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POLTICAS SOCIAIS: acompanhamento e anlise

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POLTICAS SOCIAIS: acompanhamento e anlise

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Governo Federal POLTICAS SOCIAIS
acompanhamento e anlise
Ministrio do Planejamento, Desenvolvimento e Gesto Diretoria de Estudos e Polticas Sociais
Ministro Dyogo Henrique de Oliveira Conselho Editorial
Alexandre Arbex Valadares
Ana Cleusa Serra Mesquita
Ana Luiza Neves de Holanda Barbosa
Brancolina Ferreira
Edvaldo Batista de S
Herton Ellery Araujo
Jos Aparecido Carlos Ribeiro (editor adjunto)
Leonardo Alves Rangel (editor)
Fundao pblica vinculada ao Ministrio do Planejamento, Luana Simes Pinheiro
Natlia de Oliveira Fontoura
Desenvolvimento e Gesto, o Ipea fornece suporte tcnico
e institucional s aes governamentais possibilitando Colaboradores
Previdncia Rogerio Nagamine Contanzi
a formulao de inmeras polticas pblicas e programas de Social Marcelo AbiRamia Caetano
Milko Matjascic
desenvolvimento brasileiros e disponibiliza, para a Leonardo Alves Rangel
sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos. Assistncia Ana Cleusa Serra Mesquita
Social Andrea Barreto de Paiva
Enid Rocha Andrade da Silva
Igo Gabriel dos Santos Ribeiro
Presidente Luana Passos
Ernesto Lozardo Luciana de Barros Jaccoud
Raissa Menezes de Oliveira
Diretor de Desenvolvimento Institucional Sade Andrea Barreto de Paiva
Rogrio Boueri Miranda Edvaldo Batista de S
Elisabeth Diniz Barros
Diretor de Estudos e Polticas do Estado, Fabiola Sulpino Vieira
Roberta da Silva Vieira
das Instituies e da Democracia Srgio Francisco Piola
Alexandre de vila Gomide Educao Paulo Roberto Corbucci
Herton Ellery Araujo
Diretor de Estudos e Polticas Milko Matijascic
Macroeconmicas Ana Paula Meira
Jos Ronaldo de Castro Souza Jnior Ana Luiza Codes
Camillo de Moraes Bassi
Diretor de Estudos e Polticas Regionais, Frederico Augusto Barbosa da Silva

Urbanas e Ambientais Cultura Frederico Barbosa da Silva


Juliana S
Alexandre Xavier Ywata de Carvalho
Trabalho Ana Luiza neves de Holanda barbosa
Diretor de Estudos e Polticas Setoriais de Inovao e Renda Andre Gambier Campos
Brunu Marcus Ferreira Amorim
e Infraestrutura
Desenvolvimento Brancolina Ferreira
Joo Alberto De Negri Rural Alexandre Valadares
Daniela Pacfico
Diretora de Estudos e Polticas Sociais Fbio Alves
Lenita Maria Turchi Fernando Gaiger
Leonardo Rauta Martins
Diretor de Estudos e Relaes Econmicas Marcelo Galiza
e Polticas Internacionais Igualdade Racial Antonio Teixeira Lima Junior
Srgio Augusto de Abreu e Lima Florncio Sobrinho Carolina Orquiza Cherfem
Igualdade Ana Laura Lobato pinheiro
Assessora-chefe de Imprensa e Comunicao de Gnero Luana Simoes Pinheiro
Natalia de Oliveira Fontoura
Regina Alvarez Cintia Liara Engel
Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria Ncleo de Gesto quila Estevo da Silva Campos
de Informaes Ilka Oliveira Torres
URL: http://www.ipea.gov.br Sociais (Ninsoc) Janaina Carvalho dos Santos
Lana Torres Barreto
Katia Flvia Santos Guimares Cosme
Henrique de Mello Assuno
Lus Cristovo Ferreira Lima
Mariana Fernandes Teixeira
POLTICAS SOCIAIS: acompanhamento e anlise

Braslia, 2016 24
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2016

Polticas sociais : acompanhamento e anlise, v. 1 -


(jun. 2000 - ). Braslia : Ipea, 2000
v. : il.
Publicao semestral, at 2008. Em 2009 publicou os
Vinte anos da Constituio federal, em 5 fascculos.
A partir de 2010 passou a ter periodicidade anual.

ISSN : 15184285

1. Poltica Social Peridicos. I. Instituto de Pesquisa


Econmica Aplicada. Diretoria de Estudos e Polticas Sociais.

CDD 362.5

Para consulta a todas as edies de Polticas Sociais: acompanhamento e anlise, bem como
aos respectivos anexos estatsticos, acesse, no site do Ipea, o link <http://www.ipea.gov.br/
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As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores,


no exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
ou da Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica.

permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte.
Reprodues para fins comerciais so proibidas.
SUMRIO

APRESENTAO ................................................................................. 7
CAPTULO 1
PREVIDNCIA SOCIAL .......................................................................... 13
CAPTULO 2
ASSISTNCIA SOCIAL ........................................................................... 63
CAPTULO 3
SADE................................................................................................ 131
CAPTULO 4
EDUCAO ........................................................................................ 203
CAPTULO 5
CULTURA ....................................................................................................247
CAPTULO 6
TRABALHO E RENDA..........................................................................309
CAPTULO 7
DESENVOLVIMENTO RURAL .............................................................. 361
CAPTULO 8
IGUALDADE RACIAL ...........................................................................429
CAPTULO 9
IGUALDADE DE GNERO ...................................................................481
APRESENTAO

A 24a edio do boletim Polticas Sociais: acompanhamento e anlise fruto do


trabalho de mais de quarenta pesquisadoras e pesquisadores. Seus nove captulos
trazem anlises sobre a atuao do governo federal nos principais setores que formam
o campo social da poltica pblica: previdncia social, assistncia social, sade,
educao, cultura, trabalho, desenvolvimento rural, igualdade racial e igualdade
de gnero. Em cada setor, discute-se seus avanos, lacunas e desafios, revelados com
base na observao e na problematizao dos eventos e das trajetrias ocorridos ao
longo do ano de 2014 e do primeiro semestre de 2015.
Elaborados e debatidos ao longo do segundo semestre de 2015, os textos
desta edio trazem, ora como pano de fundo, ora integrado ao ncleo da reflexo,
o dilogo com o agravamento da situao econmica e poltica: i) a estagnao
econmica tornara-se recesso; ii) a resilincia demonstrada at ento pelo mercado
de trabalho esvai-se rapidamente a partir de meados de 2014; iii) o contexto poltico
em constante ebulio desde as jornadas de junho de 2013 no se estabiliza aps
as eleies de 2014, ao contrrio, seguiria cada vez mais intenso.
No seria possvel apontar com a devida profundidade, em uma
curta apresentao, os achados e reflexes presentes em cada um dos captulos
que compem este volume de mais de quinhentas pginas. Contudo, , sim,
possvel realizar uma breve sntese de alguns dos principais assuntos aqui tratados,
como mostra da variedade e da densidade do retrato, sempre crtico, que a Diretoria
de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea traz, a cada edio deste peridico,
h mais de 15 anos.
O captulo 1, que dedicado s polticas de previdncia social, retoma nesta
edio a anlise das mudanas nas regras da penso por morte e do auxlio-doena,
realizando um balano entre proposto pela Medida Provisria no 664 de 2014 e o que
foi efetivamente alterado com a promulgao da Lei no 13.135/2015. Na seo 4
Temas em destaque , tambm analisada a flexibilizao do fator previdencirio por
meio da implantao da regra 85/95 progressiva, outra alterao importante nas
regras do Regime Geral da Previdncia Social (RGPS), na qual tambm ocorreram
idas e vindas durante a tramitao da Medida Provisria original a MP no 676.
Em ambos os casos, aponta-se que as mudanas inicialmente propostas foram
significativamente descaracterizadas no processo.
Na seo 3 Acompanhamento da poltica e dos programas , o olhar distancia-se
um pouco da conjuntura, para apresentar uma anlise das mudanas no perfil dos
beneficirios da Previdncia Social no Brasil. Com base na trajetria de diversos
indicadores nos ltimos dez anos, tanto no regime geral, quanto nos regimes prprios,
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apontado que o perodo em questo se revela positivo para diversos indicadores,


inclusive para as contas previdencirias do Regime Geral de Previdncia Social,
refletindo uma dinmica econmica ainda favorvel do passado recente e da
significativa ampliao do emprego formal.
O captulo 2, dedicado s polticas de assistncia social, inicia refletindo sobre
o Estatuto da Famlia em tramitao, em que uma nova velha definio legal de
famlia poderia representar um retrocesso para as polticas assistenciais. Em seguida,
analisa outra questo da pauta legislativa: a reduo da maioridade penal e o
aumento do tempo de internao. Questiona-se o senso comum da impunidade
para o adolescente: os dados apresentados apontam para elevado percentual de
penas severas, com internao e privao de liberdade, inclusive em conflito com
o previsto no ECA.
A seo 3 Acompanhamento da poltica e dos programas segue no
tema do adolescente em conflito com a lei, analisando as polticas assistenciais
voltadas para esse pblico no mbito do Centro de Referncia Especializado
de Assistncia Social (Creas). Outro programa analisado nesta seo o de
Proteo e Atendimento Integral Famlia (Paif ), destacada estratgia voltada
para o acompanhamento familiar na poltica de assistncia social. Um balano
dos avanos do Programa Bolsa Famlia (PBF), sob a estratgia Brasil sem Misria,
realizado a seguir. Destaca-se a ampliao de cobertura propiciada pelo esforo de
busca ativa, justamente para alcanar os mais vulnerveis e invisveis; o aumento dos
valores recebidos por famlia, seja devido incluso de gestantes e nutrizes como
beneficirias e do maior limite de crianas atendidas por famlia, seja devido criao
do Benefcio para Superao da Pobreza Extrema; e a maior integrao com os
servios assistenciais (Paif) e com os programas de qualificao profissional (Pronatec).
Conclui a seo um oportuno relato sobre o Benefcio de Prestao Continuada (BPC),
recuperando seus positivos impactos sobre desigualdade, pobreza, acesso educao
e ao trabalho, bem como o contexto de crescente judicializao da concesso
deste benefcio.
Finalmente, a seo 4 Tema em destaque encerra o captulo com uma
anlise dos avanos e desafios aps dez anos de construo do Sistema nico de
Assistncia Social (Suas), destacando o fortalecimento institucional do setor e a
maior capilaridade territorial de atuao, e os desafios considerados urgentes para
a melhoria da qualidade dos servios prestados: recursos humanos e a cooperao
com outras polticas pblicas.
O captulo 3, dedicado s polticas na rea de sade, inicia pela recuperao
da questo pblico-privado na oferta e no acesso a aes e servios de Sade,
enfatizando as dificuldades e as iniquidades geradas por essa relao, que pode
agravar-se ainda mais em futuro prximo, tendo em vista vrias pautas de concesso
Apresentao 9

de benefcios ao setor privado, ora em discusso no Legislativo, e o permanente


subfinanciamento do SUS, em paralelo a crescentes benefcios ao setor privado.
Na seo 3 Acompanhamento da poltica e dos programas , so analisados,
entre outros assuntos, os programas de construo/ampliao/reforma de unidades
bsicas de sade, que visam melhorar a infraestrutura disponvel para a prestao
de atendimento pelas equipes de Sade da Famlia; o programa Mais Mdicos,
que em 2015 chegou a alocar mais de 18 mil mdicos em mais de 4 mil municpios;
os desafios da assistncia farmacutica na garantia do acesso a medicamentos;
a conjuntura no mercado de planos de sade; e as iniciativas de expanso na
formao de recursos humanos na rea mdica. Concluem a seo breves anlises
sobre as mudanas nas regras do financiamento do Sistema nico de Sade (SUS),
trazidas pela EC no 86; e a execuo oramentria do Ministrio da Sade, em 2014.
Finalmente, a seo 4 Tema em destaque traz uma reflexo sobre o processo
de planejamento no SUS, partindo do ciclo oramentrio Plano Plurianual (PPA),
Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e Lei Oramentria Anual (LOA) ,
que deve ser definido pelas trs esferas de governo Unio, estados e municpios
at chegar aos instrumentos tpicos da poltica de sade o Plano de Sade e a
Programao Anual de Sade , que devem ser elaborados em cada uma das trs
esferas de governo, pactuadas nas comisses intergestores tripartite e bipartite,
e aprovadas pelo respectivo conselho nacional, estadual ou municipal de sade.
Destaca-se a enorme dificuldade de coordenao entre tantos atores em um
ambiente federativo.
O captulo 4, voltado s polticas de educao, inicia com uma anlise do ento
recente redesenho do programa Financiamento Estudantil (Fies) e aponta alguns
potenciais impactos desse ajuste, aps anos de crescimento acelerado. O ncleo
deste captulo dedica-se fundamentalmente a apresentar e a analisar as vinte
metas do Plano Nacional de Educao (PNE), aprovadas aps anos de tramitao
no Congresso, e que devero nortear as polticas pblicas de educao no perodo
de 2014 a 2024. So apontados os desafios, de diferentes ordens de grandeza,
que se colocam ao alcance de cada uma das metas. Ampliar o acesso em diversos
nveis e modalidades de ensino, avanar na qualidade, investir na formao e na
valorizao dos professores tudo isso em um ambiente de desigualdades regionais
e sociais e em um contexto federativo de baixa cooperao. Complica ainda mais a
situao geral o agravamento da conjuntura econmica. A estruturao de regime
federativo mais cooperativo, capaz de enfrentar a dimenso dos desafios exigidos
para o alcance das metas do PNE, justamente o Tema em destaque que conclui
este captulo.
O captulo 5, dedicado cultura, est voltado fundamentalmente para a
discusso do Plano Nacional de Cultura, em reviso e reconfigurao nos anos de
2015 e 2016, e do Sistema Nacional de Cultura. Na seo 2 Fatos relevantes ,
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so apresentadas as cinco estratgias que compem o Plano Nacional de Cultura e


os desafios inerentes avaliao desse tipo de polticas pblicas, em que construir
indicadores que simultaneamente mensurem o que for quantitativo e revelem o
que for subjetivo e qualitativo remete a debates complexos, mas inevitveis, sobre o
que so prticas culturais e como elas so acessadas e vivenciadas pela populao.
Segue, na seo 3 Acompanhamento da poltica e dos programas , com um
exaustivo relato analtico da experincia de construo do Plano Distrital
de Cultura, no Distrito Federal, fundamentado, inclusive, em trabalho de campo
entrevistas e observao dos processos participativos. Conclui o captulo a seo 4,
Tema em destaque, que traz o debate entre duas vises distintas para a configurao
da poltica pblica na cultura a viso legitimista e a viso pluralista e sobre
como os padres de interveno estatal na cultura so definidos e implementados
com base no embate e na mixagem dessas abordagens.
A deteriorao do mercado de trabalho brasileiro em 2015 o primeiro
tema a ser abordado pelo captulo 6, dedicado s polticas de trabalho e renda.
Tomando como ponto de partida um breve resumo do debate acerca dos problemas
relacionados com as medidas implementadas pela Nova Matriz Econmica, analisa em
seguida a trajetria dos principais indicadores do mercado de trabalho brasileiro,
mostrando o agravamento da situao, ao longo do ano, em comparao com o
perodo 2012-2014. Ainda na seo 2 Fatos relevantes , so analisadas importantes
iniciativas neste ramo das polticas pblicas: a Lei no 13.134/2015, que muda as
regras do seguro-desemprego, seguro-defeso e abono salarial; a Lei Complementar
no 150/2015, que regulamenta a Emenda Constitucional no 72/2013, colocando em
vigor uma srie de direitos antes negados aos trabalhadores e trabalhadoras domsticas;
e o Plano de Proteo ao Emprego, lanado pela Medida Provisria no 680/2015.
Na seo 3 Acompanhamento da poltica e dos programas , analisada
a execuo oramentria do Fundo de Amparo do Trabalhador (FAT) e dos
principais programas do Ministrio do Trabalho e Emprego. Destaca-se a difcil
sustentabilidade do FAT, entre os efeitos causados nas suas receitas pela desvinculao
de receitas da Unio (DRU) e pelas desoneraes no Programa Integrao
Social/Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico (PIS/Pasep)
e o crescimento, ainda que menos intenso em 2014, dos gastos com seguro-desemprego
e abono salarial; e as distintas trajetrias de crescimento das diversas modalidades
do seguro-desemprego: trabalhador formal, seguro-defeso, trabalhador domstico e
bolsa-qualificao. A seo termina com uma anlise do desempenho das polticas
de intermediao de emprego.
Conclui o captulo a seo 4 Tema em destaque, que se dedica a analisar a questo
da terceirizao de mo de obra no Brasil. Comeando por uma reviso histrica,
desde as origens deste processo, ainda no final dos anos 1960, at chegar ao debate atual,
especial ateno dedicada s caractersticas do Projeto de Lei no 4.330/2004, que visa
regulamentar a terceirizao de mo de obra no Brasil.
Apresentao 11

O stimo captulo dedica-se aos desafios e polticas voltados para o


desenvolvimento rural. Na seo 2 Fatos relevantes , abordado o mercado de
trabalho agrcola, apontando alguns avanos, como o aumento no nvel de
formalizao e nos rendimentos dos trabalhadores, porm insuficientes para
superar as precariedades que ainda caracterizam o emprego agrcola. A seguir,
discutem-se algumas ameaas colocadas sobre esses avanos, como a rediscusso do
conceito de trabalho anlogo escravido, e a regulamentao da terceirizao
de mo de obra, que podem ambas ter impactos importantes sobre o mercado de
trabalho agrcola e suas relaes de trabalho. As novas regras para o acesso ao
seguro-desemprego e ao abono salarial, e seu impacto especfico sobre o trabalhador
do campo, tambm so analisadas nesta seo. Conclui a seo um panorama dos
conflitos no campo no Brasil, onde se agregam luta campesina pelo acesso terra
e gua questes como a demarcao de terras indgenas e o reconhecimento de
populaes tradicionais.
A seo 3 Acompanhamento da poltica e dos programas inicia apontando
a aguda dificuldade oramentria imposta ao Ministrio do Desenvolvimento
Agrrio nos anos de 2014 e 2015, para, em seguida, apresentar um balano do
Programa de Reforma Agrria, destacando a estagnao no nmero de famlias
assentadas a cada ano e os baixos investimentos em estruturao e consolidao.
Conclui a seo uma anlise do desempenho recente do Programa Nacional de
Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf). Por sua vez, conclui o captulo
a seo 4 Tema em destaque , que apresenta e problematiza os pilares do chamado
Novo Modelo para a Reforma Agrria, os quais norteariam a atuao do Incra
nos prximos anos.
O captulo 8, dedicado pauta de igualdade racial traz, neste nmero,
inovao importante ao tratar de temas como o projeto de lei da terceirizao e a
mudana na conceituao de trabalho anlogo ao trabalho escravo, como assuntos
prioritrios da luta pela igualdade racial. As franjas do mercado de trabalho, nas quais
as relaes e as protees so altamente precrias e, no limite, descambam para
o trabalho anlogo ao escravo, so locus privilegiado da produo e reproduo
da vida de homens negros e mulheres negras. O crescimento da renda mdia da
ltima dcada, bem como a maior formalizao, fenmenos tambm verificados
entre a populao negra, no foi capaz de reduzir, de forma sustentada, o fosso
entre negros e brancos no mercado de trabalho. Assim, mudanas no ordenamento
normativo e jurdico que impliquem maior tendncia terceirizao, bem como
maior dificuldade para enquadramento em crime de trabalho escravo atentam,
principalmente, contra a proteo dos trabalhadores negros e trabalhadoras negras.
A extino da Secretaria Especial de Polticas de Promoo da Igualdade
Racial (Seppir) em 2015 traada no contexto das dificuldades histricas de se
justificar e se institucionalizar a pauta de igualdade racial no Estado brasileiro.
Pautado pelo fatiamento poltico de suas pastas, da baixa participao dos negros
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e negras em espaos decisrios, bem como pelo predomnio da meritocracia no


ethos dominante dos gestores pblicos, o Executivo destinou parcas e inconstantes
parcelas do fundo pblico pauta racial, tendo como maior feito dos ltimos anos
a instituio da poltica de cotas no ensino tcnico e superior.
Por fim, o captulo provoca a reflexo do leitor ao expor as razes histricas e
institucionais da ao do Estado mais consistentemente destinada populao negra:
a violncia exercida cotidianamente contra essa populao, sob o manto da
segurana pblica. O tema do genocdio de negras e negros, sejam crianas,
jovens, sejam adultos, por meio da privao de liberdade desumana, homicdio,
violncia policial e privao ao sofrimento da perda, rememoram-nos a extrema
desigualdade com que so tratados corpos, smbolos e conscincias negras.
De forma igualmente articulada, o captulo 9, sobre igualdade de gnero,
fundamenta-se em anlise detalhada das teorias, nmeros e expresses da sociedade
que revelam as profundas e diversas opresses sobre as mulheres: sobre seu corpo,
sobre sua atuao poltica e sobre sua vida laboral. O texto demonstra que o
substrato dessas expresses reside na profunda misoginia de nossa sociedade e na
sensualizao e coisificao dos corpos femininos, base para a generalizada cultura
do estupro em nosso pas.
O ano de 2015 contabilizou, entre muitos retrocessos para a pauta de
igualdade de gnero, ao menos, dois avanos: a regulamentao dos direitos
trabalhistas e previdencirios das trabalhadoras domsticas, por meio da LC no 150
e a contrarreao feminista a diversos casos pblicos reveladores da desigualdade
de gnero em nosso pas. Assim, campanhas da sociedade civil contra a cultura de
abusos e estupros tm se fortalecido nas redes sociais e nas ruas, mostrando a
amplitude do fenmeno da violncia contra a mulher e ratificando os nmeros j
conhecidos e aqui analisados dos feminicdios (4.762 casos em 2013) e dos estupros
contra mulheres e crianas (527 casos ao ano).
No campo da representao poltica das mulheres, a proposta de cota
nos assentos do Parlamento de aumento gradual dos atuais 9,9% para 10%,
12% e 15%, nas prximas trs eleies foi derrotada, mesmo sendo bastante tmida.
O Brasil ocupa o vergonhoso 118 o lugar no ranking de representao feminina,
entre 190 pases.
Em suma, nesta edio, mais uma vez revela-se um panorama bastante complexo
e diverso, o qual o nvel de consolidao e maturidade das polticas pblicas no mbito
do Estado e da sociedade variam consideravelmente. Porm, importante ressaltar
que esse mesmo panorama revela avanos e desafios que so, ao mesmo tempo,
especficos a cada setor, mas tambm enraizados nas dvidas histricas, marchas e
contramarchas enfrentadas pelo conjunto das polticas sociais.
Conselho Editorial
CAPTULO 1

PREVIDNCIA SOCIAL

1 APRESENTAO
O captulo de Previdncia Social da edio anterior deste peridico destacou,
em sua apresentao, que, no final do ano de 2014, o governo federal editou a
Medida Provisria (MP) n o 664, que alterara algumas regras dos benefcios de
penso por morte e auxlio-doena. A anlise ento feita ressaltou que antes
de sua eventual converso em lei, a medida seria apreciada e possivelmente alterada
no Congresso Nacional, principal frum para discusso, a respeito de alteraes no
regramento previdencirio.
Pois bem, o captulo atual retoma a discusso aberta com o envio da MP no 664,
destacando as alteraes originadas do processo de discusso e de apreciao
da matria no parlamento, chegando ao fim e ao cabo em sua converso na
Lei no 13.135/2015. Tambm apresenta a discusso a partir do envio da MP no 675,
de 17 de junho de 2015, e o advento da frmula 85/95 progressiva, que flexibiliza a
incidncia do fator previdencirio nas aposentadorias por tempo de contribuio do
Regime Geral de Previdncia Social (RGPS). O efeito conjugado dessas alteraes
pode ter piorado a sustentabilidade fiscal da Previdncia Social no Brasil.
Os ltimos anos testemunharam o advento de medidas de desonerao previ-
denciria, bem como sua ampliao. A crise econmica observada ao longo de 2015,
que resultou na queda da arrecadao previdenciria, bem como no resultado fiscal
do governo central, aliada falta de consenso sobre os eventuais efeitos benficos
de tais medidas resultaram em uma tentativa de recuo da poltica de desonerao.
Esse movimento, que resultou na Lei no 13.161/2015, tambm ser analisado
neste captulo, assim como as implicaes previdencirias da regulamentao da
Emenda Constitucional (EC) no 72, consubstanciada na Lei Complementar (LC)
no 150/2015, que ampliou direitos trabalhistas e previdencirios das trabalhado-
ras domsticas.
Na seo de Acompanhamento da poltica e dos programas, dado destaque para os
grandes nmeros do RGPS e dos Regimes Prprios de Previdncia dos Servidores (RPPS).
Destaca-se a evoluo dos benefcios e despesas previdencirios no perodo recente.
O tema em destaque retoma e aprofunda algumas das discusses colocadas
na seo de Fatos relevantes, quais sejam, penso por morte e a introduo do fator
85/95 progressivo. Argumenta-se que, no caso das penses por morte, o benefcio
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passa a se aproximar do observado na experincia internacional; reduzem-se alguns


incentivos para comportamentos que vo contra os objetivos do seguro social;
e, em termos de gasto, argumenta-se que o maior impacto ser no longo prazo devido
ao grande estoque de benefcios atualmente existentes gerados pelas antigas regras.
Em relao ao fator 85/95 progressivo, questiona-se o provvel crescimento
da despesa com tal benefcio no mdio e longo prazo.

2 FATOS RELEVANTES
A seo de Fatos relevantes abordar cinco temas: i) as alteraes nas regras das penses
por morte e auxlio-doena trazidas na MP 664, de 30 de dezembro de 2014, e sua
converso na Lei no 13.135, de 17 de junho de 2015; ii) a MP no 675, de 17 de junho
de 2015, com o veto formula de clculo 85/95 para as aposentadorias por tempo de
contribuio e sua regra progressiva para a frmula 90/100; iii) MP no 672, de 24
de maro de 2014, convertida na Lei no 13.152, de 29 de julho de 2015, sobre o
reajuste do salrio-mnimo e a proposta vetada pela presidenta da ampliao da regra de
correo do salrio-mnimo para todas as aposentadorias; iv) a nova poltica de desonerao
de folha promovida pela Lei no 13.161, de 31 de agosto de 2015; e, por fim, v) a regu-
lamentao na perspectiva previdenciria da EC no 72, de 2 de abril de 2013, sobre os
trabalhadores domsticos por meio da Lei Complementar no 150, de 1o de junho de 2015.

2.1 Alteraes nas regras de penses por morte e auxlio-doena


Dentro do conjunto de medidas do ajuste fiscal tomadas no final de 2014, destaca-
vam-se aquelas voltadas para reduzir a despesa do Regime Geral de Previdncia Social,
em especial, com penso por morte e auxlio-doena, por meio da MP no 664/2014,
posteriormente convertida na Lei no 13.135/2015. A referida medida tambm buscou
flexibilizar as possibilidades de execuo da percia mdica ao eliminar a competncia
privativa dos mdicos peritos do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) e abrir novas
possibilidades deprestao do servio. A principal mudana proposta pela MP no 664/2014
foi uma grande reestruturao das regras de penso por morte do RGPS, sendo que
algumas medidas tambm foram estendidas para os servidores pblicos federais.
A tramitao da MP no 664/2014 no Congresso Nacional foi marcada por forte
resistncia s alteraes propostas, que se explicam pela ausncia de uma negociao
prvia do governo com as lideranas polticas e com a sociedade, de tal sorte, que a
referida MP sofreu importantes modificaes durante sua tramitao no Legislativo.
De forma mais precisa, foram apresentadas 517 emendas MP no 664/2014.
Um processo de negociao e debate da medida com a sociedade e o Congresso
poderiam ter facilitado a tramitao e possibilitado menores alteraes em relao
s que efetivamente ocorreram. De qualquer forma, embora o ajuste sancionado
pela Lei no 13.135/2015 nas regras de penso por morte tenha sido mais tnue
que o proposto pela MP no 664, representaram um avano em relao situao
prevalecente antes da referida MP.
Previdncia Social 15

2.1.1 Tempo mnimo de contribuio para penses


Uma primeira alterao foi a introduo da exigncia de carncia ou tempo mnimo
de contribuio de 24 meses, pois a concesso era feita apenas com a exigncia de
qualidade do segurado, permitindo que apenas uma contribuio no teto do RGPS
gerasse um benefcio vitalcio de valor mximo. Portanto, o objetivo fundamental
da medida era evitar esse tipo de comportamento distorcivo. Essa situao cla-
ramente insustentvel do ponto de vista fiscal, bem como injusta com segurados
que contriburam a vida toda e recebem benefcios com valores bem menores
ou mesmo salrio-mnimo. Como a maior parte dos benefcios de penso por
morte decorrente de benefcio anterior, mais especificamente da aposentadoria
do instituidor, essa medida ter maior efeito sobre benefcios no precedidos,
que no so a maioria.
Havia excees exigncia de dois anos de contribuio, nos casos de bito do
instituidor decorrente de acidentes de trabalho ou doena profissional ou
do trabalho, em que permaneceria apenas a exigncia de qualidade do segurado.
Durante a tramitao da medida no Congresso Nacional e posterior sano
do Executivo, o prazo foi reduzido de 24 para 18 meses, bem como foi criado
pagamento de quatro meses de benefcio para segurados que no tivessem
vertido esse nmero mnimo de contribuies, o que na prtica significa
que o Brasil continua sendo um dos poucos pases que no exigem carncia.
O pagamento de quatro meses ainda representa um estmulo a comportamen-
tos diferentes do esperado, quando da elaborao da medida, embora tenha
reduzido o prmio desse referido comportamento. As excees tambm
foram alteradas de acidentes de trabalho para um conceito muito mais amplo
e mais impreciso de acidente de qualquer natureza, sendo mantida a doena
profissional ou do trabalho. Essa maior impreciso pode elevar o nvel de
judicializao da concesso de benefcios do INSS, que j relevante.
Na proposta de introduo de carncia feita pela MP no 664, houve a extenso
para os servidores pblicos federais por meio da alterao da Lei no 8.112/1990.
Note que a justificativa aqui nada tem que ver com comportamentos oportunistas,
tendo em vista que a entrada no servio pblico se d por concurso pblico.
De qualquer forma, o pagamento de quatro meses de benefcio tambm foi
estendido na verso final sancionada pela Lei no 13.135/2015 para servidores que
no tivessem dezoito meses de contribuio, bem como tambm se aplicam s
excees nos casos do bito do servidor que tenha sido decorrente de acidente de
qualquer natureza ou doena profissional ou do trabalho.1

1. Cabe salientar que para o cumprimento da carncia de dezoito meses de contribuio, tanto para trabalhadores
vinculados ao RGPS quanto para aqueles vinculados a um regime de previdncia de servidor pblico, ser considerado
o tempo de contribuio em ambos regimes, de tal sorte que aqueles que mudem de regime no sero prejudicados.
16 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 24 | 2016

De acordo com dados do Ministrio do Trabalho e Previdncia Social,


considerando as penses concedidas em 2014, apenas 10.742 benefcios de penso
por morte no precedidas tiveram tempo de contribuio do instituidor inferior
a dois anos, que era a proposta da MP no 664, que correspondeu a 2,6% do
total de cerca de 410 mil penses por morte concedidas em 2014. Em relao ao
parmetro que foi sancionado pela Lei n o 13.135/2015, os dados apontam que
9.081 benefcios (2,2% da concesso total) tinham tempo de contribuio inferior
a 18 meses. Portanto, nota-se que, a priori, o volume de benefcios afetados no
to grande, tratando-se mais de uma medida moralizadora. Nesse sentido, a insti-
tuio de pagamento de quatro meses para quem no atendesse os dezoito meses
de contribuio, acabou por diminuir, mas no eliminar integralmente o incentivo
para esses referidos comportamentos indesejados. Isso porque, considerando o teto
do RGPS em 2015, seria possvel que apenas uma contribuio de R$ 932,75
pudesse gerar um fluxo de benefcios de R$ 18.655.

2.1.2 Tempo mnimo de casamento ou unio estvel para penses


Outra importante alterao proposta pela MP no 664 foi a introduo de tempo
mnimo de casamento ou unio estvel para o direito a penso para os cnjuges.
Os(As) vivos(as) precisariam estar casados ou em unio estvel com o instituidor
com antecedncia de pelo menos dois anos em relao data do bito para ter
direito penso. Contudo, novamente, esse ajuste tambm foi amenizado durante
a tramitao no Congresso Nacional com o estabelecimento de pagamento de
quatro meses de benefcio para segurados que no cumprissem o tempo mnimo
de casamento ou unio estvel, o que acabou por manter algum estmulo a compor-
tamentos oportunistas, embora reduza o valor passvel de ser obtido. Cabe enfatizar
que mesmo que o casamento no tivesse ocorrido h mais de dois anos antes
do bito do instituidor, caso o casal tivesse filhos menores de 21 anos haveria a
concesso de penso e proteo para os referidos filhos.
Tambm havia excees a essa condicionalidade, mais especificamente para
os casos de bito do instituidor serem decorrentes de acidente posterior ao casa-
mento ou ao incio da unio estvel, bem como, se o cnjuge, o companheiro ou
a companheira fossem considerados incapazes e insuscetveis de reabilitao para o
exerccio de atividade remunerada que lhes garantisse subsistncia, mediante exame
mdico-pericial a cargo do INSS. As excees tambm foram modificadas, de tal
sorte que, na sano, ficou estabelecido como exceo o caso de bito do insti-
tuidor decorrente de acidente de qualquer natureza ou doena profissional ou
do trabalho sem condicionar que tenham ocorrido depois do casamento ou do
incio da unio estvel. Ademais, para cnjuges, companheiros ou companheiras
com invalidez ou deficincia, o trmino do pagamento da penso passa a ocorrer
pela cessao da invalidez ou o afastamento da deficincia. Alm da impreciso
do conceito de acidente de qualquer natureza, que pode gerar judicializao ao
Previdncia Social 17

vincular o fim da penso do cnjuge ao afastamento da deficincia, cria-se uma


confuso de deficincia com incapacidade laboral.
O estabelecimento do tempo mnimo de dois anos de casamento ou unio
estvel para cnjuges tambm foi estendida para os servidores pblicos federais
por meio de alterao na Lei n o 8.112/1990.

2.1.3 Durao do benefcio de penso em funo da idade do pensionista na data de


bito do instituidor
Com MP no 664, a penso por morte deixara de ser um benefcio de carter
vitalcio independente da idade do(a) vivo(a), que, por sua vez, guarda relao
com sua capacidade laboral.
A experincia internacional normalmente vincula durao da penso com
a idade do vivo(a), sua (in)capacidade laboral ou a existncia ou no de filhos.
No Brasil, antes da MP no 664, havia a garantia de penso vitalcia, mesmo se o
cnjuge fosse uma pessoa jovem, com plena capacidade laboral, com excelente nvel
de renda e sem filhos. A presuno de dependncia econmica para os cnjuges
foi mantida. Na proposta estabelecida pela MP n o 664, a durao passaria a ser
determinada pela expectativa de sobrevida do(a) vivo(a), de forma que quanto
maior a expectativa (menor idade) menor seria a durao do benefcio, seguindo a
lgica de que cnjuges jovens teriam capacidade laboral para gerar renda para
a famlia do instituidor.
A MP no 664 estabelecia que vivos(as) com expectativa de sobrevida igual ou
menor a 35 anos teriam direito penso vitalcia, enquanto aqueles com expectativa
acima desse patamar teriam durao variando de 3 a 15 anos. A utilizao da
tabela do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) vigente estabelecia
na prtica que apenas teriam direito ao benefcio vitalcio cnjuges com 44 anos
de idade ou mais. Utilizando a mesma tabela do IBGE, vigente na poca da MP,
para vivos(as) com menos de 44 anos de idade, a durao seria (ver tabela 1):
i) 15 anos, para aqueles com idade entre 39 e 43 anos; ii) 12 anos, para aqueles com
idade entre 33 e 38 anos; iii) 9 anos, para idades entre 28 e 32 anos; iv) 6 anos,
para idades entre 22 e 27 anos; v) 3 anos, para aqueles com idade at 21 anos.
Como o critrio era a expectativa de sobrevida calculada pelo IBGE, haveria atuali-
zao desses limites de idade todo ano, com a publicao de nova tabela, de forma
similar ao que feito para o fator previdencirio. Cabe destacar que a durao,
no necessariamente vitalcia, refere-se ao cnjuge ou companheiro(a), pois para
os filhos ficava mantida a regra geral de pagamento do benefcio at completarem
a idade de 21 anos.
Novamente, a medida foi alterada durante a tramitao no Congresso Nacional
e posterior sano pelo Poder Executivo. Em primeiro lugar, embora tenha sido
mantida a durao varivel, o critrio deixou de ser a expectativa de sobrevida e
18 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 24 | 2016

foi estabelecida uma faixa de idade que dever ser atualizada a cada trs anos de
acordo com o incremento da expectativa de vida ao nascer ou quando esse indicador
tiver um incremento de pelo menos um ano. De forma similar ao estabelecido pela
MP no 664, o benefcio vitalcio continua a ser para a idade de 44 anos ou mais,
mas no h vinculao com a expectativa de sobrevida e, portanto, no h alterao
anual de acordo com a publicao de nova tabela do IBGE. Para pessoas com
idade inferior a 44 anos, foi estabelecida a seguinte durao: i) 20 anos, entre 41 e
43 anos de idade; ii) 15 anos, entre 30 e 40 anos de idade; iii) 10 anos, entre 27 e 29
anos de idade; iv) 6 anos, entre 21 e 26 anos de idade; v) 3 anos, com menos de
21 anos de idade. Essa medida tambm foi estendida aos servidores pblicos federais.
Cabe reforar que essas duraes estabelecidas pela sano da Lei no 13.135/2015
e mostradas na tabela 1 no se aplicam: i) aos cnjuges com invalidez ou deficin-
cia que, como j colocado anteriormente, tm o fim do pagamento vinculado
cessao da invalidez ou pelo afastamento da deficincia; ii) para aqueles segurados
que no tivessem dezoitos meses de contribuio ou dois anos de casamento e no
se enquadrassem nas excees, que teriam direito a quatro meses de benefcio.

TABELA 1
Durao da penso por morte de cnjuge na MP no 664 e na Lei no 13.135/2015
Durao do Expectativa de sobrevida Idade do cnjuge na data de Durao do Idade do cnjuge
benefcio na (E(x)) do cnjuge na data bito do instituidor usando benefcio na data de bito do
MP no 664/2014 de bito do instituidor tabela do IBGE vigente no da Lei no instituidor em anos na
em anos MP no 664/2014 em anos perodo da MP em anos1 13.135/2015 Lei no 13.135/20152
3 55 < E(x) At 21 3 At 20
6 50 < E(x) 55 22 a 27 6 21 a 26
9 45 < E(x) 50 28 a 32 10 27 a 29
12 40 < E(x) 45 33 a 38 15 30 a 40
15 35 < E(x) 40 39 a 43 20 41 a 43
Vitalcia E(x) 35 44 ou mais Vitalcia 44 ou mais
Elaborao dos autores, com base na Medida Provisria no 664/2014 e na Lei no 13.135/2015.
Notas:1 Atualizao das idades com periodicidade anual em funo da nova tabela de expectativa de sobrevida do IBGE;
2
Atualizao das idades com periodicidade de no mnimo trs em trs anos pelo incremento da expectativa de vida ao
nascer ou quando esse indicador tiver um incremento de pelo menos um ano.

2.1.4 Crime doloso e penso por morte


Um importante aperfeioamento da legislao previdenciria no pas foi a previso
legal de perda de direito a penso por morte para dependente condenado que
cometesse crime doloso que resultasse na morte do instituidor. Essa restrio
no existia na legislao previdenciria e havia a possibilidade de suspenso do
pagamento por parte do INSS por ao administrativa, mas sem base legal.
Mesmo essa mudana, cujo contedo certamente no polmico, tambm foi
modificada no Congresso Nacional, com alterao para transitado em julgado
e no mais condenado. Na prtica, isso pode implicar o pagamento por longo
perodo de tempo at que o benefcio possa ser efetivamente cessado, sendo que
Previdncia Social 19

esses pagamentos podem ser de difcil recuperao. Embora tal mudana possa
ser considerada defensvel do ponto de vista do amplo direito de defesa, havia a
possibilidade de que um condenado em primeira instncia pudesse receber o
benefcio de forma retroativa caso posteriormente fosse comprovada ou declarada
judicialmente sua inocncia. Fica a dvida de qual ser o procedimento na prtica
do INSS, que vinha suspendendo pagamentos de penso nesses casos mesmo sem a
previso legal, ou seja, se haver a suspenso j com a condenao ou efetivamente
apenas quando transitado em julgado. Essa medida tambm foi estendida aos
servidores pblicos federais, por meio de alterao da Lei no 8.112/1990.

2.1.5 Perda da penso em caso de simulao de casamento


A Lei no 13.135/2015 foi sancionada com a introduo de um dispositivo que
determina que
perde o direito penso por morte o cnjuge, o companheiro ou a companheira
se comprovada, a qualquer tempo, simulao ou fraude no casamento ou na unio estvel,
ou a formalizao desses com o fim exclusivo de constituir benefcio previdencirio,
apuradas em processo judicial no qual ser assegurado o direito ao contraditrio e
ampla defesa.
Embora a introduo desse dispositivo seja positiva e no gere nenhum prejuzo,
na prtica difcil prever o impacto efetivo da medida, tendo em vista que pode
haver dificuldade de comprovao da fraude.

2.1.6 Frmula de clculo da penso por morte


Alm de alteraes nos critrios de elegibilidade e da durao, a MP no 664 tambm
props mudanas na frmula de clculo do valor do benefcio. Antes da referida MP,
o valor da penso por morte era dado por 100% do valor da aposentadoria que
o instituidor recebia ou que teria direito caso estivesse aposentado por invalidez.
No ltimo caso, essa regra implica 100% do salrio de benefcio, ou seja, da mdia
dos 80% maiores salrios de contribuio desde julho de 1994. Internacionalmente,
tradicional que a taxa de reposio da penso por morte seja inferior a 100%,
em funo da reduo do tamanho da famlia. Ademais, antes da MP no 664, havia a
reverso de cotas, ou seja, no caso de cessao da cota de um dependente, o valor
dessa cota era revertido para os dependentes remanescentes. A ttulo de exemplo,
quando um filho atingia a idade de 21 anos, o valor da sua cota era revertido para
as pessoas que ainda mantm a condio de dependente como, por exemplo,
vivo(a) e demais filhos menores de 21 anos.
A MP no 664 props que o valor da penso por morte fosse de 50%,
de cota familiar, mais 10% por dependente da aposentadoria que o instituidor
recebia ou teria direito a receber caso estivesse aposentado por invalidez e,
portanto, o valor da penso passaria a variar de acordo com o tamanho da famlia.
Tambm havia a proposta do fim de reverso das cotas.
20 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 24 | 2016

Novamente, durante a tramitao no Poder Legislativo, houve alterao das


proposies encaminhadas pelo Executivo e, nesse caso, houve rejeio integral
da alterao na frmula de clculo do valor dos benefcios e no fim da reverso
das cotas, voltando situao anterior da MP. Portanto, retornou a integralidade
no valor do benefcio e a manuteno da reverso de cotas.
De modo geral, pode-se afirmar que a minirreforma, concretizada em 2014,
por meio da Medida Provisria no 664, de 30 de dezembro de 2014 (convertida na
Lei no 13.135/2015, alterando a Lei no 8.213/1991), efetivamente reduziu a distncia
entre a normativa brasileira e a realidade internacional no tocante a esse impor-
tante benefcio previdencirio, mas ainda permaneceram diferenas significativas.
Ademais, as modificaes realizadas no Congresso diminuram de forma muito
significativa o impacto fiscal das mudanas, bem como ainda mantiveram a
possibilidade ou incentivo para comportamentos distorcidos. De qualquer forma,
h que se reconhecer que as novas regras sancionadas pela Lei no 13.135/2015
representaram avano em relao situao prevalecente antes da referida MP no
que se refere s regras de penso por morte.
A supracitada lei tambm estabeleceu, em seu Artigo 5o, que os atos praticados
com base em dispositivos da MP no 664 deveriam ser revisados de acordo com as
regras definitivas estabelecidas na Lei no 13.135/2015. A ttulo de exemplo, as penses
concedidas com valor de 50% + 10% do salrio de benefcio por cada dependente, de
maro de 2015 at a sano da Lei no 13.135/2015, devero ser revisadas para 100%.
Do ponto de vista fiscal, portanto, a MP no 664 foi substancialmente modi-
ficada pelo Congresso Nacional, e certamente houve uma diminuio relevante da
reduo da despesa com o pagamento das penses por morte previsto incialmente
com a MP no 664, embora ainda haver alguma diminuio dos gastos.
Tambm houve alteraes no rol de dependentes, que afetam o pagamento
da penso, em especial em relao s pessoas com deficincia, tanto pela tramitao da
MP no 664, quanto pela chamada Lei Brasileira de Incluso (LBI) ou Estatuto
da Pessoa com Deficincia, que foi sancionada pela Lei no 13.146, de 6 de julho de 2015.
Embora a MP no 664 no tratasse de mudanas do rol de dependentes, durante sua
tramitao no Congresso Nacional, houve alterao. Antes da MP, o conceito
de dependente inclua filhos e irmos no emancipados menores de 21 anos ou de
qualquer idade, desde que invlidos ou com deficincia mental ou intelectual que
o tornassem absolutos ou relativamente incapazes, assim declarado judicialmente.
Foram aprovadas emendas que excluram a condicionalidade de que o filho ou
irmo no fossem emancipados, bem como no tocante deficincia, sendo definido,
portanto, como dependente o deficiente mental ou intelectual, de qualquer grau,
ou deficiente grave. Alm de ser questionvel a excluso da condicionalidade
de emancipado, em conflito com o cdigo civil, ao excluir da condio de deficincia
mental ou intelectual o condicionante de absoluta ou relativamente incapaz,
Previdncia Social 21

assim declarado judicialmente, no apenas se afasta do conceito de incapacidade,


como de certa forma pode permitir que qualquer nvel de deficincia intelectual
possa garantir direito penso vitalcia, bem como trata a deficincia como
sinnimo de incapacidade.
Na sano da Lei no 13.135/2015, foi vetada a alterao em relao ao filho,
com o argumento de que a medida acabaria por presumir a dependncia econmica
de filho emancipado, em conflito com a prpria natureza do instituto da emanci-
pao do direito civil. Contudo, foi sancionada a mudana similar para os irmos
mesmo com a previso de um vacatio legis de seis meses para a deficincia grave e
de dois anos para a mental ou intelectual. A alterao, tanto do filho quanto irmo
com deficincia mental ou deficincia intelectual ou deficincia grave, foi aprovada
para os servidores pblicos federais por meio da alterao na Lei no 8.112/1990.
Posteriormente, apenas algumas semanas depois da sano da Lei no13.135/2015,
houve nova mudana com a sano da LBI ou Lei no 13.146/2015 por ter sido
aprovada nova redao que trazia de volta condicionalidade de filhos ou irmos
no emancipados, mas mantendo o direito penso por morte para deficien-
tes mentais ou deficientes intelectuais de qualquer grau e deficientes graves de
qualquer idade. Claramente, houve uma ampliao do rol de dependentes para
as pessoas com deficincia, com uma clara distoro conceitual ao equiparar,
em algum grau e de forma equivocada, deficincia com incapacidade laboral.
Ademais, foi revogado o 4o do Artigo 77, que estabelecia uma reduo de 30% da
cota individual da penso por morte de deficiente mental ou deficiente intelectual
que passasse a exercer atividade remunerada, bem como garantia o reestabeleci-
mento da integralidade da penso em caso de fim do exerccio da referida atividade
remunerada. Com essa revogao, mesmo que o deficiente mental ou intelectual
passe a exercer alguma atividade remunerada, no ter a reduo de 30% e poder
manter a sua cota de penso de forma integral.
O cenrio das regras de penso por morte anterior promulgao da MP no 664,
que motivou a sua edio, ser discutido de forma mais aprofundada na seo
Temas em destaque.
Todas as mudanas nas regras de penso, como perodo mnimo de contribui-
es e de casamento e unio estvel, alterao da durao do benefcio para cnjuges
e outras tambm aplicam-se ao auxlio-recluso, tendo em vista que o Artigo 80
da Lei no 8.213/1991 estabelece que o referido benefcio ser devido nas mesmas
condies da penso por morte aos dependentes do segurado recolhido priso,
que no receber remunerao da empresa nem estiver em gozo de auxlio-doena,
de aposentadoria ou de abono de permanncia. Na realidade, o auxlio-recluso
um benefcio similar penso por morte, com a diferena de que no primeiro caso
o fato gerador que compromete a capacidade de sustento da famlia a recluso
do segurado e, no segundo, a morte do instituidor.
22 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 24 | 2016

2.1.7 Auxlio-doena
Tambm houve alteraes nas regras do auxlio-doena e na percia mdica.
Em primeiro lugar, a MP no664 propunha duas alteraes em relao ao auxlio-doena:
i) ampliao do prazo de afastamento, a cargo do empregado, de 15 para 30 dias
para o segurado empregado; ii) instituio de um teto para o valor do auxlio-doena
que passava a ser a mdia dos doze ltimos salrios de contribuio. A primeira
proposta foi justificada com o incremento ao longo do tempo da durao dos
afastamentos que chegaram a uma mdia de cerca de oito meses, refletindo a
maior participao daqueles decorrentes de doenas ou problemas crnicos.
Portanto, era uma medida que alterava a distribuio dos custos dos afastamentos
entre o governo e os empregadores. A medida resultaria na transferncia de custos
do RGPS para os empregadores, sem necessariamente, apresentar prejuzos para
os trabalhadores. Contudo, essa medida foi rejeitada pelo Poder Legislativo,
provavelmente, em funo, entre outros fatores, da resistncia patronal medida.
A instituio para um teto para auxlio-doena era, na realidade, uma proposio
legislativa que j tramitava h vrios anos no Congresso Nacional e era justificada
pelo fato do clculo do referido benefcio, em muitos casos, ficar acima do ltimo
salrio do trabalhador e, dessa forma, poderia at mesmo ser um desestmulo
volta a atividade. Essa proposta foi aprovada pelo Legislativo e sancionada pelo
Poder Executivo.
A MP no 664 tambm tinha como uma das suas proposies a flexibilizao da
prestao da percia mdica. A Lei no 10.876, de 2 de junho de 2004, definia como
competncia privativa dos peritos mdicos da Previdncia Social o exerccio das
atividades mdico-periciais inerentes ao RGPS. A referida MP excluiu a compe-
tncia privativa, abrindo a possibilidade de formas alternativas de execuo ou
prestao desse importante servio.
A MP no 664, alm de excluir a competncia privativa dos mdicos peritos
do INSS, alterou a Lei no 8.213 de forma que ficou prevista a possibilidade de
que o INSS, a seu critrio e sob sua superviso, poderia realizar percias mdicas:
i) por convnio ou acordo de cooperao tcnica com empresas; ii) por termo de
cooperao tcnica firmado com rgos e entidades pblicos, especialmente onde
no houver servio de percia mdica do INSS.
Por um lado, a flexibilizao pode ser vista como positiva tendo em vista que
a oferta de percia mdica ainda um gargalo na prestao de servios do INSS,
havendo localidades onde o agendamento de percia ultrapassava o patamar de
cem dias, embora na mdia o valor fosse inferior a esse patamar. Nesse sentido, ampliar
as possibilidades de execuo do servio pode ser visto como um mecanismo para
melhorar a qualidade dos servios pblicos. Contudo, por outro lado, a flexibilizao
levanta algumas preocupaes: i) no passado, a terceirizao da percia resultou em
Previdncia Social 23

um expressivo aumento do estoque de auxlio-doena e, aparentemente, fragilizao


dos controles da concesso e da despesa com benefcios decorrentes de incapacidade;
ii) vrios segmentos da sociedade criticaram as alternativas apresentadas, seja pela
possibilidade de terceirizao ou mesmo pela liberao de percia por empresas
privadas, sendo que, nesse ltimo caso, poderia haver conflito de interesses.
Durante a tramitao dessas alteraes na percia mdica, houve resistncia em
relao s percias realizadas pelas empresas e possibilidade de terceirizao para
o setor privado, em especial, pelas centrais sindicais dos trabalhadores. A verso
aprovada pelo Congresso Nacional, que foi para sano da presidenta da Repblica,
estabelecia que nos casos de impossibilidade de realizao de percia mdica pelo
rgo ou setor prprio competente, assim como de efetiva incapacidade fsica ou
tcnica de implementao das atividades e de atendimento adequado clientela da
previdncia social, o INSS poderia, sem nus para os segurados, celebrar, convnios,
termos de execuo descentralizados, termos de fomento ou de colaborao,
contratos no onerosos ou acordos de cooperao tcnica para realizao de
percia mdica, por delegao ou simples cooperao tcnica, sob sua coordenao
e superviso, com: i) rgos e entidades pblicos ou que integrem o Sistema nico
de Sade (SUS); ii) entidades privadas de servio social e de formao profissional,
vinculadas ao sistema sindical, ou seja, ao Sistema S; iii) entidades privadas de
comprovada idoneidade financeira e tcnica, desde que no empregassem o segurado.
Contudo, houve veto a todas alternativas, exceto a prestao do servio pelo SUS,
sendo que a alegao para o veto foi a de que
em decorrncia da natureza das percias mdicas tratadas, no caberia atribu-las a
entidades privadas sem as devidas restries, sendo mais adequado permanecerem no
mbito de rgos e entidades pblicos ou que integrem o Sistema nico de Sade (SUS).
Portanto, a deciso foi a de manter as percias no mbito do setor pblico.
Mesmo reconhecendo que a flexibilizao das possibilidades de execuo
da percia seja, a priori, conceitualmente positiva e uma forma de tentar buscar
melhorias na qualidade de prestao de servios e mais celeridade no atendi-
mento dos segurados, bastante duvidoso que a medida seja amplamente eficaz.
Tal prognstico leva em considerao que o SUS j tem dificuldades para atender
a demanda que enfrenta atualmente e, certamente, ter dificuldade para dar conta
dessa demanda adicional, at mesmo pela execuo altamente descentralizada no
mbito do SUS que dificultar a coordenao com o INSS. De qualquer forma,
a medida uma tentativa vlida, que precisar ser avaliada no futuro.
O quadro 1 sintetiza para o benefcio de penso por morte as principais
alteraes propostas e o resultado aps apreciao no Congresso Nacional.
24 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 24 | 2016

QUADRO 1
Regras de penso por morte no Brasil regra anterior, proposta de reforma
paramtrica (MP no 664/2014) e regras aprovadas (Lei no 13.135/2015)
Regra antes da
Critrio Regra da MP no 664/2014 Regra sancionada pela Lei no 13.135/2015
MP no 664
A exigncia foi reduzida para dezoito meses de
Carncia de dois anos de contribuio, mas foi criado pagamento do benef-
Concesso penso
contribuio, exceto para cio para quatro meses de contribuio para segura-
por morte independe
acidentes do trabalho ou doena dos que no cumprissem tal condicionalidade,
Carncia de carncia. Exigncia
profissional ou do trabalho. alm de alterao das excees para acidente
apenas da qualidade
Alterao tambm estendida para de qualquer natureza ou de doena profissional
de segurado.
os servidores pblicos federais. ou do trabalho. Essas alteraes tambm foram
estendidas para os servidores pblicos federais.
Embora tenha sido mantido o perodo mnimo
Introduo da exigncia de dois
de dois anos de casamento ou unio estvel,
anos de casamento ou unio
foi criado pagamento por quatro meses de
estvel. Exceo se bito do
contribuio para segurado que no cumprir essa
Tempo instituidor fosse decorrente de
No havia exigncia condicionalidade. Exceo para caso de bito
mnimo de acidente posterior ao casamento
de tempo mnimo do instituidor ter sido decorrente de acidente de
casamento ou unio estvel ou se o cnjuge
de casamento ou qualquer natureza ou doena profissional ou do
ou unio fosse considerado incapaz para
unio estvel. trabalho, bem como para cnjuges com invalidez
estvel exerccio de atividade remunerada
ou deficincia, casos em que o fim do pagamento
que garantisse a subsistncia.
se d, respectivamente, pela cessao da
Mudana estendida para os
invalidez ou afastamento da deficincia. Mudana
servidores pblicos federais.
estendida para os servidores pblicos federais.
Durao do benefcio dependeria
da expectativa de sobrevida do
Penso para o
cnjuge na data de bito do Durao foi definida de acordo com a idade
cnjuge era vitalcia,
instituidor, sendo vitalcia para do cnjuge na data de bito do instituidor,
independentemente
expectativa de sobrevida de at sendo vitalcia para 44 anos ou mais de idade
da idade do cnjuge/
Durao 35 anos (idade pela tabela atual e variando de 3 a 20 anos para aqueles com
vivo(a), na data do
do bene- de 44 anos ou mais) e variando menos de 44 anos. Essas faixas passam a ser
bito do instituidor,
fcio para de 3 a 15 anos para aqueles atualizadas no mnimo de trs em trs anos pelo
mesmo que sem filhos,
cnjuges com expectativa de sobrevida incremento na expectativa de vida ao nascer ou
com plena capacidade
acima de 35 anos. Atualizao quando o referido incremento desse indica-
laboral e sem depen-
da idade seria anual, de acordo dor alcanar o mnimo de um ano. Alterao
dncia econmica,
com publicao de nova tabela estendida para os servidores pblicos federais.
que presumida.
do IBGE. Alterao estendida para
os servidores pblicos federais.
No havia restrio
Exclua direito penso para
legal ao recebimento Foi mantida a perda de direito penso para o
o dependente condenado pela
Homicdio de penso para dependente condenado pela prtica de crime de
prtica de crime doloso que
do institui- dependente que que tenha dolosamente resultado na morte do
resultasse na morte do segurado.
dor doloso cometesse crime segurado, mas aps trnsito em julgado. Mudana
Mudana estendida para os
doloso que resultasse estendida para os servidores pblicos federais.
servidores pblicos federais.
na morte do instituidor.
Valor de 100% da
aposentadoria que o
instituidor recebia ou
Valor da aposentadoria passava a
que teria direito se
ser 50% de cota familiar + 10%
estivesse aposen-
por dependente da aposenta-
tado por invalidez,
Valor do doria que o instituidor recebia Regras propostas pela MP foram rejeitadas e
ou seja, 100% do
benefcio ou que teria direito se estivesse foram mantidas as regras anteriores MP.
salrio de benefcio,
aposentado por invalidez, mantida
nesse ltimo caso. A
a garantia de salrio-mnimo.
cessao da cota de
Fim da reverso de cotas.
um dependente reverte
para os dependentes
remanescentes.

Fonte: MP no 664/2014 e Lei no 13.135/2015.


Elaborao do Disoc/Ipea.
Previdncia Social 25

Do ponto de vista fiscal, as alteraes efetivas com a Lei no 13.135/2015


realmente tero algum efeito de reduo das despesas com penso por morte e
auxlio-doena, mas o impacto foi extremamente reduzido em relao proposta
inicial feita pela MP. Do ponto de vista da proteo social, a MP tinha como efeito
corrigir algumas distores como, por exemplo, a possibilidade de comportamentos
oportunistas em funo da falta de carncia e de um tempo mnimo de casamento
ou unio estvel, cujo estmulo foi reduzido, mas no eliminado. Esses aspectos
sero discutidos com maior detalhe na seo Temas em destaque.

2.2 A frmula 85/95 e a MP no 676/2015


Durante a tramitao no Congresso Nacional da MP no 664/14, houve uma impor-
tante mudana que foi a aprovao de uma emenda que estabelecia o fator 85/95.
Essa alterao corresponde no aplicao do fator previdencirio quando a soma
de idade com o tempo de contribuio, na data de requisio da aposentadoria,
atingisse 85 para mulheres, com pelo menos 30 anos de contribuio, e 95
para homens, com pelo menos 35 anos de contribuio.
Os parmetros de 35 e 30 anos de contribuio esto definidos na Constituio e,
portanto, no poderiam ser alterados por lei, ou seja, no foi alterado o critrio para
concesso da aposentadoria por tempo de contribuio (ATC), mas sim o clculo
do valor do benefcio para quem atender a soma de 85/95, com forte incremento do
valor de concesso da aposentadoria. A medida, portanto, afeta as chamadas ATCs,
que so os benefcios com maior valor no mbito do RGPS, dando um carter
regressivo a esta alterao, como ser mostrado na seo 4. Essa medida, ao elevar
de forma significativa o valor das aposentadorias, certamente implica expressivo
aumento da despesa do RGPS a mdio e longo prazos.
Embora o Poder Executivo tenha vetado essa alterao, na prtica houve uma
importante mudana, pois, no mesmo momento do veto, houve a promulgao
da Medida Provisria no 676, de 17 de junho de 2015, que institua o fator
85/95 progressivo (de 85/95 para 90/100 at 2022). Entretanto, durante a
tramitao no Congresso Nacional, foi alterada a velocidade da progresso,
tornando-a mais lenta, de tal sorte que o fator 90/100 ser alcanado apenas em 31
de dezembro de 2026, ou seja, na prtica, apenas em 2027. Com essa modificao,
o efeito final das mudanas foi uma piora e no uma melhora da situao fiscal
e financeira do RGPS a mdio e longo prazos. Haver um aumento da despesa
de carter regressivo. Esses impactos sero discutidos em maior profundidade na
seo Temas em destaque.
26 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 24 | 2016

2.3 A Lei no 13.152/2015 e a poltica de valorizao do salrio-mnimo


Refletindo a fragilidade poltica do Poder Executivo no Congresso Nacional, durante a
tramitao da MP no 672, que estendia a poltica de valorizao do salrio-mnimo
para o perodo de 2016 a 2019, foi aprovada emenda que estendia a regra para todos
os benefcios do RGPS acima do salrio-mnimo. Na converso para a Lei no 13.152,
de 29 de julho de 2015, foi sancionada a continuidade da poltica de valorizao
do salrio-mnimo, para o perodo de 2016 a 2019, pela regra de reajuste pela
inflao acrescido do ganho real pelo crescimento do produto interno bruto (PIB)
de dois anos antes, ou seja, para 2016 ser considerado o comportamento do
PIB em 2014 e assim por diante, at o ano de 2019, quando ser considerado o
incremento da produo de 2017. A extenso dessa regra para benefcios do INSS,
acima do salrio-mnimo, foi vetada pelo Poder Executivo. Na manifestao oficial,
que justifica o veto, o argumento foi de carter legal, mais especificamente o
inciso IV do Artigo 7o da Constituio, que veda a vinculao ou indexao do
salrio-mnimo para qualquer fim, exceto seu papel como piso da Seguridade Social.
Embora a justificativa oficial tenha sido pela inconstitucionalidade, a medida
certamente teria impacto significativo sobre as contas do RGPS, em especial a
mdio e longo prazo, representando real ameaa viabilidade fiscal da poltica de
valorizao do salrio-mnimo. A ttulo de exemplo, entre 1995 e 2015, enquanto o
salrio-mnimo teve um reajuste de 1.025,71%, os benefcios do RGPS,
acima do salrio-mnimo, tiveram um incremento no mesmo perodo de 461,70%,
uma diferena muito expressiva. Essa referida diferena no significou perda de
compra real dos que ganham acima do piso previdencirio, tendo em vista que a
alta da inflao, medida pelo ndice nacional de preos ao consumidor (INPC),
ficou em 384,92%, o que resulta em um ganho real de 15,8% para os benefcios
acima do salrio-mnimo. Na realidade, o argumento de perda real est associado
muitas vezes diminuio do valor do benefcio em nmero de salrios-mnimos,
que na verdade reflete o aumento real do piso e no reduo do seu poder de compra.
Fazendo esse mesmo cotejamento para o perodo de 2003 a 2015, enquanto
o piso previdencirio teve um reajuste de 294%, os benefcios acima do salrio-m-
nimo tiveram reajuste de 132,62% e a inflao medida pelo INPC no perodo foi
de 121,44% (considerando o intervalo entre reajustes dos benefcios acima do piso).
Portanto, esses dados deixam claro que houve uma diferena muito grande
entre os reajustes, que refletem os expressivos ganhos reais do salrio-mnimo.
Nesse sentido, essa extenso da mesma regra que vem sendo aplicada, na prtica,
desde 2007, tenderia elevar de forma muito significativa os impactos fiscais da
poltica de valorizao do salrio-mnimo e poderia inviabilizar, do ponto de
vista fiscal, um maior ganho real do referido piso legal de remunerao.
Do total de 28,2 milhes de benefcios do RGPS em junho de 2015, cerca de
9,9 milhes tinham valor acima do salrio-mnimo, o que corresponde a 35,1%
do total. Embora representem cerca de um tero da quantidade total de benefcios,
Previdncia Social 27

em funo de seu maior valor mdio, acabam por responder por um percentual maior
da folha de pagamento do RGPS, respondendo por mais da metade do valor total
(cerca de 55%). Para cada 1% de aumento dos benefcios acima do salrio-mnimo,
h um aumento da despesa do RGPS da ordem de cerca de R$ 2 bilhes por ano.
A estimativa oficial apresentada pelo governo era a de que a aplicao do reajuste
do salrio-mnimo para todos os beneficirios do INSS implicaria aumento de
gastos de R$ 11 bilhes at 2019.2
Mesmo que o impacto fiscal nos anos de 2016 e 2017 seja muito pequeno,
em funo da baixa taxa de crescimento econmico ou at mesmo retrao, a partir
de 2018, poderia haver impacto mais significativo. Uma estimativa apresentada
pelo Ministrio do Trabalho e Previdncia Social que se a regra j estivesse sendo
aplicada desde 2007, quando a atual frmula de reajuste do salrio-mnimo passou
a vigorar, no perodo de 2007 a 2015 o incremento da despesa do RGPS seria da
ordem de R$ 325 bilhes, sendo R$ 73,2 bilhes apenas em 2015. Esses dados
deixam claro que o impacto a mdio e longo prazo dessa regra seria expressivo e,
no limite, comprometeria a viabilidade de qualquer incremento mais relevante
do salrio-mnimo. Ademais, esse aumento da despesa teria carter regressivo,
tendo em vista que seria direcionado queles com maior valor de benefcios.
Conforme mostrado na edio no 23 deste peridico, os benefcios de at um
salrio-mnimo so progressivos, embora essa progressividade tenha diminudo no
perodo de 2003 a 2012 e, de forma inversa, os benefcios superiores ao salrio-mnimo
so regressivos, ainda que essa regressividade tenha sido reduzida no referido perodo.

2.4 A Lei no 13.161/2015 e a desonerao de folha


As dificuldades do Poder Executivo no Congresso Nacional tambm ficaram
evidentes na tentativa de reverter a desonerao da folha de pagamentos, que chegou
a ser enviada ao Congresso como Medida Provisria n o 669, de 26 de fevereiro
de 2015, mas foi devolvida pelo presidente do Senado, sem sequer ter sido apreciada
pelo Poder Legislativo, e, posteriormente, foi revogada pelo Poder Executivo.
A proposta foi novamente enviada pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional,
sob a forma do Projeto de Lei (PL) no 863, de 20 de maro de 2015, tendo sido
aprovado pelo Congresso Nacional apenas no final de agosto de 2015 e sancionada
pela Lei no 13.161, de 31 de agosto de 2015. A referida lei, em linhas gerais,
estabeleceu uma reverso na desonerao da folha de pagamentos ou salrios,
estabelecendo que as empresas beneficiadas pudessem continuar a pagar a contribuio
patronal calculada pela aplicao de uma alquota sobre o faturamento e no sobre
a folha de pagamento, mas que essas alquotas fossem majoradas de 1% e 2%,
respectivamente, para 2,5% e 4,5%, sendo que as empresas poderiam optar pela
folha de pagamento caso quisessem, em funo dessa majorao.

2. Ver <http://goo.gl/cpF1lQ>.
28 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 24 | 2016

Certamente, a medida reduzir de maneira significativa a renncia fiscal relacio-


nada desonerao da folha de pagamento e ajudar no ajuste das contas pblicas,
por meio de aumento da arrecadao. Mas o efeito em 2015 ser muito pequeno,
tendo em vista que a medida passa a valer em dezembro e, portanto, ter efeito
mais significativo a partir de 2016. As estimativas da renncia fiscal, segundo o
Ministrio da Fazenda,3 eram da ordem de R$ 21,6 bilhes (0,39% do PIB) no ano
de 2014 e, em 2015, sem alterao da legislao, de R$ 25,2 bilhes. A estimativa,
tambm do Ministrio da Fazenda, era que o PL no 863/2015 reduziria a renncia
fiscal em cerca de R$ 12 bilhes por ano.4

QUADRO 2
Medidas legais relativas desonerao da folha de pagamentos/salrios
Medida legal Descrio sinttica da medida
Incio da substituio da alquota de 20% sobre a folha para 1,5%
MP no 540 (2/8/2011) convertida na ou 2,5% sobre o faturamento para poucos setores (Tecnologia da
Lei no 12.546 (14/12/2011) Informao (TI), Tecnologia da Informao e Comunicao (TIC),
indstrias moveleiras, de confeces e de couro) at dezembro de 2012.
Ampliao do prazo para dezembro de 2014, bem como dos setores
MP no 563 (3/4/2012) convertida na beneficiados, como, por exemplo, mais setores industriais, ramo hote-
Lei no 12.715 (17/9/2012) leiro, transporte rodovirio, areo e martimo, bem como manuteno
de aeronaves, com alquotas sobre faturamento de 1% ou 2%.
MP no 582 (20/9/2012) convertida na
Ampliao dos setores industriais.
Lei no 12.794 (2/4/2013)
MP no 601 (28/12/2012) teve sua vign-
cia encerrada, mas foi absorvida pela Incluso de novos setores como comrcio varejista, segmentos da
Lei no 12.844 (19/7/2013), que foi uma converso construo civil, reparo de embarcaes e mais ramos industriais.
da MP no 610
Incluso de novos setores como transporte ferrovirio ou metro-
MP no 612 (4/4/2013) teve sua vigncia encerrada,
virio de passageiros; transporte rodovirio e ferrovirio de carga;
mas foi absorvida pela Lei no 12.844 (19/7/2013)
carga e descarga em portos; construo de obras de infraestrutura;
que foi uma converso da MP no 610
empresa de jornalismo e ampliao dos ramos industriais.

MP no 634 (26/12/2013) convertida na


Ajuste pontual na desonerao.
Lei no 12.995 (18/6/2014)
MP no 651 (9/7/2014) convertida na Exclua o prazo previsto de durao de dezembro de 2014 da lei, sendo
Lei no 13.043 (13/11/2014) anunciada como medida que tornava permanente a desonerao.
MP no 669 (26/2/2015) sendo substituda Permite s empresas optar pela volta da contribuio patronal previdenci-
pelo PL no 683 (20/3/2015) e convertida na ria de 20% sobre folha ou manter com alquota de faturamento majoradas
Lei no 13.161 (31/8/2015) de 1% ou 2% para, respectivamente, 2,5% ou 4,5% sobre o faturamento.

Elaborao dos autores.

A desonerao da folha tem suscitado grande debate na opinio pblica,


inclusive, pela forma como foi implementada, por meio de uma sucesso de medidas
provisrias sem um debate junto sociedade e com o prprio Congresso Nacional,
bem como sem uma adequada avaliao dos impactos em termos de custo/bene-
fcio ou de critrios objetivos/transparentes para seleo dos setores beneficiados.

3. Essas estimativas constam da Nota Consideraes Sobre o Projeto de Lei no863/2015 Desonerao da Folha de
Pagamento do Ministrio da Fazenda.
4. Houve alteraes do projeto original no Congresso Nacional.
Previdncia Social 29

A referida medida acabou contribuindo para deteriorao das contas pblicas,


sem aparentemente ter gerado benefcios mais relevantes.
O total de contribuintes beneficiados estava em torno de 85 mil, que corres-
pondia a apenas 4,5% dos estabelecimentos no optantes do Sistema Integrado
de Pagamento de Impostos e Contribuies das Microempresas e Empresas de
Pequeno Porte (Simples) que apresentaram o Guia de Recolhimento do Fundo
de Garantia do Tempo de Servio FGTS (GFIP), mas respondiam por 19,6% da
arrecadao total, inclusive do Simples, em especial, nos setores de construo civil,
comrcio varejista e tecnologia da informao (53% dos contribuintes beneficiados).
Do ponto de vista da Previdncia Social, h vrias crticas que precisam ser
feitas a respeito da desonerao da folha de pagamento e sua substituio parcial
pela contribuio sobre faturamento.
O termo parcial est colocado para enfatizar que as alquotas sobre o fatu-
ramento que foram estabelecidas eram insuficientes para repor toda arrecadao
gerada pela alquota de 20% sobre a folha. Em primeiro lugar, a funo precpua
da contribuio sobre a folha deveria ser a de garantir o adequado financiamento
das despesas com benefcios da Previdncia Social. A tradicional vinculao com
a folha de salrios explica-se pelo fato de que o valor dos benefcios vinculado
aos salrios. Portanto, a medida realmente diminui o necessrio vnculo entre
contribuies e benefcios.
A alquota de 20% sobre a folha no decorre de um desejo premeditado de
prejudicar a competitividade ou tornar mais caro o emprego formal, mas sim da
necessidade de financiar os gastos com Previdncia Social. Na verdade, a desone-
rao deveria ter deixado mais clara, para a sociedade e para o governo, a necessi-
dade de discutir de forma mais profunda os custos e benefcios de nosso sistema
de proteo social, seus efeitos distributivos e como garantir um adequado sistema de
financiamento que seja, concomitantemente, suficiente, em termos de arrecadao,
e que busque minimizar ou mesmo evitar eventuais efeitos negativos sobre a efi-
cincia, a competitividade e o emprego. Nesse sentido, eventuais tentativas de obter
ganhos de competitividade e de estimular gerao de empregos formais no podem
obscurecer ou mesmo ameaar a necessidade de um sistema de financiamento
slido do sistema de proteo social. Embora a desonerao tenha sido desenhada
com compensao do Tesouro ao Fundo do Regime Geral, de forma a no afetar
o resultado do RGPS, na prtica essa compensao tem carter contbil, no
sentido que existe uma renncia fiscal que piora as contas pblicas e aumenta a
dependncia do RGPS em relao aos repasses do Tesouro. Contudo, cabe destacar
que h vrias outras renncias previdencirias, como Simples, exportao rural,
para entidades filantrpicas e outras, para as quais no h nem essa compensao
de carter contbil.
30 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 24 | 2016

Outra importante crtica em relao substituio da folha pelo faturamento


que esta ltima uma base tributria muito mais instvel que a massa salarial,
de tal sorte que, em momentos de retrao da atividade econmica, se pode esperar
uma maior e mais rpida queda na arrecadao, bem como se trata de um tributo
em cascata. A desonerao tambm ajudou a aumentar a j elevada complexidade
do sistema tributrio brasileiro, inclusive, com possveis efeitos negativos sobre
a fiscalizao, pois para uma mesma empresa havia a possibilidade de parte da produo
ser pela folha e outra parte pelo faturamento, alm de diferentes alquotas entre setores
no lugar de uma mesma alquota de 20% sobre a folha para todos os segmentos.
Embora fuja do escopo desta anlise uma avaliao mais profunda, cabe men-
cionar que h muita polmica a respeito dos impactos da desonerao sobre a
distribuio de renda e sobre o emprego formal. Existem estudos, por um lado,
que apontam efeitos regressivos e impactos incertos sobre o emprego formal.5
Por outro lado, o estudo de Scherer (2015) aponta efeitos positivos da desonerao
sobre o emprego formal, ainda que o custo por emprego gerado seja relativamente alto.

2.5 Regulamentao da EC no 72/2013 sobre o trabalho domstico6


Depois de mais de dois anos aps a aprovao da Emenda Constitucional no 72/2013,
que praticamente igualou os direitos dos trabalhadores domsticos com os dos
demais trabalhadores, a referida emenda foi regulamentada pela Lei Complementar
no 150/2015. Essa regulamentao era importante, pois parte dos direitos estendidos
aos trabalhadores domsticos dependiam da regulamentao para se tornarem
efetivos, tanto trabalhistas quanto previdencirios.
Nessa lei complementar, o Congresso tambm decidiu pela reduo da alquota
do empregador domstico de 12% para 8%, embora tenha institudo contribuio
de 0,8% para seguro contra acidentes do trabalho. Na prtica, a contribuio do
empregador domstico para o RGPS caiu de 12% para 8,8%, ou seja, uma queda
lquida de 3,2%, que foi destinada ao FGTS como forma de proviso mensal
para pagamento da multa. Portanto, o Congresso Nacional evitou aumentar o
custo para empregador, compensando o aumento com o FGTS pela reduo da
contribuio para Previdncia.
Esse movimento claramente paradoxal, pois, em um momento que
haver incremento da despesa do RGPS devido legtima extenso do direito ao
salrio-famlia para os trabalhadores domsticos, o Congresso aprova e o
Executivo sanciona uma reduo da alquota de contribuio previdenciria para

5. Ver: a) nota Consideraes sobre o Projeto de Lei no 863/2015 Desonerao da folha de pagamento do Ministrio
da Fazenda; b) A desonerao da contribuio patronal sobre a folha de pagamentos uma soluo a procura de
problemas de Luis Paiva e Graziela Ansiliero em Planejamento e Polticas Pblicas de jan./jun. de 2009; c) Texto para
Discusso do Ipea no 1.341, de julho de 2008: A desonerao da folha de pagamentos e sua relao com a formalidade
no mercado de trabalho de Graziela Ansiliero, Leonardo Rangel, Luis Paiva, Matheus Stivali e Edvaldo Barbosa.
6. Tal tema tambm abordado nos captulos de Trabalho e renda e no de Igualdade de gnero deste peridico.
Previdncia Social 31

o empregador domstico. A reduo da alquota de 12% para 8% deve gerar uma


queda na arrecadao do RGPS da ordem de cerca de R$ 700 milhes por ano,
para valores de 2015. De outro lado, a legtima extenso para os trabalhadores
domsticos deve elevar a despesa do RGPS em cerca de R$ 240 milhes por ano,
considerando os valores das cotas de 2015.

3 ACOMPANHAMENTO DA POLTICA E DOS PROGRAMAS


As informaes da presente seo utilizaro indicadores estatsticos entre 2005
e 2015, a depender da sua disponibilidade, para o Regime Geral de Previdncia
Social (RGPS), que cuida da proteo aos trabalhadores da iniciativa privada,
empresas de economia mista e parte dos funcionrios municipais. Alm disso,
a seo inclui informaes sobre os Regimes Prprios de Previdncia Social (RPPS)
que cobrem os servidores pblicos federais, das unidades da federao e de parte
dos municpios. Por fim, ser analisado o Regime de Previdncia Complementar
Fechado (RPC), incluindo os trabalhadores que possuem planos patrocinados por
seus empregadores para complementar os planos da previdncia social.
A seo que se inicia ter dois tpicos distintos, a saber:
Evoluo dos benefcios do sistema previdencirio; e,
Perfil de contribuintes e beneficirios.

3.1 Evoluo dos benefcios previdencirios no perodo recente


Vale destacar que a previdncia no Brasil inclui diversos regimes que possuem
importantes dimenses econmicas e atuam de forma autnoma. O contedo
incluir informaes referentes ao perfil dos benefcios para:
o Regime Geral de Previdncia Social (RGPS);
os Regimes Prprios de Previdncia dos Servidores Pblicos (RPPS); e
os Regimes de Previdncia Complementar Fechada (RPC).
As fontes centrais de informaes sero: o Anurio Estatstico da Previdncia
Social (Aeps) e o Boletim Estatstico da Previdncia Social (Beps), que sero
complementados pelo Boletim Estatstico de Pessoal do governo federal e pelo
Consolidado Estatstico da Associao Brasileira das Entidades Fechadas de
Previdncia Complementar (Abrapp).
Ao considerar o RGPS, com base em informaes do Beps, cuja elaborao de
responsabilidade do Ministrio do Trabalho e Previdncia Social (MTPS), possvel
obter o que existe de mais atualizado sobre o perfil de benefcios. Os indicadores
apresentam a evoluo em relao aos anos de 2005, 2014 e 2015. Os resultados
foram apresentados na tabela 1.
32 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 24 | 2016

TABELA 2
Distribuio e variao percentual entre 2005 e 2015 dos benefcios do RGPS pagos
pelo INSS por espcie
Variao de 2015 para
Benefcios por espcie 2005 2014 2015
2014 2005

Previdencirios 96,4 96,9 97,0 1,4 34,1


Aposentadorias 61,7 64,5 65,1 1,0 40,6
Idade 31,6 34,2 34,5 1,0 45,7
Invalidez 12,6 11,4 11,4 1,0 20,0
Tempo de contribuio 17,5 18,9 19,2 1,0 46,2
Penses por morte 27,3 26,3 26,2 1,0 28,1
Auxlios 7,2 5,8 5,5 1,0 1,4
Doena 7,1 5,4 5,1 0,9 -3,6
Acidente 0,1 0,2 0,2 1,1 443,2
Recluso 0,1 0,2 0,2 1,0 142,9
Salrio-maternidade 0,2 0,3 0,2 0,6 24,3
Acidentrios 3,6 3,1 3,0 1,0 12,0
Aposentadorias por invalidez 0,7 0,7 0,7 1,0 40,0
Penso por morte 0,6 0,4 0,4 1,0 -10,5
Auxlio-doena 0,6 0,6 0,6 0,9 24,2
Auxlio-acidente 1,3 1,1 1,1 1,0 18,7
Auxlio-suplementar 0,4 0,2 0,2 0,9 -37,7
Total 100,0 100,0 100,0 1,0 33,3

Fonte: Boletim Estatstico da Previdncia Social (Beps).


Obs.: Posio em dezembro (novembro para 2015).

De acordo com a tabela 2, os benefcios previdencirios so os que predominam.


Seu aumento de participao de 61,7% para 65,1% deve-se ao acrscimo de
aposentadorias por idade e tempo de contribuio, sobretudo, tendo em vista que a
queda de participao entre os acidentrios merece ateno. A queda de incidncia
para benefcios acidentrios pode estar refletindo os efeitos do aumento da parcela
de trabalhadores inseridos em atividade de comrcio e servios, cujos riscos so
menores que os da agricultura e, sobretudo, da indstria, reduzindo os aciden-
tes de trabalho ou de trajeto, que integram essa categoria de 3,6% para 3%.
Alm disso, conforme apontaram Matijascic e Kay (2014) foram adotadas polticas
para a preveno de acidentes de trabalho com foco em fiscalizao e incentivos,
com impacto na reduo das despesas. Por ltimo, vale notar uma reduo de
7,2% para 5,5% dos auxlios no acidentrios o que se deve, em grande medida,
ao envelhecimento da populao entre 2005 e 2015. Vale destacar que as dife-
renas anuais, no caso da previdncia, so muito pequenas, pois os beneficirios
tiveram os seus benefcios concedidos ao longo dos anos e somente perodos mais
Previdncia Social 33

extensos permitem observar mudanas do perfil de distribuio dos beneficirios,


conforme apontou a tabela 1.
A crise econmica dos anos 1980 e 1990 limitou a elegibilidade s aposen-
tadorias por tempo de contribuio e esse movimento foi reforado pela Emenda
Constitucional no 20 de 1998, que dificultou o acesso e diminuiu a sua taxa de
reposio em idades inferiores a 65 anos. O aumento verificado aps 2005 reflete,
em parte, uma melhoria do acesso a empregos que respeitam os direitos sociais,
ou seja, empregos nos quais existe contribuio para a previdncia. Como contrapartida,
houve uma elevao na participao das aposentadorias por idade.
A queda na participao das penses por morte deve-se, em grande medida,
ao fato de haver mudanas no perfil familiar, em que a mulher no mais depende
do homem e o casamento perde destaque na forma de organizao das famlias.
Com isso, as mulheres passaram a receber com maior frequncia aposentadorias,
e no basicamente penso por morte, o que reduziu a participao relativa
desses benefcios. Por fim, no possvel esquecer que, com o envelhecimento,
outros benefcios passam a ocupar um lugar mais destacado, diminuindo o impacto
das penses por morte.
Ao considerar os RPPS em suas diferentes esferas de governo e separando os
municpiosdas capitais e do interior, possvelobter,tambm, um perfil dosbeneficirios.
Cabe sublinhar que esse perfil no dispe dos mesmos detalhes que o do RGPS,
conforme atesta a tabela 2.

TABELA 3
Distribuio percentual de benefcios por tipo de segurado nos RPPS
Federal Estaduais Capitais Interior Total
Segurados
2005 2013 2005 2013 2005 2013 2005 2013 2005 2013

Inativo 55,3 57,8 70,7 73,0 75,2 75,9 50,0 75,9 63,9 77,1
Pensionista 44,7 42,2 29,3 27,0 27,8 24,1 50,0 24,1 36,1 22,9
Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Fonte: Anurio Estatstico da Previdncia Social (Aeps) e Boletim Estatstico de Pessoal do Ministrio do Planejamento,
Desenvolvimento e Gesto (MP) para a esfera federal de governo.

A tabela 3 apresenta um nmero de informaes reduzido, porm essas


informaes merecem ateno. A proporo entre inativos e pensionistas crescente
ao analisar as esferas federal, estaduais, de municpios, das capitais e do interior.
Esse amadurecimento, ou seja, a elevao relativa do acesso a benefcios devido
ao envelhecimento e ao cumprimento das carncias legais reflete-se na reduo da
proporo das penses por morte. A parcela das penses por morte no RPPS federal
substancialmente superior parcela das demais esferas, representando mais do que
o dobro em termos de proporo. A questo do amadurecimento, aliada s regras
34 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 24 | 2016

de concesso que ainda so generosas, explicam a sua importncia em relao ao


contingente total. Mais adiante, o tema ser analisado detalhadamente neste captulo.
Ao focalizar os RPC possvel apresentar informaes que so menos detalhadas
que as existentes para o RGPS, mas melhores que as disponveis para o RPPS. A tabela 3
apresenta os indicadores para os Regimes de Previdncia Complementar (RPC).

