Elo - Atuação Do Fiscal - Apostila - 4 e 5-12-2017

Erivan Pereira de Franca
ATUAO DO FISCAL/GESTOR DE
CONTRATO NO
ACOMPANHAMENTO DA EXECUO
DE CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
As melhores prticas de gesto e fiscalizao a cargo do
fiscal/gestor do contrato, conforme a novssima IN 05/2017 e a
jurisprudncia do TCU e dos Tribunais Superiores
1
Sumrio
INTRODUO ............................................................................................................................................... 4
1. O FISCAL/GESTOR DE CONTRATO............................................................................................... 9
1.1. Distino entre atos de gesto e fiscalizao do contrato................................................... 9
1.2. Nomeao do fiscal/gestor de contrato ................................................................................... 13
1.3. Responsabilidade pessoal do fiscal/gestor de contrato .................................................... 21
2. PRIMEIRAS PROVIDNCIAS A CARGO DO FISCAL/GESTOR DE CONTRATO ....... 28
2.1. Manuteno de registros da fiscalizao; autuao de processo especfico ............. 28
2.1.1. Que documentos juntar ao processo? .................................................................................... 29
2.1.2. Que ocorrncias registrar? ......................................................................................................... 30
2.2. Reunio inicial com o preposto da contratada ...................................................................... 31
2.3. No interferncia na seleo de pessoal da contratada ..................................................... 33
2.4. Checklists ............................................................................................................................................. 38
3 ATUAO DO FISCAL/GESTOR QUANDO HOUVER NECESSIDADE DE
ALTERAO UNILATERAL QUALITATIVA OU QUANTITATIVA DO CONTRATO .... 44
3.1. Pressupostos autorizadores das alteraes unilaterais do contrato pela
Administrao ............................................................................................................................................. 44
3.2. Alteraes unilaterais qualitativas: pressuposto e finalidade ........................................ 46
3.3. Alteraes unilaterais quantitativas: acrscimos e supresses do objeto ................. 47
3.3.1. Acrscimos e supresses: limites, desvirtuamento do objeto e compensao .... 49
3.3.2. Aplicao do limite de 25% em contratos de prestao de servios contnuos... 56
3.4. Reequilbrio econmico financeiro decorrente de alterao contratual
unilateral........................................................................................................................................................ 57
3.5 Atuao do fiscal de contrato; procedimentos sugeridos .................................................. 58
4 APLICAO DE PENALIDADES ADMINISTRATIVAS: NOES BSICAS E
ATUAO DO FISCAL DE CONTRATO ............................................................................................ 61
4.1. Princpios constitucionais e administrativos que regem a aplicao de
penalidades................................................................................................................................................... 61
4.1.1. Princpio da legalidade ................................................................................................................ 61
4.1.2. Princpio da especificidade ........................................................................................................ 61
4.1.3. Princpio da proporcionalidade ............................................................................................... 62
4.1.4. Princpio da culpabilidade.......................................................................................................... 64
4.2. O poder-dever de aplicar penalidades ...................................................................................... 64
4.3. Observncia do devido processo legal - garantia de contraditrio e ampla
defesa (a importncia das informaes registradas pelo fiscal de contrato).................... 65
4.4. Atuao do fiscal do contrato; procedimentos sugeridos ................................................. 66
4.5. Checklist ................................................................................................................................................ 68
5. RESPONSABILIDADE DA ADMINISTRAO PBLICA NA TERCEIRIZAO DE
SERVIOS ...................................................................................................................................................... 69
5.1. Elementos caracterizadores do contrato de terceirizao ............................................... 69
5.1.1. O que so servios de natureza continuada? ...................................................................... 70
5.1.1.1. A qualificao casustica....................................................................................................... 72
5.1.1.2. Hipteses no enquadradas no conceito. Casos apreciados pelo TCU ................. 73
5.1.2. Como se d a cesso da mo de obra? ................................................................................... 76
5.2. Responsabilidade solidria Contribuies previdencirias ......................................... 78
5.2.1. Natureza jurdica da reteno de 11% sobre o valor da nota fiscal.......................... 82
5.3. Responsabilidade subsidiria Encargos trabalhistas ...................................................... 89
5.3.1. A disciplina legal em contraste com a Smula 331 do TST........................................... 89
5.3.2. Reflexos do julgamento da ADC-16 pelo STF e a nova redao da Smula 331
do TST ............................................................................................................................................................. 94
5.3.3. Alcance da responsabilidade subsidiria .......................................................................... 109
2
6. FISCALIZAO DO CUMPRIMENTO DAS OBRIGAES PREVIDENCIRIAS .............. 111

6.1. Panorama normativo e jurisprudencial: verificao da regularidade na
contratao e durante a execuo do contrato ........................................................................... 111
6.2. Documentos exigveis da contratada ...................................................................................... 119
6.2.1. Folha de Pagamento ................................................................................................................... 120
6.2.2. Guia de Recolhimento do FGTS e Informaes Previdncia Social (GFIP) e
Guias de Recolhimento (GPS e GRF)................................................................................................ 121
6.3. OFICINA: Anlise dos documentos exigidos da contratada .......................................... 124
6.3.1. Roteiro de verificao da folha de pagamento, da GFIP, da GPS e da GRF .......... 124
6.3.2. Checklist .......................................................................................................................................... 139
6.4. Modelo de fiscalizao previsto na IN 05/2017 ................................................................ 142
6.5. Procedimentos determinados pela Portaria-MPDG n. 409, de 21.12.2016.......... 147
7. FISCALIZAO DO CUMPRIMENTO DAS OBRIGAES TRABALHISTAS..................... 150
7.1. Panorama normativo e jurisprudencial: verificao da regularidade na
contratao e durante a execuo do contrato ........................................................................... 151
7.2. Norma coletiva de trabalho. Qual documento exigir? Como fiscalizar? ................... 157
7.3. Documentos exigveis da contratada ...................................................................................... 168
7.3.1. Documentos de admisso dos terceirizados.................................................................... 168
7.3.1.1. Roteiro de verificao ............................................................................................................ 168
7.3.2. Comprovantes de pagamento de salrios ......................................................................... 172
7.3.3. Comprovantes de concesso e pagamento de frias .................................................... 180
7.3.4. Comprovantes de pagamento de benefcios (vale-transporte e auxlio-
alimentao).............................................................................................................................................. 184
7.3.5. Documentos de demisso dos terceirizados.................................................................... 190
7.3.6. Checklist .......................................................................................................................................... 203
7.3.7. Modelo de fiscalizao previsto na IN 05/2017 ............................................................. 207
7.3.8. Procedimentos determinados pela Portaria-MPDG n. 409, de 21.12.2016 ...... 212
8. LIQUIDAO E PAGAMENTO DA DESPESA CONTRATUAL: ATUAO DO FISCAL
DE CONTRATO................................................................................................................................................. 215
8.1. Atestao Verificao da regular execuo dos servios e cumprimento das
obrigaes contratuais.......................................................................................................................... 215
8.2. Boas prticas extradas da jurisprudncia do TCU ........................................................... 219
8.3. Checklist ............................................................................................................................................. 222
9. RETENO DOS PAGAMENTOS DEVIDOS CONTRATADA ............................................... 225
9.1. Impossibilidade jurdica de reteno, em caso de irregularidade fiscal .................. 225
9.2. Possibilidade de reteno, em caso de inadimplemento de obrigaes
trabalhistas e previdencirias ........................................................................................................... 230
9.3. A reteno do pagamento na IN 05/2017 ............................................................................ 239
LEITURA COMPLEMENTAR ...................................................................................................................... 240
3
INTRODUO
Este curso tem por objetivo compartilhar procedimentos de gesto e

fiscalizao dos contratos, com detalhamento de procedimentos especficos
sugeridos aos fiscais ou gestores de contrato.
Nossa abordagem, embora eminentemente prtica porquanto focada no

que entendemos ser as melhores prticas de fiscalizao , baseada na
interpretao sistemtica das normas de regncia da matria e da
jurisprudncia do Tribunal de Contas da Unio e dos Tribunais Superiores.
Compartilharemos um conjunto de procedimentos que considerados

eficientes para minorar os riscos associados gesto dos contratos, notadamente
aqueles de terceirizao. Faremos meno aos procedimentos previstos na
novssima IN SEGES/MP 05/2017 (editada pela Secretaria de Gesto do
Ministrio do Planejamento, Desenvolvimento e Gesto MP), que revogou a IN
02/2008. Mencionaremos, ademais, as inovaes introduzidas pela Portaria MP
n. 409/2016.
Por isso, impende tecer brevssimas consideraes sobre a relevncia de se

observar as prescries das normas emanadas do Ministrio do Planejamento, bem
como dos entendimentos emanados do Tribunal de Contas da Unio, em matria
de gesto e fiscalizao contratual.
A IN 05/2017 de observncia cogente pelos rgos e entidades integrantes

do Sistema de Servios Gerais (SISG). O SISG foi criado em obedincia ao comando
do Decreto-Lei 200/67, que, no art. 30, determinou que as atividades de servios
gerais (e outras atividades auxiliares) da Administrao Pblica fossem
organizadas na forma de sistema, supervisionado por um rgo central, devendo
sua regulamentao dar-se por decreto (art. 31).
O SISG foi institudo pelo Decreto 1.094, de 23.3.1994, sendo integrado pelos
rgos e unidades da Administrao Federal direta, autrquica e fundacional,
tendo como rgo central com funo normativa o Ministrio do Planejamento,
Desenvolvimento e Gesto (MP).
Como o rgo que expediu a IN 05/2017 da estrutura do Poder Executivo

Federal, comumente questiona-se: A rea administrativa dos rgos e entidades
dos demais Poderes est obrigada a observar as prescries dessa Instruo
Normativa?
4
Os rgos e entidades dos Poderes Legislativo e Judicirio da Unio Federal,

do Ministrio Pblico, bem como dos demais entes federados (Estados e
Municpios), podem ter normas prprias. Entretanto, recomenda-se que, na
inexistncia de norma interna, ou lacuna na norma existente, tais rgos e
entidades adotem e apliquem as disposies das Instrues Normativas emanadas
do MP.
Recomenda-se, assim, observar criticamente as disposies da IN 05/2017,

porquanto tal norma reflete, em grande medida, boas prticas de gesto
contratual, amparadas na jurisprudncia do TCU. De fato, essa Instruo
Normativa foi editada por fora de reiteradas determinaes do Tribunal sobre a
gesto de contratos de prestao de servios, tal como o foi a IN 04/2014, editada
pelo MP para disciplinar a contratao de solues de tecnologia da informao.
Destacaramos os seguintes julgados do Tribunal de Contas da Unio, nos

quais foram formuladas recomendaes ao MPDG para editar normativo definindo
um novo modelo de contratao para a Administrao Federal, a seguir transcritos
parcialmente.
JURISPRUDNCIA DO TCU
9.1. recomendar, com fundamento no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992,
c/c o art. 250, inciso III, do RI/TCU, Secretaria de Logstica e Tecnologia da
Informao (SLTI/MP) que:
9.1.1. elabore modelo de contratao de bens e servios pela
Administrao Pblica, abrangendo as fases de planejamento, seleo do
fornecedor e gesto dos respectivos contratos, bem como promova a
respectiva implementao mediante orientao normativa, utilizando como
parmetro bsico os procedimentos contidos no Apndice 4 do relatrio de
fiscalizao localizado na pea 45 deste processo;
(Acrdo n 2328/2015 - Plenrio)
9.2 recomendar Secretaria de Logstica e Tecnologia da Informao
(SLTI/MP) que:
[...]
9.2.2. elabore um modelo de processo de aquisies para a Administrao
Pblica, para a contratao de bens e servios, e a gesto dos contratos
decorrentes, considerando as diretrizes constantes dos Acrdos 786/2006,
1480/2008 e 1.915/2010, todos do Plenrio do TCU, adaptando-os
aquisio de objetos de todos os tipos e no apenas aos objetos de
tecnologia da informao, em especial:
9.2.2.1. modelagem bsica dos processos de trabalho de aquisio,
incluindo o planejamento da contratao, a seleo do fornecedor e a
gesto dos contratos decorrentes;
5
9.2.2.2. definio de papeis e responsabilidades dos agentes envolvidos em

cada fase;
9.2.2.3. elaborao de modelos de artefatos a serem produzidos;
9.2.2.4. utilizao de estudo de modelos j existentes como subsdio para
formulao de seu prprio modelo;
9.2.2.5. planejamento das contrataes, iniciando-se pela oficializao das
demandas, o que permitir o planejamento de solues completas, que
atendam s necessidades expressas nas demandas;
9.2.2.6. definio de conceitos e referncias legislao e jurisprudncia;
9.2.2.7. mensurao da prestao de servios por bens e servios
efetivamente entregues segundo especificaes previamente estabelecidas,
evitando-se a mera locao de mo-de-obra e o pagamento por hora-
trabalhada ou por posto de servio, utilizando-se de metodologia
expressamente definida no edital;
9.2.2.8. incluso dos controles internos em nvel de atividade, podendo
ainda avaliar a incluso dos demais controles sugeridos no documento
Riscos e Controles nas Aquisies RCA, que pode ser acessado em
http://www.tcu.gov.br/selog;
9.2.3. promova a implementao do modelo de processo de aquisies,
elaborado nas organizaes sob sua esfera de atuao mediante
orientao normativa nica, consolidando, se necessrio, as orientaes
normativas em vigor;
(Acrdo n 2622/2015 - Plenrio)
Cite-se, como exemplo de norma que autoriza a adoo de normativos

emanados de outras fontes, a Resoluo n. 182 do Conselho Nacional de Justia
(CNJ) que autoriza expressamente a utilizao, como fontes de informaes
adicionais, das publicaes e normas emanadas do Poder Executivo. Embora tal
norma trate de gesto de contratos de servios de tecnologia da informao e
comunicao, o comando ilustra bem a recomendao de que tratamos:
RESOLUO CNJ 182
Art. 23. Podero ser utilizados como fontes de informaes adicionais,
inclusive de modelos (templates) de documentos, outros instrumentos
como o Guia de Boas Prticas de Contratao de Solues de TI disponvel
no portal do Conselho da Justia Federal (CJF), Guia de Boas Prticas de
Contratao de Solues de TI disponvel no portal do Tribunal de Contas da
Unio (TCU), Guia de Boas Prticas em Contratao de Solues de TI
disponvel no portal do Ministrio do Planejamento, Gesto e Oramento
(MPOG), entre outros pertinentes.
A adoo subsidiria de Instrues Normativas emanadas do Poder Executivo

recomendada, inclusive, pela doutrina:
6
DOUTRINA
Em que pese esse conjunto de instituies [incluindo as do Poder Judicirio]
no estar obrigado a aplicar as disposies da referida instruo normativa
[IN 04/2010], seus rgos e entidades podem optar, e seria uma boa
alternativa, pela utilizao da referida norma, uma vez que ela disciplina
os procedimentos necessrios realizao de contrataes de TI com
qualidade, seguindo, inclusive, as diretrizes que regem o atual modelo de
contratao de Solues de TI.
(Augusto Sherman Cavalcanti)
Destaque-se, tambm, a necessidade de observncia dos entendimentos

firmados pelo TCU em matria de licitaes e contratos administrativos, porquanto
a interpretao que d aquela Corte de Contas das normas gerais de licitaes e
contratos deve ser rigorosamente seguida pelos agentes pblicos, sob pena,
inclusive, de responsabilizao pessoal destes perante os rgos de controle.
Smula 222
As Decises do Tribunal de Contas da Unio, relativas aplicao de
normas gerais de licitao, sobre as quais cabe privativamente Unio
legislar, devem ser acatadas pelos administradores dos Poderes da Unio,
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios.
LEI 8.443/92
(Lei Orgnica do TCU)
Art. 1 Ao Tribunal de Contas da Unio, rgo de controle externo,
compete, nos termos da Constituio Federal e na forma estabelecida nesta
Lei:
[...]
XVII - decidir sobre consulta que lhe seja formulada por autoridade
competente, a respeito de dvida suscitada na aplicao de dispositivos
legais e regulamentares concernentes a matria de sua competncia, na
forma estabelecida no Regimento Interno.
[...]
2 A resposta consulta a que se refere o inciso XVII deste artigo tem
carter normativo e constitui prejulgamento da tese, mas no do fato ou
caso concreto.
1. Constitui irregularidade a inobservncia, pelos administradores de
rgos e entidades jurisdicionados, dos entendimentos firmados pelo
Tribunal de Contas da Unio, em especial na rea de licitaes.
7
Representao acerca de possveis irregularidades em prego eletrnico

promovido pela Universidade Federal de So Paulo (Unifesp), destinado
contratao de empresa especializada na prestao de servios tcnicos de
engenharia para fiscalizao de obra de edificao, apontara possvel
restrio competitividade do certame, decorrente de exigncia editalcia
de quantitativos mnimos para se atestar a capacidade tcnica. Em sede de
oitiva, aps a concesso da cautelar pleiteada pela representante, a Unifesp
aduziu que os quantitativos exigidos foram fixados com base no enunciado
24 da Smula de Jurisprudncia do Tribunal de Contas do Estado de So
Paulo, que os admite para servios similares, em regra, na proporo de 50
a 60% da execuo pretendida, ou outro percentual, desde que
devidamente justificado. Analisando o argumento, lembrou o relator que
no se pode perder de vista que, no que concerne a normas gerais de
licitao, devem as entidades jurisdicionadas acatar o posicionamento do
Tribunal de Contas da Unio, conforme expresso no enunciado n 222 da
Smula de Jurisprudncia do TCU, verbis: As Decises do Tribunal de Contas
da Unio, relativas aplicao de normas gerais de licitao, sobre as quais
cabe privativamente Unio legislar, devem ser acatadas pelos
administradores dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municpios. Considerou o relator, contudo, que o caso concreto
albergou extrapolao mnima do limite tradicionalmente aceito pelo TCU
(50%), e em consonncia com orientao do rgo estadual de controle. E
que, diante da ausncia de uma regncia objetiva quanto ao mencionado
limite na Smula do TCU, seria at natural que o gestor buscasse orientao
complementar sumulada por outro rgo com atribuies semelhantes
Corte de Contas Federal, no caso, o TCE/SP, no sendo razovel, portanto,
desaprovar sua conduta. Nesse sentido, o Plenrio do TCU, acatando a
proposta do relator, julgou parcialmente procedente a Representao,
revogando a cautelar adotada e cientificando a Unifesp de que constitui
irregularidade a inobservncia, na tomada de decises, em especial, na
rea de licitaes, dos entendimentos firmados no mbito do Tribunal de
Contas da Unio, conforme enunciado n 222 da Smula de Jurisprudncia
deste Tribunal.
(Acrdo 3104/2013 Plenrio INFORMATIVO 178)
As citaes a ttulo de ORIENTAO DO TCU, empregadas no texto, foram

extradas da obra Licitaes e contratos: orientaes e jurisprudncia do TCU, 4 ed.
rev., atual. e ampl. Braslia: TCU/Senado Federal, 2010, disponvel no portal do
TCU na internet (www.tcu.gov.br).
8
1. O FISCAL/GESTOR DE CONTRATO
1.1. Distino entre atos de gesto e fiscalizao do contrato
Considera-se fiscal do contrato o servidor designado nos termos do art. 67

da Lei 8.666/93, com poderes para acompanhar e atestar a regular execuo dos
servios, informando ao gestor (servidor com competncia decisria) a adequao
dos servios prestados em relao s disposies contratuais e aos valores
cobrados pelo contratado em nota fiscal/fatura, para que este [o gestor] autorize o
pagamento e/ou adote providncias a seu cargo.
Por exemplo: compete ao fiscal registrar os atos de fiscalizao e apurar a

ocorrncia de fatos que do ensejo, em tese, aplicao de sanes ao contratado,
ou resciso do contrato, oferecendo, no caso, representao ao superior
hierrquico (gestor).
Em resumo: o fiscal no pratica atos de cunho decisrio. Ele acompanha,

registra e informa; subsidia a atuao do gestor.
O gestor, por sua vez, exerce poder decisrio: delibera sobre o curso da
contratao e decide os incidentes que ocorrem durante a vida do contrato
(reajuste, reviso, repactuao, aplicao de sanes, resciso etc.).
A gesto de contratos atividade relacionada com o planejamento de

contrataes, formalizao, negociao e repactuao dos ajustes, em mbito
estratgico, vale dizer, em conformidade com as diretrizes da administrao
superior do rgo ou entidade, e para a observncia da legislao pertinente pelas
unidades que solicitam e fiscalizam a execuo dos servios contratados.
De fato, podemos observar, na prtica administrativa, que h um feixe de

atividades e atribuies prprias do gestor, que esto acima das possibilidades
decisrias do fiscal, sendo este encarregado, to somente, do acompanhamento da
execuo das obrigaes exigveis da contratada. Em geral, o gestor superior
hierrquico do fiscal de contrato.
[RELATRIO]
31.1.3.2. No caso em evidncia, o fiscal de obras pertence ao quadro da
Seinfra/Prefeitura de Goinia. O fiscal de obras se distingue da figura do
gestor de contrato, em razo do princpio da segregao de funes, e
atua auxiliando este. O fiscal de obras tem a obrigao de anotar em livro
9
prprio todas as ocorrncias relacionadas com a execuo contratual e

determinar, dentro do limite de sua competncia, o que for necessrio
regularizao das faltas ou defeitos. No caso de as decises e providncias
necessrias ultrapassarem a sua competncia, deve ser solicitada a adoo
das medidas necessrias a seu superior em tempo hbil.
31.1.3.3. No caso em pauta, o superior imediato o gestor do contrato.
Desta forma, a ausncia de impulso tempestiva para a celebrao de
termo aditivo constitui falta grave. Isso porque acarreta a prpria omisso
do gestor do contrato quanto a tomada das providncias que seriam
necessrias para a regularizao da execuo contratual. Assim, no caso em
questo, resta configurado que sua omisso foi determinante para a
ocorrncia da irregularidade.
[...]
31.2.3.3. Impe ainda considerar que o fiscal de obras tem a obrigao,
dentro do limite de sua competncia, de anotar em livro prprio todas as
ocorrncias relacionadas com a execuo contratual e determinar o que for
necessrio regularizao das faltas ou defeitos. No entanto, no caso de
decises e providncias que ultrapassem os limites de sua competncia,
cabe ao gestor do contrato a impulso, em tempo hbil, das aes
necessrias. Desta forma, considerando o princpio da segregao de
funes e o princpio da eficincia, a falha do fiscal no afasta a
responsabilizao do gestor do contrato. De fato, o prprio sistema
existente prev dois nveis de hierrquicos, para que haja um controle dos
atos praticados pelo fiscal.
[VOTO]
3. Ao final da fiscalizao, a equipe de auditoria identificou os seguintes
indcios de irregularidade: i) ausncia de formalizao tempestiva de aditivo
contratual para correo de quantitativo de escavao [...].
(Acrdo 2112/2016 Plenrio)
A prtica administrativa revela que a gesto dos contratos em muitos

aspectos e em grande medida desenvolvida por diversas unidades, executando,
cada qual, atos de gesto especficos, com vistas tomada de decises pela
autoridade competente.
A atribuio de competncias distintas entre os agentes que atuam na