TABELA 4
Distribuio percentual de gastos por tipo de segurado nos RPC
Beneficirios 2005 2014 2015
Programada 83,5 70,0 70,7
Invalidez 4,9 7,9 7,7
Penses 11,6 22,1 21,6
Total 100,0 100,0 100,0

Fonte: Consolidado Estatstico Abrapp.

Ao analisar os dados da tabela 4 possvel verificar que existem diferen-


as importantes entre os fundos de penso dos RPC e o RGPS ou dos RPPS.
O principal destaque a parcela menor da participao das penses por morte
sobre o total de benefcios em 2005 e a sua elevao desde ento. Esse crescimento,
sem dvida, guarda relao com o amadurecimento do sistema que est em curso,
mas num estgio anterior ao do RGPS ou do RPPS federal, cuja antiguidade maior.
Outro aspecto relevante diz respeito ao fato da maioria dos benefcios pagos
estar relacionada aos fundos de empresas pblicas, de economia mista do governo
federal ou que tenham tido esse tipo de situao patrimonial at os anos 1990.
A maioria desses fundos foi constituda nos anos 1960 e 1970 com a adoo de
planos de benefcio definido com um rol de benefcios similar ao existente no RGPS.
Os fundos de penso que foram criados aps os anos 1990 tenderam a adotar planos
de contribuio definida ou mista e muitos no oferecem a cobertura de penses
por morte para o cnjuge, limitando-se aos filhos, conforme apontaram Matijascic
e Kay (2008). Assim, como os planos ainda no amadureceram o efeito da concesso
de benefcios em suas finanas, ainda no afetam de forma destacada as RPC.
Para arrematar, os gastos com benefcios por invalidez nos RPC revelam-se
modestos e em proporo inferior ao do RGPS, com um total de 7,7% em
2013 contra 11,4% em 2015. Como a invalidez risco e no depende apenas
do perfil etrio, sua insero deveria ser elevada em um sistema imaturo sob o
prisma atuarial como o dos RPC, mas no o que ocorre. Isso deixa entrever que
essas empresas, em muitos casos, apresentam baixos riscos para acidentes de trabalho
e contam com empregados cujo perfil de sade no estimula a aposentadoria precoce
em razo de doena. Cabe destacar, ainda, que as polticas para promover a sade
e reduzir acidentes de trabalho podem exercer um papel positivo nesse mbito.
Previdncia Social 35

Ao considerar as diferentes dimenses dos pagamentos de benefcios da


previdncia nos diferentes regimes, possvel obter informaes sobre os gastos e
quanto eles representam para a economia brasileira. A tabela 5 apresenta o total
de despesas com prestaes para beneficirios em relao ao PIB.

TABELA 5
Percentual das despesas com benefcios pagos em dinheiro, por regime em relao
ao PIB, em anos selecionados para o Brasil
Regime Previdencirio 2005 2013 2014
RGPS 6,7 6,0 7,1
RPPS 4,1 3,7 3,81
RPC 0,7 0,4 0,7
Total 11,6 10,1 11,6

Fonte: Aeps, MPOG,Associao Brasileira das Entidades Fechadas de Previdncia Complementar (Abrapp) e IBGE (vide tabelas anteriores).
Nota: 1 Valor preliminar estimado para 2014.

Ao observar os indicadores apresentados na tabela 5, a evoluo dos gastos


sobre o PIB foi decrescente entre 2005 e 2013, por sua vez, cresce bastante entre
2013 e 2014. Esses indicadores referem-se a populaes numerosas e que se associam
condio de beneficirio aps cumprir carncias. No mais, importante destacar
que essa reduo de participao em relao ao PIB at 2013 deve-se em parte
evoluo dos RPPS, que foram afetados por reformas constitucionais em 1998
e em 2003. Alm disso, como o perodo entre 2005 e 2013 foi de crescimento
econmico mais acelerado, resultou em uma reduo dos gastos como proporo
do PIB. Vale destacar que o crescimento de despesas previdencirias uniforme,
ao passo que o da economia oscila bem mais, afetando de forma decisiva o indicador.
Em termos atuariais, a insero de beneficirios em um contingente popula-
cional muito elevado previsvel e passvel de predio em termos da tcnica do
seguro social. Diante disso, a previsibilidade do crescimento, associada ao melhor
desempenho da economia ao longo desse perodo explica a reduo das despesas
em relao ao PIB para o Brasil de 2005 a 2013, reduo essa que afetou todos
os regimes de previdncia. Isso levando em considerao a forte recuperao do
poder de compra do salrio-mnimo e o amplo destaque dado a essa realidade
ao longo dos diversos captulos da presente publicao. A reverso das condies
favorveis para o crescimento do PIB tende a elevar a participao das despesas
com benefcios da previdncia em relao a este indicador, o que j parece ser
uma tendncia observvel ao notar a evoluo dos indicadores entre 2013 e 2014.
Em sntese, os diferentes regimes de previdncia existentes no Brasil apresentam
resultados e informaes diferenciadas que dificultam uma comparao detalhada.
O amadurecimento atinge os RGPS e o RPPS federal. Isso implica maiores concesses
de benefcios, e um cenrio similar aguarda os demais RPPS e o RPC no futuro.
36 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 24 | 2016

A divulgao de informaes mais detalhadas pelos RPPS e RPC poderia ajudar


a promover um debate de maior qualidade e a comparabilidade entre regimes ao
publicar informaes similares s do RGPS.

3.2 Perfil de contribuintes e beneficirios


No tpico anterior, o foco analtico foi centrado nos benefcios e em sua distribuio.
Esse foco permitiu obter um perfil, ainda que desigual por tipo de regime,
sobre a cobertura de riscos. No entanto, no caso brasileiro, um indivduo pode
ter mais de um benefcio ou ser contribuinte e beneficirio ao mesmo tempo.
Assim, para apreender como se d o perfil da populao nos diferentes momentos
de sua insero na seguridade, ou seja, como contribuinte ou como beneficiria
necessrio atentar para a condio de segurado do indivduo. A abordagem
proposta tambm apresenta limites, pois no possvel detalhar a insero por tipo
de benefcio e incluir os benefcios de prestao continuada da assistncia social,
no discernindo, ainda os diferentes regimes. Por outro lado, possvel destacar
alguns aspectos como o perfil de renda e faixa etria, o que pode ser um problema
para o foco em benefcios, pois apenas um beneficirio pode ter dupla contagem
nas condies brasileiras. Esse um limite incontornvel quando a base de dados
a Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios Pnad/IBGE.
Em relao ao perfil etrio e ao de renda dos contribuintes e beneficirios, as
informaes tomaro por base a Pnad/IBGE, que trata os contribuintes, aposentados e
pensionistas de forma agregada e no diferencia por tipo de regime ou espcie
de benefcio. A tabela 6 apresenta os dados para contribuintes e no contribuintes
segundo os diferentes regimes de previdncia pblica.
Ao observar as informaes contidas na tabela 6, preciso destacar que
no existem informaes para os RPC. Isso se deve ao fato de os participantes
de RPC serem, necessariamente, segurados de regimes previdencirios pblicos.
A insero de informaes para esse grupo implicaria dupla contagem quando
o perfil dos indivduos representar o foco analtico. Nesse caso, vale destacar,
a chamada previdncia aberta, oferecida para o pblico em geral e no somente
para os trabalhadores de uma empresa, como as Entidades Fechadas de Previdncia
Complementar (EFPC), no integram o sistema previdencirio brasileiro e so
reguladas pela Superintendncia de Seguros Privados (Susep), no mbito do
Ministrio da Fazenda. As informaes da tabela 7 so de grande relevncia
para o estudo da previdncia, pois, ao focalizar o perodo entre 2005 e 2014,
foi selecionado um conjunto de anos com um crescimento econmico mais alentado
que o dos anos 1980 ou 1990.
A primeira informao a reter a importante reduo do contingente
total de no contribuintes sobre a populao ocupada, que era majoritrio em
Previdncia Social 37

2005 e reduziu de 51%, em 2005, para 37,7%, em 2014. Assim, ficou evidente
ser o desempenho econmico o principal elemento para explicar a elevao da
participao de contribuintes sobre a populao ocupada. Em outras palavras,
um desempenho melhor da economia medido pelo crescimento do PIB um
elemento fundamental para conter os gastos com previdncia em relao a esse
mesmo PIB. A criao de legislao especfica do Sistema Integrado de Pagamento
de Impostos e Contribuies das Microempresas e Empresas de Pequeno Porte
(Simples) e para os Microempreeendedores Individuais (MEI) tambm estimulou
decididamente a formalizao das atividades das empresas. Isso implicou maior
formalizao das relaes de trabalho em termos de contribuio para a previdncia,
que no podem ser ignoradas no presente contexto.

TABELA 6
Percentual de contribuintes e no contribuintes da previdncia social da populao
com 16 anos ou mais por regimes previdencirios e posio na ocupao em relao
populao ocupada
Regimes previdencirios e condio de contribuio 2005 2013 2014

Total de regimes de servidores pblicos 6,5 7,5 7,3


Assalariados no domsticos 32,0 40,4 39,7
Assalariados domsticos 2,3 2,7 2,7
Conta prpria 3,2 5,2 5,9
Empregadores 2,5 2,6 2,7
Outros contribuintes 2,5 3,6 3,9
Total para contribuintes via regime geral (INSS) 42,4 54,6 54,9
No contribuintes assalariados no domsticos 15,2 11,3 11,0
No contribuintes assalariados domsticos 5,4 3,9 3,8
No contribuintes conta-prpria 18,8 15,5 15,6
No contribuintes empregadores 1,9 1,2 1,1
No contribuintes outros 9,7 6,0 6,3
Total de no contribuintes 51,0 37,8 37,7
Sem Informao 0,1 0,0 0,1
Total de Ocupados 100,0 100,0 100,0

Fonte: Pnad/IBGE (vrios anos).


Elaborao do Ncleo de Informaes Sociais (Ninsoc/Disoc) do Ipea.

Outro aspecto relevante para explicar o aumento do nmero de contribuintes


da previdncia entre 2005 e 2014 foi o aumento do contingente de assalariados,
que representa, em qualquer pas, o pblico-alvo da previdncia. Os assala-
riados no domsticos contribuintes para a previdncia representavam 32%,
em 2005, e passaram a representar 39,7%, em 2014. Um nmero elevado de
conta-prpria e de domsticos est sempre associado a graus mais elevados
38 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 24 | 2016

de no cobertura da previdncia. Assim, o aumento da proporo dos assalariados


em relao aos demais ocupados um fator decisivo para explicar a dinmica
do perodo, incluindo a aqueles que passam a integrar os RPPS.
No entanto, preciso ressaltar que o maior nvel de atividade econmica entre
2005 e 2014 traduziu-se em um aumento da incidncia de contribuintes para as
demais posies de ocupao, ou seja, empregados domsticos, empregadores e,
especialmente, os conta-prpria, o que relevante e revela a importncia da
legislao referente aos MEI.
Os dados apresentados na tabela 6 no permitem discernir os servidores dos
RPPS por esfera de governo, cuja distino relevante para o contexto brasileiro.
A tabela 7 apresenta a distribuio dos RPPS por esfera de governo no Brasil.

TABELA 7
Distribuio percentual de segurados por tipo de RPP, segundo a esfera de governo
no Brasil, em anos selecionados

Tipo de Federal Estaduais Capitais Interior Total


servidor 2005 2013 2005 2013 2005 2013 2005 2013 2005 2013

Ativo 18,4 19,4 50,0 48,8 9,1 7,3 22,4 24,5 100,0 100,0

Inativo 27,6 23,4 56,6 59,6 8,0 7,0 7,8 10,1 100,0 100,0

Pensionista 39,3 38,3 41,4 51,2 5,5 3,3 13,8 7,2 100,0 100,0

Total 23,3 22,6 50,4 51,9 8,4 6,8 17,9 18,8 100,0 100,0

Fonte: Aeps e MP (Boletim Estatstico dos Servidores).

A tabela 7 ao apresentar a distribuio de servidores por esfera de governo


permite complementar os dados da tabela 6. Essa informao foi necessria porque
na tabela 6 os dados eram da Pnad e, ao buscar separar os contribuintes dos RPPS
por esfera de governo, acontecia uma inconsistncia na distribuio com uma
presena maior da esfera federal em relao que no encontra ressonncia ao analisar
os registros administrativos. Como a Pnad uma amostragem com resultados
baseados em declaraes dos respondentes, possvel haver um erro de compreen-
so para os respondentes que modifica o resultado em termos de distribuio.
Apesar disso, ao agregar os RPPS na Pnad, possvel traar perfis etrios e de rendimento,
o que seria impossvel realizar com base nos dados divulgados pelos registros
administrativos dos RPPS. Por fim, vale destacar que os registros administrativos
permitem determinar o nmero de inativos e pensionistas por RPPS, o que no
possvel obter com dados da Pnad.
A tabela 6 revela haver uma tendncia a reduzir a participao da esfera
federal e das capitais cuja contrapartida o aumento da participao estadual e de
municpios do interior para atuar em servios pblicos, sobretudo os sociais como
Previdncia Social 39

o caso da sade e da educao. Embora as mudanas sejam moderadas, por se


tratar de variveis estocsticas, possvel perceber, de acordo com esse universo, o
aumento da importncia das aes locais para as polticas pblicas, com destaque
para a esfera social.
A elevao do total de contribuintes em relao populao ocupada pode
ser observada em outros focos analticos. A tabela 8 apresenta indicadores com
base nas faixas etrias da populao ocupada.

TABELA 8
Percentual de contribuintes e no contribuintes da previdncia social por faixas
etrias em relao populao ocupada
Contribuintes No contribuintes
Faixa etria
2005 2013 2014 2005 2013 2014
16 a 29 47,8 63,2 62,8 52,2 36,8 37,2
30 a 49 54,6 66,7 67,0 45,4 33,3 33,0
50 a 64 42,8 56,6 58,4 57,2 43,4 41,6
65 ou mais 14,1 22,4 21,7 85,9 77,6 78,3
Total 49,0 62,2 62,3 51,0 37,8 37,7

Fonte: Pnad/IBGE (vrios anos).


Elaborao do Ncleo de Informaes Sociais (Ninsoc/Disoc) do Ipea.

Segundo a tabela 8, em todas as faixas etrias, houve uma ntida elevao


do nmero de contribuintes em relao aos no contribuintes entre 2005 e 2013.
Em 2014, esse movimento altera-se e apresenta uma ligeira retrao at os 30
anos de idade, sendo compensado por aqueles que possuem entre 50 e 64 anos.
A proporo de contribuintes sempre foi mais elevada entre 30 e 49 anos de idade,
ou seja, o auge da idade ativa. O nmero mais reduzido de contribuintes aps os 50
anos de idade e, sobretudo, aps os 65 anos de idade, deve-se ao fato de parte desse
contingente ter passado para a condio de aposentado ou pensionista. O aspecto
mais relevante dos dados apresentados na tabela 8 foi a elevao do contingente
de contribuintes em relao ao de no contribuintes, que foi importante em todas
as idades, mas revelou-se mais slido entre os mais jovens.
Os dados evocados para faixas etrias mostram-se ainda mais agudos quando
o foco so as faixas de rendimentos em mltiplos do salrio-mnimo de 2014,
que foram apresentados na tabela 9.
Ao focalizar a condio de contribuinte para a previdncia pblica por
faixa de rendimento na tabela 9, possvel afirmar que o aumento da condio
de contribuinte em relao de no contribuinte foi verificado em todas elas,
sem nenhuma exceo entre 2005 e 2014. Em outras palavras a melhoria da
situao econmica beneficiou a todos. Porm, o fato de rendimentos com valores
40 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 24 | 2016

mais baixos, com destaque para aqueles equivalentes ou inferiores ao salrio-mnimo,


concentrar o maior nmero de no contribuintes ainda no foi alterado.
Isso significa que o combate precarizao das relaes de trabalho precisa manter
o foco na questo relativa ao valor dos rendimentos e denota que a elevao do
poder de compra do salrio-mnimo exerceu um papel de destaque nessa direo.
Vale destacar uma ligeira perda de dinamismo entre 2013 e 2014 para os que
recebem entre 1 e 1,5 salrio-mnimo, em 2014, quando comparados a 2013.
No entanto, o valor reduzido e ainda no se permite falar em tendncia, o que
dever ser verificado em 2015.

TABELA 9
Percentual de contribuintes e no contribuintes da previdncia social por faixas de
rendimentos em salrios-mnimos de 2014

Faixa de rendimento em Contribuintes No contribuintes


salrios-mnimos de 2014 2005 2013 2014 2005 2013 2014
Sem declarao 55,8 68,0 63,2 44,2 32,0 36,8
At 1 28,6 29,6 30,9 71,4 70,4 69,1
Mais de 1 a 1,5 63,8 68,8 67,3 36,2 31,2 32,7
Mais de 1,5 a 3 69,8 75,4 75,5 30,2 24,6 24,5
Mais de 3 a 5 74,3 79,3 79,8 25,7 20,7 20,2
Mais de 5 a 10 78,6 83,2 82,3 21,4 16,8 17,7
Mais de 10 83,3 85,0 84,8 16,7 15,0 15,2
Total de ocupados 48,9 62,1 62,3 51,0 37,8 37,7

Fonte: Pnad/IBGE (vrios anos).


Elaborao Ncleo de Informaes Sociais (Ninsoc/Disoc) do Ipea.

Quando o foco a condio de inatividade, possvel perceber o quanto a


informao por indivduo apresenta uma abrangncia menor que a de benefcios.
A Pnad permite trabalhar com aposentados e pensionistas o que, alm de limitado,
pode ser errneo ao permitir uma associao de um amparo assistencial, o Benefcio
de Prestao Continuada (BPC), a uma aposentadoria previdenciria. Como o foco
analtico no presente estgio est centrado no indivduo, possvel obter detalhes
importantes que congregam informaes para todos os regimes, no sendo possvel
obter para as informaes relativas a benefcios nos diferentes regimes de previdncia.
A tabela 10 contm informaes sobre as faixas etrias dos beneficirios.
De acordo com a tabela 10, a distribuio de aposentados e pensionistas por
faixas etrias revela que a maioria deles possui mais de 65 anos de idade, ou seja, o
foco de cobertura da previdncia so os idosos. Ainda assim, essencial destacar que,
em 2013, 40% dos aposentados e 46% dos pensionistas possuam uma idade menor,
o que se explica pelas seguintes razes:
Previdncia Social 41

as idades mnimas legais de mulheres e trabalhadores rurais para a


elegibilidade s aposentadorias por idade serem inferiores a 65 anos;
as aposentadorias por tempo de contribuio no exigem idade mnima;
as aposentadorias por invalidez e penso por morte que no possuem
exigncia de idade mnima.

TABELA 10
Percentual de aposentados e pensionistas da previdncia social por faixas etrias
em anos de idade em relao ao total na populao
Aposentados Pensionistas
Faixa etria
2005 2013 2014 2005 2013 2014

16 a 29 0,2 0,3 0,2 3,8 2,8 2,4


30 a 49 5,2 3,5 3,3 18,0 13,4 12,7
50 a 64 37,7 36,0 35,8 31,0 29,9 29,9
65 ou mais 56,8 60,1 60,6 47,2 53,9 55,0
Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Fonte: Pnad/IBGE (vrios anos).


Elaborao do Ncleo de Informaes Sociais (Ninsoc/Disoc) do Ipea.

Houve uma elevao na proporo de beneficirios com mais de 65 anos


entre 2005 e 2014, o que reflete o envelhecimento da populao brasileira e os
efeitos das reformas constitucionais de 1998 e 2003. Essas reformas tornaram a
elegibilidade a benefcios mais severa, sobretudo no caso da introduo do tempo
de contribuio em substituio ao tempo de servio para fins de contagem das
carncias para a elegibilidade. As diferenas apontadas no seriam to perceptveis
entre 2013 e 2014, podendo ser consideradas como variaes na margem, exceo
dos mais idosos.
Outra informao relevante diz respeito distribuio das aposentadorias
e penses por faixas de renda, ou seja, em mltiplos do salrio-mnimo de 2014
para os anos de 2005, 2013 e 2014, cujos resultados foram expostos na tabela 11.
Ao analisar a tabela 11, observa-se que houve uma evoluo positiva no
valor dos benefcios entre 2005 e 2014 e essa evoluo manteve-se positiva
entre 2013 e 2014, no tendo perdido o seu flego. As faixas com rendimentos
at 1,5 salrios-mnimos ou sem declarao perderam participao em relao
quelas com mais de 1,5 salrios-mnimos, com especial destaque para a faixa que
parte desse valor at o total de trs salrios mnimos. Essa evoluo deve-se, em parte,
ao crescimento do poder de compra do salrio-mnimo, mas, tambm melhoria
dos indicadores econmicos ao longo dos anos que tiveram efeitos relevantes sobre
a ocupao e tambm na renda dos aposentados e pensionistas. As polticas de
42 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 24 | 2016

defesa do poder de compra de aposentadorias e penses, com especial destaque para


o piso previdencirio, que equivale a um salrio-mnimo no Brasil, de especial
relevncia para compreender a evoluo dos indicadores da tabela 11.

TABELA 11
Percentual de aposentados e pensionistas da previdncia social por faixas de
rendimentos em salrios-mnimos de 2014 em relao ao total

Faixa de rendimento em Aposentados Pensionistas


salrios-mnimos de 2014 2005 2013 2014 2005 2013 2014
Sem declarao 1,2 2,8 2,6 0,9 2,4 1,9
At 1 46,6 40,7 40,1 40,3 27,6 28,3
Mais de 1 a 1,5 16,0 11,9 11,0 25,2 11,4 10,4
Mais de 1,5 a 3 18,0 25,9 26,4 20,8 42,6 43,6
Mais de 3 a 5 9,1 9,2 3,5 7,1 8,4 2,0
Mais de 5 a 10 5,7 6,3 9,8 4,2 5,6 9,2
Mais de 10 3,4 3,3 6,6 1,6 2,1 4,8
Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Fonte: Pnad/IBGE (vrios anos).


Elaborao do Ncleo de Informaes Sociais do (Ninsoc/Disoc) do Ipea.

Em suma, com base no perfil de aposentadorias, penses e contribuintes para


a previdncia pblica, possvel relatar que houve uma melhoria generalizada nos
indicadores. O total de contribuintes elevou-se graas melhoria nas condies
econmicas, polticas de estmulo insero nessa condio e a esforos de fiscalizao
e de concesso de crdito (com destaque para o crdito consignado) para quem
se encontra na condio de segurado. A valorizao do poder de compra do
salrio-mnimo e a evoluo positiva do PIB devem ser destacadas nesse contexto,
deixando entrever a importncia da condio econmica sobre a sade financeira
da previdncia. Esses efeitos positivos refletem-se entre todos os contribuintes e
beneficirios com a elevao do poder de compra dos proventos.

4 TEMAS EM DESTAQUE
As questes analisadas na seo de Temas em destaque so: penses por morte e
mudanas na frmula de clculo do benefcio da aposentadoria por tempo de
contribuio em funo das mudanas na aplicao do fator previdencirio com
a introduo da regra 85/95 progressiva para 90/100. As alteraes nas regras de
penso por morte decorrentes da MP no 664 e sua converso na Lei no 13.135/2015
j foram discutidas na seo Fatos relevantes. Aqui haver anlise das alteraes nas
regras de penso no sentido de buscar a racionalidade dessas mudanas, bem como
uma breve comparao internacional a respeito. Tambm ser discutida a questo
da penso luz das alteraes no mercado de trabalho, mais especificamente,
Previdncia Social 43

o aumento da taxa de participao da mulher. Por fim, sero discutidas com maior
profundidade as implicaes da alterao na aplicao do fator previdencirio.

4.1 Penses por morte comparao internacional


Pode-se afirmar que as regras prevalecentes para concesso de penso por morte
no Brasil, antes da MP no 664, eram desalinhadas com os padres internacionais,
o que resulta em um elevado nvel de despesas em relao a estrutura demogrfica
do pas. Nesse sentido, as propostas que foram encaminhadas ao Congresso Nacional,
pela MP no 664, realmente tinham como finalidade correes de algumas dis-
tores presentes nas regras brasileiras e, dessa forma, colaborar com a melhoria
da sustentabilidade fiscal do RGPS, sem prejuzos ao sistema de proteo social.
Outro ponto importante que existe a necessidade de reavaliar as regras previden-
cirias em funo das transformaes econmicas e sociais do pas, em especial,
ao processo demogrfico de envelhecimento populacional e tambm crescente
participao das mulheres no mercado de trabalho.
Em relao ao cotejamento com os padres internacionais, conforme mostrado
por Ansiliero, Costanzi e Pereira (2014),7 em um estudo com 132 naes: i) 78% dos
pases exigiam ento algum tipo de carncia; ii) 81,8% dos pases colocavam
condicionantes para uma taxa de reposio de 100%; e, iii) 76,5% impunham
restries para cnjuges e/ou equiparados (como, por exemplo, a exigncia de idade
mnima para o cnjuge ou tempo mnimo de unio). No Brasil, antes da MP no 664,
nenhuma dessas exigncias estava prevista no ordenamento jurdico do RGPS.
As regras anteriores MP n o 664 permitiam que mais pessoas fossem elegveis
ao benefcio e que o recebessem por mais tempo (Rocha e Abi-Ramia, 2008).8
Contudo, como discutido anteriormente, as distores foram apenas parcialmente
corrigidas pela Lei no 13.135/2015.
Importante salientar que a falta de aderncia aos majoritrios padres
de carncia, tempo mnimo de casamento e condicionalidades para concesso para
cnjuges no se trata de uma mera questo de seguir padres sem racionalidade,
mas de regras necessrias para evitar distores no sistema de seguridade social.
A ttulo de exemplo, em relao s distores, no parece adequado garantir
pagar benefcios vitalcios para cnjuges jovens e sem filhos que tm adequado
nvel de renda e plena capacidade laboral, pois a funo precpua da previdncia
deveria ser garantir renda para aquelas famlias que, por algum motivo, perderam
a capacidade de autossustento por incapacidade laboral ou morte do instituidor ou
outra circunstncia. Tambm inadequado no ter restrio legal para o pagamento de
penso paradependenteque cometeucrime dolosoque resultouna morte do instituidor.

7. Ver Ansiliero, Costanzi, Pereira (2014).


8. Ver Rocha, Caetano (2008).
44 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 24 | 2016

Essa discrepncia das regras com o padro internacional refletia-se no nvel de


despesa com penses por morte em porcentagem (%) do PIB em relao estrutura
demogrfica. Nota-se que o Brasil um ponto fora da curva que relaciona a
estrutura demogrfica com o gasto com essa espcie de benefcio em % do PIB
(Costanzi e Ansiliero, 2015).9 Como pode ser observado pelo grfico 1, os dados
indicam que o percentual do PIB brasileiro comprometido com o pagamento de penso
por morte supera em muito aquele observado para pases com razo de dependncia
assemelhada ou estrutura demogrfica similar. Um nvel de gasto em % do PIB similar
observado para pases com estrutura demogrfica muito mais envelhecida que a
brasileira. O destoante nvel de gasto no resulta do perfil demogrfico nacional, para
o qual se adotou como proxy a razo de dependncia de idosos, mas est relacionado
com as regras de concesso prevalecentes antes da MP no 664.

GRFICO 1
Despesa com o pagamento de penso por morte como proporo do PIB versus
razo de dependncia dos idosos para 43 pases
3,0 Brasil (RGPS e RPPS)
Despesa previdenciria / PIB

2,5

2,0

1,5

1,0

0,5

0,0
0 5 10 15 20 25 30 35
Razo de dependncia idosos (65 anos ou mais)

Fonte: Costanzi e Ansiliero (2015), com base em dados da Associao Internacional de Seguridade Social AISS (2013 e 2014),
Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE), Gabinete de Estatsticas da Unio Europeia (Eurostat)
e Ministrio do Trabalho e Previdncia Social.

As despesas com penso por morte, apenas no RGPS, cresceram de


R$ 44,4 bilhes, em 2002, para o patamar de R$ 94,8 bilhes, em 2014, em valores
a preos corrigidos pelo INPC mdio de 2014, que representou um incremento
relativo acumulado de 113,5% e mdio anual de 6,5% ao ano (a.a.) (ver grfico 2).
O crescimento mdio anual da despesa com penses urbanas e rurais foram de,
respectivamente, 6,3% a.a. e 7,3% a.a. em valores reais, ou seja, j eliminado o
efeito da inflao. Em termos de despesa em % do PIB, a mesma cresceu de 1,4%,
em 2002, para 1,7%, em 2014, apenas com as despesas do RGPS, ou seja,
sem considerar aquelas dos regimes prprios de previdncia dos servidores pblicos.

9. Ver Costanzi, Ansiliero (2015).


Previdncia Social 45

GRFICO 2
Despesa com o pagamento de penso por morte no RGPS Brasil de 2002 a 2014 a
preos de INPC mdio de 2014
(Em R$ bilhes)
100 94,8
91,7
90 87,6
81,3
80 78,5
Despesa penso por morte

72,9 73,1
70,6
70 67,2 67,5
64,5 63,1
60,6 60,8
60 54,0 56,4
50,3 52,3
49,9
50 45,9 47,5
44,4
42,8
39,7
40 35,1 36,3

30
20,1 21,0 21,7
20 16,5 17,7 18,2
13,1 14,2 15,0
9,3 9,6 10,2 11,2
10

0
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Ano
Total Urbana Rural
Fonte: Ministrio do Trabalho e Previdncia Social.
Elaborao dos autores.

GRFICO 3
Estoque de benefcios de penso por morte no RGPS Brasil em dezembro de cada
ano de 1995 a 2014
(Em R$ mil)
8.000
7.316,5
7.000

6.000
5.014,2
5.000
4.206,4
4.000

3.000 2.881,2
2.302,3
2.000
1.325,2
1.000

0
Dez./1995

Dez./1996

Dez./1997

Dez./2000

Dez./2001

Dez./2002

Dez./2003

Dez./2004

Dez./2005

Dez./2006

Dez./2007

Dez./2008

Dez./2009

Dez./2010

Dez./2011

Dez./2012

Dez./2013

Dez./2014
Dez./1998

Dez./1999

Total Urbana Rural


Fonte: Ministrio do Trabalho e Previdncia Social.
Elaborao dos autores.

Esse incremento da despesa com as penses no mbito do RGPS reflete


tanto o aumento real do valor do benefcio, em especial, por conta da valorizao
46 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 24 | 2016

real do salrio-mnimo, como tambm pelo crescimento vegetativo do estoque


de benefcios. O total de penses por morte emitidas, em dezembro de cada ano,
cresceu de cerca de 4,2 milhes, em dezembro de 1995, para 7,3 milhes de
benefcios em dezembro de 2014 (ver grfico 3).

4.2 Penses por morte e mudanas no mercado de trabalho


Outro ponto importante na discusso sobre as penses por morte que seu papel
de proteo social precisa ser reavaliado frente s transformaes que ocorreram e
continuam a ocorrer no mundo laboral. Em decorrncia da crescente participao
das mulheres no mercado formal de trabalho tem crescido de forma significativa
o percentual de pensionistas que acumulam benefcios de penso e aposentadoria
(Costanzi, 2015; Costanzi e Ansiliero, 2015).10
Em 1992, apenas 9,9% dos pensionistas acumulavam penso com aposentadoria,
percentual que se elevou para 31,6% em 2013 (sem considerar o Norte Rural
do pas, mas sim a rea rural de Tocantins) e a tendncia que se eleve ainda
mais no futuro. Considerando-se apenas as mulheres, que so a maioria entre
os pensionistas, a proporo daqueles que acumulavam aposentadoria e penso
passou de 9,9%, em 1992, para 31% em 2013 (Tabela 12).11
Considerando-se aqueles pensionistas que acumulavam aposentadoria ou
estavam ocupados com contribuio, o percentual de pensionistas com dupla
proteo elevou-se de 21,3%, em 1992, para 39,7%, em 2013 (sempre na srie
histrica harmonizada para as reas rurais). Fazendo o cotejamento apenas para
as mulheres, o percentual cresceu de 20,6%, em 1992, para 38,6%, em 2013.
Ademais, em 2013, havia cerca de 347 mil pessoas que acumulavam penso,
aposentadoria e renda do trabalho, sendo que, em 1992, eram apenas cerca de 55 mil.
Em 2013, praticamente a metade dos pensionistas tinha pelo menos outra
fonte de rendimento. Do ponto de vista da proteo social, parece pouco justificvel
garantir renda de forma incondicional para quem j tem outra fonte de rendimento.
H necessidade de reavaliar o procedimento atual de tratar o cnjuge do instituidor
como dependente de forma presumida no cenrio atual de incremento da participao
da mulher no mercado de trabalho e garantir renda para quem j tem outra fonte
de rendimento. Por um lado, deve-se lembrar que a penso por morte consiste em
benefcio contributivo, apenas devido a dependentes de segurados da previdn-
cia social. Por outro, deve-se ter claro que o financiamento por fonte diferenciada,
para aposentadoria e penso, no necessariamente suficiente para que atuarialmente
haja um equilbrio entre cotizaes e benefcios.

10. Ver Costanzi (2015) e Costanzi e Ansiliero (2015).


11. Comparao entre 1992 e 2013, sem rea rural do Norte.
Previdncia Social 47

TABELA 12
Situao dos pensionistas (acumulao de benefcios, condio de atividade, condio de
ocupao e fontes de rendimento), segundo gnero, 1992 e 2013 Brasil
Brasil homens e mulheres
2013,sem norte
Situao do pensionista 1992 2013, com norte
rural srie rural
I Total de pensionistas (II + III) 3.339.086 6.903.831 6.954.563
II Pensionistas que acumulam aposentadoria 330.046 2.179.566 2.196.235
II.1 Aposentadoria e no ocupados 1.725 1.618 1.618
II.2 Aposentadoria e ocupados com contribuio 12.943 37.215 37.459
II.3 Aposentadoria e ocupados sem contribuio 41.885 304.488 309.937
II. 4 Aposentadoria e no economicamente ativos 273.493 1.836.245 1.847.221
III Pensionistas que no acumulam aposentadoria 3.009.040 4.724.265 4.758.328
III.1 Sem aposentadoria e no ocupados 66.365 79.119 79.362
III.2 Sem aposentadoria e ocupados com contribuio 382.386 562.952 565.357
III.3 Sem aposentadoria e ocupados sem contribuio 638.821 628.667 639.690
III. 4 Sem aposentadoria e no economicamente ativos 1.921.251 3.453.527 3.473.919
III. 5 Sem declarao 217 - -
Percentual que acumula aposentadoria (II/I em % total) 9,9 % 31,6 % 31,6 %
Percentual que tem outra fonte formal de renda em % total 21,3 % 39,7 % 39,7 %
Percentual que tem outra fonte de renda em % do total 40,5 % 48,8 % 48,9 %
I Total de pensionistas (II + III) 3.118.255 6.007.517 6.044.737
II Pensionistas que acumulam aposentadoria 307.690 1.863.030 1.875.895
II.1 Aposentadoria e no ocupados 1.470 1.618 1.618
II.2 Aposentadoria e ocupados com contribuio 10.819 28.100 28.100
II.3 Aposentadoria e ocupados sem contribuio 37.366 244.471 248.973
II. 4 Aposentadoria e no economicamente ativos 258.035 1.588.841 1.597.204
III Pensionistas que no acumulam aposentadoria 2.810.565 4.144.487 4.168.842
III.1 Sem aposentadoria e no ocupados 57.814 64.627 64.870
III.2 Sem aposentadoria e ocupados com contribuio 334.783 454.714 455.687
III.3 Sem aposentadoria e ocupados sem contribuio 586.169 515.771 522.898
III. 4 Sem aposentadoria e no economicamente ativos 1.831.582 3.109.375 3.125.387
III. 5 Sem declarao 217 - -
Percentual que acumula aposentadoria (II/I em % total) 9,9 31,0 31,0
Percentual que tem outra fonte formal de renda em % total 20,6 38,6 38,6
Percentual que tem outra fonte de renda em % do total 39,4 47,2 47,2

Fonte: Costanzi (2015) e Costanzi e Ansiliero (2015).


Elaborado com base nos microdados da Pnad/IBGE (1992; 2013). 12

12. Ver Costanzi (2015) e Costanzi e Ansiliero (2015).


48 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 24 | 2016

4.3 Durao das penses por morte e impacto fiscal da MP n o 664/2014 e


da Lei no 13.135/2015
Alm das questes anteriores, cabe analisar de forma mais individualizada a questo
da durao do benefcio. A regra sancionada, conforme mostrado anteriormente,
estabeleceu que a durao ser varivel, conforme a idade do cnjuge.
Apesar dessas alteraes, a maior parte das penses para cnjuge deve continuar
a ser vitalcia, a julgar da anlise das concesses realizadas em 2014. De um total
de cerca de 355 mil penses por morte concedidas para cnjuges em 2014 no RGPS,
cerca de 308 mil eram de dependentes com 44 anos ou mais de idade e, portanto,
86,7% continuariam a ter direito penso vitalcia. Ainda tendo como base as
concesses de 2014, poder-se-ia estimar a seguinte distribuio para os benefcios
no vitalcios: i) 2,9% das concesses para cnjuge teriam durao de vinte anos;
ii) 7,4% teriam durao de quinze anos; iii) 1,3% teriam durao de dez anos;
iv) 1,4% teriam durao de seis anos; v) apenas 0,3% teriam durao de trs anos.
Claro, contudo, que essas simulaes foram feitas com base nas concesses realizadas
em 2014 e tendem a mudar, inclusive, porque essas idades tendem a subir ao longo
do tempo de acordo com o incremento da expectativa de vida ao nascer.
Com o abandono da expectativa de sobrevida, conseguiu-se evitar que a
atualizao pudesse ocorrer de forma anual. Pela regra introduzida pelo Congresso,
o incremento das idades pode ocorrer, no mnimo, de trs em trs anos.
Entretanto, ao vincular a alterao da idade ao incremento da expectativa de vida
ao nascer, introduz-se um fator de alterao que tende a crescer mais rpido que
a sobrevida, pois esse indicador tende a ter um ritmo de incremento absoluto
superior ao da sobrevida para idades bem acima de zero.
De qualquer forma, a alterao justifica-se pelo fato de que no faz sentido
pagar penso por morte vitalcia para pessoas com plena capacidade laboral,
s vezes at com renda do trabalho, em especial, se forem sem filhos e muito jovens.
Cabe destacar que havendo filhos menores de 21 anos haver pagamento de penso.
O perodo de pagamento pode ser visto como um intervalo de tempo em que se
daria a possibilidade do cnjuge/vivo(a), caso no trabalhasse, buscar insero no
mercado de trabalho. Entretanto, na proposta original da MP no 664, o benefcio
tinha durao de quinze anos para uma pessoa de 43 anos, que resultaria na
cessao do benefcio com idade de 58 anos. Na proposta alterada pelo Congresso,
uma pessoa de 43 anos ter sua penso cessada aos 63 anos, ou seja, com idade
relativamente avanada, que tender a crescer ao longo do tempo.
Do ponto de vista fiscal, essa medida ter algum efeito apenas a partir
de 2018; e o fato que a maioria ainda continuaria com o benefcio vitalcio,
faz com que seu impacto seja mais reduzido. Claro, contudo, que a medida dever
reduzir a durao mdia das penses por morte e atuar no sentido de eliminar
Previdncia Social 49

penses de longa durao, que eram exatamente aquelas que vinham apresentando
a maior taxa de crescimento.
A durao mdia das penses por morte cessadas no mbito do RGPS
teve tendncia de alta no perodo entre 1995 e 2013, tendo crescido de treze
para dezesseis anos (grfico 4). Provavelmente, um dos fatores que ajudam a
explicar este incremento o prprio incremento da expectativa de sobrevida no
referido perodo. Obviamente, a realizao de casamentos de pessoas com idade
bem avanada para cnjuges bem mais jovens tambm um fator que tende a
elevar a durao mdia no cenrio anterior MP no 664, que garantia o benefcio
vitalcio independentemente da idade do vivo(a), se tinha ou no renda e da sua
situao em termos de capacidade laboral. Apenas a condicionalidade em relao
idade foi alterada, sendo que foi mantida a presuno da dependncia econmica
do(a) vivo(a), que no precisa ser provada.

GRFICO 4
Durao mdia das penses por morte cessadas no RGPS (Brasil 1995-2013)
(Em anos)
17
16,34
16

15

14
13,35
13
Durao mdia
12

11

10
1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013
Fonte: Ministrio do Trabalho e Previdncia Social.
Elaborao dos autores.

A anlise da durao das penses cessadas mostra que o maior incremento


ocorreu exatamente para aquelas com maior durao: na comparao daquelas
cessadas em 1995 com as de 2013, nota-se que as maiores taxas de incremento
foram para aquelas com durao de 25 anos ou mais, com destaque para aquelas
com durao de trinta a 34 anos e 35 a 39 anos, cujos incrementos foram de,
respectivamente, 620% e 690% (ver tabela 13). Com as alteraes sancionadas
pela Lei no 13.135/2015, deve haver um incremento menor das penses com
durao mais elevada, o que deve criar, ceteris paribus, alguma tendncia de queda
na durao mdia, mas limitada, tendo em vista que a maioria dever continuar
a ser vitalcia. Cabe enfatizar, tambm, que as novas regras aplicam-se apenas s
novas concesses de penses e no ao estoque de benefcio (penses j concedidas)
por respeito a direitos adquiridos. Por essa razo, o impacto tende a ser limitado
em um primeiro momento, j que afeta apenas as novas concesses e cresce de
50 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 24 | 2016

maneira expressiva ao longo do tempo, medida que o estoque de benefcios


afetados vai aumentando.

TABELA 13
Quantidade de penses por mortes cessadas por faixa de durao RGPS Brasil
1995 a 2013
Tempo de durao 1995 2013 Variao 2013/1995

At 4 anos 18.580 47.310 255%


De 5 a 9 anos 21.202 46.315 218%
De 10 a 14 anos 20.489 41.229 201%
De 15 a 19 anos 16.872 36.678 217%
De 20 a 24 anos 9.668 26.589 275%
De 25 a 29 anos 4.295 22.441 522%
De 30 a 34 anos 2.806 17.387 620%
De 35 a 39 anos 1.675 11.554 690%
Acima de 40 anos 2.389 9.446 395%
Ignorada 3.033 585 19%
Total 101.009 259.534 257%

Fonte: Ministrio do Trabalho e Previdncia Social.


Elaborao dos autores.

4.4 Frmula de clculo do benefcio da aposentadoria


A alterao do fator previdencirio, proposta pelo Congresso Nacional, de no
aplicao quando a soma de idade com o tempo de contribuio, considerada
na data de requerimento da aposentadoria, fosse de 85 para mulheres, com pelo
menos trinta anos de contribuio, e 95 para homens, com pelo menos 35 anos
de contribuio, no trouxe uma melhora da situao fiscal do RGPS a mdio
e longo prazos, mas, ao contrrio, acarretar em piora das contas e da sustenta-
bilidade do RGPS, que j sero fortemente afetadas pela transio demogrfica,
mais especificamente pelo rpido processo de envelhecimento populacional.
A emenda aprovada pelo Congresso Nacional, alm do estabelecimento da
regra 85/95 fixa, ou seja, sem progresso com o tempo, de forma a acompanhar o
incremento da expectativa de sobrevida, tambm tinha outros elementos: i) no apli-
cao do fator previdencirio quando o segurado fosse pessoa com deficincia;
ii) garantia de congelamento da tbua de expectativa de sobrevida no momento
de cumprimento dos requisitos, ou seja, ficava garantido ao segurado que optasse
por permanecer em atividade, se mais vantajoso, o direito ao clculo do salrio de
benefcio com base na expectativa de sobrevida presente na tbua de mortalidade
vigente na data de cumprimento dos requisitos necessrios aposentadoria por
tempo de contribuio, considerando-se sua idade e seu tempo de contribuio no
Previdncia Social 51

momento de requerimento do benefcio; iii) para efeito da aplicao do fator 85/95,


o tempo de contribuio do professor e da professora da educao infantil,
do ensino fundamental e mdio seria acrescido de cinco anos. Em relao no
aplicao do fator previdencirio para segurado com deficincia, essa proposta era
sem sentido, tendo em vista que esse tratamento diferenciado j estava em vigor
pelo Artigo 9o da Lei Complementar no 142, de 8 de maio 2013, que regulamentou
a previso constitucional de critrios diferenciados de aposentadoria para pessoas
com deficincia no mbito do RGPS.13
Todo o contedo da emenda foi vetado pelo Poder Executivo, sob o adequado
argumento de que a alterao realizada pelos dispositivos no acompanhava a
transio demogrfica brasileira e trazia riscos ao equilbrio financeiro e atuarial
da previdncia social, contrariado esse referido preceito constitucional estabele-
cido no Artigo 201. Contudo, na prpria justificativa do veto, o governo expe
que editaria medida provisria para enfrentar a questo de modo a preservar
a sustentabilidade da previdncia social. Efetivamente, de forma simultnea
ao veto, o governo promulgou a Medida Provisria no 676, de 17 de junho de 2015,
que props ao segurado que preenchesse o requisito para a aposentadoria por tempo
de contribuio poder optar pela no incidncia do fator previdencirio, quando o
total resultante da soma de sua idade e de seu tempo de contribuio, na data de
requerimento da aposentadoria, for: i) igual ou superior a 95 pontos, se homem,
observando o tempo mnimo de contribuio de 35 anos; b) igual ou superior a
85 pontos, se mulher, observando o tempo mnimo de contribuio de trinta anos.
Na realidade, a nica diferena da MP no 676/2015, em relao ao que foi
aprovado pelo Congresso durante a tramitao da MP no 664/2014, que a regra
85/95 no seria fixa ao longo do tempo, apenas adicionando progresso para
90/100 at 2022, mantendo-se fixo a partir de 2022. A progresso proposta pelo
Poder Executivo mostrada no quadro 3. Para efeito da aplicao da regra 85/95
progressiva para professores, h previso de acrscimo de cinco pontos, para
compensar que o tempo de contribuio exigido para esses profissionais reduzida
tambm em cinco anos, por determinao constitucional.
Durante a tramitao no Congresso Nacional, em relao regra 85/95,
houve apenas a alterao da progresso, que ficou ainda mais lenta do que aquela
proposta inicialmente pelo Poder Executivo. Enquanto a proposta do Executivo
era atingir 90/100 em 1o de janeiro de 2022, na alterao feita no Legislativo
e posteriormente sancionada pela Lei no 13.183, de 4 de novembro de 2015,
a regra 90/100 ser atingida apenas em 31 de dezembro de 2026, ou seja, em 2027.
O Congresso tambm chegou a aprovar a desaposentao, mas a medida foi vetada
pelo Poder Executivo.

13. Ainda no foi aprovada regulamentao similar nos regimes prprios dos servidores pblicos.
52 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 24 | 2016

QUADRO 3
Progresso da soma que permite no aplicao do fator previdencirio proposto
pela MP no 676/2015 e na converso pela Lei no 13.183/2015
Soma de idade mais tempo de contribuio que
Perodo de vigncia da regra
resulta na no aplicao do fator previdencirio
17 de junho de 2015 a 31 de dezembro de 2016 85 para mulheres e 95 para homens
1o de janeiro de 2017 a 31 de dezembro de 2018 86 para mulheres e 96 para homens
o
1 de janeiro de 2019 a 31de dezembro de 2019 87 para mulheres e 97 para homens
1o de janeiro de 2020 a 31 de dezembro de 2020 88 para mulheres e 98 para homens
1o de janeiro de 2021 a 31 de dezembro de 2021 89 para mulheres e 99 para homens
A partir de 1o de janeiro de 2022 90 para mulheres e 100 para homens
Soma de idade mais tempo de
Progresso proposta pela Progresso sancionada pela
contribuio que resulta na no
MP no 676/2015 Lei no 13.183/2015
aplicao do fator previdencirio
17 de junho de 2015 17 de junho de 2015
85 para mulheres e 95 para homens
a 31 de dezembro de 2016 a 30 de dezembro de 2018
86 para mulheres e 96 para homens 1o de janeiro de 2017 31 de dezembro de 2018
87 para mulheres e 97 para homens 1o de janeiro de 2019 31 de dezembro de 2020
88 para mulheres e 98 para homens 1o de janeiro de 2020 31 de dezembro de 2022
89 para mulheres e 99 para homens 1o de janeiro de 2021 31 de dezembro de 2024
o
90 para mulheres e 100 para homens 1 de janeiro de 2022 31 de dezembro de 2026

Fonte: Medida Provisria no 676/2015 e Lei no 13.183/2015.

Portanto, embora o governo tenha vetado a regra 85/95, com o argumento de que
preservaria a sustentabilidade da previdncia social, a MP no 676 e sua posterior con-
verso na Lei no 13.183/2015 prope uma frmula 85/95 progressiva at 90/100 que,
embora tenha um impacto menor que a 85/95 fixa, tambm aumentar de forma
expressiva a despesa do RGPS, em especial, a mdio e longo prazos.
Algumas crticas podem ser feitas em relao ao fator com frmula progressiva.
Em primeiro lugar, no existe nenhuma justificativa tcnica ou atuarial para no
aplicao do fator a partir de uma determinada soma de idade mais tempo de con-
tribuio, a no ser o desejo poltico de conceder aposentadorias com maior valor.
Tampouco h qualquer explicao racional em relao progresso que foi proposta.
Ademais, a lei sancionada mantm a progresso fixa em 90/100, a partir de 2027,
na prtica, algo incoerente com o esperado aumento da expectativa de sobrevida.
Portanto, embora o governo tenha vetado a regra 85/95, a proposta feita tambm
ter efeitos negativos sobre a sustentabilidade do RGPS, pois tender a aumentar
a despesa do RGPS, sendo que esse aumento ter carter regressivo do ponto de
vista distributivo como ser discutido posteriormente.
Claro, contudo, que o fator previdencirio, desde sua criao, sempre foi
um mecanismo polmico de estmulo postergao da aposentadoria, pois teve
efeito aparentemente limitado no incremento da idade de aposentadoria,
Previdncia Social 53

gerando descontos expressivos no valor dos benefcios. Na realidade, o fator previ-


dencirio foi a alternativa encontrada perante o insucesso em estabelecer uma idade
mnima para a aposentadoria por tempo de contribuio. Portanto, mesmo que
fosse compreensvel a busca de uma alternativa ao fator, em especial, uma que
evitasse aposentadorias precoces, levando a um equilbrio com aposentadorias
com idades e valores mais elevados, a MP no 676 e sua posterior converso na
Lei no 13.183/2015 no foi uma soluo estrutural para os problemas da previdncia,
como um paliativo que pode comprometer de forma regressiva a sustentabilidade
do RGPS a mdio e longo prazos.
Para se aprofundar sobre essa discusso, fundamental a anlise de alguns dados
a respeito da aposentadoria por tempo de contribuio e do fator previdencirio.
Um primeiro aspecto que a aposentadoria por tempo de contribuio, que tem
como regra a concesso de aposentadoria para homens com 35 anos e mulheres com
trinta anos de contribuio, sem qualquer restrio direta sobre a idade, ou seja,
com ausncia de uma idade mnima, tem gerado aposentadorias precoces para
pessoas com plena capacidade laboral, que muitas vezes continuam a trabalhar
depois da aposentadoria, o que certamente uma distoro para um sistema de
proteo social. A aposentadoria por tempo de contribuio, em algum grau,
deixou de ser um mecanismo de substituio de renda para ser complementao
de renda para pessoas com renda muito superior a qualquer linha de pobreza que
possa ser utilizada e acima da base de rendimentos.
Um conjunto de dados que comprova o diagnstico de aposentadorias precoces
mostrado na tabela 14 e no grfico 5: quase metade (48,4%) das aposentado-
rias por tempo de contribuio (ATC), em 2014, foi concedida para segurados
com idade de at 54 anos, sendo mais de dois teros (67,9%) do total, no caso
das mulheres, e mais de um tero, no caso dos homens (39%). Caso seja ampliada
a faixa etria para 59 anos, se chega a 83% das ATCs concedidas, sendo 76,9%
para homens e 95,6%, no caso das mulheres, e, portanto, a grande maioria das
ATCs concedidas, em 2014, era para pessoas que no eram idosas no momento de
concesso da aposentadoria. A idade mdia na data da aposentadoria, para a ATC,
foi de 54 anos, sendo 55 anos para homens e apenas 52 anos para mulheres.
Um homem com 55 anos tem, atualmente, uma expectativa de sobrevida de
23,8 anos; uma mulher de 52 anos espera-se que viva mais 30,4 anos, sempre com
dados do IBGE.14 Chama ateno que no caso das mulheres, a sobrevida mais
que o tempo de contribuio exigido. Ademais, a expectativa que esses valores
cresam ainda mais no futuro.

14. Tanto para homens quanto para mulheres, considerou-se a tabela de expectativa de vida e sobrevida divulgada
pelo IBGE em dezembro de 2015.
54 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 24 | 2016

Em funo da combinao de aposentadorias precoces e fator previdencirio,


acaba havendo, em geral, descontos expressivos no valor da aposentadoria. A ttulo
de exemplo, usando a tabela prevalecente desde dezembro de 2014 e na maior parte
de 2015, um homem com 55 anos de idade e 35 anos de contribuio, teria um
fator previdencirio de 0,7, que representa um desconto de 30% no valor do
benefcio em relao ao que prevaleceria se fosse considerada apenas a mdia dos
80% maiores salrios de contribuio desde julho de 1994. No caso de uma mulher,
com 52 anos de idade e trinta anos de contribuio, o fator previdencirio seria
de 0,629, que representa uma reduo do valor do benefcio de cerca de 37,1%.
Uma explicao para esse comportamento, dado a magnitude da reduo,
que muitos segurados preferem se aposentar to logo completem 30 ou 35 anos
de contribuio, pois muitos continuam trabalhando e acumulando renda do
trabalho e aposentadoria no curto prazo, mesmo que a custa de uma renda menor
no futuro, quando efetivamente perdem a capacidade laboral.

GRFICO 5
Idade mdia de aposentadoria por tempo de contribuio no RGPS
Brasil 1993 a 2013
56
55,0 55,5
55 54,8
54,5 54,5 54,4 54,4 54,6
54,3 54,4 54,1
54 53,9 54,5
54,0
53,43
53,5 53,5 53,4
53,3 53,3 53,7 53,9
53 52,6
52,9 53,2 53,2 53,5
52,59
Idade mdia ATC

52,4 52,3
52,9
52 52,0 52,3
52,1 51,8 51,7 51,9 52,0
51,3 50,2 51,5 51,6 51,6 51,4 51,4 51,4 51,4 51,5
51
51,19 50,9 50,9
50 50,4 49,7 50,2 50,5
50,2
49 49,37 49,5 49,2
48,9 48,6
48 48,3
47,8
47

46
1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Ano
Homens Mulheres Total
Fonte: Ministrio do Trabalho e Previdncia Social.
Elaborao dos autores.

Essa opo ainda reforada pela expectativa de que pode ser possvel aumentar
o valor da aposentadoria no futuro por meio da desaposentao, que no con-
cedida de forma administrativa, mas cuja possibilidade est sendo analisada pelo
Supremo Tribunal Federal (STF). Nesse sentido, a desaposentao, sem devoluo
dos valores recebidos, caso venha a ser aprovada pelo STF, reforaria ainda mais
o problema das aposentadorias precoces, funcionando como um prmio ou um
Previdncia Social 55

grande incentivo para se aposentar de forma precoce, razo pela qual totalmente
incoerente com a sustentabilidade da previdncia social.
Nesse ponto, cabe destacar que o objetivo do fator era buscar equilbrio
entre contribuies e o fluxo esperado de pagamento de aposentadoria. Esse equi-
lbrio poderia ser obtido pela postergao da aposentadoria ou pela reduo do
valor do benefcio em caso de no postergao ou por uma combinao dessas
duas possibilidades. Como ainda prevaleceram idades mdias bastantes precoces,
o resultado foi uma reduo relevante no valor mdio das ATCs no perodo de
2000 a 2014, embora tenha continuado a ser a espcie com maior valor mdio.

TABELA 14
Concesso das aposentadorias por tempo de contribuio em 2014 por faixa etria
do segurado no momento da aposentadoria
(Em % do total acumulado)
Faixa de idade Homem Mulher Total
At 49 anos 5,2 24,2 11,4
50 a 54 anos 39,0 67,9 48,4
55 a 59 anos 76,9 95,6 83,0
60 a 64 anos 98,6 99,6 98,9
65 anos ou mais 100,0 100,0 100,0

Fonte: Ministrio do Trabalho e Previdncia Social.


Elaborao dos autores.

Cabe enfatizar, tambm, em relao aos descontos, que reduzir a aposentadoria


para aqueles que se aposentam mais cedo um procedimento bastante comum
entre os pases, ou seja, muitos tm regras de desconto ou de reduo no valor do
benefcio caso seja feita a opo por uma aposentadoria antecipada. As regras de
desconto variam muito de pas para pas, mas a aplicao dele extremamente normal,
que exatamente o papel do fator, que possui a vantagem de permitir um ajuste
automtico demografia, embora seja uma frmula de difcil entendimento para
a sociedade de um modo geral. Alm disso, a maioria dos pases tem uma idade
mnima e a possibilidade de antecipao bastante limitada, de poucos anos
em geral, de tal sorte que pouco comum ver pessoas aposentando na faixa dos
50 anos, como ocorre no Brasil com a ATC.
De qualquer forma, esses elevados nveis de desconto tambm deixam
claro o forte impacto que a aplicao da regra 85/95 ter no valor dos benef-
cios e, por conseguinte, no aumento da despesa do RGPS. A ttulo de exemplo,
como pode ser visto na tabela 7, no caso de uma mulher com 52 anos de idade
e 30 anos de contribuio, a postergao de apenas um ano e meio, para atingir
a soma de 85, permite um incremento no valor do benefcio de cerca de 59%.
Claramente, uma relao extremamente desequilibrada entre tempo adicional de
56 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 24 | 2016

trabalho, que talvez ocorreria mesmo com a aposentadoria, e o incremento no valor


do benefcio. Como colocado, uma mulher com 52 anos tem uma expectativa de
sobrevida de 30,2 anos, de tal sorte que poderia se esperar uma reduo na durao
do benefcio, mesmo sem considerar a possibilidade dessa aposentadoria gerar uma
penso por morte, de apenas 5%. O fluxo esperado de pagamento de benefcios,
trazido a valor presente, a uma taxa de juros de 3% a.a., seria cerca de 47,3% maior
com a regra 85 para essa mulher tpica.
No caso de um homem, com 55 anos de idade e 35 anos de contribuio,
a postergao da aposentadoria de dois anos e meio, para atingir a soma de 95,
traria um incremento no valor da aposentadoria de cerca de 42,8%. Um homem
com 55 anos de idade, tem uma expectativa de sobrevida de 23,6 anos, de tal
sorte que a postergao reduziria a durao esperada prxima de 10%. O aumento
do valor esperado do fluxo de pagamento de benefcios trazido a valor presente,
com uma taxa de juros de 3% a.a., de 22,6%. Todos esses dados deixam claro
que haver um aumento expressivo da despesa por conta da alterao nas regras
de aplicao do fator previdencirio. A progressividade proposta pela MP no 676,
e sancionada pela Lei no 13.183/2015, apenas diminui o incremento da despesa,
que ainda permanece expressivo, at pelo fato de a progresso ter ficado ainda mais
lenta no Congresso, de tal sorte que o fator 90/100 ser atingido apenas, na prtica,
no comeo de 2027 e, em princpio, parar depois de 2027.
A parada da progresso completamente inadequada do ponto de vista fiscal,
pois com o contnuo incremento da expectativa de sobrevida esperada, tambm se
espera que o fator previdencirio reduza ainda mais no futuro para uma mesma
combinao de idade e tempo de contribuio, que implica aumentos de despesas
crescentes no futuro com o fator 85/95 e tambm com o fator 90/100.

QUADRO 4
Impacto da aplicao da regra 85/95 sobre o valor dos benefcios da aposentadoria
por tempo de contribuio
Mulher
Aumento no valor do benefcio com
Fator com 52 anos de idade e 30 anos Fator com postergao da aposentadoria
regra 85 em % (considerando apenas
de contribuio (soma de 82) de um ano e meio para atingir 85
alterao no fator)
0,629 1,00 + 59%
Homem
Aumento no valor do benefcio com
Fator com 55 anos de idade e 35 anos Fator com postergao da aposentadoria
regra 95 em % (considerando apenas
de contribuio (soma de 90) de dois anos e meio para atingir 95
alterao no fator)
0,700 1,00 + 42,8%

Elaborao dos autores, com base em dados do Ministrio do Trabalho e Previdncia Social.
Previdncia Social 57

H outros riscos associados MP no 676. A defesa que a medida poderia


gerar alguma economia a curto prazo, pela postergao, tendo em vista os elevados
ganhos associados, tem alguns riscos que precisam ser apontados. Em primeiro lugar,
a alterao cria alguma possibilidade de criao de passivo, se no pela via judicial,
pela presso do Legislativo, bem como tambm pode ter efeitos negativos sobre
a votao da desaposentao. Certamente, muitos daqueles que sofreram efeito
do fator no perodo de 2000 at junho de 2015 tendem a querer aproveitar-se
da regra 85/95 e devem entrar com aes na justia pedindo essa equiparao.
Mesmo que prevalea, como j ocorreu no caso das penses, o diagnstico na justia
de que vale a legislao previdenciria no momento do requerimento e, portanto,
que no caberia retroagir com essa regra, certamente haver muitas iniciativas no
Poder Legislativo que buscaro que a referida regra seja aplicada de forma retroativa.
Esse um resultado natural e ser, provavelmente, inevitvel o surgimento de
uma forte presso poltica para retroagir o 85/95, fato que dever criar, no futuro,
ainda mais incerteza sobre a questo fiscal.
A possibilidade que o 85/95 seja aplicado de forma retroativa, seja via judicial, seja
por presso do Legislativo, implica a gerao de um passivou ou esqueleto bilionrio.
Como pode ser visto pelo grfico 6, o fator previdencirio gerou uma reduo das
despesas de cerca de R$ 75 bilhes no perodo de 2000 a 2014, com preos de janeiro
de 2015, sendo R$ 14,1 bilhes apenas no ano de 2014. Nota-se, como esperado,
que a reduo das despesas tende a crescer de forma expressiva ao longo do tempo,
tendo em vista que aumenta o estoque de benefcios afetados pelo fator.

GRFICO 6
Reduo da despesa devido ao fator previdencirio Brasil, 1993 a 2014
(Em R$ bilhes, a preos de janeiro de 2015)
80.000 74.962
70.000

60.000

50.000

40.000

30.000

20.000
14.119
9.563 11.092 12.602
10.000 4.904 6.387 7.990
3 29 106 289 670 1.348 2.307 3.580
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2000-
-2014
Fonte: Ministrio do Trabalho e Previdncia Social e Dataprev.
Elaborao dos autores.

Umpontoquechamaateno quea reduodadespesacomfatorprevidencirio,


crescente ao longo do tempo, foi comprometida pela regra 85/95 progressiva
58 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 24 | 2016

para 90/100. De modo, ao mesmo tempo, similar e inverso, tambm se espera que
o efeito dessas alteraes na despesa do RGPS ocorra de forma crescente ao longo do
tempo, medida que aumenta o estoque de benefcios afetados por essa nova regra,
que altera toda trajetria de valor do benefcio por longos perodos de tempo.
Alm do risco de passivo e adoo da regra de forma retroativa, um percentual
relevante das aposentadorias concedidas em 2014 cumpria a condicionalidade de
uma soma de 85 ou 95 e tinham fator menor que um. Para essas aposentadorias,
haveria incremento no valor do benefcio sem qualquer postergao,
de forma imediata. De forma mais concreta, em 2014, 25,2% das aposentadorias por
tempo de contribuio concedidas para homens tinham soma de idade mais tempo
de contribuio igual ou maior que 95, sendo a maior parte com fator menor que um.
Para as mulheres, 37,2% das ATCs concedidas em 2014 tinham soma de idade
mais tempo de contribuio igual ou maior que 85 e, portanto, tambm teriam
incremento no valor da aposentadoria sem qualquer postergao. Mais que isso,
existe a possibilidade que parte dos segurados postergassem em algum grau sua
aposentadoria para tentar ter um valor do fator previdencirio mais prximo de
um ou mesmo igual ou maior que um. Com a adoo da regra 85/95 progressiva,
a postergao necessria para chegar no fator igual a um diminui de forma signi-
ficativa em relao ao que ocorreria sem a referida regra e, portanto, haver casos
em que pode haver antecipao e no postergao.
De qualquer forma, a defesa da mudana por algum efeito de postergao
esdruxula, porque no mdio e longo prazo a medida gerar aumento expressivo da
despesa com carter regressivo, e as polticas previdencirias deveriam ser pautadas
por horizontes longos e no apenas por alguns poucos anos. Uma razo bvia
para essa preocupao que essa mudana na regra de concesso ter efeito por
vrias dcadas e comprometer por longo perodo de tempo as contas do RGPS.
A durao atual das ATCs est prxima de vinte anos, sendo que, como mostrado
anteriormente, no caso das mulheres, a expectativa de sobrevida na idade mdia
de ATC atual chega a trinta anos, que com a possibilidade de penso por morte,
pode-se estar falando de um aumento na despesa pelas quatro prximas dcadas.
Outra fragilidade da proposta da MP no 676, diz respeito progresso
apresentada. Embora no exista nenhuma justificativa oficial mais detalhada a
respeito do critrio utilizado para estabelecer de forma objetiva a progresso, alm da
considerao genrica de incremento da expectativa de sobrevida, o fim da progresso
em 90/100 para 2027 pouco adequado do ponto de vista fiscal, tendo em vista
que se espera a continuidade do incremento da expectativa de sobrevida, mesmo
muito tempo depois de 2027. Se por um lado, tal estratgia evita resistncias
polticas de tentar estabelecer alguma regra de progresso para um ano to distante
Previdncia Social 59

como 2027, por outro lado, acaba por dificultar a necessria disseminao de que
questes previdencirias precisam ser tratadas como de longo prazo.
Poderia at se argumentar que 90/100 seria o patamar a partir do qual
os segurados estariam prximos dos parmetros da aposentadoria por idade,
a partir da soma de idade de 65 anos para homens e 35 anos de contribuio e,
respectivamente, 60 e 30 para mulheres, mas essa possvel linha de argumentao
tem equvocos. Em primeiro lugar, dado o perfil laboral dos que se aposentam
por tempo de contribuio, os segurados tendem a conseguir atingir o parmetro
de 35/30 anos de contribuio antes da idade de 65/60 anos, tanto que a mdia
atual de 55/52 anos de idade. Nesse sentido, muitos segurados devem atingir o
fator 90/100 antes de chegarem s idades limites de 65/60 anos.
Ademais, como colocado anteriormente, no h base atuarial para a regra 85/95,
quer fixa ou progressiva, a no ser o desejo poltico de pagar aposentadorias de
maior valor para aqueles que j tm os benefcios com a maior mdia no mbito
do RGPS. Nesse sentido, do ponto de vista da sustentabilidade fiscal e como
forma de evitar um incremento elevado nas despesas, de forma paliativa frente
a uma possvel incapacidade poltica de evitar alteraes no fator previdencirio,
poder-se-ia buscar pelo menos uma progresso que aproximasse o ponto de corte
do fator prximo de um. Contudo, tanto o ponto de partida inicial (85/95)
resulta em fatores muito distantes de um (0,7 para homens e 0,6 para mulheres),
como a progresso at 90/100 at 2027 so contraproducentes, at porque o fator
tende a se tornar mais duro ao longo do tempo com o incremento da expectativa
de sobrevida.
Atualmente, o fator associado a uma soma de noventa para mulheres,
poderia ser o de idade de 56 anos e 34 anos de contribuio, que resultaria em um
fator de 0,816, ou seja, o ganho previsto para mulheres, usando a tabela atual do fator,
implica aumento no valor do benefcio da ordem de 22,5%. Contudo, em 2027,
a estimativa a de que o fator seja ainda menor, em funo do aumento na expec-
tativa de sobrevida. A ttulo de exemplo, em 2000 e 2008, o fator associado a uma
mulher de 56 anos de idade e 34 anos de contribuio eram de, respectivamente,
0,990 e 0,850.
No caso dos homens, o fator associado a uma soma de 100 poderia ser o de
idade de 60 anos e 40 anos de contribuio, que resultaria em um fator de 0,981.
Contudo, em 2027, a estimativa a de que o fator seja menor, em funo do
aumento na expectativa de sobrevida. A ttulo de exemplo, em 2000 e 2008, o fator
associado a um homem de 60 anos de idade e 40 anos de contribuio eram de,
respectivamente, 1,216 e 1,023.
Um aspecto j ressaltado que esse aumento da despesa ter carter regressivo.
O valor mdio das aposentadorias por tempo de contribuio concedidas em
60 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 24 | 2016

2013 foi de R$ 1.582,74, tendo sido concedidas cerca de 291 mil aposentadorias.
H dificuldade na Pnad/IBGE de identificar, de forma precisa, aqueles que so
beneficirios de aposentadoria por tempo de contribuio do RGPS. Embora todos
os homens e mulheres aposentados, respectivamente, com menos de 60 e 55 anos
de idade sejam potenciais beneficirios desse tipo de benefcio, podem tambm
ser aposentados por invalidez, aposentados especiais, professores ou mesmo ser-
vidores pblicos aposentados. Por essa razo, h uma grande dificuldade em uma
identificao precisa dos beneficirios, alm do que essa seleo limitar-se-ia, ainda,
s concesses recentes que, em princpio, so o pblico beneficirio, caso se desconsidere
a possibilidade de passivo. De qualquer forma, possvel fazer algumas avaliaes,
ainda que com limitaes.
De forma a tentar selecionar os beneficirios por aposentadoria por tempo
de contribuio, com base nos microdados da Pnad/IBGE de 2013, foram fil-
trados homens beneficirios de aposentadoria com idade abaixo de 60 anos e
mulheres com menos de 55 anos, para excluir benefcios por idade. Com base
nessa extrao, seria possvel identificar concesses recentes de aposentadoria por
tempo de contribuio, embora, tambm, teoricamente, acabe captando casos de
especial e por invalidez, bem como aposentados dos regimes prprios. Mesmo com
essas limitaes, foi possvel identificar cerca de 2,8 milhes de aposentados,
sendo que desse total, utilizando a renda de todas as fontes15, cerca de 1,1 milho
(39% do total) estariam entre os 50% de menor rendimento e 1,7 milho
(61% do total) estariam entre os 50% de maior rendimento. Uma forma de tentar
aprimorar esse exerccio aplicar mais filtros, mais especificamente, do total de
2,8 milhes de aposentados, selecionar aqueles que estavam ocupados, como uma
forma de tentar excluir, teoricamente, os aposentados por invalidez, embora possam
excluir tambm os beneficirios da ATC. De qualquer forma, provvel que
os beneficirios de novas concesses de ATC, dada a idade precoce, tendam a
ter uma probabilidade bem razovel de se manterem no mercado de trabalho,
acumulando renda do trabalho e aposentadoria, que explicaria aceitar descontos
to elevados decorrentes do fator previdencirio. Essa acumulao de trabalho
e aposentadoria, por sinal, agrava ainda mais o carter regressivo da alterao
no fator. Com esse critrio, foram identificados 874 mil aposentados, sendo que
desse total 94 mil (10,8% do total) estavam entre os 50% com menor rendimento
e cerca 780 mil (89,2% do total) estavam entre os 50% de maior rendimento.
As anlises anteriores foram feitas considerando a renda individual de todas
as fontes de rendimento, mas tambm importante analisar o impacto distributivo
por meio do rendimento domiciliar per capita. Considerando essa varivel, do total
de 2,8 milhes de aposentados com idade menor que 60 anos para homens e que

15. Foi utilizada a varivel V4720, excluindo os casos de renda igual a zero e daqueles sem declarao.
Previdncia Social 61

55 para mulheres, cerca de 2,2 milhes estavam com nvel de renda domiciliar
per capita acima da mediana e, portanto, cerca de 76,5% estavam entre os 50%
mais ricos. Considerando, desse total de 2,8 milhes de aposentados, apenas aqueles
que estavam ocupados, chega-se a um resultado ainda mais regressivo: 88,5% estavam
entre os 50% mais ricos.
Portanto, esses dados deixam claro que a alterao do fator previdencirio
com a adoo da regra 85/95 progressiva para 90/100 ter efeitos negativos sobre
a sustentabilidade do RGPS, que j ser afetada pelo envelhecimento popula-
cional, na medida em que gera aumentos expressivos no valor dos benefcios e,
consequentemente, da despesa. Ademais, esse aumento da despesa tem carter regressivo,
na medida em que os beneficirios da ATC so aqueles com maior valor mdio
de benefcio e, em geral, vinculado aos trabalhadores com maior estabilidade no
mercado formal de trabalho e maior nvel de renda. Os trabalhadores com trajetria
laboral mais precria, maior tempo na informalidade e/ou no desemprego e menor
nvel de renda tendem a ter probabilidade muito maior de serem aposentados por
idade do que por tempo de contribuio. Na realidade, h uma situao em que
os trabalhadores urbanos com menor estabilidade no mercado laboral e menor
nvel de renda, que possuem dificuldade de conseguir 35/30 anos de contribuio,
tendem a se aposentar por idade enfrentando uma idade mnima de 65/60 anos.
Por sua vez, os trabalhadores com mais estabilidade e maiores nveis de renda,
que conseguem se aposentar por tempo de contribuio, no tm idade mnima.
A regra 85/95 progressiva ser regressiva, pois aumentar de forma desproporcional
o valor dos benefcios de aposentadorias precoces.
O ideal seria uma reforma estrutural que levasse a um equilbrio com benefcios
de valor maior decorrente de idades mais elevadas de aposentadoria, mas com
equilbrio entre o aumento da idade e o incremento no valor do benefcio.

REFERNCIAS
ANSILIERO, G.; COSTANZI, R. N.; PEREIRA, E. A penso por morte no mbito
do regime geral de previdncia social. Revista Planejamento e Polticas Pblicas,
n. 42, jan./jun. 2014.
COSTANZI, R. Regras para Penso por Morte. Informaes FIPE, n. 414,
p. 9-12, ISSN 1678-6335, mar. 2015.
COSTANZI, R. N.; ANSILIERO, G. Repensando a penso por morte no Brasil:
evidncias nacionais e notas comparativas com a Amrica Latina. Revista ResPublica,
n. 2, v.14, jul./dez. 2015.
62 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 24 | 2016

MATIJASCIC, M.; KAY, S. 2014. Brazilian pension model: the pending agenda.
International Social Security Review, Blackwell, London, v. 67 n. 1, p. 71-93, 2014.
MATIJASCIC, M.; KAY, S. J. Pensions in Brazil: reaching the limits of parametric
reform in Latin America. In: KAY, S. J.; SINHA, T. (Eds.). Lessons from pension
reform in the Americas. Oxford, Oxford University Press, 2008.
ROCHA, R. R.; CAETANO, M. A.-R. O Sistema previdencirio brasileiro:
uma avaliao de desempenho comparada. Braslia: Ipea, 2008. (Texto para Discusso,
n. 1.331).
CAPTULO 2

ASSISTNCIA SOCIAL

1 APRESENTAO
No ano de 2015, o avano da onda conservadora pautou o debate poltico
com repercusses preocupantes sobre a agenda do Poder Legislativo. No incio
do referido ano, a Cmara dos Deputados voltou a tramitar o projeto que
institui o Estatuto da Famlia, criticado por diversas entidades devido ao seu
carter regressivo em relao a direitos j consolidados. Alm disso, a Cmara
aprovou em primeiro turno o projeto que prev a reduo da maioridade penal.
Quando a proposta estava em discusso, a edio anterior deste peridico
mostrou como o mito da impunidade dos adolescentes e a desinformao acerca
das estatsticas sobre adolescentes em conflito com a lei ofuscam esse debate.
Novamente discutido na primeira seo deste captulo (Fatos relevantes), o tema
da reduo da maioridade penal agora abordado sob a perspectiva dos equvocos
em torno da pauta da reduo da maioridade. Questionando a lgica punitiva
como resposta violncia, o texto prope refletir sobre os processos sociais por
trs das estatsticas e, assim, sinalizar para a importncia de construir uma agenda
mais coerente com os determinantes sociais da questo. Portanto, uma agenda
que considere a questo do racismo, os equvocos da poltica de segurana pblica
e que efetivamente esteja comprometida com o cumprimento do Estatuto da
Criana e do Adolescente (ECA).
De forma complementar, reconhecendo a existncia, no mbito da poltica
de assistncia social, do servio de proteo social a adolescentes em cumprimento de
medida socioeducativa em meio aberto, o texto analisa o referido servio na seo
Acompanhamento da poltica e dos programas, na perspectiva de analisar sua estrutu-
rao e identificar alguns desafios para o seu aperfeioamento. Ainda nesta seo,
destaca-se a principal estratgia da proteo social bsica: o Servio de Proteo e
Atendimento Integral Famlia (Paif ). Refletindo sobre seu contedo, estratgias
e pblico-alvo, so pontuadas algumas tenses e riscos na sua implementao,
bem como equvocos nas tentativas recentes de avaliao de seus resultados.
Por fim, a seo Acompanhamento da poltica e dos programas traz ainda a anlise
dos dois programas de garantia de renda de natureza assistencial: o Benefcio de
Prestao Continuada (BPC) e o Programa Bolsa Famlia (PBF). Destaca-se
a expanso da cobertura desses benefcios socioassistenciais e, principalmente,
64 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 24 | 2016

os esforos de integrao entre a proteo de renda realizada por essas transferncias


monetrias e outras atenes disponveis na oferta de servios. Com nfase na estratgia
Brasil Sem Misria, destacam-se os esforos de ampliao dos acessos e oportunidades
para o pblico do PBF. Informaes oramentrias completam o quadro analtico da
poltica de assistncia social cuja referncia temporal, nesta edio, o ano de 2014,
sendo, no entanto, estendida em alguns momentos para 2011-2014, com o objetivo
de analisar com profundidade o desenvolvimento de algumas estratgias esse
o caso, por exemplo, do Plano Brasil Sem Misria.
Por fim, o captulo sinaliza alguns desafios para a poltica de assistncia social.
Aps seus primeiros dez anos de implementao, o Sistema nico de Assistncia
Social (Suas) registra avanos importantes no campo normativo, da gesto e da
capilaridade da rede de servios, abrindo espao, dessa forma, para um novo estgio
do seu desenvolvimento. Nele, embora ainda compaream questes de cobertura
principalmente relacionadas aos Creas, destaca-se principalmente a necessidade de
avanar na estruturao da rede de servios enfrentando a questo dos recursos
humanos e ampliando a articulao entre ofertas sociais no territrio e no
amadurecimento do contedo e nas estratgias das ofertas socioassistenciais,
notadamente o Paif.

2 FATOS RELEVANTES
Nesta seo sero analisados dois temas que, entre 2014 e 2015, movimentaram a
pauta do Poder Legislativo: a discusso do projeto que cria o Estatuto da Famlia
e a aprovao da proposta de reduo da maioridade penal, em primeiro turno,
pela Cmara dos Deputados. Ambos tm em comum a filiao a uma viso tradi-
cionalista e conservadora que compreende os problemas sociais como reflexos da
degradao comportamental e mesmo moral de certos segmentos da sociedade.
Nessa perspectiva, os problemas relacionados acentuada desigualdade social que
ainda marca a sociedade brasileira so desvinculados dos seus determinantes sociais,
como se pretende argumentar ao longo desta seo.

2.1 Estatuto da Famlia


Arquivado no final de 2014, o Projeto de Lei no 6.583/2013, da Cmara
dos Deputados,1 que institui o Estatuto da Famlia, voltou a tramitar no incio
de 2015 em regime acelerado. A comisso especial criada para analisar o tema
aprovou o texto em votao de carter conclusivo, dispensando, portanto, sua deli-
berao pelo plenrio da Cmara. Contudo, diante da apresentao de dois recursos
mesa diretora, o projeto ser apreciado pelo plenrio da Cmara antes de seguir
para o Senado.

1. O projeto de autoria do deputado Anderson Ferreira (PR-PE).


Assistncia Social 65

O projeto de lei sobre Estatuto da Famlia pretende definir a famlia e


seus direitos, assim como determinar diretrizes para polticas pblicas em seu apoio.
O Artigo 2o caracteriza a
entidade familiar como o ncleo social formado a partir da unio entre um homem
e uma mulher, por meio de casamento ou unio estvel, ou ainda por comunidade
formada por qualquer dos pais e seus descendentes.
Afirma a obrigao do Estado, da sociedade e do poder pblico em assegurar
famlia direito sade, alimentao, educao, cultura, esporte, lazer, trabalho,
cidadania e convivncia comunitria (Artigo 3o), assim como condies mnimas
de sobrevivncia (Artigo 5o), e afiana o acesso ao atendimento psicossocial
sempre que a entidade familiar estiver sob ameaa (inciso V do Artigo 4o e 2o do
Artigo 5o). Cria ainda o Dia Nacional de Valorizao da Famlia, a ser celebrado
nas escolas, e institui nos currculos do ensino fundamental e mdio a disciplina
Educao para famlia. Por fim, institui os Conselhos da Famlia, rgos perma-
nentes e autnomos, no jurisdicionais, encarregados de tratar das polticas pblicas
voltadas famlia e da garantia do exerccio dos direitos da entidade familiar,
incluindo entre suas funes a de assessorar o Poder Executivo na elaborao de
iniciativas voltadas para a famlia.
O debate pblico em torno do projeto adensou-se, e inmeras entidades
da sociedade civil manifestaram-se publicamente contra a iniciativa, em especial
devido a sua conotao regressiva em face de direitos j assegurados no pas.
A definio reducionista de famlia ali proposta exclui tanto famlias constitudas
por pessoas do mesmo sexo, bem como famlias adotivas, ambos os formatos j
assegurados pelo Poder Judicirio. Ainda em 2012, o Supremo Tribunal Federal
julgou procedente a Ao por Descumprimento de Preceito Fundamental no 132
(ADPF 132) equiparando unies civis homoafetivas a heterossexuais e conferindo-lhes
os mesmos deveres e direitos. As famlias adotivas tm sido progressivamente protegidas
desde 1988, quando a Constituio Federal acolheu e equiparou os filhos adotivos
aos biolgicos.
Notas pblicas foram lanadas manifestando oposio ao projeto por parte
de entidades to distintas como, por exemplo, o Conselho Regional de Psicologia
(tanto do Rio de Janeiro como o de So Paulo), a Procuradoria Federal dos Direitos
do Cidado do Ministrio Pblico Federal, a Associao Nacional de Grupos de
Apoio Adoo, o Instituto Brasileiro de Direito de Famlia, a Associao Brasileira
de Famlias Homoafetivas, a Associao dos Pesquisadores de Ncleos de Estudos e
Pesquisas sobre a Criana e o Adolescente, a Associao Brasileira de Antropologia
ou Comisso Especial da Diversidade Sexual do Conselho Federal da OAB.
A diversidade dos autores dos manifestos permite avaliar a amplitude do
constrangimento causado pela proposta. Destaca-se que inmeras configuraes
66 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 24 | 2016

familiares existentes na sociedade brasileira sero, no apenas desconsideradas,


mas deslegitimadas e coagidas. Nesse sentido, novos modelos de coabitao ancorados
no afeto, cuidado e solidariedade que vm sendo reconhecidos como famlias e
acolhendo respeito social e reconhecimento jurdico e social sero afetadas. As mani-
festaes defendem as mltiplas configuraes da famlia e destacam, para alm
de consanguinidade, a centralidade dos vnculos estabelecidos entre seus integrantes.
Lembram que no h um modelo de famlia nico ou fixo, destacando o risco de
incentivo ao preconceito e discriminao caso aprovada medida que aponta no
sentido de limitao e padronizao de vivncia social.
A favor do Estatuto vem se manifestando especialmente entidades e lderes
religiosos ligados s igrejas protestante e catlica, que se mobilizam em torno de
vrios riscos percebidos como ameaas instituio familiar. Alguns desses riscos
so apresentados na justificativa que acompanha o texto do projeto: drogadio,
violncia domstica, gravidez na adolescncia e desconstruo da famlia que repercute
na dinmica psicossocial do indivduo. Mas cabe chamar a ateno para o fato de
que a preocupao com a fragilidade e a vulnerabilidade da instituio familiar
tem perpassado outros segmentos sociais. Uma viso tradicionalista e conservadora
vem se fortalecendo como reao ao esgaramento do tecido social no pas, cujo
mais evidente reflexo so os gritantes indicadores de violncia. As desigualdades
sociais que perpassam a sociedade brasileira so, de acordo com essa perspectiva,
associadas degradao comportamental e mesmo moral que perpassam as classes
populares e que estariam se transformando em classes perigosas. Assim, vcios e
condutas prevalecem nessa interpretao como fatores explicativos da realidade
em pauta em detrimento dos condicionantes sociais.
No campo das polticas pblicas, o Estatuto da Famlia coloca em risco avanos
expressivos. No mbito das polticas no contributivas de transferncia de renda, a
leitura conservadora e restritiva de famlia traria impactos negativos, restringindo
os arranjos familiares a serem atendidos. Ela tambm repercutiria no campo da
assistncia social, em que a centralidade na famlia um dos princpios organizadores
da poltica. O texto da Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS), aprovado
em 2004 pelo Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS), acolhe viso ampla
e plural de famlia. Nesse texto orientador, l-se que seu usurio composto por
famlias e indivduos com perda ou fragilidade de vnculos de afetividade,
pertencimento e sociabilidade; ciclos de vida; identidades estigmatizadas em
termos tnico, cultural e sexual; desvantagem pessoal resultante de deficincias;
excluso pela pobreza e, ou, no acesso s demais polticas pblicas; uso de
substncias psicoativas; diferentes formas de violncia advinda do ncleo familiar,
grupos e indivduos; insero precria ou no insero no mercado de trabalho
formal e informal; estratgias e alternativas diferenciadas de sobrevivncia que
podem representar risco pessoal e social (Brasil, 2004)
Assistncia Social 67

E o texto evolui indicando a necessidade de reconhecimento da variedade de


arranjos familiares existentes e afirmando que o trabalho com famlias deve considerar
estas novas referncias e seus diferentes arranjos, superando o reconhecimento
de um modelo nico baseado na famlia nuclear. E, mais ainda, superando uma
leitura moral de famlia e de pobreza, afirma um direito social no qual o Estado tem
responsabilidades no enfrentamento de vulnerabilidades e riscos sociais, mas no o
direito de constranger as opes comportamentais e relacionais ou os laos afetivos
dos indivduos na construo cotidiana de suas famlias.