fiscalizao e aqueles que atuam na gesto homenageia os princpios da
eficincia (art. 37, caput, CF/88) e da segregao de funes (princpio de
controle interno administrativo, corolrio do princpio da moralidade: a estrutura
das unidades/entidades deve prever a separao entre as funes de
autorizao/aprovao de operaes, execuo, controle e contabilizao, de tal
forma que nenhuma pessoa detenha competncias e atribuies em desacordo
com este princpio).
10
A doutrina e a jurisprudncia recomendam que, sendo possvel, deve-se

atribuir competncias a agentes distintos para a prtica dos atos de gesto e de
fiscalizao.
DOUTRINA
Igualmente relevante observar que a figura do fiscal do contrato no deve
ser confundida com a do gestor do contrato.
No obstante a no segregao dessas duas atribuies no possa ser
considerada ilegal, ela deve ser evitada. Ao fiscal do contrato do contrato,
como observado, cumpre verificar a correta execuo do objeto da avena,
de modo a legitimar a liquidao dos pagamentos devidos ao contratado,
ou, conforme o caso, para orientar as autoridades competentes acerca da
necessidade de serem aplicadas sanes ou de resciso contratual. O gestor
do contrato, a seu turno, aquele a quem incumbe tratar com o
contratado. Ou seja, o gestor do contrato tema funo de conversar com o
contratado, de exigir que este ltimo cumpra o que foi pactuado, de sugerir
eventuais modificaes contratuais.
recomendvel, todavia, que as funes de fiscalizao e de gesto de
contratos sejam executadas por pessoas distintas, de modo a realizar o
princpio da segregao das funes.
(Lucas Rocha Furtado)
[VOTO]
26. A razo para tal condenao foi a seguinte: Sr. [...], poca
engenheiro executor do contrato e responsvel pela fiscalizao do
mesmo, por certificar que o servio [...] foi executado pela Construtora
Gautama Ltda. de acordo com as condies contratuais e por declarar na
nota fiscal 465/2002 da mesma empresa que o servio foi prestado, embora
a execuo do servio no tenha sido comprovada, descumprindo o art. 40,
3, da Lei n. 8.666/93 c/c os arts. 62 e 63 do Decreto n. 4.320/1964
(trecho do relatrio que fundamentou o acrdo 7.778/2015-2 Cmara).
27. V-se, pois, que o responsvel foi presidente da comisso de
licitao da concorrncia 01/2000-CEL/SAA-DF, engenheiro executor do
contrato decorrente do certame e responsvel por sua fiscalizao.
28. Sem aprofundar no tema, esse fato, por si s, j merece reprimenda
por afrontar o princpio da segregao de funes, ainda mais quando
praticado juntamente com outros fatos irregulares e que foram objeto de
exame nestes autos.
9.10. dar cincia [...] de que foram detectadas as impropriedades e
irregularidades a seguir listadas (...):
11
9.10.9. designao de mesmos servidores para desempenho de

atribuies em diversas fases e procedimentos de um mesmo processo de
licitao e contratao, a exemplo da elaborao do edital (e do
oramento, termo de referncia, anexos etc.), da participao na
comisso de licitao, da fiscalizao do contrato advindo e do pagamento
dos servios contratados, incorrendo em descumprimento do princpio da
segregao de funes;
[RELATRIO]
Configura-se ausncia de segregao de funes o acmulo de aes
sensveis por esses integrantes da Administrao Pblica que atuaram no
s durante a fase interna do procedimento licitatrio, mas tambm na fase
externa, como por exemplo na fiscalizao dos servios prestados por
empresas por eles indicadas.
[VOTO]
8. Com efeito, ao compulsar diversos certames conduzidos pelo [...],
relacionados no relatrio antecedente, possvel constatar que os
procedimentos foram centrados em determinados servidores, expondo a
Administrao Pblica aos riscos inerentes no observncia do princpio
da segregao de funes.
9. Nesse sentido cito, a ttulo exemplificativo, o acontecido na [...], onde o
Coordenador do Servios de Segurana acumulou as seguintes funes: a)
iniciou procedimentos para a contratao de servios de segurana; b)
indicou as empresas que seriam consultadas para a formao de preos de
referncia; c) determinou o preo de referncia; d) justificou dispensas de
licitao por contratos emergenciais; e) fiscalizou a execuo; f) elaborou
plano de trabalho e projeto bsico.
[ACRDO]
9.1. Determinar [...] audincia dos responsveis [...] para os achados de
auditoria apontados no relatrio de fiscalizao objeto deste processo,
abaixo elencados:
9.1.1.1. ter permitido o acmulo de funes por servidores,
comprometendo o princpio da segregao de funes nos setores de
contratao de servios de terceiros, contrariando o disposto na
Constituio Federal, art. 37, caput, conforme descrito no item 3.1 do
relatrio de fiscalizao;
9.2.6. implemente polticas e procedimentos formalizados que estabeleam
a separao entre funes e atividades consideradas incompatveis,
atentando tambm para que os servidores responsveis pela realizao da
12
despesa ou pela solicitao da aquisio/prestao de servios, no

participem como membros de comisses institudas para licitar, inclusive
pregoeiro e equipe de apoio e como responsveis pelo recebimento e
atesto de bens e servios ou de inventrios fsicos, em obedincia ao
princpio da segregao de funes;
Entretanto, comum empregar-se o termo gestor de contrato para se

referir, em verdade, ao fiscal de contrato. Neste curso empregaremos a expresso
fiscal para designar o agente da Administrao encarregado de acompanhar e
fiscalizar a execuo contratual e realizar o ateste para fins de pagamento.
1.2. Nomeao do fiscal/gestor de contrato
Os rgos e entidades da Administrao pblica tm o dever de fiscalizar a

execuo dos contratos que celebram para assegurar-se de que: o objeto
contratado seja executado a contento; as obrigaes assumidas sejam realizadas
no tempo e modo devidos; as clusulas contratuais sejam de fato observadas.
O objetivo primrio da fiscalizao contratual garantir a consecuo do

interesse pblico, fim ltimo da atuao administrativa, que se concretiza pela
realizao do objeto conforme avenado. Isso porque toda e qualquer contratao
pblica tem por objetivo prover uma legtima necessidade, que a motivou, que o
antecedente necessrio de todo e qualquer contrato.
A Lei de Licitaes e Contratos atribui Administrao contratante a

prerrogativa de fiscalizar a execuo do ajuste.
LEI 8.666/93
Art. 58. O regime jurdico dos contratos administrativos institudo por esta
Lei confere Administrao, em relao a eles, a prerrogativa de:
III - fiscalizar-lhes a execuo;
A jurisprudncia do TCU e abalizada doutrina, ao interpretar esse dispositivo

legal, entendem que fiscalizar a execuo do contrato mais que mera
prerrogativa; constitui dever inafugentvel da Administrao.
[VOTO]
9. A propsito, vale registrar que a prerrogativa conferida Administrao
de fiscalizar a implementao da avena deve ser interpretada tambm
como uma obrigao. Por isso, fala-se em um poder-dever, porquanto, em
deferncia ao princpio do interesse pblico, no pode a Administrao
13
esperar o trmino do contrato para verificar se o objeto fora de fato

concludo conforme o programado [...]
[VOTO]
31. Com efeito, o art. 67 da Lei n 8.666/93 dispe que a execuo do
contrato dever ser acompanhada e fiscalizada por um representante da
Administrao especialmente designado, o qual, de acordo com o art. 6
do Decreto Federal n 2.271/97, dever proceder ao registro das
ocorrncias, "adotando as providncias necessrias ao seu fiel
cumprimento, tendo por parmetro os resultados previstos no contrato". O
fiscal tem, pois, a incumbncia de exigir o fiel cumprimento das clusulas
contratuais, devendo propor autoridade competente a aplicao de
sanes por irregularidades identificadas na execuo do contrato.
32. No se pode ignorar que a prerrogativa conferida Administrao de
fiscalizar a implementao da avena deve ser interpretada tambm como
uma obrigao. Por isso, fala-se em um poder-dever, porquanto, em
homenagem ao princpio do interesse pblico, no pode a Administrao
aguardar o trmino do contrato para verificar se o objeto fora de fato
concludo conforme o programado, uma vez que, no momento do seu
recebimento, muitos vcios podem j se encontrar encobertos.
DOUTRINA
No mbito dos contratos administrativos, a Administrao ter no apenas
o direito, mas igualmente o dever de acompanhar a perfeita execuo do
contrato. Fala-se, assim, em poder-dever da Administrao de promover a
devida fiscalizao da execuo do contrato.
Em decorrncia da supremacia do interesse pblico, no pode a
Administrao assumir posio passiva e aguardar que o contratado
cumpra todas as suas obrigaes contratuais. (...) Durante a prpria
execuo do contrato dever ser verificado se o contratado est cumprindo
todas as etapas e fases do contrato. Essa forma de agir preventiva apenas
benefcios traz para a Administrao.
(Lucas Rocha Furtado)
ORIENTAO DO TCU
dever da Administrao acompanhar e fiscalizar o contrato para verificar
o cumprimento das disposies contratuais, tcnicas e administrativas, em
todos os seus aspectos, consoante o disposto no art. 67 da Lei n
8.666/1993. Acompanhamento e fiscalizao de contrato so medidas
poderosas colocadas disposio do gestor na defesa do interesse pblico.
14
A fiscalizao eficiente diminui os riscos inerentes terceirizao,

especialmente os decorrentes do descumprimento, pelo contratado, das
obrigaes trabalhistas e previdencirias.
De fato, uma fiscalizao deficiente pode gerar danos ao errio e possvel

responsabilizao pessoal do servidor/empregado pblico omisso ou negligente
no acompanhamento dos contratos administrativos.
[VOTO]
12. Registro que a entidade pblica pode se resguardar de possveis
responsabilidades, relativamente s obrigaes trabalhistas, por meio de
uma eficiente fiscalizao do contrato. Podem-se condicionar os
pagamentos mensais s comprovaes da efetiva realizao dos dispndios
concernentes aos salrios e s obrigaes trabalhistas do ms anterior. Tal
procedimento, ao tempo que resguarda a entidade pblica, no
compromete o certame licitatrio com exigncias no amparadas pela Lei
8.666/93.
[ACRDO]
9.3.4. fiscalize a execuo dos contratos de prestao de servios, em
especial no que diz respeito obrigatoriedade de a contratada arcar com
todas as despesas decorrentes de obrigaes trabalhistas relativas a seus
empregados, de modo a evitar a responsabilizao subsidiria da entidade
pblica;
A Lei de Licitaes e Contratos estabelece, em carter obrigatrio, que para

cada contrato administrativo devem ser designados agentes da Administrao
encarregados do acompanhamento da execuo do ajuste.
LEI 8.666/93
Art. 67. A execuo do contrato dever ser acompanhada e fiscalizada por
um representante da Administrao especialmente designado (...)
IN 05/2017
Art. 41. A indicao do gestor, fiscal e seus substitutos caber aos setores
requisitantes dos servios ou poder ser estabelecida em normativo prprio
de cada rgo ou entidade, de acordo com o funcionamento de seus
processos de trabalho e sua estrutura organizacional.
1 Para o exerccio da funo, o gestor e fiscais devero ser cientificados,
expressamente, da indicao e respectivas atribuies antes da
formalizao do ato de designao.
2 Na indicao de servidor devem ser considerados a compatibilidade
com as atribuies do cargo, a complexidade da fiscalizao, o quantitativo
15
de contratos por servidor e a sua capacidade para o desempenho das

atividades.
3 Nos casos de atraso ou falta de indicao, de desligamento ou
afastamento extemporneo e definitivo do gestor ou fiscais e seus
substitutos, at que seja providenciada a indicao, a competncia de suas
atribuies caber ao responsvel pela indicao ou conforme previsto no
normativo de que trata o caput.
Art. 42. Aps indicao de que trata o art. 41, a autoridade competente do
setor de licitaes dever designar, por ato formal, o gestor, o fiscal e os
substitutos.
Esse representante da Administrao, a que alude a Lei comumente

chamado de fiscal de contrato. Segundo o Tribunal de Contas da Unio, para cada
contrato deve ser designado, formalmente, fiscal (ou equipe de fiscalizao)
encarregado de acompanhar a execuo do objeto.
9.1.3. adote providncias no sentido de nomear servidor para atuar na
condio de fiscal de contrato, tanto nas atuais avenas que estejam em
vigncia, quanto em futuras contrataes, em atendimento ao disposto no
art. 67 da Lei de Licitaes;
9.1. [...] recomendar ao Hospital de Clinicas da Universidade Federal do
Paran que:
9.1.1. providencie portaria de designao especfica para fiscalizao de
cada contrato [...] e que constem claramente as atribuies e
responsabilidades, de acordo com o estabelecido pela Lei 8.666/93 em seu
artigo 67;
[VOTO]
(...) outro aspecto que chamou a ateno foi a exigncia de nomeao de
servidor responsvel pela fiscalizao dos contratos, violando, assim, o art.
67 da Lei 8.666/93. A esse respeito, [...] a melhor compreenso do aludido
dispositivo no sentido de que pode ser designado um determinado
servidor, uma comisso, ou at mesmo o chefe de um setor especfico
[...], neste caso, sem a necessidade de personificar esse ou aquele
servidor.
16
Outro aspecto que deve ser considerado que a nomeao poder ser
realizada por simples despacho da autoridade administrativa no prprio
processo de aquisio/pagamento, sem a necessidade de portarias.
(Acrdo 792/2008 Segunda Cmara)
A ausncia de designao formal de fiscal para os contratos administrativos

pode resultar em aplicao de penalidade ao responsvel omisso.
[RELATRIO]
3.3 - Ausncia de nomeao de fiscal de contrato
3.3.1 - Situao encontrada:
Na anlise da documentao de comprovao dos gastos disponibilizada,
no foram identificados relatrios, atestos ou anotaes de fiscais de
contratos que indicassem o acompanhamento dos contratos firmados, e
custeados com verbas federais repassadas ao Municpio.
Em resposta ao Ofcio n 001-Fiscalis 96/2013, a Prefeitura de Jequi da
Praia informou que no foram nomeados Fiscais de contratos para
acompanharem a execuo dos contratos firmados pela Secretaria de
Educao do Municpio (evidencia - Resposta ao Ofcio n 001-Fiscalis
96/2013) e custeados com verbas federais.
[VOTO]
21. Quanto ausncia de designao de fiscal para os contratos
custeados com recursos federais destinados aos gastos com educao,
irregularidade atribuda ao prefeito e ao secretrio municipal de educao e
cultura, os responsveis lograram comprovar que a fiscalizao ocorreu, de
fato, no obstante a ausncia de designao formal dos respectivos fiscais.
22. Assim, acertada a proposta da unidade tcnica de encaminhamento
de cincia prefeitura, com vistas a evitar a ocorrncia de irregularidade
semelhante no futuro.
[ACRDO]
9.3 dar cincia Prefeitura Municipal de Jequi da Praia/AL das seguintes
impropriedades:
[...]
9.3.10 a ausncia de designao formal de fiscal para os contratos
custeados com recursos federais repassados ao Municpio de Jequi da
Praia/AL, identificada nos contratos concernentes aos Preges Presenciais
06/2010 e 03/2012, contraria o disposto no artigo 67 da Lei 8.666/1993;
17
9.2. determinar Universidade Federal Rural da Amaznia Ufra que adote
providncias, inclusive no que concerne ao estabelecimento de rotinas de
trabalho adequadas, no sentido de evitar a repetio das seguintes falhas:
[...]
9.2.3. ausncia de designao formal de servidor para exercer a funo de
fiscal de contrato, a fim de acompanhar e fiscalizar a avena, pois tal
conduta caracteriza infrao ao que estabelece o art. 67 da Lei n
8.666/1993;
9.20. dar cincia Furnas Centrais Eltricas S.A. quanto s seguinte falhas:
9.20.1. necessidade da substituio de fiscais e auxiliares de fiscalizao
dos contratos que estejam na situao de terceirizados ou outra anloga,
no efetiva, por servidores do quadro de pessoal de Furnas e que no
tenham participao direta ou indireta com a licitao que originou o
contrato a ser fiscalizado, de forma a atender ao princpio de controle de
segregao de funes e permitindo o aprimoramento do controle interno;
4.1.3. pela ausncia de designao formal de fiscal para os contratos de
limpeza, vigilncia, prestao de servios por terceirizados, compra de
passagens, confeco de chaves e carimbos, fotocpias, servios de
engenharia, abastecimento de gua, fornecimento de energia, combustveis
e telefonia, em descumprimento ao art. 67 da Lei n 8.666, de 1993;
[...]
Contas julgadas irregulares com aplicao de multa;
comum empregar-se o termo gestor de contrato para se referir, em

verdade, ao agente responsvel pela fiscalizao do contrato, como evidencia a
leitura da Portaria MPDG n. 409, de 21.12.2016, baixada pelo Ministro do
Planejamento, Desenvolvimento e Gesto, a propsito de disciplinar a contratao
de servios.
PORTARIA MPDG 409/2016
Art. 6 A contratante designar, formalmente, servidor ou empregado de
seu quadro prprio para atuar como gestor do contrato de prestao de
servios, o qual, tendo como parmetro o objeto e os resultados previstos
no contrato:
18
I - ser responsvel pelo seu acompanhamento e fiscalizao; e

II - registrar as ocorrncias e adotar providncias para o seu regular
cumprimento.
Pargrafo nico. O gestor do contrato poder, a qualquer tempo, solicitar
informaes ou documentos para averiguar o cumprimento das obrigaes
legais por parte da contratada, podendo ser auxiliado por fiscais
designados para esse fim, bem como ser assistido por terceiro ou empresa,
desde que justifique a necessidade de assistncia especializada.
A melhor tcnica, em homenagem ao princpio da segregao de funes,

consiste em conferir atribuies distintas aos agentes pblicos encarregados da
gesto contratual daquelas conferidas aos agentes responsveis pela fiscalizao,
como o faz a IN SLTI/MPOG n. 04/2014, que disciplina a contratao de solues
de tecnologia da informao pela Administrao Federal.
IN 04/2014
Art. 2 Para fins desta IN, considera-se:
[...]
V - Gestor do Contrato: servidor com atribuies gerenciais, designado para
coordenar e comandar o processo de gesto e fiscalizao da execuo
contratual, indicado por autoridade competente;
VI - Fiscal Tcnico do Contrato: servidor representante da rea de
Tecnologia da Informao, indicado pela autoridade competente dessa rea
para fiscalizar tecnicamente o contrato;
VII - Fiscal Administrativo do Contrato: servidor representante da rea
Administrativa, indicado pela autoridade competente dessa rea para
fiscalizar o contrato quanto aos aspectos administrativos;
VIII - Fiscal Requisitante do Contrato: servidor representante da rea
Requisitante da Soluo, indicado pela autoridade competente dessa rea
para fiscalizar o contrato do ponto de vista funcional da Soluo de
Tecnologia da Informao;
A recente IN 05/2017 estabeleceu distino de atribuies entre a figura do

gestor do contrato e os fiscais designados para acompanhar a execuo quanto aos
aspectos tcnico, administrativo e setorial, melhor disciplinando a fiscalizao por
equipe.
IN 05/2017
Art. 39. As atividades de gesto e fiscalizao da execuo contratual so o
conjunto de aes que tem por objetivo aferir o cumprimento dos
resultados previstos pela Administrao para os servios contratados,
verificar a regularidade das obrigaes previdencirias, fiscais e
trabalhistas, bem como prestar apoio instruo processual e o
encaminhamento da documentao pertinente ao setor de contratos para a
formalizao dos procedimentos relativos a repactuao, alterao,
19
reequilbrio, prorrogao, pagamento, eventual aplicao de sanes,

extino dos contratos, dentre outras, com vista a assegurar o
cumprimento das clusulas avenadas e a soluo de problemas relativos
ao objeto.
Art. 40. O conjunto de atividades de que trata o artigo anterior compete ao
gestor da execuo dos contratos, auxiliado pela fiscalizao tcnica,
administrativa, setorial e pelo pblico usurio, conforme o caso, de acordo
com as seguintes disposies:
I - Gesto da Execuo do Contrato: a coordenao das atividades
relacionadas fiscalizao tcnica, administrativa, setorial e pelo pblico
usurio, bem como dos atos preparatrios instruo processual e ao
encaminhamento da documentao pertinente ao setor de contratos para
formalizao dos procedimentos quanto aos aspectos que envolvam a
prorrogao, alterao, reequilbrio, pagamento, eventual aplicao de
sanes, extino dos contratos, dentre outros;
II - Fiscalizao Tcnica: o acompanhamento com o objetivo de avaliar a
execuo do objeto nos moldes contratados e, se for o caso, aferir se a
quantidade, qualidade, tempo e modo da prestao dos servios esto
compatveis com os indicadores de nveis mnimos de desempenho
estipulados no ato convocatrio, para efeito de pagamento conforme o
resultado, podendo ser auxiliado pela fiscalizao de que trata o inciso V
deste artigo;
III - Fiscalizao Administrativa: o acompanhamento dos aspectos
administrativos da execuo dos servios nos contratos com regime de
dedicao exclusiva de mo de obra quanto s obrigaes previdencirias,
fiscais e trabalhistas, bem como quanto s providncias tempestivas nos
casos de inadimplemento;
IV - Fiscalizao Setorial: o acompanhamento da execuo do contrato
nos aspectos tcnicos ou administrativos, quando a prestao dos servios
ocorrer concomitantemente em setores distintos ou em unidades
desconcentradas de um mesmo rgo ou entidade; e
V - Fiscalizao pelo Pblico Usurio: o acompanhamento da execuo
contratual por pesquisa de satisfao junto ao usurio, com o objetivo de
aferir os resultados da prestao dos servios, os recursos materiais e os
procedimentos utilizados pela contratada, quando for o caso, ou outro fator
determinante para a avaliao dos aspectos qualitativos do objeto.
1 No caso do inciso IV deste artigo, o rgo ou entidade dever designar
representantes nesses locais para atuarem como fiscais setoriais.
[...]
3 As atividades de gesto e fiscalizao da execuo contratual devem
ser realizadas de forma preventiva, rotineira e sistemtica, podendo ser
exercidas por servidores, equipe de fiscalizao ou nico servidor, desde
que, no exerccio dessas atribuies, fique assegurada a distino dessas
atividades e, em razo do volume de trabalho, no comprometa o
desempenho de todas as aes relacionadas Gesto do Contrato.
20
1.3. Responsabilidade pessoal do fiscal/gestor de contrato
O pressuposto bsico da responsabilizao do agente pblico a prtica de

conduta culposa. No h responsabilidade sem culpa, compreendida esta em
sentido amplo (culpa em sentido estrito e dolo).
A responsabilizao perante os rgos de controle decorre, assim, de