2.2 Reduo da maioridade penal ou aumento do tempo de internao dos


adolescentes autores de ato infracional: retrocesso ou soluo?
O debate em torno da reduo da maioridade penal teve muita relevncia sobretudo,
aps a Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania (CCJC) da Cmara
ter aprovado a admissibilidade da Proposta de Emenda Constituio
(PEC no 171/1993). Essa discusso tem provocado calorosos debates entre
a populao, especialistas e o prprio Congresso Nacional, instigando as pessoas a
se posicionarem contra ou a favor da reduo da maioridade penal. A Cmara
e o Senado tambm divergem sobre a melhor forma de encaminhar essa questo.
Dois principais projetos tramitam no Congresso Nacional: A PEC n o 171/1993,
j aprovada em segundo turno pela Cmara dos Deputados, que prope a reduo
da maioridade penal de 18 para 16 anos e o PLS no 333/2015, em tramitao
no Senado Federal, que defende a mudana dentro do Estatuto da Criana e
do Adolescente (ECA), estendendo de trs para dez anos o perodo mximo de internao.

2.2.1 Proposta de Emenda Constituio PEC no 171/1993


De autoria do ento deputado Benedito Domingos (PP-DF), a PEC 171/1993
foi apresentada pela primeira vez em 1993. Prope alteraes no Art. 228 da
Constituio, que atualmente determina serem penalmente inimputveis os
menores de dezoito anos, sujeitos s normas da legislao especial. O objetivo
dessa PEC atribuir responsabilidade criminal ao jovem maior de dezesseis anos.
De acordo com o texto aprovado, a maioridade penal ser reduzida nos casos de
crimes hediondos como estupro e latrocnio e tambm para homicdio doloso
e leso corporal seguida de morte. O texto tambm prev a implementao e
a manuteno de polticas pblicas e programas socioeducativos e a criao de
estabelecimentos distintos dos que j existem para adolescentes que se enquadrem
nessas situaes.
A PEC no 171/1993 fundamenta-se na linha argumentativa de que os jovens
contemporneos teriam maior acesso informao do que a juventude que vivia
poca da vigncia do ordenamento penal brasileiro em 1940. Cita fatores que
considera importantes para o rebaixamento da idade penal por entender que
68 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 24 | 2016

influenciam diretamente na capacidade de discernimento dos jovens com idade


inferior a 18 anos, tais como:
a liberdade de imprensa; a ausncia de censura prvia; a liberdade sexual; a emancipao
e independncia dos filhos cada vez mais prematura; a conscincia poltica que
impregna a cabea dos adolescentes; a televiso como o maior veculo de informao;
e a prpria dinmica da vida.
Alm disso, para reforar seu argumento a favor do rebaixamento da idade penal,
essa Proposta relaciona a idade estabelecida para a inimputabilidade do adolescente
com outros fatores, como a autorizao do casamento entre pessoas com menos de
18 anos, por exemplo. No entanto, no pondera os diferentes impactos desses fatores
na vida de adolescentes e jovens, tampouco que integram esferas jurdicas diferentes.2,3
Outro argumento apresentado refere-se ao suposto maior envolvimento de ado-
lescentes na maioria dos crimes de assalto, roubo, estupro, assassinato e latrocnio.
Todavia, factualmente o envolvimento desse grupo nos crimes citados pouco
expressivo diante do contingente populacional de adolescentes no pas, como ser
discutido mais adiante.
De forma geral, os argumentos e fundamentos utilizados na defesa da
PEC no 171/1993 trazem muitas incoerncias, que sero analisadas ao longo
desse texto.4 No entanto, cabe inicialmente chamar ateno para uma inconsistncia
de fundo, que coloca como sadas duas solues antagnicas. Isto , a proposta,
ao mesmo tempo em que defende o recrudescimento penal, afirma que a reduo
da maioridade teria por finalidade a conscientizao do adolescente da importncia
de sua participao social e da necessidade do cumprimento da lei para garantir
sua cidadania. Com efeito, do ponto de vista do desenvolvimento e da maturao
social do adolescente, bem como da garantia de direitos humanos, no h como
fomentar exerccio da cidadania por meio do investimento em aes punitivas e
de encarceramento. Trata-se de perspectivas ticas e polticas conflituosas que so,
inclusive, contrrias aos tratados e convenes internacionais dos quais o Brasil
signatrio.
Alm das fracas argumentaes apresentadas pela PEC, h alguns fatores que
so fundamentais para analisar e refletir sobre a proposta. No espao desse texto
sero exploradas trs questes: i) o culto ao medo alimentado como estratgia

2. A adolescncia no Brasil, juridicamente compreendida entre o perodo de 12 a 18 anos de idade, difere da adolescncia
de outros contextos culturais, mesmo entre as culturas ocidentais e orientais. H estudos que defendem a existncia de
fatores comuns sob o ponto de vista do desenvolvimento orgnico-biolgico. Porm, em pases com expanso territorial
continental e diversa, como o caso do Brasil, onde h organizaes culturais tradicionais, tais como as comunidades
indgenas e quilombolas, a categoria de adolescncia que se pretende hegemnica no se aplica e deve ser problematizada.
3. Por exemplo: a autorizao de casamento aos 18 anos est ligada esfera civil.
4. De acordo com a proposta o objetivo da reduo da idade penalmente imputvel para os menores de dezesseis anos
dar-lhes direitos e consequentemente responsabilidade, e no puni-los ou mand-los para cadeia (PEC no171/1993).
Assistncia Social 69

de propaganda ideolgica e de governo; ii) o mito da impunidade e da maior


periculosidade do adolescente; e iii) a questo racial presente na referida proposta.

A produo social do medo


O medo, fomentado por meio de informaes distorcidas e tendenciosas sobre os
atos infracionais e sua gravidade, pode ser interpretado como estratgia ideolgica
utilizada para aumentar a popularidade dos governantes e, dessa forma, respaldar a
construo de novos estatutos e prises. As principais consequncias da soma
desses fatores, portanto, so o apelo social por aes penais mais contundentes,
bem como a marginalizao e criminalizao da adolescncia e juventude,
fortemente ancoradas no quesito raa/cor.
Wacquant (2001) critica a utopia poltica da segurana total que seria na
atualidade compartilhada pelos setores polticos da direita e da esquerda conservadora
que articulam a pobreza com a violncia. Para esse autor, no caso brasileiro, investir no
Estado penal em resposta aos problemas sociais gerados pela desregulamentao
econmica equivale a (r)estabelecer uma verdadeira ditadura sobre os pobres (p. 10).
Situao que seria ainda mais agravada pelo
estado apavorante das prises do pas, que se parecem mais com campos de concentrao
para pobres, ou com empresas pblicas de depsito industrial dos dejetos sociais,
do que com instituies judicirias servindo para alguma funo penalgica dissuaso,
neutralizao ou reinsero (2001, p. 6-7).
Segundo esse autor, h uma tendncia reduo das atribuies do Estado e de
endurecimento de sua interveno penal que, em toda parte, se retira da arena eco-
nmica e afirma a necessidade de reduzir seu papel social (Wacquant, 2001, p. 10).
Suas reflexes confirmam-se com os dados, que sero mostrados mais adiante,
os quais retratam o aumento do nmero de internao de adolescentes e jovens.
Tendncia que segue na contramo das prprias legislaes que determinam
excepcionalidade e brevidade nas medidas socioeducativas de privao da liberdade.

Tensionamento racial
O preconceito racial mostra-se presente na maior parte dos argumentos utilizados
para defender e justificar a proposta de reduo da maioridade penal. O entendi-
mento jurdico baseado no princpio do discernimento 5 vem sendo utilizado desde
o incio do sculo XX, momento em que as teorias racialistas alcanaram o auge da
sua apropriao e expanso por intelectuais e juristas brasileiros (Schwarcz, 2015).
A excessiva interveno policial e judicial direcionada aos jovens negros pode

5. Esse princpio baseava-se na avaliao feita pelo juiz ou especialista em relao aptido da criana ou do adolescente
para distinguir o bem do mal, o justo do injusto, o lcito do ilcito. Como no existiam garantias e requisitos objetivos
a serem observados, o futuro de crianas e adolescentes dependia, exclusivamente, dos critrios considerados pelo
magistrado, que decidia de acordo com seu arbtrio (Ipea, 2015) e valorao moral e tica.
70 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 24 | 2016

ser explicada com base nesse contexto de intensificao das aes penais que se
ancoravam em princpios de adivinhao psicolgica (Tavares, 2004) e em teorias
de base racista. Portanto, os argumentos utilizados em defesa da proposta mais
representam a atualizao dos mecanismos discriminatrios do que o aprimoramento
dos dispositivos de responsabilizao do jovem em conflito com a lei.
O prprio relatrio da Comisso Parlamentar de Inqurito6 sobre homicdio
de jovens negros e pobres no Brasil reconhece que h correlao direta entre as
propostas de reduo da maioridade penal e a violncia cometida contra a juven-
tude negra. Esse documento chama ateno para o fato de que o rebaixamento
da maioridade penal enviar esses mesmos adolescentes e jovens para as prises
de adultos, agravando ainda mais a situao e aumentando as chances de ingressarem
no universo infracional e de reincidncia, o que diminui expressivamente as chances
de concluso dos estudos e de profissionalizao. A previso da inimputabilidade
penal de jovens com idade abaixo de 18 anos representa o princpio protetivo da
condio peculiar de pessoa em desenvolvimento. por essa razo que se compreende
tratar de clusula ptrea, tendo em vista a garantia do direito fundamental dos
adolescentes serem reconhecidos e responsabilizados como tal.
A seletividade racial das sentenas factual (Santos, 2015), pois considera
a relao no com o ato praticado, mas com a origem tnica e social de quem
o pratica. O racismo institucional do sistema de justia no um dado novo
(Santos, 2015; Shwarcz, 2015) e tampouco se limita a este sistema, tendo em
vista o legado histrico da escravido e de sua abolio desacompanhada de
qualquer poltica de reparao ou integrao social (Prestes, 2013), herana que
ainda provoca efeitos diversos nas relaes sociais, subjetivas com instituies que
atuam de acordo com mecanismos discriminatrios. So fatos que apontam para
a similaridade entre os sistemas de justia juvenil e de justia comum, ambos com
alto nmero de prises cautelares.7
Conforme aponta o estudo do Ministrio da Justia (2015), o instru-
mento da priso cautelar tem se consolidado como regra de funcionamento do
sistema repressivo brasileiro. Dezenas de milhares de pessoas vm sendo detidas
e mantidas presas sem que os fundamentos de suas prises sejam imediata e

6. Relatrio final da comisso parlamentar de inqurito destinada a apurar as causas, razes, consequncias, custos
sociais e econmicos da violncia, morte e desaparecimento de jovens negros e pobres no Brasil. (Brasil, 2015). Disponvel
em: <http://goo.gl/A4XPGD>.
7. No caso dos adolescentes em conflito com a lei, trata-se de internao provisria que deve ser aplicada, antes da
sentena, quando h indcios suficientes de autoria e materialidade da infrao. Em nenhuma hiptese, poder ultrapassar
45 dias. Deve ser cumprida em estabelecimento especial, sem qualquer proximidade com adultos. A exigncia que s
seja decretada excepcionalmente. Todavia, vem sendo requerida pelos promotores em grande parte dos casos, alegando
simplesmente periculosidade e desajuste social. O juiz quase sempre acolhe o pedido e decreta a internao provisria
sem fundament-la, como exigido pelo ECA e pela Constituio Federal. A defesa s pode questionar a internao
provisria depois que o juiz j tiver tomado sua deciso (Ilanud, 2007). O mais comum que o habeas corpus seja
julgado quando o adolescente j no pode ser beneficiado.
Assistncia Social 71

adequadamente avaliados, fato que se aplica aos adolescentes e jovens em conflito


com a lei.8 Processos duram anos, e quanto aos rus, por muitos meses, s vezes
anos encarcerados, no raro so absolvidos, quando chegam a conhecer uma deciso
de mrito. Isto , o encarceramento tem se transformado em vetor da subcidadania
garantida para a populao subalternizada.
Ao analisar a proposta e confront-la com os dados sobre vulnerabilidade social,
excluso e violncias praticadas pelo Estado contra a juventude negra, observa-se um
padro de interveno racialmente seletivo e higienista que se configura como forma
de anulao e eliminao9 das pessoas que compem a categoria forjada dos ditos
perigosos e delinquentes, a exemplo dos sistemas prisional/socioeducativo que
so ocupados, majoritariamente, por adultos e jovens negros, do gnero masculino,
com baixa escolarizao e renda.

Mito da maior periculosidade e impunidade


Os estudos mostram que o problema contemporneo do ato infracional juvenil est
associado no pobreza ou misria em si, mas, sobretudo, desigualdade social,
ao no exerccio da cidadania e s dificuldades no acesso s polticas sociais bsicas
supletivas e de proteo implementadas pelo Estado. Os poucos estudos exis-
tentes sobre o tema10 apontam que a maior parte dos adolescentes que cumpre
medida socioeducativa de privao de liberdade no Brasil do gnero masculino,
tem idade entre 16 e 18 anos, negra, no frequentava a escola, no trabalhava
no momento do cometimento do ato infracional e vivia em famlias consideradas
extremamente pobres. Contudo, sabe-se que o cometimento de ato infracional no
exclusivo desse nico perfil de adolescentes e jovens. A diferena que jovens oriundos
de famlias mais abastadas possuem mais recursos para se defenderem, sendo mais
raro terminarem sentenciados em unidades de privao de liberdade, ao passo que
os adolescentes mais pobres, alm de terem seu acesso justia dificultado, ainda so
vtimas de preconceitos de classe social e de raa, comuns nas prticas judicirias.
As infraes patrimoniais como furto, roubo e envolvimento com o trfico de
drogas constituem-se nos principais atos infracionais praticados pelos adolescentes
em cumprimento de medida socioeducativa de privao de liberdade no Brasil.
Em 2013, roubo (39,9%), trfico (23,5%) e furto (3,39%) representaram, juntos,
aproximadamente, 67% do total de atos infracionais praticados pelos adolescentes
em cumprimento de medidas socioeducativas em meio fechado. Por sua vez,

8. A internao provisria uma medida cautelar no prevista no ECA como medida socioeducativa. No entanto,
pode ser entendida como outra medida em meio fechado, pois, anloga priso preventiva para os adultos, permite
que o adolescente fique internado em regime fechado por at 45 dias, embora, na prtica, o adolescente permanea
por longos meses detido, enquanto aguarda que seu processo seja avaliado pelo Judicirio.
9. Idem.
10. Ver Silva e Gueresi (2013).
72 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 24 | 2016

os atos considerados graves, como homicdios, latrocnio, leso corporal e estupro


alcanaram, em 2013, apenas 12,7% do total praticado pelos adolescentes.
O cotejamento dos dados relacionados severidade das medidas socioeduca-
tivas aplicadas (grfico 1) com o tipo de ato praticado pelos adolescentes privados
de liberdade indicam que o Judicirio tem dado preferncia para a aplicao das
medidas mais duras, como a de internao em regime fechado. Tal procedimento
est em total desacordo com as orientaes do ECA que estabelece que a medida
de internao deva ser aplicada apenas nas seguintes hipteses: i) ato infracional
cometido mediante violncia ou grave ameaa; ii) reincidncia em infraes graves
(punidas com recluso); e iii) descumprimento reiterado e injustificvel de outra
medida imposta (mximo de trs meses) (Artigo 122, 2o do ECA).
Se essa mxima fosse cumprida, em 2013, por exemplo, os adolescentes
internos privados de liberdade no Brasil seriam de 3,2 mil homicdios (2,2 mil);
latrocnio (485); estupro (288); e leso corporal (237) e no 15,2 mil (64%).
Sustentados pelo rigor punitivo do Estado e pelo imperativo do encarceramento,
esses dados revelam o desacordo das medidas aplicadas com a baixa gravidade dos
atos cometidos por adolescentes, fator que evidencia a contradio do sistema
socioeducativo e ratifica a hiptese do investimento em subcidadania para cidados
de segunda classe, haja vista a disparidade entre o tipo de ato infracional cometido
com a medida de responsabilizao aplicada.

GRFICO 1
Brasil: proporo de adolescentes privados de liberdade, segundo o tipo de medida
restritiva/privativa de liberdade em 2013
70
64,16
60

50

40

30
23,49
20
9,58
10
2,78
0
Semiliberdade Internao Internao em Outras
provisria regime fechado

Fonte: Secretaria de Direitos Humanos.


Elaborao do Disoc/Ipea.

Em paralelo s discusses em torno da PEC n o 171/1993, o Senado


Federal aprovou,11 em julho de 2015, o substitutivo ao Projeto de Lei do Senado

11. 43 votos a favor e 13 contrrios.


Assistncia Social 73

(PLS no 333/2015) de autoria do senador Jos Serra (PSDB-SP) e relatoria do senador


Jos Pimentel (PT-CE). O PLS em questo prope a implantao, dentro do Estatuto
da Criana e do Adolescente de mais uma modalidade especial de atendimento com
maior conteno, a ser aplicada a adolescentes que praticarem, mediante violncia ou
graves ameaas, conduta prevista na Lei de Crimes Hediondos (Lei no 8.072/1990).
Na justificativa o autor da proposio argumenta que as referidas alteraes
pretendem adequar a legislao existente realidade atual, criando instrumentos
eficazes no combate crescente participao de menores de idade na prtica de
atos infracionais.
O referido PLS estabelece que o regime especial de atendimento socioedu-
cativo deva alcanar jovens na faixa dos 18 aos 26 anos que estiveram envolvidos,
quando mais novos, em crimes graves. Nesses casos, o perodo de internao poder
durar at dez anos e dever ser cumprido em estabelecimento especfico ou em ala
especial, assegurando a separao dos demais internos. Pela legislao atual, o perodo
mximo de internao de at trs anos. A medida de internao em regime especial
tambm ser aplicada, automaticamente, quando o jovem completar 18 anos
durante o seu cumprimento. Em carter excepcional, o PLS no 333/2015 prev a
possibilidade de extino da medida socioeducativa, se diagnosticada doena mental
no adolescente, e determina o tratamento ambulatorial ou a internao compulsria.
O projeto prev inmeras alteraes no mbito do ECA que tratam de questes
como as que visam a agilizar a construo de estabelecimentos socioeducativos,
a priorizar a tramitao de inqurito judicial, a ampliar o acesso aprendizagem
e ao trabalho, a incluir o defensor pblico do adolescente em todas as fases do
procedimento de apurao do ato infracional, entre outras. No entanto, o PLS,
tal como a proposta de rebaixamento da idade penal, exime-se da responsabilidade
de analisar a questo do adolescente em conflito com a lei em sua amplitude e
complexidade. Prope solues imediatistas que buscam responder ao falso alarde
da mdia sobre a questo aumento do tempo de internao, medidas de internao
compulsria e intervenes penais mais contundentes , negligenciando as razes
do problema que tangenciam, de igual modo, questes de raa (cor) e classe social.
necessrio analisar o referido projeto dando ateno devida aos problemas
que se apresentam e s solues propostas, a exemplo do sofrimento psquico que
acomete tambm o adolescente em conflito com a lei e da internao compulsria
como alternativa, alm da previso de penas mais severas aos adultos que cooptarem
adolescentes e as implicaes sociais e polticas da interseco de todos esses fatores.

Ampliao do tempo de internao e encarceramento compulsrio


Apesar de ter recebido apoio explcito da base do governo no Congresso Nacional,
a aprovao do PLS no 333/2015, juntamente com o substitutivo, foi muito
74 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 24 | 2016

criticado por representantes da sociedade civil e ativistas de direitos da criana


e do adolescente, principalmente por prever o aumento do tempo de internao
de trs para dez anos, a exemplo do questionamento do ento secretrio-adjunto da
Secretaria de Direitos Humanos e Cidadania de So Paulo e atual secretrio
nacional de direitos humanos, que reitera a defesa da legislao vigente e afirma
que a severidade das leis no resolver o problema da violncia:
No possvel crer que algum acredite que passar dez anos internado ressocializa
ou reeduca um jovem que vai passar todo seu perodo formativo e de incio da vida
adulta privado do convvio em sociedade. Se a questo a desproporcionalidade,
por que no abrandar as penas para os delitos mais leves? Uma sociedade mais punitiva
no uma sociedade mais segura, como j nos dizem os estudiosos da violncia e
os criminlogos h muitos anos. Quem falar o contrrio, precisa cavoucar dados
para provar para ns. No d pra basear poltica pblica em achismo, vontade de
melhorar a percepo de insegurana de alguns ou pura ideologia (Sottili, 2015).
Atualmente so inmeros os problemas em torno da operacionalizao do
Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo (Sinase) e da aplicao das
medidas socioeducativas tal como previsto nas leis. As prticas de internao com-
pulsria, mesmo no formalizadas, so frequentes, acarretando a superlotao de
adolescentes nas unidades que, por sua vez, funcionam acima do limite determinado
para o atendimento. Acreditar que o aumento do tempo de privao de liberdade
incidir em maior responsabilizao penal do adolescente desconhecer o alcance
das medidas de responsabilizao e negar a existncia de outros fatores importantes
e urgentes para a ressocializao e reverso do quadro de infrao, como o investi-
mento nas medidas aplicadas em meio aberto em conjunto com o monitoramento
das instituies de segurana e das demais polticas pblicas.
Sposato (2011) argumenta que as incongruncias referentes aplicabilidade
das medidas socioeducativas pelo Sistema de Justia, tal como pelos operadores
do Sinase, corroboram ainda mais para o agravo da violncia sofrida por adolescentes
e jovens brasileiros. Afirma a autora:
Paradoxalmente a execuo da medida refora a mesma negligncia j conhecida por parte
dos jovens, quando no aperfeioa a segregao por intermdio de prticas de violncia,
humilhao e constrangimentos. Ou seja, a condio social do adolescente ainda
o principal fundamento utilizado para a imposio de uma medida socioeducativa.
Tal distoro revela, portanto, que muitas vezes o caso exigiria uma medida de proteo,
legalmente, prevista pelo artigo 101 do Eca. A matria originalmente de ordem social
se converte num passe de mgica em penal. O que era uma questo de poltica pblica
passa a ser questo de polcia (Sposato, 2011, p. 10).
Entende-se que intensificar as polticas penais sem melhorar profundamente
a implantao do que j est previsto nas legislaes, como o ECA e o Sinase,
ratificar o fracassado padro de funcionamento do sistema de justia. acreditar
Assistncia Social 75

que a sociedade e o Estado conseguiro encarcerar (esconder) todas as contradies


sociais nas unidades prisionais. uma aposta no retrocesso que impede de enxergar
toda a dinmica social existente nas infraes cometidas por jovens adolescentes.
preciso evitar o padro de anlise baseado no antagonismo adolescente em
conflito com a lei versus defensores da ordem e da segurana. Esse padro tende
a reduzir o problema a uma parte, ignorando a coexistncia de fatores como as
injustias sociais, responsveis pelo sofrimento tico-poltico (Sawaia, 1999) que leva
aos processos de subjetivao subalternizada e de desfiliao social (Castel, 1987).
Com efeito, observa-se que a exacerbao da violncia muitas vezes uma reao
s injustias e um caminho encontrado em meio ausncia de suportes e disposi-
tivos institucionais capazes de promover socializaes distintas daquelas que so,
atualmente, oportunizadas (Carreteiro, 2013).
Da mesma forma, a prerrogativa de responsabilizao mais severa para adultos
que cooptarem adolescentes exemplifica o padro de anlise pautado no antagonismo,
que ope adolescente vtima e adulto vilo. Essa prerrogativa negligencia os
determinantes sociais, como o racismo institucional e as desigualdades de renda,
e corrobora a lgica de encarceramento em massa da populao, agravando os
quadros de desestabilizaes sociais e institucionais que vo da superlotao nas
unidades de privao de liberdade aos problemas de sade e mortandade.

Impactos na sade mental


Em relao aos adolescentes com sofrimento psquico, as alteraes propostas ao
Sinase pelo referido projeto tm como objetivo estabelecer regramento na internao
compulsria e no tratamento ambulatorial aos adolescentes e jovens diagnosticados
no curso da execuo da medida socioeducativa. Contudo, essa proposta tem
recebido duras crticas por parte de especialistas em sade mental, ao temerem que,
com essa medida, adolescentes sejam colocados em manicmios judicirios juvenis
a serem criados, com a possibilidade de permanncia prolongada.12 De acordo
com especialistas, se aprovada, representar um retrocesso garantia dos direitos das
pessoas acometidas por estado ou condio de sofrimento,13 como o caso do direito
a serem tratadas, preferencialmente, em servios comunitrios de sade que visem
a alcanar sua recuperao pela insero na famlia, no trabalho e na comunidade.
importante esclarecer que essa proposta desnecessria, uma vez que o
Sinase j prev para esses casos tanto a possvel suspenso da medida socioeduca-
tiva quanto a incluso do adolescente em programas de ateno integral sade
mental que melhor atenda aos objetivos teraputicos estabelecidos para cada caso.
Alm disso, a oferta de servios de sade mental pelo Sistema nico de Sade (SUS),

12. Fala do psiclogo Leandro Mller, disponvel em: <http://goo.gl/DKrwwf 2015.


13. Ver Brasil (2001).
76 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 24 | 2016

por meio dos Centros de Ateno Psicossocial (CAPSi),14 j dispe de apoio tcnico
especializado e busca favorecer a integrao social e o exerccio da autonomia em
espaos territorializados, a partir do trabalho intersetorial com os programas e
servios existentes no mesmo territrio.15

2.2.2 Perspectivas
O Sinase representa um grande avano quando comparado ao escopo jurdico e
normativo das legislaes anteriores de responsabilizao do adolescente/jovem em
conflito com a lei. No entanto, preciso que seja dada prioridade para a integra-
lidade de sua aplicao e para o aspecto socioeducativo, no de encarceramento.
Aprimorar seu alcance no o mesmo que rebaixar a idade penal ou investir em
medidas penais mais severas, mas dar a devida importncia para seu aperfeioamento
e operacionalizao. Como alerta Sposato (2011), necessrio afirmar o lugar
de sujeito de direitos ocupado pelo adolescente e do mesmo modo respeitar sua
condio especial, promovendo equidade e rompendo com as prticas de racismo,
no por mero preciosismo lingustico.
As propostas em votao no Congresso Nacional que visam reduo da
maioridade penal e mudana do tempo de internao, em geral, passam ao
largo das causas da violncia sofrida e cometida pelos jovens e desviam o foco das
questes que precisam ser discutidas, como igualdade racial, distribuio de renda,
desarmamento e reorganizao das instituies de segurana pblica, incluindo a
pauta da desmilitarizao e do extermnio da juventude negra. A aplicao correta dos
princpios do ECA e do Sinase, no tocante execuo das medidas socioeducativas,
apenas uma das questes a serem enfrentadas com urgncia. importante ressaltar
que o princpio da equidade deve estar presente em qualquer poltica pblica,
garantindo que as diferenas regionais, de cor, identidade de gnero e orientao
sexual sejam ressaltadas de modo a inibir as diversas formas de violncia e opresso,
atendendo s necessidades de acordo com as caractersticas de cada grupo.

3 ACOMPANHAMENTO DA POLTICA E DOS PROGRAMAS


Buscando um dilogo com os temas tratados na seo 2 Fatos relevantes ,
a presente seo abordar os dois principais programas da poltica de assistncia
social que, de certo modo, relacionam-se com as discusses sobre o Estatuto da
Famlia e a reduo da maioridade penal.

14. Estabelecimento com modalidade de ateno psicossocial direcionada, exclusivamente, ao atendimento de criana
e adolescente comprometidos psiquicamente. (Brasil, 2004).
15. O Ministrio da Sade, em parceria com a Secretaria de Direitos Humanos e a Secretaria de Polticas para as Mulheres
da Presidncia da Repblica, editaram a Portaria Interministerial (MS/SEDH/SEPM no 1.426) e Portaria MS/SAS no 340,
publicada em 15 de julho de 2004, que institui a Poltica de Ateno Integral Sade dos Adolescentes em Conflito
com a Lei, em Regime de Internao e Internao Provisria (Pnaisari) (Brasil, 2012)
Assistncia Social 77

Em relao Proteo Social Especial (PSE), esta edio abordar, exclusivamente,


as medidas socioeducativas de Liberdade Assistida (LA) e de Prestao de Servio
Comunidade (PSC), voltadas para os adolescentes autores de ato infracional,
e organizadas no rol dos servios da PSE de mdia complexidade.16 No momento em
que o pas discute a possibilidade de reduo da maioridade penal, relevante mostrar
como se estruturam essas aes no mbito da poltica de assistncia e sua articulao
tanto com outras polticas sociais quanto com os rgos do sistema de justia,
pois se entende que o caminho no a privao da liberdade dos adolescentes,
mas atuar na perspectiva da ampliao do acesso a direitos conforme preconiza o
Estatuto da Criana e do Adolescente.
Na Proteo Social Bsica (PSB), optou-se por uma anlise do seu principal
servio, o Programa de Atendimento Integral Famlia (Paif ), o qual representa
a ao voltada centralidade dada s famlias pela Poltica de Assistncia Social.
Diferentemente das edies anteriores, nas quais predominou um enfoque na
cobertura alcanada pelo programa, optou-se por fazer uma discusso mais quali-
tativa do Paif. Assim, buscou-se retratar a relevncia deste programa, seus objetivos
e como estes so atendidos, seu pblico-alvo, bem como os riscos e as tenses na
sua operacionalizao, apontando ainda em que medida tal complexidade traduz-se
em avaliaes questionveis desse servio pblico.
Alm desses dois servios, a presente seo tambm discorre sobre os benefcios
monetrios operados pela assistncia social: o Benefcio de Prestao Continuada
(BPC) e o Programa Bolsa Famlia (PBF). Este ltimo analisado no apenas como
transferncia de renda, mas sob a perspectiva do esforo de ampliao do acesso dos
seus beneficirios a outras oportunidades no mbito do Plano Brasil Sem Misria,
cujo primeiro ciclo encerrou-se no final de 2014.

3.1 Servio de proteo social a adolescentes em cumprimento de


medidas socioeducativas de Liberdade Assistida (LA) e de Prestao
de Servio Comunidade (PSC)
De acordo com o ECA,17 o adolescente autor de ato infracional responsabilizado
mediante processo legal que estabelece sanes, sob a forma de medidas socioe-
ducativas, que respeitem sua condio peculiar de pessoa em desenvolvimento,
conforme previsto no Artigo 227 da Constituio Federal. Verificada a prtica
de ato infracional, a autoridade competente poder prescrever ao adolescente
as medidas socioeducativas em meio aberto ou em meio fechado. As medidas
previstas no ECA, conhecidas como medidas em meio aberto, por no privarem
os adolescentes de liberdade so as seguintes: i) advertncia; ii) obrigao de

16. Ver Brasil (1990), arts. 99 a 101, I a VI.


17. Estatuto da Criana e do Adolescente: Lei no 8.069, 13 de julho de 1990, Artigo 104.
78 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 24 | 2016

reparar o dano; iii) prestao de servio comunidade; e iv) liberdade assistida.


Por sua vez, so duas as medidas socioeducativas em meio fechado: i) semiliberdade;
e ii) internao em estabelecimento educacional. autoridade competente, ainda
possvel aplicar, quando for o caso, qualquer uma das medidas especficas de proteo
previstas no ECA, que vo desde o encaminhamento aos pais ou outro responsvel,
mediante termo de responsabilidade, at a requisio de acompanhamento mdico,
psicolgico ou psiquitrico, em regime hospitalar ou ambulatorial.18
As diferentes medidas socioeducativas previstas no Estatuto devem, em tese,
ser estabelecidas de acordo com a gravidade do ato infracional, sendo as mais severas
aquelas que restringem o direito de ir e vir. Assim, as medidas socioeducativas
podem ser consideradas, do ponto de vista jurdico-normativo, sanes impostas
aos adolescentes em conflito com a lei que buscam, de um lado, responsabiliz-los e
proporcionar oportunidades para a reflexo e o reparo dos danos causados e,
de outro, fomentar e fortalecer a reinsero social, familiar e comunitria.
Considerando as sanes existentes, compreende-se que a impunidade
do adolescente, compartilhada por muitos, um mito que contribui para reiterar
o desconhecimento da populao e, dessa forma, facilitar a aceitao da proposta de
reduo da maioridade penal. Se as regras, as leis e as sanes existem, os problemas
residem na enorme distncia entre o que est previsto no ECA, especificamente
em relao aos servios que deveriam ser ofertados pelo Sistema Nacional de
Atendimento Socioeducativo (Sinase),19 e a sua implementao.20

3.1.1 As Medidas Socioeducativas em Meio Aberto e sua Insero no Sistema nico de


Assistncia Social (Suas)
Com a estruturao do Sistema nico de Assistncia Social (Suas), a implementao
das medidas em meio aberto, de Liberdade Assistida (LA) e de Prestao de Servio
para a Comunidade (PSC), ganhou um novo impulso, tornando cada vez mais

18. Em complementao, o ECA destaca que a medida aplicada ao adolescente levar em conta a sua capacidade de
cumpri-la, as circunstncias e a gravidade da infrao e que, em hiptese alguma e sob qualquer pretexto, ser admitida
a prestao de trabalho forado. Em relao aos adolescentes com algum sofrimento ou transtorno mental, o Estatuto
estabelece que esses devam receber tratamento individual e especializado, em local adequado s suas condies,
podendo a medida socioeducativa aplicada ser extinta.
19. O Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo destinado a regulamentar a forma como o poder pblico,
por seus mais diversos rgos e agentes, deve prestar o atendimento especializado que os adolescentes autores de ato
infracional tm direito. O Sinase foi originalmente institudo pela Resoluo no 119/2006, do Conselho Nacional dos
Direitos da Criana e do Adolescente (Conanda), e foi recentemente aprovado pela Lei no 12.594, de 18 de janeiro de
2012, que trouxe uma srie de inovaes no que diz respeito aplicao e execuo de medidas socioeducativas a
adolescentes autores de ato infracional, dispondo desde a parte conceitual at o financiamento do Sistema Socioeducativo,
definindo papis e responsabilidades, bem como procurando corrigir algumas distores verificadas no atendimento.
Com o Sinase, passou a ser obrigatria a elaborao e a implementao, nas trs esferas de governo, dos chamados
"Planos de Atendimento Socioeducativo" (de abrangncia decenal), com a oferta de programas destinados execuo
das medidas socioeducativas em meio aberto (cuja responsabilidade ficou a cargo dos municpios) e privativas de
liberdade (sob a responsabilidade dos estados), alm da previso de intervenes especficas junto s famlias dos
adolescentes socioeducandos.
20. Ver a seo 2, Fatos relevantes, deste captulo, sobre o assunto.
Assistncia Social 79

real a possibilidade de ressocializao dos adolescentes em conflito com a lei.21


A oferta de servios socioassistenciais de LA e de PSC, por meio do Suas, segue o
princpio da incompletude institucional, o qual busca garantir a proteo integral ao
adolescente por meio da utilizao dos servios disponveis nos territrios como:
educao, sade, qualificao profissional, esporte, cultura, entre outras.22
Durante a vigncia da doutrina da situao irregular, inspiradora do antigo
cdigo de menores, as instituies denominadas totais, destinadas a crianas e
adolescentes em situao de abandono, negligncia e pobreza como orfanatos,
internatos, asilos, reformatrios , apresentavam construes muito caractersticas:
prdios enormes; longos corredores; quartos numerosos, entre outros espaos mas-
sificadores. Todos os servios necessrios para a vida de crianas e adolescentes
institucionalizados eram realizados intramuros. As instituies contavam com
consultrios mdicos, gabinetes odontolgicos, enfermarias, salas de aula, capelas,
quadras esportivas etc. As inovaes introduzidas pela Constituio Federal (1988)
e pelo ECA (1990) mudaram a concepo da oferta desses servios e passaram
a defender a incompletude institucional, abandonando o iderio das instituies
totalitrias. Mudou-se o foco, antes centrado na oferta de instituies e de programas
governamentais que deveriam responder s necessidades da sociedade, amedrontada
pelo perigo e que se negava a conviver com crianas e jovens desajustados,
para programas que buscam atender s necessidades de crianas e adolescentes que
necessitam de proteo e ressocializao.23
No entanto, o alcance da intersetorialidade, princpio da poltica da assistncia
social que viabilizaria a proposta da incompletude institucional na execuo das
medidas socioeducativas pelo Suas, um desafio permanente para os profissionais da
assistncia social. Demanda, alm da articulao em rede com atores governamentais
e no governamentais, o incansvel dilogo com os rgos do Sistema de Justia.
Porm, a interface entre a rea da assistncia social com as instituies do Judicirio
ainda, muitas vezes, conflitiva no mbito dos territrios. Gestores locais da
assistncia social ressentem-se do desconhecimento e de certa negligncia por parte
do Sistema de Justia em relao aos princpios da assistncia social que regem o
funcionamento de seus programas e equipamentos (Costa, 2015). Esses aspectos
dificultam no somente o trabalho intersetorial entre os dois sistemas, como tambm
a tomada de decises em consonncia com os princpios da poltica de assistncia
social e do Sinase.

21. A demanda por esses servios acontece a partir da prescrio da medida por parte da autoridade judiciria. Para
mais informaes a respeito das medidas socioeducativas em meio aberto no mbito do Suas, como: o que so as
medidas de LA e PSC, como, onde e o que ofertam. Consultar Ipea, Polticas Sociais: Acompanhamento e Anlise n.
23, Braslia, 2015 p. 85:90.
22. Conanda, documento do Sinase, junho de 2006. Ver tambm Artigo 86 do ECA.
23. Ver Silva, E. R. A. (2005)
80 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 24 | 2016

Contudo, no se pode deixar de reconhecer que a proposta de operacionalizao


conjunta das medidas socioeducativas, em meio aberto, por agentes dos Sistemas
de Assistncia Social e da Justia um grande avano que impacta positivamente
a vida de jovens em conflito com a lei. A atuao combinada dessas duas reas,
mediante o conjunto de equipamentos e dispositivos institucionais oferecidos
pelo Sistema de Garantia de Direitos da Criana e do Adolescente24 extrapola as
dimenses de controle e de penalizao dos adolescentes autores de ato infracional.
Mas, infelizmente, as lacunas na concretizao da assistncia social como um
direito constitucional ainda um problema visvel no processo de atendimento dos
adolescentes em conflito com a lei nos territrios e por parte dos rgos do Judicirio.
So necessrias aes que evitem o paralelismo e o contraditrio na atuao dos
gestores da assistncia social e do Judicirio. O atendimento ao adolescente em
conflito com a lei, por parte do Suas, do Sinase e do Sistema de Justia, precisa ser
radicalmente interdisciplinar, integrado e dialgico, para garantir a qualidade da
oferta e a efetiva implementao dos servios.

3.1.2 Cobertura da implantao do Servio de Medidas Socioeducativas de Liberdade Assistida


e de Prestao de Servios para a Comunidade nos municpios por meio do Suas25
Os servios de atendimento de medidas socioeducativas em meio aberto do Suas s
podem ser ofertados nos espaos fsicos do Centro de Referncia Especializado de
Assistncia Social (Creas). Apesar da expanso da instalao desses equipamentos,
o pas ainda enfrenta dificuldades para ampliar a oferta desses servios. Ainda hoje
a maioria dos municpios brasileiros executa medidas socioeducativas de LA e PSC,
via convnios com entidades civis sem fins lucrativos, que no seguem os padres
de atendimento preconizados pelo Suas.26
Conforme se observa pelos dados da tabela 1, em 2014, existiam instalados no
pas 2.409 Creas distribudos em 1.009 municpios. Desses centros, cerca de 70%
estavam localizados em municpios das regies Sudeste (682) e Nordeste (928).
Porm, nem todos os Creas estavam ofertando os servios para os adolescentes autores
de atos infracionais em 2014. Os dados do Censo Suas informam que, em 2014,
cerca de 20% dos Creas (530 equipamentos) ainda no disponibilizavam os servios

24. O Estatuto da Criana e do Adolescente concebeu um Sistema de Garantia de Direitos (SGD), cujo modelo estabelece
uma ampla parceria entre o poder pblico e a sociedade civil para elaborar e monitorar a execuo de todas as polticas
pblicas voltadas para o universo da infncia e da adolescncia.
25. O acompanhamento da implementao e execuo dos servios de Liberdade Assistida (LA) e Prestao de Servio
Comunidade (PSC) realizado a partir dos dados do Censo Suas e do RMA (Sistema de Registro Mensal de Atendimento),
por tanto correspondem apenas aos municpios que ofertam tais programas por meio do Creas.
26. Aps a realizao do diagnstico socioterritorial com levantamento das demandas e mapeamento dos servios,
programas e projetos existentes no territrio, o municpio deve implantar, pelo menos, uma unidade do Creas. Caso
seja de pequeno porte I, com um nmero de habitantes inferior ou igual a 20.000, de acordo com os parmetros de
referncia, a cobertura do atendimento pode ser feita em mbito regional, por meio do estabelecimento de consrcios
intermunicipais, ou por implantao de um Creas municipal quando a demanda local justificar. Os municpios de pequeno
porte II, com populao de 20.001 a 50.000, devem, necessariamente, implantar uma unidade do Creas.
Assistncia Social 81

de medidas socioeducativas em meio aberto. As regies Norte, Centro-Oeste,


Sul e Sudeste apresentavam ndices superiores a 80% de Creas que ofertavam PSC
e LA. A regio Nordeste foi a que apresentou o menor ndice de atendimento,
apenas 67% dos Creas disponibilizavam esse servio em 2014.

TABELA 1
Brasil: Quantidade e proporo de Creas que ofertam LA e PSC e que possuem
equipes exclusivas para esse atendimento, segundo regies (2014)
No de municpios que ofertam MSE Proporo de Creas
Proporo de
Quantidade que possuem equipe
Regies total de Creas % sobre total de Creas que ofertam exclusiva para oferta
Absoluto municpios com Creas LA e PSC (%)
de LA e PSC (%)
Norte 215 90 41,9 83 34
Nordeste 928 258 27,8 67 32
Centro-Oeste 225 138 61,3 91 32
Sudeste 682 319 46,8 81 45
Sul 359 204 56,8 89 33
Brasil 2409 1009 41,9 78 36

Fonte: Censo Suas/Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) 2014.


Elaborao do Disoc/Ipea.

De acordo com as diretrizes do Sinase, para garantir o atendimento psicossocial


e jurdico pelo prprio programa ou pela rede de servios existente, o quadro
mnimo de pessoal para a modalidade de atendimento socioeducativo em meio
aberto deve ser composto por profissionais de diferentes reas do conhecimento,
sendo a relao quantitativa determinada pelo nmero de adolescentes atendidos.27
Conforme disposto nesse Sistema, a psicologia, a terapia ocupacional, o servio social,
a pedagogia, a antropologia, a sociologia, a filosofia e outras reas afins que possam
agregar conhecimento no campo do atendimento das medidas socioeducativas so
essenciais para o xito das medidas de LA e PSC (Sinase, 2012). Isso quer dizer
que os equipamentos precisam contar com equipes multiprofissionais capazes de
atender s demandas dos adolescentes e suas famlias.
Em 2014, a proporo de Creas ofertantes de LA e PSC que contavam
com equipe adequada para a realizao desse atendimento era bem reduzida,
conforme apontam os dados da tabela 1. No Brasil como um todo, apenas 36%
dos equipamentos contavam com equipe exclusiva para o acompanhamento dos
adolescentes em conflito com a lei. Na maior parte das regies, a proporo dos
equipamentos com equipe adequada para esse atendimento encontrava-se prxima

27. O Sinase dispe sobre a obrigatoriedade de equipe mnima composta por: um tcnico para cada vinte adolescentes; um
profissional de nvel superior ou com funo de gerncia ou coordenao nos locais de prestao de servio comunitrio
para cada grupo de at dez adolescentes e um orientador socioeducativo para at dois adolescentes simultaneamente,
a fim de garantir a individualizao do atendimento que a medida pressupe.
82 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 24 | 2016

mdia nacional de 30%. A exceo era a regio Sudeste, onde 45% dos Creas
tinham equipe exclusiva.
Os municpios de mdio e grande porte destacam-se por apresentar cobertura
de Creas da ordem de 98% a 100%, respectivamente. Por outro lado, observa-se
grande avano na implantao de unidades Creas nos municpios de pequeno porte
II, que saltaram de 49%, em 2010, para 90%, em 2014. A ausncia dos Creas foi
observada, principalmente, nos municpios de pequeno porte I, onde apenas 14%
deles possuam unidades implantadas.

GRFICO 2
Percentual de municpios que possuem pelo menos um Creas, por porte
100
98 100 100 100
90 93
80 86

60

40 49

20
10 14
0
Pequeno porte I Pequeno porte II Mdio porte Grande porte Metrpole
2010 2014

Fonte: Censo Suas/MDS 2010 e 2014.

Para os municpios, onde a demanda no justifica a disponibilizao em seu


prprio territrio de servios continuados de proteo social especial, a proposta
para a universalizao dos servios a implantao de Creas regionais. Entretanto,
o ritmo de implantao desses centros tem ficado aqum da necessidade. A difi-
culdade de implantao de equipamentos regionais, capazes de ofertar os servios
para um conjunto de municpios menores, um dos principais entraves expanso
da oferta dos servios de mdia complexidade do Suas e, especificamente, dos
servios de medidas socioeducativas nos municpios de pequeno porte I (at 20 mil
habitantes). Importante esclarecer que os governos estaduais exercem papel central
na instalao dos Creas regionais, pois so responsveis pela gesto, organizao,
coordenao e prestao direta dos servios. Dessa forma, a excessiva dependncia
do protagonismo dos estados pode estar na raiz do problema da morosidade na
implantao de Creas regionais.
De acordo com dados do Ministrio do Desenvolvimento Social
MDS (Brasil, 2014), apenas oito estados (AL, BA, CE, MA, PA PE, PB, MG)
contavam com Creas de carter regional. Existem no Brasil 3.014 municpios de at
20 mil habitantes (dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE),
desses, apenas 14% possuam Creas em 2014 (grfico 2). Isto , 86% dos municpios
de pequeno porte do Brasil no contavam com esses equipamentos e encontravam-se
Assistncia Social 83

impossibilitados de garantir, aos seus moradores, o acesso aos servios de medida


socioeducativa aos adolescentes em conflito com a lei, entre outros servios de
proteo especial.
Os investimentos federais destinados anualmente para a implementao
dos servios de medidas socioeducativas de LA e PSC, conforme os registros do
MDS de janeiro de 201528 totalizaram R$ 4,9 milhes, sendo R$ 325,6 mil para
a regio Norte; R$1,0 milho para a regio Nordeste; R$ 569,8 mil para a regio
Centro-Oeste; aproximadamente, R$ 2,0 milhes para a regio Sudeste; e R$ 992,2 mil
para a regio Sul.

3.1.3 Adolescentes em cumprimento de medidas socioeducativas em meio aberto no


mbito do Suas
Em 2014, 67.356 adolescentes em conflito com a lei foram acompanhados pelos
Creas com a oferta de servios de medidas socioeducativas em meio aberto, dos
quais 87% eram meninos e 13%, meninas.29 A distribuio dos adolescentes em
conflito com a lei, acompanhados pelos Creas, varia de acordo com o porte do
municpio, sendo que em 2014 existiam: 2,9 mil nos municpios de pequeno porte
I, 10,4 mil nos de pequeno porte II; 10,5 mil nos de mdio porte; 33,6 mil nos de
grande porte; e 9,8 mil nas metrpoles. Nota-se que nos municpios de grande porte
encontrava-se metade dos adolescentes acompanhados pelos servios de MSE. Esses
municpios, por sua vez, apresentam maior cobertura de equipamentos dos Creas.

GRFICO 3
Brasil: proporo de adolescentes em cumprimento de medida socioeducativa em
meio aberto por meio dos Creas/Suas, segundo as regies em 20141
100
100 100
80

60 52,73
40 31,90 33,42

20 16,43 13,75 16,21 12,67


7,24 8,26 7,39
0
Total Centro-Oeste Sul Sudeste Nordeste Norte
Adolescente em cumprimento de Liberdade Assistida
Adolescente em cumprimento de prestao de servio comunidade

Fonte: Sistema de Registro Mensal de Atendimentos (RMA) do MDS (2014).


Elaborao do Disoc/Ipea.
Nota: 1 Total 100%, considerando 66,0 mil adolescentes, sendo 32,0 mil em LA e 34,0 mil em PSC.

28. Aps portaria que autorizou o incio do pagamento da expanso e da qualificao do servio de MSE em meio aberto.
29. De acordo com os dados do Registro Mensal de Atendimento (RMA) do MDS/Suas.
84 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 24 | 2016

O grfico 3 traz a proporo de adolescentes em conflito com a lei acompa-


nhados pelos Creas, em cada uma das grandes regies do pas. Em primeiro lugar,
observa-se que mais da metade (52,73%) dos adolescentes em cumprimento da
medida de LA em 2014 estava na regio Sudeste. As regies Nordeste e Sul foram
responsveis pelo acompanhamento de 16,43% e 16,21%, respectivamente.
As regies Norte e Centro-Oeste acompanharam, juntas, em torno de 15% dos
adolescentes em cumprimento de LA ao longo de 2014.
Em relao aos adolescentes em cumprimento de medida de PSC, sob a
responsabilidade dos Creas, em 2014, observa-se, pelas informaes contidas no
grfico 3, que as regies Sul e Sudeste concentraram 65% do total dos adolescentes
em cumprimento dessa medida. A regio Norte respondeu pelo acompanhamento
de 8,26% dos meninos e meninas em cumprimento dessa medida; a regio Sul,
por 16,21%, e a regio Centro-Oeste, por 12,67%.

3.1.4 O princpio da Intersetorialidade


A concretizao do princpio da intersetorialidade, previsto no Suas, fun-
damental para a efetivao do servio de proteo social a adolescentes em cum-
primento de medida socioeducativa em meio aberto. Monnerat e Souza (2011)
compreendem que a intersetorialidade volta-se para a construo de interfaces
entre setores e instituies governamentais (e no governamentais), visando ao
enfrentamento de problemas sociais complexos que ultrapassem a alada de uma
s rea governamental e de poltica pblica. Ainda destacam, de acordo com a
Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS), tratar-se de
requisito fundamental para garantia dos direitos de cidadania, e, para efeito de
operacionalizao do Suas, est previsto que as aes no campo da Assistncia Social,
devem ocorrer em sintonia e articulao com outras polticas pblicas (2011, p. 46).
Nesse sentido, h um esforo das equipes do Suas em integrar os servios
de medidas socioeducativas com outras polticas setoriais. Em 2014, os principais
parceiros dos profissionais dos Creas para o atendimento dos adolescentes infra-
tores foram as instituies na rea de educao, em 86,2% dos casos, seguidos
pelos servios de sade em 76,7% das citaes; de esporte e lazer, com 56,3%; de
trabalho/orientao ou qualificao profissional, em 48,6; de cultura em 45% e
de atividades desenvolvidas pela sociedade civil organizada, em 27% dos casos.
O grfico 5 apresenta, por sua vez, os principais locais onde os adolescentes
cumpriram a medida de Prestao de Servio para a Comunidade em 2014.
Nesse caso, mais uma vez, sobressai o esforo da equipe de profissionais do Creas,
responsvel pelo acompanhamento dos adolescentes, em articular com diferentes
reas de polticas pblicas. Nota-se que as redes pblicas de servio socioassistencial
(71,6%) e de educao (60,8%) so, nos municpios, as principais parcerias dos
Assistncia Social 85

Creas para acolher os adolescentes infratores, permitindo que esses trabalhem de


forma a prestar, gratuitamente, servios para a comunidade.

GRFICO 4
Principais parceiros com os quais os Creas contam para inserir adolescentes em
cumprimento de medida socioeducativa de LA ou de PSC na rede de atendimento

Grupos ou atividades desenvolvidas por


iniciativas da sociedade civil organizada 27,0

Trabalho/orientao ou qualificao
profissional (Ex.: Adolescente aprendiz) 48,6

Cultura 45,0

Esporte e lazer 56,3

Sade 76,7

Educao 86,2

No conta com parceiros da rede 2,5

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

Fonte: Censo Suas/MDS (2014).

Os equipamentos pblicos da sade (40%), bem como outras unidades


da administrao pblica (41,8%), tambm ocupam participao expressiva na
escolha de locais onde os adolescentes podem cumprir a medida de PSC. Por
ltimo, observa-se, ainda, que na Prestao de Servio para a Comunidade aparece
tambm a presena da rede socioassistencial privada (21,1%), demonstrando que a
articulao da equipe dos Creas ultrapassa os limites da esfera pblica governamental.
Apesar dos dados apresentados mostrarem avanos referentes efetivao
da articulao intersetorial entre as polticas pblicas, existem ainda incontveis
desafios para a concretizao da intersetorialidade. Um dos principais desafios a
prpria integrao do Sinase e do Suas com a rede pblica de ensino. Os ndices
de evaso escolar, de distoro idade/srie e de repetncia so alarmantes entre os
adolescentes em cumprimento de medida socioeducativa, denunciando o quanto,
muitas vezes, os avanos ainda so insuficientes, incluindo a prpria execuo
das medidas. O cumprimento da medida socioeducativa, muitas vezes, contribui para
a estigmatizao dos adolescentes em conflito com a lei devido predominncia da
lgica punitivista, tambm nos servios ofertados em meio aberto que, nem sempre,
fomentam processos de autonomia poltica e de emancipao, reduzindo suas aes
criminalizao das condutas dissidentes e perifricas, normalizao e ao controle.
86 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 24 | 2016

GRFICO 5
Suas/Creas: principais locais onde os adolescentes prestam servios comunidade
medida socioeducativa de PSC (2014)

Rede de sade 40,0

Rede educacional 60,8

Rede socioassistencial pblica 71,6

Rede socioassistencial privada 21,1

Outras unidades da
Administrao Pblica 41,8

Outros 16,4

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

Fonte: Censo Suas/MDS, 2014.

3.1.5 Expanso e qualificao do servio de Proteo Social a Adolescentes em


Cumprimento de Medida Socioeducativa de LA e PSC
O caminho para a expanso do servio de medidas socioeducativas em meio aberto
via Suas passou a ser fortalecido em 2014, mediante o cofinanciamento federal.
O Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS) estabeleceu os critrios de
elegibilidade e de partilha dos recursos para expanso e qualificao do Servio de
Proteo Social a Adolescentes em Cumprimento de Medida Socioeducativa de LA
e de PSC no mbito do Suas.30 O estabelecimento desses critrios teve o objetivo
de qualificar, e organizar a oferta do servio de medidas socioeducativas em meio
aberto em consonncia com o Sinase. Essa norma estabeleceu que os municpios
devem ofertar os Servios de Proteo Social aos adolescentes em Cumprimento
de Medida Socioeducativa de LA e PSC exclusivamente por meio dos Creas,
respeitando a tipificao dos servios socioassistenciais.
Outro aspecto importante, estabelecido pelo CNAS em 2014, refere-se
complementariedade da oferta do Servio de PSE ao adolescente em cumprimento
de MSE em meio aberto. De acordo com as diretrizes estabelecidas pelo CNAS,
a oferta de servios de PSC e LA deve estar articulada oferta de servios de:
i) convivncia e fortalecimento de vnculos, que tem como prioridade os adoles-
centes em cumprimento de medidas socioeducativas; ii) Proteo e Atendimento
Especializado s Famlias e Indivduos (Paefi), que realiza acompanhamento familiar
do adolescente que atendido pelo servio de medidas socioeducativas, estabelecendo
referncia e contra referncia com a Proteo e Atendimento Integral Famlia;
iii) Proteo e Atendimento Integral Famlia (Paif), destinado ao acompanhamento

30. Resoluo no 18/2014.


Assistncia Social 87

familiar com planejamento e avaliao conjunta com o Paefi e com o servio de


medidas socioeducativas; e iv) do Programa Nacional de Promoo do Acesso
ao Mundo do Trabalho (Acessuas Trabalho), destinado ao encaminhamento e
acompanhamento dos adolescentes na condio de aprendiz a partir de 14 anos e
a partir de 16 anos para a profissionalizao, bem como de suas famlias.
As normas estabelecidas pelo CNAS em 2014 trataram ainda do cofinancia-
mento federal do Servio de Proteo Social aos Adolescentes em Cumprimento de
Medida Socioeducativa, estabelecendo que os servios de MSE fossem financiados
com o Piso Fixo de Mdia Complexidade (PFMC), cujo valor de R$ 2.200,00
para a oferta dos servios para cada grupo com at vinte adolescentes.31 Outro ponto
importante definido em 2014 referiu-se territorializao na oferta do servio de
proteo social das medidas socioeducativas em meio aberto, garantindo a descen-
tralizao do atendimento e estabelecendo o acompanhamento familiar integrado
ao Paefi. Esse aspecto de grande relevncia, pois contribui para a superao dos
estigmas existentes em relao aos adolescentes em conflito com a lei, bem como
para a reconstruo dos vnculos comunitrios e familiares nos territrios de origem,
conjuntamente com outros equipamentos e polticas setoriais.
Importante lembrar que essa diretriz responde s recomendaes do Sinase,
que determina que a implementao das medidas socioeducativas em meio aberto
deve levar em considerao os limites geogrficos do municpio, de maneira a facilitar
o contato e o fortalecimento dos vnculos familiares e comunitrios do adolescente,
bem como a favorecer a sua insero social e de sua famlia nos equipamentos e
rede de servios pblicos locais.

3.1.6 Alguns desafios para melhorar e expandir a oferta de servios de medidas


socioeducativas em meio aberto no mbito do Suas
Os dados apresentados mostraram crescimento considervel na cobertura e na
implantao dos Creas em todas as regies do pas. Porm, a anlise das informaes
revelou que a cobertura ainda no alcanou 50% de todo territrio brasileiro.
Ao tratar especificamente das unidades Creas que ofertam e executam os servios
de medidas socioeducativas em meio aberto para adolescentes, mostrou-se que a
cobertura apresentou ndices ainda reduzidos. Entre os municpios que possuem
Creas em funcionamento, pouco mais de 70% executam o servio de medidas
socioeducativas de LA e PSC. Ao aprofundar ainda mais a anlise, identificou-se,

31. A oferta do cofinanciamento federal far-se- de acordo com o porte do municpio ou do Distrito Federal e suas
demandas, isto , aos municpios de pequeno porte I, pequeno porte II e mdio porte: oferta de um grupo de adolescentes
por Creas implantado; aos municpios de grande porte: quatro grupos de adolescentes; e metrpoles e Distrito Federal:
cinco grupos por Creas implantado. A partir da formao do primeiro grupo de adolescentes atendidos, respeitando
o nmero mnimo de dez adolescentes para a formao de novo grupo, ser acrescido o cofinanciamento conforme o
valor estabelecido pelo presente artigo.
88 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 24 | 2016

que mesmo nos Creas que ofertam os servios de MSE em meio aberto, muito
reduzida a presena de equipes exclusivas para a execuo desses servios.
Assim, destacam-se, a seguir, trs desafios fundamentais para melhorar e
expandir a oferta de servios de medidas socioeducativas em meio aberto no mbito
do Suas: i) ampliao da cobertura das unidades dos Creas em todos os municpios
do pas, com especial ateno para as regies que apresentam maior demanda pelos
servios e menor nmero de unidades implantadas; ii) expanso de Creas regionais
para responder s demandas dos municpios de pequeno porte I, sobretudo, no que
se refere oferta de servios de medidas socioeducativas de PSC e LA; iii) expanso,
qualificao e municipalizao dos servios de MSE em meio aberto; iv) formao
de equipes exclusivas de operadores do sistema socioeducativo no mbito do Suas;
e v) fortalecimento do sistema de vigilncia socioassistencial a fim de melhorar o
acompanhamento e a produo de dados que subsidiem a adequao do atendimento
de medidas socioeducativas em meio aberto.
Reitera-se a importncia da intersetorialidade entre as polticas pblicas
para o efetivo atendimento do adolescente que cumpre medida socioeducativa
em meio aberto. O dilogo e a interlocuo entre os sistemas socioeducativo,
de justia e de segurana pblica, bem como a avaliao permanente de suas prticas
institucionais discriminatrias, que, por vezes, contribuem para a manuteno de
violncias e desigualdades sociais so fundamentais para a efetivao e garantia
dos direitos de adolescentes em conflito com a lei. A inobservncia dos princpios
e das diretrizes prevista nas legislaes Constituio Federal, ECA e Sinase ,
como o caso dos princpios da integrao e intersetorialidade entre as polti-
cas pblicas, impede a promoo de cidadania e a resolutividade de problemas
sociais pelos quais passam esses adolescentes.
Por fim, cabe ressaltar que adolescentes, assim como jovens e adultos,
protagonizam e vivenciam conflitos e contradies que os levam a ocupar diferentes
posies sociais ora como autores de atos infracionais ora como vtimas de um
conjunto sistmico de violncias, que ocorre sistematicamente em escalas diferentes
a depender de fatores como raa e classe. As anlises referentes a essa questo,
portanto, devem partir de uma perspectiva multidimensional que considere a
coexistncia desses fatores que induzem tanto ao cometimento do ato infracional
quanto necessidade de comet-lo, buscando evitar anlises binrias e maniquestas
do problema, que versem em torno da vitimizao-criminalizao.

3.2 Programa de Atendimento Integral Famlia (Paif)


Na recente trajetria de construo de uma poltica de assistncia social assentada
em padro consistente de ofertas em todo o territrio nacional, vem sendo prio-
rizada a expanso das unidades pblicas de proteo social bsica os Centros
Assistncia Social 89

de Referncia de Assistncia Social (Cras) e a disponibilizao do Servio de


Proteo e Atendimento Integral Famlia (Paif ). De oferta obrigatria nos Cras,
o Paif tem como objetivo reforar os vnculos internos e externos das famlias,
assim como promover seu protagonismo e autonomia.32 De acordo com o Censo
Suas 2013,33 98% dos municpios brasileiros ofertavam o servio. Segundo
informaes da Secretaria Nacional de Assistncia Social do MDS,34 em 2012,
cerca de 1,9 milho de famlias foram acompanhadas pelo Paif, com um tempo
mdio de acompanhamento de dez meses. Na mdia, cada Cras atende cerca de
234 famlias por ms, sendo a mdia mais elevada na medida em que aumenta
o porte do municpio. Contudo so os pequenos municpios que apresentam as
maiores taxas de acompanhamento de famlias com relao s famlias beneficirias
do PBF ou do BPC.
A relevncia desse servio deve-se, no apenas, aos expressivos nmeros,
mas ao fato de ele representar a ao voltada centralidade dada s famlias pela
poltica de assistncia social. A chamada matricialidade familiar da poltica
traduz o reconhecimento de que a Assistncia Social deve ser voltada para a
ateno s famlias e pautada pelas necessidades destas famlias e de seus membros.
Esto relacionadas a essas necessidades as demandas de renda, respondidas pelos
benefcios assistenciais, BPC e PBF, mas tambm outras dimenses da vida social
que a Assistncia Social deve atender. A promoo da convivncia familiar e
comunitria reconhece a dimenso societria da vida e visa a prevenir a ruptura
dos seus vnculos enfrentando as situaes de isolamento, demanda de cuidados e
superao de barreiras relacionais. Busca ainda o desenvolvimento de potencialidades
e da autonomia por meio de aes de promoo e usufruto de direitos, assim como
de aes que favoream a reflexo e a troca de experincias sobre as situaes de
vulnerabilidade vivenciadas.
Assim, quanto aos objetivos, o Paif atende tanto as demandas por direitos
que se realizam fora do campo da assistncia social, como opera como instrumento
estratgico dos direitos socioassistenciais. Na tipificao nacional dos servios
socioassistenciais (texto normatizador dos servios do Suas), o Paif descrito
como tendo a finalidade de fortalecer a funo protetiva das famlias, prevenir
ruptura dos vnculos, promover acesso e usufruto de direitos e contribuir na
melhoria da qualidade de vida, inclusive com desenvolvimento de potencialidades
e aquisies. Assim, alm do fortalecimento dos vnculos familiares, as aes de

32. Cabe lembrar que a Proteo Social Especial tambm conta com um servio voltado s famlias, o Servio de
Proteo e Atendimento Especializado Famlias e Indivduos (Paefi), de carter obrigatrio nos Centros de Referncia
Especializados de Assistncia Social (Creas).
33. O Censo Suas coleta anualmente, por meio de um formulrio eletrnico, dados sobre a implantao do Suas em
todos os estados e municpios do pas. Os resultados so disponibilizados em publicaes e no site do Ministrio do
Desenvolvimento Social e Agrrio (MDS).
34. Boletim de Vigilncia Sociassistencial n.1, publicado em agosto de 2013.
90 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 24 | 2016

carter tanto preventivo como protetivo buscam: i) promover aquisies materiais


e sociais, potencializando o protagonismo e a autonomia; ii) promover acessos a
benefcios e servios da assistncia social, assim como aos demais servios setoriais;
iii) apoiar famlias que possuem membros que necessitam de cuidados por meio
de escuta e troca de vivncias familiares.
Quanto aos usurios do Paif, a tipificao aponta as famlias em situao de
vulnerabilidade decorrente da pobreza, precrio acesso a direitos e fragilizao
de vnculos, com nfase nos beneficirios de programas de transferncia de renda e nas
famlias em situao de vulnerabilidade em decorrncia de dificuldades vivenciadas
por algum de seus membros. Por sua vez, o caderno de orientaes tcnicas sobre
o Paif chama a ateno para outros perfis de famlias que demandam ateno desse
servio: famlias de migrantes; famlias com moradia precria; famlias em territrios
marcados pela violncia ou conflitos fundirios; famlias pertencentes a povos e
comunidades tradicionais; famlias com vivncia de discriminao; famlias com
filhos entregues em adoo, com filhos que ficam sozinhos em casa ou na rua;
famlias com membros com problemas de sade que exijam cuidados especiais.
Destaca-se tambm a necessidade de priorizar as famlias em descumprimento
de condicionalidades do PBF assim como as famlias beneficirias de programas de
transferncia de renda. Estas ltimas recebem precedncia entendendo-se a neces-
sidade de ampliar as formas de proteo social do Suas a estas famlias, e de que a
efetiva superao das vulnerabilidades requer que a ao pblica v alm da renda.
No caso das crianas beneficirias do BPC, o acompanhamento faz parte da ao
do BPC na Escola, visando ampliar o acesso e permanncia na escola. O acompa-
nhamento dos idosos beneficirios do BPC pretende fortalecer vnculos e prevenir
situaes tais como isolamento e violncia.
Para cumprir seus objetivos, o Paif realiza o chamado trabalho social
com famlias, incluindo um conjunto diverso de atividades. A famlia deve ser
acolhida pelas equipes do Cras com um momento inicial de escuta das demandas
e informaes sobre as possibilidades de atendimento. Em seguida, alm de
encaminhamentos a outros servios e benefcios, pode ser desenvolvido um
conjunto de intervenes junto s famlias tais como o acompanhamento familiar
podendo incluir um plano de acompanhamento, o envolvimento em oficinas e grupos
de famlias, visitas domiciliares, palestras e orientaes. O Caderno de Orientaes
Tcnicas destaca situaes de vulnerabilidade que requerem ateno particular
do Paif, como por exemplo, famlias com vnculos fragilizados, adolescentes em
defasagem escolar, adolescentes grvidas, famlias com episdios de violncia,
negligncia ou uso de drogas.
Dessa forma, o Paif busca atuar sobre os aspectos relacionais e subjetivos para
reforar os vnculos familiares e sociais e, ao mesmo tempo, mobilizar e ampliar o
Assistncia Social 91

acesso a oportunidades, estimular o protagonismo e o empoderamento das famlias.


Alm de atuar em dimenses subjetivas e objetivas, ele se volta a duas dimenses
distintas da vida social. De um lado, refere-se a questes relacionadas dinmica
familiar e a suas complexas e distintas questes relacionais. De outro, confronta pro-
blemas sociais que circundam as famlias em contextos e territrios marcados pela
pobreza ou vulnerabilidade social. A seguir, comenta-se rapidamente tais dimen-
ses para, depois, tecer comentrios implementao e avaliao deste servio.
No Brasil, a prtica do trabalho com famlias no recente. A bibliografia
dedicada ao tema destaca seu tradicional carter moralizador, centrado na identi-
ficao de famlias-problema ou famlias desestruturadas. Nessa perspectiva,
era face a relaes familiares inadequadas ou prticas comportamentais desabonadoras
que a ao do poder pblico deveria incidir, de forma punitiva e disciplinadora.
A implantao do Paif representa uma ruptura com essa orientao, buscando cons-
truir uma nova forma de ao social, que, segundo frmula j corrente, superaria a
interveno sobre a famlia por um trabalho junto famlia. No campo subjetivo,
essa pauta refere-se oportunizao de vivncias e experincias que contribuam
para o desenvolvimento da autoestima, de vnculos e projetos familiares, assim como
de experincias de reconhecimento, de fortalecimento e de extenso da cidadania.
Apesar da relevncia desses objetivos, cabe identificar seus riscos, visando
elaborao de estratgias que possam contorn-los. Um primeiro a ser lembrado
seria o de construir aportes moralizadores, submetendo a famlia a padres referentes
organizao interna, modo de vida, valores, crenas e religiosidade, em vez de
propiciar ambientes de debate e reflexo que assegurem a valorizao das vivncias e
a construo de projetos de vida renovadores. Um segundo risco seria o de reproduzir
prticas subalternizadoras, em ambientes, atividades e propostas pedaggicas sem
qualidade ou potencialidade. Terceiro, sucumbir ao simplismo das explicaes
que identifiquem, nos aspectos psicossociais, comportamentais ou nas atitudes,
as dificuldades em superar vulnerabilidades, reforando assim a responsabilizao
da famlia pela sua situao.
Cabe ainda lembrar que o sucesso de novos projetos de vida depende de fron-
teiras difceis de serem ultrapassadas e do qual o subjetivo e o objetivo misturam-se.
Nesse contexto, ento, relevante destacar que os aspectos subjetivos tambm
esto presentes nas vivncias institucionais. De fato, ainda so limitadas em que
pesem os esforos como os realizados no mbito da estratgia Brasil Sem Misria
as ofertas de polticas adaptadas s necessidades destes pblicos, para promover
melhores condies de trabalho, de formao ou de escolaridade, no caso de
idades defasadas. Por outro lado, so limitados os recursos dessas famlias para
perseverar face aos desafios encontrados para a permanncia em polticas e instituies
que, se geradoras de oportunidades, tambm so perpassadas por mecanismos de
92 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 24 | 2016

excluso traduzidos em insucessos recorrentes, no poucas vezes vividos de forma


recorrente por essas famlias.
Essas questes remetem segunda dimenso citada: o Paif tambm responde
a um contexto marcado por ms condies sociais e ofertas constrangidas de
oportunidades e direitos. Sua pauta aqui novamente desafiadora pois implica ser
capaz de sensibilizar e mobilizar a estrutura de oportunidades para o acesso e para a
permanncia das famlias mais vulnerveis. A exigncia de integrao da assistncia
social e do Paif com as demais polticas tem sido enfrentada pela implementao
de protocolos assim como de comits intersetoriais, que vm se constituindo em
prtica frequente nos municpios. Alm disso, sua efetividade depende das enge-
nharias formais institudas e das ofertas existentes no territrio prximo, ou seja,
acessvel ao usurio.
Para enfrentar esses desafios, o MDS publicou em 2012 o caderno de orien-
tao do Paif. Vale destacar que importante esforo tem sido realizado por meio
das orientaes tcnicas produzidas pelo MDS. Este esforo busca responder as
demandas por orientao tcnica por parte dos profissionais para esta que entendida
como a atividade central dos Cras e, porque no, para a prpria oferta da proteo
pblica no mbito da assistncia social. E durante todo o ano de 2014, o MDS
promoveu seminrios regionais e um seminrio nacional sobre Trabalho Social
com Famlias, mobilizando pesquisadores e profissionais da rea em todo o pas.
A complexidade e os desafios que se apresentam ao trabalho nos Cras e,
em especial, ao Paif tambm repercutem nos esforos de avaliao deste
servio pblico. Tais dificuldades ficam claras no estudo de avaliao de eficincia
dos Cras desenvolvido pelo TCU e divulgado em 2014. Buscando identificar
possveis ineficincias dos Cras, o referido estudo conclui com indicadores de
ineficincia e crticas aos Cras e estratgia de alocao de recursos federais aos Cras.
Contudo, tais concluses devem ser relativizadas, se no rejeitadas, se considerados
os princpios da poltica de assistncia social tal como vem sendo implementada
nacionalmente a partir da legislao, normativas e pactuaes federativas e inter-
governamentais que as orientam.
As dificuldades parecem advir, em parte, do mtodo escolhido para avaliao.
O estudo utilizou-se do modelo de data envelopment analysis (DEA), frequentemente
aplicado para medir eficincia de firmas ou unidades produtivas, cujos resultados
(outputs) podem ser no apenas claramente medidos como associados diretamente
aos recursos mobilizados (inputs). Bastante utilizado para avaliao de indstrias
e empresas produtivas de bens, o DEA vem tendo seu uso alargado para servios
sociais como escolas e hospitais. Sem dvida, esse mtodo pode contribuir para
um melhor conhecimento do processo de trabalho de equipamentos pblicos,
Assistncia Social 93

inclusive no campo social. Contudo, necessrio reserva ao acolh-lo como


instrumento de medida de desempenho destes equipamentos.
No caso dos Cras, o estudo pioneiro com uso do DEA enfrentou dificuldades
importantes, seja em relao aplicao do mtodo, seja principalmente, em relao
aos limites do prprio mtodo. Quanto aos aspectos metodolgicos, observa-se que
entre as variveis de insumo selecionadas esto os recursos humanos: servidores
com nvel superior ou com nvel mdio, assim como a existncia de psiclogos e
assistentes sociais na equipe dos Cras. No h, entretanto, referncia ao nmero
de horas trabalhado, s condies de trabalho ou forma de contrato observada,
todas variveis dependentes da gesto municipal a qual est associada a execuo
dos servios prestados no Cras. Entre as variveis de produto, contabilizam-se
visitas domiciliares, famlias acompanhadas e atendimentos e grupos de servio
de convivncia, sem que tais variveis sejam correlacionadas com as situaes sociais
encontradas em cada territrio.
Quanto aos limites do mtodo, cabe considerar que alguns princpios e bases
da poltica de assistncia social colocam constrangimentos avaliao de eficincia.
Dois podem ser lembrados. Um primeiro a ser lembrado refere-se ao fato de que,
entre objetivos que organizam a oferta dos servios socioassistenciais no territrio,
destaca-se o de que cada municpio, independentemente de seu porte e caracters-
ticas socioeconmicas, dever contar com um Cras. Essa oferta do equipamento
e de seus servios busca responder determinao legal e constitucional de que a
poltica de assistncia social deve ser prestada a quem dela necessitar. As normativas
derivadas da norma maior consideraram que todos os municpios devem contar
com ao menos um equipamento pblico da poltica, de modo a efetivar o direito
social de acesso no mbito da assistncia social.
Um segundo princpio relaciona-se ao arranjo federativo e seu desafio
de construir uma poltica nacional em contexto de grande desigualdade social
e territorial. O complexo arranjo intergovernamental que sustenta essa ao pblica
exige instncias de coordenao intergovernamentais de modo a, ao mesmo tempo,
operar com princpios de igualdade no financiamento federal e com medidas
de incentivo ao enfrentamento de diferentes capacidades estatais e diferentes
contextos socioeconmicos.
Com base nesses princpios, cabe relativizar duas concluses do estudo.
A primeira afirma que quanto maior for o porte populacional, maior ser a eficincia
do Cras, ou seja, municpios de menor porte concentrariam Cras ineficientes,
observao validada para todas as regies do pas. A segunda refere-se alocao de
recursos federais aos Cras, que estariam remunerando a capacidade instalada e no
o nvel dos servios socioassistenciais prestado. De fato, as crticas so questionveis,
pois ambas envolvem aspectos que respondem a pressupostos da poltica, visando a
94 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 24 | 2016

incentivar e a assegurar sua universalizao com presena de equipamentos pblicos


e servios em especial o Paif, em todos os municpios do pas.
O recente movimento de expanso dos Cras suscita a realizao de estudos e
pesquisas que investiguem no s as contribuies da presena desse equipamento
como tambm os complexos desafios que se apresentam ao desenvolvimento de
seus servios. Como visto anteriormente nesta seo, parte dos desafios associados
ao Paif, principal oferta dos Cras, relaciona-se com o seu contedo e seus objetivos,
principalmente pela atuao pretendida no campo subjetivo. Alm dos riscos j
apontados, associados a essa pauta, cabe lembrar tambm das dificuldades ao
desenvolvimento do trabalho nos Cras postas pela realidade vivenciada nos terri-
trios onde ele est inserido. Sabe-se, por exemplo, das dificuldades de atuao em
territrios marcados pela violncia e domnio do trfico de drogas. Sendo assim,
as especificidades territoriais e seus condicionantes ao desenvolvimento do trabalho
nos Cras constituem elemento-chave para a avaliao desse equipamento, tendo em
vista o objetivo final de, a partir delas, produzir estratgias que efetivamente
contribuam para o aperfeioamento e a consolidao do Cras e do Paif.

3.3 O Programa Bolsa Famlia na estratgia Brasil Sem Misria


O ano de 2014 foi marcado pelo encerramento do 1o ciclo do Plano Brasil
Sem Misria (PBSM). 35 Lanado em 2011 e com durao prevista de quatro anos,
o plano inaugurou uma nova estratgia de enfrentamento extrema pobreza ao
conjugar esforos no campo da garantia de renda e de ampliao do acesso a servios
e oportunidades por parte da populao mais pobre. Nas edies anteriores deste
boletim, foi abordado o lanamento dessa estratgia,36 bem como o seu desenrolar,37
com nfase nas mudanas no Programa Bolsa Famlia em decorrncia dos objetivos
do PBSM. Essa seo far um breve balano dos alcances do PBF na estratgia
Brasil Sem Misria, mas destacar ainda os esforos de extenso de outras ofertas
governamentais ao pblico beneficirio da transferncia de renda, bem como
alguns resultados alcanados e as perspectivas para o futuro desta agenda social.
O PBF teve importante papel nos trs eixos do PBSM: na garantia de renda
ele foi o principal componente e, nas demais aes voltadas incluso produtiva
e para a promoo do acesso a servios tinha seu pblico como o principal alvo
das iniciativas. Pode-se dizer ento que o PBF foi o eixo estruturador das aes
do PBSM.

35. At o fechamento desta edio, no havia sido divulgada uma nova fase do PBSM ou de alguma outra estratgia
pblica semelhante voltada pobreza.
36. Na edio 20 deste peridico.
37. Nas edies 21,22,23 deste peridico.
Assistncia Social 95

Convm recordar que o Bolsa Famlia j tinha uma dimenso bastante expressiva
na garantia de renda do sistema de proteo brasileiro na poca de lanamento
do PBSM. No entanto, as estratgias adotadas nesse plano buscaram aperfeioar
o programa e seus efeitos no enfretamento extrema pobreza e s vulnerabilida-
des sociais. Em prol dos objetivos do PBSM, trs medidas despontaram no PBF:
i) ampliao de cobertura; ii) redesenho do programa; e iii) maior articulao
entre servios e benefcios.
Com relao cobertura do PBF, a meta estabelecida no PPA (2012-2015)
era transferir renda para 13,8 milhes de famlias em condies de pobreza e de
extrema pobreza. A meta foi alcanada ainda em 2012 e, desde ento, esse nmero
sofreu poucas alteraes. A despeito de uma modesta queda na quantidade de famlias
atendidas no ano de 2014 em relao a 2013, como pode ser visto no grfico 6, os
esforos de expanso levaram, a um crescimento, cerca de 650 mil famlias, entre 2011
e 2014, ou seja um incremento de 4,86% do pblico atendido. Segundo o MDS,
mais de 1 milho de famlias foram includas pela estratgia da busca ativa, mas o
saldo positivo de 650 mil leva em considerao os desligamentos do programa
no perodo.

GRFICO 6
Evoluo das famlias atendidas pelo Bolsa Famlia
(Em milhes)
20 14,09
13,90 14,00
10 13,35

0
2011 2012 2013 2014

Fonte: Matriz de Informao Social/MDS.


Elaborao dos autores.

Diante do significativo contingente de famlias em vulnerabilidade de renda ou


no limiar dela, a ampliao do nmero de famlias cobertas e seu alcance praticamente
universalizado , em si, relevante. No entanto, o impacto desse resultado ultrapassa
a dimenso quantitativa. Os esforos de expanso direcionaram-se justamente para
as famlias que ainda no haviam sido alcanadas pelo PBF por se encontrarem em
situao de maior excluso. Enfrentou-se assim um problema recorrente no Brasil
de invisibilidade ao poder pblico daqueles que mais precisam ser protegidos.
Estes configuram os no cidados, pessoas cujo grau de vulnerabilidade dificulta,
quando no impossibilita acessar os direitos sociais que devem estar ao alcance
de todos. Reconhecendo esse fato, a meta de expanso do PBF no foi simplesmente
atender a um pblico maior, mas alcanar as famlias mais vulnerveis, por meio
da ao de busca ativa.
96 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 24 | 2016

Conjuntamente com as aes de expanso de cobertura, a reconfigurao


do programa contribuiu para a ampliao do escopo protetivo do PBF. Se por
um lado mais famlias e famlias mais vulnerveis foram atendidas, por outro,
o pblico atendido teve um aumento de renda devido sobretudo modificaes
na configurao dos benefcios: expanso do limite de benefcios por crianas
e adolescentes, a incluso de novas categorias de benefcios para gestante e nutriz, e
a criao do Benefcio para Superao da Extrema Pobreza (BSP).38 Como j
tratado em edies anteriores deste boletim, alm da ampliao do nmero de filhos
considerados para o recebimento da parte varivel do PBF, o programa tambm
atuou com um aumento proporcionalmente maior no valor desta parte do benefcio,
em momentos especficos de reajuste, como em 2011. Ou seja, os reajustes referentes
aos benefcios variveis foram em valor superior aos dos valores referentes ao benefcio
bsico, propiciando um aumento superior para aquelas famlias em situao de
extrema pobreza, em geral com maior nmero de crianas. A principal inovao
veio, no entanto, com a introduo do BSP, destinado a cobrir o hiato da pobreza.
A criao do BSP parece ter representado um importante marco para a proteo
social brasileira ao expressar um compromisso pblico com o estabelecimento de
um patamar mnimo de renda abaixo do qual nenhum brasileiro pode estar.
As mudanas na configurao dos benefcios do PBF durante a execuo
do PBSM tiveram um papel importante na ampliao dos valores transferidos s
famlias, com nfase naquelas na faixa da extrema pobreza, compensando a no
correo monetria dos valores especficos de cada benefcio entre 2012 e 2013.
Entretanto, em 2014, houve reajuste tanto no benefcio bsico quanto nos benefcios
variveis do Bolsa Famlia, com novos impactos sobre o valor mdio dos benef-
cios recebidos pelas famlias.39 Assim, aps o ltimo reajuste, o benefcio mdio
elevou-se de R$ 149,76, em maio de 2014, para R$ 168,30, em junho de 2014.40
Comparando com o perodo anterior ao PBSM, o redesenho do PBF (concesso de
novos benefcios como o benefcio para gestante, nutriz e o BSP) aliado ao reajuste
dos benefcios e das linhas de elegibilidade (em 2014) provocaram uma elevao do
benefcio mdio de R$ 96, em 2010, para R$ 168, em 2014 (MDS/Senarc, 2015).
Alm do reajuste dos benefcios, em 2014, houve tambm a atualizao das
linhas de elegibilidade do PBF. Com isso, 5,3 milhes de famlias passaram a receber
o BSP, um valor 10% superior que o registrado em 2013. O principal responsvel
por este acrscimo no nmero de famlias beneficirias do BSP foi a mudana
da linha de elegibilidade, de R$ 70,00, para R$ 77,00, impactando diretamente
o montante de famlias extremamente pobres. Ou seja, o aumento das linhas de

38. Mais informaes sobre o redesenho do programa podem ser encontradas na edio anterior deste boletim.
39. Mais informaes podem ser encontradas na edio n. 23 deste peridico.
40. Informaes extradas do Relatrio Anual de Gesto da Senarc/MDS 2015.
Assistncia Social 97

pobreza tornou elegvel um contingente de famlias vulnerveis, ampliando a


efetividade do programa frente extrema pobreza.
Alm da garantia de uma renda mnima por meio do PBF, a estratgia BSM
tambm buscou a melhoria do acesso a servios bsicos na rea de sade, educao e
assistncia social por parte dos mais pobres. Como aponta Jaccoud (2013), a inte-
grao do PBF com os servios de educao, sade e assistncia social um caminho
promissor na preveno e/ou no resgate de trajetrias de vulnerabilidade social.
Como se sabe, a promoo do acesso aos servios de sade e educao compe o PBF,
por meio das condicionalidades, desde que o programa foi criado em 2003. E os
resultados deste acompanhamento tm sido bastante positivos, como divulgado em
publicaes do MDS que revelam a melhoria dos indicadores, tanto de educao
como de sade, das crianas e das famlias em acompanhamento. Usando como
base o Censo Escolar da Educao Bsica de 2012, observou-se no apenas que a
taxa abandono escolar dessas crianas reduziu, como ela tornou-se menor que a
registrada na mdia da rede pblica. Da mesma forma, estudos tm indicado que,
no campo da sade, os impactos do PBF tm se somado aos do Programa Sade
da Famlia na reduo da mortalidade infantil, tanto geral e como as relacionadas
com a pobreza.41
Os dados de acompanhamento e repercusses por descumprimentos das
condicionalidades permitem avaliar o esforo no sentido de uma gesto das con-
dicionalidades no voltada punio dos beneficirios, e sim identificao dos
casos de descumprimento como situaes de maior vulnerabilidade que requerem
ateno e estratgias por parte do poder pblico para garantir o acesso a tais
servios. Em 2014, o total de acompanhamento das condicionalidades de sade
e educao foi de 24.817.417, mas as repercusses por descumprimento um
quantitativo de 531.900. Ou seja, do universo de acompanhamentos houve apenas
2,14% de descumprimentos de condicionalidades. Alm disso, a porcentagem de
cancelamentos em relao quantidade de advertncias, bloqueios e suspenses
foi apenas de 6,75%, em 2014.42
A inteno de promover oportunidades tambm fica clara nas recentes
normativas,43 nas quais se afirma que as famlias em descumprimento de condi-
cionalidades so as mais vulnerveis, devendo ter acompanhamento prioritrio
dos assistentes sociais. Por sua vez, as famlias acompanhadas pelo Paif podem
no sofrer as sanes do descumprimento das condicionalidades se as equipes do
Paif julgarem assim adequado. Embora os resultados sejam positivos, o registro

41. Ver a respeito em Cadernos de Estudos Desenvolvimento Social em Debate n. 17 e n.18, 2014. Disponvel em:
<http://goo.gl/xOuCdE> , <http://goo.gl/MYTAq2>, respectivamente.
42. Informaes extradas da Matriz de Informao Social.
43. Mais informaes podem ser encontradas na edio n. 23 deste boletim.
98 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 24 | 2016

do acompanhamento por assistentes sociais das famlias com benefcio na fase de


suspenso ainda incipiente; equivalia a 10,7% do pblico prioritrio inicial de
novembro de 2013, passando para 12,57%, em novembro de 201444, sugerindo uma
estratgia em construo.
A priorizao, por meio de normativas, do pblico PBF nos servios socioas-
sistenciais intensificou-se a partir de 2012, dentro da estratgia do Plano Brasil Sem
Misria de articular servios e benefcios. Alm dos servios de assistncia social,
o PBSM expandiu o acesso educao, e desenvolveu estratgias de incluso
produtiva para o pblico PBF.
No mbito da educao, a Ao Brasil Carinhoso45 tinha como meta o aumento
da quantidade de vagas para as crianas de 0 a 48 meses beneficirias do PBF,
tendo como motivador as expressivas desigualdades que marcam o acesso destas
crianas, tanto diante da mdia nacional como do acesso observado nas famlias
em quintis superiores de renda. O esforo de expanso do acesso traduziu-se em
uma taxa de crescimento de crianas beneficirias do PBF matriculadas em creche
de 145,9% de 2011 para 2014. No entanto, apenas 17,7% das crianas do Bolsa
Famlia estavam matriculadas em creche em 2014,46 indicando a necessidade
de continuidade e ampliao dos esforos do poder pblico e mobilizao dos
municpios para promover o acesso creche de crianas mais pobres.
Atuando de forma complementar na promoo de oportunidades, tambm se
destaca a articulao entre o Plano Brasil Sem Misria e o programa Mais Educao,
destinado ampliao da jornada nas escolas pblicas para, no mnimo,
sete horas dirias. Houve, no Mais Educao, uma priorizao das escolas pblicas
cuja maioria dos alunos so beneficirios do Bolsa Famlia. 47 Assim, as escolas
maioria PBF que em 2011 representavam 35% do total de escolas beneficiadas
do Programa Mais Educao passaram a representar 61% em 2014.
Alm da preocupao do Brasil Sem Misria com a ampliao do acesso
educao infantil e em tempo integral para as crianas mais pobres, houve esforos
de promover qualificao profissional e insero produtiva, notadamente para os
adultos beneficirios do PBF.
Uma das principais aes de incluso produtiva do Plano Brasil Sem Misria
foi o Programa Nacional de Acesso ao Ensino Tcnico e Emprego (Pronatec).
O Pronatec Brasil Sem Misria ofertou gratuitamente qualificao profissional
para pessoas cadastradas ou em processo de incluso no Cadnico, priorizando
os beneficirios de programas de transferncias de renda federal como o Programa

44. Dados do Relatrio de Gesto da Senarc/MDS 2013 e 2014 (Brasil, 2013; 2014).
45. Essa ao foi tratada com mais detalhes na edio 21 deste peridico.
46. Informaes extradas do Relatrio de gesto da Senarc 2014.
47. Escolas com maioria PBF, ou seja, mais de 50% dos alunos so beneficirios do Bolsa Famlia.
Assistncia Social 99

Bolsa Famlia e o Benefcio de Prestao Continuada. Apesar das dificuldades para


alcanar os mais vulnerveis, do universo de 2,5 milhes (acumulado at junho
de 2014) de pessoas matriculadas nos cursos de formao inicial e continuada
(FIC) do Pronatec, 800 mil eram beneficirios do Bolsa Famlia.48
Como forma de dar suporte aos municpios nas atividades relacionadas
incluso produtiva, o Plano Brasil Sem Misria atuou tanto do lado da oferta
quanto da demanda por qualificao. De um lado, criou o Programa Nacional
de Promoo do Acesso ao Mundo do Trabalho (Acessuas Trabalho) com vistas a
informar, orientar, mobilizar e encaminhar pessoas em situao de vulnerabilidade
de renda para cursos de qualificao, formao profissional e outras iniciativas que
visem incluso produtiva. O Acessuas Trabalho procurou abrir oportunidades
de qualificao profissional aos beneficirios do PBF, e informar que a capacitao
profissional e a incluso no mundo do trabalho formal no implicariam a perda
do benefcio. De outro lado, quanto aos cursos ofertados, buscou-se a adequao
de contedos e estruturas para atender s especificidades do pblico do BSM.
O Programa seguiu uma trajetria de adeso expansionista, 292 municpios,
em 2012, 739 municpios, em 2013 e 1.379 municpios, em 2014.49
As iniciativas comentadas at aqui permitem concluir que a estratgia Brasil
Sem Misria acionou polticas voltadas ao enfrentamento pobreza e s vulnerabi-
lidades sociais, articulando-as s polticas sociais j existentes e, assim, robustecendo
a matriz de proteo social vigente no pas. Seguindo uma estratgia intersetorial
e fortemente apoiada no pacto federativo, o PBSM foi um instrumento de for-
talecimento do sistema de proteo social brasileiro. Embora o contexto de crise
econmica e ajuste fiscal suscite a preocupao com o risco de adensamento da
focalizao em detrimento da perspectiva de universalizao, convm lembrar que,
at o presente momento, os esforos foram sobretudo de operar com o princpio da
equidade favorecendo grupos que ainda permaneciam marcados por dficits
de acesso (Jaccoud, 2013a).
Do ponto de vista dos resultados, a taxa de pobreza e extrema pobreza tm
apresentado um comportamento descendente. Estendo a anlise para alm do
perodo do PBSM, na ltima dcada, a taxa de pobreza e extrema pobreza teve
uma queda expressiva. Como pode ser visto no grfico 7, a taxa de pobreza saiu de
um patamar de 20%, em 2004, para 6%, em 2014, e a de extrema pobreza caiu
de aproximadamente 7% para 2% no mesmo perodo. Nessa queda, as transfe-
rncias pblicas de renda da Previdncia e da Assistncia Social (Bolsa Famlia e
BPC) tiveram um importante papel ao lado do crescimento econmico conjugado
ao bom desempenho do mercado de trabalho (Osorio et al., 2011). A poltica

48. Ver Costa, P.V. et al. (2014).


49. A Resoluo no 27/2014 do Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS) estendeu o prazo de vigncia do programa,
que iria at o final de 2014, quando termina o Plano Brasil Sem Misria, para at 2018.
10 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 24 | 2016
0

social exerceu, portanto, um protagonismo importante na melhoria dos indicadores


de pobreza e desigualdade, com destaque aos aumentos reais do salrio-mnimo e
sua vinculao ao piso dos benefcios previdencirios e assistenciais (BPC).
Conforme Osorio (2015), houve uma melhoria da distribuio de renda captada
pela Pnad no perodo 2004-2014: a mdia cresceu e a desigualdade diminuiu.
A pobreza, medida por vrias linhas, tambm apresentou queda. De acordo com
o autor, de 2004-2014, a depender da linha adotada, houve uma queda mdia na
taxa de extrema pobreza por volta de 10% ao ano (a.a.), e a desigualdade medida
pelo Gini apresentou uma queda de 9,7%, pelo ndice GE (0,01), a queda foi de
19,6%, o ndice GE (2) revelou uma queda 21,4%, e o GE (1,01) mostrou uma
reduo de 18,7%.50

GRFICO 7
Taxa de extrema pobreza e pobreza (2014)
25

20

15

10

0
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Taxa de extrema pobreza Taxa de pobreza

Fonte: Pnad, 2004-2014.


Elaborao do Nisoc/Disoc do Ipea.
Obs.:1 Para manter a compatibilidade da srie em todo o perodo, os resultados para os estados da regio Norte, exceto o
estado de Tocantins, no contemplam a regio rural.
2
Linhas de extrema pobreza e de pobreza definida como R$ 77,00 e R$ 154,00 em jun./2014, de acordo com o Decreto
no 8.232, de 30 de abril de 2014.

A taxa de pobreza manteve-se decrescente em toda a trajetria; j a taxa de


extrema pobreza teve um leve aumento em 2013, o que despertou a preocupao
de uma possvel reverso de tendncia. Contrariando a ideia de reverso, os dados
da Pnad 2014 mostraram uma continuidade na tendncia de queda da taxa de
extrema pobreza. Corroborando esse desempenho, um fato importante foi a sada
do Brasil do mapa da fome em 2014, segundo relatrio global da Organizao das
Naes Unidas para a Alimentao e a Agricultura (FAO).51 Conforme os dados
analisados por esse relatrio, entre 2002 e 2014, houve uma queda de 82% da
populao de brasileiros em situao de subalimentao. O relatrio destaca como

50. Mais informaes sobre os ndices de desigualdade em Osorio (2015).


51. Embora seja um resultado a comemorar, no se deve esquecer outros problemas ainda presentes na agenda da
Segurana Alimentar, a exemplo do alto consumo de agrotxicos no pas e o crescimento acelerado da obesidade
entre os pobres.
Assistncia Social 101

fatores contributivos para a expressiva reduo da desnutrio e subalimentao


nos ltimos anos: i) o aumento da oferta de alimentos; ii) o aumento da renda dos
mais pobres, para o qual contribuiu o Programa Bolsa Famlia; iii) merenda escolar,
governana, transparncia e participao da sociedade.52
O Brasil experimentou nos ltimos anos uma reduo sensvel da pobreza
monetria e da desigualdade de renda e uma melhoria do acesso aos servios
de sade, educao e assistncia por parte da populao mais vulnervel. Mas o
pas ainda convive com nveis inaceitveis de desigualdade, os quais exigem uma
agenda governamental que priorize seu enfrentamento. Para tanto, fundamental o
protagonismo das polticas sociais, universais e especficas, destacando-se, entre essas,
o papel do PBF na construo de um pas mais justo e civilizado.
No obstante os desafios ainda presentes, a trajetria de queda da pobreza e da
desigualdade no Brasil encontra-se ameaada pela reverso do cenrio econmico
em 2014, acompanhada de uma crise poltica a partir de 2015. Como demonstrado
por inmeros estudos, o crescimento econmico e seus efeitos sobre a renda do
trabalho exerceram um importante papel no combate pobreza e desigualdade
nas ltimas dcadas. Mas no so apenas os rumos da economia que ameaam
as conquistas sociais recentes. A institucionalidade do sistema de proteo social,
cuja contribuio para os ganhos de bem-estar social j foi demonstrada, tambm
alvo de questionamentos gerando incertezas sobre o papel do Estado no enfrenta-
mento da pobreza e da desigualdade.
O momento poltico, portanto, reacende o debate em torno de projetos de
desenvolvimento social, com suas respectivas vises sobre o papel do Estado e
suas consequentes disputas pelo fundo pblico. Considerando o caminho trilhado
at aqui, as conquistas j alcanadas na agenda social e os desafios ainda a serem
enfrentados rumo a um pas mais justo e civilizado, no se pode prescindir de
uma agenda de desenvolvimento inclusivo na qual, polticas sociais e econmicas
estejam articuladas sob o pilar da primazia da responsabilidade estatal.

3.4 Benefcio de Prestao Continuada (BPC)


O Benefcio de Prestao Continuada um importante componente da proteo
social brasileira no campo da garantia de renda. Por meio desse benefcio, o Estado
garante um salrio-mnimo mensal s pessoas idosas (com 65 anos ou mais) ou com
deficincia (deficincia de natureza fsica, mental ou sensorial) em situao de
extrema pobreza, amenizando assim sua situao de vulnerabilidade.
O BPC representa, portanto, um mecanismo importante para garantia
do direito assistncia social, tanto por ser um benefcio no contributivo,

52. Informao disponvel em: <http://goo.gl/bv6qbc>.


10 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 24 | 2016
2

no condicionado, com status de direito, como por ser no valor de um salrio-mnimo.


A vinculao do benefcio ao piso do salrio-mnimo coerente com seu objetivo
de substituio da renda do trabalho, uma vez que seus beneficirios encontram-se
impossibilitados ou socialmente dispensados de exerc-lo. Nesse sentido, o BPC
diferencia-se de outro benefcio assistencial, o Bolsa Famlia, que se destina s famlias
pobres cujos adultos esto em idade ativa e participam do mercado do trabalho.
Logo, o PBF realiza uma complementao de renda s famlias pobres, por isso,
realiza transferncias de valor inferior quelas realizadas pelo BPC, que por sua vez
opera uma substituio de renda (Jaccoud, 2009). Alm do papel diferenciado no
sistema de garantia de renda, a vinculao do benefcio ao salrio-mnimo ancora-se
no reconhecimento da Constituio Republicana do salrio-mnimo como o piso
de remunerao necessrio para suprir as necessidades bsicas do trabalhador,
logo os legisladores entenderam ser prudente garanti-lo tambm queles que no
podem garantir sua sobrevivncia por meio do trabalho remunerado, uma vez que
as necessidades primrias humanas so basicamente as mesmas.
De fato, a vinculao do BPC ao salrio-mnimo que garante a relevncia
deste benefcio para a mitigao da pobreza e da desigualdade social, conforme
tem sido demonstrado por diversos estudos. Para Soares et al. (2007), o BPC
capaz de retirar considervel parcela dos beneficiados da pobreza e extrema pobreza,
o que se deve fundamentalmente ao valor do benefcio. Os mesmos autores
apontam que o BPC contribuiu em 7% para a queda do Gini entre 1995 e 2004.
Corroborando os impactos positivos do programa, as microssimulaes contra-
factuais realizadas por Guedes (2009), com base na Pnad 2005, mostraram que
o BPC eficiente em retirar os idosos da situao de extrema pobreza e que alm
disso o programa pode ser um poderoso instrumento no combate as assime-
trias socioeconmicas inter e intrarregionais, especialmente na populao idosa.
Estudo do Ipea (2006), que investigou os impactos das transferncias governa-
mentais sobre a reduo na desigualdade de renda entre 2001 e 2004, concluiu
que as transferncias governamentais53 contriburam com aproximadamente um
tero da reduo na concentrao de renda, sendo o BPC responsvel por cerca
de 10%. Do mesmo modo, entre 2007-2008 e 2008-2009 o BPC contribuiu,
respectivamente, para uma queda de 0,017 ponto e 0,026 ponto no ndice de Gini
(Ipea, 2010). O estudo aponta que, embora as transferncias focalizadas tenham
contribuindo de modo secundrio para queda da desigualdade, tal contribuio

53. Transferncias governamentais inclui PBF, BPC e aposentadorias e penses pblicas.


Assistncia Social 103

no deixa de ser impressionante, dado a reduzida importncia dessas transferncias


na renda das famlias.54
Alm dos impactos sobre pobreza e desigualdade ocasionados pela concesso
de uma transferncia monetria direta para idosos e pessoas com deficincia pobres,
h de se destacar que o valor em si da transferncia (um salrio-mnimo) pode
ser um canal distributivo, em especial no contexto de poltica de valorizao do
salrio-mnimo. O trabalho de Brito, Foguel e Kerstenetzky (2015) confirma esse
canal distributivo ao concluir que o salrio-mnimo pelo canal do BPC contribuiu,
em mdia, com 8,4% para a reduo da desigualdade entre 1995 e 2013.
E a importncia de o BPC ser no valor de um salrio-mnimo fica perceptvel
nos trabalhos de Osorio et al. (2011) e Souza e Osorio (2013), que mostram que
os peridicos reajustes reais no salrio-mnimo o tornaram um seguro contra a
extrema pobreza. Com excees de famlias muito grandes, o fato de um nico
morador receber renda vinculada ao salrio-mnimo suficiente para garantir que
a famlia no ser extremamente pobre.
Ao contrrio dos impactos sobre pobreza e desigualdade, mensuradas em termos
de renda, que suscitam muitas pesquisas como visto anteriormente, efeitos outros
como autonomia e bem-estar no tm tido a mesma ateno dos pesquisadores.
No entanto, alguns trabalhos destacam-se. Paulo, Wajnman e Oliveira (2013),
com base nos dados da Pnad de 2002 e 2004, investigaram se o recebimento do
BPC elevaria a probabilidade de os idosos viverem sozinhos em funo da auto-
nomia conferida pela renda. O resultado encontrado pelos autores sugere que o
benefcio tem aumentado a probabilidade de formao de domiclios unipessoais.
O estudo de Oliveira e Kassouf (2014), utilizando dados da Pnad para o perodo
de 2001-2008, mostra que: i) beneficirios do BPC idosos so mais propensos a
viver sozinhos do que aqueles que no so beneficirios; ii) com relao oferta
de trabalho dos corresidentes, no h evidncia de que estes estejam abandonando
o mercado de trabalho ou trabalhando menos horas por semana por viverem com
um idoso que recebe o benefcio; iii) a participao na fora de trabalho de idosos
beneficiados menor que o grupo de elegveis no beneficiados. Os autores concluem
assim que h evidncias de que o BPC tem significativa relevncia no aumento
do bem-estar das famlias beneficiadas e que, apesar de os resultados da pesquisa

54. Outros trabalhos tambm confirmam a importncia dos benefcios assistenciais de transferncia de renda para
queda da desigualdade e pobreza nas ltimas dcadas. Rocha (2012) mostra que BPC e PBF conjuntamente foram
responsveis por 18% da queda do Gini, no perodo 1997-2009. Hoffman (2006) estimou que 30% da reduo da
proporo de pobres (H), 51% da reduo do ndice de pobreza de Sen e 62% da reduo do ndice Foster, Greer,
Thobercke (FGT) podem ser associados expanso das transferncias, entre 2003-2004, considerando uma linha de
pobreza de R$ 150,00 e, respectivamente, 58%, 75%, 86%, considerando a linha de pobreza de R$ 75,00. Para esse
autor, houve nesse perodo pouca reduo da pobreza, mas se no tivesse ocorrido aumento das transferncias do
governo, a pobreza teria crescido. Hoffman (2013) concluiu que o BPC e o PBF contriburam de 15,0% a 20,0% com a
reduo da desigualdade, entre 2001 e 2011, considerando diferentes ndices (Gini, de Mehran e de Piesch). Medeiros,
Britto e Soares (2007) tambm destacam a relevncia das transferncias de renda para sistema de proteo social
brasileiro, apontando os efeitos do BPC e PBF sobre os ndices de pobreza e de desigualdade.
10 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 24 | 2016
4

no possibilitarem afirmar relaes de causalidade, foi verificada a diminuio na


incidncia de trabalho infantil nos domiclios com cobertura do benefcio.
Pesquisas qualitativas mostram impactos do BPC para alm da garantia
de renda. Para Aguiar e Costa (2013), o BPC promove uma sensao de
autonomia para as pessoas com deficincia, melhora os cuidados com sade
e proporciona condies mais dignas de vida. Paiva, Silva e Ribeiro (2011)
mostram que o benefcio possibilita independncia, autonomia e segurana s
pessoas com deficincia, alm de libert-las da necessidade de se submeterem a
trabalhos precrios. Santos (2011) indica que o BPC configura-se como mecanismo
de segurana de renda, possibilitando consumo de bens bsicos de alimentao,
tratamento de sade e gastos com moradia das pessoas com deficincia e suas
famlias; que os beneficirios relacionam a concesso do benefcio com aumento
de independncia social e financeira em relao s famlias; e que, embora o BPC
proteja os beneficirios e suas famlias da situao de vulnerabilidade social, as mes
das crianas com deficincia, frequentemente, retiram-se do mercado de trabalho
para cuidar dos filhos. Este achado parece reforar a conhecida desigualdade de
gnero nas funes de cuidado, reiterando a necessidade de discutir a proteo
social alm da esfera da renda e de esforos no sentido da construo de um
sistema nacional de cuidados.
A contribuio do BPC tanto para reduo da pobreza e desigualdade social,
como para promoo de autonomia, dignidade e bem-estar revela a importncia
desse benefcio para a construo de uma sociedade mais igualitria e para efetivao
dos direitos sociais estabelecidos constitucionalmente. tambm nessa perspectiva
que outras iniciativas tm sido agregadas ao benefcio como forma de alargar as
oportunidades e o acesso a direitos sociais aos beneficirios e, efetivamente, integrar
a proteo por meio dos servios e dos benefcios monetrios. Nesse sentido, duas
aes se destacam: os programas BPC na Escola e BPC Trabalho.
Desde 2008, o programa BPC na Escola busca ampliar a cidadania das pessoas
com deficincia at 18 anos, por meio do acesso e permanncia no sistema escolar.
Na operacionalizao do programa, um monitoramento importante permite a
identificao dos beneficirios do BPC, na faixa etria escolar, matriculados e no
matriculados na escola, por meio do pareamento anual entre as bases de dados do
BPC e do censo escolar. Como pode ser visto no grfico 8, cresceu significativa-
mente o nmero de pessoas com deficincia matriculadas na escola desde 2007.
No entanto, percebe-se uma desacelerao, a partir de 2011, e uma inflexo em 2013.
Os dados revelam que a despeito dos avanos logrados at ento, pouco mais de um
tero dos beneficirios do BPC (com deficincia e at 18 anos de idade) estavam fora
da escola (36,6%) em 2013. Os nmeros reforam, portanto, a importncia da
continuidade e do fortalecimento das iniciativas de enfrentamento s barreiras
Assistncia Social 105

sociais insero das pessoas com deficincia no sistema escolar. Para ter uma ideia
da complexidade do desafio, uma anlise da infraestrutura das unidades bsicas de
ensino no pas revelou que somente 0,6% classificam-se como avanadas, ou seja,
contam com recursos como laboratrio e dependncias adequadas para receber
alunos com necessidades especiais (Soares Neto, et al., 2013).

GRFICO 8
Beneficirios do BPC, de 0 a 18 anos, matriculados e no matriculados na escola
350.000 329.801
306.371 310.136
296.622
300.000 281.220
263.135
250.000 230.708

200.000
204.590
150.000 179.211
139.518 140.274
100.000 120.524
107.478
78.848
50.000

0
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Fora Dentro

Fonte: DBA/SNAS/MDS.

Por sua vez, o Programa BPC Trabalho tem como diretriz assegurar o direito
ao trabalho, entendendo-o de forma ampla. Longe de expressar a busca por
porta de sada do benefcio, o BPC Trabalho desenvolvido na perspectiva de
expanso de direitos; busca-se promover oportunidades para aqueles que, devido
alguma deficincia, deparam-se com muitas barreiras na sua trajetria profissional.
Desse modo, o BPC Trabalho se apresenta como estratgia para fortalecer o acesso
rede socioassistencial, qualificao profissional e ao mundo do trabalho para
os beneficirios do BPC.
A legislao do BPC foi alterada,55 em 2011, de forma a incentivar a insero
profissional das pessoas com deficincia. Diante das vulnerabilidades econmicas
que marcam esse grupo, a segurana de retorno imediato ao benefcio, cessada a
atividade laboral e o direito de acumular a renda do benefcio e aquela proveniente
do trabalho na condio de aprendiz constituram efetivamente medidas importantes
de promoo do acesso ao mundo do trabalho, sem negar o direito assistncia.
Em 2012, a aproximao entre o Programa BPC Trabalho e o recm-criado
Programa Acessuas Trabalho buscou fortalecer as estratgias de promoo do

55. De acordo com a Lei no 12.470, os beneficirios do BPC deficientes ao exercerem uma atividade remunerada tero
seus benefcios suspensos, mas, quando extinta a relao trabalhista ou empreendedora, os benefcios so reativados
sem necessidade de novo processo de avaliao mdica e assistencial. Se o beneficirio for contratado na condio de
aprendiz, no prazo mximo de dois anos, pode haver acmulo de remunerao do trabalho com o BPC.
10 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 24 | 2016
6

acesso das PcD beneficirias do BPC ao mercado de trabalho. No mbito do


Acessuas Trabalho, prev-se uma ateno peculiar s pessoas com deficincia,
promovendo visita domiciliar, diagnstico social, avaliao de interesses e demanda
dos beneficirios e suas famlias. De acordo com Registro Mensal de Mobilizao do
Programa Acessuas Trabalho, em 2014, foram realizadas 10.042 visitas domiciliares
aos beneficirios do BPC, de 2012 a 2014, totalizaram-se 41.148 visitas. Por meio
dessas visitas, os tcnicos da assistncia informam, orientam, mobilizam e enca-
minham beneficirios do BPC para cursos de qualificao, formao profissional
e outras iniciativas que visem incluso produtiva.
Os dados disponveis revelam, entretanto, uma estratgia incipiente, ao menos
no campo da qualificao. O grfico 9 mostra que, apesar dos esforos para atender
prioritariamente as pessoas com deficincia, ainda baixa a participao desse
pblico no Acessuas, embora tenha apresentado leve incremento. No ano de 2012,
essa participao alcanou 0,5% do total de matrculas e, em 2013, passou para
0,9%. De acordo com informaes do Anurio Estatstico da Previdncia Social,56
em 2012, havia 1 milho de pessoas com deficincia, beneficirias do BPC, na faixa
etria de 20 a 59 anos; em 2013, esse nmero era 1,3 milho. Desse universo
de potenciais beneficirios do Acessuas, apenas 283 PcD, em 2012, e 542 PcD,
em 2013, estavam matriculadas no Acessuas. Em 2014, um nmero ligeiramente
maior de beneficirios (948) foi identificado com matrcula nos cursos de qualifi-
cao profissional do Pronatec,57 mas ainda assim pouco representativo diante do
pblico-alvo potencial; no alcana nem 1%.
Os dados sugerem o tamanho dos desafios para levar adiante as aes de qua-
lificao profissional das PcD. Como abordado em edio anterior desse peridico,
o programa BPC Trabalho enfrenta dificuldades estruturais e de gesto.
Estruturais devido baixa escolaridade das pessoas com deficincia beneficirias do
BPC e de gesto por causa da necessidade de envolvimento da Unio, dos Estados
e dos municpios na implementao do programa.
Com relao ao efetivo ingresso no mercado de trabalho, a ausncia de dados
oficiais sistematizados inviabilizam concluses. Entretanto, sabe-se que as barreiras
contratao das pessoas com deficincia suplantam dificuldades funcionais.
Em ltima instncia, assim como para qualquer outro trabalhador, a incluso
no mercado de trabalho no depende apenas da qualificao destes. A deciso de
contratao fica a cargo dos empresrios e, lamentavelmente, ainda h discriminao
e inadequao dos postos de trabalho para pessoas com deficincia, exigindo esforos
pblicos tambm em outras dimenses. Ademais, essas questes tendem a se

56. Informaes extradas do Anurio Estatstico da Previdncia Social 2013, no captulo referente a benefcios
assistncias ativos. A idade utilizada foi a partir dos 20 anos, porque a forma que o dado apresentado. Disponvel
em: <http://goo.gl/nic1DQ>.
57. Dados referentes ao monitoramento realizado junto aos municpios com adeso ao Acessuas Trabalho.
Assistncia Social 107

acentuar em contexto de crise econmica e aumento do desemprego. No entanto,


o incremento gradual de matrculas das pessoas com deficincia no Acessuas por
si um indicativo importante do esforo de democratizao de oportunidades no
campo das polticas de qualificao e de promoo do acesso ao mercado de trabalho.

GRFICO 9
Matrculas de pessoas com deficincia no Acessuas
402.957

246.416

1.048 3.141 283 542

Matrculas de pessoas com deficincia Matrculas de pessoas com Total de matrculas


deficincia que recebem BPC
2012 2013

Fonte: Sistec.
Elaborao dos autores.

Alm dos esforos para extenso de acessos e oportunidades aos beneficirios do


BPC, cabe registrar a continuidade na trajetria ascendente do benefcio em termos
de pblico atendido. No ano de 2014, o BPC atendeu por volta de 4,1 milhes
de beneficirios, o que representou um aumento de 4,19% em relao a 2013.
O quantitativo de beneficirios idosos teve um crescimento de 2,97% em relao
a 2013, enquanto o nmero de beneficirios com deficincia expandiu 5,22%.
importante destacar que 16,8% das concesses do BPC em 2014 foram pela
via judicial.
O fenmeno da judicializao de polticas pblicas tem ganhado proeminncia
no Brasil nas ltimas dcadas (Silva, 2012), destaque-se nesse texto na concesso
do BPC. De acordo com Ipea (2012), o BPC representava 6,2% do total de aes
julgadas anualmente pelos Juizados Especiais Federais. O Judicirio tem sido a via
para requerimento do benefcio quando no se atende ao critrio estabelecido pela
Loas de renda familiar per capita inferior a um quarto de salrio-mnimo sendo,
portanto, a judicializao uma questo importante para gesto do programa.
Como pode ser visto na tabela 2, a quantidade de beneficirios do BPC praticamente
dobrou em 10 anos. Nessa trajetria a judicializao destaca-se no volume total de
concesso do benefcio, saindo de um patamar de 2,6%, em 2004, para 16,9%,
em 2014.
De acordo com Copetti e Crispim (2015) h uma tendncia maior a judi-
cializao do benefcio assistencial para as pessoas com deficincia, sendo quatro
vezes maior que as concesses judiciais do BPC para pessoas idosas. Com a deciso
do Supremo Tribunal Federal (STF), em 2013, que decretou a insuficincia
10 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 24 | 2016
8

do critrio de um quarto do salrio-mnimo para aferio da situao de pobreza,


o espao ampliou-se para os juzes continuarem deliberando sobre a concesso
do BPC com base em outros parmetros para aferir a situao de vulnerabilidade
social do requerente.58

TABELA 2
Evoluo do quantitativo de BPC (2004-2014)
Benefcios concedidos
Estoque de benefcios ativos Evoluo da concesso
pela via judicial por via judicial1 (%)
2004 2.061.013 11.799 2,60
2005 2.277.365 20.191 6,30
2006 2.477.485 24.189 7,90
2007 2.680.823 30.663 9,40
2008 2.934.472 34.415 9,10
2009 3.166.845 37.990 10,50
2010 3.401.541 39.077 10,30
2011 3.595.337 41.636 12,20
2012 3.771.842 45.036 13,70
2013 3.987.057 53.442 15,00
2014 4.130.432 58.219 16,90

Fonte: Sntese/Dataprev e Suibe/Dataprev, maro de 2015.


Adaptado de Coppeti e Crispim (2015).
Nota: 1 Percentual calculado em relao s novas concesses do BPC a cada ano.

A deciso do STF abre ento espao para a construo de novas propostas para
a verificao do grau de vulnerabilidade desse pblico e suas famlias. Um caminho
promissor pode surgir na utilizao dos conceitos de dependncia e autonomia
como referncias complementares ao critrio de renda nas avaliaes para concesso
do BPC. Tais situaes exigem proviso de cuidados adicionais, no raras vezes requi-
sitando um adulto em idade ativa frequentemente uma mulher para prov-los.
Assim, em um contexto de pobreza, graves situaes de dependncia tendem a
colorir em tons mais fortes o quadro de vulnerabilidade desses indivduos e de
suas famlias. Ademais, a experincia internacional tem apontado para a relevncia
de considerar a situao de dependncia no aperfeioamento das estruturas de
proteo social (Batista, Jaccoud, Aquino e El-Moor, 2008).
O BPC tem um papel importante nas seguranas afianadas pela poltica de
assistncia social e na construo de uma sociedade mais democrtica e igualitria.
No entanto, nesse perodo de ajuste fiscal, muitos avanos sociais encontram-se em risco.
O BPC certamente ser o alvo das crticas generosidade dos benefcios assistenciais.

58. Mais detalhes sobre essa deciso esto disponveis na edio n. 22 deste peridico.
Assistncia Social 109

No contexto atual se ser difcil adensar o Estado de Bem-Estar brasileiro,


no se pode permitir o retrocesso do que j foi conquistado.

3.5 Execuo oramentria e financeira


No ano de 2014, o MDS gastou R$ 70,7 bilhes com servios e benefcios sociais, um
montante que superou o gasto realizado no ano anterior, que foi de R$ 68,1 bilhes
em termos reais, em 3,9%. Sendo o BPC e a transferncia de renda do programa
Bolsa Famlia as principais aes do MDS em termos de aporte oramentrio,
natural que o comportamento dessas aes influencie diretamente o montante
do gasto realizado por este ministrio, uma vez que as mesmas responderam por
87,2% dos recursos empenhados,59 na mdia. Assim, como o BPC apresentou
um crescimento real de 4,4%, em relao a 2013, e a transferncia de renda do
PBF cresceu 2,5% nesse perodo, esses dois fatores contriburam para o resultado
apontado anteriormente.
Seguindo essa mesma lgica, pode-se perceber que o crescimento do BPC e
da transferncia do PBF nos anos anteriores foi bem maior: em 2012, o BPC teve
um ganho real de 15,7%; em relao a 2011, a transferncia de renda do PBF foi
de 17%; em 2013, de 6,2%, e de 10,1%, em relao a 2012. Tal comportamento
foi decisivo para o crescimento anual do gasto realizado pelo MDS observado
em 2012, que foi de 16,8% e, em 2013, de 6,7%.
O crescimento dos gastos com o BPC tem uma dinmica de crescimento que
pode ser explicado principalmente pelo comportamento do salrio-mnimo, pelo
envelhecimento populacional e ainda pela judicializao do benefcio. Em 2014,
por exemplo, 16,9% das concesses de BPC foram realizadas pela via judicial.
Por sua vez, o incremento real de recursos do Programa Bolsa Famlia (PBF),
ao longo do perodo 2011 a 2014, est relacionado ao plano Brasil Sem Misria (BSM),
lanado pelo governo federal em 2011, e tem na garantia de renda um
eixo fundamental. O papel de destaque do plano BSM no crescimento desses
recursos oramentrios acontece por dois mecanismos simultneos no perodo
em tela: aumento da quantidade de benefcios pagos, bem como aumento do valor
mdio percebido pelas famlias, conforme explicado na seo 3.3.

59. Na mdia dos anos de 2011 e 2014, o BPC correspondeu a 50,5% do total de recursos executados pelo MDS, e a
transferncia direta do Bolsa Famlia a 36,7%.
11 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 24 | 2016
0

TABELA 3
Evoluo da execuo oramentria do Ministrio do Desenvolvimento Social e
Combate Fome (2011-2014)
Variao real Variao real Variao real
Programas e aes 2011 2012 2013 2014
2012/2011 (%) 2013/2012 (%) 2014/2013 (%)
1) Fortalecimento do Sistema nico
31.514,26 36.491,53 38.610,63 40.328,65 15,8 5,8 4,4
de Assistncia Social (Suas)
Proteo social bsica 31.049,64 35.619,47 37.714,65 39.375,98 14,7 5,9 4,4
BPC 27.796,12 32.167,09 34.151,75 35.941,88 15,7 6,2 5,2
RMV 2.099,16 2.076,33 1.861,29 1.656,00 -1,1 -10,4 -11,0
Servios de proteo social bsica 1.081,63 1.192,77 1.381,90 1.522,56 10,3 15,9 10,2
Estruturao da rede 7,89 123,07 132,54 74,29 1.459,8 7,7 -43,9
de servios PSB
Aes complementares - - 127,60 118,16 - - -7,4
Acessuas
Demais aes 64,84 60,21 59,57 63,10 -7,1 -1,1 5,9
Proteo social especial 432,96 670,76 712,75 767,81 54,9 6,3 7,7
Servios de PSE de mdia 238,21 427,66 474,36 491,89 79,5 10,9 3,7
complexidade
Servios de PSE de alta complexidade 188,78 112,70 188,61 230,02 -40,3 67,3 22,0
Estruturao da rede de servios PSE 5,97 130,40 49,79 45,90 2.083,8 -61,8 -7,8
Funcionamento dos conselhos 3,42 2,13 5,30 7,05 -37,9 149,0 33,1
de Assistncia Social
Apoio organizao, gesto 28,23 199,16 177,92 177,80 605,6 -10,7 -0,1
e vigilncia social do Suas
2) Bolsa Famlia 20.523,24 23.786,01 26.112,70 26.719,66 15,9 9,8 2,3
Transferncia de renda (Lei 19.811,03
10.836, de 2004) 23.183,76 25.516,30 26.155,89 17,0 10,1 2,5
no
Servio de apoio gesto 387,03 585,62 573,02 529,14 51,3 -2,2 -7,7
descentralizada
Demais aes 325,18 16,63 23,38 34,64 -94,9 40,6 48,1
3) Segurana Alimentar e Nutricional 1.615,36 2.218,20 1.837,63 1.826,81 37,3 -17,2 -0,6
Acesso gua para 304,68 407,58 400,68 - 33,8 -1,7 -100,0
consumo Cisternas
Aquisio de alimentos 886,84 1.043,02 651,79 804,71 17,6 -37,5 23,5
agricultura familiar
Acesso gua para 237,41 496,76 467,82 572,85 109,2 -5,8 22,5
produo de alimentos1
Fomento s atividades 8,81 4,41 197,49 281,57 -50,0 4383,1 42,6
produtivas rurais2
Demais aes 177,62 266,43 119,85 167,68 50,0 -55,0 39,9
4) Educao Bsica - 236,78 528,15 808,06 - 123,1 53,0
Apoio manuteno da - 236,78 528,15 808,06 - 123,1 53,0
educao infantil
5) Promoo dos Direitos de 308,72 327,97 314,95 6,36 6,2 -4,0 -98,0
Crianas e Adolescentes
Proteo social trabalho infantil 281,59 313,54 307,56 - 11,3 -1,9 -100,0
Bolsa para famlias trabalho infantil 27,13 14,43 7,39 6,36 -46,8 -48,8 -13,9
6) Programa de Gesto e 231,45 248,26 244,17 228,11 7,3 -1,6 -6,6
Manuteno do MDS
7) Operaes especiais: cumprimento 411,52 401,45 482,17 848,89 -2,4 20,1 76,1
de sentenas judiciais + encargos
8) Demais3 49,16 122,02 - - - - -
Total executado pelo MDS 54.653,70 63.832,22 68.130,41 70.766,55 16,8 6,7 3,9

Fonte: Siga Brasil.


Elaborao do Disoc do Ipea.
Notas:1 A partir de 2014, a ao referente s cisternas foi incorporada na ao referente ao acesso gua para produo de alimentos.
2
A partir de 2013, a ao 20GD Fomento s atividades produtivas rurais foi transformada em 20GD Fomento
produo e estruturao produtiva dos povos indgenas, povos e comunidades tradicionais e agricultores familiares; 3
Inclui os programas de desenvolvimento regional (p2029), trabalho, emprego e renda (p2071) e resduos slidos, que
foi extinto em 2012.
Assistncia Social 111

O esforo de ampliao da cobertura apresentou fortes impactos oramentrios,


principalmente, no incio do plano BSM, em 2012, quando foram incorporadas
mais de 500 mil famlias no PBF em relao a 2011, totalizando 13,9 milhes de
famlias beneficirias. Como reflexo desse esforo, em 2012 observou-se um incre-
mento real de recursos gastos exclusivamente com o pagamento desses benefcios60
de 17%, em relao a 2011, passando de R$ 19,8 bilhes para R$ 23,2 bilhes.
Alm disso, neste ano a busca ativa, principal mecanismo de ampliao da cobertura
de beneficirios, gerou impacto oramentrio importante: em 2012, os recursos
destinados ao servio de apoio descentralizao aumentaram, em termos
reais, mais da metade do valor executado em 2011, passando de R$ 387 milhes
para R$ 585 milhes. Como a meta de cobertura de 13,8 milhes de famlias foi
atingida em 2012, a quantidade de famlias beneficirias do programa no cresceu,
nos anos seguintes, no mesmo ritmo de 2012, o que gerou impactos oramen-
trios um pouco menores: em 2013, a ao transferncia de renda aumentou,
em termos reais, 10,1% e, em 2014, 2,5%.61 Em 2014, a variao oramentria
do programa explicada pelo reajuste no valor dos benefcios (bsico e varivel)
e das linhas de elegibilidade do Bolsa Famlia. Em termos reais, o incremento foi
de 2,5% na ao de transferncia de renda. Convm recordar que, com o reajuste
da linha de elegibilidade, houve um aumento de 10% nas famlias beneficiadas
com o Benefcio de Superao da Pobreza (BSP).
O segundo eixo do Plano Brasil Sem Misria, que busca garantir o acesso dos
beneficirios do PBF a outras ofertas sociais (servios de sade e educao, segurana alimen-
tar e assistncia social) ajuda a explicar o aporte crescente de recursos na educao bsica,
dentro do escopo Mais Educao,62observado desde 2012: neste ano, foram executados
R$ 212 milhes, em 2013, R$ 528 milhes e, em 2014, R$ 808 milhes.
Em relao aos servios da proteo social bsica, que inclui o Servio de
Proteo e Atendimento Integral Famlia (Paif ), Servio de Convivncia e
Fortalecimento de Vnculos (SCFV) e o Servio de Proteo no Domiclio para
Pessoas com Deficincia e Idoso, observa-se um aporte crescente e regular no
perodo de 2011 a 2014, tendo, neste ltimo ano, executado 1,5 bilho, superando o
ano anterior em R$ 140 milhes, e que correspondeu a 68% do total de recursos
executados nos servios de proteo social (bsica e especial).
Na anlise das informaes oramentrias sobre a proteo social bsica,
importante relembrar que, em 2013, conforme dito no boletim 23, houve um

60. Referente ao Transferncia de renda Lei no 10.836, de 2004 do programa Bolsa Famlia.
61. Cabe ressaltar que h uma diferena entre famlias beneficirias do programa e novas famlias includas no programa.
Apesar de a quantidade de famlias beneficirias no ter aumentado muito em 2013 e 2014, no significa que novas
famlias no tenham sido inseridas no programa de forma expressiva, por meio do Programa Busca Ativa, uma vez
que a ao que financia, entre outras, esta estratgia, manteve-se no patamar dos R$ 500 milhes em 2013 e 2014.
62. Como mencionado na seo anterior, o objetivo deste programa no MDS ampliar a oferta de educao em tempo
integral nas escolas pblicas em que a maioria dos alunos so beneficirios do programa Bolsa Famlia.
11 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 24 | 2016
2

reordenamento do SCFV, que teve como objetivo, uniformizar a oferta desses servios
para o pblico e unificar a lgica de cofinanciamento federal. Assim, o financiamento
que ocorria mediante o repasse de trs pisos,63 entre eles o piso que financiava a
proteo social ligada ao Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (Peti)
(Piso Varivel de Mdia Complexidade PVMC), foi reagrupado em um nico piso
Piso Bsico Varivel (PBV) do SCFV, pago agora na ao Servios de Proteo Social
Bsica. Dito isso, o piso do Peti (PVMC), que antes era pago no programa oramen-
trio Promoo dos Direitos da Criana, que em 2013 totalizou R$ 307 milhes,
foi reagregado ao PBV, e pago na ao Servios de Proteo Social Bsica.
Aparentemente, o recurso do PVMC no foi totalmente canalizado para o PBV, tendo
em vista que o aporte dos Servios de Proteo Social Bsica foi de R$140 milhes,
e no de R$ 300 milhes. Uma possvel justificativa seria o ganho de gesto com
esse reordenamento, uma vez que, de acordo com o relatrio de gesto da SNAS
de 2014, esta reconfigurao do SCFV no causou descontinuidade ao atendimento de
crianas e adolescentes provenientes do Peti, j que a maior parte do pblico
atendido no SCFV em 2014 correspondeu a este perfil (crianas e adolescentes
de 7 a 15 anos).
Ainda dentro do escopo do Plano Brasil Sem Misria, possvel tambm
perceber de que forma os impactos do terceiro eixo, que a incluso produtiva,
so refletidas no oramento. A principal delas refere-se ao Programa de Promoo
Nacional de Acesso ao Mundo do trabalho Acessuas, que tem por finalidade
promover o acesso de usurios da assistncia social ao mundo do trabalho, e est
refletida nas aes complementares da Proteo Social Bsica. O comportamento
dessa ao, que em 2013 repassou R$ 142,8 milhes e, em 2014, R$ 118 milhes
para os municpios, depende da quantidade de vagas em cursos do Pronatec pactuados
pelos municpios. O relatrio de gesto de 2014 do SNAS aponta que em 2014,
apesar de ter sido ampliada a cobertura geogrfica do programa, na medida em que
houve mudana do limite mnimo de vagas a serem ofertadas, houve uma reduo de
vagas pactuadas, que pode explicar essa oscilao no oramento executado em 2014.
Em relao ao nvel de execuo dos programas do MDS, em 2014, a tabela 4
mostra que a dotao autorizada foi de R$ 71,29 bilhes, dos quais foram empe-
nhados R$ 70,76 bilhes (99%). A anlise dos benefcios transferidos em espcie,
tais como BPC e Bolsa Famlia, apontam para um nvel de execuo de quase 100%.
No caso do BPC, este desempenho justificado pela natureza de carter obrigatrio
destas despesas, decorrentes de dispositivos constitucionais e legais e que, portanto,
no podem ser objeto de contingenciamento. O Bolsa Famlia, apesar de no contar
com a mesma proteo legal, tambm atingiu os 100% de execuo; desempenho
coerente com sua relevncia na estratgia Brasil Sem Misria.

63. A saber: i) Projovem Adolescente servio socioeducativo a adolescentes entre 15 e 17 anos (PBVI); ii) Servio de
proteo social bsica para crianas at 6 anos e pessoas idosas (PBVII); e iii) Servio socioeducativo e de convivncia
do Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (PVMC/Peti).
Assistncia Social 113

TABELA 4
Nvel de execuo oramentria do Ministrio do Desenvolvimento Social e
Combate Fome (2014)
Nvel de
Saldo oramen- Participa-
Programas e aes Autorizado (a) Empenhado (b) execuo
trio (d=a-b) o (%)
(%) (c=b/a)
1) Fortalecimento do Sistema nico
40.421,70 40.328,65 99,77 93,05 17,7
de Assistncia Social (Suas)
Proteo social bsica 39.418,32 39.375,98 99,89 42,33 8,1
Benefcios de Prestao
35.942,39 35.941,88 100,00 0,51 0,1
Continuada BPC
Renda Mensal Vitalcia RMV 1.656,38 1.656,00 99,98 0,38 0,1
Servios de proteo social bsica 1.522,56 1.522,56 100,00 - 0,0
Estruturao da rede de servios PSB 113,88 74,29 65,24 39,59 7,5
Aes complementares Acessuas 120,00 118,16 98,5 1,84 0,4
Demais aes 63,11 63,10 100,0 0,01 0,0
Proteo social especial 812,45 767,81 94,51 44,64 8,5
Servios de PSE de mdia complexidade 499,32 491,89 98,51 7,44 1,4
Servios de PSE de alta complexidade 232,08 230,02 99,11 2,06 0,4
Estruturao da rede de servios PSE 81,05 45,90 56,64 35,15 6,7
Funcionamento dos conse- 8,32 7,05 84,78 1,27 0,2
lhos de Assistncia Social
Apoio organizao, gesto 182,61 177,80 97,37 4,81 0,9
e vigilncia social do Suas
2) Bolsa Famlia 26.725,94 26.719,66 99,98 6,27 1,2
Transferncia de renda
26.155,89 26.155,89 100,00 - 0,0
(Lei no 10.836, DE 2004)
Servio de apoio gesto
529,14 529,14 100,00 0,00 0,0
descentralizada
Demais aes 40,91 34,64 84,67 6,27 1,2
3) Segurana Alimentar e Nutricional 2.182,27 1.826,81 83,71 355,45 67,7
Aquisio de alimentos
1.013,74 804,71 79,38 209,03 39,8
agricultura familiar
Acesso gua para consumo 643,00 572,85 89,09 70,15 13,4
e produo de alimentos
1
Fomento s atividades produtivas rurais 333,92 281,57 84,32 52,35 10,0
Demais aes 191,61 167,68 87,51 23,93 4,6
4) Educao Bsica 808,08 808,06 100,00 0,02 0,0
Apoio manuteno da 808,08 808,06 100,00 0,02 0,0
educao infantil
5) Promoo dos Direitos de
7,00 6,36 90,85 0,64 0,1
Crianas e Adolescentes
Proteo social trabalho infantil - - - - 0,0
Bolsa para famlias trabalho infantil 7,00 6,36 90,85 0,64 0,1
6) Programa de Gesto e 257,68 228,11 88,53 29,57 5,6
Manuteno do MDS
7) Operaes especiais: cumprimento 873,09 848,89 97,23 24,20 4,6
de sentenas judiciais + encargos
8) Desenvolvimento Regional, Territorial
16,00 - 0,00 16,00 3,0
Sustentvel e Economia Solidria
Total executado pelo MDS 71.291,75 70.766,55 99,26 525,20 100,0
Fonte: Siga Brasil.
Elaborao dos autores.
Notas: 1 A partir de 2013, a ao 20GD Fomento s atividades produtivas rurais foi transformada em 20GD Fomento
produo e estruturao produtiva dos povos indgenas, povos e comunidades tradicionais e agricultores familiares.
11 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 24 | 2016
4

A anlise dos servios financiados pela Unio no mbito do programa de


Fortalecimento do Suas tambm apresentaram um nvel de execuo excelente:
foram empenhados, por exemplo, 100% dos recursos autorizados referentes
aos servios de proteo social bsica (PSB), 98,5% referentes aos servios de
proteo social especial (PSE) de mdia complexidade e 99,1% de alta com-
plexidade. Entretanto, em relao estruturao da rede de servios, a tabela 4
aponta para um nvel de execuo mais baixo: 65% dos recursos autorizados para
estruturao da rede de servios da PSB foram empenhados, e na estruturao
de servios da PSE este percentual foi de 56%. Convm lembrar que, diferente-
mente da operacionalizao dos benefcios monetrios, a estruturao dos servios
organiza-se sob a lgica federativa, envolvendo, portanto, negociaes, repasses,
transferncias etc. entre as trs esferas de governo, o que por si implica maior
complexidade de execuo vis vis s transferncias federais diretas aos beneficirios.
Assim, do total de recursos no empenhados, que foi da ordem de
R$ 525 milhes, 14,2% corresponderam s aes de estruturao da rede de PSB
e PSE. Todavia, a maior parte de recursos no executados no MDS no est rela-
cionada poltica de assistncia social, mas sim ao programa Segurana Alimentar
e Nutricional: R$ 355 milhes, ou 67% da dotao autorizada no foi empenhada.64

4 TEMA EM DESTAQUE: 10 ANOS DO SUAS AVANOS E DESAFIOS PARA A


POLTICA NACIONAL DE ASSISTNCIA SOCIAL
Aps uma dcada de construo e aprimoramentos, o Suas apresenta-se como
sistema estratgico para a Poltica Nacional de Assistncia Social. Nessa seo,
ser apresentado inicialmente um breve balano dos avanos dos primeiros dez anos
de construo dessa poltica e, em seguida, alguns desafios para a sua consolidao
no contexto da proteo social brasileira.

4.1 Os avanos na institucionalidade, na gesto e na capilaridade do sistema


Desde 2004, assiste-se a uma importante expanso do arcabouo institucional-
-normativo que vem permitindo a construo de uma poltica de carter nacional,
estruturada sob um sistema nico. Os esforos vo no claro sentido de efetivar o
direito assistncia social, afastando-a do campo das aes voluntaristas e residuais,
e reconhecendo a primazia da responsabilidade estatal, conforme estabelecido na
Constituio Federal de 1988.
O novo modelo de assistncia social comea a ser construdo institucionalmente
a partir das deliberaes da IV Conferncia Nacional de Assistncia Social ocorrida
em 2003, a qual demandou um Sistema nico, operando em todo territrio,

64. Este programa no acompanhado no presente captulo, que tem como foco a Poltica de Assistncia Social. Ele
ser tratado no captulo de Desenvolvimento Rural.
Assistncia Social 115

conforme regra a Lei Orgnica da Assistncia Social (Loas). Em 2004, veio ento
a aprovao do texto da Poltica Nacional de Assistncia Social (Pnas) e, em 2005,
a publicao da Norma Operacional Bsica (NOB) que regulamentou o Sistema
nico de Assistncia Social (Suas). A NOB-Suas constituiu um instrumento de
regulao de contedos e definies da Pnas, disciplinando a operacionalizao
da gesto da Assistncia Social (Ipea, 2014). Efetivamente, essas duas normativas
constituram o marco institucional para a construo de um novo modelo brasileiro
de Assistncia Social. Desde ento, a poltica de assistncia ganhou instituciona-
lidade nos territrios, alcanando a populao com servios e programas, alm da
ampliao da efetividade dos benefcios (Colin; Jaccoud, 2013).
No ano de 2011, outro marco importante para a institucionalizao do Suas
foi a promulgao da Lei no 12.435, conhecida como Lei do Suas. Com essa lei,
o Suas foi inscrito na Loas, consolidando no texto legal a trajetria de estruturao
da poltica de assistncia social desde a aprovao da Pnas. Para alm de formalizar
no mbito jurdico-legal, as modificaes na Loas fortalecem a implementao
do Suas, com efeitos prticos significativos para a operacionalizao da poltica de
assistncia (Ipea, 2012).
Os avanos na institucionalidade na primeira dcada do Suas foram contnuos,
trazendo referncias importantes para a gesto descentralizada do sistema. No campo
da gesto federativa, destacam-se os pactos de aprimoramento, pautados no estabe-
lecimento de metas e resultados para as trs esferas de governo; os pactos constituem
instrumentos importante da gesto descentralizada, recentemente consolidados na
NOB 2012, que buscou aperfeioar a gesto do Suas, reforando as dimenses de
planejamento bem como aperfeioando o formato do cofinanciamento.
Nocampo da gesto de recursos humanos, tambm ocorreram marcos importantes.
Destaca-se a aprovao da Norma Operacional Bsica (NOB-RH), com diretrizes e
responsabilidades no mbito da gesto do trabalho na assistncia social, sendo uma
referncia importante para a profissionalizao na rea. E, mais recentemente,
cabe lembrar a instituio e implementao de um programa nacional de capacitao
de trabalhadores do Suas: o Capacita Suas.
Visando a homogeneizar e a ampliar a oferta de servios populao, foi estabe-
lecida a padronizao dos servios socioassistenciais com a publicao da Tipificao
Nacional de Servios Socioassistenciais (Resoluo no 109/2009). Com a tipificao,
cria-se uma identidade para os servios assistenciais, uniformizando a oferta em todo
territrio e melhorando a qualidade dos servios no mbito nacional.
Por sua vez, o monitoramento foi outro espao de avanos importantes na
construo do Suas, com a criao e o aprimoramento contnuo do Censo Suas.
Essa uma ferramenta que possibilita conhecer as unidades que ofertam servios
11 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 24 | 2016
6

e benefcios, bem como as estruturas de gesto e controle social, subsidiando assim,


o planejamento das aes para o aperfeioamento do sistema.
A aprovao de uma Tipificao Nacional dos Servios Socioassistenciais, a
instituio de pactos de aprimoramento da gesto, o monitoramento por meio do
Censo Suas so apenas alguns exemplos dos muitos avanos no campo da gesto.65
Pode-se acrescentar ainda o aperfeioamento da certificao das entidades da rede
privada e do seu conhecimento por meio da construo do Cadastro Nacional de
Entidades de Assistncia Social (Cneas). Em suma, a implementao do Suas nos
seus primeiros dez anos priorizou sobretudo o adensamento da institucionalidade
voltada gesto.
A notvel expanso dos Cras e Creas tambm expresso importante desse
processo de construo progressiva da Poltica Nacional de Assistncia. A evoluo no
nmero de Cras no pas, entre 2007 e 2014, foi de 3.893 unidades, representando
uma taxa de crescimento de 92,8%. De acordo com o Censo Suas 2014, em 98,4%
dos municpios brasileiros havia cobertura de Cras. Por sua vez, a taxa de cresci-
mento da quantidade de Creas, de 2009 a 2014, foi de 97,7%, a despeito de, em
nmeros absolutos, representar apenas o acrscimo de 1.172 unidades. De modo
que 97,2% municpios brasileiros com mais de 20.000 habitantes contam com
cobertura de atendimento. No obstante a notvel expanso pelo territrio nacional
nos ltimos anos, convm lembrar, porm, que a cobertura de Creas ainda tem
lacunas considerveis nos municpios com menos de 20 mil habitantes, onde o
desafio a organizao de uma oferta regionalizada que permita ampliar nesses
municpios a cobertura dos servios de mdia complexidade, a exemplo das
medidas socioeducativas (PSC e LA) abordadas na seo 3.1. A despeito deste e
de outros desafios, indiscutvel a capilaridade conquistada pelo Suas enquanto
um sistema pblico de assistncia social.
Assim, na recente trajetria de construo de uma poltica nacional de
assistncia social, assentada em padro consistente de ofertas em todo o territ-
rio nacional, foram priorizados simultaneamente o aprimoramento da gesto e a
expanso das unidades pblicas (Cras e Creas). O breve panorama apresentado
nessa seo sugere expressivos avanos nessas duas dimenses rumo consagrao
da assistncia social enquanto poltica pblica. Dez anos aps a formao do Suas
visvel a capilaridade das aes sociais, tanto em pblico alcanado, quanto em
cobertura territorial das ofertas. 66 Contudo, h ainda desafios expressivos para
a consolidao dessa poltica. Como pretende-se demonstrar na seo seguinte,

65. Esses e outros exemplos, como o aperfeioamento dos mecanismos da gesto integrada entre servios e benefcios
e da gesto financeira do Suas, foram abordados nas edies anteriores deste peridico.
66. Conforme demonstrado nas edies anteriores deste peridico.
Assistncia Social 117

h uma agenda significativa no campo dos resultados e da qualidade das ofertas


que se colocam nessa nova etapa de consolidao da poltica de assistncia social.

4.2 A qualidade dos servios como desafio para os prximos anos


A maturidade alcanada pelo Suas aps seus primeiros dez anos o coloca diante de
uma nova fase de desenvolvimento. Se na sua primeira dcada o sistema primou pela
estruturao de sua gesto e pela expanso de seus equipamentos no territrio nacional,
com uma clara orientao para a cobertura da rede e a garantia do acesso, agora,
preocupaes com as entregas desse sistema ganham proeminncia.67
A necessidade de visibilizar os resultados da assistncia social, especialmente
no que se refere aos servios socioassistenciais, tem movimentado debates e mobili-
zado estudos. Alguns, contudo, resumem a discusso a uma apurao de eficincia
e produtividade dos equipamentos numa viso estritamente econmica. 68 Tal pers-
pectiva no s se mostra incoerente com a natureza do trabalho socioassistencial,
como tambm negligencia princpios e diretrizes orientadoras da prpria poltica,
chegando a resultados bastante controversos, conforme discutido na seo 3.2.
Dados captados pelo Censo Suas e agregados no indicador de desenvolvimento
dos Cras (IDcras) mostram que 39,2% dos Cras encontram-se nos nveis mais baixos
de desenvolvimento quanto oferta de servios e articulao com outras reas da
poltica social (sade e educao).69 Contudo, essa questo no deve ser tomada
como um sinal de ineficincia pura e simples. Afastada a possibilidade de reflexo da
insuficincia de RH e/ou problemas da estrutura fsica, h que se considerar ainda a
possibilidade de fraca compreenso do servio, suas metodologias e objetivos como
obstculos a sua implementao. Ademais, no se devem desconsiderar as opes
estratgicas das equipes dos Cras diante das demandas especficas do territrio onde
atuam. Por fim, a questo no se resume a ofertar ou no determinado conjunto de
servios por alguns Cras. Tomando especificamente o caso do Paif, h tenses na prtica
do trabalho social com famlias at mesmo onde o Paif est formalmente presente
(Tapajs e Quiroga, 2010; Jaccoud, 2015). Desse modo, a reflexo sobre resultados
dos servios socioassistenciais deve ir alm de um enfoque quantitativo.

67. Reconhecer a prioridade da discusso qualitativa nessa nova fase de desenvolvimento do Suas no implica negar a
existncias de questes remanescentes no campo do acesso. Nesse sentido, cabe destacar a importncia de: i) ampliar a
cobertura populacional dos Cras, principalmente nas metrpoles e municpios de grande porte; ii) ampliar a cobertura aos
indivduos residentes em localidades de difcil acesso por meio de equipes volantes; iii) organizar a oferta regionalizada:
ampliar a cobertura dos servios de PSE de mdia complexidade nos municpios com menos de 20 mil habitantes.
importante destacar que essas questes foram contempladas na proposta para o PPA 2016-2019 enviada pelo Poder
Executivo ao Congresso Nacional, tendo sido cada um desses pontos traduzido em metas quantitativas.
68. Tal opo analtica conduz o trabalho realizado por tcnicos do TCU em 2014, comentado na seo 3.2.
69. O levantamento mapeia apenas a oferta formal de servios previstos para os Cras e Creas. Dado extrado do boletim
da Vigilncia Socioassistencial (julho/2015).
11 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 24 | 2016
8

Aqui, entende-se o debate sobre os resultados sob a tica de uma preocupao


com a qualidade das ofertas socioassistenciais, no sentido de sua capacidade de
responder s situaes sociais s quais se destinam e afianar as seguranas previstas
na PNAS. Nesse sentido, compreende-se como estratgicas tanto a discusso de
estruturao da rede socioassistencial e seus equipamentos, como tambm a de
qualificao de alguns servios, no que se refere a suas finalidades protetivas e
estratgias. Isso porque discutir resultados pressupe o entendimento pleno sobre
o que se pretende alcanar por meio dos servios ofertados.

4.2.1 Ampliao versus Estruturao da Rede Socioassistencial


O intenso processo de ampliao do Suas, notadamente por meio dos equipamen-
tos pblicos (Cras e Creas), permitiu uma significativa capilaridade do sistema,
abrindo caminho para refletir sobre o grau de estruturao dessas unidades e de
sua articulao com outras prestaes tanto socioassistenciais quanto de outras
polticas sociais. Ou seja, cabe indagar, em ltima instncia, a qualidade da rede
de ateno socioassistencial, tendo como perspectiva uma maior efetividade na
garantia da proteo social.
Nesse sentido, importante considerar a estrutura dos equipamentos pblicos
e particularmente a situao dos profissionais (vnculo e formao) que neles atuam
para garantir as ofertas institudas. Os dados do Censo Suas tm contribudo de
modo relevante para o monitoramento da estruturao do sistema, por meio do
IDCras e IDCreas indicadores de desenvolvimento dos Cras e Creas construdos a
partir de informaes levantadas anualmente pelo Censo. Embora tais indicadores
apresentem melhoras considerveis nos ltimos anos, 70 eles tambm evidenciam a
necessidade de mobilizar esforos para aprimorar a qualidade da oferta.
Segundo o Boletim da Vigilncia Socioassistencial (Brasil, 2015), pouco
mais de um tero dos Cras no alcanaram ainda um nvel de desenvolvimento
aceitvel. 71 Desse contingente, vale destacar, 26% apresenta um nvel de
desenvolvimento bastante baixo. No caso dos Creas, 40,7% das unidades no
alcanam o nvel mdio (nvel 3) na escala de desenvolvimento do IDCreas
(que varia de 1 a 5), segundo dados do Censo Suas 2014.
Deficincias quanto estrutura fsica e aos recursos humanos explicam em
grande parte o baixo nvel de desenvolvimento apresentado por algumas unidades.
Ainda segundo informaes do boletim da Vigilncia Socioassistencial, um tero

70. Ver Relatrios de Gesto SNAS/MDS.


71. Isso significa que o ndice dessas unidades inferior a trs, sendo que o IDCras varia de 1 a 5, sendo que o nvel
5 representa a situao mais prxima dos padres de qualidade desejveis e o nvel 1 representa a situao mais
distante do padro almejado. Trs dimenses compem o ndice: Estrutura fsica, Recursos humanos e Servios
e Benefcios. Mais detalhes sobre o IDCras esto no boletim da Vigilncia Socioassistencial: <http://goo.gl/SCqQhn>.
Acesso em: 16 set. 2015.
Assistncia Social 119

dos Cras (32,8%) apresentam condies precrias prestao de servios de qualidade


e somente 23,4% das unidades esto prximas dos padres de qualidade desejveis.
De modo semelhante, os Creas tambm revelam fragilidades quanto estrutura fsica:
35,2% esto em condies bastante ruins e apenas 11,4% apresentam plenas
condies para o desenvolvimento dos servios com qualidade.
Na dimenso de recursos humanos, tambm so constatadas insuficincias face
s exigncias mnimas estabelecidas para as equipes de referncias das unidades. 72
A maioria dos Cras (65,4%) possui equipes minimamente estruturadas para a
prestao de servios socioassistenciais com qualidade. No entanto, em 34,5%
das unidades no se observa tal condio, seja pela ausncia ou insuficincia de
profissionais especficos para o desenvolvimento do servio (assistentes sociais
e psiclogos), seja pela fragilidade do seu vnculo. A situao dos Creas ainda
mais complexa. Em menos da metade (42,3%), observa-se a presena de equipes
de referncia em pleno acordo com os requisitos mnimos para o desempenho
das atividades.
importante lembrar que, nos ltimos anos, junto com o crescimento do
nmero de trabalhadores do Suas houve tambm melhora no nvel de escolaridade
desses profissionais. De acordo com informaes do Censo, diminuiu a participao
dos trabalhadores com ensino fundamental e aumentou a participao daqueles
com nvel mdio e superior (grfico 10). Contudo, o atendimento aos requisitos da
NOB-RH envolve principalmente a contratao de profissionais de nvel superior
em quantidade adequada prestao do servio e com as formaes especficas
exigidas por ele.
E se, de modo geral, a escolaridade dos profissionais da assistncia vem melhorando,
cabe lembrar que permanecem disparidades regionais significativas quanto a esse quesito.
Nas regies Sul e Sudeste, a proporo de trabalhadores com nvel superior bem mais
alta que no restante do pas.
Outra dificuldade em relao estruturao das equipes diz respeito ao
vnculo de trabalho. Nota-se a dificuldade de contratao de profissionais com
vnculos de trabalho mais estveis e protegidos. Dados do Censo Suas mostram uma
ligeira reduo na participao de estatutrios e celetistas vis vis um aumento no
percentual de trabalhadores com outros vnculos, em que provavelmente esto
as inseres laborais mais precrias.

72. A dimenso Recursos Humanos do IDCras pretende avaliar a equipe de referncia sob dois aspectos: se o seu
tamanho adequado ao porte da unidade e sua composio, tendo como parmetro a Norma Operacional de Recursos
Humanos (NOB-RH), que estabelece os quantitativos mnimos de profissionais de nvel superior.
12 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 24 | 2016
0

GRFICO 10
Trabalhadores municipais por nvel de escolaridade, 2010-2014
(Em %)
100

90
31 33 34 35 36
80

70

60

50
46
49 50 49
40 49

30

20
24
10 18 16 17 16
0
2010 2011 2012 2013 2014
Ensino superior Ensino mdio Ensino fundamental

Fonte: MDS (IX Encontro Nacional de Monitoramento e Vigilncia Socioassistencial do Suas. Dados do Censo Suas/MDS).

GRFICO 11
Trabalhadores por nvel de escolaridade, porte e regio 2014
(Em %)
100

90
27 31
80 35 36
41 43
70

60

50
52
40 55 45
49
45 42
30

20

10 21 20
15 14 15 16
0
Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Brasil
Ensino superior Ensino mdio Ensino fundamental

Fonte: MDS (IX Encontro Nacional de Monitoramento e Vigilncia Socioassistencial do Suas. Dados do Censo Suas/MDS).
Assistncia Social 121

GRFICO 12
Trabalhadores municipais, por tipo de vnculo (2010-2014)
110

100

90 35,1
37,0
80

70

60
35,8
50
36,7
40 16,9

30 11,0
16,8
20 38,6 10,7
31,1
10 17,5
12,8
0
Estatutrios Celetistas Somente comissionados Outros vnculos
2014 2013 2010

Fonte: MDS (IX Encontro Nacional de Monitoramento e Vigilncia Socioassistencial do Suas. Dados do Censo Suas/MDS).

GRFICO 13
Trabalhadores, por tipo de vnculo e regio (2014)
110

100
19,3
90 34,7
25,2
36,4 37,0
80 52,7 14,5
70
14,9 10,4
60 25,6
19,3 16,9
50 16,5
5,5
40 10,9 18,7 11,0

30 9,7
59,7

20 43,0 42,9
35,0 35,1
10 22,6

0
Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Brasil
Outros vnculos Somente comissionados Celetistas Estatutrios

Fonte: MDS (IX Encontro Nacional de Monitoramento e Vigilncia Socioassistencial do Suas. Dados do Censo Suas/MDS).

Novamente, percebem-se tambm desigualdades regionais expressivas quanto ao


quesito vnculo dos trabalhadores. No Nordeste, o percentual de trabalhadores com
outros vnculos (53%) bem maior que a mdia nacional (37%), a qual j
12 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 24 | 2016
2

bastante significativa. Nessa regio tambm h menor presena de trabalhadores


estatutrios e celetistas.
O desafio de estruturao das unidades Cras e Creas, provendo-as adequa-
damente de recursos humanos, esbarra em grande medida nos limites impostos
pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e no padro vigente de financiamento
do Suas. H muito se discutem os limites impostos pela LRF para a estruturao dos
servios pblicos essenciais (sade, educao, assistncia), cuja execuo depende
essencialmente de pessoas.
No campo do financiamento do Suas, ocorreram avanos recentes importantes,
mas os desafios de estruturao dos equipamentos e dos seus servios sugerem a
incontornvel necessidade de aprimorar a corresponsabilidade federativa do custeio
do sistema. Vale lembrar, nos ltimos anos, a importncia da possibilidade de uso
dos recursos do cofinanciamento federal para pagamento de pessoal por parte
dos municpios. Cabe lembrar tambm que o cofinanciamento estadual melhorou.
Reduziu o percentual de municpios que no recebem nenhum cofinanciamento do
estado e aumentou o percentual de municpios que recebem esse cofinanciamento
via fundo a fundo, dando maior segurana e previsibilidade aos gestores. No entanto,
cabe discutir ainda a participao de cada esfera no cofinanciamento do sistema,
especialmente o cofinanciamento estadual.
Alm da estruturao adequada dos equipamentos quanto aos recursos humanos,
a qualidade dos servios socioassistenciais relaciona-se tambm arquitetura de
uma rede de proteo que integre no apenas as ofertas assistenciais, mas tambm
estas s protees de outras polticas. Seja na preveno do risco, seja no enfrenta-
mento de situaes concretas de desproteo e violaes de direitos, a articulao
entre as ofertas mostra-se como um componente estratgico para a efetividade da
proteo social.
No se trata de uma tarefa nova, tendo em vista as articulaes decorrentes da
gesto de condicionalidades do Bolsa Famlia pelas equipes municipais da assistncia.
Recentemente, essa aproximao foi intensificada com a instituio de metas
municipais para acompanhar, pelo Paif, as famlias beneficirias do PBF em
fase de suspenso do benefcio por descumprimento de condicionalidades. 73
O acompanhamento de situaes concretas de vulnerabilidade famlias que no
conseguem garantir a frequncia de seus filhos na escola ou manter seu calendrio
de vacinao em dia tem desafiado as equipes da assistncia na construo de
estratgias junto s equipes da sade e da educao na perspectiva da ampliao
de direitos (Jaccoud, 2015).

73. Resoluo CNAS no 18, de 15 de julho de 2013.


Assistncia Social 123

4.2.2 Finalidade protetiva: referncia fundamental para discutir qualidade dos servios
no Suas
A institucionalidade recente da poltica nacional de assistncia impe a neces-
sidade de refletir sobre questes adicionais quando se pensa na qualidade dos
seus servios. Conforme j destacaram Colin e Jaccoud (2013, p. 53), dada a
juventude da poltica, construir uma identidade de contedo protetivo face a seus
pblicos e situaes, associado a patamares de qualidade e a cobertura de atendimento
ainda um desafio expressivo. Assim, dada a relativa juventude da poltica de
assistncia, a discusso de qualidade suscita preocupaes alm das deficincias
tcnicas e carncias operacionais/institucionais de suas unidades fsicas, acionando
tambm uma reflexo sobre a finalidade protetiva dos servios. Quais os efeitos da
proteo socioassistencial? Quais so as aquisies dos usurios dos seus servios?
Essas questes tm ganhado especial ateno diante da necessidade de visibilizar
resultados da poltica para alm da apresentao de dados de expanso da rede e de
seus equipamentos, mobilizando debates e reflexes que sinalizam a importncia
estratgica desse tema no estgio atual do Suas.74
Adicionalmente, problemas na implementao de alguns servios, como se
ver adiante, tambm tm estimulado a rediscusso de finalidade protetiva em face
das situaes concretas de vulnerabilidade que a assistncia prope-se a enfrentar.
Cabe frisar que essas questes desafiam principalmente o componente da proteo
social bsica, cuja preocupao com uma atuao preventiva introduziu uma
dimenso nova no campo da poltica de assistncia social frente sua tradicional
atuao junto a pblicos em situaes concretas de violao de direitos.
A preocupao com uma identidade protetiva da assistncia social conduz a
anlise dos seus servios, a luz dos seus objetivos, situaes s quais se destinam e
metodologias e resultados esperados. Nesse sentido, destacam-se algumas questes
em torno do trabalho social com famlias, especialmente diante do seu carter
obrigatrio por meio das ofertas do Paif e Paefi nos Cras e Creas, respectivamente.
Para ilustrar algumas dificuldades, convm citar alguns problemas em relao
ao Paif captadas por uma pesquisa do MDS em 2010 (Tapajs e Quiroga, 2010).
A pesquisa constatou dificuldades de compreenso do servio entre gestores e coor-
denadores, o qual muitas vezes percebido apenas como recurso advindo do
governo federal. Constataram-se tambm problemas de compreenso da metodologia:
Uma parte considervel dos gestores e coordenadores no possui uma compreenso
clara da metodologia ou das metodologias adotadas no programa, e um nmero
grande de tcnicos desconhece o assunto. [...] 40% dos tcnicos informaram no

74. Esse tema foi objeto de discusses no IX Encontro de Monitoramento e Vigilncia do Suas, realizado pelo MDS em
Braslia entre 29 e 31 de julho de 2015.
12 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 24 | 2016
4

seguir nenhuma diretriz metodolgica em seu trabalho, e entre os que afirmaram


seguir alguma (60%), h uma extensa variedade de termos e expresses pouco
esclarecedoras sobre o desenvolvimento das atividades no Cras (Brasil, 2010, p. 88).
At mesmo entre os usurios, convm destacar, a pesquisa indicou um
limitado reconhecimento a respeito do papel do Paif, sugerindo a necessidade de
aperfeioamentos das estratgias deste servio.
Frente aos problemas de entendimento dos servios pelos seus operadores
e usurios, surgiram normativas e orientaes tcnicas com o objetivo de subsidiar
a implementao dos servios socioassistenciais. A tipificao nacional de servios
socioassistenciais (Resoluo no 109/2009) destaca-se nesse sentido pela definio
do leque de servios dos Suas, explicitando suas provises, objetivos, situaes aten-
didas e seguranas socioassistenciais a serem afianadas. No mesmo processo de
construo institucional, inserem-se as orientaes tcnicas para os Cras (2009),
para o Paif (2012) e para o Servio de Convivncia e Fortalecimento de Vnculos,
entre outras.
Sabe-se, contudo, do longo percurso entre a definio normativa dos servios
e sua concretude, com cobertura e qualidade desejadas. Nesse processo, h que se
destacar uma cultura prvia de atuao no campo assistencial, forjada ao longo de
muitas dcadas, a qual impe constrangimentos adicionais concretude de um
novo padro de atuao. O desafio aqui representado envolve superar estigmas e
preconceitos em relao aos beneficirios e construir uma atuao na perspectiva
do direito. Nesse sentido, vale destacar os esforos empreendidos na qualificao
dos profissionais do sistema no mbito do programa Capacita Suas.75
Aos esforos de normatizao e capacitao empreendidos notadamente
por parte da esfera federal, soma-se, ainda, no caso especfico do trabalho social
com famlias, a realizao de estudos, pesquisas, oficinas nacionais e regionais pro-
movidas pelo MDS,76 que tm ampliado o conhecimento sobre as dificuldades em
torno da conduo do servio. A discusso sobre o estgio de desenvolvimento do
acompanhamento familiar tem apontado questes como insuficincia das equipes,
dificuldades no entendimento e internalizao dos princpios pelas equipes e a
fragilidade da articulao intersetorial.
Portanto, a trajetria trilhada at aqui sugere que a consolidao das novas
ofertas socioassistenciais, com os nveis desejados de uniformizao e qualidade,
esbarra em problemas diversos que vo desde a herana de padres anteriores de

75. At dezembro de 2014, o Capacita Suas j havia certificado 13.568 trabalhadores e 10.728 estavam em processo
de capacitao (Brasil, 2015b).
76. Durante todo o ano de 2014, o MDS promoveu oficinas regionais e um seminrio nacional sobre o tema Trabalho
Social com Famlias, com a participao de profissionais, acadmicos e gestores. A reflexo tambm tem sido enriquecida
pelo desenvolvimento de estudos e pesquisas promovidos pela SNAS/MDS.
Assistncia Social 125

atuao at dificuldades relacionadas ao entendimento dos seus contedos, objetivos e


metodologias por seus operadores, passando por insuficincias tcnicas/operacionais.
As tenses que cercam o trabalho social com famlias no mbito do sugerem,
no entanto, que parte dos problemas de implementao podem ter origem nas prprias
definies do servio. Conforme sugere a pesquisa realizada por Jaccoud (2015),
as dificuldades relacionam-se principalmente ao descompasso entre a proposta de
interveno do Paif (traduzida em seus objetivos e metodologia) e os problemas
sociais que o servio pretende enfrentar. Conforme abordado na seo 3.2, o Paif
pretende atuar simultaneamente em duas dimenses distintas da vida social; de um
lado, sobre os aspectos relacionais e subjetivos para reforar os vnculos familiares e
sociais e, de outro, buscando ampliar o acesso a oportunidades e o empoderamento
das famlias. Alm dos riscos implcitos a tal configurao aos quais as estratgias
do Paif devem se prevenir , cabe lembrar que a melhoria efetiva das condies de
vida das famlias atendidas envolve o desafio de tornar a estrutura de oportunidades
permeveis s famlias mais vulnerveis. Isso requer a construo de estratgias de
integrao entre os profissionais do Paif e das demais polticas.
Em suma, seja pela necessidade de explicitar os resultados, seja pelos desafios
de implementao observados, afirma-se a premncia de revisitar a definio de
alguns servios. Nesse processo, fundamental confrontar o contedo desses
servios s desprotees s quais eles se destinam, bem como s seguranas sociais
que eles visam propiciar. Merece especial ateno nesse processo, a definio da
segurana relacionada ao desenvolvimento da autonomia, que comparece entre
as aquisies previstas no desenvolvimento dos servios de proteo social bsica
e cuja definio ancora-se em termos genricos, no s de difcil converso em
resultados como tambm facilmente atribuveis a conquistas proporcionadas pela
cidadania social exercida no conjunto das polticas sociais.77
Essa questo central para avanar na delimitao de um campo prprio da
assistncia, ou seja, sua responsabilidade protetiva, consolidando sua insero
na matriz de proteo social. Aprofundar o entendimento sobre as situaes que
exigem a interveno socioassistencial e quais estratgias devem ser mobilizadas
para alcanar as aquisies previstas para seus servios mostra-se assim uma tarefa
desafiadora na prxima etapa de desenvolvimento do Suas.

77. Segundo a NOB/Suas 2005, a segurana de desenvolvimento da autonomia visa: a) o desenvolvimento de capacidades
e habilidades para o exerccio do protagonismo, da cidadania; b) a conquista de melhores graus de liberdade, respeito
dignidade humana, protagonismo e certeza de proteo social para o cidado, a famlia e a sociedade; c) conquista
de maior graus de independncia pessoal e qualidade, nos laos sociais, para os cidados e cidads sob contingncias
e vicissitudes (Brasil, 2005, p.88).
12 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 24 | 2016
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WACQUANT, L. As prises da misria. Rio de Janeiro: Zahar, 2001.
CAPTULO 3

SADE

1 APRESENTAO
O perodo analisado nesta edio do Boletim de Polticas Sociais coloca em evi-
dncia pelo menos dois grandes macrodesafios manuteno do Sistema nico
de Sade (SUS) e efetiva consecuo de seus princpios e diretrizes constitucionais.
Esses desafios referem-se ao agravamento do subfinanciamento, em decorrncia da
desacelerao econmica e das medidas de ajuste sendo adotadas, e a investidas de
setores dos poderes Legislativo e Executivo em questes relacionadas ao financiamento
do sistema, participao de capital estrangeiro na prestao de assistncia sade
e a outras propostas do Legislativo que podem minorar a garantia da sade como
um direito social e um dever do Estado. Assim, luz da garantia constitucional de
direito sade, analisa-se na seo 2, Fatos relevantes, como as mudanas recentes
nos dispositivos constitucionais e infraconstitucionais que abrem as portas para a
entrada do capital estrangeiro podero potencializar os riscos de uma segmentao
ainda maior do sistema de sade e como o aumento da desvinculao de recursos
da Unio poder afetar o oramento da seguridade social e colocar ainda mais
presso sobre o oramento da sade.
Os problemas de financiamento que afetam o SUS de modo geral, obviamente
perpassam todas as reas da ateno sade e, somados a problemas de gesto e
regulao, continuam a criar bices para a implementao das diversas polticas
de ateno. Na seo 3 Acompanhamento da poltica e dos programas, esses problemas
so explicitamente tratados1 nas subsees que tratam da ateno bsica, da ateno
de mdia e alta complexidade, da assistncia farmacutica, da sade suplementar,
da gesto e do financiamento e execuo oramentrio-financeira. As subsees
Assistncia farmacutica e Sade suplementar tratam adicionalmente de outro problema
que afeta o sistema de sade: a judicializao, enquanto a subseo Gesto traz
tambm algumas questes de longo prazo a respeito do programa Mais Mdicos.
A subseo que trata de financiamento chama ateno para a possibilidade de
queda (nominal) nos gastos federais em Aes e Servios Pblicos de Sade (ASPS).
Essa diminuio ser decorrente da nova regra instituda pela Emenda Constitucional
no 86, associada s previses pouco otimistas de recuperao da receita corrente lquida,
que servir de base para definio do piso federal para a sade a partir de 2016.
Por fim, a subseo que trata da vigilncia em sade, enfatiza a existncia de uma
trplice carga de doenas no Brasil: doenas infecciosas, crnicas no transmissveis

1. No necessariamente todos os problemas so tratados em cada subseo.


132 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 24 | 2016

e causas externas. Estas ltimas, com um alto ndice de mortes por violncia e
por acidentes de trnsito, tm sido foco de polticas pblicas articuladas entre o
Ministrio da Sade (MS) e outras agncias do governo.
Por fim, mas no menos importante, aproveitando que no perodo em anlise
houve a elaborao do Plano PluriAnual 2016-2019, o Tema em destaque, que fecha
este captulo, traz uma leitura dos mecanismos de planejamento do setor sade,
comeando pelos instrumentos estabelecidos pela Constituio Federal de 1988,
comum a todos os setores, e chegando aos instrumentos especficos do setor sade.
Conclui-se que h uma enorme complexidade normativa. Soma-se a isso a falta de
conexo entre os processos de planejamento dos trs nveis governamentais, que
uma das diretrizes previstas na Lei Orgnica da Sade, e, como consequncia,
o carter ascendente que o planejamento do SUS deveria ter, do nvel municipal
ao federal, no vem acontecendo.