conduta comissiva ou omissiva do agente, dolosa ou culposa, infringente dos
deveres impostos pelo regime de direito pblico aplicvel queles que
administram recursos da coletividade, como se extrai do exame da jurisprudncia
do TCU, representada pelos excertos a seguir transcritos.
[VOTO]
41. No mbito dos processos nesta Corte de Contas, a responsabilidade dos
administradores de recursos pblicos, escorada no pargrafo nico do art.
70 da Constituio Federal, segue a regra geral da responsabilidade civil,
ou seja, de natureza subjetiva. So exigidos simultaneamente trs
pressupostos para a responsabilizao, quais sejam: (i) o ato ilcito na
gesto dos recursos pblicos; (ii) a conduta dolosa ou culposa e; (iii) o nexo
de causalidade entre o dano e o comportamento do agente. H de ser
investigado, ainda, se houve a ocorrncia de algum eventual excludente de
culpabilidade, tal como a inexigibilidade de conduta diversa ou a ausncia
de potencial conhecimento da ilicitude.
42. Neste sentido, permito-me transcrever Silvio Rodrigues (Direito Civil,
Responsabilidade Civil, pg. 16): "Culpa do agente. O segundo elemento,
diria, o segundo pressuposto para caracterizar a responsabilidade pela
reparao do dano a culpa ou o dolo do agente que causou o prejuzo. A
lei declara que se algum causou o prejuzo a outrem por meio de ao ou
omisso voluntria, negligncia ou imprudncia, fica obrigado a reparar. De
modo que, nos termos da lei, para que responsabilidade se caracterize
mister se faz a prova de que o comportamento do agente causador do dano
tenha sido doloso ou pelos menos culposo."
43. Consequentemente, a imputao de dbito solidrio aos agentes
pblicos de que ora se cuida dependeria, fundamentalmente, da
existncia de dolo ou culpa. Considerando que no h nos autos indcios de
locupletamento ou de dolo dos responsveis pela locao do imvel,
entendo haver necessidade de perquirir a existncia de culpa, em qualquer
uma de suas modalidades.
17. J os demais responsveis devem ter suas contas julgadas irregulares,
com imputao de dbito e aplicao de multa (vide tabelas com valores
originais e datas de ocorrncia no relatrio precedente).
21
18. Com relao responsabilidade da Sra. [...], a unidade tcnica

pertinentemente ressaltou que a alegao de que atuou apenas como
habilitadora de benefcio no afasta a responsabilidade da ex-servidora. A
habilitao constitui processo necessrio e anterior concesso e, in casu,
possibilitou o pagamento de benefcios irregulares que trouxeram prejuzo
ao errio. A situao ainda se agrava diante do fato de que as habilitaes
eram efetuadas sem a presena de documentos dos requerentes, ainda que
a pedido do superior hierrquico da responsvel.
19. Vale relembrar, por oportuno, que a condenao em dbito independe
da ocorrncia de conduta dolosa ou de locupletamento, bastando, para
tanto, a constatao de conduta culposa (stricto sensu) dos responsveis
pela irregularidade que ocasionou o dano. Assim, o argumento de que no
agiu com dolo no merece prosperar.
[ACRDO]
9.4 [...], julgar irregulares as contas da Sra. [...];
9.5 condenar os responsveis citados no subitem acima ao pagamento das
quantias a seguir especificadas, com a fixao do prazo de quinze dias, a
contar da notificao, para comprovar, perante o TCU (art. 214, inciso III,
alnea "a", do Regimento Interno), o recolhimento da dvida aos cofres do
Instituto Nacional do Seguro Social - INSS, atualizada monetariamente e
acrescida dos juros de mora, calculados a partir das datas discriminadas, at
a data do recolhimento, na forma prevista na legislao em vigor, em
decorrncia da concesso irregular de aposentadorias por tempo de
servio, ocasionando prejuzo aos cofres pblicos:
[VOTO]
9. Com relao terceira ponderao, lembro que no necessrio que
haja enriquecimento ilcito, m-f ou ao dolosa do agente para fins de
responsabilizao perante o TCU. A responsabilidade dos gestores em face
desta Corte de natureza subjetiva, se origina de conduta comissiva ou
omissiva do agente, dolosa ou culposa, cujo resultado seja a violao dos
deveres impostos pelo regime de direito pblico aplicvel queles que
administram recursos federais ou ainda aos que, sem deter essa condio,
causarem prejuzo aos cofres pblicos (v.g. Acrdos ns 6.479/2014, da 2
Cmara, e 1.512/2015, do Plenrio).
[...]
[ACRDO]
9.1. com fulcro nos arts. 32, inciso I, e 33 da Lei n 8.443/1992, conhecer do
presente recurso de reconsiderao, para, no mrito, negar-lhe
provimento, de modo a manter inalterado o acrdo recorrido;
22
[VOTO]
24. Concluo repisando que a responsabilizao perante esta Corte de
Contas de natureza subjetiva e que o dever de reparar um prejuzo
causado ao Errio independe da inteno do agente que praticou o ato
irregular, bastando, sob o exame da conduta, que tenha atuado com culpa
stricto sensu.
[...]
[ACRDO]
9.1. conhecer dos recursos interpostos por [omissis] para, no mrito, dar-
lhes provimento, tornando insubsistentes os subitens 9.5 e 9.8 do Acrdo
1.424/2014-TCU-Plenrio;
9.2. conhecer dos recursos interpostos pelas empresas [omissis] e [omissis]
para, no mrito, negar- lhes provimento;
[VOTO]
11. Como sabido, no TCU, para a responsabilizao e penalizao do
gestor prescindvel a presena do dolo. Restando comprovado que o
responsvel agiu com impercia e negligncia, e, portanto, com culpa,
mesmo que cabvel questionamento sobre a ocorrncia do dolo, o Tribunal
pode reprovar suas contas e conden-lo ao ressarcimento do dbito e a
pagamento de multa.
[...]
15. Nestes autos, o recorrente tenta fazer crer que a manifestao do STJ,
na referida ao penal, ilide sua responsabilidade perante o TCU. Trata-se
de um raciocnio falho, porquanto baseado em uma construo dedutiva na
qual h flagrante ausncia de premissas capitais para a validade da
concluso.
16. A ausncia de dolo pode at ser uma condio necessria para a no
responsabilizao perante o TCU, mas certamente no suficiente.
17. Ora, ainda que se afaste o dolo, a responsabilizao ainda possvel,
se persistirem o dano e ao menos a denotao de culpa ou a falta da boa-
f objetiva. Ou seja, as condies necessrias e suficientes ideais para uma
eventual no responsabilizao constituem-se na ausncia simultnea do
dolo, da culpa e do dano. esta ilao que se depreende das citadas
palavras do atual Ministro-Presidente desta Corte, bem como do 2 do
art. 12 da Lei 8.443/1992.
[...]
20. Por conseguinte, na gerncia de contratos, se a falta de cuidado ou a
deficincia do gestor deu causa concesso de vantagens indevidas, isto
suficiente para conden-lo.
23
21. Cumpre enfatizar que a eventualidade de que o gestor tenha atuado

com base em parecer tcnico, como consta da ementa do julgamento do
STJ, pode afastar-lhe o dolo, requerido no crime, mas no lhe retira a culpa,
nem lhe confere boa-f objetiva.
22. Do contrrio, vai-se criar uma perigosa situao de vazio de
responsabilidade, em que o gestor culpa o parecerista e este, que no
gestor, se desculpa por ser mero opinante.
23. Inclusive, h que se ressaltar que, no presente caso, a deciso do STJ
no tem eficcia sobre a prova produzida no TCU, pois ela no negou os
fatos nem a autoria, mas to somente deu uma valorao diferente
conduta, o que mais uma razo para que no se conhea do recurso.
Como regra geral, no mbito das contrataes pblicas, compete ao gestor

pblico o nus de provar a correta aplicao da lei.
LEI 8.666/93
Art. 113. O controle das despesas decorrentes dos contratos e demais
instrumentos regidos por esta Lei ser feito pelo Tribunal de Contas
competente, na forma da legislao pertinente, ficando os rgos
interessados da Administrao responsveis pela demonstrao da
legalidade e regularidade da despesa e execuo, nos termos da
Constituio e sem prejuzo do sistema de controle interno nela previsto.
[...]
2 Os Tribunais de Contas e os rgos integrantes do sistema de controle
interno podero solicitar para exame, at o dia til imediatamente anterior
data de recebimento das propostas, cpia de edital de licitao j
publicado, obrigando-se os rgos ou entidades da Administrao
interessada adoo de medidas corretivas pertinentes que, em funo
desse exame, lhes forem determinadas.
[VOTO]
8. A segunda omisso apontada, que tambm constato no existir, refere-
se ausncia de indicao especfica de qual teria sido a conduta dolosa.
9. A apurao de responsabilidade nas matrias submetidas apreciao
desta Corte de Contas no se vincula indicao de conduta dolosa do
agente. Nos termos do pargrafo nico do art. 70 da Constituio Federal,
impe-se ao gestor pblico o dever de demonstrar a boa e regular
aplicao dos recursos sob sua guarda, sendo que a omisso ou falta de
exao no cumprimento dessa obrigao induz presuno de culpa.
Nesse sentido, cabe aos gestores demonstrar, por meio da competente
prestao de contas, que o patrimnio pblico foi administrado com estrita
observncia dos dispositivos legais e regulamentares pertinentes. Caso
contrrio, restar presumida sua culpa.
24
10. Por outro lado, cabe salientar, apenas a ttulo de esclarecimento, que a
m-f e o dolo podem configurar agravantes em relao apurao da
responsabilidade por eventual dano causado aos cofres pblicos, motivo
por que esses elementos subjetivos devem ser sopesados na dosimetria de
eventual multa a ser aplicada por esta Corte de Contas.
Em conformidade com os parmetros extrados dos julgados do TCU, o

agente da Administrao negligente ou omisso no desempenho de suas
atribuies atrai para a responsabilidade por eventuais danos ao Errio, caso estes
pudessem ser evitados pela sua atuao eficaz, observado o denominado critrio
do homem mdio (teoria subjetiva).
3. A negligncia do fiscal da Administrao na fiscalizao de obra ou
acompanhamento de contrato atrai para si a responsabilidade por
eventuais danos que poderiam ter sido evitados, bem como s penas
previstas nos arts. 57 e 58 da Lei n 8.443/92.
O fiscal do contrato tem o dever de conhecer os limites e as regras para
alteraes contratuais definidos na Lei de Licitaes, e, por conseguinte, a
obrigao de notificar seus superiores sobre a necessidade de realizar o
devido aditivo contratual, evitando a atestao da execuo de itens no
previstos no ajuste, sob pena de ser-lhe aplicada a multa do art. 58, inciso
II, da Lei 8.443/92.
Em Auditoria [...] foram apontados indcios de irregularidades na conduta
do fiscal do contrato destinado execuo das obras. Realizada a audincia
do responsvel, o relator considerou no elidida a irregularidade relativa ao
pagamento por servios no previstos no Contrato (...) sem o necessrio
aditivo contratual, em dissonncia com o disposto no art. 60 da Lei
8.666/1993. Para o relator, embora a falha seja observada
frequentemente na execuo dos contratos de repasse relacionados a
obras em estabelecimentos penitencirios, o caso em tela denota uma
alterao de objeto to expressiva em relao ao que foi licitado, que no
poderia ter sido admitida pelo fiscal do contrato. Acrescentou que, no caso
em exame, 61,3% do valor total acumulado dos boletins de medio
equivaleram a itens no previstos no contrato, sendo evidente a
responsabilidade do fiscal, o qual teria atestado os boletins sem autorizao
superior para a execuo dos novos itens. Ademais, a incluso desses itens
deu-se por meio de uma espcie de re-ratificao do contrato feita
diretamente nos boletins de medio, sem a formalizao do necessrio
termo aditivo. Nesse sentido, destacou o relator que o senso de diligncia
exigvel a um engenheiro fiscal de contrato, aqui considerado sob o conceito
de homo medius, impor-lhe-ia o dever de conhecimento dos limites e regras
para alteraes contratuais definidos no Estatuto de Licitaes, e, por
25
conseguinte, a obrigao de notificar seus superiores sobre a necessidade

de realizar o necessrio aditivo contratual, em respeito exigncia
estabelecida no caput do art. 60 da Lei 8.666/93. Ainda sobre a conduta do
fiscal, ressaltou que a gravidade do procedimento adotado, de apenas
anotar a alterao diretamente nos boletins de medio, foi ampliada em
virtude da elevada proporo das modificaes em relao ao total das
medies (mais de 60%). Por fim, reforou que o art. 67 da Lei 8.666/93
impe ao fiscal do contrato o dever de notificar seus superiores sobre
eventuais ocorrncias que extrapolem sua alada decisria. Diante do
exposto pelo relator, o Tribunal decidiu, no ponto, rejeitar as justificativas
apresentadas pelo responsvel, aplicando-lhe a multa prevista no inciso II
do art. 58 da Lei 8.443/92.
DOUTRINA
Para se verificar se existiu, ou no, erro de conduta, e portanto culpa, por
parte do agente causador do dano, mister se faz comparar o seu
comportamento com aquele que seria normal e correntio em um homem
mdio, fixado como padro. Se de tal comparao resultar que o dano
derivou de uma imprudncia, impercia ou negligncia do autor do dano,
nos quais no incorreria o homem padro, criado in abstracto pelo julgador,
caracteriza-se a culpa, ou seja, o erro de conduta.
(Slvio Rodrigues)
A Administrao deve prover a necessria capacitao do fiscal, dando-lhe os

meios necessrios para o eficaz desempenho do encargo, sob pena de
responsabilizao do superior omisso. Em caso de deficincia tcnica que
inviabilize ou dificulte a fiscalizao, a Lei permite a contratao de terceiros para
subsidiar o fiscal.
LEI 8.666/93
Art. 67. A execuo do contrato dever ser acompanhada e fiscalizada por
um representante da Administrao especialmente designado, permitida a
contratao de terceiros para assisti-lo e subsidi-lo de informaes
pertinentes a essa atribuio.
[...]
Art. 13. Para os fins desta Lei, consideram-se servios tcnicos profissionais
especializados os trabalhos relativos a:
[...]
IV - fiscalizao, superviso ou gerenciamento de obras ou servios;
9.2.7. providencie a atualizao de todas as portarias de fiscalizao de
contratos, de modo que sejam renovadas aquelas que permanecem por
26
duas vigncias, ininterruptas, com o mesmo fiscal, e que a quantidade de

contratos por fiscal, flexibilizada em conjunto com a complexidade, seja
distribuda equitativamente entre os servidores designados;
RECURSOS DE RECONSIDERAO EM TOMADA DE CONTAS ESPECIAL.
IRREGULARIDADES. CONHECIMENTO. PROVIMENTO PARCIAL DE UM
RECURSO. NO PROVIMENTO DOS DEMAIS. CINCIA AOS INTERESSADOS.
1. Demonstrado nos autos que a responsvel pela fiscalizao do contrato
tinha condies precrias para realizar seu trabalho, elide-se sua
responsabilidade.
2. Comprovado que os responsveis pela execuo tcnica do contrato
objeto dos autos negligenciaram quanto adoo de providncias para
sanar irregularidades apresentadas no curso da execuo desse contrato,
mantm-se, na ntegra, suas responsabilidades.
27
2. PRIMEIRAS PROVIDNCIAS A CARGO DO

FISCAL/GESTOR DE CONTRATO
Os primeiros dias da fiscalizao do contrato so determinantes para o

sucesso da atividade.
As providncias adotadas logo no incio da execuo do contrato indicam

contratada a seriedade com que ser realizada a fiscalizao, incutindo-lhe, assim,
um temor salutar, a par de um clima de cooperao, que a far observar
atentamente as clusulas contratuais.
A quase certeza da inexistncia de fiscalizao pode levar ao desleixo na

prestao dos servios.
2.1. Manuteno de registros da fiscalizao; autuao de

processo especfico
A manuteno de registros da fiscalizao obrigao imposta pela Lei.

Normalmente feita na forma de processo. Os registros fidedignos legitimam a
liquidao e pagamento das despesas, bem como subsidiam a tomada de decises
pela autoridade administrativa.
LEI 8.666/93
Art. 67 .....
1 O representante da Administrao anotar em registro prprio todas
as ocorrncias relacionadas com a execuo do contrato, determinando o
que for necessrio regularizao das faltas ou defeitos observados.
A IN 05/2017 estabelece, como faculdade, a necessidade de registro dos atos

de fiscalizao em processo administrativo.
IN 05/2017
Art. 46. As ocorrncias acerca da execuo contratual devero ser
registradas durante toda a vigncia da prestao dos servios, cabendo ao
gestor e fiscais, observadas suas atribuies, a adoo das providncias
necessrias ao fiel cumprimento das clusulas contratuais, conforme o
disposto nos 1 e 2 do art. 67 da Lei n 8.666, de 1993.
1 O registro das ocorrncias, as comunicaes entre as partes e demais
documentos relacionados execuo do objeto podero ser organizados
em processo de fiscalizao, instrudo com os documentos de que trata o
4 do art. 42.
28
A manuteno de registros dos atos de fiscalizao em processo

administrativo a melhor prtica, luz da jurisprudncia do TCU.
9.2.9. formalizem processos de execuo dos contratos, reunindo a
documentao fsica e financeira, tais como solicitaes de
compras/servios, aprovaes de compras/servios, notas fiscais, atestos,
pareceres e relatrios de fiscalizao e de acompanhamento do contrato,
comprovantes de pagamento, a fim de aperfeioar a gesto e atender ao
principio da eficincia;
9.2.10. nomeiem funcionrio para atuar na condio de fiscal de contrato,
em atendimento ao princpio da eficincia;
9.4.19. adote processo formal para acompanhar a execuo contratual,
em ateno ao princpio constitucional da eficincia, incluindo controles
que permitam aos fiscalizadores dos contratos identificarem se todas as
obrigaes do contratado foram cumpridas antes de autorizar o
pagamento, em observncia ao disposto no art. 6, IX, "e", da Lei n
8.666/1993;
2.1.1. Que documentos juntar ao processo?

IN 05/2017
Art. 42.....
[...]
4 Para o exerccio da funo, os fiscais devero receber cpias dos
documentos essenciais da contratao pelo setor de contratos, a exemplo
dos Estudos Preliminares, do ato convocatrio e seus anexos, do contrato,
da proposta da contratada, da garantia, quando houver, e demais
documentos indispensveis fiscalizao.
9.2.1. exija e mantenha arquivados todos os documentos exigveis da
contratada, ainda que em meio magntico, junto aos processos de
acompanhamento dos contratos, quando o instrumento celebrado assim o
exigir (...);
Documentos essenciais que podem ser exigidos da contratada e devem ser

juntados ao processo de fiscalizao e pagamento:
29
Projeto Bsico ou Termo de Referncia

Proposta da Contratada
Nota de Empenho
Instrumento de Contrato
Conveno ou Acordo Coletivo de Trabalho (em caso de terceirizao)
Comprovante da Garantia
Documentos Recebidos da Contratada. Autenticidade: documento
fsico, aplicar art. 32 da Lei 8.666/93; documentos digitalizados, com
certificao digital, art. 10, 1, da MP 2.200-2/2001
2.1.2. Que ocorrncias registrar?
Como vimos, obrigao imposta pela lei o registro de ocorrncias

relacionadas execuo contratual. Mas, que ocorrncias devem ser objeto de
registro? Sugere a norma:
IN 05/2017
Art. 46.....
[...]
1 O registro das ocorrncias, as comunicaes entre as partes e demais
documentos relacionados execuo do objeto podero ser organizados
em processo de fiscalizao, instrudo com os documentos de que trata o
4 do art. 42.
9.1.4. promova o acompanhamento e a fiscalizao efetivos da execuo
dos contratos, procedendo ao registro de ocorrncias e adotando as
providncias necessrias ao seu fiel cumprimento, tendo como parmetros
os resultados previstos no contrato, conforme preceituado no art. 67 da Lei
n. 8.666/1993;
Exemplos de ocorrncias que podem ser objeto de registro pelo fiscal no

processo de fiscalizao e pagamento:
Atas de Reunies
Comunicaes com a Contratada
Fatos que Ensejam a Aplicao de Penalidades
Controles de Qualidade e Tempestividade da Execuo dos Servios
30
Deficincias na Prestao dos Servios, ou Inexecuo

Verificao do Cumprimento das Obrigaes Fiscais, Trabalhistas e
Previdencirias
Pagamentos Mensais Contratada.
2.2. Reunio inicial com o preposto da contratada
Segundo a nova IN 05/2017, a reunio inicial com o preposto dever ser

realizada to logo assinado o contrato e antes de se autorizar o incio da execuo.
Prtica que j era prescrita pela IN 04/2014.
IN 05/2017
Art. 45. Aps a assinatura do contrato, sempre que a natureza da
prestao dos servios exigir, o rgo ou entidade dever promover
reunio inicial para apresentao do plano de fiscalizao, que conter
informaes acerca das obrigaes contratuais, dos mecanismos de
fiscalizao, das estratgias para execuo do objeto, do plano
complementar de execuo da contratada, quando houver, do mtodo de
aferio dos resultados e das sanes aplicveis, dentre outros.
1 Os assuntos tratados na reunio inicial devem ser registrados em ata e,
preferencialmente, estarem presentes o gestor, o fiscal ou equipe
responsvel pela fiscalizao do contrato, o preposto da empresa, e, se for
o caso, o servidor ou a equipe de Planejamento da Contratao.
2 O rgo ou entidade contratante dever realizar reunies peridicas
com o preposto, de modo a garantir a qualidade da execuo e os
resultados previstos para a prestao dos servios.
IN 04/2014
Art. 32. As atividades de incio do contrato compreendem:
[...]
III - realizao de reunio inicial convocada pelo Gestor do Contrato com a
participao dos Fiscais Tcnico, Requisitante e Administrativo do Contrato,
da contratada e dos demais intervenientes por ele identificados, cuja pauta
observar, pelo menos:
a) presena do representante legal da contratada, que apresentar o
preposto da mesma;
b) entrega, por parte da contratada, do termo de compromisso e do termo
de cincia, conforme art. 19, inciso V; e
c) esclarecimentos relativos a questes operacionais, administrativas e de
gesto do contrato.
31
O objetivo da reunio apresentar o modelo de gesto do contrato e o

plano de fiscalizao, bem como prestar esclarecimentos quanto s obrigaes
contratuais; recomenda-se que tambm sejam tratados na reunio outros assuntos
considerados relevantes, tais como: pontos importantes do projeto bsico ou
termo de referncia; clusulas contratuais atinentes liquidao e pagamento,
fiscalizao, sanes administrativas; normas internas do rgo contratante que
devero ser observadas pela empresa e seus empregados durante a execuo dos
servios; documentos a serem apresentados pela contratada, com que
periodicidade, modo de apresentao e para quem entrega-los.
Assim que tiver cincia da designao, e to logo assinado o contrato, o fiscal

deve elaborar uma agenda de reunio inicial com o preposto do contratado, que
poder incluir, dentre outros, os seguintes temas:
leitura de clusulas essenciais do contrato, especialmente aquelas que
digam respeito s obrigaes das partes, ao acompanhamento e
fiscalizao, aplicao de penalidades e liquidao e pagamento;
leitura de pontos especficos do Projeto Bsico ou Termo de
Referncia, especialmente quanto s especificaes tcnicas dos servios
a serem executados, especialmente no que diz respeito qualificao do
pessoal a ser empregado na execuo dos servios;
reviso dos mtodos de acompanhamento e avaliao dos servios,
cronogramas e planilhas, inclusive a coleta de dados e documentos para
elaborao da planilha-resumo, instrumentos previstos no termo de
referncia;
exame das normas internas do contratante que devam ser observadas, na
execuo contratual, pela empresa e seus empregados, tais como: normas
de acesso s instalaes fsicas, de uso de crachs de identificao, de
acesso a sistemas informatizados, de uso de equipamentos ou de meios de
comunicao eletrnica etc.;
definio, aps anlise do contrato, de todos os documentos a serem
apresentados pelo contratado e os respectivos prazos e modo de
apresentao.
O fiscal do contrato deve fazer constar da agenda todos os temas a serem