2 FATOS RELEVANTES: O PBLICO E O PRIVADO NO SISTEMA DE SADE E O SUS


O ano de 2015 iniciou-se colocando em evidncia o embate pblico-privado na
configurao do sistema de sade e desafiando a sociedade brasileira a realizar uma
escolha entre um sistema pblico universal, como preconizado pela Constituio
Federal de 1988 (CF/1988), e um sistema com forte presena do setor privado,
em que o acesso assistncia mdico-hospitalar condicionado pela insero
socioeconmica dos cidados e a ateno sade pode se converter em mercadoria
submetida aos humores do mercado. Diversas proposies/medidas aprovadas
neste ano enfraquecem o SUS, aumentam a desigualdade e a segmentao.
Em outras palavras, esse embate envolve opo entre dois modelos de organizao
do sistema de sade no pas.
A CF/1988 inscreveu uma escolha. Os dispositivos constitucionais vigentes
basearam-se na concepo de sade que considera sua multideterminao,
a reconhece como direito social universal e atribui ao Estado a responsabilidade de
assegurar com integralidade o exerccio desse direito. E o modelo de interveno
preconizado para a consecuo desse objetivo determinou a integralidade da ateno
e considerou o carter federativo do Estado brasileiro ao propor a descentralizao
e a responsabilidade tripartite na oferta de aes e servios.
Essa orientao est claramente expressa no texto constitucional e nunca
demais rememor-lo. O Captulo II Dos Direitos Sociais reconhece a sade
como direito social ao asseverar no
Art. 6o: So direitos sociais a educao, a sade, a alimentao, o trabalho, a moradia,
o lazer, a segurana, a previdncia social, a proteo maternidade e infncia,
a assistncia aos desamparados, na forma desta Constituio (grifo nosso).
Sade 133

O Artigo 196, que integra o Ttulo VII Da Ordem Social, Capitulo II


Da Seguridade Social, Seo II Da Sade, sintetiza de forma clara os princ-
pios orientadores:
Art. 196. A sade direito de todos e dever do Estado, garantido mediante polticas
sociais e econmicas que visem reduo do risco de doena e de outros agravos e ao
acesso universal e igualitrio s aes e servios para sua promoo, proteo e recuperao.
A universalidade expressa: A sade direito de todos. O dever do Estado e a
responsabilidade de atender a sua multideterminao evidenciam-se na continui-
dade da frase: e dever do Estado, garantido mediante polticas sociais e econmicas
que visem reduo do risco de doena e de outros agravos e a integralidade da
ateno fica demonstrada na determinao de que o Estado deve garantir o acesso
universal e igualitrio s aes e servios para sua promoo, proteo e recuperao
(grifos nossos).
Fundamental destacar, ainda, a determinao do Artigo 197, que destaca a
natureza das aes e o papel regulamentador conferido ao Estado:
Art. 197. So de relevncia pblica as aes e servios de sade, cabendo ao poder pblico
dispor, nos termos da lei, sobre sua regulamentao, fiscalizao e controle, devendo sua
execuo ser feita diretamente ou atravs de terceiros e, tambm, por pessoa fsica ou
jurdica de direito privado (grifo nosso).
O Artigo 198 define os princpios que devem orientar a organizao do
sistema pblico, destacando o carter tripartite da gesto, a integralidade da ateno
ofertada e a democratizao do processo decisrio:
Art.198. As aes e servios pblicos de sade integram uma rede regionalizada
e hierarquizada e constituem um sistema nico, organizado de acordo com as
seguintes diretrizes:
I descentralizao, com direo nica em cada esfera de governo;
II atendimento integral, com prioridade para as atividades preventivas, sem prejuzo
dos servios assistenciais;
III participao da comunidade. (grifos nossos).
O texto constitucional tambm autoriza e regula a participao do setor
privado na proviso de assistncia sade:
Art. 199. A assistncia sade livre iniciativa privada.
1o As instituies privadas podero participar de forma complementar do sistema
nico de sade, segundo diretrizes deste, mediante contrato de direito pblico
ou convnio, tendo preferncia as entidades filantrpicas e as sem fins lucrativos.
2o vedada a destinao de recursos pblicos para auxlios ou subvenes s instituies
privadas com fins lucrativos.
134 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 24 | 2016

3o vedada a participao direta ou indireta de empresas ou capitais estrangeiros na


assistncia sade no Pas, salvo nos casos previstos em lei. (grifos nossos).
Este o marco constitucional. Estabelece a sade como direito social universal
cuja fruio est sob responsabilidade do Estado, por meio de um sistema pblico
descentralizado, comprometido com a aplicao dos princpios de universalidade,
integralidade e equidade, que assegure a todos os cidados as condies de acesso
ao cuidado sempre que se fizer necessrio, independente de renda ou condio
de trabalho.
Na outra vertente, a sade coloca-se como um bem de mercado, com aes
operadas por um sistema organizado segundo sua lgica e o acesso subordinado
condio social do consumidor desse bem: renda, forma de insero no mercado
de trabalho, residncia em locais de maior dinamismo econmico.
O embate entre essas duas vertentes, que j existia nas dcadas anteriores e
fora responsvel por orientar a atuao do Estado nas dcadas de 1970 e 1980,
voltada para a priorizao da oferta privada e marcada por fortes incentivos cons-
tituio de redes de estabelecimentos privados fornecedores de servios ao sistema
de assistncia mdica previdencirio,2 retorna na dcada de 1990 e intensifica-se
em anos recentes.
Os segmentos privados fortaleceram-se, com a permanncia/ampliao de
subsdios fiscais sob a forma de renncias e isenes, a ampla articulao com o
Legislativo e a forte resistncia ao papel regulador do Estado, sempre que este
pretende estabelecer regras que possam significar limites aos interesses privados ou
corporativos que atuam na rea. O sistema de sade ampliou-se marcado por crescente
segmentao, que confere a uma parcela da populao dupla cobertura: a taxa de
cobertura de planos de assistncia mdica era, em junho de 2015, estimada em
26% no pas, atingindo 38,5% no Sudeste (maior taxa). Essa cobertura, no entanto,
est associada s condies do mercado formal de trabalho: 66,5% dos vnculos
correspondem a planos coletivos empresariais. Em perodos de crise, o desemprego
reduz a possibilidade de acesso, tal como ocorre com parcela expressiva dos que
se aposentam.
As benesses concedidas ao sistema privado ocorreram simultneas a um
crescente subfinanciamento do sistema pblico, que repercutiu intensamente sobre
a capacidade de oferta de aes e servios de assistncia mdica oportunos e de
qualidade pelo sistema pblico que se organizava. Estabelecimentos inadequados,
com equipamentos e recursos humanos insuficientes e longas filas de espera
passaram a compor a paisagem nos grandes centros urbanos, expressando a oferta

2. Nesse processo, teve papel proeminente o Fundo de Apoio ao Desenvolvimento Social (FAS), criado pela Lei no 6.168,
de 9 de dezembro de 1974.
Sade 135

precria tanto em estabelecimentos pblicos quanto em privados contratados.


Em reas remotas e de menor dinamismo econmico, a esses fatores somou-se a
dificuldade de compor equipes com a presena do mdico, inviabilizando a garantia
da integralidade da ateno.
A insuficincia de investimentos alimentou a grande dependncia do SUS da
proviso privada de servios, especialmente nas aes de mdia complexidade e essa
oferta de servios concentra-se nos centros urbanos de maior porte. Dos 273 mil
estabelecimentos de sade, de todos os tipos, registrados pelo Cadastro Nacional
de Estabelecimentos de Sade (CNES) em janeiro de 2015, 72,2% pertenciam
esfera privada. No caso de clnica especializada/ambulatrio especializado, o percentual
atingia 88,1%. Os ltimos dados da pesquisa de Assistncia Mdico-Sanitria (AMS)
do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), referentes a 2009,
j apontavam que apenas uma pequena parcela dos equipamentos existen-
tes no pas estava poca disponibilizada para os atendimentos pelo SUS,
responsvel por atender a mais de 70% da populao. Isso ocorria desde os equi-
pamentos mais simples, por mtodos grficos, como os eletroencefalgrafos e ele-
trocardigrafos (55,6% disponveis ao SUS), e assumia nveis preocupantes para
equipamentos de tecnologia mais complexa, como ressonncia magntica (30,1%),
ultrassom doppler colorido (27,8%) ou tomgrafos (37,9%).

TABELA 1
Distribuio de alguns equipamentos disponveis em estabelecimentos de sade (2009)
Equipamentos existentes Disponveis
Equipamentos %
Total Pblicos Privados ao Sus

Mamgrafos com comando simples 3.296 474 2.822 1.357 41,2


Mamgrafos com estereotaxia 847 110 737 306 36,1
Ressonncia magntica 1.199 69 1.130 361 30,1
Ultrassom doppler colorido 10.538 1.434 9.104 2.927 27,8
Tomgrafos 3.019 382 2.637 1.145 37,9
Endoscpio digestivo 7.529 1.670 5.859 2.972 39,5
Raio X at 100mA 5.899 1.829 4.070 3.225 54,7
Raio X mais de 500mA 2.735 737 1.998 1.451 53,1
1
Equipamentos por mtodos grficos 28.662 10.831 17.831 15.941 55,6

Fonte: IBGE Estatsticas da Sade Assistncia Mdico-Sanitria, 2009 (2010).


Nota: 1 Eletrocardigrafos e eletroencefalgrafos.

Nos anos subsequentes, essa situao no se alterou significativamente.


E, como agravante da desigualdade, a localizao espacialmente concentrada dos
equipamentos explica o fato de que estejam indisponveis para o SUS: 67,2% do total
dos equipamentos de diagnstico atravs de imagem existentes no pas em janeiro
136 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 24 | 2016

de 2015 concentravam-se nas regies Sudeste e Sul, fato que se reproduzia tambm,
embora com menor intensidade, com os equipamentos pertencentes esfera pblica.
A tabela 2 apresenta a distribuio regional de alguns desses equipamentos.

TABELA 2
Distribuio regional de equipamentos selecionados (jan./2015)
Centro-
Equipamentos Norte Nordeste Sudeste Sul Total
-Oeste
Mamgrafos com comando simples 172 839 1.927 597 296 3.831
Mamgrafos com estereotaxia 54 202 397 142 78 873
Raio X at 100mA 453 1.397 4.010 1.131 689 7.680
Raio X mais de 500mA 213 627 1.558 629 344 3.371
Tomgrafo computadorizado 213 675 1.854 657 346 3.745
Ressonncia magntica 95 277 946 340 157 1.815
Ultrassom doppler colorido 639 2.312 6.130 2.033 1.064 12.178
Mamgrafo computadorizado 40 142 164 69 56 471
Endoscpio digestivo 554 2.275 5.507 1.817 877 11.030
Eletrocardigrafo 1.476 6.620 20.591 5.429 2.415 36.531
Eletroencefalgrafo 198 822 2.365 742 400 4.527
Fonte: CNES (s.d.).
Elaborao dos autores.

Essa concentrao resulta em intensa desigualdade inter-regional na dis-


ponibilidade de equipamentos para oferecer atendimento populao, como
exemplifica a tabela 3: em 2012, enquanto na regio Sudeste existiam 721 aparelhos
de ressonncia magntica e 12.667 ultrassongrafos por 100 mil habitantes, na
regio Norte, eram apenas, respectivamente, 73 e 1.580 por 100 mil habitantes.
Se considerarmos a distribuio espacial da populao nas regies e que o acesso se
correlaciona distncia a ser percorrida para alcanar os equipamentos disponveis,
esse indicador reflete desigualdade ainda maior.

TABELA 3
Nmero de equipamentos de imagem por habitante (2012)
Centro-
Equipamentos Norte Nordeste Sudeste Sul Total
-Oeste
Mamgrafos 192 821 2.216 672 350 4.251
Ressonncia magntica 73 199 721 245 109 1.347
Tomgrafos 162 521 1.572 536 266 3.057
Ultrassongrafos 1.580 6.319 12.667 4.419 2.393 27.378

Fonte: CNES ([s.d.]).

Mesmo enfrentando essas dificuldades, o SUS consolidou-se como um sistema


que apontado por organismos internacionais e especialistas em avaliao de
Sade 137

sistemas de sade3 como modelo em uma srie de reas da ateno sade, que
incluem a vigilncia epidemiolgica, a vigilncia sanitria, algumas aes preventivas
(como a vacinao e o combate ao tabagismo), o tratamento de AIDS, os trans-
plantes e algumas cirurgias complexas, a garantia de acesso a medicamentos de
alto custo para portadores de doenas raras, entre outras. Nessas reas, realiza
cobertura universal. Tambm consegue assegurar cobertura em assistncia mdi-
co-hospitalar a 72% da populao brasileira que dele depende exclusivamente
(IBGE, 2015a). O modelo de ateno bsica centrado na Estratgia de Sade
da Famlia promoveu a expanso da cobertura por aes de ateno bsica,
intensificada aps o incio do Programa Mais Mdicos, e alcanou segmentos
populacionais cujo acesso era at ento praticamente inexistente, como as populaes
ribeirinhas, indgenas e quilombolas. Mesmo os 28% que tm algum plano de sade,
como referido anteriormente, beneficiam-se das aes de Vigilncia Sanitria, do
controle e vigilncia epidemiolgica e utilizam os servios do SUS para atendimentos
de emergncia, por meio do Servio de Atendimento Mvel de Urgncia (SAMU),
assim como para obteno de medicamentos, partos, realizao de exames
mais complexos, tratamento de pacientes sob cuidados prolongados e trata-
mentos em reabilitao seja porque no existe oferta privada nos locais
onde residem, seja porque as estratgias de microrregulao dos planos de
sade dificultam o acesso de seus beneficirios a determinados procedimentos.
Esses avanos na cobertura refletiram-se nos indicadores de sade e tm alcanado
reconhecimento internacional. Para o Unicef, o Brasil uma das naes que tm se
destacado por reduzir a mortalidade infantil: entre 1990 e 2012, a taxa de morta-
lidade infantil caiu 68,4%, chegando a 14,9 mortes para cada mil nascidos vivos,
taxa bastante prxima do nvel considerado aceitvel pela Organizao Mundial
da Sade (OMS), que de dez mortes por mil nascidos vivos.4
Mas h outras dimenses da ao do SUS que merecem referncia.
Sua importncia como espao gerador de empregos qualificados uma delas:
pesquisa recente do IBGE, a Munic,5 mostra que em 2014, entre os 6,2 milhes de
servidores pblicos municipais, cerca de 1,6 milho (25,8%) trabalhavam na rea
da sade. Uma expanso do emprego que ultrapassa os grandes centros urbanos
de maior dinamismo econmico e espalha-se por 5.570 municpios, em todas
as regies do pas. O conjunto das atividades da cadeia produtiva da sade, que
movimenta um volume de recursos superior a 6% do produto interno bruto (PIB),
representa, em termos de empregos diretos e indiretos, cerca de 7,5 milhes de

3. Ver Unicef ECA 25 anos. Disponvel em: <http://goo.gl/OSQ3Xm>; Rede Globo de Televiso Sistema pblico de sade
referncia mundial em cirurgias complexas e transplantes. Disponvel em: <http://goo.gl/Jlwd0R>. Acesso em: 8 out. 2015.
4. Fundo das Naes Unidas para a Infncia (Unicef) ECA 25 anos Avanos e desafios para a infncia e a adolescncia
no Brasil. Disponvel em: <http://goo.gl/909ahM>. Acesso em: 16 out. 2015.
5. Perfil dos estados e dos municpios brasileiros: 2014/IBGE, Coordenao de Populao e Indicadores Sociais.
Rio de Janeiro: IBGE, 2015. 126p. Disponvel em: <http://goo.gl/Z79wxM>. Acesso em: 15 set. 2015.
138 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 24 | 2016

trabalhadores, inseridos predominantemente em atividades intensivas em conhe-


cimento (Brasil, 2007a) e o SUS, por seu papel central no sistema de proteo
social brasileiro , por certo, elemento relevante para explicar essa dimenso.
Mesmo reconhecendo toda a dificuldade de construo de rede qualificada,
no tm sido pequenos os esforos para superao de dificuldades e limites,
com resultados nem sempre percebidos. Um exemplo disso evidenciado por
pesquisa do Comit Gestor da Internet no Brasil (CGI.br),6 que investiga a adoo
das tecnologias de informao e comunicao (TIC) nos estabelecimentos de sade
e a apropriao desses recursos pelos profissionais do setor e que destaca iniciativas
de sade a distncia nos estabelecimentos pblicos. Os resultados apontam que o
uso das TIC para prover iniciativas de sade a distncia, conhecido como telessade,
aparece com maior destaque entre os estabelecimentos pblicos de sade. Aes de
educao a distncia esto disponveis em 27% dos estabelecimentos de sade com
acesso internet entre os estabelecimentos pblicos, essa proporo chega a 41%.
Atividades de pesquisa a distncia so realizadas por 20% dos estabelecimentos,
percentual que maior entre os estabelecimentos pblicos (28%). Ainda entre os
estabelecimentos com internet, 21% participam de alguma rede de telessade.
No setor pblico, o percentual de participantes de alguma rede chega a 37%,
enquanto apenas 8% dos privados o fazem.
E todas essas conquistas ocorreram apesar do indiscutvel subfinanciamento
do sistema. Enquanto na sade supletiva o gasto assistencial correspondia, em 2012,
a R$ 1.672,00 per capita7 (o que na verdade, significa por beneficirio e deve
corresponder a um valor per capita maior, se considerada a mltipla cobertura a uma
mesma pessoa), o gasto pblico per capita, considerados os aportes das trs esferas
de governo, era de R$ 903,52. Pases com sistemas pblicos universais apresentam
um gasto pblico per capita muito superior ao do Brasil, como pode ser visto na
tabela 4. Na Inglaterra, o gasto pblico per capita corresponde a 84% do gasto
per capita total. E mesmo os Estados Unidos da Amrica, onde a ateno sade
eminentemente privada e considerada modelo de mercantilizao, o gasto pblico
per capita cerca de seis vezes superior ao do Brasil e representa percentual similar do
gasto total. E, se quisermos olhar apenas para o Cone Sul americano, veremos que
Uruguai e Argentina realizam gastos pblicos significativamente superiores.

6. Comit Gestor da Internet no Brasil. TIC Sade 2014. http://www.cgi.br. Informao sobre resultados da pesquisa
disponvel em: <http://goo.gl/kwj0oR>. Acesso em: 10 set. 2015.
7. ANS <www.ans.gov.br>. Acesso em: set. 2015.
Sade 139

TABELA 4
Gasto total per capita e gasto pblico per capita com sade em pases selecionados (2013)
Gasto total per capita Gasto pblico per capita
Pas Gasto pblico (%)
(dlar internacional PPP1) (dlar internacional PPP1)
Estados Unidos 9.146 4.307 47
Alemanha 4.812 3.696 77
Canad 4.759 3.322 70
Frana 4.334 3.360 78
Inglaterra 3.311 2.766 84
Espanha 2.846 2.004 70
Portugal 2.508 1.622 65
Brasil 1.454 701 48
Argentina 1.725 1.167 68
Chile 1.678 795 47
Uruguai 1.715 1.203 70

Fonte: Organizao Mundial de Sade, ([s.d.]).


Nota: 1 Paridade do poder de compra.

nesse quadro de subfinanciamento, associado a complexas relaes inter-


federativas8 e crticos embates com os interesses privados, que o SUS enfrenta os
desafios postos pelo quadro epidemiolgico e demogrfico em acelerada mudana,
com o crescimento das doenas crnicas no transmissveis (DCNTs), a elevada
incidncia de doenas transmissveis, como a dengue e a febre Chicungunha,
as sobrecargas decorrentes de causas externas, especialmente as decorrentes de
violncia urbana, como acidentes de trnsito e homicdios.
Em sntese, em um pas continental e com elevados nveis de desigualdade como
o Brasil, a existncia de um sistema universal de sade, de carter descentralizado
e participativo, exerce indiscutvel papel na desconcentrao espacial dos recursos,
na reduo das desigualdades sociais e regionais, na desconcentrao da renda,
na democratizao do acesso ao fundo pblico e na democratizao de processos
decisrios dimenses que no se inscrevem na lgica mercantil.
No entanto, o Legislativo brasileiro no parece sensibilizado pela necessidade
de fortalecer o sistema pblico de sade e garantir o exerccio do direito sade
e tem se esmerado em aprovar medidas que privilegiam o segmento privado e
agudizam os problemas do SUS.
A Emenda Constitucional no 86 (EC86/2015), promulgada em 17 de
maro de 2015, decorrente da Proposta de Emenda Constituio (PEC)
no 358/2013, que institua o chamado Oramento Impositivo, regulamentando o

8. Para mais informaes, ver Ipea (2013; 2015).


140 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 24 | 2016

aporte e execuo de emendas parlamentares pela Cmara dos Deputados,


incorporou dispositivo (estranho ao objeto da lei, ressalte-se) que constituciona-
lizou a regra de financiamento federal ao SUS antes feita por lei complementar,
que j exige um qurum diferenciado, dificultando assim sua alterao e o fez
estabelecendo em 15% da receita corrente lquida (RCL), percentual a ser alcanado
em cinco parcelas anuais entre 2016 e 2020, o aporte federal ao financiamento
do SUS. Como agravante, determinou que os aportes custeados com a parcela da
Unio oriunda da participao no resultado ou da compensao financeira pela
explorao de petrleo e gs natural (royalties), sero computadas para fins de
cumprimento do disposto no inciso I do 2o do art. 198 da Constituio Federal
(piso federal). Pela Lei no 12.858, aprovada em 2012, esses recursos no deveriam
integrar o piso do financiamento federal da sade, seriam recursos adicionais.
Essa regra resulta em valor substancialmente menor que o previsto em projeto de
lei de iniciativa popular conhecido como Sade + 10 que tramitava na Cmara
e preconizava 10% da receita corrente bruta (RCB), equivalente a 18% da RCL.
Em 2014, quando da apreciao de medida provisria9 que alterava a legislao
tributria federal, o Congresso aprovou a introduo de emenda (tambm estranha
ao objeto da lei), que favorecia os planos de sade, concedendo-lhes anistia s
multas expedidas pela ANS por infraes como negativa de procedimentos
de laboratrios, de exames e de consulta e demora em atendimento aos milhes de
usurios de todo o pas e estabelecendo regra em que a multa converter-se-ia em
medida incua. Felizmente, o artigo foi vetado pela presidente da Repblica
em 14 de maio de 2014, com a justificativa de que a
medida reduziria substancialmente o valor das penalidades aplicadas, com risco de
incentivo prestao inadequada de servio de sade. Alm disso, o dispositivo
enfraqueceria a atuao da ANS, causando desequilbrio regulatrio.10
Em dezembro de 2014 mais uma insero do Congresso foi aprovada.
Por ocasio da apreciao do projeto de lei de converso da Medida Provisria
no 656/2014, que modificava legislao tributria, o Congresso incluiu e aprovou o
Captulo XVII Da abertura ao capital estrangeiro na oferta de servios de sade.
Convertido na Lei no 1.3097/2015, o dispositivo includo promove modificao
na Lei no 8.080/1990 e determina a abertura indiscriminada participao direta
ou indireta, inclusive controle, de empresas ou de capital estrangeiro na assistncia
sade. Sua constitucionalidade vem sendo arguida, uma vez que o dispositivo da
lei alterado pela nova redao reproduzia determinao do Artigo199, 3o,
da Constituio Federal de 1988, que estabelece: vedada a participao
direta ou indireta de empresas ou capitais estrangeiros na assistncia sade

9. Medida Provisria no 627/2013, convertida em Lei no 12.973, de 13 de maio de 2014.


10. Mensagem de veto. Disponvel em: <https://goo.gl/1cBlrR>. Acesso em: 4 dez. 2015.
Sade 141

no Pas, salvo nos casos previstos em lei11 (grifo nosso), indicando que a abertura
poderia existir, mas no de forma indiscriminada, devendo ser em reas e para
atividades especificadas na lei, o que no ocorreu.
Outra proposta de emenda constitucional em tramitao no Congresso pretende
a converso do direito social universal sade em direito trabalhista, descaracterizando
a sade como um dever do Estado. Ao anular o dispositivo constitucional de 1988,
que assegura que a sade direito de todos e dever do Estado, transforma o SUS
em sistema complementar ao sistema privado. Essa proposta de Emenda a PEC
no 451, de 2014, de autoria do deputado Eduardo Cunha altera o Artigo 7o da
Constituio, inserindo novo inciso, o XXXV, pelo qual todos os empregadores
brasileiros ficam obrigados a garantir aos seus empregados servios de assistncia
sade. Atende assim a expectativas do setor de planos e seguros de sade, que teriam
assegurada a ampliao de seu mercado e que, no por acaso, so grandes finan-
ciadores de campanhas eleitorais do autor da proposta.
Medidas do Executivo tambm vem atingindo fortemente o SUS. No mbito
do ajuste fiscal, os cortes oramentrios alcanam o j insuficiente oramento do MS.
O quadro dever ser agravado por medida que incidir sobre a disponibilidade de
receitas do oramento da seguridade social decorrente da proposta de ampliao do
percentual de desvinculao de receitas da Unio (DRU) que integra pacote
do ajuste. A PEC no 87/2015 altera o Artigo 76 do Ato das Disposies Constitucionais
Transitrias e determina que
so desvinculados de rgo, fundo ou despesa, at 31 de dezembro de 2023, trinta por
cento da arrecadao da Unio relativa s contribuies sociais (...) j institudas ou
que vierem a ser criadas at a referida data (grifos nossos).
A proposta no apenas prorroga a DRU, instituda em 1994: aumenta o
percentual de desvinculao de 20% para 30% da receita auferida com as
contribuies sociais, contribuies econmicas, os recursos destinados aos
fundos constitucionais de financiamento ao setor produtivo das regies Norte,
Nordeste e Centro-Oeste, as taxas e as compensaes financeiras pela utiliza-
o de recursos hdricos e minerais. Excetua da desvinculao apenas a arre-
cadao da contribuio social sobre o salrio-educao, a participao no
resultado da explorao de petrleo ou gs natural e as transferncias aos estados,
Distrito Federal (DF) e municpios relativas participao na explorao de
recursos hdricos e minerais previstas no 1o do Artigo 20 da Constituio.
E, como incide sobre as contribuies j institudas ou que vierem a ser criadas,
o dispositivo constitucional conceder ao Tesouro liberdade para utilizar 30% da
arrecadao da contribuio provisria sobre movimentao financeira (CPMF),

11. Constituio Federal 1988, Artigo199, 3o. Disponvel em: <http://goo.gl/c7bDAS>.


142 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 24 | 2016

caso o governo consiga sua aprovao. E, desde sua aprovao h mais de 20 anos, o
principal destino dos recursos liberados pela DRU tem sido o pagamento de juros.
Em novembro de 2015, durante audincia na Cmara dos Deputados, o Ministro
da Fazenda defendeu a extenso do mecanismo para governos estaduais e prefeituras.
Os governos subnacionais j se encontram com receitas reduzidas em decorrncia
da crise econmica e, dependendo de seu alcance, essa medida poderia agravar o
impacto sobre o financiamento do SUS, dado o peso que os aportes municipais,
acima da vinculao mnima, tm atualmente no financiamento do sistema.
Fragilizar o SUS corresponde a fortalecer o sistema privado. A realizao da
15a Conferncia Nacional de Sade, prevista para a primeira semana de dezembro
de 2015, ser oportunidade para que a sociedade brasileira amplie o debate,
permitindo trazer discusso elementos para que manifeste sua escolha.

3 ACOMPANHAMENTO DA POLTICA E DOS PROGRAMAS

3.1 Acompanhamento da Poltica Nacional da Ateno Bsica


Melhorar o acesso e a qualidade da assistncia sade, inclusive a ateno bsica,
tem sido um dos principais objetivos do governo federal conforme explicitado
no ltimo Plano PluriAnual 2012-2015 (PPA 2012-2015).12 Para a soluo
dos problemas de acesso e qualidade, o MS vem criando e alterando programas
e polticas com a justificativa de melhorar a ateno bsica sade no sistema
porta preferencial de entrada do SUS.
Entre as principais alteraes de polticas e programas no perodo de
2012 a 2015, ganharam destaque o programa de requalificao de Unidades Bsicas
de Sade (UBS) e a expanso da Estratgia de Sade da Famlia (ESF) impulsionada,
principalmente, pelo lanamento do Programa Mais Mdicos (PMM), 13 no seu
componente Projeto Mais Mdicos para o Brasil (PMMB).

3.1.1 Requalificao de UBS


O programa de construo, ampliao e reforma de UBS, denominado de programa
de requalificao de UBS, lanado em 2009,14 ampliado em 201115 e reformulado
em 2013,16 tem por objetivo melhorar a estrutura fsica das UBS a fim de prover
infraestrutura adequada s equipes de ateno bsica (EAB) e aos usurios do SUS.

12. Brasil (2015a) e Brasil (2012a).


13. O PMM dividido em dois componentes. O primeiro foi denominado de Projeto Mais Mdicos para o Brasil que visa
a prover de forma imediata mdicos em reas carentes e de difcil reteno. O segundo componente tem por objetivos,
entre outros, aumentar o nmero de vagas de graduao e distribu-las melhor, aumentar o nmero de vagas em
residncia mdica e novos parmetros de formao do mdico no pas.
14. Portaria no 2.226, de 18 de setembro de 2009.
15. Portaria no 2.206, de 14 de setembro de 2011, e Portaria no 2.394, de 11 de outubro de 2011.
16. Portarias nos 339, 340 e 341, de 4 de maro de 2013.
Sade 143

Em dezembro de 2014, existiam 24.874 propostas de obras vigentes17 oradas


em R$ 5,215 bilhes. O total de obras concludas18 era de 8.954 para dezembro
de 2014. Esse resultado indica que apenas 36% de todas as obras poderiam ser
consideradas aptas a funcionar. Para o incio do funcionamento de uma UBS,
h requisitos fundamentais dos projetos de estabelecimentos de sade que devem
ser previstos desde o seu comeo, mas que no vem sendo cumpridos.
A impossibilidade de comearem a funcionar como estabelecimento de sade,
devido ao no cumprimento dos padres exigidos pela vigilncia sanitria, apontada
por relatrio divulgado pelo Tribunal de Contas da Unio (TCU),19 como uma
das principais fragilidades dos investimentos em UBS. Obras esto sendo iniciadas
sem mesmo terem a liberao do rgo local de vigilncia sanitria. Alm disso,
o relatrio aponta como uma das causas da existncia de quantidade significativa de
projetos inadequados e de qualidade deficiente a modalidade de repasse de recursos
utilizada pelo MS nesse programa as transferncias fundo a fundo.
A transferncia fundo a fundo no impe, a priori, uma anlise minuciosa dos
projetos por parte do MS, ou seja, as parcelas do incentivo financeiro so liberadas
medida que o gestor local cumpre as exigncias da normatizao do programa.
Para o MS, a aprovao dos projetos em relao s normas de vigilncia sanitria
de responsabilidade dos gestores locais. Todavia, o TCU possui entendimento
diferente. Por serem recursos federais, a Unio deveria ser corresponsabilizada
pelo no funcionamento efetivo das UBS. Uma das determinaes proferidas pelo
tribunal a de que, de agora em diante, as transferncias voluntrias, modalidade
na qual se encaixam esses incentivos financeiros para investimento, sejam feitas por
meio de convnio. O tribunal tambm vem exigindo que o MS tenha um maior
controle sobre as obras j autorizadas.

3.1.2 Expanso da estratgia Sade da Famlia (eSF)


A estratgia Sade da Famlia (eSF) o modelo de organizao da ateno bsica (AB)
priorizado pelo governo federal e vem recebendo, desde julho de 2013, um incentivo
federal adicional para a expanso da sua cobertura: os mdicos do PMMB.
No grfico 1, possvel observar a expanso da eSF a partir dos dados de cober-
tura mensal disponibilizados20pelo MS. No lado esquerdo do grfico, apresenta-se o
nmero de Equipes de Sade da Famlia (ESF) implantadas e, no lado direito,

17. Em Brasil (2015a) no existe definio do que sejam obras vigentes, mas entende-se que o conceito engloba
pelo menos um dos quatro estgios de obra definidos pelo MPOG, a saber: i) ao preparatria; ii) em licitao;
iii) em execuo; iv) obra concluda.
18. Obras concludas so obras de construo de UBS que inseriram atestado de concluso no Sismob. Obras de
reforma e ampliao de UBS so aquelas que inseriram a ordem de incio de servio e que esto com o percentual de
execuo igual a 100%.
19. Brasil (2015b).
20. Esses dados esto disponveis em: <http://goo.gl/4lRTVK>. Acesso em: 19 ago. 2015.
144 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 24 | 2016

o percentual estimado da populao coberta21 por essa estratgia. Mesmo antes


do PMMB, percebia-se um crescimento gradual no nmero de equipes,
com algumas oscilaes. Com o PMMB, percebe-se que o nmero de equipes
implantadas saltou de 34.185 (julho de 2013) para 39.308 (janeiro de 2015),
sendo o ltimo dado disponvel, junho de 2015, de 39.227 equipes. Embora o
nmero de mdicos divulgados pelo programa seja da ordem de 14.000,22 o total
de novas equipes ficou, em aproximadamente, 5.000 (perodo entre julho de 2013
e junho de 2015). 23

GRFICO 1
Nmero de ESF e cobertura estimada da populao
45.000 70

40.000

Percentual da populao coberta


60
Nmero de ESF implantadas

35.000
50
30.000
25.000 40

20.000 30
15.000
20
10.000
10
5.000

0 0
Nov./2001

Nov./2006

Nov./2011
Jul./1998

Mar./2000
Jan./2001

Jan./2006
Set./2002
Jul./2003

Mar./2005

Set./2007
Jul./2008

Mar./2010
Jan./2011

Set./2012
Jul./2013
Maio/1999

Maio/2004

Maio/2009

Maio/2014

Mar./2015

Ano e ms

Fonte: Portal da Sade, 2015.

Apesar de no poderem substituir os mdicos que j compunham as equipes


de ateno bsica24 pelos participantes do PMMB e no poderem diminuir o
nmero de equipes,25 uma das explicaes da diferena entre o nmero da entrada
de mdicos pelo programa e o nmero de novas equipes est relacionada s subs-
tituies dos mdicos por uma srie de razes que no necessariamente infringem

21. A estimativa de cobertura considera que cada equipe tenha sob sua responsabilidade 3.450 pessoas.
22. Nmero divulgado pelo site oficial do programa, excluindo-se as 4.139 vagas preenchidas em julho de 2015.
Disponvel em: <http://maismedicos.gov.br/>. Acesso em: 19 ago. 2015.
23. Comparando-se os dados do grfico 1 com os da Pesquisa Nacional de Sade 2013 (IBGE, 2015a), encontrou-se
uma taxa de cobertura domiciliar de 53,4% da eSF e de cobertura de 56,2% de pessoas moradoras em domiclios
particulares permanentes cadastrados em uma Unidade de Sade da Famlia. Em termos de pessoas cobertas, a taxa
parece prxima da cobertura estimada pelo MS em julho de 2013, uma vez que a semana de referncia da PNS 2013
foi entre 20 e 27 de julho.
24. A insero dos mdicos do PMMB dar-se- em equipes de ateno bsica nas modalidades previstas na Poltica
Nacional de Ateno Bsica, nos termos da Portaria no 2.488/GM/MS, de 21 de outubro de 2011, em regies prioritrias
para o SUS, respeitando-se os critrios de distribuio estabelecidos neste projeto.
25. Artigo 11 da Portaria Interministerial no 1.369, de 8 de julho de 2013.
Sade 145

a legalidade. Prefeitos preferindo mdicos do programa em vez de contrata-


rem diretamente porque mdicos do PMMB custam menos para eles; prefeitos
trocando mdicos que no cumpriam carga horria total por profissionais que
passam a fixar moradia no municpio; mdicos preferindo aderir ao programa por
encontrarem maior estabilidade no pagamento da bolsa do que quando estavam
contratados diretamente pelo municpio; mdicos recm-graduados trocando posto
de trabalho sem vantagens adicionais e com interesse em receberem pontuao
extra para a candidatura em programas de residncia; entre outros. O programa
tambm no excluiu a possibilidade de existir mais de um mdico por equipe.
H tambm questes relativas ao preenchimento correto do sistema por parte dos
gestores locais, mas esses so os dados oficiais a que se tm acesso.
Segundo a cronologia do programa,26 a ltima etapa de convocao de mdicos
foi finalizada em julho de 2015 e como os dados de cobertura por ESF vo at
junho de 2015, espera-se um crescimento ainda em 2015 no nmero de equipes.

3.1.3 O Programa Mais Mdicos para o Brasil (PMMB)


O PMMB tem sido, desde o seu lanamento, uma das principais apostas do
governo federal para a soluo do problema de acesso ateno bsica de sade
da populao localizada em regies carentes e/ou com problemas de atrao e/ou
de reteno do profissional mdico. Pesquisas qualitativas com os usurios do SUS
tm mostrado uma avaliao positiva do programa. Entretanto, aspectos legais e
constitucionais do provimento direto de profissionais por meio do programa ainda
so questes em aberto e aguardam deciso do Supremo Tribunal Federal (STF).
Adicionam-se a essas demandas jurdicas alguns desafios, tais como questes
relacionadas execuo do programa, como o seu monitoramento e o alcance dos
resultados esperados a melhoria do acesso e da qualidade.
Segundo dados do stio oficial do programa, 27 em agosto de 2015,
existiam 18.240 mdicos do PMMB atuando em 4.058 municpios e 34 Distritos
Sanitrios Especiais Indgenas (DSEIs). A contratao do total de mdicos ocorreu
em seis diferentes momentos.28 O ltimo chamamento, com 4.146 vagas, ocorreu no
incio de 2015 e 92% das vagas foram preenchidas por mdicos brasileiros com
registro nos conselhos regionais de medicina. Seguindo as etapas de prioridade para
preenchimento das vagas,29 as 286 vagas restantes foram preenchidas por mdicos
brasileiros formados no exterior, sem a revalidao do diploma.

26. Disponvel em: <http://goo.gl/TqH0P7>. Acesso em: 19 ago. 2015.


27. Disponvel em: <http://goo.gl/AQiC8w>. Acesso em: ago. 2015.
28. (Brasil, 2015c, p. 69).
29. Segundo Brasil (2015c), a prioridade para o preenchimento das vagas dada pela ordem: i) brasileiros com CRM;
ii) brasileiros formados no exterior, mas sem o Revalida; iii) mdicos de outros pases, exceto Cuba; iv) mdicos cubanos
por meio do contrato Opas.
146 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 24 | 2016

Uma pesquisa sobre a percepo dos usurios do programa mostrou que


95% estavam muito satisfeito/satisfeito com o atendimento do mdico e 87%
deram nota entre 8 e 10 para o programa (Brasil, 2015d). Relatrio do TCU30
tambm apontou para avaliaes positivas dos usurios e dos profissionais de
sade que trabalham em UBS. Para 89% dos pacientes entrevistados e 98% dos
gestores das UBS, o tempo de espera por uma consulta diminuiu. Os profissionais
de sade das UBS tambm apontam para a percepo de que houve aumento no
nmero de consultas (90,3%) e melhoria de acesso (94,61%).31
Um importante resultado do programa a presena de mdicos em DSEIs.
Embora faam uso da medicina tradicional e tenham resistncia quanto ao uso de
medicamentos, os ndios vm sofrendo cada vez mais com a incidncia de doenas
crnicas, como, por exemplo, a diabetes, conforme noticiado pela imprensa. 32
A preveno feita no mbito da AB parece fundamental para diminuir os agravos
da doena, assim como a sua incidncia nessas populaes.
Apesar de tantas avaliaes positivas por parte dos usurios e de outros profis-
sionais da sade envolvidos na ateno bsica, as associaes da classe mdica alegam
que o provimento emergencial de mdicos por meio do programa infringiu uma
srie de normativos constitucionais e legais, inclusive a competncia do Conselho
Federal de Medicina (CFM) de regular o exerccio da profisso mdica no pas.33
So alegadas ofensas ao ordenamento jurdico ptrio, em particular, quanto aos
princpios da legalidade, dos valores sociais do trabalho, do concurso pblico, da
unicidade do regime dos servidores, da capacidade de acesso ao ensino superior, da
vedao ao trabalho obrigatrio, do exerccio ilegal da profisso, da reciprocidade,
da isonomia e da autonomia universitria. As aes diretas de inconstitucionalidade
(ADI) no 5.035 e no 5.037 ainda se encontram sem julgamento. O STF negou
o cancelamento da medida provisria, transformada na Lei n o 12.871, de 2013,
justificada por se tratar de matria de relevante interesse para a sociedade.
Questes relacionadas ao controle, monitoramento e efetividade do programa
foram objeto de anlise pelo TCU (Brasil, 2015c). So apontadas deficincias nos
mecanismos de controle e coordenao nacional do projeto. A falta de controle tem
acarretado uma srie de transgresses s normas por parte da unio e/ou municpios que,
entre vrias, destacam-se: i) a troca de mdicos de equipes estabelecidas antes

30. Brasil (2015c).


31. Em 2011, uma pesquisa de percepo realizada pelo Ipea j mostrava que 80,7% da populao usuria do SUS
atendida por meio da eSF avaliava o atendimento como muito bom/bom. A comparao entre essas duas pesquisas, a do
Ipea em 2011 e a pesquisa do PMMB de 2015, no direta pelo fato de terem objetivos e metodologias completamente
diferentes. Entretanto, a pesquisa do Ipea j mostrava um elevado ndice de satisfao da populao usuria com os
servios prestados pela eSF.
32. Disponvel em: <http://goo.gl/GGSfnB>. Acesso em: 21 ago. 2015.
33. Para maiores detalhes consultar as aes diretas de inconstitucionalidade n o 5035 e 5037, assim como audincia
pblica do STF realizada em 25 e 26 de novembro de 2013. Disponvel em: http://goo.gl/yQGhFb.Acesso em: 21 ago. 2015.
Sade 147

do programa por mdicos do PMMB; ii) a oferta no adequada de moradias,


alimentao e gua potvel para os mdicos; iii) irregularidades na aprovao de
mdicos intercambistas na etapa de acolhimento; iv) ausncia de superviso e
tutoria aos mdicos do programa por insuficincia de profissionais; carga horria
excessiva de profissionais mdicos participantes do programa sejam eles tutores,
supervisores, sejam eles mdicos de atuao nas UBS.
Uma das principais deficincias apresentadas pelo TCU diz respeito ao sistema
de monitoramento da produo das ESF. Em 1998, foi implantado o Sistema de
Informaes da Ateno Bsica (Siab), por meio do qual o governo federal, com
base em informaes de atendimentos realizados por cada ESF e consolidadas pela
secretaria municipal, tomaria conhecimento do total de atividades das equipes em
cada municpio. Em 2013, o sistema passou por uma reformulao e foi renomeado
para Sistema de Informaes em Sade para Ateno Bsica (Sisab). Esse novo
sistema seria alimentado pelo e-SUS AB.34 Apesar de ter sido lanado em 2013,
as informaes do Sisab ainda no esto disponveis para uso.
Os principais objetivos do PMMB so o aumento da prestao de servios de AB
em reas com carncia de mdicos e a reduo da desigualdade de mdicos entre regies
e municpios. Ao se tentar avaliar a eficcia do programa, verificando-se o aumento
de consultas e procedimentos, foram encontradas inconsistncias no Siab/Sisab
que podem prejudicar o monitoramento, assim como divulgaes equivocadas dos
resultados do programa. Dois tipos de problemas nos dados foram identificados pela
auditoria do TCU. Nmero exatamente igual de consultas e procedimentos entre
diferentes municpios e inconsistncias na tendncia da produo dos municpios
no segundo semestre de 2013.
Analisando-se os resultados entre julho de 2013 e maro de 2014 e utilizando
uma metodologia para eliminar as inconsistncias dos dados do Siab/Sisab, o relatrio
constatou que os municpios que receberam o PMMB tiveram um aumento de
consultas de 33% e os que no receberam tiveram um aumento de 14%. Em 25%
dos municpios que receberam o PMMB, houve queda no nmero de consultas.
Mas, o relatrio no avana em hipteses explicativas para essa reduo.
No que diz respeito reduo da desigualdade na distribuio de mdicos
entre estados e municpios, verificou-se que dos 2.282 municpios considerados
prioritrios para recebimento de mdicos do programa, 35 592 no haviam recebido
nenhum mdico do PMMB at 12 de maio de 2014. Os 1.690 municpios da

34. e-SUS AB uma estratgia do Departamento de Ateno Bsica (DAB) composta de dois softwares: i) coleta de
dados simplificados (CDS); ii) pronturio eletrnico do cidado (PEC). Os municpios podero escolher um dos dois sistemas
para implantao de acordo com a sua capacidade de informatizao. Os dados de um desses sistemas alimentaro
o Sisab. Para mais detalhes ver portaria no 1.412, de 10 de julho de 2013, e suas alteraes.
35. O Anexo I da Portaria Conjunta da SEGETS e da SAS no 3, de 19 de fevereiro de 2013, lista os 2.282 municpios
considerados prioritrios na alocao de mdicos do PMMB.
148 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 24 | 2016

portaria que receberam mdicos possuam 33% do total dos mdicos do programa.
Um dos critrios de priorizao da poltica o de que no municpio 20% ou mais
da populao esteja vivendo em rea de extrema pobreza, mas no se excluiu a
possibilidade de que municpios no prioritrios tambm adiram ao programa36.
Uma das explicaes para o no alcance do programa em todos os municpios
considerados prioritrios pode ser o fato de a adeso depender de deciso municipal
de participar ou no.
Questes de custos e benefcios esperados do PMMB dizem respeito capa-
cidade de se aportar valores expressivos dentro de um oramento federal da sade
limitado versus os resultados esperados de sade. Essas anlises devem ser feitas
medida que se consolida um programa que rapidamente alcanou 4.058 municpios.
Cabe destacar que o PMMB uma proviso de mdicos por meio da inte-
grao ensino-servio. Para cada mdico do programa, o governo federal paga s
instituies federais o custo do curso de especializao a distncia, assim como
a superviso e a tutoria do programa. Segundo Brasil (2015c), esses custos com
mdicos estrangeiros chegaro a R$ 242,8 milhes, relacionados aos trs anos
do programa. Uma crtica que se faz a esse tipo de gasto a de que os investimentos
na especializao de mdicos intercambistas tero um retorno limitado, pois a
maioria deles no permanecer no pas.
Os demais componentes de mdio e longo prazo do programa, como a
ampliao de vagas em cursos de graduao de medicina e residncia e uma melhor
distribuio dessas vagas entre as regies do pas, sero tratados na subseo 3.7 da
seo Acompanhamento da poltica e dos programas. A maior oferta de mdicos em
reas carentes depende de um conjunto de estratgias, conforme abordado na edio
no 22 deste boletim, com aes nos campos financeiro, educacional e regulatrio.

3.3 Mdia e alta complexidade


A ateno ambulatorial especializada e hospitalar, que corresponde aos servios de
Mdia e Alta Complexidade (MAC), teve grande destaque na imprensa no ano de
2014 devido aos recorrentes problemas vividos pelas Santas Casas, que tiveram

36. De acordo com os critrios da Portaria no 1369 de 8 de julho de 2013 as regies prioritrias para o SUS: reas de
difcil acesso, de difcil provimento de mdicos ou que possuam populaes em situao de maior vulnerabilidade,
definidas com base nos critrios estabelecidos pela Portaria no 1.377/GM/MS, de 13 de junho de 2011, e que se
enquadrem em pelo menos uma das seguintes condies:
a) ter o Municpio 20% ou mais da populao vivendo em extrema pobreza, com base nos dados do Ministrio do
Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), disponveis no endereo eletrnico www.mds.gov.br/sagi;
b) estar entre os cem Municpios com mais de 80.000 habitantes, com os mais baixos nveis de receita pblica per capita
e alta vulnerabilidade social de seus habitantes;
c) estar situado em rea de atuao de Distrito Sanitrio Especial Indgena (DSEI/SESAI/MS), rgo integrante da
Estrutura Regimental do Ministrio da Sade; ou
d) estar em regies censitrias quatro e cinco dos Municpios, conforme Fundao Instituto Brasileiro de Geografia
e Estatstica (IBGE).
Sade 149

como pice o fechamento do pronto socorro da Santa Casa de So Paulo no ms


de julho. Nesta subseo, aps uma breve anlise das iniciativas mais relevantes
implementadas no mbito da ateno de MAC, as polticas adotadas pelo governo
federal para sanar os problemas vividos por essas instituies sero revisitadas luz
do que foi apurado na Santa Casa de So Paulo e veiculado pela imprensa.
Diversas aes oramentrias constantes no Plano Plurianual 2012-2015 (PPA)
destinam recursos para a proviso da ateno ambulatorial especializada e da ateno
hospitalar no SUS. Porm, os principais recursos federais destinados a esses servios
so provenientes da Ao Oramentria 8585 Ateno Sade da Populao
para Procedimentos de Mdia e Alta Complexidade. Os recursos da Ao 8585 so
destinados aos servios de MAC de modo geral e alguns recursos so destacados
para a melhoria do acesso na ateno de urgncia e emergncia, na ateno sade
mental, na ateno s pessoas com deficincia, no controle do cncer e aos servios
prestados no mbito da Rede Cegonha. Como os demais servios foram tratados
detalhadamente em edies anteriores do BPS, destacam-se a seguir os servios de
ateno s pessoas com deficincia e de controle do cncer.
A Rede de Cuidado Pessoa com Deficincia37 busca ampliar o acesso e
qualificar o atendimento s pessoas com deficincia no SUS por meio da inte-
grao e articulao dos servios de ateno especializada com a ateno primria
e iniciativas de preveno, contemplando as reas de deficincia auditiva, fsica,
visual, intelectual e ostomias. Na MAC, os principais componentes da Rede
so os Centros Especializados em Reabilitao (CER), as oficinas ortopdicas,
os Centros de Especialidades Odontolgicas (CEOs) e a ateno hospitalar.
Em 2014, foram habilitados 23 CER, perfazendo um total de 124 centros habili-
tados em 98 municpios de 25 estados; trs novas oficinas ortopdicas, totalizando
24 oficinas em 22 municpios de 16 estados; e 98 novos CEOs passaram a
receber incentivos para o atendimento de pessoas com deficincia, de modo que,
dos 1030 CEOs existentes, 494 recebem tais incentivos. Outras aes 38 tambm
destinam recursos poltica de ateno pessoa com deficincia que so usados em
seu processo de formulao, no apoio aos estados e municpios, na elaborao dos seus
planos de ao e na organizao da Rede e no monitoramento dos servios habilitados,
bem como na proviso de outros servios.
A consolidao da Rede de Cuidado Pessoa com Deficincia pode representar
um grande avano na ateno sade dos portadores de deficincia, mas, alm de
lidar com os problemas de acesso que ocorrem de modo geral, precisar lidar com

37. Portaria no 793, de 24 de abril de 2012, institui a Rede de Cuidados Pessoa com Deficincia no mbito do SUS,
e Portaria no 835, de 25 de abril de 2012, institui incentivo financeiro de investimento e custeio para o componente
Ateno Especializada da Rede de Cuidados Pessoa com Deficincia no mbito do SUS.
38. Ao 20YI PO 0006 Implementao da Poltica de Assistncia Sade da Pessoa com Deficincia, Ao 8535
PO 0004 Viver sem Limite e Ao 8730 PO 0003 Viver sem Limite.
150 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 24 | 2016

a questo da acessibilidade. A concentrao dos servios em determinadas reas,


combinada com as barreiras existentes para a locomoo das pessoas com defi-
cincia, torna difcil a procura pelo atendimento. No mbito da utilizao dos
servios de sade propriamente ditos, a despeito da legislao, assegurando direitos
dos deficientes, ainda se percebe pouca preocupao com a acessibilidade dessas
pessoas aos ambientes hospitalares. Adicionalmente, a organizao do atendimento,
a disponibilidade dos profissionais, a capacidade dos servios em absorver a popu-
lao e a irregularidade na dispensao de equipamentos de tecnologia assistiva e
dispositivos de auxlio, alm de medicamentos, so apontados como fatores que
dificultam o acesso aos servios necessrios (Othero e Ayres, 2012).
O controle do cncer realizado no mbito da Rede de Ateno s
Doenas Crnicas, que foi redefinida por meio da Portaria GM no 483 de 1o de abril
de 2014. A Rede inclui servios da ateno ambulatorial especializada e hospitalar
na MAC e seu foco presente est nas doenas mais relevantes epidemiologicamente:
as doenas renocardiovasculares (hipertenso arterial sistmica, diabetes mellitus e
insuficincia renal crnica), a obesidade, as doenas respiratrias e o cncer.
Quanto ao controle do cncer, especificamente, os principais componentes
da Rede so os Centros de Alta Complexidade em Oncologia, as Unidades de
Assistncia de Alta Complexidade em Oncologia, os hospitais gerais com cirurgia
de cncer e os servios de radioterapia que, com ele, conformam complexos hos-
pitalares e os demais servios locais de sade. Mais recentemente, o governo tem
investido na criao de Servios de Referncia para Diagnstico e Tratamento de
Leses Precursoras do Cncer do Colo de tero (foram habilitados dois servios
em 2014), a qualificao de laboratrios para a realizao de exames citopatolgicos
do colo do tero (existem 596 laboratrios habilitados), a criao de Servios de
Referncia para Diagnstico de Cncer de Mama e a habilitao de servios
de mamografia, em especial, as unidades mveis de mamografia foram habilitadas dez
unidades em 2014, perfazendo um total de doze unidades no Brasil.
O cncer a segunda principal causa de morte no pas, ficando atrs apenas
das doenas cardiovasculares, e o Instituto Nacional do Cncer estima que em
2014 tenham ocorrido 576.580 novos casos. Como pode ser visto anteriormente,
o governo tem procurado reforar os servios de diagnstico, uma estratgia
sensata, dado que o maior problema apontado no tratamento do cncer no pas
o diagnstico tardio da doena. De acordo com relatrio39 elaborado por apro-
ximadamente cinquenta entidades que compem o movimento Todos Contra o
Cncer, cerca de 60% dos pacientes com cncer so diagnosticados j em estgio
avanado no Brasil e, para alguns tipos, como o cncer de pulmo, por exemplo,
esse percentual ainda mais elevado 87,9% dos casos so descobertos tardiamente.

39. Disponvel em: <http://goo.gl/XoWJLz>. Acesso em: 15 out. 2015.


Sade 151

Adicionalmente, uma vez diagnosticado o cncer, o governo tem encontrado


dificuldades em cumprir o prazo mnimo para incio do tratamento, como apontado
em edio anterior deste peridico por exemplo, auditoria do TCU apontou
tempo mdio de espera entre o diagnstico e o incio do tratamento com qui-
mioterapia e radioterapia de mais de 76 e 113 dias, respectivamente a legislao
determina que o tratamento deve comear no mximo em at sessenta dias aps
o diagnstico (Ipea, 2015).
Alm da habilitao dos servios de ateno pessoa com deficincia e de
ateno oncolgica descritos anteriormente e do custeio dos servios j existentes,
em 2014, os recursos da Ao 8585 permitiram a habilitao/qualificao de novos
servios das diversas redes temticas (urgncia e emergncia, ateno psicossocial,
Rede Cegonha), da poltica de ateno sade bucal (Brasil Sorridente), leitos em
unidades de terapia intensiva (UTI), realizao de cirurgias eletivas e expanso da
oferta de outros servios, como descrito na tabela 5.

TABELA 5
Servios habilitados em 2014
Descrio Quantidade

Unidade de Pronto Atendimento (UPA) 74


Centro de Ateno Psicossocial (CAPS) 164
Unidade de Terapia Intensiva (UTI) 319
Laboratrio Regional de Prtese Dentria (LRPD) 616
Unidade de Cuidado Intermedirio Neonatal Convencional 469
Unidade de Cuidado Intermedirio Neonatal Canguru 106
Centro de Atendimento de Urgncia pacientes AVC 7
Outros servios 300
Total 2.055

Elaborao dos autores, com base em Brasil (2015a).

Apurar a adequao do quantitativo de servios disponveis para o atendimento


das necessidades de sade da populao no tarefa simples. Porm, edies anteriores
deste peridico mostraram as dificuldades encontradas para consecuo das metas
definidas na ateno de MAC. Alm da falta de profissionais especializados e de
recursos financeiros, os servios hospitalares sempre figuraram como um dos grandes
desafios a serem enfrentados para a implementao da poltica de ateno de MAC.
No ano de 2014, a questo hospitalar teve destaque a partir da interrup-
o dos servios de pronto socorro, cirurgias eletivas e exames laboratoriais
da Santa Casa de Misericrdia de So Paulo por falta de recursos financeiros
para compra de medicamentos e materiais. No entanto, os problemas no se
limitam apenas Santa Casa de So Paulo. Segundo Edson Rogatti, presidente da
152 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 24 | 2016

Confederao das Santas Casas de Misericrdia, Hospitais e Entidades Filantrpicas (CMB),


as santas casas e hospitais sem fins lucrativos que atendem o SUS possuem uma
dvida global acumulada de aproximadamente R$17 bilhes, compreendendo dvidas
com bancos e fornecedores e dvidas tributrias, e pelo menos 83% delas so deficitrias.40
Isso, a despeito de serem objeto de polticas recorrentes, que tratam de sua situao
financeira e de melhorias de gesto (Ipea, 2014).
A mais recente iniciativa do governo federal, o programa de fortalecimento
das entidades privadas filantrpicas e das entidades sem fins lucrativos que atuam
na rea de sade (Prosus),41 prev o abatimento de dvidas tributrias e recursos
adicionais por meio do Incentivo de Adeso Contratualizao (IAC).42 Mesmo no
aderindo formalmente ao Prosus,43 a Santa Casa de So Paulo vinha recebendo
o IAC, o que, de acordo com o governo federal, correspondia a remunerar os servios
prestados pelo hospital em montante igual a quase trs vezes os valores praticados
por meio da aplicao da tabela SUS. De modo geral, o MS alega que a elevao
do IAC contribuiu para o aumento da remunerao dos servios prestados pelas
entidades filantrpicas, que passou para 50% a mais em relao ao que pago
pelos atendimentos de mdia complexidade.44 Portanto, a eterna alegao de que
a defasagem na tabela SUS a principal responsvel pela situao financeira das
Santas Casas e hospitais filantrpicos, ao menos no caso da Santa Casa de So Paulo,
no totalmente vlida e devemos procurar outras explicaes.
At a gesto iniciada em 2009, a dvida acumulada pela Santa Casa de
So Paulo era de R$ 70 milhes. Auditoria realizada pela Secretaria Estadual de Sade
constatou que, entre 2009 e 2014, a dvida saltou para quase R$ 800 milhes, e a
existncia de falhas graves de gesto superfaturamento (por exemplo, compra de
um medicamento por preo 5 mil vezes superior ao de mercado), gastos indevidos
com a folha de pagamento (irregularidades no pagamento de adicional de insa-
lubridade e no pagamento de horas extras, supersalrios etc.) e nepotismo esto
entre os problemas apontados pela auditoria.45
Os problemas que levaram crise vivida pela Santa Casa de So Paulo esto
sendo apurados pelo Ministrio Pblico e a nova administrao est demitindo
funcionrios e pretende reduzir os atendimentos ao SUS a no mximo 60% dos

40. Disponvel em: <http://goo.gl/uJnKGy>. Acesso em: 15 out. 2015.


41. Projeto de Lei no 5.813/2013 transformado na Lei no 12.873/2013.
42. O IAC representa recursos adicionais aos hospitais de ensino e hospitais filantrpicos que aderem ao Programa
com o objetivo de aumentar a produo de servios em prol da ampliao do acesso e viabilizar novos recursos para
a sustentabilidade dessas instituies.
43. Vale notar que at o ms de julho de 2014, ms em que ocorreu a interrupo dos servios, a Santa Casa ainda
no havia manifestado interesse em aderir ao Prosus.
44. Disponvel em: <http://goo.gl/lDHDDn>. Acesso em: 15 out. 2015.
45. No foi possvel acessar o documento contendo os resultados da auditoria, mas alguns resultados foram descritos em:
<http://goo.gl/ySl7wv>. Acesso em: 15 out. 2015.
Sade 153

atendimentos totais chegaram a 95% , como forma de reequilibrar as finanas


da instituio.46 Embora a Santa Casa tenha autonomia para tomar as decises
administrativas que considerar convenientes, obedecendo aos critrios para manu-
teno do certificado de filantropia, no fim das contas, os pacientes do SUS devero
ser penalizados. Alm dos servios da Santa Casa terem reconhecida qualidade,
no h garantias de que os servios deixados de produzir possam ser prontamente
contratados de outros provedores.

3.4 Vigilncia em sade


A edio anterior deste peridico definiu o perfil epidemiolgico da populao
brasileira como de
polarizao epidemiolgica, representada, em suma, pela convivncia de doenas
infecciosas com doenas crnicas no transmissveis. Alguns grupos e regies ainda
apresentariam altas incidncias de doenas infecciosas, enquanto outros apresentam
uma participao maior das doenas crnicas no transmissveis (Ipea, 2015, p. 138).
Adicionalmente, o pas depara srios problemas de morbimortalidade por
causas externas, conformando assim a nossa tripla carga de doenas.
No que tange s doenas infecciosas, um dos principais problemas presentes
em todo o pas o pico epidmico de dengue que vem ocorrendo anualmente.
Em 2014 houve queda significativa do nmero de casos registrados em comparao
a 2013: menos de 600 mil casos registrados, enquanto esse nmero havia sido
superior a 1,45 milho de casos no ano anterior. Tambm se observou queda no
nmero de bitos causados pela dengue. Em 2014, foram registrados 439 bitos,
enquanto em 2013 houve quase 674 mortes. Contudo, os casos registrados nos
dez primeiros meses de 2015 j superaram os de 2013 e chegaram a nmero
superior a 1,485 milho. A regio Sudeste responde por aproximadamente 64%
do total de casos registrados e o Ministrio da Sade (MS) aponta, como um dos
principais motivos para o aumento verificado a crise hdrica, que tem obrigado
a populao a estocar gua em casa sem proteo, facilitando a proliferao das
larvas do mosquito transmissor.
O principal transmissor da dengue, o mosquito Aedes aegypti, tambm trans-
mite a febre chicungunha, e, no ms de setembro de 2014, foram registrados os
primeiros casos de transmisso da febre na histria do pas pai e filha moradores
de Oiapoque, no Amap, que nunca viajaram para fora do Brasil. Desde ento o
nmero de casos autctones registrados tem crescido. Em 2014 foram notificados
3.657 casos autctones suspeitos de febre chicungunha em oito municpios,
pertencentes aos estados da Bahia, Amap, Roraima, Mato Grosso do Sul e ao

46. Disponvel em: <http://goo.gl/oeEKrV>. Acesso em: 15 out. 2015.


154 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 24 | 2016

Distrito Federal. Tambm foram registrados casos importados no Amazonas,


Cear, Gois, Maranho, Minas Gerais, Par, Paran, Pernambuco, Rio de Janeiro,
Rio Grande do Sul e So Paulo. Em 2015, at 10 de outubro, foram notificados 14.373
casos autctones suspeitos de febre chicungunha. Destes, 5.280 foram confirmados,
sendo 246 por critrio laboratorial e 5.034 por critrio clnico-epidemiolgico;
7.864 continuam em investigao (Brasil, 2015e). Como apontado na edio anterior
deste peridico, o controle dos focos do Aedes aegypti ainda um grande desafio
para o pas e o aumento dos casos autctones da febre chicungunha confirma as
preocupaes da rea de vigilncia com o controle desta doena.
Em 2014, o IBGE comeou a divulgar os resultados da PNS-2013 e mostrou
que aproximadamente 13% da populao brasileira, quase 26 milhes de pessoas,
reportaram ter tido dengue alguma vez na vida (IBGE, 2015a), dando uma
dimenso do problema da dengue e dando pistas da dimenso que o problema da
febre chicungunha pode atingir.
A PNS-2013 tambm levantou, entre outros, dados referentes ao estilo
de vida dos brasileiros e mostrou que 46% da populao com 18 anos ou mais
sedentria, 15% fuma ou usa produtos derivados do tabaco, 24% consome
bebida alcolica uma vez ou mais por semana e menos de 40% consome quanti-
dades consideradas adequadas de frutas e hortalias. Todos esses comportamentos
compem, obviamente sem esgot-lo, o elenco de fatores de risco associados ao
desenvolvimento de doenas crnicas no transmissveis (DCNT). As DCNT j
respondem por mais de 70% das causas de morte no Brasil, com destaque para as
doenas cardiovasculares, neoplasias, diabetes, enfermidades respiratrias crnicas
e doenas neuropsiquitricas (IBGE, 2015b). Alm disso, as DCNT provocam
limitaes s atividades dirias da populao afetada e colocam forte presso sobre
os servios de ateno sade.
A tabela 6 apresenta os percentuais da populao com 18 anos ou mais
acometidas por DCNT selecionadas. Em termos da populao afetada, o destaque
fica por conta da prevalncia de hipertenso arterial, que acomete mais de 1/5
dos brasileiros. A hipertenso arterial fator de risco para outras doenas crnicas,
como o acidente vascular cerebral (AVC) e a insuficincia renal crnica, alm de
ser altamente associada com o diabetes. Por exemplo, a hipertenso arterial explica
mais de 50% dos casos de AVC e as doenas cerebrovasculares, que incluem
o AVC, esto entre as principais causas de morte no Brasil. No total, foram
mais de 100 mil bitos registrados em 2013 devido a doenas cerebrovasculares.
Outra forma de medir a importncia das diversas doenas so os anos de vida perdidos.47
Neste ranking, o AVC figura como terceira principal causa. Sendo que violncia

47. O indicador Anos de Vida Perdidos leva em conta a idade em que a morte ocorre dando maior peso s mortes que
ocorrem em idades mais baixas. Disponvel em: <http://goo.gl/70h1lv>. Acesso em: 5 nov. 2105.
Sade 155

e acidentes de trnsito (causas externas de mortalidade) esto tambm entre os


primeiros colocados ocupando respectivamente a segunda e a terceira posio
(Lancet, 2015).

TABELA 6
Pessoas de 18 anos ou mais de idade que referem diagnstico de
DCNTs selecionadas, percentual Brasil (2013)
Doena %

Hipertenso arterial 21,4


Colesterol alto 12,5
Depresso 7,6
Artrite ou reumatismo 6,4
Diabetes 6,2
Asma 4,4
Doena do corao 4,2
Distrbio osteomuscular relacionado ao trabalho 2,4
Cncer 1,8
AVC 1,5
Insuficincia renal crnica 1,4
Outras doenas mentais1 0,9

Elaborado pela Cosau, a partir de dados da Pesquisa Nacional de Sade (2013).


Nota: 1 Esquizofrenia, transtorno bipolar, psicose ou transtorno obsessivo compulsivo.

Os bitos decorrentes de violncia e acidentes de trnsito vm crescendo


no Brasil de forma alarmante. O pas concentra menos de 3% da populao
mundial e 11% dos homicdios. Levantamento feito pelo Frum Brasileiro de
Segurana Pblica mostra que em 2014 o nmero de mortes violentas intencionais
(homicdios dolosos, os latrocnios, as leses corporais seguidas de morte, os policiais
mortos e as vtimas de violncia policial) chegou a quase 48.500. Esse nmero inclui
3.022 mortes causadas pela polcia, o que evidencia um aumento considervel da
letalidade policial em relao a 2013 um aumento de 37% entre os dois anos
(Frum Brasileiro de Segurana Pblica, 2015). Quanto mortalidade devido a
acidentes de trnsito, apesar de no existirem ainda estatsticas consolidadas para
anos mais recentes, dados publicados no mapa da violncia 2014 indicam que os
bitos por acidentes de trnsito em 2012 situaram-se em patamar pouco inferior
ao verificado para homicdios em 2014. O nmero de bitos por acidentes de
trnsito foi superior a 46 mil e a srie histrica mostra crescimento constante
tanto do total de bitos quanto da taxa de bitos por 100 mil habitantes, como
pode ser visto na tabela 7.
156 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 24 | 2016

TABELA 7
Mortalidade por acidente de trnsito: quantidade e taxa de bitos
por 100 mil habitantes Brasil (2000-2012)
Ano Quantidade Taxa (por 100 mil habitantes)

2000 29.645 17,5


2001 31.031 18,0
2002 33.288 19,1
2003 33.620 19,0
2004 35.674 19,9
2005 36.611 19,9
2006 37.249 19,9
2007 38.419 20,3
2008 39.211 20,7
2009 38.469 20,2
2010 43.908 23,0
2011 44.553 23,2
2012 46.051 23,7

Elaborao dos autores, com base nos dados de Waiselfisz (2014).

Homens jovens negros so as principais vtimas da violncia e tm 2,5 vezes


mais chances de serem assassinados do que jovens brancos. Essa estatstica padro
repete-se em todas as unidades da federao, com exceo do estado do Paran,
onde o risco de um jovem negro ser assassinado inferior ao de um jovem branco
ndice de 0,7 (Brasil, 2015f). No caso da mortalidade por acidentes de trnsito,
o destaque fica por conta do elevado nmero de bitos de motociclistas e, novamente,
as maiores vtimas so homens jovens negros.
No ms de julho de 2015, o ministro da Justia anunciou que est em
elaborao um Pacto Nacional pela Reduo de Homicdios. Entretanto, est em
tramitao na Cmara dos Deputados mudanas no Estatuto do Desarmamento
que vo na contramo dos objetivos do Pacto. Entre as mudanas aprovadas, esto a
reduo da idade para compra de arma, que cai de 25 para 21 anos; o direito ao
comprador de usar a arma em casa e tambm no local de trabalho; a renovao do
porte a cada dez anos e no mais a cada trs anos.
No tocante aos acidentes de trnsito, dados preliminares do MS indicam
reduo no nmero de bitos, e esse resultado pode ser efeito da vigncia da Lei Seca
mais rigorosa, que dobrou o valor das multas, passou a aceitar novos meios de
provar a ingesto de lcool, alm do bafmetro, e facilitou o enquadramento do
motorista que dirige embriagado como criminoso. No foram identificados estudos
especficos tratando da mortalidade por acidentes de trnsito que considerem as
Sade 157

mudanas introduzidas na Lei Seca em 2012, mas existe evidncia de que houve
reduo na frequncia de adultos que dirigem alcoolizados, nas capitais brasileiras,
aps aprovao das leis que probem uso de lcool e direo. Por exemplo,
Malta et al. (2014) verificaram queda na frequncia de adultos que dirigiram
aps o consumo abusivo de lcool, entre 2007 e 2013 (2,0%, em 2007, a 1,1%,
em 2013), e redues foram verificadas nos anos imediatamente aps a publicao
das leis que probem o uso do lcool e direo entre 2007 e 2008 (-0,5%) e entre
2012 e 2013 (-0,5%). Alm disso, outros fatores podem ter contribudo para a
queda nos bitos como a reduo da velocidade do trfego nas grandes cidades e
itens de segurana nos automveis que passaram a ser mais comuns.

3.5 Assistncia farmacutica


No mundo, o acesso a medicamentos e a forma como so utilizados tm sido
uma preocupao constante dos governos, sendo chaves os conceitos de medi-
camentos essenciais e de uso racional. A OMS definiu os medicamentos essen-
ciais como os que satisfazem s necessidades prioritrias de sade da populao,
tendo sido selecionados em virtude de sua relevncia para a sade pblica,
sua evidncia de segurana e eficcia, alm de sua relao custo-efetividade e, a partir
de 1977, passou a recomendar que os governos adotassem listas de medicamentos
essenciais como poltica fundamental para a garantia de acesso das populaes
a medicamentos (OMS, 2002). Na dcada seguinte, reconheceu-se que apenas
o acesso a medicamentos no suficiente para que os resultados em sade sejam
alcanados de forma satisfatria. Que preciso que os medicamentos sejam utilizados
de forma racional, para evitar que provoquem mais danos que benefcios e que seus
custos sejam insustentveis aos sistemas de sade (WHO, 1987).
No Brasil, a preocupao com a elaborao de lista de medicamentos remonta
ao perodo em que a ateno sade no pas ainda no constitua um direito
de cidadania, tendo o pas aderido ao conceito de medicamentos essenciais da OMS,
incluindo em suas listas no apenas medicamentos usados em ateno primria,
mas tambm em mdia e alta complexidade da ateno sade, uso ambulatorial
e hospitalar (Brasil, 2010). Essa orientao muda em 2012, quando uma deciso
da Comisso Intergestores Tripartite (CIT) altera o conceito de medicamentos
essenciais adotado na Relao Nacional de Medicamentos Essenciais (Rename),
estabelecendo que esta passa a compreender a seleo e a padronizao de medica-
mentos indicados para atendimento de doenas ou de agravos no mbito do SUS,
sendo composta por listas de medicamentos relativas aos componentes bsico,
estratgico e especializado da assistncia farmacutica, alm de relao de insumos
farmacuticos e de medicamentos de uso hospitalar (Brasil, 2012b). A partir
de ento, a Rename passa a conter todos os medicamentos oferecidos pelo SUS,
constituindo-se em lista de financiamento pblico e no somente lista norteadora
158 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 24 | 2016

para os vrios mbitos da poltica de sade. Desde ento, alm da relao de 2012,
foram publicadas atualizaes em 2013 e 2014 (Brasil, 2015i).
Para organizar o acesso a medicamentos, o MS pactuou no mbito da CIT
polticas especficas para os componentes da assistncia farmacutica, conforme lista
de medicamentos constantes na Rename, e faz a gesto do Programa Farmcia
Popular do Brasil, tendo alocado, em 2014, R$11,1 bilhes para a aquisio
de medicamentos, o que representa uma participao nas despesas com aes e
servios pblicos de sade do MS da ordem de 12,1% (Brasil, 2015l).
O componente bsico financiado pelo MS e secretarias de sade estaduais
e municipais (Brasil, 2013a). A maior parte dos recursos federais transferida
aos estados, DF e municpios na modalidade fundo a fundo. Os recursos aplicados
diretamente pelo MS so alocados aquisio e distribuio das insulinas humanas
NPH e regular e dos contraceptivos orais e injetveis, alm do DIU e do diafragma.
Em 2014, aproximadamente R$ 1,3 bilho foram alocados para o financiamento do
componente bsico da assistncia farmacutica, sendo que deste montante 61% dos
recursos foram transferidos aos municpios (R$ 789,8 milhes), 15%, aos estados
(R$ 189,3 milhes) e 24%, aplicados diretamente pelo MS (R$ 313,4 milhes)
(Brasil, 2015n e 2015m).
Em relao ao componente estratgico da assistncia farmacutica, que se
destina garantia do acesso a medicamentos e insumos para preveno, diagnstico,
tratamento e controle de doenas e agravos, contemplados em programas estratgicos
de sade do SUS (Brasil, 2007b), o MS relatou a formalizao, em 2014, de 27
contratos com laboratrios privados, dois contratos com laboratrios pblicos,
oito termos de execuo descentralizada e seis termos de ajuste relacionados a
termo de cooperao com organismo internacional para a oferta dos medicamentos
(Brasil, 2015m). Dos R$ 2,7 bilhes de reais alocados para o seu financiamento,
59% (R$ 1,6 bilho) foram aplicados diretamente, 29% (R$ 789,8 milhes),
transferidos aos estados e ao DF, 2% (R$ 42 milhes), para municpios e 10%
(R$ 279,9 milhes), para a Organizao Pan-Americana da Sade (Brasil, 2015n).
Quanto ao componente especializado, caracteriza-se pela busca da garantia
da integralidade do tratamento, em nvel ambulatorial, cujas linhas de cuidado
esto definidas em protocolos clnicos e diretrizes teraputicas publicados pelo MS
(Brasil, 2013b e 2013c). As responsabilidades quanto ao seu financiamento, aquisio
e distribuio dos medicamentos so compartilhadas pelas esferas de governo,
separadas de acordo com grupos especficos de medicamentos, a saber: i) grupo 1
medicamentos financiados pelo MS: grupo 1A: aquisio centralizada pelo MS e
distribuio s secretarias de sade dos estados e DF; ii) grupo 1B: transferncia de
recursos financeiros para aquisio pelas secretarias de sade dos estados e do DF;
b) grupo 2 financiamento, aquisio e distribuio pelas secretarias de sade dos
Sade 159

estados e do DF; e iii) grupo 3 financiamento, aquisio e distribuio pelas


secretarias de sade do DF e dos municpios, conforme responsabilidades atribudas
para o componente bsico.
O componente especializado o que concentra a maior parte dos recursos
federais para a aquisio de medicamentos, totalizando R$ 4,9 bilhes em 2014,
dos quais 81% (R$ 3,98 bilhes) foram executados diretamente e 19%
(R$ 906,3 milhes) foram executados pelos estados e pelo DF. Segundo o MS,
nesse exerccio, foram realizadas 47 contrataes de empresas, sendo distribudas
aos estados 351.604.047 unidades de medicamentos de 47 frmacos em 73
apresentaes farmacuticas, includos os medicamentos oncolgicos, que no
fazem parte da relao de medicamentos do componente, mas sim da Poltica
Nacional de Preveno e Controle do Cncer. A principal estratgia, neste caso, foi a
aquisio centralizada de mesilato de imatinibe 100 mg e 400 mg; trastuzumabe
150 mg; lasparaginase 10.000 UI; dasatinibe 100 e 20 mg; e nilotinibe 200 mg.
A estimativa de atendimento por meio deste componente foi de 2.095.205 pacien-
tes. Em sua avaliao, o ministrio reconhece avanos na gesto do componente,
mas tambm aponta dificuldades operacionais, relativas flutuao trimestral da
demanda, necessidade de ajustes entre a quantidade programada e a adquirida
para medicamentos recentemente incorporados, e morosidade no processo de
contratao das empresas fornecedoras (Brasil, 2015m).
Ainda no tocante ao acesso a medicamentos, destaca-se o Programa Farmcia
Popular do Brasil, que consiste na disponibilizao de medicamentos por meio de
rede prpria, constituda por farmcias populares,48 em parceria com os estados,
DF, municpios e hospitais filantrpicos e do Aqui Tem Farmcia Popular (ATFP),
em parceria com a rede privada de farmcias e drogarias (Brasil, 2012d). Em junho
de 2014, o credenciamento de novas farmcias e drogarias no ATFP foi suspenso
em virtude de a meta prevista para o ano j ter sido atingida, havendo ampliao
da rede credenciada em 126 municpios mapeados pelo Plano Brasil Sem Misria,
passando de 1.464 para 1.590 municpios considerados em extrema pobreza
abrangidos pelo programa. Segundo o MS, em 2014, o programa atendeu men-
salmente mais de 8,1 milhes de pessoas nas 532 unidades da rede prpria em
422 municpios, com a rede de farmcias credenciadas no ATFP, que encerrou
o ano com 33.264 estabelecimentos credenciados cobrindo 4.363 municpios,
equivalendo a 78,3% dos municpios (Brasil, 2015m). Dados de 2013 demonstram que,
incluindo as farmcias da rede prpria e do ATFP, o programa abrangia 39,8% das

48. So farmcias mantidas pelos estados, Distrito Federal, municpios e hospitais filantrpicos para a dispensao
de medicamentos no mbito do Programa Farmcia Popular do Brasil. Para tanto, o governo federal repassa recursos,
como um incentivo, a fim de apoiar a sua manuteno.
160 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 24 | 2016

farmcias e drogarias do pas. 49 A execuo oramentria atingiu aproximadamente


R$ 2,2 bilhes em 2014, o que correspondeu a 19,7% dos gastos com medica-
mentos do ministrio (Brasil, 2015n). A rede prpria disponibiliza 76 frmacos em
111 concentraes50 e o ATFP dez frmacos em quatorze concentraes51 para venda
e dezesseis frmacos em dezenove concentraes 52 para distribuio gratuita.53
Quanto promoo do uso de medicamentos e do apoio organizao
dos servios farmacuticos, o MS vem adotando medidas a fim de contribuir
para o processo de aprimoramento, implementao e integrao das atividades
da assistncia farmacutica nas aes e servios de sade, tendo sido alocados
R$ 17 milhes para organizao dos servios e R$ 4 milhes para apoio ao uso
de plantas medicinais. Destacam-se entre essas medidas o Programa Nacional de
Qualificao da Assistncia Farmacutica no mbito do Sistema nico de Sade
(Qualifar-SUS) (Brasil, 2012c), o Hrus e a Base Nacional de Dados de Aes e
Servios da Assistncia Farmacutica no SUS (Brasil, 2013d).
No tocante ao Qualifar-SUS, no eixo Estrutura, que visa a contribuir para
a estruturao dos servios farmacuticos no SUS, segundo o MS, no houve
transferncia de recursos aos municpios em 2014; no eixo Educao, que visa
promover a educao permanente e a capacitao dos profissionais de sade,
houve oferta de alguns cursos; no eixo Informao, a estratgia concentrou-se
na consolidao da Base Nacional, aparentemente sem significativos avanos;
e, por fim, no eixo Cuidado, que tem por objetivo inserir a assistncia farmacutica
nas prticas clnicas, foi desenvolvido o projeto piloto de cuidado farmacutico
na ateno bsica no municpio de Curitiba, que parte de uma regio de sade
contemplada com recursos do Projeto de Formao e Melhoria da Qualidade de
Rede de Ateno Sade (Qualisus-Rede), provenientes de acordo de emprstimo
firmado entre o MS e o Banco Internacional para Reconstruo e Desenvolvimento,
resultando em trs publicaes em 2014 (Brasil, 2014a, 2014b e 2014c) e outra
em 2015 (Brasil, 2015h).

49. O nmero de farmcias integrantes do ATFP e da Rede Prpria do Programa foi obtido da Sage/MS e o nmero total de
farmcias e drogarias registradas, de acordo com os relatrios de fiscalizao obtidos pelo Conselho Federal de Farmcia
at 31 de dezembro de 2013 (75.716 estabelecimentos), foram obtidos da matria Farmcias: uma abordagem sanitria.
Disponvel em: <http://goo.gl/QDNSHc>. Acesso em: 7 ago. 2015.
50. Clculo feito com base na relao constante no stio eletrnico do Ministrio da Sade. Combinaes de doses fixas
foram consideradas como um nico frmaco. Elenco oficial dos medicamentos disponibilizados pela rede prpria do
Programa Farmcia Popular do Brasil. Disponvel em: <http://goo.gl/TmvQoN>. Acesso em: 8 ago. 2015.
51. Clculo feito com base na relao constante no stio eletrnico do Ministrio da Sade. Combinaes de doses
fixas foram consideradas como um nico frmaco. Elenco oficial dos medicamentos disponibilizados para venda pelo
programa ATFP (atualizado em: 1o jun. 2015). Disponvel em: <http://goo.gl/bY9DSL>. Acesso em: 5 ago. 2015.
52. Clculo feito com base na relao constante no stio eletrnico do Ministrio da Sade. Combinaes de doses
fixas foram consideradas como um nico frmaco. Elenco oficial dos medicamentos disponibilizados gratuitamente
pelo programa ATFP (atualizado em: 1o jun. 2015). Disponvel em: <http://goo.gl/jQRCSj>. Acesso em: 5 ago. 2015.
53. O termo gratuita foi mantido por se tratar da forma como tratada esta dispensao de medicamentos no programa,
mas no muito adequado, na medida em que o seu financiamento feito com recursos provenientes da arrecadao
de contribuies sociais e impostos.
Sade 161

Quanto ao Hrus, segundo o MS, at dezembro de 2014, 3.110 municpios


e 24 estados, incluindo o DF, realizaram adeso ao projeto para a gesto dos
componentes bsico e/ou estratgico da assistncia farmacutica, sendo que destes,
1.579 municpios, 22 estados, o DF e 34 distritos sanitrios especiais indgenas j
possuam acesso ao sistema (Brasil, 2015m). E sobre a Base Nacional, props-se que
seja constituda por um conjunto de dados, relativos ao registro das entradas, sadas e
dispensaes de medicamentos realizadas pelos estabelecimentos de sade
dos estados, DF e municpios, no mbito dos componentes da assistncia farmacutica
e do Programa Farmcia Popular do Brasil. Para tanto, o MS est negociando o
estabelecimento de servios da web (Webservice) para comunicao entre os sistemas
de informao desses entes com o Hrus. Aparentemente o envio de dados ao
Ministrio ainda est restrito aos municpios que necessitam de habilitao para
receber recursos de custeio do Qualifar-SUS, uma vez que este envio constitui
requisito para essa finalidade. Os nmeros de entes informantes apresentados
pelo MS no relatrio de gesto no esto claros (Brasil, 2015m). Segundo o MS,
em resposta a contato feito por meio de correio eletrnico, a Base Nacional est
sendo alimentada pelos 906 municpios habilitados no Qualifar-SUS para o
componente bsico at 2013, e atualmente est sendo pactuado o envio de dados
para os demais componentes e municpios brasileiros.
No que se refere regulao econmica do mercado farmacutico, uma
importante atividade ocorreu em 2014, com a reviso de fatores que compem a
frmula que estabelece os preos dos medicamentos no Brasil, como a produtivi-
dade das empresas, os preos relativos entre setores e os preos relativos intrassetor
(Brasil, 2015g). Essa reviso foi relevante para o aperfeioamento dessa regulao,
de forma a refletir melhor as mudanas e o dinamismo do setor, tendo sido
motivada por recomendao do TCU (Acrdo TCU no 3016/2012). Na prtica,
tal medida impacta o reajuste de preos anual a ser concedido ao setor farmacutico,
o que aparentemente fez com que em 2015 este ficasse menor do que a inflao
(Brasil, 2015j).
Assim, so inegveis os avanos na assistncia farmacutica, contudo h questes
que precisam ser equacionadas para a efetiva garantia do acesso a medicamentos.
Em nota tcnica, o Conselho Nacional de Secretrios de Sade (Conass) apresenta uma
lista de dificuldades enfrentadas pelas Secretarias Estaduais de Sade na aquisio
de medicamentos, entre as quais, licitaes desertas, aumento desproporcional
de preos em relao s compras realizadas anteriormente, descumprimento dos
prazos de entrega pelos fornecedores, descumprimento de exigncias dos editais,
descumprimento do prazo mnimo de validade vigente por ocasio da entrega
e existncia de lobby entre distribuidoras regionais que deixam de apresentar
propostas de fornecimento quando o valor mximo a ser pago pelo produto esta-
belecido com base no valor praticado em outros estados. Ainda segundo o Conass,
162 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 24 | 2016

os fornecedores alegam que, pelos valores estabelecidos nos processos de compra e o


volume destinado para atender municpios de pequeno porte, no compensa nem
sequer emitir nota fiscal. O problema est ocorrendo no s para os medicamentos
do componente especializado, mas fortemente para os do componente bsico
(Conass, 2014).
As mesmas questes so apontadas pelo Conselho Nacional de Secretarias
Municipais de Sade (Conasems) em outra nota tcnica. 54 Nesse documento o
Conasems apresenta as seguintes propostas para enfrentamento do problema: reviso do
elenco nacional de medicamentos para o SUS; desenvolvimento de produtos
utilizados no mbito da ateno bsica (na insuficincia de produo nacional,
dispor de sua importao); regulao dos preos para que sejam acessveis
aos governos; financiamento sustentvel para aquisio de medicamentos utiliza-
dos na ateno bsica; desenvolvimento de sistema de abastecimento confivel e
sustentvel para o mercado de medicamentos com fortalecimento do setor pblico;
e, por fim, atuao junto aos produtores e fornecedores de medicamentos que no
cumprem as exigncias de editais pblicos e/ou praticam conluio no mercado
de medicamentos.
Na nota tcnica do Conasems, uma hiptese relevante que precisa ser investi-
gada apresentada sobre a concorrncia entre o componente bsico e o Programa
Farmcia Popular do Brasil. Segundo esse Conselho, os gestores municipais acreditam
que esta concorrncia est fazendo com que as licitaes das prefeituras resultem
desertas. Como o valor de referncia dos medicamentos pagos pelo MS s farmcias
privadas da rede ATFP muito maior do que o preo dos medicamentos adquiridos
em processos licitatrios pelos municpios, criar-se-ia um desequilbrio no mercado
em virtude da preferncia das distribuidoras e indstrias produtoras de venderem
para quem paga mais.
Outro tema de grande polmica diz respeito judicializao da sade. Houve
avanos no estabelecimento de dilogo entre os poderes Executivo e Judicirio,
com vrios exemplos de criao de cmaras tcnicas para a discusso das demandas
antes que sejam ajuizadas.55 Entretanto, o volume de aes judiciais e de recursos
alocados parece aumentar (Cambricoli, 2015; Cancian, 2015). Constituindo-se
em problema bastante complexo, a judicializao da sade figura como tema da
Agenda Brasil, cuja proposta de que se avalie a proibio de liminares judiciais
que determinem o tratamento com procedimentos experimentais onerosos ou no
homologados pelo SUS (Brasil, 2015k). Se parece haver consenso entre os tcnicos
e gestores do SUS sobre a inadequao do uso de medicamentos experimentais,

54. Conasems. Nota Tcnica no 1/14 Ncleo de Assistncia Farmacutica, de 15 de julho de 2015. O arquivo eletrnico
no est disponvel na internet.
55. Na seo sobre sade suplementar, avana-se um pouco mais no tema da judicializao.
Sade 163

o mesmo no se pode dizer sobre aqueles no incorporados pelo SUS. Suprimir


o direito dos indivduos de solicitarem um medicamento no incorporado ou de
questionarem a deciso de no incorporao, nos casos de ausncia de deciso ou
nos quais as decises no tenham ocorrido segundo os procedimentos e preceitos
administrativos e cientficos vigentes, pode constituir-se em fator para retardo no
aprimoramento da poltica teraputica, bem como em limitao do direito sade
quando h vazios teraputicos (no disponibilidade de alternativas teraputicas no
SUS, ainda que estejam disponveis no mercado).
Dessa forma, constatam-se avanos importantes do mbito da assistncia
farmacutica, mas tambm desafios igualmente relevantes, como a judicializao do
acesso a medicamentos e o desabastecimento de medicamentos, especialmente na
ateno bsica. O que requer investigao mais apurada sobre seus determinantes,
a fim de subsidiar a proposio de solues mais efetivas, visando ao aperfeioamento
da poltica e, acima de tudo, garantia do acesso a medicamentos e seu uso racional.

3.6 Sade suplementar


Como pode ser visto na tabela 8, os dados mais recentes disponibilizados pela
Agncia Nacional de Sade Suplementar (ANS) indicam que havia, em junho
de 2015, um total de 50,5 milhes de beneficirios56 de planos mdico-hospitalares,
dos quais 66,5% representavam vnculos a planos coletivos empresariais.
Planos exclusivamente odontolgicos, que oferecem cobertura a 21,2 milhes
de beneficirios, apresentam uma presena ainda mais expressiva dos vnculos a
planos empresariais: 82%.
A taxa de cobertura nacional de planos de assistncia mdica foi estimada
em 26%, atingindo 38,5% no Sudeste (maior taxa) e 11,9% na regio Norte
(menor taxa). Os beneficirios de planos de assistncia mdica com 60 anos e mais
correspondiam a 12% do total.
Entre junho de 2014 e junho de 2015, o nmero de beneficirios com
vnculos individuais ou familiares sofreu uma reduo de 0,3% e o nmero de
planos coletivos apresentou um crescimento de 1,6%; a variao destes no trimestre,
contudo, foi de 0,1%. A Nota de Acompanhamento do Caderno de Informaes
da Sade Suplementar (NACISS), publicao do Instituto de Estudos de Sade
Suplementar (IESS), aponta que, entre dezembro de 2013 e dezembro de 2014,
essa taxa de crescimento havia alcanado 2,7%. De acordo com a ANS o universo de
50,69 milhes de usurios registrado em janeiro alcanava, em julho, 50,19 milhes,
uma reduo que atingiu mais de 500 mil beneficirios nos primeiros sete meses
de 2015.

56. Beneficirios de planos e seguros, nos cadastros da ANS, no correspondem a pessoas, mas a vnculos. Uma mesma
pessoa pode ter mais de um plano ou seguro.
164 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 24 | 2016

Em 2014, 43 operadoras mdico-hospitalares obtiveram registro da ANS,


enquanto 84 tiveram os registros cancelados. O mesmo estudo do IESS informa que
entre dez./2007 e dez./2014, o nmero de operadoras em atividade diminuiu 24,4%,
indicando um cenrio de consolidao do setor, onde a tendncia o mercado
conservar as operadoras mais slidas e viveis.

TABELA 8
Beneficirios de planos de sade, segundo tipo de contratao Brasil (jun./2015)
Tipo de contratao Assistncia mdica Exclusivamente odontolgico

Individual ou familiar 9.811.895 3.731.082


Coletivo empresarial 33.609.770 15.843.945
Coletivo por adeso 6.771.442 1.877.731
Coletivo no identificado 8.759 4.762
No identificado 315.126 68.947
Total 50.516.992 21.526.467

Fonte: ANS (2015).

A desacelerao na taxa de cobertura est, sem dvida, associada elevao da


taxa de desemprego decorrente da crise econmica, dada a forte predominncia dos
vnculos a planos coletivos empresariais. Mas a reduo do nmero de operadoras
parece expressar um movimento de concentrao e de verticalizao, ocorrido
no perodo, associado a uma estratgia de expanso planejada das operadoras de
maior porte visando associao, fuso ou venda a grupos internacionais e que
foi acompanhada de forte presso para a liberao da entrada de capital externo,
o que j ocorrera em 2008 em relao propriedade de planos de sade, mas no
alcanara os estabelecimentos de proviso de servios.57 Foi o que se observou
com a Amil, adquirida pelo UnitedHealth Group, que comprou, entre 2007
e 2012, treze empresas provedoras de servios de assistncia mdica, diagnstico
ou servios complementares. 58 Esse movimento de concentrao j pode ser
observado tambm nos grandes provedores de servios mdico-hospitalares e de
servios de apoio diagnstico como se verifica, por exemplo, com a Rede DOr
So Luiz S.A., Diagnsticos da Amrica S.A. (DASA), Fleury S.A., Oncoclnicas do
Brasil Servios Mdicos S.A. Estima-se que, em 2014, 40% dos planos de sade j
ofereciam hospitais e laboratrios prprios. Essa verticalizao, alm de reduzir as
possibilidades de escolha dos beneficirios, gera conflito de interesses ao conferir
ao plano, simultaneamente, o poder de solicitar exames e tambm de autoriz-los.
Outro movimento identificado na rea o abandono, pelas operadoras,
da venda de planos de sade individuais. Os planos individuais so submetidos

57. Para mais informaes, ver Ipea (2015).


58. Terminal Bloomberg.
Sade 165

regulao da ANS, que define os procedimentos que devem integrar as coberturas


mnimas obrigatrias e controlar os reajustes. Ademais, as operadoras so proibidas
de realizar o cancelamento unilateral do contrato. Essa proteo regulatria aos
beneficirios a principal causa do abandono dessa modalidade de plano e da
concentrao em planos coletivos, que no so seu objeto. Mesmo mantendo
ativo o registro dos planos, as operadoras vm suspendendo ou restringindo sua
comercializao. Logo aps a aquisio pela americana UnitedHealth Group,
a Amil anunciou a inteno de interromper a venda de planos de sade individuais,
tendo encaminhado pedido para a ANS.59 Levantamento recente realizado pelo
Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor (Idec)60 constatou que apenas 50% dos
planos de sade individuais e familiares cuja disponibilidade informada pela ANS
so efetivamente vendidos pelas operadoras e 35% no esto em comercializao.
Os demais contm informaes confusas ou incorretas, inviabilizando a veri-
ficao ou contratao. A mesma pesquisa constatou que das 27 capitais bra-
sileiras, cinco (18%) no dispunham de nenhuma opo de plano individual
dentro das caractersticas pesquisadas: 61 Belo Horizonte (MG), Salvador (BA)
Macap (AP), So Lus (MA) e Vitria (ES). Em outras onze capitais (48%),
somente uma operadora a Unimed comercializava esse tipo de plano de sade,
caracterizando monoplio nessas localidades. A pesquisa tambm verificou que
a oferta de planos com cobertura nacional, que so mais caros, bem maior
do que os de cobertura estadual, e que as mensalidades, em mdia, acarretam
o comprometimento de 40% da renda dos beneficirios.
Segundo notcias veiculadas em julho de 2015,62 a questo da regulao
sobre planos de sade tem integrado a agenda de debates governamentais e haveria
divergncia entre a Secretaria Nacional do Consumidor (Senacon) do Ministrio da
Justia e da Casa Civil quanto s medidas regulatrias a serem tomadas. Enquanto
a Senacon preconizaria maior controle sobre os planos coletivos, a Casa Civil estaria
defendendo a liberalizao da regulao sobre os planos individuais e familiares e
o abrandamento dos critrios para aplicao de multas.
A ANS divulgou em agosto de 2015, o resultado do 14o ciclo do Programa de
Monitoramento da Garantia de Atendimento, que avalia as reclamaes de consumi-
dores relativas ao no cumprimento dos prazos mximos de atendimento e demais
queixas de natureza assistencial, como negativas indevidas de cobertura. Nessa etapa,
73 planos de sade de quinze operadoras tiveram a comercializao suspensa.

59. Disponvel em: <http://goo.gl/WpP6sC>.


60. Revista Idec n. 200, julho de 2015. Disponvel em: <http://goo.gl/h01Q9z>.
61. Foram levantadas informaes sobre os planos individuais/familiares com cobertura completa (ambulatorial,
hospitalar e obstetrcia) de abrangncia nacional ou estadual, oferecidos pelas dez maiores operadoras de cada
estado nas 27 capitais. Os dados foram consultados no Guia ANS de Planos de Sade, disponvel no site da agncia
(www.ans.gov.br/guiadeplanos).
62. Ver,por exemplo,a nota: Justia e Casa Civil travam embate sobre planos de sade.Disponvel em: <http://goo.gl/LVBksB>.
166 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 24 | 2016

A ANS recebeu, no trimestre correspondente, 21.273 reclamaes de beneficirios,


sendo 6.509 relacionadas a temas no assistenciais (contratos e reajuste, por exemplo)
e 14.276 referentes a cobertura assistencial. Aps serem tratadas pela unidade
de mediao de conflitos da agncia, 11.867 reclamaes referentes cobertura
assistencial foram consideradas pelo programa de monitoramento.

GRFICO 2
Perfil de reclamaes no 14o ciclo
(Em %)
21
9

10

44

12

22

Gerenciamento das aes de sade por parte da operadora (autorizaes prvias, franquia, coparticipao)
Prazos mximos para atendimento
Reembolso
Rol de procedimentos e coberturas (geogrfica e assistencial)
Rede de atendimento (rede conveniada)
Carncia
Doena ou leso preexistente, cobertura parcial temporria e agravo

Fonte: ANS (2015).63

A Agncia tambm disponibilizou informaes sobre o ndice de reclamaes,


calculado com base no total de reclamaes que recebe dos consumidores de planos
de sade. O ndice a relao entre a mdia de reclamaes dos beneficirios de
planos privados de sade contra uma operadora com registro ativo na ANS nos
ltimos seis meses e a mdia do nmero de beneficirios dessa operadora no mesmo
perodo. A tabela 9 apresenta o comportamento do ndice mdio das operadoras
segundo o porte no perodo 2013-2015. Os dados mostram que, tomado o
primeiro trimestre de 2013 como referncia, houve um significativo aumento no

63. Disponvel em: <http://goo.gl/Sdf2Ek>.


Sade 167

ndice das operadoras de grande e de mdio porte e pequena reduo no ndice


das operadoras de pequeno porte.

TABELA 9
Evoluo do ndice mdio de reclamaes das operadoras, segundo porte
(mar./2013-fev./2015)
Grande porte Mdio porte Pequeno porte

Mar./2013 0,71 0,70 0,87


Nov./2013 0,97 0,82 0,97
Fev./2014 0,88 0,73 0,81
Nov./2014 1,00 0,83 0,84
Fev./2015 0,99 0,92 0,85

Fonte: ANS (2015).


Obs.: Quanto menor o nmero indicado, menos reclamaes registradas pelos consumidores na ANS.

Outras fontes confirmam essa tendncia. O ranking de atendimentos do


Idec , desde 2012, liderado pelas reclamaes relacionadas aos planos de sade,
que responderam em 2014 por 20% das demandas submetidas ao Instituto.64
As reclamaes incluem negativas de atendimento, demora ou recusas de liberao
de exame ou cirurgia, reajustes abusivos, descredenciamentos de profissionais
de sade, hospitais e laboratrios. Cabe ressaltar que nesse ranking os trs setores
que apresentaram maior frequncia de reclamaes em 2014 planos de sade,
setor financeiro e telecomunicaes dispem de rgos reguladores federais:
a Agncia Nacional de Sade Suplementar (ANS), o Banco Central e a Agncia
Nacional de Telecomunicaes (Anatel), sugerindo a fragilidade da capaci-
dade regulatria.
Outra dimenso que resulta dessa insatisfao a crescente demanda ao
Judicirio para obteno de acesso a servios que, se por um lado assegura direitos,
por outro cria problemas, sobrecarregando o Judicirio e dificultando a gesto
pblica e privada. A judicializao, que j foi objeto de audincia pblica realizada
pelo STF, integra agora a Agenda Brasil proposta pelo Senado Federal que incorporou
sugesto de avaliar a proibio de liminares judiciais que determinam o tratamento
com procedimentos experimentais onerosos ou no homologados pelo SUS.
Na esfera da Sade Suplementar, o principal problema dos consumido-
res a negativa de cobertura de procedimentos mdicos pelos planos de sade.
A tendncia tem sido a emisso de decises provisrias (liminares) por parte dos
juzes que, diante do risco decorrente da falta de tratamento oportuno, determinam
que as operadoras custeiem o tratamento do consumidor, para depois realizarem a
deciso final do processo judicial. Preocupado com a situao, o Conselho Nacional

64. Ver Planos de sade no topo dos atendimentos do Idec em 2014. Disponvel em: <http://goo.gl/h9Jw4T>.
168 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 24 | 2016

de Justia (CNJ) recomendou aos Tribunais de Justia (TJ) e aos Tribunais


Regionais Federais (TRF) a celebrao de convnios para que mdicos e farma-
cuticos ofeream suporte tcnico aos magistrados. O monitoramento das aes
judiciais uma das principais atribuies do Frum Nacional do Judicirio para
a Sade,65 cuja principal atribuio apoiar a implantao, nos estados e no DF,
de Ncleos de Apoio Tcnico (NATs).66 Esses ncleos, formados por especialistas,
devem subsidiar os magistrados na tomada de decises nas questes relacio-
nadas ao direito sade. Mas a implementao dessa medida tem sido objeto
de questionamento. O Tribunal de Justia do Estado de So Paulo (TJ-SP) instituiu em
abril de 2015 o Ncleo de Apoio Tcnico e Mediao (NAT) em parceria com
a ANS, com a Associao Brasileira de Medicina de Grupo (Abramge) e com a
Federao Nacional de Sade Suplementar (FenaSade). A Assessoria ser provida
por grupo de profissionais indicados por operadoras de planos de sade e pela ANS,
cujo objetivo oferecer pareceres tcnicos sobre os casos de tratamentos solicitados por
mdicos e demandados por consumidores, opinando sobre a necessidade, adequao e
urgncia dos casos e buscando fazer conciliaes em at 24 horas entre operadoras
e pacientes. Essa estratgia de colocar as operadoras como integrantes do NAT vem
sendo questionada, por se considerar haver conflito de interesses, com o risco de
que seus pareceres faam prevalecer o interesse das operadoras, a parte reclamada
no processo e possvel r. Essa insatisfao resultou em Manifesto ao Presidente
do TJ-SP, em que diversas entidades posicionam-se contra a medida, asseve-
rando que o NAT, como est configurado, medida inadequada para a soluo
de conflitos que tratem de cobertura de procedimentos para os consumidores.
Capitaneada pelo Idec, a campanha recebeu a imediata adeso de outras entidades67e
alcanou expressiva adeso de cidados que subscreveram o documento via internet.
Em junho o TJ-SP convocou reunio com as entidades signatrias que obtiveram o
compromisso de que sero inseridas nas prximas conversaes para aperfeioar
o NAT de avaliao de casos envolvendo planos de sade. As entidades defendem que
uma mediao justa deve ser conduzida por algum neutro, ou ento por uma
cmara de mediao/conciliao em planto permanente, integrada por um
tcnico neutro, um representante de uma das partes (no caso os planos de sade)

65. Criado por meio da Resoluo no 107, de 6 de abril de 2010.


66. A implantao dos NATs uma das orientaes feitas pelo Conselho Nacional de Justia (CNJ) por meio da
Recomendao no 31, de 30 de maro de 2010, e Recomendao no 36/2011.
67. Subscrevem o manifesto: Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor (Idec); Ncleo Especializado de Defesa
do Consumidor da Defensoria Pblica de So Paulo (Nudecon); Vidal Serrano Nunes Junior (procurador de justia
coordenador do Centro de Apoio Operacional Cvel e de Tutela Coletiva (CAO) Consumidor do Ministrio Pblico do
Estado de So Paulo); Fundao Procon-SP; Associao das Advogadas de So Paulo; Associao Juzes para a Democracia;
Comisso de Defesa do Consumidor da OAB/SP; Associao Brasileira de Sade Coletiva (Abrasco); Aliana de Controle
do Tabagismo + Sade - ACT+; Centro de Estudos e Pesquisas de Direito Sanitrio (Cepedisa); Instituto Oncoguia;
Federao Nacional das Associaes de Prestadores de Servios de Fisioterapia (Fenafisio); Associao Brasileira de
Linfoma e Leucemia (Abrale).
Sade 169

e um representante do consumidor (rgo pblico ou entidade no governamental


de proteo e defesa do consumidor). 68
Em outra frente, a Agenda Brasil sugerida pelo Senado para enfrentamento da
crise e retomada do desenvolvimento incorporou duas propostas que atenderiam a
interesses dos planos de sade: a proposta de avaliar a proibio de liminares judiciais
que determinam o tratamento com procedimentos experimentais onerosos ou no
homologados pelo SUS69 e a de regulamentar o ressarcimento pelos associados
de planos de sade, dos procedimentos e atendimentos realizados pelo SUS.
Pela atual legislao, o ressarcimento responsabilidade das operadoras70 e
consiste na restituio, pelas operadoras de planos privados de assistncia sade,
dos custos dos servios de atendimento sade previstos nos respectivos contra-
tos e prestados a seus beneficirios e dependentes, em instituies pblicas ou
privadas, contratadas ou conveniadas, integrantes do SUS. A cobrana realizada
por meio de procedimento administrativo da ANS. Segundo a ANS, o valor
arrecadado pelo ressarcimento em 2014 atingiu R$ 393 milhes um aumento
de 114% em relao ao valor total arrecadado em 2013 e R$ 196 milhes foram
encaminhados, em 2014, para inscrio em dvida ativa. Entre os procedimentos
hospitalares mais frequentes ou que apresentaram maior crescimento entre 2010
e 2013, encontram-se os partos, a quimioterapia, os tratamentos em reabilitao,
o tratamento de pacientes sob cuidados prolongados e os transplantes.
Em maio de 2015 a ANS anunciou a incluso de procedimentos ambulatoriais,
como quimioterapia, radioterapia, hemodilise, cateterismo cardaco e cirurgia de
catarata no rol de atendimentos sujeitos a ressarcimento. Exames e terapias de alta
e mdia complexidade, identificados por meio de Autorizao para Procedimento
Ambulatorial (APAC), realizados por beneficirios de planos de sade na rede
pblica passaram a ter seus valores passveis de ressarcimento ao SUS. A cobrana
comeou imediatamente, referente ao perodo de janeiro a maro de 2014, e a
Agncia estima que a incluso das APACs significar um aumento de 149% no
volume de processos de ressarcimento ao SUS, gerando R$ 173 milhes adicionais
de cobrana. Como, durante todo o processo administrativo, a operadora poder
apresentar defesa e contestar a cobrana, possvel que a arrecadao efetiva seja
significativamente inferior, pois muitos processos administrativos caducam antes
que sejam analisados pela agncia.71

68. Ver <http://goo.gl/uZRnnR>.


69. Ver Franco (2015).
70. Conforme Artigo 32 da Lei no 9.656, de 3 de junho de 1998.
71. No mbito da administrao pblica federal, a prescrio definida pela Lei no 11.941/2009, de 27 de maio
de 2009, que incluiu na Lei no 9.873 o Artigo 1o-A, de teor seguinte: Art. 1o-A. Constitudo definitivamente o crdito
no tributrio, aps o trmino regular do processo administrativo, prescreve em 5 (cinco) anos a ao de execuo da
administrao pblica federal relativa a crdito decorrente da aplicao de multa por infrao legislao em vigor.
Para mais informaes, acesse <http://goo.gl/jqn6TH>.
170 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 24 | 2016

Isso tem ocorrido com frequncia em relao s multas aplicadas pela Agncia.
Levantamento realizado pela ANS a pedido do jornal Estado de Minas, com base
na Lei de Acesso Informao, indica que entre janeiro e outubro de 2014 a
agncia aplicou 2.454 multas a planos de sade por descumprimento de regras
como a cobertura para procedimentos, sendo que mais da metade (55%)
das multas aplicadas a operadoras no foi paga. Em relao ao valor das multas,
dos R$ 302 milhes cobrados s operadoras, a agncia recebeu R$ 120 milhes,
pouco mais de um tero. A ANS, contudo, informou a recente simplificao do
fluxo de julgamento dos processos administrativos sancionados em segunda ins-
tncia, mediante a implementao da Anlise Eficiente de Processos (AEP), o que
permitiu duplicar o nmero de processos analisados: de 3.027, em 2013, para 6.212,
em 2014. A Federao Nacional de Sade Suplementar (Fena-Sade) informou que
suas associadas respeitam os prazos e normas em vigor estabelecidas pela ANS
e que o recolhimento das multas segue regras de aplicao de penalidades esta-
belecidas em lei e nos regulamentos da ANS, regras essas que preveem recursos
administrativos das operadoras a instncias superiores da agncia, quando ques-
tionada a pertinncia da infrao. Para a Associao Brasileira de Medicina
de Grupo (Abramge), o valor das multas aplicadas atualmente desproporcional e
fere qualquer princpio de razoabilidade, tendo em vista sua funo primordial de
auxiliar na fiscalizao do sistema de sade suplementar, e no o de prover fundos.
Esses posicionamentos evidenciam a grande presso que as operadoras exercem
sobre o rgo regulador que, mesmo realizando regulao considerada frgil,
objeto de forte contestao.

3.7 Gesto

3.7.1 Regionalizao
O alcance dos avanos previstos no PPA para a gesto do SUS, que envolviam
o aprofundamento e consolidao de processos de regionalizao, ficou,
no perodo 2014-2015, bastante comprometido, especialmente por questes
associadas aos mecanismos de formalizao das relaes entre as unidades federadas
e ao subfinanciamento do sistema.
O PPA 2012-2015 inclua o objetivo de Implementar novo modelo de gesto e
instrumentos de relao federativa, com centralidade na garantia do acesso, gesto par-
ticipativa com foco em resultados, participao social e financiamento estvel (0724)
entre os destinados a assegurar a implementao do programa Aperfeioamento do
Sistema nico de Sade (SUS). Entre suas metas, destacava-se a que propunha
alcanar Contrato Organizativo de Ao Pblica (Coap) assinado em 80% das
regies de sade at 2015, de que decorria a iniciativa Aprimoramento do
Pacto Federativo, com desenvolvimento do processo de contratualizao,
Sade 171

cooperao interfederativa e gesto compartilhada do SUS. O MS destacou que


ao final de 2014 apenas 5,49% das regies de sade estavam com o Coap implantado
e apontou as possveis razes do fraco desempenho: no que se refere ao Processo
de contratualizao interfederativa aprimorado, foram identificados alguns obst-
culos que necessitam ser superados para aprimorar o processo de contratualizao
interfederativa, tais como: impreciso conceitual gerando diferenas importantes
de entendimento sobre o processo; instrumento e fluxos do Coap, dentro e fora
do MS; dissociao entre o Coap e as transferncias de recursos da esfera federal
aos estados e municpios; dificuldade de internalizar a regionalizao nas polticas,
programas e sistemas de informao do MS (Brasil, 2015a).
Essas questes j foram tratadas na edio anterior do BPS e desde ento
as mudanas no processo de organizao das regies de sade restringiram-se a
alteraes em suas composies realizadas por alguns estados (TO, GO, MG,
SP, RS). Nenhum novo Coap foi efetivado at agosto de 2015.72
No debate recente, tm sido apontadas alternativas organizao e ao
modelo de gesto do SUS, sob a forma de uma a autarquia especial tripartite
(Campos, 2015) ou de consrcios intermunicipais.73 Contudo, qualquer que seja a
forma de organizao do sistema, a necessidade de ampliao do volume de recursos
e a reformulao dos modos fragmentados de transferncia dos recursos federais
para as unidades subnacionais seguem sendo o maior desafio para a garantia da
universalidade do acesso e a integralidade da ateno pelo SUS, objetivo central do
processo de regionalizao. E essas questes no se dissociam das presses recentes
j apontadas na seo 2.
No exerccio de sua responsabilidade de coordenao nacional do SUS, o MS
publicou a Portaria GM no 1.631, de 1o de outubro de 2015, que aprova critrios
e parmetros para o planejamento e programao de aes e servios de sade
no mbito do SUS. O documento rev o disposto na Portaria no 1.101/2002,
que vinha sendo utilizada at ento e representava mera atualizao nos parmetros
de produo de servios contidos na Portaria no 3.046/1982, do Instituto Nacional
de Assistncia Mdica da Previdncia Social (Inamps), e busca introduzir
nova lgica de definio dos parmetros da ateno para as necessidades de sade,
trazendo elementos que embasem estimativas de oferta desejada de um rol de aes
e servios com vistas minimizao de riscos, agravos, condies clnicas ou doenas
de conjuntos populacionais.
Os parmetros de planejamento e programao de aes e servios de sade
propostos pretendem assegurar a integralidade da ateno sade e a continuidade

72. Disponvel em: <http://goo.gl/8dMQIk>. Acesso em: 16 set. 2015.


73. A experincia dos municpios com consrcios data da dcada de 1980, destinados em geral a assegurar a proviso
de servios de sade cuja existncia pressupe escala economicamente vivel.
172 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 24 | 2016

do cuidado e orientam-se por diretrizes voltadas para a reduo das desigualdades,


a reorientao dos processos para as necessidades de sade e a regionalizao.
Abrangem as seguintes reas temticas: i) ateno gravidez, parto e puerprio;
ii) ateno s pessoas com doenas crnicas no transmissveis (DCNT); iii) eventos de
relevncia para a vigilncia em sade; iv) ateno sade bucal; v) ateno especializada;
vi) ateno hospitalar; vii) equipamentos; e viii) hematologia e hemoterapia.

3.7.2 Formao de mdicos


Outro desafio enfrentado pelo SUS, a disponibilidade de mdicos para assegurar
a universalizao da cobertura da ateno bsica, porta de entrada do sistema,
vem sendo objeto de aes desenvolvidas no mbito do Programa Mais Mdicos,
tambm j analisado no BPS 23. Seus objetivos de longo prazo incluem a amplia-
o de vagas e criao de novos cursos de medicina, a interiorizao do processo
de formao, a universalizao da residncia mdica e a nfase na formao de
especialistas em medicina geral de famlia e comunidade. Em seus dois anos de
existncia, o programa disponibilizou 18.240 mdicos em 4.058 municpios (73%
dos municpios brasileiros) e nos 34 distritos de sade indgenas, ampliando o
acesso a cuidados mdicos em reas descobertas.74
Para atender ao objetivo de aumento da disponibilidade de profissionais
foram desencadeadas medidas relacionadas ampliao de vagas de graduao e de
residncia mdica. At julho de 2015, foi autorizada a criao de quase metade (46,4%)
das vagas em cursos superiores de medicina previstas no Programa Mais Mdicos,
pelo qual o governo federal comprometeu-se a criar 11.447 novas vagas de gradua-
o at 2018. Isso corresponde autorizao de 5.306 novas vagas, sendo 1.690
em 23 novos cursos em universidades federais e 3.616 em instituies de ensino
superior privadas. O mnimo de vagas autorizadas por instituio foi de cinquenta
e o mximo de cem. Tambm foram autorizadas cem vagas para a Faculdade
Israelita de Cincias da Sade Albert Einstein, vinculada ao hospital de excelncia.
Na seleo de locais para a criao de novos cursos, foram priorizados munic-
pios no interior dos estados, prximos a reas de maior demanda por mdicos,
em todas as regies do pas. Os critrios de seleo, definidos pelo MEC e pelo
MS, estabeleceram que, para se candidatar, as cidades deveriam ter pelo menos
70 mil habitantes, no ser capital de unidade da federao, ter no mnimo cinco
leitos do SUS por aluno, possuir ao menos trs alunos por equipe de ateno bsica,
contar com leitos de urgncia e emergncia ou pronto-socorro e comprometer-se
a oferecer residncias mdicas nas especialidades prioritrias do Mais Mdicos.
Em alguns casos o cumprimento desses requisitos, como o nmero mnimo de

74. Para mais informaes, acesse: <http://goo.gl/9sWZ8v>.


Sade 173

cinco leitos por aluno, tem exigido a articulao intermunicipal para assegurar que
a regio de sade o complemente.
No primeiro edital de pr-seleo de municpios para implantao de curso de
graduao de medicina por instituies de educao superior privadas (IES privadas),
foram pr-selecionados 49 municpios, dos quais 38 (sete na regio Nordeste,
nove no Sul, vinte no Sudeste e dois no Norte), localizados em onze estados,
tiveram propostas classificadas75. O segundo edital de chamamento pblico76
de municpios para implantao de curso de graduao em medicina por IES
privadas pr-selecionou 22 municpios em oito estados, sendo cinco municpios
na regio Norte; dezesseis no Nordeste e um no Centro-Oeste. O edital afirma
que os municpios foram pr-selecionados de acordo com critrios de relevncia e
necessidade social da oferta de curso de medicina. A classificao final ser conhecida
em novembro de 2015. O resultado final da chamada pblica de mantenedoras
de instituies de educao superior do sistema federal de ensino tambm ser
conhecido em novembro de 2015.77
A meta do Programa Mais Mdicos atingir 11,5 mil novas vagas de graduao
at 2017. Tambm foi autorizada a contratao de 880 professores para atuar nas
universidades federais que abriram novas vagas nos cursos de medicina ou que
criaram novas faculdades.
Esse tema da formao profissional tem sido objeto de muito debate.
O Conselho Federal de Medicina (CFM) considera que ser difcil assegurar
qualidade formao de profissionais ampliando a oferta de cursos privados longe
dos grandes centros urbanos e que as condies da rede de servios so precrias
para assegurar adequao das prticas.78 No entanto, o MS e o MEC consideram
que essas questes esto sendo adequadamente equacionadas por intermdio das
diretrizes para orientar as relaes entre escolas de medicina e gestes locais e
estaduais do SUS, que visem garantir a qualidade das atividades prticas de ensino
executadas nos servios de sade. Essas relaes sero formalizadas por meio de

75. Edital no 3, de 22 de outubro de 2013, primeiro edital de pr-seleo de municpios para implantao de curso de
graduao em medicina por instituio de educao superior privada. Disponvel em: <http://goo.gl/1aWIbG> e Edital
no 6/2014/Seres/MEC: disponvel em: <http://goo.gl/7s7UDT>.
76. Edital MEC no 1/1/2015, segundo edital: disponvel em: <http://goo.gl/l5pkva>.
77. Edital no 6/2014/Seres/MEC. Disponvel em: <http://goo.gl/7s7UDT>.
78. O Conselho Federal de Medicina (CFM) e a Abem (Associao Brasileira de Educao Mdica) anunciaram, no final
de junho de 2015, a criao do Sistema de Acreditao de Escolas Mdicas (Saeme). A acreditao (credenciamento)
o reconhecimento formal da qualidade de servios oferecidos por uma instituio.
174 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 24 | 2016

Contrato Organizativo de Ao Pblica Ensino-Sade (Coapes),79 e as regras foram


estabelecidas em Portaria Interministerial,80 aps consulta pblica.

3.7.3 Residncia mdica


Em agosto de 2015 foi anunciada a criao de trs mil bolsas de residncia mdica
no mbito do Programa Nacional de Apoio Formao de Mdicos Especialistas
em reas Estratgicas (Pr-Residncia), das quais duas mil sero financiadas pelo
MS e mil pelo MEC. Pelo menos 75% das bolsas sero destinadas formao de
especialistas em medicina geral de famlia e comunidade, com vistas a assegurar
profissionais para a ateno bsica universal. Norte, Nordeste e Centro-Oeste
tero prioridade na concesso das bolsas, visando a corrigir o dficit histrico de
profissionais nessas regies. Desde o incio do Programa Mais Mdicos j haviam
sido autorizadas 4.742 vagas de residncia em todo o pas. Com a criao de mais
trs mil bolsas de residncia mdica, que viabilizam a expanso da oferta de vagas
para formao, a quantidade de vagas chegar, em 2015, a 7.472 (62% da meta).
A meta do programa a criao de 12,4 mil novas vagas de residncia para formao
de especialistas, de modo a assegurar a universalizao do acesso residncia
aos graduados em medicina. Essas mudanas tm gerado mais uma frente de
conflito com as entidades mdicas e estiveram no centro dos debates do VI Frum
Nacional de Ensino Mdico, realizado em agosto de 2015. Durante o evento,
o presidente da Associao Nacional de Mdicos Residentes (ANMR) apresentou
um levantamento do sistema atual de Residncia Mdica que indicaria a existncia
de 23.399 vagas ociosas de residncia no Brasil, sendo que 26% das vagas em
residncia em medicina geral de famlia e comunidade estariam desocupadas.
O governo no precisa criar novas vagas, mas melhorar a qualidade das Residncias
existentes, defendeu. A ANMR lanou o movimento nacional pela valorizao da
residncia mdica, que defende, entre outros pontos, um plano de carreira para os
preceptores, a isonomia da bolsa residncia com os mdicos do Provab e do Mais
Mdicos e um plano de carreira dos mdicos do SUS. Durante o mesmo evento,
foi tambm apresentada proposta para a reviso do prazo estabelecido pelo governo
de oferecer vagas nas residncias mdicas no mesmo nmero de egressos em cursos
de medicina, por considerarem invivel a oferta de todas essas vagas em 2019.
Tambm foram questionadas as novas diretrizes curriculares, institudas com a
publicao da Resoluo no 3 da Cmara de Educao Superior do Conselho
Nacional de Educao, em junho de 2014, a partir dos dispositivos previstos na
Lei do Mais Mdicos.

79. Portaria Normativa MEC no 16/2014 Estabelece os parmetros para a contrapartida a ser oferecida ao Sistema
nico de Sade (SUS) para implantao e funcionamento de cursos de graduao em medicina por instituio privada.
Disponvel em: <http://goo.gl/ejrAeL>.
80. Portaria Interministerial no 285, de 24 de maro de 2015, redefine o Programa de Certificao de Hospitais de
Ensino (HE). Disponvel em: <http://goo.gl/ymbhTF>.
Sade 175

Contudo, o MS argumenta que as oportunidades de residncia esto concen-


tradas na regio Sudeste e que a fixao de mdicos nos municpios do interior e
nas outras regies depende tambm da disponibilidade de programas de residncia
nesses locais. Essa a razo pela qual o Mais Mdicos reformulou os critrios para
definio das cidades e especialidades nas quais ser autorizada a abertura de novas
vagas de residncia, independentemente do custeio pelos ministrios da Sade e
da Educao ou por qualquer outra instituio.
Considerando a durao dos cursos de graduao e da residncia mdica, a
recente implementao desses novos critrios no faculta, ainda, uma avaliao
de resultados que permita verificar em que medida repercutiram sobre as dispa-
ridades regionais.

3.7.4 Cadastro Nacional de Especialistas


A regulamentao do Cadastro Nacional de Especialistas (CNE), previsto na Lei do
Mais Mdicos, gerou mais um embate entre o governo federal e as entidades mdicas.
O cadastro considerado pelo MS ferramenta fundamental para a estratgia
de universalizao das residncias mdicas e para fornecer subsdios ao planeja-
mento de polticas pblicas que atendam s necessidades de cada regio do pas,
tais como a expanso de servios de sade de ateno especializada e a ampliao
de programas de residncia mdica. A emisso do Decreto no 8.497, de 4 de agosto
de 2015 causou grande reao das entidades mdicas que se movimentaram para
obter sua anulao a partir de mobilizao de apoios no Congresso Nacional.
O ponto inicial de discrdia eram os Artigos 2o e 3o que confeririam ao MS e ao
MEC maiores poderes para regular a formao de especialistas e definir quem
especialista, o que afrontaria, no entender das entidades, as atribuies da AMB.
As negociaes foram mediadas pelo presidente da Cmara, Eduardo Cunha,
e a iminncia de aprovao de um decreto legislativo que sustava os efeitos da
determinao presidencial levou o governo a acatar a proposta de formao de
um grupo de trabalho com a participao de representantes das entidades mdicas
(AMB, CFM e Fenam), do governo federal e da Cmara dos Deputados para elaborar
o novo decreto que definiu as bases do CNE e, segundo o CFM, eliminou as
ameaas ao processo de formao de especialistas. A nova regulamentao concre-
tizou-se no Decreto no 8.516, de 10 de setembro de 2015, que revogou o Decreto
no 8.497/2015, deu ao Artigo 2o nova redao e determinou a criao de uma
comisso mista de especialidades, vinculada ao CFM e com composio majoritria
das entidades mdicas, qual competir definir, por consenso, as especialidades
mdicas no pas. O Cadastro agregar as informaes da base de dados dos
sistemas de informao em sade do SUS, da ANS, da Comisso Nacional de
Residncia Mdica (CNRM), do CFM, da AMB e das sociedades de especialidades
a ela vinculadas. Incluir, tambm, informaes sobre as formaes e ps-graduaes
176 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 24 | 2016

dos profissionais, que devero ser disponibilizadas regularmente pelo MEC e pelas
instituies de ensino superior.
As entidades mdicas celebraram a conquista, por considerar que suas repre-
sentaes impediram os efeitos deletrios do decreto original e trouxeram um
grande avano. Para Mauro Ribeiro, 1 o vice-presidente do CFM, ao detalhar
na lei o papel da comisso mista de especialidades, a medicina e a sociedade
saem vitoriosas, pois tero ao seu dispor um grupo fortalecido e tecnicamente
competente para discutir todas as etapas do processo que regula a formao e a
criao de especialistas no pas.
Em outras palavras, trata-se da plena recuperao pelas entidades mdicas do
poder de determinar a oferta de especialistas no mercado brasileiro em qualidade
e em quantidade. Isso reflete a fragilidade da capacidade do Estado brasileiro,
potencializada pelo ambiente de crise poltica, de regulao em torno dos interesses
de categoria profissional historicamente autorregulada.
Decreto no 8.516, de 10 de setembro de 2015
(...)
Art. 2o O Cadastro Nacional de Especialistas reunir informaes relacionadas aos profissionais mdicos com o
objetivo de subsidiar os Ministrios da Sade e da Educao na parametrizao de aes de sade pblica e de
formao em sade, por meio do dimensionamento do nmero de mdicos, sua especialidade mdica, sua formao
acadmica, sua rea de atuao e sua distribuio no territrio nacional.
Pargrafo nico. Para fins do disposto neste Decreto, o ttulo de especialista de que tratam os 3o e 4odo art. 1o
da Lei no 6.932, de 1981, aquele concedido pelas sociedades de especialidades, por meio da Associao Mdica
Brasileira AMB, ou pelos programas de residncia mdica credenciados pela Comisso Nacional de Residncia
Mdica CNRM (grifos nossos).
(...)
Art. 4o Fica estabelecida a Comisso Mista de Especialidades, vinculada ao CFM, a qual compete definir, por consenso,
as especialidades mdicas no Pas (grifos nossos).
1o A Comisso Mista de Especialidades ser composta por:
I dois representantes da CNRM, sendo um do Ministrio da Sade e um do Ministrio da Educao;
II dois representantes do CFM; e
III dois representantes da AMB.
2o Os representantes da Comisso Mista de Especialidades, definiro, por consenso, as demais competncias para
sua atuao e as regras de seu funcionamento, por meio de ato especfico.

Em 2 de outubro de 2015, o MS disponibilizou verso teste do CNE que


pretende possibilitar, no futuro, a realizao de consultas sobre a atuao, especialidade,
distribuio e formao de mdicos com registros no Brasil. A verso teste contm
informaes fornecidas pela CNRM e pelo CFM. Essa verso ainda poder ser
aprimorada por sugestes recebidas na fase de teste. A pgina definitiva est prevista
para entrar no ar em novembro de 2015.
Sade 177

3.7.5 Carreira de mdico de Estado


Vencida a batalha do CNE, as entidades mdicas mobilizam-se nacionalmente
para obter a aprovao da Proposta de Emenda Constitucional no 454/2009,
de autoria do ento deputado Ronaldo Caiado (DEM/GO), que institui e esta-
belece diretrizes para a organizao da carreira de mdico de Estado, organizada
e mantida pela Unio. Por esse dispositivo, no servio pblico federal, estadual e
municipal a medicina ser privativa dos membros da carreira nica de mdico
de Estado. O provimento ser por concurso pblico de provas e ttulos, com a
participao do respectivo rgo de fiscalizao profissional. No mbito do SUS
a carreira ser mantida pela Unio, mas com exerccio nas esferas pblicas federal,
estaduais e municipais.
O relatrio da subcomisso especial da carreira mdica da comisso de
seguridade social e famlia da Cmara dos Deputados, que ser submetido
apreciao da comisso a partir de 8 de outubro de 2015, 81 prope a aprovao
da proposta quando levada ao Plenrio da Cmara e tambm sugere a instituio
de uma carreira especial no SUS para profissionais de sade de ateno bsica e,
no apenas mdicos, em reas vulnerveis do pas, de difcil acesso ou provimento,
como forma de assegurar continuidade s aes do Programa Mais Mdicos,
que tem encerramento previsto para 2018. O relatrio tambm sugere a aprovao,
pela Cmara, do Projeto de Lei no 7.841/14, originrio do Senado Federal,
que simplifica o processo de reconhecimento de diplomas de instituies estrangeiras
reconhecidas pela excelncia tcnica. Outro projeto de lei sugerido no relatrio
prev alterao na lei do Mais Mdicos para determinar que a abertura de novos
cursos de medicina seja submetida manifestao do Conselho Nacional de Sade
antes da autorizao pelo MEC.
A PEC no 454 tambm estabelece que a remunerao do mdico respeitar
um piso profissional nacional fixado por lei e valorizar o tempo de servio e
os nveis de qualificao na rea mdica e inclui nas Disposies Transitrias
artigo determinando que lei especfica fixar a remunerao inicial da carreira
de mdico de Estado em R$ 15.187,00 (quinze mil e cento e oitenta e sete reais)
e a reajustar anualmente, de modo a preservar seu poder aquisitivo, abrindo um
precedente de constitucionalizao do valor do piso salarial e da forma de reajuste
dos mdicos. Outras categorias profissionais como professores, agentes de sade,
engenheiros, por exemplo, tm o valor do piso salarial definido por lei ou decreto.
Alm disso, o projeto estende aos mdicos de Estado as prerrogativas e garantias
especiais asseguradas ao servidor pblico estvel que desenvolva atividades exclusivas
de Estado (CF/1988, Artigo 247). A incluso da atividade do mdico como
atividade exclusiva de Estado discutvel, porque no corresponde aos conceitos

81. Ainda est em apreciao.


178 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 24 | 2016

(e so controversos) e pode resultar em demanda de outras prerrogativas


dessa condio, alm da exigncia de avaliao de desempenho, como remuneraes
diferenciadas e gratificaes especiais, por exemplo. Ademais, essa condio de
atividade exclusiva de Estado vinculada s atribuies do cargo efetivo, no ao
vnculo dos ocupantes, o que no se aplica ao caso. A incluso nessa categoria,
hoje feita por lei, exige critrios objetivos atinentes s atribuies desses cargos,
sob pena de ferir o princpio da isonomia entre os servidores pblicos civis.82
Ademais, se a questo fosse a proteo da estabilidade, os incisos III e IV da
Emenda e a Lei no 8.112/1990,83 que dispe sobre o regime jurdico dos
servidores pblicos civis da Unio, das autarquias e das fundaes pblicas federais
j estabelecem garantias.
Esse um debate da maior relevncia para o SUS e precisaria ser conduzido
de forma mais ampla e participativa, de modo a contemplar formas mais adequadas de
reorganizao do sistema e no apenas os interesses de uma categoria que,
embora relevante, apenas uma parte do problema.

3.8 Financiamento e execuo oramentrio-financeira

3.8.1 Financiamento

Mudana na regra de vinculao de recursos da Unio para o SUS


Propostas de modificao na regra de participao dos recursos da Unio no
financiamento do SUS vm sendo feitas desde os primeiros anos de vigncia da
Emenda Constitucional no 29 de 2000 (EC no 29/2000). A emenda estabeleceu
os limites mnimos de recursos a serem aplicados, pelas trs esferas de governo,
em aes e servios pblicos de sade (ASPS). Estados e municpios deveriam
destinar pelo menos 12% e 15%,84 respectivamente, da receita de impostos e
transferncias constitucionais para o SUS. No caso da Unio, a regra para o gasto
mnimo tomou como base o valor aplicado em 1999 pelo MS, acrescido de um
crescimento real de 5% para o ano 2000 e, nos anos seguintes, a correo seria
feita pela variao nominal do PIB.
O principal legado da vinculao foi conferir maior estabilidade ao financia-
mento federal da sade. Este foi um dos motivos porque, ao ser extinta a CPMF
em 2007, com o Governo Federal perdendo receitas da ordem de quase 40 bilhes,
no houve uma crise como a observada em 1993, quando as contribuies

82. Ver Mensagem Presidencial sobre veto ao estabelecimento da condio de atividade exclusiva de Estado aos
servidores do MPU disponvel em: <http://goo.gl/Qcu2fi>.
83. Lei no 8.112, de 11 de dezembro de 1990, dispe sobre o regime jurdico dos servidores pblicos civis da Unio,
das autarquias e das fundaes pblicas federais. Artigo 22: O servidor estvel s perder o cargo em virtude de sentena
judicial transitada em julgado ou de processo administrativo disciplinar no qual lhe seja assegurada ampla defesa.
84. Entre 2000 e 2004, houve uma regra de transio para a aplicao destes percentuais. O limite mnimo a ser
aplicado em ASPS nos estados e nos municpios foi de 7%, em 2000, aumentando paulatinamente nos anos seguintes
at atingir o percentual de 12% para os estados e 15% para os municpios, em 2004.
Sade 179

previdencirias deixaram de financiar a sade (Servo et al., 2011), uma vez que a
Unio tinha um valor mnimo a cumprir, independentemente da fonte de recursos
a ser utilizada.
A Emenda tambm contribuiu para um aumento dos gastos pblicos
com sade. Em 2000, correspondiam a 2,83% do PIB e, em 2014, alcana-
ram 3,93%. Esse aumento em relao ao PIB, entretanto, foi obtido principalmente
por meio da ampliao dos gastos estaduais e municipais, uma vez que estes entes
tiveram de fazer um esforo maior para se adequar EC no 29/2000. Em relao
Unio, no foi muito difcil ajustar-se nova situao uma vez que foi mantido
o patamar de gasto observado em 1999, mais um crescimento real de 5%, da
em diante, quase sempre esse crescimento ficou restrito variao nominal do
PIB. O grfico a seguir mostra como a participao dos gastos estaduais em ASPS
muda de patamar, passando de 0,53% para 1,04% do PIB. Da mesma forma, os
gastos municipais em ASPS aumentam de 0,61% para 1,22% do PIB. Por sua
vez, os gastos da Unio, apesar de apresentarem incremento em termos reais,85,86
quase no apresentaram crescimento em relao ao PIB: corresponderam a 1,69%
desse indicador, em 2000, e a 1,67%, em 2014.

GRFICO 3
Gastos com ASPS em relao ao PIB (2000-2014)
2,0

1,8

1,6

1,4

1,2
PIB (%)

1,0

0,8

0,6

0,4

0,2

0,0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Unio Estados Municpios

Fonte: SPO/MS; Siops (dados extrados em 11 de agosto de 2015).


Elaborao do Ipea.

85. Entre 2000 e 2011, os estados e municpios triplicaram o volume de recursos destinados sade, passando de R$
28 bilhes para R$ 89 bilhes, o que significou um incremento de R$ 61 bilhes (sendo R$ 28 bilhes referente ao
incremento estadual e R$ 32 bilhes, ao municipal). Nesse mesmo perodo a Unio aumentou seus gastos em ASPS no
montante de R$ 31 bilhes (Piola et al., 2013).
86. A perda de receita decorrente do fim da CPMF foi progressivamente superada por meio de sucessivos aumentos de
outros tributos, especialmente imposto sobre operaes financeiras (IOF) e contribuio sobre o lucro lquido (CSLL).
180 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 24 | 2016

A EC no 29/2000 mudou a participao relativa de cada esfera de governo no


financiamento do SUS. Entre 2000 e 2014, a participao dos estados e munic-
pios no gasto pblico total com ASPS passou de 40,2% para 57,5%, enquanto a
participao da Unio caiu de 59,8% para 42,5%.

GRFICO 4
Participao dos gastos em ASPS por esfera de governo no total de gastos em ASPS,
2000 e 2014
(Em %)
4A 2000

21,7

59,8
18,5

Unio Estados Municpios

4B 2014

31,1

42,5

26,4

Unio Estados Municpios

Fonte: SPO/MS; Siops (dados extrados em 11 de agosto de 2015).


Elaborao dos autores.
Sade 181

Observa-se, portanto, que os mecanismos de vinculao dos recursos utiliza-


dos na sade significaram um esforo muito maior para os estados e municpios:
para estes, a emenda representou um aporte crescente de recursos, tendo em vista
que a maioria dos estados e municpios, poca da aprovao da emenda (2000),
aplicava em sade um percentual inferior ao piso determinado e nos anos seguintes
no fizeram do piso um teto, como fez a Unio. Os estados, por exemplo, destinavam,
em mdia, 9,4% das suas receitas prprias para a sade em 2002, chegando a um
percentual de 13,5% em 2014. Os municpios, por sua vez, em 2000 aplicavam,
em mdia, 14% das suas receitas prprias em sade, ampliando este percentual
para 23% em 2014. Como dito anteriormente, o valor mnimo exigido desses entes
corresponde a 12% e 15% das respectivas receitas de impostos e transferncias
constitucionais ou legais.
Podemos elencar algumas explicaes para o desempenho da Unio em relao
EC no 29/2000. A primeira que o desempenho do PIB, ao qual o piso federal
ficou vinculado, apesar de ter apresentado um crescimento anual entre 1,7% (2012)
e 3,7% (2005), no perodo de 2000 a 2013, no foi suficiente para acompanhar
as necessidades crescentes do SUS. Ademais, em quase todos os anos o governo
federal restringiu-se a apenas a cumprir o piso. Naturalmente, no ultrapassar o piso
legalmente definido, transformando-o em teto de suas aplicaes, apenas ratifica o
entendimento de que sade no foi considerada prioridade durante todo esse perodo.
Esses fatores produziram o efeito concreto de praticamente congelar os recursos
federais destinados sade em relao ao PIB.
Nesse contexto, a regulamentao da EC no 29/2000, o que foi feito na Lei
Complementar no 141 de 2012, trazia consigo a expectativa de mudana na forma da
vinculao federal,com o objetivode garantirum aporte maior de recursos paraa sade.
Essa pretenso, aliada ao fato da Unio ter sido detentora de 52% da receita
pblica disponvel,87 no perodo de 2002 a 2012, levou proposta de Emenda
Popular do movimento Sade +10 (PLP no321/2013), que reivindicava a destinao
do equivalente a 10% da Receita Corrente Bruta da Unio (RCB) para a sade.
No debate legislativo, alguns substitutivos foram apresentados, entre eles o que
propunha a substituio da RCB por 18,7% da receita corrente lquida (RCL). 88
Essa proposta visava a evitar possveis contestaes legais a uma vinculao RCB,
na medida em que vrios componentes da RCB j tm destinao especfica, como os
repasses constitucionais para estados e municpios, as contribuies previdencirias
ou as contribuies para o PIS/Pasep (Piola, 2015). Ou seja, a Unio no tem a
disponibilidade total da RCB para realizar gastos.

87. Para este clculo, foram consideradas a participao da RCL no total das seguintes receitas: RCL (fonte STN) +
receita prpria de impostos e transferncias constitucionais e legais dos estados e municpios (obtidas no site do SIOPS).
88. Entre 2011 e 2014, 10% da RCB correspondia a aproximadamente 18,7% da RCL.
182 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 24 | 2016

Apesar das 2,2 milhes de assinaturas que o projeto de iniciativa popular obteve,
tal proposta no foi acatada pelo Congresso Nacional, que mediante negociaes
entre governo e parlamento, incluiu dispositivos alterando o financiamento federal
do SUS numa Proposta de Emenda Constituio (PEC no 358/2013) que tra-
mitava no Congresso e que tinha por objeto tornar impositiva a execuo de
emendas parlamentares. Essa proposta, mais conhecida como PEC do Oramento
Impositivo, foi aprovada em fevereiro e promulgada pela Emenda Constitucional
no 86 (EC no 86/2015), de 17 de maro de 2015.
A EC no 86/2015 alterou o mtodo de clculo do piso constitucional a ser
aplicado em ASPS pela Unio e manteve as regras vigentes para os entes federados.
A partir de 2016, o piso constitucional da Unio estar vinculado RCL da
seguinte forma: em 2016, ser equivalente a 13,2% da RCL; em 2017, 13,7%;
em 2018, 14,1%; em 2019, 14,5%; e, a partir de 2020, corresponder a 15% da RCL. 89
De positivo, vale ressaltar a importncia desta EC no 86/2015 em relao ao
alcance da garantia da isonomia de critrios entre os entes federados, na medida em
que vinculou os recursos da Unio receita de arrecadao, da mesma forma que
se observa nos estados e municpios. Entretanto, o percentual proposto ficou bem
abaixo do pleito do movimento Sade +10, 10% da RCB, o que corresponderia
a 18,7% da RCL.
Vale a pena ressaltar que o gasto da Unio em aes e servios pblicos no
ano 2000, ano de incio da vigncia da EC n o 29/2000, correspondeu a 14%
da RCL. Ou seja, em 2016 e 2017, o piso estabelecido pela EC no 86/2015 ser
relativamente inferior ao percentual observado em 2000. Nos anos seguintes, a mdia
do percentual de gastos em ASPS em relao RCL foi de 12,4% (perodo de
2001 a 2013), valor um pouco inferior ao assegurado pela nova regra. Por sua vez,
em 2014, ano em que ocorreu queda nominal na arrecadao da RCL, o gasto em
ASPS correspondeu a 14,4% da RCL. Ou seja, este percentual corresponde ao
escalonamento de quase quatro anos da emenda, pois apenas em 2019 a Unio
ser obrigada a aplicar 14,5% da RCL.

89. Os percentuais previstos nesta Emenda so idnticos aos de proposta elaborada por Comisso Especial da Cmara
criada em 2012 para debater o financiamento da sade. A diferena que na proposta da Comisso era prevista a
criao de contribuio social especfica para a sade, parte no includa na PEC do Oramento Impositivo.
Sade 183

GRFICO 5
Gasto da Unio com ASPS, como porcentagem da receita corrente lquida (2000-2014)
16
Percentual da receita corrente lquida

14

12

10

6 Gasto da Unio

0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Ano

Fonte: SPO/MS; Siops (dados extrados em 11 de agosto de 2015).


Elaborao do Ipea.

Outra mudana que impactou diretamente no financiamento da sade diz


respeito aos royalties do petrleo. Em 2013, a Lei no 12.858 estabeleceu que 25%
dos recursos oriundos de parcela da participao no resultado ou compensao
financeira pela explorao do petrleo e do gs natural, de reas com declarao
de comerciabilidade, a partir de dezembro de 2012, deveriam ser destinados sade90
e contabilizados como recurso adicional ao piso. Entretanto, a EC no 86/2015,
no seu Artigo 3o, determinou que tais recursos sejam contabilizados dentro do gasto
mnimo da Unio, perdendo a condio de adicionais. Clculos feitos para 2014
estimavam que esses recursos representariam no mnimo cerca de R$ 3,8 bilhes
extra piso, para a sade 91. Ademais, existem outros problemas decorrentes da
aprovao da EC no 86/2015. Em primeiro lugar, a emenda introduziu uma maior
rigidez para qualquer reviso do montante a ser aplicado pelos entes federados
em sade. Pela legislao anterior (EC no 29/2000), essa regra seria estabelecida por
lei complementar, revista a cada cinco anos. Com a EC no 86/2015, a reviso do
piso dever ser realizada por emenda constitucional, que exige qurum qualificado,
de maioria de 3/5 e dois turnos de votao na Cmara e no Senado Federal.
Outro problema decorrente da aprovao da EC no 86/2015 refere-se ao
fato de a emenda no garantir a manuteno do valor nominal empenhado no
ano anterior, em caso de queda da RCL. Esse procedimento era garantido na
Lei no 141/12, que previa que em caso de variao negativa do PIB, o valor de

90. 75% seriam destinados educao, com prioridade ateno bsica.


91. Cmara dos Deputados, Relatrio Comisso Especial destinada a discutir o Financiamento da Sade Pblica,
outubro de 2013.
184 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 24 | 2016

que trata o caput no poder ser reduzido, em termos nominais, de um exerccio


financeiro para o outro.
A vigncia da EC no 86/2015 comea em 2016. Nesse ano, o piso da sade ser
o equivalente a 13,2% da RCL. Segundo algumas estimativas, pela regra anterior,
de aplicao da variao nominal do PIB sobre o empenhado em 2015, o piso de
financiamento federal do SUS seria de aproximadamente R$ 104 bilhes. Ainda com
base em estimativas apresentadas no Conselho Nacional de Sade (CNS), o piso
de 2016, pela EC n o 86/2015, est estimado em R$ 100,2 bilhes, 92 ou seja,
quase R$ 4 bilhes inferior ao valor de R$ 104,0 bilhes calculado pela regra anterior.
Por outro lado, as necessidades de financiamento do MS para 2016, aqui includos
os recursos necessrios para cumprir os restos a pagar de 2015 que devem onerar
o oramento do ano subsequente, mais os acrscimos do carter impositivo das
emendas parlamentares em relao a sua mdia histrica de execuo, devero alcanar
cerca de R$ 117 bilhes, com uma insuficincia oramentria estimada em
R$ 16,7 bilhes.93
Para agravar a situao, deve ser lembrado que hoje estados e municpios j
respondem por mais de 57% do financiamento do SUS e que os efeitos da crise,
refletida na diminuio dos repasses do Fundo de Participao dos Estados (FPE)
e do Fundo de Participao dos Municpios (FPM) e na frustrao de receitas,
sobretudo do ICMs e ISS, principais fontes de recursos dessas esferas de governo,
j esto presentes.

3.8.2 Execuo oramentrio-financeira


A dotao inicial total do MS em 2014 foi de R$ 106 bilhes. Graas ao aporte de
R$ 2,3 bilhes de crditos adicionais, fechou o ano com uma dotao autorizada
de R$ 108,4 bilhes. A despesa empenhada pelo MS, que foi de R$ 101,9 bilhes,
correspondeu a 94% da despesa autorizada. Em relao aos gastos em aes e
servios pblicos de sade (ASPS), a despesa autorizada foi de R$ 97,9 bilhes,
tendo o MS empenhado R$ 92,2 bilhes (94%).
Entretanto, no Relatrio Anual de Gesto de 2014 do MS (Brasil, 2015a)
a despesa empenhada pelo MS calculada de forma diferente, uma vez que o
percentual de execuo toma por base a dotao disponvel, ou seja, o valor aps
o contingenciamento imposto pelo Ministrio da Fazenda. Nesse caso, a despesa
empenhada representou 99,6% da despesa disponvel, uma vez que o contingen-
ciamento foi de R$ 6 bilhes para a sade, tornando disponvel para o empenho
R$ 102,3 bilhes. A maior parte do contingenciamento atingiu as despesas
com ASPS, uma vez que do total de R$ 6 bilhes contingenciados, R$ 5,5 bilhes

92. Estimativa do Ministrio da Sade apresentada na reunio do Conselho Nacional de Sade de 10/9/2015.
93. Ver Ock-Reis; Funcia (2015).
Sade 185

foram referentes a esse tipo de despesa. Quando comparado ao ano anterior (2013),
a execuo de recursos em ASPS pelo MS teve um incremento de R$ 9,2 bilhes,
passando de R$ 83 bilhes, em 2013, para R$ 92,2, em 2014.
Em relao ao cumprimento do piso constitucional, destaca-se que o MS
cumpriu a Lei no 141/2012 em 2014. Nesse ano, como dito anteriormente,
o valor empenhado foi de R$ 92,2 bilhes, enquanto o piso foi estimado em
R$ 91,6 bilhes.94 Assim, mesmo considerando o valor de R$ 344 milhes de
restos a pagar cancelados que foram compensados em 2014, o MS ultrapassou o
piso em R$ 284,4 milhes. Ou seja, tambm em 2014, a execuo do MS no
ultrapassa em quase nada o mnimo.

TABELA 10
Execuo oramentria do Ministrio da Sade por GND (2014)
Valores em milhes (R$) Valores (em %)

GND Dotao Crditos Saldo Nvel de


Autorizado Empenhado Distribuio
inicial adicionais oramentrio execuo
(b) (c) do saldo
(a) (b = b a) (c = b c) (f = c / b)

1-PES 9.510,05 9.389,20 9.298,91 -120,85 90,29 99,04 2,00


3-ODC 77.312,46 80.067,12 78.165,73 2.754,66 1.901,39 97,63 33,00
4-INV 8.816,93 8.375,72 4.748,55 -441,21 63.627,17 56,69 64,00
5-IFI (%) 100,00 100,00 30,00 70,00 30,00 1,00
Total ASPS 95.739,44 97.932,05 92.243,19 2.192,60 5.688,85 94,19 100,00
Total MS 106.035,26 108.393,35 101.865,61 2.358,09 6.527,74 93,98
Disponibilidade de 92.441,80 Contingenciamento
5.490,25
empenho ASPS1 (R$) para ASPS (R$)
Disponibilidade de Contingenciamento
102.311,10 6.082,25
empenho MS1 (R$) para MS (R$)

Elaborao dos autores, com base em dados do Siga Brasil e Brasil (2015a) disponibilidade de empenho.
Nota: 1 O somatrio do GND corresponde a despesa em ASPS.

Na anlise da execuo oramentria do MS em ASPS por grupo de natureza de


despesa (GND), observa-se que os recursos no executados totalizaram R$ 5,7 bilhes
(diferena entre valor autorizado e empenhado). Destes, a maior parte (64%)
corresponde a investimentos cuja execuo atingiu apenas 57% do valor autorizado.
Nesse item, mais de R$ 3,6 bilhes deixaram de ser executados em 2014 (tabela 10).
Como pode ser visto na tabela 11, as aes que mais sofreram com o impacto do
contingenciamento esto relacionadas a investimentos na mdia e alta complexidade:
nas aes 8535 e 8933 a execuo foi de apenas 38% e 26%, respectivamente.
O contingenciamento atingiu tambm os investimentos que deveriam ter sido

94. Corresponde ao empenhado no ano anterior (2013), mais a variao nominal do PIB de 2013 em relao a 2012,
que no caso foi de 10,3%.
186 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 24 | 2016

realizados na ateno bsica: quase R$ 940 milhes deixaram de ser investidos na


estruturao da rede de servios de ateno bsica e na construo e ampliao de
unidades bsicas de sade, apesar de os recursos terem sido autorizados (tabela 11).

TABELA 11
Execuo oramentria do Ministrio da Sade em ASPS do GND investimento (2014)
Valores em milhes (R$) Valores (em %)
Dotao Autorizado Empenhado Crditos Saldo Nvel de
GND Distribuio
inicial adicionais oramentrio execuo
(a) (b) (c) (b = b a) (c = b c) (f = c / b) do saldo

8535 Estruturao de Unidades de


3.209,38 3.260,51 1.229,08 2.031,43 2.031,43 37,70 56,01
Ateno Especializada em Sade

8581 Estruturao da Rede de Servios


1.914,50 2.037,66 1.378,13 659,53 659,53 67,63 18,18
de Ateno Bsica em Sade

12L5 Construo e Ampliao de


1.578,07 1.116,07 836,92 279,15 279,15 74,99 7,70
Unidades Bsicas de Sade - UBS

8933 Servios de Ateno s


Urgncias e Emergncias 257,22 247,57 64,86 183 182,71 26,20 5,04
na Rede Assistencial
Demais aes 2.857,76 1.713,91 1.240 474 474,35 72,32 13,08
Total 8.816,93 8.375,72 4.749 3.627 3.627,17 56,69 100,00
Elaborao dos autores, com base em dados do Siga Brasil e Brasil (2015a) disponibilidade de empenho.

A anlise da execuo dos programas oramentrios de 2014, em relao


a 2013, aponta para um crescimento real de apenas 4,4%, ou seja, R$ 3,9 bilhes
de reais. Na verdade, o crescimento expressivo apenas observado no Programa
Aperfeioamento do SUS, que foi da ordem de R$ 4 bilhes, tendo pratica-
mente todos os outros programas perdido recursos, em termos reais. A anlise
do Programa Aperfeioamento do SUS, luz dos principais programas existentes
at 2011 antes da mudana do PPA, permite observar que o aumento de gastos
neste programa foi devido, principalmente, ao incremento de recursos destinados
ateno bsica (AB), que foi da ordem de R$ 2,6 bilhes em termos reais, e
mdia e alta complexidade, que foi de R$1,8 bilho.
O aumento observado na ateno bsica corresponde aos recursos destinados
ao Programa Mais Mdicos: em 2013, foram gastos R$ 568 milhes em termos
reais com a contratao de mdicos no mbito desse programa. Em 2014, o valor
quadruplicou: foram gastos R$ 2,14 bilhes. Ou seja, a AB continua ganhando
espao dentro da poltica de sade. Em relao assistncia farmacutica e vigi-
lncia em sade, em 2014, observou-se uma queda, em termos reais, de recursos
destinados a essas reas (tabela 12).
Sade 187

TABELA 12
Valores executados em ASPS por programa (2013 e 2014)
(Em milhes de R$, 2014)1
2013 Participao (%) 2014 Participao (%) Diferena
0901 Operaes Especiais: cumprimento
75,10 0,1 153,77 0,2 78,67
de sentenas judiciais

2015 Aperfeioamento do Sistema


75.763,48 85,8 79.808,54 86,5 4.045,06
nico de Sade
Ateno bsica 16.033,07 18,2 18.645,25 20,2 2.612,18
Assistncia farmacutica 9.145,99 10,4 8.886,99 9,6 -259,00
Mdia e alta complexidade 42.240,06 47,8 44.067,07 47,8 1.827,01
Vigilncia em sade 5.016,85 5,7 4.629,01 5,0 -387,84
Demais aes 3.327,51 3,8 3.580,22 3,9 252,71
2055 Desenvolvimento Produtivo 389,08 0,4 366,94 0,4 -22,14
2065 Proteo e Promoo dos 1.090,60 1,2 1.150,30 1,2 59,70
Direitos dos Povos Indgenas

2068 Saneamento Bsico 230,30 0,3 216,56 0,2 -13,74


2069 Segurana Alimentar e Nutricional 40,80 0,0 7,66 0,0 -33,14
2115 Programa de Gesto e Manuteno
10.720,49 12,1 10.539,42 11,4 -181,07
do Ministrio da Sade
Total geral 88.309,85 100,0 92.243,19 100,0 3.933,34

Elaborao dos autores, com base nos dados do Siga Brasil.


Nota: 1 Corrigidos pelo IPCA.

4 TEMA EM DESTAQUE: O PROCESSO DE PLANEJAMENTO NO SUS


O planejamento no mbito do SUS um tema que precisa ser discutido em
maior profundidade em razo de sua complexidade normativa e da capacidade de
articulao dos seus vrios produtos (planos e programaes, entre outros), a fim
de que sejam instrumentos norteadores efetivos da ao governamental.
O processo e o ciclo do planejamento da administrao pblica no Brasil esto
vinculados aos instrumentos oramentrios previstos na Constituio Federal: o Plano
Plurianual (PPA), com vigncia de quatro anos, a Lei de Diretrizes Oramentrias
(LDO) e a Lei Oramentria Anual (LOA), com vigncia anual. O PPA deve trazer
de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica
para as despesas de capital e para as relativas aos programas de durao continuada.
A LDO abrange as metas e prioridades da administrao pblica, incluindo as
despesas de capital para o exerccio financeiro subsequente, orientando a elaborao
da lei oramentria anual. E, por fim, a LOA dispe sobre o oramento fiscal,
que no mbito federal, refere-se aos poderes da Unio, o oramento de investimento
das empresas em que a Unio, direta ou indiretamente, detenha a maioria do
capital social, com direito a voto e o oramento da seguridade social (Brasil, 1988).
188 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 24 | 2016

Quanto ao processo de elaborao do PPA no mbito federal, inicialmente,


so definidos os macrodesafios, que so diretrizes elaboradas com base no programa de
governo e na viso estratgica que orientaro a formulao dos programas temticos
e dos programas de gesto, manuteno e servios ao Estado. O programa temtico
retrata no PPA a agenda de governo organizada pelos temas das polticas pblicas
e orienta a ao governamental; os programas de gesto so instrumentos que
classificam um conjunto de aes destinadas ao apoio, gesto e manuteno da
atuao governamental, bem como as aes no tratadas nos programas temticos.
O objetivo expressa o que deve ser feito, refletindo as situaes a serem alteradas pela
implementao de um conjunto de iniciativas, com desdobramento no territrio,
e a iniciativa declara as entregas sociedade de bens e servios, resultantes da
coordenao de aes oramentrias e outras como, por exemplo, as decorrentes
da pactuao entre entes federados e entre Estado e sociedade e da integrao de
polticas pblicas. A discusso dos programas temticos se d entre o Ministrio
do Planejamento, Oramento e Gesto (MP) e os ministrios executores das
polticas pblicas (Brasil, 2011a).
A integrao entre o PPA, LDO e a LOA se d por meio dos programas temticos.
A iniciativa o atributo do programa temtico que estabelece uma ligao entre
o PPA e a LOA, e as aes oramentrias so criadas com base nas iniciativas,
de forma que, para cada iniciativa, podem corresponder uma ou mais aes ora-
mentrias, assim como pode haver mais de uma iniciativa por objetivo. Os estados,
o Distrito Federal e os municpios tambm devem elaborar os respectivos PPA,
LDO e LOA. O processo interno de elaborao de cada um desses instrumentos
varia em cada ente da federao, mas o macroprocesso reproduz-se, com o envio
dos projetos de lei pelo Poder Executivo ao Poder Legislativo e, subsequente,
aprovao por este ltimo, transformando-os em leis.
Na rea da sade, o plano de sade um dos produtos do planejamento
setorial e a obrigatoriedade de sua elaborao e atualizao peridica pela Unio,
estados, Distrito Federal e municpios foi instituda pela Lei Orgnica da Sade,
que estabelece ainda que a formulao da proposta oramentria do SUS seja feita
em conformidade com este instrumento (Brasil, 1990). Atualmente, o processo de
planejamento no mbito do SUS est regulamentado por portaria que prev, alm do
plano de sade, a Programao Anual de Sade (PAS) como produtos desse processo
(Brasil, 2013g). O plano de sade deve ser elaborado para o perodo de quatro
anos, observando os prazos do PPA, devendo ainda explicitar os compromissos do
governo para o setor sade e refletir as necessidades de sade da populao. No caso
dos Planos Estaduais de Sade (PES) devem tambm demonstrar a metodologia
de alocao dos recursos estaduais e a previso anual de repasse de recursos aos
municpios. A PAS o instrumento que operacionaliza as intenes expressas nos
planos de sade, tendo por objetivo estabelecer as metas anuais com previso da
Sade 189

alocao dos recursos oramentrios. Seu processo de elaborao e aprovao pelo


respectivo Conselho de Sade deve ocorrer antes do encaminhamento ao Legislativo
da LDO do exerccio correspondente.
Alm do planejamento em cada esfera de governo, no setor sade, ainda
existe o planejamento regional integrado, que deve ser feito no mbito das regies
de sade, envolvendo os trs entes federados e sob a coordenao da gesto estadual,
a fim de expressar as responsabilidades dos gestores de sade em relao populao
do territrio, evidenciando o conjunto de diretrizes, objetivos, metas, aes e
servios para a garantia do acesso e da integralidade da ateno. A regio de sade
entendida como o
espao geogrfico contnuo constitudo por agrupamentos de municpios limtrofes,
delimitado a partir de identidades culturais, econmicas e sociais e de redes de
comunicao e infraestrutura de transportes compartilhados, com a finalidade de integrar
a organizao, o planejamento e a execuo de aes e servios de sade (Brasil, 2011b).
Nesse planejamento, o mapa da sade que a descrio geogrfica da distri-
buio de recursos humanos e de aes e servios de sade ofertados pelo SUS e
pela iniciativa privada, considerando-se a capacidade instalada existente, os inves-
timentos e o desempenho aferido baseados nos indicadores de sade do sistema,
deve ser utilizado na identificao das necessidades de sade, contribuindo para o
estabelecimento das metas.
A necessidade desse processo justifica-se em razo da organizao do SUS
em uma rede regionalizada e hierarquizada. Como no possvel ofertar aes e
servios pblicos de sade de mdia e alta complexidade em todos os municpios,
a fim de garantir a integralidade da ateno sade,95 faz-se necessrio criar um
espao supramunicipal que se organize para este fim, sendo responsvel pela oferta
de servios especializados, tais como, servios de ateno oncolgica, diagnstico,
terapia renal substitutiva, entre outros. Da a origem do conceito de Rede de
Ateno Sade, que consiste no conjunto de aes e servios de sade articulados
em nveis de complexidade crescente, com a finalidade de garantir a integralidade
da ateno sade.
O acordo de colaborao entre os entes federativos para a organizao desta
rede deve ser formalizado por meio do Contrato Organizativo da Ao Pblica
da Sade (Coap), que resulta da integrao dos planos de sade dos entes da
federao constituintes da Rede de Ateno Sade, tendo como base as pactua-
es estabelecidas no mbito da Comisso Intergestores Tripartite (CIT) e cuja
implementao fica a cargo da Secretaria de Sade Estadual (Brasil, 2011b). Fruto

95. A integralidade diz respeito a garantia de acesso a aes e servios de sade de promoo, preveno e recuperao
da sade nos trs nveis de complexidade da ateno sade, bsica, mdia e alta complexidade.
190 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 24 | 2016

do planejamento regional integrado, o Coap deve conter a identificao da situao


de sade no territrio e das necessidades de sade da populao da regio de sade,
as diretrizes, os objetivos plurianuais e as metas anuais para a regio de sade,
bem como os prazos de execuo, indicadores, responsabilidades dos entes federados,
alm da Programao Geral das Aes e Servios de Sade (PGAS) (Brasil, 2013g).
A PGAS deve conter a relao das aes e servios executados na regio
de sade, observada a Relao Nacional de Aes e Servios de Sade (Renases),
a Relao Nacional de Medicamentos Essenciais (Rename) e as correspondentes
responsabilidades individuais e solidrias, o mapa de metas e a relao dos servios
de sade em cada esfera de governo, assim como as respectivas responsabilidades
pelo referenciamento do usurio (Brasil, 2011c). Tambm deve ser utilizada como
referncia para a elaborao da PGAS a Programao Pactuada e Integrada da
Assistncia Sade (PPI) e demais programaes vigentes no mbito regional.
A PPI tem por objetivo organizar a rede de servios, definir os limites financeiros
destinados assistncia da populao prpria e das referncias recebidas de outros
municpios (Brasil, 2006). Para se ter dimenso da complexidade do processo de
planejamento no SUS, no quadro 1, apresentam-se os produtos desse processo,
detalhados por periodicidade de elaborao, base territorial do planejamento,
responsabilidade pela elaborao, instncias de pactuao, instncias de aprovao
e normas que regulamentam sua formulao.
Nesse processo, por fim, para prestar contas sobre os resultados alcanados
com a execuo da PAS e orientar eventuais redirecionamentos no plano de sade,
o relatrio de gesto deve ser encaminhado pelo gestor ao conselho de sade at o dia
30 de maro do ano seguinte ao da execuo financeira para aprovao, e o relatrio
detalhado do quadrimestre anterior, que um instrumento de monitoramento e
acompanhamento da execuo da PAS, deve ser apresentado pelo gestor do SUS
at o final dos meses de maio, setembro e fevereiro, em audincia pblica na Casa
Legislativa do respectivo ente da federao (Brasil, 2013g).
QUADRO 1

Sade
Produtos do processo de planejamento no Sistema nico de Sade
Base
Produtos Descrio Periodicidade Elaborao Instncias de pactuao Instncias de aprovao Normas
territorial
Lei no 8.080/1990, Decreto
Plano
no 7.508/2011, Lei
Nacional Ministrio Comisso Intergesto- Conselho Nacio-
4 anos Unio Complementar no 141, de
de Sade da Sade res Tripartite (CIT) nal de Sade
Explicita os compromissos do governo para 13/1/2012 e Portaria MS/
(PNS)
o setor sade e reflete, a partir da anlise GM no 2.135, de 25/9/2013
situacional, as necessidades de sade da
Lei no 8.080/1990, Decreto
populao e as peculiaridades prprias de
Plano Estado/ Secretaria no 7.508/2011, Lei
cada esfera. Devem conter metas de sade. Comisso Intergesto- Conselho Esta-
Estadual de 4 anos Distrito estadual Complementar no 141, de
Os Planos Estaduais de Sade devero res Bipartite (CIB) dual de Sade
Sade (PES) Federal de sade 13/1/2012 e Portaria MS/
explicitar a metodologia de alocao dos
GM no 2.135, de 25/9/2013
recursos estaduais e a previso anual
de recursos aos municpios, pactuadas Lei no 8.080/1990, Decreto
Plano
Secretaria No necessria a pac- no 7.508/2011, Lei
Municipal pelos gestores estaduais e municipais. Conselho Munici-
4 anos Municpio municipal tuao, porque o escopo Complementar no 141, de
de Sade pal de Sade
de sade de atuao municipal 13/1/2012 e Portaria MS/
(PMS)
GM no 2.135, de 25/9/2013
Progra-
mao
Anual de Ministrio Comisso Intergesto- Conselho Nacio- Portaria MS/GM no
Sade do Anual Unio
da Sade res Tripartite (CIT) nal de Sade 2.135, de 25/9/2013
Ministrio
da Sade
(PAS)
Progra-
mao
Anual de Operacionaliza as intenes expressas Estado/ Secretaria
Comisso Intergesto- Conselho Esta- Portaria MS/GM no
Sade da nos planos de sade, estabelecendo as Anual Distrito estadual
res Bipartite (CIB) dual de Sade 2.135, de 25/9/2013
Secretaria metas anuais com previso da aloca- Federal de sade
Estadual de o dos recursos oramentrios.
Sade (PAS)
Progra-
mao
Anual de Secretaria No necessria a
Sade da Conselho Munici- Portaria MS/GM no
Anual Municpio municipal pactuao porque o escopo
Secretaria pal de Sade 2.135, de 25/9/2013
de sade de atuao municipal
Municipal
de Sade
(PAS)

191
(Continua)
(Continuao)

192
Base
Produtos Descrio Periodicidade Elaborao Instncias de pactuao Instncias de aprovao Normas
territorial
No necessria a aprova-
Mapa da No necessria a pactuao
o do documento, porque Decreto no 7.508/2011
Sade Ministrio porque se trata de um
Anual Nacional utilizado para a elaborao e Portaria MS/GM no
Nacional da Sade levantamento no mbito de
do plano de sadee a pro- 2.135, de 25/9/2013
(MSN) atuao de cada rgo
gramaoanualde sade
Orienta a elaborao do plano de sade e
da programao anual de sade. Descreve No necessria a aprova-
Mapa da No necessria a pactuao
a distribuio de recursos humanos e de Secretaria o do documento, porque Decreto no 7.508/2011
Sade porque se trata de um
aes e servios de sade ofertados pelo Anual Regional estadual utilizado para a elaborao e Portaria MS/GM no
Regional levantamento no mbito de
SUS e pela iniciativa privada, consideran- de sade do plano de sadee a pro- 2.135, de 25/9/2013
(MSR) atuao de cada rgo
do-se a capacidade instalada existente, os gramaoanualde sade
investimentos e o desempenho aferido a No necessria a aprova-

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 24 | 2016


Mapa da partir dos indicadores de sade do sistema. No necessria a pactuao
Estado/ Secretaria o do documento, porque Decreto no 7.508/2011
Sade Deve ser utilizado na identificao das porque se trata de um
Anual Distrito estadual utilizado para a elaborao e Portaria MS/GM no
Estadual necessidades de sade, contribuindo para o levantamento no mbito de
Federal de sade do plano de sadee a pro- 2.135, de 25/9/2013
(MSE) planejamento integrado dos entes federativos atuao de cada rgo
gramaoanualde sade
e para o estabelecimento de metas de sade.
No necessria a aprova-
Mapa da No necessria a pactuao
Secretaria o do documento, porque Decreto no 7.508/2011
Sade porque se trata de um
Anual Municpio municipal utilizado para a elaborao e Portaria MS/GM no
Municipal levantamento no mbito de
de sade do plano de sadee a pro- 2.135, de 25/9/2013
(MSM) atuao de cada rgo
gramaoanualde sade
A vigncia varia de
Identifica a situao de sade no territrio e
Contrato acordo com a pactuao Secretaria
as necessidades de sade da populao, as O Coap assinado pelos
Organi- feita no mbito do estadual Comisso Intergestores Regio-
diretrizes, os objetivos plurianuais e as metas chefes do executivo (Prefei- Decreto no 7.508/2011
zativo estado. Se a vigncia for Regio de de sade e nal (CIR), Comisso Intergesto-
anuais para a Regio de Sade, bem como os tos e Governador), Secret- e Portaria MS/GM no
da Ao superior a um ano deve Sade Secretarias res Bipartite (CIB) e Comisso
prazos de execuo, indicadores, responsabilida- rios Municipais e Estadual da 2.135, de 25/9/2013
Pblica prever aditamentoanual municipais Intergestores Tripartite (CIT)
des dos entes federados, alm da Programao Sade e Ministro da Sade
da Sade para refletir as metas de sade
Geral das Aes e Servios de Sade (PGAS).
pactuadas a cada ano
Integra o Coap e formaliza a cooperao entre
os entes pblicos na prestao de servios
de sade e respectiva remunerao para as
unidades pblicas de sade, hospitalares e Portaria GM/MS no 699, de
Protocolo Secretaria Como parte do Coap, pac-
ambulatoriais especializadas, situadas no No necessria a aprova- 30 de maro de 2006, Porta-
de Coo- estadual tuado no mbito da: Comisso
territrio de um municpio, que esto sob a A vigncia varia de o formal do documento, ria GM/MS no 161, de 21 de
perao Regio de de sade e Intergestores Regional (CIR),
gerncia de determinada esfera administrativa e porque compe o Coap. janeiro de 2010, Resoluo
entre Entes acordo com o Coap Sade Secretarias Comisso Intergestores
gesto de outra, definindo o papel da unidade Alteraes do PCEP vigente CIT no 3, de 30 de janeiro
Pblicos municipais Bipartite (CIB) e Comisso
no sistema municipal e locorregional, o perfil dos implicam alteraes do Coap de 2012 e Resoluo CIT n o
(PCEP) de sade Intergestores Tripartite (CIT)
servios a serem ofertados por meio de metas 4, de 19 de julho de 2012
fsicas e qualitativas, de acordo com as neces-
sidades de sade da populao, bem como os
mecanismos de acompanhamento e avaliao.
(Continua)
(Continuao)

Sade
Base
Produtos Descrio Periodicidade Elaborao Instncias de pactuao Instncias de aprovao Normas
territorial
Unidade No necessria a pactuao,
Integra o Protocolo de Cooperao entre
Plano de sade e porque a proposio de metas e No necessria a aprova- Portaria GM/MS no 161,
Entes Pblicos (PCEP) e feito para cada
Operativo Unidade Secretaria de recursos feita conforme a reali- o formal do documento, de 21 de janeiro de 2010
unidade de sade que o integre, exceto Anual
Anual de sade sade a qual dade de cada unidade de sade porque compe o PCEP, que e Resoluo CIT no 4, de
complexos hospitalares, contendo as
(POA) esta unidade e respectiva secretaria de sade. por sua vez compe o Coap 19 de julho de 2012
metas fsicas assumidas pela Secretaria.
faz parte Alm disso, o POA integra o PCEP
Integra o Coap e deve conter a relao das
aes e servios executados na Regio de
Programa- Sade, observada a Relao Nacional de Secretaria Como parte do Coap pactuada
No necessria a aprova-
o Geral Aes e Servios de Sade (Renases), a estadual no mbito da: Comisso
o formal do documento,
das Aes Relao Nacional de Medicamentos Essenciais Regio de de sade e Intergestores Regional (CIR), Portaria MS/GM no
Anual porque compe o Coap.
e Servios (Rename) e as correspondentes responsabilida- Sade Secretarias Comisso Intergestores 2.135, de 25/9/2013
de Sade municipais Bipartite (CIB) e Comisso Alteraes da PGAS vigente
des individuais e solidrias, o mapa de metas e
implicam alteraes do Coap
(PGAS) a relao dos servios de sade em cada esfera de sade Intergestores Tripartite (CIT)
de governo, assim como as respectivas respon-
sabilidades pelo referenciamento do usurio.
Secretaria Como parte da PGAS,que integra No necessria a
estadual o Coap, pactuado no mbito aprovao do documento
Mapa de Decreto no 7.508/2011
Integra a PGAS e apresenta as metas de sade Regio de de sade e da: Comisso Intergestores porque compe a PGAS,que
Metas Anual e Portaria MS/GM no
definidas no planejamento regional integrado. Sade Secretarias Regional(CIR),ComissoInter- por sua vez compe o Coap.
(MM) 2.135, de 25/9/2013
municipais gestores Bipartite (CIB) e Comis- Alteraes da PGAS vigente
de sade so Intergestores Tripartite (CIT) implicam alteraes do Coap
Para os estados e municpios que no
Progra- assinaram o Coap, o instrumento principal No necessria a aprova-
No mnimo a cada
mao de organizao da rede de aes e servios Secretaria o formal do documento.
gesto estadual (4
Pactuada e de sade. utilizada como referncia para a estadual Aps pactuao na CIB,
anos), com revises
Integrada elaborao da PGAS (quando o Coap foi assi- Regio de de sade e Comisso Intergesto- a Secretaria Estadual de Portaria MS/GM no
peridicas. No incio
da nado), organiza a rede de servios, define os Sade Secretarias res Bipartite (CIB) Sade e do Distrito Federal 1.097, de 22/5/2006
da gesto municipal
Assistncia limites financeiros destinados assistncia da municipais encaminha Secretaria
deve ser feita reviso
Sade populao prpria e das referncias recebidas de sade de Ateno Sade do
da PPI estadual
(PPI) de outros municpios. O documento final do Ministrio da Sade a PPI
processo de elaborao a PPI estadual.
o documento que, com base no processo
Termo de de Programao Pactuada e Integrada, deve Secretaria Comisso Intergestores
Como est baseado assinado pelo Secretrio
Compro- conter as metas fsicas e oramentrias das estadual Bipartite (CIB) - quando o TCGA
na PPI, a periodicidade Municipal de Sade, pelo
misso para aes a serem ofertadas nos municpios de Regio de de sade e interestadual, as Comisses Portaria MS/GM no
de sua elaborao Coordenador Municipal
Garantia referncia, que assumem o compromisso de Sade Secretarias Intergestores Bipartite dos 1.097, de 22/5/2006
e reviso est da CIB e pelo Coorde-
de Acesso atender aos encaminhamentos acordados municipais estados envolvidos precisam
vinculada a da PPI nador Estadual da CIB
(TCGA) entre os gestores para atendimento da de sade aprovar o documento
populao residente em outros municpios.