tratados na reunio. A listagem apresentada acima meramente exemplificativa.
Os assuntos variam conforme o objeto contratado.
No se esquea de tratar dos detalhes da execuo dos servios,

especialmente os mecanismos de medio da tempestividade, quantidade e
qualidade dos servios. Apresente ao contratado todos os instrumentos formais de
32
acompanhamento e medio criados na fase de planejamento e que tero constado

do Projeto Bsico ou Termo de Referncia.
Quem deve participar da reunio inicial? O fiscal/gestor do contrato, a

equipe de fiscalizao e o preposto nomeado pelo contratado so indispensveis.
Podem ser convidados os superiores hierrquicos do fiscal do contrato, os
representantes legais ou gerentes da empresa, a rea de gesto contratual do rgo
ou entidade, a rea de execuo oramentria e financeira e quem mais puder
colaborar para esclarecer as disposies do contrato e procedimentos que sero
observados durante a execuo do ajuste.
Recomenda-se que a reunio seja realizada to logo assinado o contrato, o

quanto antes. O fiscal do contrato deve marcar o evento com os representantes do
contratado e pedir que apresentem, na reunio, o preposto, munido da respectiva
carta de nomeao.
Encerrada a reunio, deve ser lavrada ata, a ser assinada pelos presentes e
includa no processo de fiscalizao e pagamento.
2.3. No interferncia na seleo de pessoal da contratada
No incio da execuo do contrato, comum o fiscal ou as unidades que

recebero os servios terem preocupao com a qualidade do pessoal que
executar os servios contratados e, por isso, querer influir no processo seletivo
dessa mo de obra.
Interferir no processo de seleo de pessoal do contratado prtica irregular

e no deve ser adotada pelo representante da Administrao ou por qualquer
servidor ou autoridade.
Ao terceirizar servios, o Estado entrega-os execuo de empresas

especializadas, selecionadas, ordinariamente, mediante processo licitatrio. O
modo de execuo dos servios e a qualificao do pessoal devem ser
expressamente disciplinados no Projeto Bsico ou Termo de Referncia, no edital e
no contrato. Assim, compete ao fiscal exigir a prestao dos servios por pessoal
qualificado, conforme as regras objetivamente previstas.
Portanto, o fiscal do contrato no est autorizado a tomar parte no processo

seletivo do pessoal do contratado. -lhe vedado, bem como a qualquer servidor ou
autoridade: analisar currculos; entrevistar candidatos; indicar, sugerir ou vetar
nomes ao contratado.
33
Essa proibio consta expressamente de vrios dispositivos normativos, os

quais devem ser observados pela Administrao, sem ressalvas, em ateno aos
princpios da moralidade e da impessoalidade, que governam a atuao
administrativa, normas essas que objetivam, ademais, coibir a nefasta prtica do
nepotismo.
DECRETO 7.203/2010
Art. 7 Os editais de licitao para a contratao de empresa prestadora de
servio terceirizado [...] devero estabelecer vedao de que familiar de
agente pblico preste servios no rgo ou entidade em que este exera
cargo em comisso ou funo de confiana.
RESOLUO CNJ 7/2005

Art. 3 vedada a manuteno, aditamento ou prorrogao de contrato
de prestao de servios com empresa que venha a contratar empregados
que sejam cnjuges, companheiros ou parentes em linha reta, colateral ou
por afinidade, at o terceiro grau, inclusive, de ocupantes de cargos de
direo e de assessoramento, de membros ou juzes vinculados ao
respectivo Tribunal contratante, devendo tal condio constar
expressamente dos editais de licitao.
IN 05/2017
Art. 5. vedado Administrao ou aos seus servidores praticar atos de
ingerncia na administrao da contratada, tais como:
[...]
II - direcionar a contratao de pessoas para trabalhar nas empresas
contratadas.
IN 04/2014
Art. 7. vedado:
[...]
III - indicar pessoas para compor o quadro funcional da contratada;
A empresa contratada prestar os servios com os profissionais que recrutar

no mercado e os apresentar Administrao, provando a qualificao exigida,
afervel por meio de diplomas, certificados, enfim, pelos meios objetivamente
previstos no edital da licitao ou no Projeto Bsico ou Termo de Referncia. Se os
prestadores de servio se revelarem ineptos ou desqualificados, compete ao
fiscal/gestor exigir a imediata substituio, mediante comunicao escrita
entregue ao preposto.
34
Esta mais uma forte razo pela qual os servidores que atuaro na
fiscalizao do contrato devem participar do planejamento da contratao, para
que possam opinar quanto qualificao exigvel do pessoal prestador dos
servios.
Em resumo e frisando: nem o fiscal nem qualquer outro servidor do

contratante esto autorizados a influir de qualquer forma na seleo de pessoal do
contratado; no deve sugerir, indicar ou vetar nomes, analisar currculos, fazer
entrevistas, referendar o processo seletivo ou praticar qualquer outro ato que
importe em ingerncia na administrao de pessoal do contratado.
O TCU tem sido rigoroso na anlise de situaes como essas, repudiando

veementemente qualquer atuao dos gestores pblicos que afrontem os
princpios da moralidade e da impessoalidade, que regem a atividade
administrativa (art. 37, caput, da Constituio Federal).
[VOTO]
Diferente a situao do Sr. (...). Na posio de gestor do contrato, cabia a
ele a fiscalizao dos servios prestados pela empresa e por seus
colaboradores, inclusive por seu filho (...), admitido na data da celebrao
do contrato entre o hospital e a empresa terceirizada (...). Ao acompanhar
e atestar a prestao dos servios, o gestor afrontou os princpios da
moralidade e da impessoalidade insculpidos no art. 37 da Constituio
Federal.
No podem prosperar os argumentos do gestor de que no exercia cargo
de chefia ou de direo, pois a irregularidade foi praticada na condio de
gestor do contrato. Da mesma forma, as alegaes de que no foi
adequadamente capacitado e de que no havia proibio, no edital e no
contrato, da contratao de parentes, no resistem a uma anlise mais
acurada, j que cabia ao servidor agir de acordo com o ordenamento
jurdico, a comear pela Carta Magna. Outro argumento, de que era
elevado o nmero de pessoas contratadas pela prestadora de servios,
tambm no diminui a responsabilidade do gestor, pois no se poderia
supor que ele no tivesse conhecimento de que seu filho era um dos
contratados.
Tampouco merecem ser acolhidas as alegaes de que no houve dano ao
errio nem m f e de que no h documento que prove o favorecimento
na contratao de seu filho. Ocorre que a irregularidade no reside no
favorecimento, mas no exerccio da funo de gestor do contrato e fiscal
dos servios prestados pelo seu prprio filho. Alm disso, a imputao de
sano pelo Tribunal no depende da existncia de dbito ou de m f.
35
[VOTO]
6. A manuteno da possibilidade de contratao de pessoas fsicas e
jurdicas cujos scios tenham grau de parentesco com empregados do
Sebrae fere os princpios constitucionais da moralidade, da igualdade e da
impessoalidade. A possibilidade de assegurar o direito contratao dos j
credenciados, enquadrados na situao jurdica impugnada, antes de
sanear a irregularidade, agrava a desigualdade, ao dar tratamento
diferenciado a situaes idnticas.
[...] consignou o relator que a despeito de no haver, na Lei n 8.666/1993,
vedao expressa de contratao, pela Administrao, de empresas
pertencentes a parentes de gestores pblicos envolvidos no processo, a
jurisprudncia desta Corte tem se firmado no sentido de considerar que h
um evidente e indesejado conflito de interesses e que h violao dos
princpios constitucionais da moralidade e da impessoalidade.
Exemplificou transcrevendo trecho do voto condutor do Acrdo
1.511/2013-Plenrio, no qual enfatizada a afronta aos princpios
constitucionais, mormente nos casos em que o servidor/gestor pblico atua
na condio de autoridade homologadora do certame. Em concluso,
diante da gravidade do fato, formulou minuta de acrdo, acolhida pelo
Plenrio, julgando parcialmente procedente a Denncia e sancionando o
gestor com a multa capitulada no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/92.
(Acrdo 1941/2013 Plenrio Informativo 161)
9.4. determinar ao Tribunal Superior do Trabalho que, em respeito aos
princpios constitucionais da impessoalidade e da moralidade, atente para
a necessidade de ser obstaculizada qualquer forma de interferncia do
rgo, por meio de seus agentes pblicos, sobre o gerenciamento dos
recursos humanos das empresas contratadas para a prestao de servios
terceirizados, em especial, no tocante indicao dos empregados que
devem ser contratados por tais empresas para prestarem os referidos
servios;
[VOTO]
12. Como se v, a resposta do responsvel no permite precisar o ms e o
ano em que seu filho foi desligado do contrato firmado entre o [omissis].
De qualquer forma considerando-se exatos os esclarecimentos prestados
36
, o Sr. [omissis] permaneceu vinculado ao contrato por, no mximo,

pouco mais de trs anos.
13. Registro, ainda, que uma melhor e mais precisa compreenso da
configurao do nepotismo somente veio a ocorrer com os debates
acontecidos no Supremo Tribunal Federal no ano de 2008, isto ,
posteriormente ao exerccio das presentes contas anuais que vieram a
redundar na aprovao e edio da Smula Vinculante n 13, direcionada
aos servidores pblicos. Ademais, at a edio do Decreto n 7.203, de
4/6/2010, no havia parmetros bem definidos no que se refere
prestao de servios por terceiros, ora normatizado no art. 7 do citado
Decreto.
9.3.5 abstenha, em atendimento ao art. 3, 1, I, da Lei n 8.666/1993 e
aos princpios da impessoalidade e da moralidade, de incluir no termo de
referncia, inclusive em contratos mensurados e pagos por resultados,
quaisquer elementos que possam caracterizar ingerncia indevida do ente
pblico na administrao de empresa privada, a exemplos dos seguintes:
[...]
9.3.5.2 submisso de trabalhador a teste de conhecimento, competncias
e habilidades e a sua substituio com base nesse teste;
9.4.3. defina, nos editais, os cursos superiores e tcnicos requeridos, bem
como a forma de comprovao da aptido dos profissionais prestadores
de servio, visando a garantir a utilizao de pessoal devidamente
qualificado na execuo do contrato (subitem 9.3.12 do Acrdo 667/2005-
Plenrio);
9.3.1. em consonncia com os princpios constitucionais da moralidade e da
impessoalidade, ao contratar empresas prestadoras de servios, no
permita o direcionamento e/ou indicao, por parte de seus servidores,
de pessoas, em especial parentes, para trabalharem nessas empresas de
forma a evitar situaes semelhantes s ocorridas quando da contratao
das empresas [...];
(vide, no mesmo sentido: Acrdo 3585/2006 Primeira Cmara; Acrdo
606/2008 Plenrio)
37
2.4. Checklists
PROVIDNCIAS INICIAIS APS A NOMEAO DO FISCAL
Imediatamente aps a sua nomeao como fiscal de contrato, recomendvel que voc adote algumas
providncias preliminares antes de iniciar as aes de fiscalizao propriamente ditas. Seguem algumas sugestes.
Inclua outros tpicos conforme as peculiaridades e caractersticas do contrato.
Realizada
I Providncias Preliminares a Cargo do Fiscal Nomeado Observaes
Sim No
1. Examinar o edital da licitao ou do ato que a dispensou
2. Examinar o termo de referncia (ateno s especificaes
tcnicas e modo de execuo dos servios)
3. Examinar o contrato (ateno s obrigaes das partes;
liquidao e pagamento; prazos; sanes)
4. Solicitar da contratada carta de nomeao do preposto
(com indicao expressa dos poderes a ele conferidos); tal
documento poder ser apresentado na reunio inicial (vide
checklist especfico)
5. Obter cpia da publicao da portaria de nomeao
6. Obter, junto ao superior hierrquico, concesso de perfil de
acesso ao sistema informatizado de gesto contratual (caso
aplicvel)
7. Registrar os dados contratuais pertinentes no sistema
informatizado de gesto contratual
8. Fazer o lanamento dos dados do contrato no SIASG (caso
seja atribuio da fiscalizao)
9. Revisar os instrumentos formais de fiscalizao previstos
no edital, no termo de referncia e no contrato (planilhas,
mapas de acompanhamentos, formulrios etc.)
10. Autuar processo de fiscalizao e pagamento (vide checklist
especfico), caso lhe seja permitido
Aps realizar as aes iniciais acima recomendadas, autue processo de fiscalizao e pagamento (caso tenha
autorizao para faz-lo). Prepare a agenda da reunio inicial com o preposto da contratada e marque data e hora
para realiz-la (vide checklist especfico sobre reunio inicial).
38
FISCALIZAO INICIAL DO CONTRATO