193
Elaborao dos autores.
194 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 24 | 2016

O grande desafio do planejamento no SUS consiste na coordenao dos


diferentes atores, instncias, prazos e instrumentos, em um processo ascendente,
do nvel local at o federal, conforme estabelece a Lei Orgnica da Sade
(Lei no 8.080/1990). Aps 22 anos desde sua definio, tal procedimento ainda
no tinha sido implantado, e o Decreto no 7.508/2011 retoma a necessidade de
ascendncia nesse processo, dispondo sobre a compatibilizao das necessidades
das polticas de sade com a disponibilidade de recursos financeiros no mbito dos
planos de sade, os quais devem ser resultado do planejamento integrado
dos entes federados. Ainda segundo esse dispositivo, o planejamento da sade
em mbito estadual deve ser realizado de maneira regionalizada, a partir das
necessidades dos municpios, considerando o estabelecimento de metas de sade.
Contudo, mesmo aps a publicao do referido decreto, no se teve xito em
implementar a ascendncia do planejamento e, como pode ser visto no quadro 1,
foram acrescidos novos produtos e instrumentos de contratualizao no mbito
regional entre estados e municpios, os quais tornaram o processo mais complexo.
As dificuldades advindas dessas mudanas podem explicar por que, desde 2011
at o momento, somente os estados do Cear e do Mato Grosso do Sul, com os
municpios de suas respectivas regies de sade, assinaram o Coap. 96 Como a
Norma Operacional da Assistncia Sade (Noas), que estabelecia o processo de
regionalizao e seus instrumentos no SUS foi revogada (Brasil, 2012e), na prtica,
24 estados, seus municpios e o Distrito Federal esto organizando a rede de aes
e servios de sade com base na PPI, e os compromissos de atendimento das
populaes pelos municpios com maior capacidade esto sendo firmados com a
assinatura do Termo de Compromisso para Garantia de Acesso. Tal situao por
si s sinaliza para a necessidade de o Ministrio da Sade tentar compreender as
barreiras para adeso ao Coap, uma aposta sua muito forte para a gesto desde 2011 e,
se for o caso, reformular o processo de planejamento, em parceria com o Conselho
Nacional de Secretrios de Sade (Conass) e o Conselho Nacional de Secretarias
Municipais de Sade (Conasems), com o objetivo de simplificar seus instrumentos
e produtos no mbito regional.
Para alm da complexidade instrumental e de procedimentos, o que pode
contribuir para elevado grau de engessamento burocrtico, uma questo que precisa
ser ponderada que o Coap deixa as responsabilidades de cada ente da federao
mais explcitas e isso pode no ser interessante para alguns gestores, especialmente em
um contexto de judicializao da sade em que as responsabilidades dos entes
quanto oferta de bens e servios de sade so pouco consideradas em nome da
responsabilidade solidria da garantia do direito sade.

96. Os contratos podem ser consultados no Portal Sade: Ministrio da Sade. Contrato Organizativo da Ao Pblica
da Sade Assinados. Disponvel em: <http://goo.gl/8dMQIk>. Acesso em: 16 set. 2015.
Sade 195

Outra dificuldade para o planejamento ascendente no SUS reside nos dife-


rentes tempos da gesto nas esferas de governo. A ascendncia do planejamento
pressupe que as necessidades de sade e prioridades para a ao governamental
sejam coordenadas do nvel municipal ao federal, sendo refletidas nos planos de
sade e demais produtos desse processo. Isso particularmente difcil no caso
brasileiro, uma vez que o incio da gesto municipal se d quando as gestes
estadual e federal j contam dois anos. Os planos de sade dos estados e da Unio
j foram elaborados para um perodo de quatro anos no ano anterior ao incio da
nova gesto nos municpios e, dessa forma, dificilmente sero modificados.
Adiciona-se como desafio no processo de planejamento da sade, a arti-
culao intragovernamental coordenao interfederativa. Para exemplificar,
no Ministrio da Sade, diferentes unidades administrativas so responsveis
por tratar o planejamento no mbito do SUS. A Secretaria Executiva respon-
svel por coordenar e apoiar as atividades de planejamento e de oramento no
Ministrio da Sade sendo que, no seu mbito, a Subsecretaria de Planejamento
e Oramento (SPO) planeja, coordena e supervisiona a execuo das atividades
relacionadas aos sistemas federais de planejamento e de oramento no mbito
do ministrio. Por sua vez, o Departamento de Monitoramento e Avaliao
do SUS (Demas) coordena os processos de elaborao, implantao e implementao
de normas, instrumentos e mtodos necessrios ao fortalecimento das prticas de
monitoramento e avaliao do SUS, o que na prtica tem se traduzido, inclusive,
na coordenao do processo de planejamento estratgico do Ministrio da Sade,
com subsequente monitoramento de metas e produtos.
Do ponto de vista das demais esferas de governo, a discusso sobre o planeja-
mento tem sido feita pela Secretaria de Gesto Estratgica e Participativa (SGEP),
por meio do Departamento de Articulao Interfederativa (DAI), que subsidia
os processos de elaborao de diretrizes e implementao de instrumentos e
mtodos para o fortalecimento das relaes interfederativas e da gesto estratgica
e participativa nas trs esferas de governo, alm de planejar, coordenar e articular
o processo de negociao e de contratualizao entre os entes federados, a exemplo
do Coap. E, por fim, a Secretaria de Ateno Sade (SAS) que, por meio do
Departamento de Regulao, Avaliao e Controle de Sistemas (Drac), define e
coordena sistemas de redes integradas de aes e servios de sade, sendo responsvel
pelo processamento da Programao Pactuada e Integrada (PPI), apoio aos estados,
municpios e Distrito Federal no planejamento e controle da produo, alocao e
utilizao dos recursos de custeio da ateno de mdia e alta complexidade e
coordenao das aes de desenvolvimento da metodologia de programao geral
das aes e servios de sade (Brasil, 2013e). importante lembrar que para alm
do processo na sade, tambm h toda articulao da sade com os demais rgos
na mesma esfera de governo, envolvidos com a elaborao do PPA e da LOA.
196 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 24 | 2016

Isso d uma ideia do quo difcil a coordenao desse processo e,


por isso mesmo, o Ministrio da Sade tem se empenhado para compatibilizar
as prioridades de ao em seus diferentes produtos do processo de planejamento,
por meio da produo de manuais para seu pblico interno (Brasil, 2015p e 2015o).
Tal esforo resultou, por exemplo, em alta compatibilizao entre os objetivos
propostos no PPA 2012-2015, em relao s diretrizes do Plano Nacional de Sade,
do mesmo perodo, ainda que conste uma divergncia em documento publicado
pelo prprio rgo. No PPA foram definidos treze objetivos que se desdobraram
em 94 iniciativas para o programa temtico 2015 Aperfeioamento do Sistema
nico de Sade (Brasil, 2012a), enquanto o Ministrio da Sade atribui ao
PPA vigente a existncia de dezesseis objetivos e 123 iniciativas (Brasil, 2013f),
enfatizando que houve alinhamento entre o PPA federal, seu planejamento
estratgico e o Plano Nacional de Sade (PNS). Essa informao quantitativa
tambm no confirmada no aplicativo Mais Brasil, que apresenta nmero de
objetivos e de iniciativas em consonncia ao previsto no PPA. No PNS 2012-2015
foram estabelecidas quatorze diretrizes com o propsito de aperfeioar o SUS,
valendo, entretanto, observar que no PNS a Diretriz 6 (Implementao do
subsistema de ateno sade indgena, articulado com o SUS, baseado no
cuidado integral, com observncia s prticas de sade e s medicinas tradicionais,
com controle social, e garantia do respeito s especificidades culturais) no tem
correspondncia nos objetivos declarados no PPA.
Verifica-se, assim, que a despeito dos esforos para aperfeio-lo, o processo de
planejamento no SUS ainda se apresenta fragmentado, no s em cada esfera
de governo, mas entre as esferas de governo, e muito longe de um efetivo fluxo
ascendente para definio de prioridades para a ao governamental, conforme esta-
belecem a Lei no 8.080/1990 e o Decreto no 7.508/2011. A complexidade dos fluxos,
o nmero de produtos elaborados pelos gestores, os tempos diferentes de incio
das gestes federal, estadual e municipal, bem como a forma de contratualizao
das responsabilidades pela oferta de aes e servios de sade so fatores que
podem contribuir para a baixa capacidade de coordenao e de coeso sistmica no
estabelecimento de objetivos e metas, assim como para a definio de responsabi-
lidades compartilhadas para o seu alcance em toda a federao. E, por isso mesmo,
podem ser objeto de reflexo visando reformulao e ao aperfeioamento das
polticas ora estabelecidas para orient-lo.
Sade 197

REFERNCIAS
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e o quadro demonstrativo dos cargos em comisso e das funes gratificadas do
Ministrio da Sade e remaneja cargos em comisso. Dirio Oficial da Unio,
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. Lei no 8.080, de 19 de setembro de 1990. Dispe sobre as condies para
a promoo, proteo e recuperao da sade, a organizao e o funcionamento
dos servios correspondentes e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio,
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CAPTULO 4

EDUCAO

1 APRESENTAO
Este captulo tem como propsito principal o acompanhamento da poltica educacio-
nal brasileira, que agora passa a ser pautada pelo Plano Nacional de Educao (PNE),
institudo pela Lei no 13.005, sancionada em 25 de junho de 2014. Em razo disso,
esta edio constitui um ponto de inflexo em relao estrutura, at ento, uma
vez que o foco da anlise recai sobre os desafios colocados pelo PNE, consubs-
tanciados em metas. Em um primeiro momento, buscou-se avaliar a factibilidade
dessas metas, tendo-se em conta os principais fatores intervenientes e os programas
e aes existentes. Com base nessa abordagem, buscou-se estimar os esforos que
devero ser empreendidos para o alcance de cada meta. Alm disso, na seo inicial
Fatos relevantes , faz-se a discusso sobre o redesenho do Financiamento Estudantil
(Fies) e seus impactos no setor da educao superior privada e, ao final, na seo
Tema em destaque, tem-se como objeto de anlise o regime de colaborao entre
os entes federados, aqui considerado como condio sine qua non para o alcance
de boa parte das metas do PNE.

2 FATOS RELEVANTES

2.1 Redesenho do Financiamento Estudantil (Fies) e impactos no setor privado


O aumento contnuo e acelerado dos contratos de financiamento do Fies,
nos ltimos anos, elevou substancialmente os gastos sob esta rubrica, sofreu forte
inflexo no incio de 2015, em face da nova conjuntura macroeconmica do pas,
e levou o Executivo federal a promover o chamado ajuste fiscal.
Assim como ocorreu em relao aos gastos pblicos de uma maneira geral,
os dispndios sob a rubrica do Fies tiveram crescimento bastante elevado, a partir
de 2010, muito acima da prpria expanso da educao superior privada. Com isso,
cresceu de forma substancial a quantidade de beneficirios do Fies em relao ao
universo de estudantes matriculados nas IES privadas.
204 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 24 | 2016

TABELA 1
Evoluo do nmero de contratos do Fies, das matrculas e dos ingressantes em
cursos de graduao presenciais nas IES privadas Brasil (2010-2014)
2010 2011 2012 2013 2014 Var. (%)
Matrculas nas IES privadas 3.987.424 4.151.371 4.208.086 4.374.431 4.664.542 17,0
Contratos ativos do Fies 531.987 623.241 914.195 1.551.956 1.910.718 259,2
Total de matrculas (%) 13,3 15,0 21,7 - 41,0 -
Ingressantes 1.181.650 1.260.257 1.508.295 1.494.490 1.658.350 40,3
Contratos novos do Fies 76.165 154.250 377.780 559.905 732.243 861,4
Total de ingressantes (%) 6,4 12,2 25,0 37,5 44,2 -

Fontes: Inep/MEC ([s.d.]); MEC/Sesu/Fies (2015).


Elaborao da Disoc/Ipea.

Conforme mostrado na tabela 1, as matrculas no setor privado registraram


crescimento de cerca de 17% no perodo 2010-2014, mas os gastos com o Fies
tiveram aumento de 454%, o que permitiu que o nmero de contratos ativos
fosse ampliado em 259%, no mesmo perodo. Quando se consideram apenas os
ingressos de estudantes e os contratos novos, verifica-se que as diferenas entre
as taxas de crescimento entre ambos tornam-se ainda maiores. Se, no primeiro
caso, o aumento foi de 40%, em relao aos contratos novos, houve crescimento
de 861%. Com isso, os contratos firmados em 2014 correspondiam a cerca de
44% do total de ingressantes nas IES privadas. A ttulo de comparao, em 2010
a proporo era de apenas 6%.
Certamente, esse crescimento exponencial de beneficirios do Fies foi decorrente
das mudanas introduzidas neste programa, tornando-o bastante vantajoso para os
contratantes, especialmente no que se refere reduo da taxa de juros, que passou
a ser negativa, quando se tem por referncia os ndices inflacionrios do perodo.1
Assim, com uma taxa de juros de 3,4%, o Fies tornou-se atrativo inclusive para
aqueles que dispunham de recursos financeiros suficientes para custear os estudos.
Alm disso, o prazo de amortizao foi ampliado para at trs vezes o perodo
de utilizao do financiamento, acrescido de doze meses, bem como o perodo de
carncia para o incio da quitao do emprstimo, que foi estendido para 18 meses.
Anteriormente, o prazo de amortizao era de duas vezes o perodo contratado,
acrescido de doze meses, com carncia de apenas seis meses.2
No intuito de adequar as receitas disponveis, que foram submetidas a elevados
cortes oramentrios, demanda ampliada nos ltimos anos, foram estabelecidos

1. At ento, a taxa era de 3,5% ao ano (a.a.), apenas para os cursos considerados prioritrios (cursos superiores de tecnologia,
licenciaturas em fsica, qumica, matemtica e biologia, cursos de medicina, engenharia e geologia), e de 6,5% a.a. para os demais.
2. Conforme disposto no Decreto no 7.790/2012.
Educao 205

critrios para a seleo dos novos contratos. Para os alunos, a exigncia de nota
mdia mnima de 450 pontos no Enem e de nota na redao diferente de zero.
Por sua vez, a distribuio das vagas disponveis s instituies de ensino passou
a ser feita com base nos conceitos obtidos pelos cursos no Sistema Nacional de
Avaliao de Cursos (Sinaes). Desse modo, foram estabelecidas cotas de contratos
por instituio de ensino, tendo-se como referncia o retrospecto do ano anterior.
Por fim, limitou-se em 6,41% a correo no valor dos financiamentos, como forma
de coibir aumentos abusivos das mensalidades praticadas pelas instituies de ensino.
Alm dessas mudanas j introduzidas, o ministro da Educao anunciou
que as vagas a serem ofertadas no segundo semestre de 2015 tambm levaro em
conta as seguintes prioridades: cursos com notas 5 e 4; reas de interesse social
e econmico, como engenharia, formao de professores e sade e regies Norte,
Nordeste e Centro-Oeste (exceto o Distrito Federal).
A consequncia imediata das novas regras, resultante desse redesenho do
programa e das restries oramentrias, foi a reduo na oferta de novos contratos
de financiamento para 2015. Se, no ano anterior, haviam sido firmados cerca de
732 mil novos contratos, neste ano a previso de se atingir apenas 314 mil.
Com isso, as IES privadas esto adotando medidas mais agressivas, no sentido
de reduzir a evaso e ampliar a captao de novos estudantes, uma vez que boa parte de
suas matrculas vinha sendo custeada diretamente e indiretamente pelo governo federal,
por intermdio do Fies e do Programa Universidade para Todos (ProUni).
Exemplos dessas medidas ocorrem principalmente entre os grandes grupos educacionais,
entre os quais a Universidade Paulista (Unip), que passou a parcelar de 30% a 50%
do valor da mensalidade, sem cobrana de juros. Alm disso, estabeleceu acordo com
uma instituio financeira para oferecer financiamento direto a estudantes, por meio
do qual a maior parcela do juro seria custeada pela Universidade.
Algo semelhante vem ocorrendo entre empresas listadas na Bolsa de Valores
de So Paulo (Bovespa), cujos efeitos dos cortes no Fies j se fazem notar.
A Anima Educao, que ao final de 2014 atendia cerca de 71 mil estudantes
de graduao, registrou queda de 22% no contingente de novos estudantes em
cursos de graduao presencial, no processo seletivo do meio do ano de 2015,
de acordo com a matria publicada no jornal Valor Econmico, em 10/11/2015.
Por sua vez, na Estcio de S, no Rio de Janeiro, houve aumento da evaso entre
alunos veteranos, cujo dado foi publicado em matria deste mesmo peridico,
em 9/11/2015. Nesse caso, a proporo de estudantes que no renovaram suas matrculas
no terceiro semestre deste ano foi 30% maior que a registrada doze meses atrs.
Portanto, so exemplos que evidenciam impactos do redesenho do Fies no
mercado de educao superior privada entre as maiores empresas do setor, talvez pelo
fato de serem elas as maiores beneficirias, em termos absolutos e relativos, de recursos
206 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 24 | 2016

oriundos do Fies. No entanto, trata-se de uma situao que somente poder ser
completamente avaliada quando estiverem disponveis dados de pesquisas como
a Pnad 2015 ou o Censo da Educao Superior desse mesmo ano, tendo em
vista que as matrculas esto dispersas por cerca de 2,1 mil instituies de ensino
privadas que, em sua maioria, no disponibilizam informaes dessa natureza.

3 ACOMPANHAMENTO DA POLTICA E DOS PROGRAMAS


O PNE, a viger entre 2014 e 2024, dever tornar-se o principal termmetro
da poltica educacional brasileira neste perodo. Via de regra, contempla metas
bastante ousadas, tanto em termos da complexidade de fatores que interferem no
seu alcance, quanto em relao aos esforos financeiros que sero demandados.
Cabe lembrar que sua tramitao no Congresso Nacional prolongou-se por cerca
de trs anos, em grande medida, pela falta de consenso em torno da fixao de
meta para os investimentos pblicos em educao, como proporo do produto
interno bruto (PIB). Conforme estabelecia a proposta original encaminhada pelo
Poder Executivo, tais investimentos deveriam atingir 7% do PIB ao final da vigncia
do PNE. Trata-se de um percentual que havia sido aprovado no PNE anterior,
mas que sofreu veto presidencial. Por sua vez, os movimentos sociais vinculados
educao propuseram percentual de 10%, com base em estudos relacionados
com o custo aluno-qualidade, tendo logrado a adeso da maioria dos congressistas.
Diante dessa conquista histrica, considerada condio necessria para o
alcance das metas fsicas contidas no novo PNE, o desafio que ora se coloca o de
concretizar sua aplicao, especialmente quando se tem em conta uma conjuntura
econmica de recesso e um cenrio de baixo crescimento para os prximos anos.
Algumas dificuldades j haviam sido apontadas em estudos sobre como assegurar os
recursos necessrios para o cumprimento das metas contidas no Plano, a comear pela
existncia ou no de novas fontes de recursos para viabilizar os investimentos pblicos
adicionais que, segundo estimativas em valores de 2011, somariam cerca de R$ 162 bilhes.
Para alm do desafio de assegurar os recursos financeiros, deve ter-se em conta
as limitaes e os entraves no campo da gesto, especialmente quando se tem em
conta a baixa capacidade de execuo e a carncia de pessoal qualificado de boa parte
dos municpios brasileiros. Para esses casos, no ser suficiente que se assegure a
complementao de recursos financeiros, mediante transferncias intergovernamentais,
como tambm ser imprescindvel o fortalecimento de um regime de colaborao
capaz de superar essa baixa capacidade de execuo de programas e aes.
O PNE 2014-2024 composto de vinte metas, que podem ser classificadas
segundo os nveis de ensino abrangidos e/ou objetivos ou tipos de interveno aos
quais se referem. No quadro 1, a seguir, so apresentados os enunciados destas metas,
bem como sua classificao segundo estes dois critrios.
Educao 207

QUADRO 1
Metas do PNE 2014-2024: nveis de ensino e objetivos a serem atingidos
Meta Enunciado Nvel/modalidade Objetivos
Universalizar, at 2016, a educao infantil na pr-escola para as crianas de 4 (quatro) a 5 (cinco)
1 anos de idade e ampliar a oferta de educao infantil em creches de forma a atender, no mnimo, Educao infantil Acesso/oferta
50% (cinquenta por cento) das crianas de at 3 (trs) anos at o final da vigncia deste PNE.
Universalizar o ensino fundamental de 9 (nove) anos para toda a populao de 6 (seis) a 14 (quatorze) Acesso/oferta;
anos e garantir que pelo menos 95% (noventa e cinco por cento) dos alunos concluam essa etapa na Ensino desempenho/
2 fundamental
idade recomendada, at o ltimo ano de vigncia deste PNE. resultados
Universalizar, at 2016, o atendimento escolar para toda a populao de 15 (quinze) a 17 (dezessete) Ensino mdio/
3 anos e elevar, at o final do perodo de vigncia deste PNE, a taxa lquida de matrculas no ensino mdio ensino Acesso/oferta
para 85% (oitenta e cinco por cento). fundamental
Universalizar, para a populao de 4 a 17 anos com deficincia, transtornos globais do
desenvolvimento e altas habilidades ou superdotao, o acesso educao bsica e ao atendimento
educacional especializado, preferencialmente na rede regular de ensino, com a garantia de sistema Educao especial/
4 educao bsica Acesso/oferta
educacional inclusivo, de salas de recursos multifuncionais, classes, escolas ou servios especializados,
pblicos ou conveniados.
Ensino Desempenho/
5 Alfabetizar todas as crianas,no mximo,at o final do 3 (terceiro) ano do ensino fundamental. fundamental resultados
Ensino
Oferecer educao em tempo integral em, no mnimo, 50% (cinquenta por cento) das escolas pblicas,
6 fundamental/ Acesso/oferta
de forma a atender, pelo menos, 25% (vinte e cinco por cento) dos(as) alunos(as) da educao bsica. ensino mdio
Ensino
Fomentar a qualidade da educao bsica em todas as etapas e modalidades, com melhoria do fluxo fundamental/ Desempenho/
7 escolar e da aprendizagem de modo a atingir as seguintes mdias nacionais para o Ideb. resultados
ensino mdio
Elevar a escolaridade mdia da populao de 18 a 29 anos, de modo a alcanar, no mnimo, 12 anos
de estudo no ltimo ano de vigncia deste plano, para as populaes do campo, da regio de menor Educao bsica/ Aumento da
8 escolaridade no pas e dos 25% mais pobres, e igualar a escolaridade mdia entre negros e no negros educao superior escolaridade
declarados fundao Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE).
Elevar a taxa de alfabetizao da populao com 15 anos ou mais para 93,5% at 2015 e,at o Educao de Aumento da
9 final da vigncia deste PNE, erradicar o analfabetismo absoluto e reduzir em 50% a taxa de
analfabetismo funcional. jovens e adultos escolaridade

Oferecer, no mnimo, 25% das matrculas de educao de jovens e adultos, nos ensinos fundamental Educao
10 e mdio, na forma integrada educao profissional. profissional tcnica Acesso/oferta

Triplicar as matrculas da educao profissional tcnica (EPT) de nvel mdio, assegurando a qualidade da Educao
11 oferta e pelo menos 50% da expanso no segmento pblico. profissional tcnica Acesso/oferta

Elevar a taxa bruta de matrcula na educao superior para 50% (cinquenta por cento) e a taxa lquida
para 33% (trinta e trs por cento) da populao de 18 (dezoito) a 24 (vinte e quatro) anos, assegurada a
12 qualidade da oferta e expanso para, pelo menos, 40% (quarenta por cento) das novas matrculas, Educao superior Acesso/oferta
no segmento pblico.
Elevar a qualidade da educao superior e ampliar a proporo de mestres e doutores do corpo docente Padro de
13 em efetivo exerccio no conjunto do sistema de educao superior para 75%, sendo, do total, no mnimo, Educao superior oferta/ insumos
35% doutores.
Elevar gradualmente o nmero de matrculas na ps-graduao stricto sensu, de modo a atingir a
14 titulao anual de 60 mil mestres e 25 mil doutores. Educao superior Acesso/oferta

Garantir, em regime de colaborao entre a Unio, os estados, o Distrito Federal e os municpios, no prazo
de 1 (um) ano de vigncia deste PNE, poltica nacional de formao dos profissionais da educao Padro de
15 de que tratam os incisos I, II e III do caput do art. 61 da Lei no 9.394, de 20 de dezembro de 1996, Educao bsica oferta/ insumos
assegurado que todos os professores e as professoras da educao bsica possuam formao especfica
de nvel superior, obtida em curso de licenciatura na rea de conhecimento em que atuam.
Formar, em nvel de ps-graduao, 50% dos professores da educao bsica, at o ltimo ano
de vigncia deste PNE, e garantir a todos(as) os(as) profissionais da educao bsica formao Padro de
16 continuada em sua rea de atuao, considerando as necessidades, demandas e contextualizaes dos Educao bsica oferta/ insumos
sistemas de ensino.
Valorizar os(as) profissionais do magistrio das redes pblicas de educao bsica de forma a equiparar
seu rendimento mdio ao dos(as) demais profissionais com escolaridade equivalente, at o final do Valorizao
17 Educao bsica profissional
sexto ano de vigncia deste PNE.
Assegurar, no prazo de dois anos, a existncia de planos de carreira para os(as) profissionais da educao
bsica e superior pblica de todos os sistemas de ensino e, para o plano de carreira dos(as) profissionais Educao bsica/ Valorizao
18 da educao bsica pblica, tomar como referncia o piso salarial nacional profissional, definido em educao superior profissional
Lei Federal, nos termos do inciso VIII do art. 206 da Constituio Federal.
Assegurar condies, no prazo de 2 (dois) anos, para a efetivao da gesto democrtica da educao,
19 associada a critrios tcnicos de mrito e desempenho e consulta pblica comunidade escolar, Educao bsica Gesto escolar
no mbito das escolas pblicas, prevendo recursos e apoio tcnico da Unio para tanto.
Educao
Ampliar o investimento pblico em educao pblica de forma a atingir,no mnimo, o patamar bsica/ educao Financiamento
20 de 7% (sete por cento) do produto interno bruto PIB do pas no 5o (quinto) ano de vigncia desta Lei e, profissional e gastos
no mnimo, o equivalente a 10% (dez por cento) do PIB ao final do decnio. tcnica/ educao
superior

Fonte: Brasil (2015).


Elaborao da Disoc do Ipea.
208 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 24 | 2016

A tabela 2 sintetiza a classificao das metas por nvel de ensino abrangido,


pela qual possvel verificar que as maiores incidncias ocorrem em relao aos
ensinos fundamental e mdio. Alm disso, pode-se observar que quase todas as
metas abrangem mais de um nvel de ensino.

TABELA 2
Classificao das metas do PNE 2014-2024, segundo os nveis e as modalidades
de ensino Brasil
Nvel/modalidade de ensino Metas Total
Ensino fundamental 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 10, 15, 16, 17, 18, 19 e 20 14
Ensino mdio 3, 4, 6, 7, 8, 10, 15, 16, 17, 18, 19 e 20 12
Educao infantil 1, 4, 6, 15, 16, 17, 18, 19 e 20 9
Educao de jovens e adultos 3, 9, 15, 16, 17, 18, 19 e 20 8
Educao especial 4, 6, 15, 16, 17, 18, 19 e 20 8
Educao integral 6, 15, 16, 17, 18, 19 e 20 7
Educao superior 8, 12, 13, 14, 18 e 20 6
Educao profissional tcnica 10, 11 e 20 3

Fonte: Brasil (2015).


Elaborao da Disoc do Ipea.

Alm dessa categorizao, podem-se classificar as metas segundo os objetivos


a serem alcanados ou resultados esperados. A tabela 3 apresenta sua distribuio,
segundo sete categorias identificadas.

TABELA 3
Classificao das metas do PNE 2014-2024, segundo os objetivos a serem atingidos Brasil
Objetivos/Resultados Metas Total
Acesso/Oferta 1, 2, 3, 4, 6, 10, 11, 12 e 14 9
Padro de oferta/Insumos 13, 15 e 16 3
Desempenho/Resultados 2, 5 e 7 3
Valorizao profissional 17 e 18 2
Aumento da escolaridade 8e9 2
Gesto escolar 19 1
Financiamento e gastos 20 1

Fonte: Brasil (2015).


Elaborao da Disoc do Ipea.

Conforme mostra a a tabela 3, predominam as metas voltadas ampliao


do acesso e, consequentemente, da oferta de ensino, com nove incidncias, o que
evidencia que assegurar a educao enquanto direito para uma parcela significativa
da populao brasileira ainda constitui um desafio a ser vencido.
Educao 209

A seguir, analisa-se o PNE 2014-2024, desagregado pelos trs grandes nveis


de ensino, partindo-se de uma anlise situacional e das perspectivas de alcance dos
resultados desejados, considerando-se para tanto a evoluo dos indicadores nos
ltimos dez anos. Em seguida, busca-se identificar os principais fatores que inter-
ferem na sua efetivao e, por fim, mensuram-se os esforos que sero necessrios
para o seu alcance, considerando-se a adequao e as fragilidades dos programas
e das aes existentes.

3.1 Educao bsica


Conforme apresentado na seo anterior, a maior parte das metas do PNE 2014-2024
tem impactos diretos sobre os nveis e as modalidades de ensino que compem a
educao bsica. A anlise que se segue ter como referncia os objetivos aos quais
se refere cada meta.

3.1.1 Universalizao e ampliao do acesso


A ampliao do acesso educao bsica, o que pressupe aumento da oferta de
vagas em alguns casos, tema de cinco metas do PNE (1, 2, 3, 4 e 6), que abrangem
estudantes da educao infantil ao ensino mdio, passando pelas modalidades da
educao especial e em tempo integral.
No primeiro caso, pode-se argumentar que a universalizao, at 2016,
da educao infantil na pr-escola crianas de 4 a 5 anos de difcil cumprimento,
tendo em vista o quadro evolutivo no ltimo decnio. De acordo com dados
das Pnads, a taxa de frequncia destas crianas saiu de 61,5%, em 2004, para 82,7%,
em 2014, o que equivale,3 a um acrscimo mdio de cerca de 86,9 mil alunos,
ao ano. De fato, mantido esse ritmo, a meta de universalizao seria atingida
somente em 2023. Todavia, para incluir todas as 981 mil crianas que ainda
estavam fora da escola em 2014, seria necessrio adicionar cerca de 490 mil
por ano, at 2016. Trata-se de uma tarefa pouco crvel, considerando-se que aquela
evoluo foi observada em um perodo de pujana econmica e que a situao
atual diametralmente oposta.4
Em termos de esforo oramentrio, a referida incluso das 981 mil
crianas envolveria, utilizando o valor aluno-ano do investimento total em 2014,5
cerca de 6,7 bilhes de reais. Para que o leitor tenha ideia da ordem de grandeza,

3. As taxas de frequncia com base nas Pnads e as projees populacionais do IBGE.


4. Em 2014, quando o PIB ficou praticamente estvel, o acrscimo foi de apenas 8 mil novos alunos. Para 2015, estima-se
uma reduo de 3,4 pontos percentuais do PIB, o que pode afetar a incluso de novos alunos.
5. Inep, Plano Nacional de Educao PNE 2014-2024: Linha de Base, outubro 2015. Meta 20, p. 340; tabela 2 Estimativa
do valor do investimento total em educao, por nveis/etapas de ensino, valores constantes de 2013 Brasil. Ns
calculamos por aluno da rede pblica da Pnad 2013 e inflacionamos, pelo IPCA de 6,41%, para 2014 (R$ 6.847,84).
Ento multiplicamos pelas 981 mil crianas fora da escola.
210 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 24 | 2016

esse valor bem prximo do desvio em propinas admitido pela Petrobras em


seu balano, no primeiro trimestre de 2015 (6,2 bilhes).
J no segundo caso creche para crianas de 0 a 3 anos vale inicialmente
destacar que, ao contrrio das crianas de 4 a 5 anos, a frequncia no obrigatria
por lei, mas a demanda existe e a meta estipulada chegar a 50%, no final do PNE.
De acordo com dados das Pnads, saiu de uma frequncia de 13,4% para 24,5%
entre 2004 e 2014. Mantida essa velocidade, a meta no ser atingida em 2024,
pois apenas 35,8% das crianas estariam em creche.
O esforo oramentrio para que se chegue aos 50% em 2024 da ordem de
1,6 bilho de reais por ano6 correspondente a cerca de 235 mil novas crianas
em creche , o que daria 16,1 bilhes nos prximos dez anos, em valores de 2014.
Em 2014, a incluso observada foi de 124 mil novas crianas, valor acima da mdia
da ltima dcada, 109 mil, mas abaixo do necessrio para cumprir a meta.
Vale chamar a ateno que a desigualdade regional ainda muito pronunciada
para essa faixa etria na regio Norte, por exemplo, apenas 8,3% das crianas
esto em creche, enquanto na Sul, so 32%.
Quanto ao ensino fundamental de nove anos de durao, que abrange as crianas
de 6 a 14 anos, sua universalizao pode ser considerada virtualmente equacionada.
Em 2014, 98,5% delas estavam na escola, restando ainda 445 mil fora dela, em um
conjunto de quase 30 milhes de crianas. Essa cobertura quase total no um
fato recente, uma vez que, segundo a Pnad de 2004, essa taxa j era 96,1%.
Importante de ser ressaltado o decrscimo demogrfico desta coorte, calculado
em 378 mil crianas por ano, entre 2015 e 2024.7 Considerando essa tendncia,
possvel que ocorra uma melhora no atendimento dessa populao, com base na
mesma estrutura de oferta.
Contudo, o cenrio no se mostra to favorvel no que diz respeito ao fluxo.
Ainda que venha melhorando, alcanar a meta de 95% de taxa de concluso na idade
adequada demandar mais esforos, principalmente relacionados a melhorias substanciais
nas condies de ensino ofertadas s populaes socioeconomicamente vulnerveis.
As Pnads do IBGE mostram que a proporo de jovens com 16 anos e que haviam
concludo o ensino fundamental8cresceu de 53,3%, em 2004, para 69,3%, em 2014.
Foram seispontos percentuais (p.p.) nos ltimos dez anos. Se for mantido o mesmo ritmo,
chegaramos ao final do PNE, com apenas 75,3%. Portanto, deve-se empreender um
esforo muito maior na preveno da repetncia.

6. O nmero de crianas foi estimado com base nas projees do IBGE e em taxas projetadas para o atingimento da meta.
O valor por criana de R$ 6.847,84, obtido conforme nota anterior.
7. Projeo da populao do Brasil por sexo e idade para o perodo 2000-2060. IBGE, 2013.
8. Esse indicador utilizado para medir se as crianas esto terminando o fundamental na idade recomendada.
Educao 211

Para a faixa etria de 15 a 17 anos, o PNE estabelece a universalizao do


atendimento escolar em 2016 e que 85% deles estejam no ensino mdio, at 2024.
Segundo a Pnad 2014, 83,4% estavam estudando. Isso significa que 1,6 milho
ainda estavam fora da escola, naquele ano. Na hiptese de incluir todos esses
jovens no ensino mdio, o esforo oramentrio requerido seria da ordem de
12,5 bilhes de reais, considerando o investimento/aluno/ano de R$ 7.649,63.9
Entre 2004 e 2014, a taxa lquida no ensino mdio subiu de 44,7% para 56,5%.
Se esse mesmo incremento de 11,8 p.p. fosse reproduzido at 2024, chegaramos ao
valor de 68,3%, bastante aqum da meta de 85%. Novos esforos, portanto, so
requeridos para melhorar esse cenrio.
Outra preocupao importante a incluso, na educao bsica, das pessoas
com deficincia, transtornos globais do desenvolvimento e altas habilidades ou
superdotao. A escola deve, portanto, acolher as diferenas direcionar as distintas
capacidades dos estudantes. A Meta 4 do PNE dedicada especificamente para
contemplar esse pblico, na faixa etria de 4 a 17 anos.
Recentemente, a tendncia de incluso daquelas crianas em escolas comuns j
vem sendo observada no Brasil. Segundo o censo escolar do Inep, em 2009, 69% dessas
matrculas estavam em classes comuns, percentual que cresceu para 85%, em 2013.
Com relao universalizao do acesso educao bsica por parte desse pblico,
o censo demogrfico de 2010 mostra que 85,5% j frequentavam escola.
O tempo de permanncia na escola tambm uma varivel importante para
o aprendizado do estudante. Por essa razo, o PNE a contempla na sua Meta 6.
Tendo-se em conta a evoluo dos indicadores, pode-se inicialmente destacar que entre
2009 e 2013, segundo o censo escolar do Inep, o percentual de matrculas em tempo
integral na educao bsica cresceu de 5,6% para 13,5%, ou seja, cerca de 8 pontos
percentuais em quatro anos. Nesse ritmo, no seria atingida a meta de 50%, em 2024,
demandando polticas mais ativas para a oferta de educao em tempo integral.
Do ponto de vista da oferta, a meta estipula que pelo menos 50% das escolas
pblicas tenham essa modalidade em seu currculo. O indicador elaborado pelo Inep
informa que, se houver pelos menos uma matrcula em tempo integral, ento ela
oferece esse servio. Em 2009, 26,1% das escolas pblicas estavam nessa categoria,
percentual que aumentou para 44,2%, em 2013. Desse modo, se a performance
observada continuar, essa meta ser rapidamente atingida, mesmo antes de 2024.

3.1.2 Insumos e padro de oferta


A meta 15 trata do nvel de formao dos profissionais da educao bsica.
Mais precisamente, estabelece prazo de um ano a partir do incio da vigncia do

9. Conforme Nota 3, s que para alunos do ensino mdio.


212 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 24 | 2016

PNE para que os entes federados, em regime de colaborao, definam uma poltica
nacional de formao dos profissionais da educao, tal como estabelece a Lei de
Diretrizes e Bases da Educao Nacional (Lei no 9.394/1996) em seu Artigo 61.
Apesar de o enunciado da meta restringir-se aos professores e professoras
da educao bsica, ao definir que todos tenham formao em curso superior,
na modalidade de licenciatura e na rea de sua atuao, tambm se faz aluso
formao dos demais profissionais da educao nas estratgias 10 e 11.

GRFICO 1
Docncias com formao compatvel com as disciplinas que lecionam segundo as
macrorregies Brasil (2013)
(Em %)
80
58,4 61,0
60 55,1
45,8
40 35,9

20

0
Nordeste Norte Centro-Oeste Sudeste Sul

Fonte: Brasil (2015).


Elaborao da Disoc do Ipea.

GRFICO 2
Docncias com formao superior compatvel com as disciplinas que lecionam,
segundo as UFs Brasil (2013)
(Em %)
80
66,2 66,6 67,6
59,4 62,0 62,7
60 52,9 54,8 55,0 55,4 56,1
47,3 49,3 50,6 51,1 51,4
42,3 45,1 45,6
40 37,7 38,0 38,5 38,9 41,0 41,0
25,2 28,9
20

0
Esprito Santo

So Paulo

Paran
Santa Catarina
Rio Grande do Sul
Gois

Minas Gerais
Rio Grande do Norte

Sergipe
Rondnia

Mato Grosso do Sul

Distrito Federal
Cear

Par
Piau

Acre
Alagoas
Maranho

Pernambuco

Roraima

Paraba
Bahia

Mato Grosso
Amap

Rio de Janeiro
Tocantins

Amazonas

Fonte: Brasil (2015).


Elaborao da Disoc do Ipea.

De acordo com o Inep (2015), cerca de 51% das funes docentes na educao
bsica cumpriam esses requisitos, mas com variaes significativas entre os nveis de
ensino abrangidos e, principalmente, em relao localizao geogrfica, a comear
pelo recorte macrorregional, conforme mostrado no grfico 1.
Educao 213

Por sua vez, quando se desagrega esse indicador por unidades federativas (UFs),
constata-se que se ampliam as desigualdades entre elas. Desse modo, a razo entre
o menor e o maior ndice alcana 59% entre as macrorregies, mas no ultrapassa
37% entre as UFs, conforme pode ser calculado com base nos grficos 1 e 2.
H evidncias de que esse indicador de qualificao docente exerce influncia
significativa no Ideb das redes pblicas por UF,uma vez que h elevada correlao
positiva entre ambos, tanto em relao aos anos iniciais (0,76), quanto no que se
refere aos anos finais do ensino fundamental (0,73).10
Alguns programas e aes voltados formao e qualificao dos profissionais
da educao e, em particular, dos professores j encontram-se em andamento, sendo
que os de maior vulto financeiro so o Programa de Iniciao Docncia (Pibid) e o
Programa Nacional de Formao de Professores da Educao Bsica (Parfor). Trata-se
de iniciativas do MEC, gerenciadas pela Capes, que foram institudas em momento
anterior ao incio da vigncia do PNE 2014-2024, mas, que, devero ser ampliadas,
tendo em vista o contingente de professores que no se enquadram no padro de
formao estabelecido pela meta 15.
O Pibid consiste em uma oportunidade para alunos de cursos de licenciatura
de IES pblicas ou privadas, de enriquecimento de sua formao acadmica,
mediante fortalecimento da relao teoria-prtica. Difere do estgio supervisionado
por ser uma atividade extracurricular e por possibilitar a participao do estudante
desde o primeiro semestre letivo. So objetivos deste programa:
incentivar a formao de docentes em nvel superior para a educao bsica;
contribuir para a valorizao do magistrio;
elevar a qualidade da formao inicial de professores nos cursos de licenciatura,
promovendo a integrao entre educao superior e educao bsica;
inserir os licenciandos no cotidiano de escolas da rede pblica de
educao, proporcionando-lhes oportunidades de criao e participao
em experincias metodolgicas, tecnolgicas e prticas docentes de carter
inovador e interdisciplinar que busquem a superao de problemas
identificados no processo de ensino-aprendizagem;
incentivar escolas pblicas de educao bsica, mobilizando seus professores
como coformadores dos futuros docentes e tornando-as protagonistas
nos processos de formao inicial para o magistrio; e
contribuir para a articulao entre teoria e prtica necessrias formao
dos docentes, elevando a qualidade das aes acadmicas nos cursos
de licenciatura.

10. Considera-se como correlao positiva os resultados acima de 0,5, em um escala de 0 a 1,0.
214 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 24 | 2016

De acordo com a Capes,11 havia 284 IES participantes do Pibid em 2014 e


um total de 72,8 mil estudantes bolsistas. Alm destes, outras 17,4 mil bolsas foram
concedidas a professores supervisores e coordenadores. Para tanto, foram despendidos
Por sua vez, o Parfor destina-se a professores em exerccio que no tenham
formao em cursos de licenciatura; queles que, mesmo sendo licenciados,
esto atuando em rea distinta de sua formao original; e aos professores graduados
sem formao pedaggica.
Segundo a Capes, at 2014 foram implantadas 2.428 turmas, em 451 municpios,
localizados em 24 UFs. Nesse perodo, o Parfor atendeu 51 mil professores das redes
pblicas de ensino, oriundos de cerca de 3,3 mil municpios brasileiros.
Em que pese a relevncia desses dois programas voltados formao de profes-
sores para a educao bsica, inclusive no que se refere a sua evoluo quantitativa
ocorrida nos ltimos anos, no se deve subestimar o tamanho do desafio que se
tem pela frente para o cumprimento da meta 15. Portanto, para que se alcance a
referida meta, os esforos e os resultados devero ser redobrados.

3.1.3 Valorizao dos profissionais da educao


A valorizao dos profissionais do magistrio das redes pblicas um tema
muito debatido, sendo possvel afirmar que a elevao do salrio dos professores
parece ser uma proposta de ao quase consensual, justificando a meta 17. Prova disso
a destacada meno sobre o tema em Brasil (2014), ao sublinhar a importncia
da iniciativa para a prxima dcada. Os argumentos apresentados para defender
o aumento salarial revelam que no haver estmulo para ingressar na carreira por
parte de profissionais bem preparados se a remunerao no for compatvel com
aquela paga a outros profissionais com a mesma formao.
A consolidao de planos de carreira prevista pela meta 18 visa a atrair e manter
profissionais na educao pblica bsica e superior. A prpria Constituio Federal,
em seu Artigo 206 prev essa mesma medida. Ao implantar o Piso Salarial
Profissional Nacional (PSPN) com a Lei no 11.738/2008, foi empreendido
outro marco para a meta 18. Por fim, com a entrada em vigor do PNE em 2014,
foi reforada a nfase nessa temtica.
A efetivao da gesto democrtica proposta pela meta 19 uma iniciativa
importante, j inscrita no Artigo 206, inciso VI, da Constituio Federal. A LDB
(Lei no 9.394/1996) colocou a gesto democrtica entre os princpios bsicos da
educao brasileira no Artigo 3o, inciso VIII. Ao analisar os resultados para o Brasil
do Sistema de Avaliao da Educao Bsica (Saeb), da Prova Brasil e do Pisa
(Programme for International Student Assessment) realizado pela Organizao para

11. Disponvel em: <http://goo.gl/6Uf42B>.


Educao 215

a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) e pela Organizao das


Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura (Unesco), foi possvel
constatar que as escolas onde se verifica um maior envolvimento de professores,
alunos, funcionrios e pais com a instituio, existe uma maior probabilidade para
obter um melhor ambiente para a educao, um destacado compromisso com o
aprendizado e melhores resultados em termos de desempenho. O fato de o Brasil
possuir esferas de governo separadas e sem hierarquia entre elas significa que as
decises locais so cruciais e a escola o locus para implantar a gesto democrtica,
cabendo s esferas estaduais e federal um papel de apoio para a assistncia tcnica,
acadmica e administrativa, sobretudo onde existem reduzidas capacidades estatais
e dificuldades de gesto.
As informaes relativas s metas 17 e 18 integram a tabela 4.

TABELA 4
Salrio/hora mdio dos professores da educao bsica da rede pblica, com jornada
de 40 horas semanais ou mais, no trabalho principal, com ensino superior completo
em relao ao total de profissionais na mesma situao e com verificao de
existncia de planos de carreira nos municpios em anos selecionados no Brasil
(Em %)
Grandes regies 2005 2013 2014 Planos de carreira em 2014)

Brasil 51,7 61,4 65,2 89,6


1 Norte 59,8 73,3 74,5 80,4
2 Nordeste 48,3 63,6 68,3 92,4
3 Sudeste 51,0 54,7 59,8 84,1
4 Sul 59,8 68,7 74,6 96,1
5 Centro-Oeste 51,1 73,5 78,2 91,0

Fonte: IBGE/Pnads e IBGE/Perfil dos municpios brasileiros 2014.


Elaborao da Disoc/Ninsoc do Ipea.

A tabela 4 revela que as diferenas de remunerao reduziram-se, entre 2005


e 2014, em 13,5 p.p. ou o equivalente a 1,5 p.p. ao ano. Nesse ritmo de evoluo,
a equiparao entre rendimentos dar-se-ia em 2045 e no atingiria as metas do
PNE em 2020. No entanto, entre 2013 e 2014, o crescimento foi mais rpido e
equivaleu a 3,8 p.p., o que denota que o PNE foi colocado em marcha quando o
tema foi a equiparao do salrio dos professores em relao mdia de mercado
prevista na meta 17. Com essa velocidade, a equiparao dar-se-ia em 2024.
Com o ritmo de evoluo do sudeste e, especialmente, do sul, o novo nvel salarial
do Brasil poderia ser atingido em 2023 e 2022, respectivamente. Isso ainda no
permitiria atingir o patamar em 2020 previsto pelo PNE, mas seria algo promissor
em relao ao quadro anterior. Entre 2013 e 2014, a regio Norte evoluiu pouco, o
que exige ateno. As diferenas de resultados em relao ao Brasil (2015) devem-se,
216 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 24 | 2016

em grande medida, ao estabelecimento de comparao de salrio/hora, apenas no


presente estudo, para profissionais que possuem jornadas de trabalho semanais
iguais ou superiores a 40 horas.
Em um contexto como o atual, marcado por desacelerao econmica, e com
a mobilizao em torno de um forte ajuste fiscal como o observado desde 2015,
cabvel ter cautela quanto ao cumprimento da meta 17.
Ao considerar os dados existentes para o Brasil, possvel perceber, com base
na tabela 4, que, em 2014, quase 90% dos municpios alegaram possuir planos
de carreira para a educao bsica. Como os dados referem-se a 2014, razovel
supor que exista uma razovel probabilidade de atingir a meta 18 na totalidade
dos municpios em 2016.
As regies com maior atraso no cumprimento da meta 18 em 2014 foram
Norte e Sudeste, mas os patamares eram superiores a 80%. Os ndices mais
reduzidos da regio Norte podem estar associados s reduzidas capacidades estatais
dos municpios, o que exige mais apoio dos estados e da prpria Unio. Por fim,
bom lembrar que a regio Norte conta com uma elevada incidncia de municpios
com baixa renda no interior dos estados. Alm disso, a escassa disponibilidade de
servios pblicos dificulta a permanncia e atualizao de profissionais com maior
preparo para lidar com a gesto dos sistemas escolares.
Os ndices apresentados pela regio Sudeste requerem outras formas de explicao.
Por ser a regio dotada de mais recursos e disponibilidade de profissionais com
melhor formao, no parece ser provvel que os problemas de capacidades estatais
tenham o mesmo impacto que o observado na regio Norte. O processo de
consolidao de planos de carreira est em curso e, provavelmente, a meta 18 ser
atingida no prazo. A inexistncia de acompanhamento em tempo real via tecnologia
da informao e comunicao pode omitir o fato de que o processo esteja em
estgios mais avanados para cumprir a meta 18 no momento da publicao do
presente estudo.
Ainda que o momento seja de crise, possvel elevar o salrio dos professores,
seguindo a meta 17. A ttulo de exemplo, o piso nacional do magistrio foi elevado
em 22,2%, entre 2011 e 2012; 8%, em 2013 e 13%, em 2014; ou seja, em valores
muito superiores aos 6,2% necessrios para atingir as metas do PNE at 2020.
Em outras palavras, os esforos dirigidos garantia dos pisos devem estender-se
mdia salarial para poder atingir a meta 17.
Por outro lado, em um perodo de dificuldades econmicas pode haver reduo
do valor do salrio mdio da economia brasileira. Nessas circunstncias, ao conjugar
aumento salarial para os professores com reduo dos demais trabalhadores com
educao de nvel superior, seria possvel equiparar os rendimentos a um prazo
Educao 217

menor ou com um esforo mais reduzido que o previsto para uma economia com
maiores nveis de crescimento.
As estratgias envolvidas na meta 18 permitem criar bons planos de carreira
que no existam apenas no formato de um documento formal sem valorizar a
contribuio dos professores. A primeira estratgia do PNE prev alocar pelo menos
90% dos docentes e 50% dos demais profissionais em cargos de provimento efetivo
no incio de 2017. A meta ousada, porm, necessria para promover a melhoria
da qualidade das polticas de educao. Contudo, essas propostas podem no
conseguir consolidar-se com a velocidade prevista num contexto de crise econmica,
como o iniciado em 2015.
A crise econmica tambm apresenta potenciais implicaes para as demais
estratgias previstas para a meta 18. A primeira dificuldade envolve a consolidao
do estgio probatrio. O nmero de docentes com contratos temporrios ainda
elevado e sua proficincia pode no atender s necessidades do estgio probatrio.
O Tribunal de Contas da Unio (TCU) realizou auditoria em 2013 com o
objetivo de avaliar a oferta e a qualidade do ensino mdio no Brasil (Brasil, 2014).
Foram visitadas 580 escolas em todo Brasil, sendo aferido um elevado ndice
de contratao de professores temporrios, ou seja, 30%, em mdia, no Brasil.
Em onze estados, o ndice oscilou entre 40% e 67%.
Outra questo que parece estar em risco a previso de licenas para a
qualificao profissional, incluindo a ps-graduao stricto sensu. Os parmetros
propostos no apresentam limites para fins de acesso e durao da licena, o que
inibe a viabilizao dessa estratgia. O mesmo vale para o censo dos profissionais
da educao que no parece evoluir bem, pois as edies so antigas e a mais
recente de 2003, sendo que essa deve ser uma iniciativa de periodicidade anual.
No entanto, como o censo escolar fornece informaes sobre a meta 18, ou seja,
compensa em parte a ausncia do censo dos profissionais da educao.
As mesmas observaes valem para as estratgias que tratam de especificidades
socioculturais, como no caso das comunidades quilombolas e das prioridades
nos repasses de recursos. Sem a existncia de planos de carreira consolidados
e um monitoramento regular, as proposies podem ser incuas. Alm disso,
a disponibilidade de pessoal para atuar nesse mbito parece ser reduzida, o que
gera grandes desafios para os contextos socioculturais especficos.
Alm da crise econmica, existem outros percalos a considerar na meta 17.
A poltica de pisos, defensvel per se, beneficia, sobretudo, as regies ou municpios
mais carentes, contudo, as diferenas entre o piso e a mdia salarial da economia
so grandes. Diante disso, ser necessrio que estados e municpios comprometam-se
a elevar os valores da remunerao ou, ainda, contar com maiores transferncias
da Unio, que no se restrinjam apenas ao piso e que busquem simbiose com a
218 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 24 | 2016

meta 17. Esse comprometimento pode ser difcil com o forte grau de endividamento,
taxa de juro da dvida pblica em elevao e, por outro lado, com a Lei de
Responsabilidade Fiscal, que fixa rgidos limites nos gastos com pessoal.
Para atingir a meta 17, pode ser necessrio reduzir a disponibilidade de pessoal
em outras reas de atuao para favorecer a educao. Outra alternativa aumentar
a disponibilidade de tempo dos professores para realizar tarefas administrativas,
o que reduz o contingente de servidores em funes administrativas nos sistemas
pblicos de educao. Essas medidas podem ser muito difceis de levar a cabo,
tendo em vista que muitas atividades dos entes da federao concentram-se na rea
social e tambm resultam de compromissos firmados junto sociedade.
Essas observaes induzem discusso sobre os gastos pblicos. Elevar os
gastos de 6% do PIB para 10% exigir reduo potencial da participao de
outras polticas pblicas para atingir a meta 17. Um dos grandes incentivos para
promover essas aes era a apropriao de ganhos com a explorao do petrleo
na camada pr-sal. Porm, as oscilaes de preos no mercado internacional e as
dificuldades institucionais enfrentadas pela Petrobras podem limitar o potencial
das estratgias anteriormente formuladas.
A esfera federal por meio do Ministrio da Educao apresentou a
Portaria no 618/2015, que institui um Frum para verificar o acompanha-
mento do piso salarial para os profissionais do magistrio. Alm disso, com a
Portaria no 619/2015 foi instituda a instncia permanente de negociao federativa
no MEC, para promover a articulao entre as diferentes esferas de governo para
atingir as metas do PNE.
Conforme aponta Brasil (2015), ainda existe dificuldade para lidar com o PSPN,
pois o seu aumento impacta no somente o piso, mas, tambm, os demais salrios.
Esses proventos apresentam acrscimos porcentuais de ganhos em funo do
tempo de integrao carreira docente e da evoluo do nvel de instruo,
sobretudo para quem atinge o nvel superior, tendo ingressado na carreira com
formao de nvel mdio.
A ttulo de exemplo, segundo Brasil (2015), um tero dos estados no
pagam o valor atualizado do PSPN e 40,7% deles no estruturam a jornada de
trabalho de acordo com a Lei no 11.738/2008. Nas capitais das UFs, esses mesmos
indicadores representam, respectivamente, 23,1% e 61,5%. A existncia de fruns
um passo positivo, mas talvez fosse til priorizar a liberao de recursos aos
municpios que tratam de seguir as instrues legais, sem deixar de apoiar quem
possui menores capacidades estatais Brasil afora. Outro elemento importante
no mais atrasar a execuo de censos e monitoramentos, pois isso essencial para
compreender melhor as realidades locais.
Educao 219

3.1.4 Desempenho e resultados


Todo sistema educacional das sociedades modernas persegue dois objetivos, por um
lado incluir todos os cidados e, por outro, fazer com que todos que participam
do sistema aprendam o contedo preconizado.
As demandas de alfabetizao e letramento so pressupostos bsicos para
que toda criana possa dar prosseguimento ao seu desenvolvimento pessoal,
intelectual e escolar. Por criana alfabetizada, compreende-se o domnio da leitura,
produo e compreenso de textos e habilidades em operaes matemticas bsicas.
Tais capacidades atuam como mediadoras e impulsionadoras das diversas apren-
dizagens cognitivas e sociais s quais as crianas, em particular na faixa etria de
6 a 8 anos, esto cotidianamente expostas, dentro e fora do contexto escolar. Trata-se de
processo de mltiplas faces, complexo, que, entre outras, envolve pr-disposies biolgicas,
psicolgicas, sociais, aes externas ao alfabetizando dentro e fora do contexto escolar.
Direito de toda criana, dever irrevogvel do Estado. A meta 5 do PNE diz respeito
a esse direito.
Na perspectiva da alfabetizao como prtica escolarizada, exercida em
local pblico, qualificada de inteno e mtodo, saber ler e escrever constitui-se como
indicador de eficcia dos sistemas de educao. com base nessa prerrogativa que
os mecanismos de avaliao educacionais dos nveis de alfabetizao e qualidade da
educao tm sido propostos e organizados, sobretudo, nos ltimos quinze anos.
Tendo como pressupostos a verificao, a avaliao e a proposio de polticas
pblicas para melhoria dos possveis nveis escolares de alfabetizao e letramento
dos estudantes da educao bsica, bem como da melhoria das condies de ensino
e aprendizagem escolar, o governo federal instituiu, em 2013, a Avaliao Nacional
da Alfabetizao (ANA), sob a responsabilidade do Ministrio da Educao,
por meio do Inep.
Trata-se de uma avaliao que objetiva aferio dos nveis de alfabetizao
das crianas situadas no terceiro ano da educao bsica ou ao final do ciclo bsico
de alfabetizao, situao que, via de regra, atinge crianas de 8 e de 9 anos de idade.
Por ter sido criada recentemente, no h srie histrica para saber como a
alfabetizao das crianas brasileiras tem evoludo. A Pnad do IBGE, no entanto,
oferece um indicador que pode ser analisado como perspectiva histrica. Trata-se da
pergunta sabe ler ou escrever um bilhete simples?. Claro que o respondente
no a prpria criana, mas a pessoa entrevistada no inqurito. Por esse critrio,
a taxa de alfabetizao de crianas de 8 anos ampliou-se de 82,6% para 89,9%,
no perodo 2004-2014.
Os dados da ANA 2014, por sua vez, mostram que existe um caminho ainda
mais rduo a percorrer, principalmente no que diz respeito matemtica. Apenas 43%
220 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 24 | 2016

das crianas que fizeram a avaliao demonstraram proficincia adequada. Em escrita


e leitura, os valores so um pouco melhores, 65,6% e 77,8%, respectivamente.
Ainda nesta linha de Resultados e Desempenho, apresenta-se a meta 7 do PNE,
que trata especificamente do ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica (Ideb),
cuja evoluo e metas so apresentadas na tabela 5.

TABELA 5
Evoluo do Ideb no perodo 2005-2013 e metas a serem atingidas at 2024,
segundo os nveis de ensino Brasil
Ideb Variao anual Variao anual
Nvel de ensino mdia necessria
2005 2013 2024

Anos iniciais do ensino fundamental 3,8 5,2 6,0 0,18 0,08

Anos finais do ensino fundamental 3,5 4,2 5,5 0,09 0,13

Ensino mdio 3,4 3,7 5,2 0,04 0,15

Fonte: Brasil (2015).


Elaborao da Disoc do Ipea.
Nota: Apesar de a meta do PNE referir-se a 2024, o Ideb calculado a cada dois anos, de modo que a variao anual neces-
sria para atingir a meta do PNE teve como referncia a avaliao prevista para 2023, ou seja, um perodo de dez anos.

Conforme constatado na tabela 5, mediante comparao das variaes anuais


mdias e daquelas que se fazem necessrias no perodo de vigncia do PNE,
somente seria atingida a meta referente aos anos iniciais do ensino fundamental.
Por sua vez, esforos adicionais devero ser empreendidos para que o mesmo venha
a ocorrer no caso dos anos finais desse nvel de ensino. Por fim, algo como uma
revoluo educacional torna-se necessria quando se tem em conta o tamanho do
desafio a se impor para que a meta do Ideb no ensino mdio seja atingida.

3.1.5 Aumento da escolaridade e reduo das desigualdades


A educao e a escola fazem parte de experincias sociais abrangentes, sendo que
a primeira associa-se ao vivido em diferentes espaos de sociabilidade e a segunda
tem uma lgica institucional especfica, com suas regras, estilos e formas organiza-
cionais. A escola uma instituio portadora de valores legtimos, considerados de
tal forma a serem universalizados. A educao, por sua vez, situa-se no espao das
singularidades embora conhecimentos, habilidades, competncias e valores possam
ser tomados como universalizveis. possvel falar de movimentos de aproximao,
de tenses, de ruptura e de mtua considerao.
Os grandes nmeros na educao brasileira nos impem a fora dos nossos
valores mais caros, quais sejam aqueles que direcionam a ateno para universalizao
do acesso escola e educao. Os dados expressam as grandes desigualdades sociais,
que se constituem em determinantes das condies de acesso educao, e tambm
Educao 221

as efetivas desigualdades de oportunidade decorrente das condies oferecidas pelas


instituies educacionais. Mas tambm devemos levar em considerao a existncia
de povos, grupos e comunidades (povos indgenas, comunidades quilombolas,
ribeirinhos e populaes rurais, por exemplo) que se organizam em territrios,
vivem em condies singulares e que, em decorrncia, tm necessidades educacionais
diferenciadas em relao populao em geral.
As metas do Plano Nacional de Educao (PNE) apontam para a igualdade
de oportunidades, no entanto, na sua arquitetura global, indicam a sensibilidade
para os problemas locais da escola e para o quadro das relaes pedaggicas.
Incursionaremos brevemente por essas questes, problematizando-as.
A questo das desigualdades de acesso ou de oportunidades educacionais ainda
demarca um campo importante de preocupaes na organizao da ao pblica.
conhecido o papel do sistema educacional na reproduo de desigualdades
de classes, porm, no menos importante, o seu papel na produo de condies de
integrao social em torno de valores progressistas e democrticos.
A anlise da escala estrutural ou sistmica na educao deve ser complementada
com a descrio do encontro entre escola e educao, ou seja, para a escala das
relaes pedaggicas, na qual se encontram professores e alunos, para a escala
das interaes entre escola e comunidade ou, em termos de um vocabulrio
mais abstrato, para o espao concreto da produo de valores, saberes e subjetividades.
Podemos adicionar questes aqui: a escola que no reconhece as culturas e as necessidades
singulares de aprendizado de indivduos e comunidades diferentes pode ser justa?
As necessidades de educao de indivduos e comunidades nem sempre encon-
tram na escola o espao de relaes positivas, no pela natureza das coisas, mas pela
maneira com a qual a escola se organiza e pelas crenas a respeito do que importante
de ser ensinado e de como esse processo deve acontecer. Em primeiro lugar, h de
se reconhecer que os indivduos e as comunidades tm interesses e orientaes
ideolgicas diferenciadas para o que a escola tem a oferecer. Em segundo lugar,
a presuno de desenvolvimento de capacidades cognitivas universais desconsidera
os diferentes objetivos envolvidos na educao. Contar, ler e escrever, por exemplo,
alm de se constiturem em conhecimentos que adquirem cores e formas diversas
em contextos diferentes, nem sempre devem ser percebidos, pelo menos no pacifi-
camente, como qualificaes para a insero nos mercados de trabalho, em setores
de alta produtividade. Isso no faz sentido para um nmero significativo de pessoas.
importante lembrar tambm que processos de aprendizado so mais precisos
ao considerarem as capacidades e necessidades especficas, o que varia com idade,
contexto social e recursos cognitivos estruturados.
Mesmo com essas consideraes, apontamos a seguir para a escola como
um espao institucional de convergncia tanto do problema da educao
222 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 24 | 2016

intercultural como, tambm, das possibilidades de equacionamento. Mesmo em


meio a outras culturas, a escola tanto serve de processos de colonizao cultural,
quanto de emancipao. Para no estender muito o argumento, lembremo-nos dos
cuidados para que a interpretao, aqui genrica, restrinja-se s situaes concretas.
A ateno deve focar as dinmicas culturais e sociais locais. Escola e
educao articulam-se, s vezes de forma liberadora, mas tambm pode significar
a reproduo de violncias simblicas mais ou menos sutis. Em vez de advogar
uma sociedade sem escola, podemos imaginar que o que deve ser desescolarizado
o ethos da escolarizao, ou seja, que a igualdade de oportunidades no acesso
escola signifique a educao adequada para as diferenas individuais e coletivas.
Dessa maneira, possvel manter a ideia da igualdade de oportunidades, com a
ampliao do acesso ao ensino pela gratuidade, aumento de vagas, remoo de
obstculos econmicos continuidade dos estudos (com bolsas ou cotas, por exemplo)
e prolongamento do tempo de obrigatoriedade.
O acesso aos bens escolares cresceu no Brasil das ltimas dcadas (2004-2014).
O nvel escolar mdio aumentou de 8,4 anos de estudo em 2004 para dez anos
de estudo em 2014. O grfico 3 cobre o perodo que vai de 2004 a 2014 e mostra
a evoluo dos indicadores da meta 8 do Plano Nacional de Educao (PNE)
vigente de 2014 a 2024. Esta tem 12 anos mdios como objetivo para os grupos
de 18 a 29 e de maior vulnerabilidade.

GRFICO 3
Anos mdios de estudo da populao de 18 a 29 anos segundo categorias
selecionadas Brasil (2004-2014)
11

10

5
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Brasil Mulher negra Homem negro
Pobre (25% com menor renda domiciliar per capita) Rural Nordeste

Fonte: Microdados da Pnad (IBGE, 2004 a 2014).


Elaborao da Disoc do Ipea.

Os resultados no so decepcionantes, ao contrrio, a educao vem trans-


formando o Brasil sob diferentes pontos de vista, especialmente o da igualdade
de oportunidades. Mas possvel apontar adicionalmente algumas caractersticas do
sistema educacional que se impem reflexo como desafios, inclusive reconhecidos
Educao 223

no PNE. Em primeiro lugar, que a pobreza ainda um obstculo igualdade


de oportunidade.
A mdia de anos de estudo dos 25% mais pobres era de 5,7 (2004) e vai para
8,1 anos de estudo (2014), sendo que a distncia em relao mdia brasileira
ainda grande. Segundo a Pnad 2014, os 25% mais ricos j tinham uma escolaridade
mdia de 12 anos de estudo.
Do ponto de vista regional, a mdia de anos de estudo da populao da regio
Nordeste tambm melhorou (vai de 6,2 para 9,2 anos de estudo), sendo que o
desafio para atingir doze anos mdios de estudo at 2016 ainda significativo.
Em 2014, a escolaridade mdia na regio Sudeste era de 10,5 anos de estudo, da Sul,
de 10,3, da regio Centro-oeste, de 10,2, e, da regio Norte, de 9,3 anos de estudo.
Em segundo lugar, as desigualdades de oportunidade esto relacionadas s
questes relativas aos modos de vida no campo, mas tambm com questes tnicas
e culturais especficas (negros, indgenas, quilombolas, populaes ribeirinhas etc.).
Mesmo assim, houve reduo das desigualdades de escolaridade da populao do
campo em relao mdia nacional. Em 2004, correspondia a 5,6 anos, enquanto o
ndice mdio nacional era 8,4 anos. Uma dcada depois, a populao rural atingia
8,2 anos de estudo e a mdia nacional chegava a dez anos.
No que tange populao negra, verifica-se que as desigualdades em relao ao
nvel de escolaridade ainda so significativas, em que pesem os avanos observados
na ltima dcada. Entre as mulheres negras, ampliou-se de 7,8 anos, em 2004,
para 9,8 anos, em 2014. Por sua vez, homens negros, que tinham em mdia sete
anos de estudo passaram para nove anos ao final do mesmo perodo. A despeito
dessa evoluo, tais ndices permanecem aqum da escolaridade mdia da popu-
lao branca, que era de 10,8 anos em 2014.
Por fim, o PNE estabelece em sua meta 9 dois indicadores para o seu acom-
panhamento: i) erradicar o analfabetismo absoluto da populao de quinze anos
ou mais (9A); e ii) reduzir em 50% o analfabetismo funcional (9B). Alm destas,
definiu-se como meta intermediria a taxa de alfabetizao de 93,5%, at 2015.
A erradicao do analfabetismo constitui um problema complexo e de difcil
superao, tanto para o Brasil, quanto para a maioria dos pases ditos em desen-
volvimento. A lenta reduo, que se observa em relao taxa de analfabetismo
entre pessoas de 15 anos ou mais, est associada ao fato de haver um elevado
contingente de adultos e idosos analfabetos, em certa medida, decorrente do
aumento da expectativa da vida da populao e da baixa cobertura e ineficcia
dos programas de alfabetizao voltados a este pblico. Tal lentido pode ser
observada pelo grfico 4, que apresenta a evoluo da taxa de alfabetizao da
populao nesta faixa etria no perodo 2004-2014.
224 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 24 | 2016

GRFICO 4
Taxa de alfabetizao da populao de 15 anos ou mais Brasil (2004-2014)
(Em %)
100
89,5 89,9 90,0 90,3 91,4 91,3 91,5 91,7
90 88,6 88,9

80
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Fonte: Microdados da Pnad (IBGE, 2004 a 2014).


Elaborao da Disoc do Ipea.

Conforme se observa no grfico 4, a taxa de alfabetizao nessa faixa etria teve


ampliao de 3,2 p.p., no perodo 2004-2014, o que corresponde a um aumento
mdio anual de apenas 0,3 p.p., tendo atingido 91,7% neste ltimo ano. Por sua vez,
o PNE estabelece como meta para 2015 a taxa de 93,5%, ou seja, 1,8 p.p. acima
daquela registrada no ltimo ano do perodo sob anlise. Cabe ressaltar que, para
se lograr aumento desta ordem, foram necessrios sete anos (2007-2014).
Tampouco crvel o alcance da meta de erradicao do analfabetismo at o
fim da vigncia do PNE, que implicaria aumento mdio anual de 0,8 p.p. na taxa
de alfabetizao, especialmente quando se tem em conta que justamente essa
populao analfabeta que rene as menores probabilidades de insero, permanncia
e sucesso nos programas de alfabetizao de jovens e adultos.
Alm de a taxa mdia situar-se muito aqum das metas estabelecidas pelo PNE
2014-2024, deve-se ter em conta que aquela ainda encobre desigualdades pronunciadas,
a comear pela dimenso regional. Por exemplo, na regio Sul, onde foi registrada
a maior taxa (95,6%), j se atingiu padro comparvel ao de Portugal (IDH 2014),
mas, no Nordeste, com taxa de apenas 83,4%, tem-se um nvel de alfabetizao
semelhante ao dos pases mais pobres da Amrica Central. A evoluo desse indicador,
no perodo 2004-2014, pode ser observada na tabela 6, a seguir.

TABELA 6
Taxa de alfabetizao da populao de 15 anos ou mais Brasil e macrorregies
(2004-2014)
(Em %)
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2011 2012 2013 2014
Norte 87,0 88,1 88,3 88,7 88,8 89,1 89,8 90,0 90,5 91,0
Nordeste 77,6 78,1 79,3 80,1 80,6 81,3 83,2 82,6 98,1 83,4
Sudeste 93,4 93,4 94,0 94,2 94,2 94,3 95,2 95,2 95,2 95,4
Sul 93,7 94,1 94,3 94,5 94,6 94,5 95,1 95,6 95,4 95,6
Centro-Oeste 90,8 91,1 91,7 91,9 91,8 92,0 93,7 93,3 93,5 93,5
Brasil 88,6 88,9 89,5 89,9 90,0 90,3 91,4 91,3 91,5 91,7

Fonte: Microdados da Pnad (IBGE, 2004 a 2014).


Elaborao da Disoc do Ipea.
Educao 225

Apesar de ainda existirem desigualdades significativas entre as macrorregies


brasileiras, um fato positivo chama a ateno: trata-se da reduo das desigualdades
inter-regionais ao longo dessa dcada, conforme mostrado no grfico 5.

GRFICO 5
Razo entre as taxas de alfabetizao da populao de 15 anos ou mais das
macrorregies em relao regio Sul
(Em %)
100

80

60
92,9 95,2 96,9 97,8 99,6 99,8
40 82,8 87,2

20

0
Nordeste Norte Centro-Oeste Sudeste
2004 2014

Fonte: Microdados da Pnad (IBGE, 2004 e 2014).


Elaborao da Disoc do Ipea.

possvel observar no grfico 5 que todas as demais regies aproximaram-se


do padro alcanado pela regio Sul que, ao longo do perodo sob anlise, manteve a
liderana em relao taxa de alfabetizao de pessoas de 15 anos ou mais.
No entanto, para erradicar o analfabetismo absoluto, dois movimentos devem
ocorrer simultaneamente: no gerar novos analfabetos e alfabetizar as pessoas mais
velhas que no o fizeram na idade correta. A taxa de alfabetizao dos jovens de 15 a
17 anos j era de 99,1% em 2014, o que mostra que a questo da gerao de novos
analfabetos est virtualmente equacionada. Por sua vez, a populao de 55 a 64 anos,
por exemplo, ainda apresentava um analfabetismo de 14,4%, em 2014.
As polticas de alfabetizao de jovens e adultos tm se mostrado pouco eficazes,
de modo que as perspectivas para essa meta no so favorveis. De acordo com o
ltimo relatrio de gesto da Secadi, referente a 2013, estavam cadastrados cerca
de 1,1 milho de alfabetizandos no mbito do Programa Brasil Alfabetizado.
Este contingente correspondia a 8,3% do universo de analfabetos na faixa etria
de 15 anos ou mais, tendo-se em conta os dados da Pnad 2013. No entanto,
com base da Pnad do ano seguinte, verifica-se que houve reduo de apenas 165 mil
analfabetos na faixa etria em referncia, o que equivalia a cerca de 15% do total
de pessoas que se encontravam em processo de alfabetizao em 2013.
Portanto, mantidos o desenho, a cobertura e a forma de implementao da
maioria dos programas existentes, dificilmente poder haver ampliao dos ndices na
velocidade requerida pela meta estabelecida pelo PNE. Caso esse ritmo de reduo
226 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 24 | 2016

do analfabetismo mantenha-se ao longo do perodo 2014-2024, e considerando


a projeo de crescimento da populao elaborada pelo IBGE, os analfabetos na
faixa de 15 anos ou mais ainda corresponderiam a 6,6% deste grupo etrio.
Por fim, o segundo indicador da meta 9 refere-se reduo em 50% do
analfabetismo funcional na populao de 15 anos ou mais. Sob a tica qualitativa,
considera-se como sendo analfabeto funcional aquela pessoa que, mesmo sendo capaz
de reconhecer letras e nmeros, ao ler um texto, por exemplo, no consegue entend-lo,
qui, interpret-lo. No entanto, como essa definio dificulta a mensurao
do analfabetismo funcional, estabeleceu-se um padro quantitativo para definir
esse nvel de escolaridade. Assim sendo, para fins estatsticos, a definio de
analfabeto funcional corresponde pessoa que no concluiu ao menos quatro
anos de estudos.12
Apesar de se tratar de indicador limitado, haja vista as capacidades de ler,
escrever, interpretar textos, bem como executar as quatro operaes matemticas,
nem sempre esto associadas quantidade de anos de estudos, torna-se til para
fins de acompanhamento e de realizao de anlises comparadas.
Portanto, para que se atinja a meta estabelecida pelo PNE, ser necessrio
reduzir a taxa de analfabetismo funcional para 15,3% da populao de 15 anos ou
mais at 2024, tendo-se em conta o que estabelece a Lei que o instituiu,13 no que
tange linha de base a ser considerada.

3.1.6 Gesto democrtica


Em relao meta 19 do PNE, que trata do funcionamento dos Conselhos de
Educao das Escolas, Brasil (2015) adotou a estratgia de avaliao dos questionrios
do Saeb e da Prova Brasil para coletar informaes com base em respostas para
2013. Brasil (2015) enfatizou que existem limites para essa abordagem, pois esses
questionrios referem-se a uma amostragem das escolas, o que sempre pode gerar
algum vis estatstico. Ainda assim, existem resultados dignos de ateno, a saber:
i) a ocupao de um cargo de direo foi feita por indicao, em 45,6% das escolas,
e via seleo pblica, em 21% delas; ii) ao adotar um modelo pedaggico, 42% das

12. Nota explicativa para o clculo do indicador 9B: A Lei no 11.114, de 16 de maio de 2005, e a Lei no11.274, de
6 de fevereiro de 2006, promoveram alteraes significativas no ensino fundamental (EF), de tal modo que o ingresso
nessa etapa passou a se dar no mais a partir dos sete anos de idade, mas aos seis, e sua durao passou de oito para
nove anos. Tradicionalmente, o conceito de analfabetismo funcional adotado pelo IBGE considera analfabetas funcionais
as pessoas de 15 anos ou mais de idade com menos de quatro anos de estudo. Na legislao anterior, quatro anos de
estudo correspondiam aos anos iniciais do EF. Considerando as mudanas advindas da nova legislao, para fins de
acompanhamento da Meta 9, adaptou-se o perodo de quatro para cinco anos de estudo, hoje equivalentes durao
total dos anos iniciais do EF. Portanto, o Indicador 9B referente ao percentual da populao de 15 anos ou mais de
idade sem os anos iniciais do EF concludos.
13. De acordo com o Inep (2015): o art. 4o da Lei do PNE estabelece que as metas nela previstas devam ter como
referncia os dados disponveis na data de sua publicao. [...] os dados utilizados para o clculo dos indicadores da
Meta 9 so oriundos da Pnad, cujos dados disponveis em 25 de junho de 2014, data de promulgao da Lei do PNE
(ver art. 4o), eram referentes ao ano de 2012.
Educao 227

escolas elaboraram um modelo prprio e 39,5% optaram por um modelo de


referncia com a introduo de adaptaes a ele efetuadas pela equipe da escola;
iii) houve trs reunies ou mais do Conselho Escolar em 64,4% das escolas e
duas em 17% delas; iv) em 63,4% das escolas, o conselho escolar era composto
por professores, funcionrios, pais e alunos e, em 20,3% delas, essa composio
exclua os alunos.
Para elaborar o presente estudo, a opo recaiu sobre a anlise de dados de 2014
elaborados pela Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais (Munic) do IBGE,
com vistas a lidar com a meta 19. Essas informaes possuem um carter diferente
daquele adotado por Brasil (2015), pois o foco ali eram as escolas, ao passo que na
Munic a esfera municipal que est em foco. A escola, por certo, o locus da gesto
participativa e a informao da Munic apresenta alguns limites nesse contexto.
Todavia, se as municipalidades apresentam dados sobre o tema, isso revela que
existe empenho por parte do gestor para cumprir o que foi proposto na meta 19.
Alm disso, os dados da Munic compreendem todas as municipalidades, no se
tratando de uma amostragem, o que elimina o potencial de vis. A tabela 7 retrata
a situao dos municpios em relao a indicadores referentes meta 19.

TABELA 7
Municpios com conselho municipal de educao: composio, nmero de reunies
e com projeto pedaggico prprio Brasil e macrorregies (2011 e 2014)
(Em %)
Composto por
Existe conselho municipal professores, Mais de trs Projeto pedaggico
Grandes regies de educao funcionrios, reunies por ano prprio
alunos e pais

2011 2014 2014 2014 2014

Brasil 84,8 87,5 56,1 65,9 37,5


Norte 65,0 71,1 51,1 52,3 32,3
Nordeste 84,0 87,4 56,8 56,2 35,3
Sudeste 90,0 91,6 56,5 75,8 44,2
Sul 88,0 91,0 60,0 68,6 42,5
Centro-Oeste 79,8 80,1 54,4 77,2 34,0

Fonte: IBGE/Perfil dos municpios brasileiros.


Elaborao da Disoc do Ipea.

Existem conselhos municipais de educao em mais de 85% das localidades


brasileiras, segundo a tabela 7, mas, como a elevao deste patamar reduziu entre
2011 e 2014, preciso ponderar que a meta 19 pode no se realizar at 2016.
O grau de desenvolvimento econmico e social parece estar relacionado exis-
tncia de conselhos, pois existe uma proporo mais elevada no Sudeste e no Sul,
sendo menor em outras regies. Ademais, como a evoluo foi lenta entre 2011
228 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 24 | 2016

e 2014, pode ser necessrio reforar a interlocuo da Unio com as municipalidades


para poder atingir a meta 19.
Segundo a tabela 7, a proporo de municpios que contam com conselhos
compostos por professores, funcionrios, alunos e pais varia de 50% a 60% nas
diferentes regies do Brasil. Isso denota que muitos municpios ainda no adotam
regras de paridade na gesto e na participao em decises que j existem em outras
polticas sociais brasileiras, com destaque para a sade, em que o processo est mais
avanado e prximo do que estabelece a meta 19 para o PNE.
A tabela 7 apresenta resultados quanto proporo de municpios com mais
de trs reunies anuais dos conselhos. As regies Norte e Nordeste apresentam
propores menores em relao ao nmero de reunies com todas as partes que
compem o conselho. O fato de a regio Sul apresentar resultados inferiores ao
Sudeste e ao Centro-Oeste tambm merece ateno, pois deixa entrever que a
vocao rural apresenta limites para promover um maior nmero de reunies em
funo das distncias a percorrer, o que tambm vale para o Nordeste. O cenrio
indica que as esferas estaduais e federais devem reforar a importncia da gesto
democrtica via atuao dos conselhos junto s prefeituras.
Ao considerar os resultados apresentados na tabela 7, possvel verificar
que pouco mais de um tero dos municpios do Brasil elaboram os prprios
projetos pedaggicos (meta 19). As diferenas entre regies, uma vez mais, espelham
as diferenas econmicas, sociais e de capacidades estatais, pois os nmeros para
o Sudeste e o Sul so mais elevados. Esse indicador precisa ser avaliado de forma
relativa, pois alguns municpios podem optar por destacar contedos especficos
em detrimento a conhecimentos valorizados pelo mercado de trabalho, o que
pode ser um comportamento de risco, mas pode tambm representar uma atitude
de vanguarda.
Para superar as dificuldades, as estratgias utilizadas em anos mais recentes
parecem requerer a continuidade em aes que j esto em curso. Em outras palavras,
a divulgao de resultados de testes para avaliar a qualidade das escolas, com nfase
em questes de gesto democrtica relacionadas meta 19 uma necessidade.
Alm disso, importante promover mais e estudos referentes a essas questes para
delimitar os problemas existentes e ofertar, ao mesmo tempo, condies de apoio
em escolas ou localidades mais carentes.
Outra medida interessante parece ser incluir na avaliao dos professores e
dos demais profissionais da educao, a insero ou no em escolas com gesto
democrtica segundo os critrios apresentados at aqui. Essa iniciativa pode
melhorar o grau de conhecimento sobre a situao das escolas e da educao
nos municpios. Isso pode, ainda, reforar a presso para a adoo de princpios
de gesto democrtica. Uma proposta dessa natureza deveria ser objeto de ao
Educao 229

das comisses bipartite e, sobretudo, tripartite, pois so iniciativas importantes


para consolidar o SNE.
Uma proposta inicial seria destinar mais recursos para a criao de bases de dados
revigoradas e introduzir novas formas de avaliao com vistas a concretizar a gesto
democrtica prevista pela meta 19. No entanto, em um contexto de crise e de menor
atividade econmica, essa forma de atuar apresenta limites. Redistribuir os recursos
financeiros e humanos existentes com esse foco uma alternativa para atingir essa meta.
A influncia federal sobre a educao e o ambiente escolar pode ser decisiva
ao considerar os repasses de recursos para viabilizar programas e iniciativas estatais.
Segundo Brasil (2015), as escolas declararam receber recursos das seguintes origens:
i) 90,3% das escolas receberam recursos federais; ii) 47,3% delas receberam recursos
da esfera estadual; iii) 50% das escolas receberam recursos da esfera municipal;
e iv) 14,2% delas receberam recursos de doaes da iniciativa privada.
Como a esfera federal possui um papel de destaque no repasse de recursos para
lidar com planos ou programas de incentivo educao ou s escolas, possvel
repassar recursos com prioridade para quem cumpre a meta 19 e as suas estratgias.
Outro elemento a destacar, ainda segundo Brasil (2015), o de que 92,3% das
escolas relatam receber apoio da comunidade na gesto; 88,3% recebem apoio de
instncias superiores e 35,3% relatam existir interferncia externa na gesto. Este ltimo
aspecto talvez revele ser necessrio haver maior interferncia externa para lidar com as
dificuldades e, medida que os objetivos vo sendo alcanados, conceder uma maior
autonomia para a direo reconhecer a excelncia da gesto. Iniciativas comparveis
a essa proposta foram adotadas no Sistema nico de Sade (SUS) e podem
adaptar-se ao SNE.

3.2 Educao profissional tcnica


A educao profissional em nvel tcnico foi contemplada com duas metas no
PNE 2014-2024. Ambas dizem respeito, sobretudo, ampliao do acesso.
A meta 10 trata da oferta de EJA integrada educao profissional, enquanto a
meta 11 se refere ampliao das matrculas de modo geral.
Quando se analisam os dados do censo escolar, verifica-se que a proporo de
matrculas da educao de jovens e adultos na forma integrada educao profis-
sional ainda residual. De acordo com o Inep (2015), apenas 2,8% dos estudantes
matriculados em 2013 na modalidade EJA enquadravam-se nessa condio, o que
corresponde a um patamar muito aqum da meta de 25%, a ser alcanada ao final
da vigncia do PNE.
230 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 24 | 2016

Para se atingir a referida meta, ser necessrio algo como 2,2 p.p. de aumento
mdio anual, o que tambm situa-se muito acima do aumento mdio registrado
no perodo 2008-2013, que foi de menos de 0,5 p.p. ao ano.
Vrias so as dificuldades que devero ser superadas para que se atinja meta to
ousada, tendo-se em conta a situao atual. Em primeiro lugar, as escolas que ofertam
EJA so majoritariamente pblicas (estaduais e municipais), as quais respondiam
por 95,3% das matrculas em 2014. Trata-se de escolas que, via de regra, no
dispem de instalaes adequadas oferta de educao profissional de nvel tcnico.
Alm disso, deve-se ter em conta que a ampliao das vagas nessa modalidade de
formao demandar a contratao de um contingente significativo de professores
para tal, o que esbarrar na carncia de profissionais habilitados e qualificados na
maioria dos municpios brasileiros. Por fim, deve-se considerar que o pblico-alvo
desse tipo de formao acumula carncias e limitaes que devero ser consideradas,
tais como renda insuficiente e menor disponibilidade para o cumprimento de uma
jornada de estudos ampliada.
Portanto, para o alcance da meta 10, devero ser consideradas tanto essas
limitaes relativas oferta de ensino, como tambm as caractersticas socioeco-
nmicas e especificidades da populao-alvo.
Quando se analisam as estratgias definidas para o alcance da meta 10,
verifica-se que em sua maioria so bastante genricas e, por vezes, constituem objetivos
e no estratgias propriamente ditas. No entanto, uma dessas estratgias expressa
de forma bastante clara uma ao que poderia contribuir para a permanncia do
estudante na escola. Trata-se da estratgia 10.9, que prope o seguinte
institucionalizar programa nacional de assistncia ao estudante, compreendendo
aes de assistncia social, financeira e de apoio psicopedaggico que contribuam
para garantir o acesso, a permanncia, a aprendizagem e a concluso com xito da
educao de jovens e adultos articulada educao profissional.
Assim como foi argumentado anteriormente, um programa dessa natureza
faz-se absolutamente necessrio, em razo do perfil da populao-alvo da meta 10,
no intuito de favorecer a permanncia do estudante na escola, bem como a concluso
de sua formao com qualidade.
A meta 11 tambm pode ser considerada ousada, quando se tm em conta
dois fatos. O primeiro deles diz respeito ao crescimento das matrculas no
perodo 2008-2013, que foi de apenas 42%, neste perodo de cinco anos, que
corresponde a um aumento mdio anual de 8,4%. Ou seja, caso fosse mantido
esse ritmo de crescimento, no perodo 2014-2024, as matrculas atingiriam
patamar de pouco mais do dobro do existente no incio deste perodo (124%).
Educao 231

No entanto, o crescimento das matrculas registrado em 2014, da ordem de


18% em relao ao ano anterior, poderia favorecer um maior otimismo quanto
ao alcance da referida meta, caso a conjuntura macroeconmica no tivesse sido
radicalmente alterada em 2015. Nesse sentido, deve-se considerar que foi justamente
nos ltimos anos que antecederam a aprovao do PNE que houve grande expanso
da rede federal, o que no dever se repetir, no mnimo, no mdio prazo.
No que se refere participao do setor pblico nas matrculas da educao
profissional tcnica, verifica-se que o mnimo de 50% foi assegurado at 2013,
conforme mostrado no grfico 6. Porm, no ano seguinte, amplia-se significa-
tivamente a participao do setor privado, o qual assume a liderana nessa rea.

GRFICO 6
Participao das redes pblicas no total de matrculas na educao profissional
tcnica de nvel mdio Brasil (2008-2014)
(Em %)
70
59,0 59,0 59,1 59,4 58,1
60 56,2
48,4
50

40
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Fontes: Brasil (2015); Brasil ([s.d.])b.


Elaborao da Disoc do Ipea.

A reduo da participao das redes pblicas teve incio em 2012, conforme se


observa no grfico 6. Porm, tal reduo acentua-se no ltimo ano da srie histrica,
levando-as a assumir posio ligeiramente minoritria. Isso se explica em razo da
expanso do Pronatec, institudo em 2011, mas tambm pela reduo do ritmo de
crescimento das redes estaduais e municipais, como pode ser observado na tabela 8.

TABELA 8
Matrculas na educao profissional tcnica segundo as redes de ensino Brasil
(2011-2014)
(Em %)
Rede 2011 2012 2013 2014 Var. (%)

Estadual 616.509 624.085 621.819 629.203 2,1


Federal 204.518 224.892 241.473 249.604 22,0
Municipal 45.997 41.929 37.227 34.589 -24,8
Pblica 867.024 890.906 900.519 913.396 5,3
Privada 591.472 641.656 702.427 972.208 64,4
Total 1.458.496 1.532.562 1.602.946 1.885.604 29,3

Fonte: Brasil ([s.d.])b.


Elaborao da Disoc do Ipea.
232 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 24 | 2016

Desse modo, as redes pblicas tiveram incremento de apenas 5% no perodo


sob anlise, ao passo que o setor privado registrou aumento de 64%. Com isso,
a participao das primeiras na expanso das matrculas foi de apenas 11%, ou seja,
muito aqum dos 50% estabelecidos pelo PNE.

3.3 Educao superior


A educao superior foi contemplada no PNE 2014-2024 com trs metas, sendo duas
destas voltadas ampliao do acesso (metas 12 e 14) e a terceira com foco na
melhoria da oferta do ensino (meta 13), por meio da ampliao da proporo de
docentes com titulao de mestre ou doutor.
O alcance da meta 12, que trata da ampliao da taxa de matrcula na
educao superior, depender, em grande medida, da melhoria substancial do
fluxo escolar e do consequente aumento da taxa de concluso da educao bsica.
Portanto, no bastaro os esforos no sentido de ampliar vagas, pblicas ou
privadas e, neste caso, a oferta de crdito educativo.
O que se observa que o nmero de concluintes do ensino mdio ainda
bastante baixo, especialmente quando se tem em vista o alcance da taxa de
frequncia lquida de 33% na educao superior. De acordo com o censo da
educao bsica 2013, o contingente de concluintes do ensino mdio naquele
ano foi de 1,8 milho. Quando se analisa a srie histrica dos ltimos dez anos,
verifica-se certa estagnao em torno deste patamar.
O fluxo escolar tem sido comprometido pela ainda elevada taxa de no aprovao
(reprovao/abandono), o que evidenciado pela diferena das matrculas no incio
e ao final do ensino mdio. De acordo com o censo da educao bsica 2014,
havia cerca de 3,4 milhes de matrculas na primeira srie do ensino mdio e apenas
2,2 milhes, na terceira srie. Portanto, a diferena entre as duas sries resulta de
reprovaes que retm estudantes na srie inicial e da evaso escolar.
De acordo com a Pnad 2014, apenas 46,5% dos jovens de 18 e 19 anos
haviam concludo ao menos onze anos de estudo, ou o equivalente ao ensino mdio.
Trata-se, pois, da faixa etria considerada aceitvel para a concluso desse nvel de
ensino. Portanto, a maioria desse universo de jovens no dispunha do pr-requisito
para ingresso na educao superior. Mesmo quando se amplia esta faixa at os
24 anos, a taxa de concluso limita-se a 57,4%, o que descredencia, de imediato,
o acesso educao superior a mais de 40% dos jovens pertencentes a esta faixa etria.
Por outro lado, a oferta de vagas em cursos de graduao presenciais naquele
ano superou o patamar de 3,5 milhes,14 o que, em princpio, no configuraria um
gargalo para o ingresso na educao superior. Porm, quando se analisa a natureza

14. Sem contar as chamadas vagas remanescentes, inseridas nas estatsticas do censo da educao superior 2014.
Educao 233

dessa elevada quantidade de vagas, verifica-se que apenas 15,5% deste total eram
ofertados pelas redes pblicas.
Considerando-se que o nvel de concorrncia por vaga nas redes pblicas
muito maior que o da rede privada,15 a tendncia a de os jovens que tiveram as
piores condies de preparao, intrnsecas e extrnsecas escola frequentarem
cursos em instituies privadas, o que dificulta a continuidade dos estudos e
sua concluso, dadas as necessidades de arcar como os custos decorrentes e/ou a
conciliao dos estudos com o trabalho.
Portanto, so dois os principais entraves para se alcanar a meta de 33% de
frequncia lquida na educao superior. O primeiro deles diz respeito baixa
concluso do ensino mdio, a qual agravada pela elevada distoro idade-srie.
Desse modo, reduz-se bastante a demanda potencial por vaga na educao superior,
uma vez que a obteno do pr-requisito formal para o acesso a este nvel de
ensino ainda est longe de ser universalizado. Por outro lado, entre os que con-
seguem obt-lo, boa parte o faz em idade avanada, o que dificulta ainda mais a
continuidade nos estudos. Por fim, esses jovens so justamente aqueles que dispem
das piores condies socioeconmicas entre aqueles que concluem a educao bsica,
o que contribui para que tenham desempenho acadmico inferior ao daqueles que
conseguem conclu-la na idade adequada, colocando-os, assim, em desvantagem
na disputa por uma vaga nas IES pblicas.
Desse modo, restariam duas alternativas a esses jovens. A primeira, ingressar no
ensino superior privado noturno, sobretudo para aqueles (a maioria) que tero de
conciliar estudos com o trabalho, de modo a viabilizar o custeio das mensalidades
escolares e/ou para ajudar na composio da renda familiar. A segunda, desistir de
ingressar em um curso de nvel superior.
Portanto, torna-se necessrio assegurar condies de permanncia a
uma parcela significativa dos jovens que ingressam na rede de ensino privada.
Sob essa diretriz, avanos significativos ocorreram nos ltimos anos por conta do
Programa Universidade para Todos (ProUni) e do Financiamento Estudantil (Fies).
Por intermdio desses dois programas, foi possvel assegurar a permanncia de mais
da metade dos estudantes matriculados em cursos de graduao presenciais em 2014.
Com relao ao Fies que, recentemente, sofreu cortes oramentrios de
monta, tambm se faz necessria a instituio de regras para tornar o acesso a essa
fonte de recursos pblicos mais democrtico e menos concentrado em torno de
grandes conglomerados educacionais e de segmentos de renda mais elevada. Estudo
recente realizado no Ipea mostrou que os maiores grupos de educao superior

15. De acordo com o censo da educao superior 2013, a proporo de inscries nos processos seletivos por vaga
ofertada era de 13,8 nas redes pblicas e de apenas 1,6 no setor privado.
234 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 24 | 2016

atuantes no Brasil, que recebem aportes de investimentos estrangeiros e do mercado


de aes, tambm detinham propores de beneficirios do Fies muito acima
da mdia nacional. Trata-se, portanto, de mais uma evidncia da necessidade de
regulao desse mercado, cuja tendncia atual a da formao de conglomerados
de instituies de ensino.
Em sntese, h pelo menos duas categorias de aes necessrias para o alcance
da meta 12. A primeira, diz respeito melhoria do fluxo escolar na educao bsica,
de modo a universalizar sua concluso, preferencialmente na idade adequada. A outra
destina-se queles que conseguiram lograr esse intento e dependem de suporte
financeiro para o ingresso, a permanncia e a concluso de um curso superior.
Certamente, a primeira categoria a de maior complexidade e, portanto,
requer mais tempo e investimentos para que os resultados e avanos venham a ocorrer.
Nesse sentido, pressupe a interveno em uma srie de fatores, desde aqueles de
natureza extrnseca escola at aos que se referem s condies de oferta do ensino.
Em outras palavras, o alcance desta meta ser condicionado em grande medida
pelo grau de sucesso alcanado pela meta 3. No entanto, no basta ampliar a demanda
potencial por educao superior (contingente de jovens com ensino mdio completo),
mas tambm ser preciso torn-la efetiva, por meio da ampliao de vagas em IES
pblicas e/ou pela garantia das condies de ingresso e permanncia no setor privado.
Em ambos os casos, as perspectivas de curto e mdio prazo no so favorveis.
De um lado, o ajuste fiscal do governo federal, com impactos na reduo dos
investimentos e no custeio das Instituies Federais de Ensino Superior (Ifes).
De outro, a reduo para menos da metade dos novos contratos de financiamento
do Fies, ocorrida no incio de 2015. Portanto, so duas medidas que vo de encontro
meta de ampliar o acesso dos jovens brasileiros educao superior.
Por fim, a meta 13 diz respeito titulao dos docentes que atuam na educao
superior. De acordo com o censo da educao superior de 2014, cerca de 74%
dos vnculos docentes em efetivo exerccio tinham titulao mnima de mestrado,
sendo que 35% do total, em nvel de doutorado. Portanto, trata-se de uma meta
que j se encontra muito prxima de ser alcanada no caso do primeiro indicador
e de ter sido atingida em relao aos doutores.
Tendo em vista que a meta 13 foi praticamente alcanada em 2014, caberia
estimar a demanda por docentes titulados ao longo dos prximos dez anos, de modo
a assegurar o alcance das metas de titulao de docente ao trmino da vigncia
do PNE. Caso seja mantida a mesma taxa de crescimento do nmero de funes
docentes, verificada no perodo 2004-2014, de cerca de 37%, seria necessrio
incorporar 106,6 mil novas funes docentes com titulao mnima de mestrado
at 2024, sendo 50,3 mil destes em nvel de doutorado.
Educao 235

Portanto, algo como cinco mil doutores a serem incorporados a cada ano,
contingente este pouco expressivo, quando se tem em conta, por exemplo, que apenas
em 2014 foram titulados 16,7 mil doutores. Portanto, a capacidade de oferta de
docentes titulados no constitui, em princpio, um entrave consecuo da meta
em referncia.
Entretanto, quando se desagregam os dados pelas redes de ensino, verifica-se que
no setor privado a proporo de docentes com pelo menos o ttulo de mestre cor-
respondia a cerca de 67% do total. Neste caso, 8 p.p. abaixo da meta estabelecida
para 2024. No que se refere aos doutores, o ndice alcanado pelas IES privadas era de
apenas 20%, ou seja, pouco mais da metade da meta a ser atingida ao final do PNE.
Por sua vez, nas IES pblicas, a titulao mnima de mestrado correspondia a cerca
de 85% dos vnculos docentes e os doutores representavam 56% do total.
Essas desigualdades ampliam-se quando se faz a desagregao regional das
redes de ensino. Conforme apresentado no grfico 7, em nenhuma das cinco
macrorregies brasileiras foi atingida a proporo de 75% de docentes com titulao
mnima de mestrado pela rede privada. Por sua vez, o oposto foi verificado em
relao s redes pblicas.

GRFICO 7
Proporo de vnculos docentes na educao superior com titulao mnima de mestrado,
por macrorregio e rede de ensino Brasil (2014)
(Em %)
100

80

60
86,6 90,1
40 75,4 78,3 80,6
63,0 70,0 69,3
54,9 59,4
20

0
Norte Centro-Oeste Nordeste Sudeste Sul
Privada Pblica

Fonte: Brasil, ([s.d.])a.


Elaborao da Disoc do Ipea.

Quando se analisa o indicador referente titulao em nvel de doutorado,


verifica-se um aprofundamento das desigualdades entre essas duas redes de ensino,
entre as cinco grandes regies brasileiras. possvel constatar no grfico 8 que a
proporo registrada na rede privada da regio Norte corresponde a apenas 16%
da proporo das IES pblicas da regio Sudeste.
236 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 24 | 2016

GRFICO 8
Proporo de vnculos docentes na educao superior com titulao em nvel de
doutorado, por macrorregio e rede de ensino Brasil (2014)
(Em %)
100

80

60

40
68,5
47,0 48,8 55,7
20 36,1
14,7 16,2 20,0 22,8
11,1
0
Norte Nordeste Centro-Oeste Sul Sudeste
Privada Pblica

Fonte: Brasil ([s.d.])a.


Elaborao da Disoc do Ipea.

Portanto, permanece em xeque a situao do setor privado, cujos ndices


esto muito aqum daqueles registrados nas redes pblicas, especialmente no que
se refere titulao em nvel de doutorado.
Tendo em vista que o setor privado est majoritariamente voltado para o
ensino de graduao, no qual a titulao em nvel de doutorado uma condio
desejvel, mas no obrigatria, torna-se pouco provvel que as instituies privadas
venham a investir recursos financeiros na contratao de profissionais com esse
nvel de titulao, especialmente em uma conjuntura econmica de recesso ou
de baixo crescimento.
Portanto, o custo de contratao de docentes com doutorado torna-se um
tanto quanto incompatvel com a conjuntura econmica atual, que tende a reduzir a
demanda por vaga e a permanncia de estudantes no setor privado, seja pela perspectiva
de desemprego e/ou baixa gerao de postos de trabalho, seja pela reduo dos finan-
ciamentos por intermdio do Fies, que sofreram cortes da ordem de 60% em 2015.
Os esforos financeiros necessrios para o alcance da meta esto diretamente
associados rentabilidade do setor privado, ou melhor, a sua capacidade de absorver
custos adicionais em uma conjuntura recessiva ou mesmo de baixo crescimento
econmico. Sob tais condies, torna-se pouco factvel que as IES privadas venham
a ampliar seus dispndios com pessoal.
Mesmo quando se tem por referncia o perodo de crescimento do setor privado,
impulsionado pela expanso acentuada dos contratos de financiamento do Fies nos
ltimos anos,16houve ligeira reduo do salrio mdio dos docentes nas IES privadas.17

16. O nmero de contratos ativos do Fies elevou-se de 620 mil para 1,9 milho no perodo 2011-2014.
17. De acordo com dados da Relao Anual de Informaes Sociais (Rais), o salrio mdio dos docentes nas IES privadas
sofreu reduo de 1,6% no perodo 2007-2013.
Educao 237

Por sua vez, as IES pblicas tambm devero ser afetadas pelos cortes ora-
mentrios nas trs instncias de governo, o que incidir sobre a contratao de
docentes e concesso de licenas de afastamento para estudos. Com isso, o ritmo
de expanso do ndice de titulao nessas instituies poder ser reduzido no curto
e mdio prazo.
Por fim, o alcance da meta 14, que se refere ampliao de titulados na
ps-graduao stricto sensu, torna-se bastante factvel, caso se mantenha a taxa de
crescimento mdio anual dos ltimos dez anos que, em relao aos mestres, foi
da ordem de 8,8% e, no caso dos doutores, o aumento foi ainda maior (10,7%).
Porm, quando se tem em conta o binio 2013-2014, verifica-se que o nmero
de mestres titulados neste ltimo ano teve queda de 0,5%, o que aponta para uma
possvel saturao nesse nvel de formao.
Uma das possveis explicaes para esse recuo pode estar associada ao fato de que,
uma vez implantados os cursos de mestrado, a tendncia natural dos programas de
ps-graduao a de oferecer os doutorados, razo pela qual a expanso destes ter
sido maior que a dos primeiros, quando se tem como referncia os ltimos anos.
Para um melhor entendimento dessas distintas tendncias, torna-se necessria
a desagregao dos dados por redes de ensino, ou dependncias administrativas,
bem como analis-los sob o enfoque regional, uma vez que h profundas desigualda-
des na oferta de cursos de ps-graduao entre as macrorregies brasileiras. Por fim,
cabe ressaltar que h duas modalidades de mestrado (acadmico e profissional),
as quais tm apresentado evolues distintas.
Apesar de a rede privada ter registrado crescimento menor que as redes estaduais
e a federal no perodo 2004-2014, neste ltimo ano houve inverso dessa tendncia,
com pequeno crescimento da primeira e reduo nas redes pblicas. No entanto,
em todas elas houve diminuio dos titulados em mestrados acadmicos e aumento
na modalidade profissional, o que tambm aponta para uma maior demanda por
esta modalidade, sobretudo na rede privada, que respondeu por 42% do total de
titulados em 2014.
Com relao aos doutores, observa-se que a rede federal assumiu o protago-
nismo dessa expanso ao longo dos ltimos dez anos. Se, em 2004, as IES estaduais
exerciam ligeira liderana em termos do contingente de titulados, com 45%
do total, em 2014, as Ifes haviam atingido a proporo de 56%, ficando as primeiras
com apenas 33% do total. Nesse nvel de formao, houve pequeno aumento da
participao do setor privado ao longo desse perodo, atingindo 10,6% em 2014,
o que significa acrscimo de apenas 0,6 p.p. em uma dcada.
Em todas as redes de ensino houve crescimento do nmero de doutores
titulados ao longo do perodo sob anlise, inclusive em seu ltimo ano em que a taxa
238 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 24 | 2016

registrada foi de 7,7%. Este ndice, portanto, alm de estar prximo da taxa mdia
anual nos ltimos dez anos, que foi de 10,7%, tambm maior que o crescimento
mdio anual 4,9%, necessrio para se atingir a meta de 25 mil doutores em 2024.
Sob o enfoque regional, observa-se que, nos ltimos dez anos houve reduo da
participao da regio Sudeste no total de titulados em nvel de mestrado e doutorado.
Em 2004, essa regio respondia por 61% dos mestres e 76% dos doutores formados
no pas. Porm, em 2014, tais participaes haviam sido reduzidas a 49% e 60%
do total, respectivamente.
Acredita-se que os esforos necessrios para o alcance da meta 14 no sero
de grande vulto. No caso das Ifes, pelo fato de ter sido ampliada a capacidade
instalada nos ltimos anos, por intermdio do Reuni.18 Este programa implicou
ampliao fsica das instituies existentes, assim como na construo de novos
campi e, para dar conta dessa expanso fsica, houve ampliao do corpo docente
em cerca de 60%, no perodo 2007-2013, sendo que o quadro de doutores teve
crescimento de 92%, passando de 30,4 mil para 58,4 mil.
Por sua vez, as IES privadas tm apresentado maior dinamismo no que
concerne oferta de mestrados profissionais, tendo-se em conta a vocao dessas
instituies para a formao voltada para o mercado de trabalho. Porm, nesse caso,
a continuidade dessa expanso poder demandar maior participao das agncias
oficiais de fomento, como Capes e CNPq, assim como das fundaes estaduais
de pesquisa, no que se refere concesso de bolsas de estudos.

3.4 Financiamento e gastos


Em sua Meta 20, o PNE 2014-2024 prev a ampliao do investimento pblico total
em educao Unio, estados e municpios , de forma a atingir, em 2019, o quinto
ano de vigncia da lei, o patamar mnimo de 7% do PIB e, ao final, a proporo
de 10%. O grfico 9 mostra a evoluo deste indicador no perodo 2000-2013,
bem como as metas previstas no PNE.
Conforme mostrado no grfico 9, no perodo 2006-2013, estabelece-se
uma trajetria de crescimento praticamente contnuo, no qual houve ampliao de
cerca de 38% dos investimentos pblicos como proporo do PIB. Para se atingir a
meta intermediria de 7%, em 2019, ser necessrio ampliar essa participao em
cerca de 13%, o que no seria esforo de grande monta caso a economia crescesse
em ritmo semelhante ao daquele perodo. Por sua vez, para o alcance da meta
estabelecida para o final da vigncia do PNE, o desafio torna-se bem mais ambicioso,
pois haveria de aumentar a proporo dos investimentos em cerca de 61% no prazo
de onze anos, tendo-se como linha de base o ano de 2013.

18. Programa de Reestruturao e Expanso das Universidades Federais.


Educao 239

GRFICO 9
Estimativa do investimento pblico total em educao com relao ao PIB (2000-2013)
e metas do PNE (2019 e 2024) Brasil
(Em %)
10

0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2019 2024

Fonte: Inep/MEC
Elaborao da Disoc do Ipea.

Sob a tica monetria,19 para se atingir os 7% do PIB, em 2019, os investimentos


deveriam ser incrementados em R$ 42 bilhes, ou seja, dos atuais R$ 322 bilhes
para R$ 364 bilhes. Mas, para se atingir os 10% do PIB em 2024, o aumento
seria de R$ 200 bilhes, passando daqueles R$ 322 bilhes para R$ 520 bilhes.
Os recursos financeiros executados pela Unio em 2014 somaram cerca de
R$ 94 bilhes, conforme apresentado na tabela 9. Destaca-se que os dispndios
realizados tiveram aumento, em valores constantes, de 8,1% no binio 2013-2014.

TABELA 9
Execuo financeira dos programas e aes do MEC Brasil (2013 e 2014)
(Em R$ constantes)
Programas/anos 2013 2014 Diferena Var. (%)
Total geral 86.718.751.707 93.774.690.663 7.055.938.956 8,1
Programa de Gesto e Manuteno 29.206.610.905 32.787.786.939 3.581.176.034 12,3
do Ministrio da Educao
Pagamento de pessoal ativo da Unio 22.771.456.665 25.076.979.084 2.305.522.419 10,1
Contribuio da Unio, de suas autarquias e fund. para 4.169.376.655 4.585.668.629 416.291.974 10,0
custeio do reg. de prev. dos serv. pblicos federais
Auxlio-alimentao aos servidores 1.142.193.739 1.147.219.506 5.025.767 0,4
civis, empregados e militares
Outros 1.123.583.845 1.977.919.720 854.335.875 76,0

(Continua)

19. Tomando-se como parmetro o PIB de 2013 R$ 5,2 trilhes.


240 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 24 | 2016

(Continuao)

Programas/anos 2013 2014 Diferena Var. (%)


Educao bsica 29.951.896.899 29.131.477.795 -820.419.104 -2,7
Complementao da Unio ao Fundo de Manuteno
e Desenvolvimento da Educao Bsica e de 11.434.700.863 10.859.458.668 -575.242.195 -5,0
Valorizao dos Profissionais da Educao (Fundeb)
Apoio Alimentao Escolar na Educao Bsica (Pnae) 3.775.009.596 3.704.211.192 -70.798.404 -1,9
Implantao de escolas para educao infantil 2.111.387.220 2.681.159.284 569.772.064 27,0
Dinheiro direto na escola para a educao bsica 2.822.015.558 2.550.784.215 -271.231.343 -9,6
Produo, aquisio e distribuio de livros e materiais
1.587.782.814 1.856.405.692 268.622.878 16,9
didticos e pedaggicos para educao bsica
Concesso de bolsas de apoio educao bsica 1.605.617.897 1.809.764.839 204.146.942 12,7
Infraestrutura para a educao bsica 1.855.234.639 1.714.442.723 -140.791.916 -7,6
Implantao e adequao de estruturas
1.243.507.260 800.600.000 -442.907.260 -35,6
esportivas escolares
Exames e avaliaes da educao bsica 676.926.634 734.880.523 57.953.889 8,6
Apoio ao transporte escolar na educao bsica 618.745.388 581.178.023 -37.567.365 -6,1
Apoio ao transporte escolar para a educao 554.108.046 510.405.558 -43.702.488 -7,9
bsica caminho da escola
Outros 1.666.860.985 1.328.187.078 -338.673.907 -20,3
Educao superior graduao, ps-graduao,
21.239.161.490 25.100.968.540 3.861.807.050 18,2
ensino, pesquisa e extenso
Fies 7.768.988.610 12.132.517.111 4.363.528.501 56,2
Concesso de bolsas de estudos 3.557.079.195 4.035.721.783 478.642.588 13,5
Funcionamento de instituies federais de ensino superior 4.315.763.940 3.672.059.167 -643.704.773 -14,9
Reestruturao e expanso de instituies
2.760.825.562 2.401.342.867 -359.482.695 -13,0
federais de ensino superior
Assistncia ao estudante de ensino superior 678.474.788 713.567.760 35.092.972 5,2
Fomento s aes de graduao, ps- 504.447.284 452.352.465 -52.094.819 -10,3
graduao, ensino, pesquisa e extenso
Apoio residncia em sade 367.976.696 442.196.100 74.219.404 20,2
Reestruturao e modernizao de
279.687.410 295.365.145 15.677.735 5,6
instituies hospitalares federais
Funcionamento e gesto de instituies
287.208.454 235.171.987 -52.036.467 -18,1
hospitalares federais
Outros 718.709.552 720.674.155 1.964.603 0,3
Educao profissional e tecnolgica 6.321.082.413 6.754.457.389 433.374.976 6,9
Apoio formao profissional, cientfica e tecnolgica 2.929.971.317 3.601.784.757 671.813.440 22,9
Funcionamento de instituies federais de
1.875.621.883 1.970.420.999 94.799.116 5,1
educao profissional e tecnolgica
Expanso e reestruturao de instituies federais
877.924.236 677.791.993 -200.132.243 -22,8
de educao profissional e tecnolgica
Assistncia ao estudante da educao
252.015.266 329.879.340 77.864.074 30,9
profissional e tecnolgica
Modernizao da rede pblica no federal de
205.308.610 74.435.772 -130.872.838 -63,7
educao profissional, cientfica e tecnolgica
Outros 180.241.102 100.144.528 -80.096.574 -44,4

Fonte: Siga Brasil.


Elaborao da Disoc do Ipea.
Educao 241

Observando-se os componentes da Execuo Oramentria do MEC, veri-


fica-se que o pagamento de pessoal ativo da Unio foi a rubrica que mais pesou,
tendo crescido de R$ 22,8 bilhes para R$ 25,1 bilhes, no perodo em questo,
evidenciando o carter inercial deste gasto.
Na anlise por nveis educacionais, constata-se que, na educao bsica,
houve uma involuo real de 2,7%, o que equivale a um decrscimo de
R$ 820,4 milhes. Os quesitos que mais contriburam para isso foram a com-
plementao da Unio ao Fundeb (R$ 575,2 milhes); implantao e adequao
de estruturas esportivas escolares (R$ 442,9 milhes); e dinheiro direto na
escola para a educao bsica (R$ 271,2 milhes). Por outro lado, os gastos
cresceram na implantao de escolas para educao infantil (R$ 569,7 milhes);
seguida da produo, aquisio e distribuio de livros e materiais didticos e
pedaggicos para educao bsica (R$ 268,6 milhes); e da concesso de bolsas
de apoio educao bsica (R$ 204,1 milhes). Evidencia-se assim uma nfase
do governo federal em investir na implantao de escolas de educao infantil,
de fato, o nvel que apresenta maior dficit com relao s metas estabelecidas
pelo PNE 2014-2024.
No que diz respeito educao superior, o quadro mais animador. Entre 2013
e 2014, o gasto elevou-se em R$ 3,8 bilhes, capitaneado inequivocamente pelo Fies
que cresceu em aproximadamente R$ 4,4 bilhes. Em linhas gerais, o perfil do
gasto neste nvel de ensino aponta para a ampliao do financiamento direto
aos estudantes do setor privado, assim como na concesso de bolsas de estudo,20
e para a reduo dos aportes expanso e manuteno das instituies federais
de ensino superior.
Por fim, na educao profissional e tecnolgica, os gastos passaram de
R$ 6,3 bilhes para R$ 6,7 bilhes. A principal variao foi o incremento
de R$ 671,8 milhes no apoio formao profissional, cientfica e tecnolgica,
acompanhado por diminuies nas rubricas de investimento, quais sejam, expanso e
reestruturao de instituies federais de educao profissional e tecnolgica
(R$ 200,1 milhes) e modernizao da rede pblica no federal de educao
profissional, cientfica e tecnolgica (R$ 130,8 milhes), comportamento tpico de
pocas de crise, em que se compromete a capacidade futura de oferta e qualidade
do servio.

20. Em grande medida, devido ampliao do nmero de bolsas concedidas pelo Programa Cincia sem Fronteiras.
Entre o primeiro e o quarto semestre de 2014, o estoque de bolsas foi ampliado de 48,3 mil para 74,6 mil.
242 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 24 | 2016

4 TEMA EM DESTAQUE

4.1 A Estruturao de um regime de colaborao entre os entes federados,


compatvel com a dimenso dos desafios estabelecidos pelo PNE e capaz
de neutralizar os efeitos de uma conjuntura macroeconmica desfavorvel
A expresso regime de colaborao foi contemplada no caput do Artigo 211
da Constituio Federal de 1988, na forma como segue: A Unio, os Estados,
o Distrito Federal e os Municpios organizaro em regime de colaborao seus
sistemas de ensino.
Alm disso, no 1o desse artigo, ficou estabelecido que a Unio
exercer, em matria educacional, funo redistributiva e supletiva, de forma a
garantir equalizao de oportunidades educacionais e padro mnimo de qualidade
do ensino mediante assistncia tcnica e financeira aos Estados, ao Distrito Federal
e aos Municpios.
Por sua vez, a Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB), de 1996,
estabelece que
o dever do Estado com educao escolar pblica ser efetivado mediante a garantia de:
IX padres mnimos de qualidade de ensino, definidos como a variedade e
quantidade mnimas, por aluno, de insumos indispensveis ao desenvolvimento do
processo de ensino-aprendizagem.
Portanto, a estruturao de um regime de colaborao entre os entes federados
j figurava h algum tempo como condio necessria para assegurar a educao de
qualidade como direito de todos os brasileiros. Em relao aos desafios estabelecidos
pelo PNE 2014-2024 e diante de uma conjuntura macroeconmica desfavorvel,
tornar-se- imprescindvel.
A Unio tem ampliado sua atuao no exerccio das funes redistribu-
tiva e supletiva, a exemplo do que ocorreu em relao complementao de
recursos para assegurar o gasto mnimo por aluno, entre o Fundo de Manuteno
e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio
(Fundef) e o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e
de Valorizao dos Profissionais da Educao (Fundeb), de modo que, ao menos
sob a tica quantitativa, houve substancial reduo das desigualdades de acesso
educao bsica no Brasil e, no mbito desta, especialmente no ensino fundamental,
conforme pode ser constatado por intermdio da tabela 10.
Conforme se observa na tabela 10, tanto a regio Nordeste quanto a rea rural
estavam em visvel desvantagem em relao ao restante do pas. No primeiro caso,
a taxa de frequncia no Nordeste era 21% menor que a do Sudeste, mas, em 2013,
a diferena entre ambas foi reduzida a menos de 1%. Por sua vez, a reduo da desi-
gualdade entre as reas urbana e rural foi ainda mais expressiva, passando de 23,4%,
em 1992, para 0,7%, em 2013.
Educao 243

TABELA 10
Taxa de frequncia escola na faixa etria de 6 a 14 anos, por macrorregio e
localizao do domiclio Brasil (1992 e 2014)
(Em %)
Regio 1992 2014
Brasil 72,4 98,5
Norte 73,5 97,8
Nordeste 61,8 98,2
Sudeste 78,5 98,9
Sul 77,7 98,7
Centro-Oeste 76,3 98,7
Localizao
Urbano 76,9 98,6
Rural 58,9 98,3
Fonte: Microdados da Pnad (IBGE, 1992 e 2014).
Elaborao da Disoc do Ipea.

A despeito dessa inequvoca equalizao do acesso a esse nvel do ensino, intensifi-


cada, sobretudo, com a implantao do Fundef, os indicadores de desempenho escolar
ainda evidenciam profundas desigualdades regionais. Geralmente, tais desigualdades
esto intimamente associadas s condies socioeconmicas, tal como mostrou estudo
realizado no mbito do Ipea, que correlacionou o Ideb das redes pblicas de ensino
com fatores extrnsecos e intrnsecos escola. A sntese dos principais resultados
apresentada na tabela 11.

TABELA 11
ndice de correlao de Pearson entre Ideb e fatores selecionados Brasil (2010)
Fatores ndice de correlao de Pearson
Extrnsecos
Taxa de alfabetizao da populao 18 a 64 anos 0,69
Renda domiciliar per capita 0,60
Intrnsecos
Professores com curso superior 0,54
Quadra de esportes 0,45
Fonte: Microdados do censo demogrfico (IBGE, 2010); microdados do censo da educao bsica (Inep, 2010).
Elaborao da Disoc do Ipea.

Conforme pode ser observado na tabela 11, os fatores externos escola


estabelecem correlao positiva com o Ideb mais elevada que a estabelecida com os
fatores internos, tais como professores com formao em nvel superior e existncia
de quadra de esportes.
Isso no significa que os fatores intrnsecos escola sejam irrelevantes, mas,
sim, que a influncia das condies socioeconmicas do aluno preponderante.
No entanto, a alterao de tais condies, alm de mais complexa, dificilmente pode
244 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 24 | 2016

ocorrer no curto, enquanto a interveno nos fatores intrnsecos , em geral,


mais imediata.
Portanto, o regime de colaborao federativa faz-se necessrio em virtude desses
dois fatores. De um lado, as precrias condies socioeconmicas encaminham
escola crianas e jovens com carncias no supridas no seio da famlia. Por sua vez,
a fragilidade econmica de estados e municpios implica oferta insuficiente e/ou
qualitativamente precria para esses segmentos populacionais mais carentes.
De acordo com Prado (2006), a questo da equalizao passa pela reviso
da distribuio dos encargos, competncias e recursos entre governo central e
governos subnacionais. Portanto, implicar uma reviso do arcabouo legal exis-
tente, tanto no que diz respeito s responsabilidades dos entes federados, quanto,
e principalmente, ao que se refere repartio dos recursos advindos de impostos e
contribuies sociais.
Tm sido frequentes os clamores por uma reforma tributria que viabilize
o cumprimento das atribuies e responsabilidades estabelecidas pela CF 1988.
Porm, enquanto tal mudana no se concretiza, recai sobre a Unio a tarefa de
reduzir as desigualdades na oferta de ensino, sejam elas de natureza quantitativa
ou qualitativa.
Apesar de a disponibilidade de recursos financeiros ser crucial para ampliar
o acesso e melhorar a qualidade da oferta de ensino, h tambm limitaes rela-
cionadas a questes de ordem tcnica, relativas gesto e aos recursos humanos,
e de natureza extrnseca escola, como as condies socioeconmicas, que em
muito interferem nos resultados educacionais e, portanto, requerem intervenes
de outras polticas pblicas ou, ao menos, aes de natureza compensatria que
minimizem seus efeitos sobre o desempenho escolar dos estudantes.
Nesse sentido, o regime de colaborao tambm pressupe intervenes no
campo da assistncia tcnica e gesto. A educao de qualidade e, consequentemente,
o alcance das metas do Ideb dependero em grande medida da oferta de profissionais
da educao qualificados e do tipo de gesto implementado em cada escola, tendo em
vista suas especificidades e necessidades.
A questo da formao de pessoal (docente e de apoio escolar) especial-
mente cara queles municpios desprovidos de instituies de educao superior.
Normalmente, tais municpios so tambm aqueles considerados menos atrativos para
a fixao de profissionais oriundos de outras cidades e/ou regies do pas, seja pela
inexistncia/fragilidade de um plano de cargos e salrios, seja pela insuficincia de
opes culturais disponveis, seja pela precariedade dos meios de acesso a tais localidades.
Portanto, na ausncia dessas condies mais favorveis, tais municpios per-
manecem em desvantagem no que se refere atrao e fixao de profissionais da
educao mais qualificados. Desse modo, tais limitaes poderiam ser amenizadas
Educao 245

sob a gide de um regime de colaborao mais efetivo, que oportunizasse meios e


recursos adicionais para a superao dessa carncia de atrativos.
Nesse sentido, h alguns eixos de atuao e interveno absolutamente
imprescindveis quando se tem em conta um regime de colaborao entre os
entes federados: i) financiamento (manuteno e investimentos); e ii) apoio tcnico
(capacitao, monitoramento e avaliao).
Em que pesem os avanos decorrentes da criao do Fundef/Fundeb, o que se
observa ainda hoje que as UFs com os piores indicadores educacionais e socioecon-
micos so justamente aquelas que recebem os menores valores por aluno. Por exemplo,
os nove estados com os menores valores per capita em 2013 tambm apresentavam
Ideb mdio mais baixo que o das UFs que se situavam no extremo oposto, tal como
mostra a tabela 12.

TABELA 12
Valor por aluno no Fundeb e Ideb mdio por categorias de UFs Brasil (2013)
Anos iniciais do ensino fundamental
UFs
Valor mdio por aluno Ideb mdio
Com menores valores por aluno 2.024,00 4,1
Com maiores valores por aluno 2.796,56 5,2
21
Fontes: Brasil (2013); Inep/MEC.
Elaborao da Disoc do Ipea.

Essa aparente relao diretamente proporcional entre Ideb e gasto por aluno
sugere que as desigualdades educacionais, ao menos sob a tica do desempenho,
continuem a ser reproduzidas. Portanto, a necessidade de um regime de colabo-
rao est estreitamente relacionada com os limites atuais do financiamento da
educao bsica no pas, uma vez que os recursos disponveis para cada UF refletem,
geralmente, sua capacidade de arrecadao tributria. Em outras palavras, decorre da
dimenso e do dinamismo de sua economia.
Deve-se, ainda, levar em conta um fator agravante, no previsto poca da
tramitao do PNE no Legislativo, que se refere recesso econmica em 2015
e s perspectivas de baixo crescimento para os prximos anos, o que tambm
compromete a capacidade de investimentos das trs instncias de governo.
Conforme defende Pinto (2015, p. 114), h a necessidade de
um novo pacto federativo no qual a Unio passe a ter um papel mais proeminente no
financiamento da educao bsica [...], uma vez que os municpios so prejudicados,
pois ficam com as etapas mais onerosas (educao infantil e educao do campo),
sendo os entes mais pobres da Federao.

21. Disponvel em: <http://goo.gl/ZPd2rO>.


246 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 24 | 2016

Esse autor tambm lembra que o Fundeb tem carter transitrio, cuja vigncia
se encerrar em 2020. Nesse sentido, ele alerta para a necessidade de se instituir
uma rede pblica nica de educao bsica, que no fique em mos de governadores
ou prefeitos, mas que seja gerida por um conselho composto por representantes do
Executivo (trs nveis), dos trabalhadores da educao e, principalmente, dos usurios
(pais e alunos).
Em sntese, um regime de colaborao consequente com os desafios educacio-
nais que se colocam para a sociedade brasileira pressupe a reviso das atribuies e
responsabilidades, assim como da redistribuio mais justa das receitas oramentrias,
tendo-se sempre como norte a busca da equidade das condies de ensino e os
desafios a serem superados.

REFERNCIAS
BRASIL. Ministrio da Educao. Planejando a prxima dcada: conhecendo as
20 metas do Plano Nacional de Educao. Braslia: MEC, 2014.
BRASIL. Ministrio da Educao/Secretaria de Educao Superior/Fundo de
Financiamento Estudantil. Prestao de Contas Ordinrias Anual Relatrio de
Gesto do Exerccio de 2014. Braslia: MEC, 2015.
BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Relatrio de Auditoria Coordenada no
Ensino Mdio. Braslia: Tribunal de Contas da Unio, 2014. TC 007.081/2013
INEP INSTITUTO NACIONAL DE ESTUDOS EPESQUISAS EDUCACIONAIS
ANSIO TEIXEIRA. Plano Nacional de Educao PNE 2014-2024: Linha de Base.
Braslia: Inep, 2015. 404 p.
INEP INSTITUTO NACIONAL DE ESTUDOS E PESQUISAS
EDUCACIONAIS ANSIO TEIXEIRA. Censo da educao superior (vrios anos).
Braslia: Inep [s.d.]a.
INEP INSTITUTO NACIONAL DE ESTUDOS E PESQUISAS
EDUCACIONAIS ANSIO TEIXEIRA. Sinopse estatstica da educao bsica.
Braslia: Inep [s.d.]b.
FNDE FUNDO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO DA EDUCAO.
Portaria Interministerial no 16, de 17 de dezembro de 2013 Anexo I. Braslia:
FNDE, 2013.
PINTO, J. M. R. O Fundeb na perspectiva do custo aluno-qualidade. Em Aberto.
Braslia, v. 28, n. 93, p. 101-117, jan./jun., 2015.
CAPTULO 5

CULTURA

1 APRESENTAO
A cultura e a educao pblica esto acima, inclusive, do comit de salvao
pblica. Os professores devem impor a educao a um povo que no quer estudar.
A maior riqueza das naes a sua cultura (Trechos da entrevista de Jorge Mautner
ao programa Roda Viva, TV Cultura, em 19 de junho de 2000).
Essas assertivas orientam a reflexo que se seguir. No h que opor a cultura
a outras polticas, nem imaginar que elas devam constituir-se em impossveis
transversalidades. No necessrio imaginar que, considerando a cultura uma parte
de um vasto e variado conjunto de direitos direitos educao, comunicao,
informao, ao reconhecimento dos modos de vida, saberes e fazeres de quilombolas,
indgenas e outros povos e comunidades tradicionais, para citar alguns exemplos ,
os rgos setoriais de cultura devam articular-se com todas as outras polticas de
forma sistemtica ou em funo de categorizaes e classificaes genricas prprias
para organizar discursiva e praticamente as aes.
A cultura a estrutura valorativa das sociedades, a ao intencional, crtica e criativa,
que deve ser acessvel a todos. A cultura vivida e a experincia nem sempre se opem
s formas objetivadas, legtimas e institucionalizadas. Mas, entre subjetividades e
conhecimentos formais, pode ser que se produzam espaos intransponveis.1 Portanto,
as assertivas citadas anteriormente devem ser recontextualizadas. Formuladas no quadro
do pensamento republicano radical, implicam reconhecimento do valor intrnseco
da educao e da cultura, da ao transformadora e democrtica das instituies e da
necessidade de polticas pblicas abrangentes e universalistas.
A cultura um processo contnuo, provisrio, mltiplo, multidimensio-
nal, transversal, rizomtico, parte de uma rede complexa de valores, crenas e
prticas cotidianas, tanto institucionais quanto informais. Nos contextos culturais
coexistem e interagem diferentes racionalidades, lgicas prticas e modos de viver.
Como a vida cultural no uma vida apenas da razo, argumentativa ou tcnica,
comunicativa ou instrumental, o viver cultural implicando dimenso subjetiva,
afetiva e emocional, necessrio imaginar o desenvolvimento e a consolidao
de prticas de convivncia e solidariedade, capazes de recuperar a diferena como

1. A vivncia esgota-se na realizao. A experincia ao reflexiva, rememorada, solidria com outros processos
individuais e sociais.
248 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 24 | 2016

relao de reconhecimento da alteridade, mas tambm como relao conflitiva,


capaz de potenciar e integrar diferentes racionalidades e afirmar diversidades.
Nesse sentido, as decises polticas e administrativas no deveriam implicar
nem uniformidade nem unanimidade, muito menos, na anulao da diferena,
mas na traduo dos conflitos entre atores em consensos dinmicos, passveis de
serem questionados e criticados. A capacidade de improvisar, reagir de forma
flexvel e fluida, responder de forma criativa e tica aos problemas deve ser seguida
pelo respeito alteridade e diferena. A grande dificuldade que o treino pro-
porcionado nos quadros da cultura poltica vigente tende a contornar e evitar o
conflito, procurando a homogeneidade por meio de trabalho de categorizao e
classificao realizado no apenas pelo direito, mas pelas cincias sociais engajadas
na interveno e na engenharia social. A negao das maneiras particulares de
percepo e construo do mundo, do relacionar-se, expressar-se, comunicar-se
e aprender de formas singulares etc. muito comum como parte de processos de
colonizao cultural e de dominao de grupos especficos sobre outros.
A direo dos ltimos anos nas polticas culturais foi a de reconhec-las como
autnomas, pressupondo uma institucionalidade especfica, com rgos, estruturas de
gesto, financiamento e objeto de ao prprios da rea. A ideia de Sistema Nacional
de Cultura (SNC) repleta de inmeros pressupostos: i) rgos gestores da cultura;
ii) conselhos de poltica cultural; iii) conferncias de cultura; iv) comisses interges-
tores; v) planos de cultura; vi) sistemas de financiamento cultura; vii) sistemas de
informaes e indicadores culturais; viii) programas de formao na rea da cultura;
e ix) sistemas setoriais de cultura.2 O equacionamento da questo do financiamento,
previsto na EC no 71 de 2012,3 com a ideia de sistema de financiamento e com
o princpio da ampliao progressiva dos oramentos culturais o ponto que
fecha a geometria das polticas setoriais de cultura, mas que ainda est em processo

2. A Emenda Constitucional no 71/2012 traz os seguintes princpios: i) diversidade das expresses culturais; ii)
universalizao do acesso aos bens e servios culturais; iii) fomento produo, difuso e circulao de conhecimento
e bens culturais; iv) cooperao entre os entes federados, os agentes pblicos e privados atuantes na rea cultural; v)
integrao e interao na execuo das polticas, programas, projetos e aes desenvolvidas; vi) complementaridade
nos papis dos agentes culturais;
vii) transversalidade das polticas culturais; viii) autonomia dos entes federados e das instituies da sociedade civil;
ix) transparncia e compartilhamento das informaes; x) democratizao dos processos decisrios com participao e
controle social; xi) descentralizao articulada e pactuada da gesto, dos recursos e das aes; xii) ampliao progressiva
dos recursos contidos nos oramentos pblicos para a cultura.
3. A EC no 71/2012 estabelece o SNC e prev a ampliao progressiva dos oramentos pblicos da cultura e como parte
da estrutura do prprio SNC, de sistemas de financiamento cultura. A PEC no 150 vincula receita de impostos cultura.
Cultura 249

de discusso por meio da PEC n o 150/2003.4 Na conjuntura atual, as chances de


aprovao so remotas.
Assim, a complexidade do relacionamento entre SNC e sociedade no pode
ser reduzida s narrativas arquitetnicas, em que ideias gerais associam-se para
gerar uma retrica ou discurso de totalidade nacional, pois na traduo local,
experincia emprica nica, que se entrelaam posies, ideias, interesses e instituies;
nesse espao onde se indiciam particularismos irredutveis e onde se desdobram
complexidades que no so completamente formalizveis em padres de ao e em
hierarquias de prioridades. O espao de exerccio das diferenas um espao dos
reconhecimentos, embora tambm de violncias e de excluses seletivas.
Pensando nesses aspectos que se buscam indcios nos processos de elaborao
do Plano de Cultura do Distrito Federal, no desenho dos seus documentos provi-
srios e nas entrevistas com participantes do processo de elaborao, que permitam
interpretar os desafios e as qualidades da poltica nacional e local de cultura.
Nesse quadro, a reflexo sobre as prticas locais permite imaginar e compreender
que sempre existem outras configuraes de ideias, crenas e interesses que ordenam
o mundo, sendo que o conflito nasce exatamente da impossibilidade de uma
viso global e de uma arquitetura que coloque cada ator em um quarto reservado
e funcional, pelo menos, do ponto de vista da descrio emprica do que acontece
nos sistemas de ao e priorizao local.
No se afirma com isso que o SNC e o Plano Nacional de Cultura (PNC)
colonizam os planos de cultura locais, afinal, as discusses locais tm ordens lgicas
e polticas especficas. Contudo, necessrio compreender de forma mais precisa os
agenciamentos e os desafios nas relaes entre os nveis de governo. Especialmente,
necessrio enfatizar que fazer poltica cultural produzir e sedimentar escolhas

4. A PEC no 150 prev a vinculao anual das receitas resultantes de impostos, inclusive as transferncias, de 2% do
oramento federal, 1,5% do oramento dos Estados e Distrito Federal e 1% do oramento dos municpios. A PEC
uma prioridade para a cultura e foi um dos temas da III Conferncia Nacional de Cultura, realizada entre 27 de
novembro e 1o de dezembro, em Braslia. A PEC no 310/2004 prope a aplicao de 2% das receitas tributrias. A
PEC no 421/2014 precisa nas suas definies, propondo recursos mnimos e a aplicao gradual das alquotas em
trs anos. Vejamos: Art. 6o acrescentado o 98 ao Ato das Disposies Constitucionais Transitrias, com a seguinte
redao: Art. 98 At o terceiro exerccio financeiro aps a promulgao desta emenda constitucional, os recursos
mnimos aplicados nas aes e servios para a preservao do patrimnio cultural brasileiro, a produo e difuso da
cultura por parte da Unio sero equivalentes a: a) 0,5% do produto da arrecadao dos impostos no primeiro ano de
vigncia desta emenda constitucional; b) 1% do produto da arrecadao dos impostos no segundo ano de vigncia
desta emenda constitucional; c) 1,5% do produto da arrecadao dos impostos no terceiro ano de vigncia desta
emenda constitucional; Pargrafo nico. Os percentuais fixados para os Estados, o Distrito Federal e os Municpios nos
incisos II e III do art. 216-A devero ser elevados gradualmente at o quinto exerccio financeiro aps a promulgao
desta emenda constitucional, reduzida a diferena razo de, pelo menos, um quarto por ano; Art. 7o acrescentado
o art. 99 ao Ato das Disposies Constitucionais Transitrias, com a seguinte redao: Art. 99 At o terceiro exerccio
financeiro aps a promulgao desta emenda constitucional, a destinao dos recursos previstos no 1o do art. 216-A
ser equivalente a: a) 15% para os Municpios e 10% para os Estados e o Distrito Federal no segundo ano de vigncia
desta emenda constitucional; b) 22% para os Municpios e 15,5% para os Estados e o Distrito Federal no terceiro ano
de vigncia desta emenda constitucional. Art. 8o At a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o 2o,
do art. 216-A, os critrios de rateio dos recursos destinados aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios sero os
mesmos aplicveis aos Fundos de Participao dos Estados e dos Municpios.
250 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 24 | 2016

entre dolos ou entre valores, ou seja, significa fazer escolhas no quadro de valores
da cultura poltica. O balano complexo entre valores republicanos e democrticos
de um lado e, de outro, a centralidade no Estado ou nas dinmicas sociais da cultura
remete discusso da disjuntiva conceitual entre acesso ou reconhecimento das
culturas e, ainda, da democratizao ou da democracia cultural.
Entretanto, para organizar os argumentos, apresentamos rapidamente a
arquitetura e algumas das categorias gerais que organizam o PNC.
O PNC constitucionaliza, dando-lhe forma, o SNC. Se o SNC traz pilares,
o PNC orienta a ao pblica, apontando diretrizes, metas, prazos e finalidades
para a atuao dos poderes pblicos.5 Faz parte da arquitetura normativa e constitui
orientaes gerais da constituio programtica, mas no rgido, sendo que estados,
municpios e Distrito Federal devem tom-lo como referncia e inspirao, como texto
para o qual cabem muitos desdobramentos e desenvolvimentos intertextuais. A textura
semanticamente aberta encontra na linguagem e nas determinaes gerais alguns dos
seus limites mais evidentes, mas tambm encontra, nessa abertura e generalidade,
as possibilidades estratgicas, especialmente aquelas relacionadas ao gradualismo ou ao
incrementalismo, que correspondem a adeses diferidas no tempo e a ponderaes de
convenincia dos governos locais. Entretanto, h que se fazer diferenas na perspectiva
ou no plano de anlise. Em termos gerais, pode-se avaliar a presena de princpios ou
ideias gerais e o alcance dos instrumentos propostos; depois, pode-se inferir algo
relativamente ao comportamento dos diferentes atores envolvidos, nesse caso,
dos atores envolvidos com a elaborao do Plano de Cultura do DF.
Consideraram-se seletivamente trs pontos como relevantes no PNC para
desenvolvimento nesta anlise: i) compromisso com a avaliao, o que implica
produo de medidas quantitativas e qualitativas determinadas pela Lei n o 12.343,
de 2 de dezembro de 2010, que estabelece o PNC; ii) necessidade de consolidao
e fortalecimento do Estado Cultural descentralizado, cooperativo e participativo;
iii) direcionamento e vinculao de recursos para a consolidao de polticas federativas.
Para acompanhar alguns desses pontos, centramos a discusso em
torno do Estado Cultural no Brasil e distribumos o texto da seguinte forma:
em Fatos relevantes, apresentamos rapidamente a estrutura geral do PNC, pressupondo
que ele um dos eixos que orientam a construo das polticas setoriais de cultura,
e o SNC, quadro institucional que tem no Ministrio da Cultura (MinC) um
dos seus ns institucionais mais importantes. Aqui j se discute, em linhas gerais,
o uso de alguns indicadores de prticas culturais para monitorar aes do PNC.

5. O Plano Nacional de Cultura (PNC) deve ser discutido nas conferncias nacionais, aprovado pelo Conselho Nacional
de Polticas Culturais (CNPC) e estabelecer diretrizes para a Poltica Nacional de Cultura.
Cultura 251

A seo Acompanhamento da poltica e dos programas traz a descrio e breve


reflexo sobre as articulaes entre o PNC e o Plano de Cultura do Distrito Federal.
Foram acompanhadas reunies do Governo do Distrito Federal realizadas pela
Secretaria de Cultura (Secult-DF) e, alm disso, foram realizadas numerosas entrevistas.
Nessa parte, mostra-se como o Distrito Federal lida com a rea e como o PNC e
as polticas locais podem ser considerados como um retrato em miniatura do que
acontece em nvel federativo.
A seo Tema em destaque reflete sobre tipos de ao do Estado Cultural e de
relaes possveis com as instituies e os equipamentos culturais. Essa reflexo fecha o
conjunto do texto apontando as dificuldades das polticas republicanas e universalistas,
considerando as imensas desigualdades sociais e culturais presentes no Brasil e tambm
as fragilidades institucionais desde a federao at as esferas locais de poder.

2. FATOS RELEVANTES

2.1 O Plano Nacional de Cultura


O ano de 2015 traz a reviso do PNC como parte da agenda da cultura. A reviso
tem duas fases, a primeira comeou no incio do segundo semestre de 2015 e a
segunda em abril de 2016, sendo que as expectativas so de que o Sistema MinC
trabalhe com base nas metas revisadas at junho de 2016.
O PNC um instrumento importante para orientar, direcionar e priorizar
aes no campo das polticas culturais. Mais importante, entretanto, a possi-
bilidade de dotar essas polticas de uma linha estvel de atuao na garantia de
direitos culturais. O PNC foi inscrito no Artigo 215 da Constituio Federal pela
Emenda Constitucional no 48, de 10 de agosto de 2005, e foi regulamentado pela
Lei no 12.343, de 2 de dezembro de 2010, como mecanismo de articulao da Unio,
dos estados, dos municpios e da sociedade civil.6 Est previsto no Artigo 215 que:
3o A lei estabelecer o Plano Nacional de Cultura, de durao plurianual, visando ao
desenvolvimento cultural do Pas e integrao das aes do poder pblico que conduzem :
I defesa e valorizao do patrimnio cultural brasileiro;
II produo, promoo e difuso de bens culturais;
III formao de pessoal qualificado para a gesto da cultura em suas mltiplas dimenses;
IV democratizao do acesso aos bens de cultura;
V valorizao da diversidade tnica e regional.

6. A Lei no 12.343/2010 estrutura-se em quatro captulos: atribuies do poder pblico, financiamento, sistema de
monitoramento e avaliao e disposies finais.
252 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 24 | 2016

O PNC foi elaborado com ampla e ativa participao da sociedade civil e, assim,
serviu-se da escuta das demandas no campo das polticas culturais. Essa ampla participa-
o reflete-se no escopo das demandas que abrangem a cultura como sistema das artes,7
memria coletiva,8 modos de vida, saberes e fazeres populares e tradicionais9 e,
evidentemente, indica o papel da sociedade com complementariedade do Estado e
de suas aes para o desenvolvimento cultural, respeitados os valores fundamentais.
Na primeira dcada do sculo XXI, especialmente depois de 2003, apontou-se repe-
tidamente para as trs dimenses da cultura que deveriam ser objeto de cuidados por
parte do poder pblico: a dimenso antropolgica, a cidad e a econmica.
As possibilidades de planejamento conjunto entre os nveis de governo j
estavam expressas no texto constitucional, bem como os planos plurianuais j estavam
informados por diretrizes organizacionais dos rgos de planejamento, abertos s
possibilidades de integrao de aes entre as esferas governamentais. Tambm j
estavam previstos os mecanismos de participao social, direito fundamental e a
integrao das aes, aspecto que decorre do fato de o Brasil organizar-se na forma
de um federalismo cooperativo. De qualquer maneira, a constitucionalizao do
PNC em dispositivo especfico fortaleceu a inteno de que o pacto federativo se
estendesse de forma explcita ao campo cultural, alm do fato de ter resultado de um
processo gradual, mas intenso de mobilizao coletiva, talvez, o aspecto crucial da
construo do PNC, j que este envolve no apenas instrumentos tcnicos, mas a
mobilizao ampla de atores.10
Na verdade, a proposta do PNC conforma um vasto conjunto de conceitos,
valores, objetivos, estratgias e diretrizes, nem sempre claros enquanto conjunto a
ser acompanhado e avaliado. O plano, suas estratgias e suas diretrizes formam um
texto denso e dotado de certa coeso, embora os conceitos trabalhados em cada parte
desloquem-se por eixos semnticos instveis, ou seja, mudam, ganhando nuances
novas a cada novo uso. Esse caminho nem sempre o melhor do ponto de vista do
compartilhamento de mtodos, de metas e de objetivos, dado o alto grau de impreciso
e a latitude semntica deixada a cada enunciado do plano. Ou seja, o que bom para
a poesia, para a literatura e para a filosofia, nem sempre bom para a clareza poltica.
No entanto, deve-se reconhecer que, do ponto de vista processual, isto ,
do reconhecimento do campo das polticas culturais, seus objetos de ao e dos
atores que ali esto se movimentando, h ganhos sensveis, sobretudo, em relao
ao amplo arco de apoio e de alianas que se configura para a mudana do padro
de comportamento do Estado em relao cultura. Destacam-se, aqui, as cinco

7. Msica, dana, cinema, literatura e leitura, artes cnicas e teatro.


8. Patrimnio material e imaterial, museus e museus sociais.
9. Culturas indgenas, quilombolas, populares, ribeirinhos etc.
10. Esse processo resultou do trabalho da Cmara dos Deputados e do MinC, que colocou em foco diretrizes gerais
para o debate pblico. Decorreram deste momento diversos seminrios em cidades brasileiras durante 2008. Em 2009,
foi apresentado o documento Por que aprovar o Plano Nacional de Cultura: conceitos, participao e expectativas.
Cultura 253

estratgias e suas respectivas diretrizes, pois estas permitem a visualizao das


intenes e a apresentao do sentido geral que nutre o PNC.

QUADRO 1
PNC
Estratgias Diretrizes e nmero de aes Objetivos
Implantar o SNC, instituio de marcos
legais e participao da sociedade civil;
1. Fortalecer a ao do - Instituies e mecanismos de integrao desenvolvimento de sistemas de informao,
Estado no planejamento (25 aes) indicadores de avaliao, mecanismos de
e na execuo das - Financiamento (19 aes) regulao de mercado e territorializao
polticas culturais - Legislao (13 aes) das polticas; aprimoramento das regras de
financiamento e definio de prerrogativas e
responsabilidades das esferas de governo.
- Criao, conservao, preservao e valorizao
2. Incentivar, do patrimnio artstico e cultural diversificado
proteger e valorizar a (43 aes) Adequar a legislao e a institucionalidade
diversidade artstica - Estmulo reflexo sobre as artes e a cultura conveno da diversidade da Unesco.
e cultural brasileira (21 aes)
- Valorizao da diversidade (19 aes)
- Fluxos de produo e de formao de pblico
3. Universalizar o acesso (30 aes) Criar condies para a formao artstica e de
dos brasileiros fruio - Equipamentos culturais e circulao da produo pblico, bem como facilitar a disponibilizao
e produo cultural (22 aes) de meios de produo e difuso.
- Estmulo difuso por meio da mdia (nove aes)
- Capacitao e assistncia ao trabalhador
4. Ampliar a Formao profissional; regulamentao
da cultura (18 aes)
participao da cultura do mercado de trabalho; estmulo ao
- Estmulo ao desenvolvimento da economia
no desenvolvimento investimento e ao empreendedorismo;
da cultura (35 aes)
socioeconmico insero de bens culturais nas dinmicas
- Turismo cultural (13 aes)
sustentvel econmicas contemporneas.
- Regulao econmica (13 aes)
5. Consolidar os - Organizao de instncias consultivas e de
Criar condies para cogesto participativa
sistemas de participao participao direta (18 aes)
das polticas com a sociedade; criar redes,
social na gesto das - Dilogo com as iniciativas do setor privado e da
canais de acompanhamento e transparncia.
polticas culturais sociedade civil (9 aes)

Fonte: Diretrizes Gerais para o Plano Nacional de Cultura (Brasil, 2007).


Elaborao da Disoc/Ipea.

As estratgias desdobram-se em diretrizes, cada uma com um nmero especfico


de aes, enquanto os objetivos detalham um pouco a linha de ao das estratgias.
De modo geral, as estratgias, as diretrizes e as aes, embora se repitam e sejam
aparentemente fragmentrias, apresentam uma viso de conjunto dos problemas
e dos desafios da rea cultural.
A par desse conjunto de consideraes e descries, pode-se afirmar que o
PNC carrega elementos constituintes: princpios, objetivos, valores, metas e ins-
trumentos de polticas. Enfim, o PNC pretende articular de forma sistemtica um
conjunto de aes para a garantia de direitos culturais e a realizao de objetivos.
Narra um conjunto de hipteses prticas e rene meios para atingimento de fins
determinados politicamente, sendo sua durao de dez anos. A seo seguinte
pe foco em algumas metas do PNC e seu desenho, concentradas no pblico e na
concepo de aumento das frequncias a tipos especficos de prticas.
254 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 24 | 2016

2.1 Avaliao de frequncia no PNC


A rea cultural convive com um estranho dilema. Quem produz arte e cultura
percebe suas atividades como socialmente desprestigiadas e, ao mesmo tempo,
considera-as como fundamentais para o desenvolvimento integral das pessoas.
Desse ponto de vista, as artes seriam atividades centrais para o desenvolvimento esttico,
afetivo e para a construo das subjetividades, alm de expressarem formas de
ser e estar no mundo. Assim, adicionam-se outras camadas de significados ao
fato de se produzir arte e cultura: as subjetividades no so redutveis a formas
estticas padronizadas ou a quantificaes; pelo contrrio, seria necessrio resistir
a estas redues. A relao com as polticas pblicas seria assim um vnculo de
necessidade e repulsa. Ao mesmo tempo, a poltica faz mediaes de processos
de reconhecimento e legitimao das vrias formas do fazer artstico e cultural,
produz procedimentos burocrticos, de padronizao de projetos, de uso de recursos
(as prestaes de contas so os pontos mais criticados) e de critrios excludentes.
No campo da avaliao de polticas, isso se reproduz. As avaliaes de polticas
pblicas no campo cultural tm como unidade de anlise os processos prprios
das polticas pblicas, assertiva algo trivial. Entretanto, comum a proposio
de avaliaes que levem em considerao as subjetividades, que foquem projetos
especficos e a necessidade de desenvolvimento de mtodos avaliativos especiais,
com participao dos atores dos processos, em escala de projetos e que considerem
mtodos esttico-existenciais. O que se desconhece a complementariedade
das questes e mtodos levantados, transformando problemas especficos em
questes ideolgicas, quando linhas particulares de avaliao so universalizadas,
traduzindo preconceitos ou lutas simblicas de campo institucional e social.

BOX 1
Meta 28 Plano Nacional de Cultura (PNC)
Aumento em 60% do nmero de pessoas que frequentam museu, centro cultural, cinema, espetculos de teatro,
circo, dana e msica.
Aumentar o nmero de pessoas que vo a museus, centros culturais, cinemas e espetculos artsticos.
Como esta meta est sendo medida: pelo nmero de pessoas que frequentam museus, centros culturais, cinemas,
espetculos de teatro, circo, dana e msica, em relao situao de 2010.
Situao atual da meta
De acordo com a pesquisa sobre prticas artsticas e culturais (Frequncia de prticas culturais, do Sistema de
Indicadores de Percepo Social Sips), realizada em 2013 pelo Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea),
14,9 % das pessoas vo aos museus ou centros culturais. Em relao aos espetculos de teatro, circo ou dana a
frequncia de 18,1% das pessoas. Frequentam espetculos de msica 13,8 % da populao e, nos cinemas, a
frequncia de 24,6%.
Em comparao com a primeira edio dessa pesquisa, feita em 2010, os resultados de 2013 tiveram um aumento
no nmero de pessoas que frequentam algum tipo de equipamento cultural descrito na meta. A nica exceo
foi o percentual de pessoas que frequentam espetculos de msica, que apresentou um decrscimo em relao
sondagem anterior.
Cultura 255

O Plano Nacional de Cultura estabeleceu alguns objetivos e metas. O PNC


transita pelo rol dos direitos culturais, valorizando questes relativas tanto s
artes mais legtimas quanto s menos reconhecidas, passando pela cultura em
sentido amplo e, com isso, valorizando as diferentes formas das culturas populares.
Entretanto, algumas metas podem ser reconsideradas em seu sentido geral e alcance.
Limitar-nos-emos aqui a descrever uma das metas, a de nmero 28, e alguns dos
seus problemas. Certamente, insinua-se aqui o problema dos levantamentos de
informaes para os nveis locais.
Trs grandes questes podem ser avaliadas por meio de pesquisas de frequentao
de pblicos: i) o aumento, diminuio e estabilizao da frequncia da populao a
certas atividades culturais; ii) a morfologia dos pblicos, ou seja, o comportamento do
pblico por suas caractersticas demogrficas e sociais (idade, sexo, origem geogrfica,
classe social, nvel de estudos, nvel de renda), sendo que possvel explicar,
em parte, a primeira (nvel de frequentao em geral) por estas dimenses. A concluso
das pesquisas de pblico a de que no existem pblicos em geral e que o acesso e a
realizao de atividades tm componentes de desigualdade de classe, institucionais,
de sexo, renda, idade, etc.; iii) por fim, a anlise da morfologia de pblicos apresenta
as frequncias e intensidades do comportamento relativas s atividades culturais,
sendo que os investimentos e desinvestimentos envolvem o valor depositado
nas atividades, ou seja, as disposies para realiz-las, mas tambm as situaes
de oferta, as preferncias e as estratgias relativas dos indivduos, contextualizadas
segundo cada momento dos seus ciclos sociais e de vida.
As pesquisas de pblico apontam para a existncia de motivaes de realizao
ou no realizao de prticas que no so explicadas pela reduo do comportamento
e das preferncias a variveis ou determinaes sociais e demogrficas. Tais prticas
devem ser complementadas pelos mltiplos estilos e inseres dos indivduos em
redes de sociabilidades. possvel, por exemplo, que a frequncia a certas atividades
de grande legitimidade (exposies de artes plsticas) seja motivada no apenas
pelo valor da atividade, mas pela companhia e pela dinmica das amizades e afetos.
Tambm possvel dizer que o padro de comportamento enquanto leitor seja
condicionado pelo ciclo escolar, pelas atividades profissionais, pelas condies
do mercado editorial, pelas relaes da leitura com o desenvolvimento de outras
mdias, tecnologias e suportes de leitura ( muito comum o lanamento de livros
relacionados ao cinema e televiso, assim como conhecido o impacto da internet
e do desenvolvimento de dispositivos digitais, inclusive com alternativas de acesso a
informaes o YouTube um exemplo evidente , no comportamento de leitor).
Essas pesquisas apontam para o fato de que o gosto e as prticas de atividades
culturais esto relacionados a complexas determinaes sociais, com a produo de
disposies que so internalizadas nas trajetrias dos indivduos e nas suas relaes
com as dinmicas dos espaos sociais. A socializao de valores realizada na famlia,
256 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 24 | 2016

na escola e nas instituies culturais e, portanto, no existe gosto puro e desinteressado


que no dependa de subjetividades construdas e da objetividade das relaes sociais
estruturadas. Educao, competncia lingustica e esttica ou as disposies estruturadas
para produzir e fruir a cultura so construes sociais e histricas internalizadas, no
so variveis formais, dependentes ou independentes, como indicam as estatsticas.
Portanto, as disposies culturais no se situam de forma alternativa e exclu-
dente no polo do subjetivo-esttico (como querem os ps-modernismos) ou das
objetividades (como querem as teorias econmicas mais formais e os vrios socio-
logismos). Antes, situam-se no eixo dos espaos sociais estruturados pelas relaes
econmicas de um lado (capital econmico) e, por outro, pelo capital cultural
(herdado da famlia, mas tambm construdo na escola e nas interdependncias
com as outras instituies culturais), ou seja, em processos de mediao ou de
relao de vai e vem entre um e outro polo.
Essas assertivas relacionam-se com aplicaes prticas. Ignorar as condies
sociais e culturais de acesso e barreiras invisveis, como o desconforto para fre-
quentar certas instituies e a falta de repertrios interpretativos dos indivduos
em relao s obras ou aos bens simblicos ofertados, considerando idealmente
a transparncia e a universalidade de sentidos dos bens, apenas ajuda a reproduzir
a desigualdade das condies do acesso cultura objetivada. Assim, as instituies
culturais deveriam considerar essas camadas de significao e a necessidade de oferecer
ativamente os instrumentos de acesso aos sentidos dos bens culturais. Evidentemente,
essas preocupaes no so igualmente distribudas pelos agentes culturais, sendo uma
preocupao especfica das instituies de cultura mais estruturadas. De qualquer forma,
pode-se dizer aqui que a arte e a cultura obedecem a determinaes sociais.
O PNC est em pleno processo de reviso com a recepo de propostas em
consulta pblica amplamente participativa. O secretrio de Polticas Culturais
do MinC, Guilherme Varella, em reunio do grupo de trabalho responsvel pela
proposta de reviso do Plano, enfatizou a necessidade de utilizar o Fundo Nacional
da Cultura (FNC) e o Sistema Nacional de Informaes e Indicadores Culturais
(SNIIC) de forma sistmica:
O FNC no pode funcionar apenas como apndice dos fundos de estados e municpios,
mas precisa ser um meio para democratizar o acesso aos recursos. J o SNIIC vai
subsidiar nossas atividades, com seus dados e indicadores, para que consigamos atuar
de maneira integrada, mais metdica e menos intuitiva, atingindo nossos objetivos.11
Se as metas do PNC podem ser objeto de crtica, certamente no o sero pela
insistncia de adotarem parmetros quantificveis ou pelo fato de a cultura no poder
ser reduzida a nmeros. Todas essas consideraes foram levantadas no processo
de elaborao e durante as pesquisas de produo dos indicadores de prticas.

11. Ver (Brasil, 2015).


Cultura 257

Esto superadas. Mesmo com as resistncias de nmero considervel de atores do


campo cultural, no se pode mais desprezar a necessidade de definir medidas e a
dialtica entre quantidades e qualidades nas polticas pblicas, que exigem aes
no terreno das singularidades, mas tambm em escala nos territrios. As opes
de monitoramento relacionam-se com escolhas em termos de imagem-objetivo
das polticas culturais: aumentar a frequncia de pblicos a atividades culturais e,
considere-se, nesse caso, para um rol limitado de prticas.
Essas duas decises associam-se com a ideia de democratizao, ou seja,
pressupem a desejabilidade do aumento global de frequncia e da legitimidade das
prticas selecionadas. Na verdade, o processo de formatao da meta relacionou-se
menos com a legitimidade, em grande parte, desconsiderada pelos gestores atuais
mais sensveis dimenso antropolgica, ou melhor, relativista, dos valores culturais ,
do que com a opo emprica de trazer para o PNC metas especficas e representativas
de diferentes segmentos culturais presentes nos momentos-chave da formulao.
A pesquisa para a produo de indicadores, ao contrrio, permitiu o questiona-
mento da ideia dos pblicos e das frequncias homogneas e indistintas, apontando para
as caractersticas sociais e demogrficas dos pblicos frequentadores e para as desi-
gualdades de acesso. Tambm apontou para as intensidades de frequncia e para os
nveis de investimentos e desinvestimentos diferenciados para cada uma das prticas.12
O grfico 1 apresenta o percentual dos indivduos que nunca fazem as prticas
selecionadas. Dos entrevistados, 62% nunca vo ao cinema, e os percentuais dos que
no mantm prticas culturais aumentam quando se passa para outras prticas, como ir
a espetculos de msica, centros culturais, circo, dana e teatro, at chegar aos 83,4% que
nunca vo a museus. Pode-se imaginar que o aumento da frequncia est correlacionado
para cada prtica cultural, diminuio do nmero dos que nunca a realizam. Entretanto,
existem outras determinantes importantes, como renda, local de residncia e educao.
A questo se possvel agir sem atuar nesse conjunto de determinaes de forma coordenada.

GRFICO 1
No praticantes do rol de prticas selecionadas
100
81,3 82,1 83,4
80 78,3 78,8
72,2
62,2
60
40

20

0
Cinema Espetculos Centros Circo Espetculos Teatro Museus
de msica culturais de dana

Fonte: SIPS-Ipea/2013.

12. A pesquisa de prticas culturais foi realizada no mbito do Sistema de Informaes de Percepo Social (Sips), tendo
ido a campo em dezembro de 2013.A amostragem representativa para o Brasil e teve 3.810 pessoas como respondentes.
258 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 24 | 2016

GRFICO 2
No praticantes do rol de prticas selecionadas por nvel de escolarizao

87,9
85,8
83,5
90,4
90,5 75,0 75,6
86,8
89,1 81,2 79,6
81,9
59,0 57,3
52,7
53,8 45,6
91,0 82,9 66,5
77,1 57,2
66,8 64,4 33,5 32,3 30,6
91,0 89,1 83,7 45,7 41,7
77,6 78,2 47,3
25,0
63,4 58,7 36,1
82,1 83,7 79,6 77,4 75,7 33,3
67,7 69,2
61,1
90,4 91,4 87,9 79,6 77,6 57,9 52,7 33,3

Analfabeto/ Fundamental Fundamental Mdio Mdio Superior Superior Ps-superior


sem instruo incompleto completo incompleto completo incompleto completo
Ir aos centros culturais Ir a museus Ir ao cinema
Ir a espetculos de msica Ir a espetculos de dana Ir ao circo Ir ao teatro

Fonte: Sips-Ipea/2013.

O grfico 2 a seguir mostra que o percentual dos que nunca realizam prticas
culturais diminui com o aumento da escolarizao, mas tambm mostra que o aumento
das prticas no homogneo para cada uma delas. Comportamentos heterogneos
por categorias estatsticas (sexo, idade, renda e local de residncia) e em relao
disposio de frequentar podem ser observados.
Outro problema surge imediatamente. O mesmo indivduo pode realizar
vrias vezes uma mesma prtica cultural ou pode dedicar-se a um conjunto maior
ou menor de prticas. Nesse caso, pode-se perguntar sobre os significados do
aumento das frequncias. O aumento de frequncias significa aumento do nmero
de pessoas que despertaram ou construram um gosto ou desejo de frequentar o rol
selecionado de prticas culturais, ou um mesmo conjunto de indivduos ampliou
seu repertrio ou aumentou a intensidade das prticas que realiza?
O mesmo indivduo, pois, pode ser praticante de vrias atividades culturais,
mas tambm frequentador intensivo de determinada prtica cultural e pouco
assduo de outra. Disso resulta que uma prtica pode ser realizada muitas vezes
pelo mesmo conjunto de indivduos em um perodo ir ao cinema, por exemplo ,
sem ampliao do nmero de pessoas que tm acesso ao cinema. Por outro lado,
possvel ser um leitor intensivo de materiais diversos, mas no de livros e literatura.
O grfico 3 apresenta o percentual de indivduos que frequentam apenas uma,
de duas a trs ou mais de quatro prticas.
GRFICO 3

Cultura
Percentual de praticantes por nmero de prticas realizadas (sexo, idade, raa/cor, rea de residncia, renda e escolarizao)
100

90
28,57
80 41,56 45,80 39,29
47,02
54,17 56,45 55,25 52,66 56,07 56,35 57,29
70 60,87 60,34 61,75 59,72 61,46 65,17 60,71 60,19 58,49 63,64 64,52 65,48 63,96 63,13 62,86 59,20 63,98 60,67
67,23 68,75 70,42 67,37 69,55
72,99
60

50 46,43
37,50
40 36,36
37,82
30 33,33 31,45 45,03
36,27 39,64 34,58 33,85 33,42
32,53 30,11 29,34 32,58 27,71 31,24 29,61 33,96 30,00
31,60 32,00
27,27 29,03 18,75
20 27,73 28,25 29,37 29,70 31,34 30,09
24,35 27,37 23,87
23,56
22,08 23,21 25,00
10 16,33 12,50
12,50 12,10 8,47
6,60 9,55 8,91 7,70 7,69 10,83 7,11 4,52 8,05 10,19 7,55 9,09 6,45 5,15 6,35 5,53 9,35 5,24 7,14 9,20 5,92 7,95 5,26 6,58 7,33
9,81 9,39
3,45
0
Homens

Mulheres

Brancos

Negros

Outros

16 a 17 anos

18 a 24 anos

25 a 29 anos

30 a 39 anos

40 a 59 anos

60 anos ou mais

Urbana

Urbana no metropolitana

Rural

Sem rendimento

At 1/4 salrios-mnimos

De 1/4 a 1/2 salrios-mnimos

De 1/2 a 1 salrios-mnimos

De 1 a 2 salrios-mnimos

De 2 a 3 salrios-mnimos

De 3 a 5 salrios-mnimos

Mais de 5 salrios-mnimos

Sem declarao

Analfabeto ou sem instruo

Ensino fundamental incompleto

Ensino fundamental completo

Ensino mdio incompleto

Ensino mdio completo

Ensino superior incompleto