Nos primeiros dias de execuo do contrato, algumas providncias so necessrias. Verifique as disposies
contratuais alm das contidas no edital e no termo de referncia que definem tais providncias e realize-as.
Seguem algumas sugestes de aes a serem realizadas aps a reunio inicial com o preposto.
Realizada
Aes iniciais de fiscalizao Observaes
Sim No
1. Solicitar ao contratado a apresentao dos documentos de
- - -
admisso do pessoal executor dos servios, tais como:
a. CTPS ou registro do empregado ou contrato de trabalho
b. Exame mdico admissional
2. Obter da contratada cpia da Conveno Coletiva de
Trabalho adotada
3. Obter da contratada cpia do acordo para realizao de
horas extras e, se for o caso, de compensao
4. Elaborar relao de prestadores de servio ou planilha-
resumo (a partir dos dados e documentos fornecidos pela
contratada)
5. Verificar a documentao comprobatria da qualificao
tcnica do pessoal executor dos servios (conforme - - -
exigncias previstas no contrato):
a. Certificados de concluso de cursos
b. Currculo
c. Experincia comprovada mediante CTPS
d. No contratao de parentes de servidores e
autoridades
6. Proceder liberao das reas, materiais e equipamentos
de propriedade do rgo contratante a serem
disponibilizados contratada para execuo dos servios
7. Inventariar os bens mveis e utilidades de qualquer espcie
entregues contratada; consignar o estado de conservao
e valores dos bens; colher a assinatura do preposto
8. Entregar ao preposto da contratada os termos de
compromisso a serem assinados pelos terceirizados
(aplicveis conforme o objeto do contrato):
a. Observncia das regras de uso de computadores
b. Observncia das regras de uso de e-mail
c. Confidencialidade
d. Observncia das regras de acesso s instalaes, uso de
crachs etc.
9. Emitir ordem de servio, autorizando o incio da execuo
dos servios contratados, se for o caso
10. Obter cpia do comprovante de entrega dos uniformes
11. Obter cpia do comprovante de entrega dos equipamentos
de proteo individual (EPI); verificar o uso correto
39
Realizada
Outas aes e procedimentos Observaes
Sim No
12.
13.
Adotados os procedimentos iniciais de fiscalizao, verifique os procedimentos recomendados de fiscalizao
mensal do contrato, sugeridos em checklist especfico
REUNIO INICIAL COM O PREPOSTO DA CONTRATADA

Imediatamente aps sua nomeao como fiscal de contrato (e, se possvel, to logo assinado o contrato),
recomendvel que voc faa uma reunio de trabalho com o preposto da contratada, para tratar das aes de
acompanhamento da execuo do contrato. Solicite, caso entenda necessrio, a participao de servidores de
outras unidades que tenham interesse na contratao (reas: execuo oramentria; jurdica; tcnica; unidades
que recebero os servios). Sugere-se que a agenda para essa reunio contemple, pelo menos, os itens a seguir.
I Preparao Para a Reunio Inicial com o Preposto da Realizada
Observaes
Contratada Sim No
1. Elaborar previamente a agenda da reunio, em conjunto
com a unidade gestora do contrato
2. Entregar cpia da agenda ao preposto da contratada pelo
menos um dia antes da reunio; se ainda no houver
preposto nomeado, envie a agenda para o representante
legal da empresa contratada
3. Convidar colegas de outras unidades que possam contribuir
(reas: jurdica; execuo oramentria; tcnica etc.)
II Assuntos a Tratar na Reunio Inicial com o Preposto da Realizada
Observaes
Contratada Sim No
4. Anlise do contrato, do edital e do termo de referncia
(pontos essenciais ao acompanhamento da execuo)
5. Obteno de dados dos empregados da contratada para a
elaborao da relao mensal de prestadores de servio
(tambm denominada planilha-resumo)
6. Exame das rotinas e instrumentos formais de
acompanhamento e avaliao da execuo dos servios e
demais obrigaes (mapas, planilhas, formulrios etc.),
conforme previstos no termo de referncia; se no
existentes, sugere-se sejam desenvolvidos e apresentados
empresa na reunio inicial
7. Qualificao do pessoal executor dos servios e
documentao comprobatria
8. Definio dos meios de comunicao entre fiscal e
preposto em situaes especficas (quando utilizar e-mail;
quando utilizar Oficio; comunicaes verbais; etc.)
40
II Assuntos a Tratar na Reunio Inicial com o Preposto da Realizada

Observaes
Contratada Sim No
9. Exame das normas de segurana e de acesso s instalaes
do contratante (uso de crachs, movimentao de bens,
uso de computadores, uso de veculos etc.)
10. Exame das normas de acesso a sistemas informatizados do
contratante (entrega dos formulrios de termos de
compromisso a serem firmados pelos terceirizados e pela
empresa contratada)
11. Documentos a serem apresentados pela contratada
(espcies e periodicidade; a quem entregar; se em meio
fsico ou meio eletrnico etc.)
II Assuntos a Tratar na Reunio Inicial com o Preposto da
Realizada Observaes
Contratada
12. Cronograma de entrega dos uniformes aos terceirizados;
documento comprobatrio a ser entregue fiscalizao
13. Esclarecimento de dvidas da contratada
14. Interpretao de clusulas ambguas ou lacunas existentes
nos termos do negcio (contrato, edital e termo de
referncia)
III Providncias a Adotar Aps a Reunio Inicial com o Realizada
Observaes
Preposto da Contratada Sim No
15. Elaborar ata da reunio
16. Entregar cpia da ata ao preposto da contratada, colhendo
assinatura deste
17. Incluir cpia da ata da reunio no processo de fiscalizao
Aps realizar a reunio inicial com o preposto, inicie efetivamente os procedimentos de acompanhamento da
execuo dos servios e fiscalizao do cumprimento das obrigaes pactuadas. Verifique se os documentos
necessrios ao acompanhamento do contrato constam do processo de fiscalizao e pagamento.
41
PROCESSO DE FISCALIZAO E PAGAMENTO

Imediatamente aps sua nomeao como fiscal de contrato, recomendvel que voc autue processo para registro
das ocorrncias relacionadas com a execuo do contrato e dos procedimentos de atestao da realizao dos
servios, para fins de liquidao e pagamento da despesa. Se no tiver autorizao para autuar processo
administrativo, solicite a adoo da medida para a unidade que tenha competncia para faz-lo.
Realizada
I Autuao do Processo Observaes
Sim No
1. Autuar processo (fsico ou eletrnico) para fiscalizao da
execuo do contrato e registro dos pagamentos
2. Cadastro dos dados do processo no sistema informatizado
de gesto contratual do rgo (caso aplicvel)
II Documentos essenciais a serem inclusos no processo Realizada
Observaes
(sugere-se a seguinte ordem de incluso): Sim No
3. Edital da licitao ou termo que a dispensou ou a declarou
inexigvel
4. Projeto bsico ou termo de referncia
5. Proposta da contratada
6. Nota de empenho
7. Termo de contrato
8. Comprovante de entrega da garantia
9. Conveno coletiva de trabalho vigente, adotada pela
empresa (informada com a proposta)
10. Ato formal de designao do fiscal do contrato (ou equipe
de fiscalizao, se for o caso)
11. Carta de nomeao do preposto
12. Ata da reunio inicial com o preposto (vide checklist
especfico)
III Exemplos de documentos/ocorrncias sujeitos a registro Realizada
Observaes
no processo de fiscalizao e pagamento: Sim No
13. Atas de reunies com o preposto da contratada
14. Notificaes endereadas contratada (obrigatrias, em
caso: violao de clusulas contratuais; execuo
defeituosa do objeto; danos provocados pela contratada;
atrasos na execuo; cometimento de falhas gravas
ensejadoras, em tese, da aplicao de sanes e/ou
resciso contratual)
15. Correspondncias recebidas da contratada;
16. Instrumentos formais de acompanhamento da execuo
dos servios, conforme definidos no termo de referncia,
edital e contrato (planilhas, mapas de acompanhamentos,
formulrios, etc.)
42
III Exemplos de documentos/ocorrncias sujeitos a registro

Realizada Observaes
no processo de fiscalizao e pagamento:
17. Relatrios de registro de deficincias na prestao dos
servios, inexecuo ou atrasos
18. Relatrios de medio e de recebimento provisrio e
definitivo do objeto
19. Relatrios de anlise da documentao trabalhista e
previdenciria apresentada pela contratada
20. Procedimentos de liquidao e pagamento (vide checklist
especfico)
21. Relatrio de ocorrncia de fatos que ensejam a aplicao
de sanes contratada
22. Cpia da Representao pela aplicao de sano (vide
checklist especfico de atuao do fiscal)
23. Relatrio de ocorrncia de fatos que ensejam a resciso do
contrato (vide checklist especfico de atuao do fiscal)
24. Cpia da Representao pela resciso do contrato (vide
checklist especfico de atuao do fiscal)
25. Termos aditivos e apostilas ao contrato
26. Aps a extino do contrato, ou o trmino do exerccio
financeiro, despacho de encerramento do processo
27. Arquivamento do processo ou apensamento aos autos do
processo da contratao
Lembre-se: para cada exerccio financeiro, autue processo de fiscalizao e pagamento especfico. Verifique o
checklist especfico sobre Processo de Fiscalizao Trabalhista e Previdenciria, caso se adote a opo por processo
apartado para a fiscalizao do cumprimento de tais obrigaes, o que recomendvel.
43
3 ATUAO DO FISCAL/GESTOR QUANDO HOUVER

NECESSIDADE DE ALTERAO UNILATERAL QUALITATIVA
OU QUANTITATIVA DO CONTRATO
Nesta parte estudaremos noes bsicas de alteraes unilaterais

qualitativas e quantitativas, com destaque para as aes cargo do fiscal/gestor do
contrato, que o foco deste treinamento.
3.1. Pressupostos autorizadores das alteraes unilaterais do

contrato pela Administrao
prerrogativa da Administrao alterar unilateralmente o contrato, para

melhor adequao s finalidades de interesse pblico, conforme autoriza o art. 58
da Lei 8.666/93:
LEI 8.666/93
lei confere Administrao, em relao a eles, a prerrogativa de:
I modific-los, unilateralmente, para melhor adequao s finalidades de
interesse pblico, respeitados os direitos do contratado;
[...]
2 Na hiptese do inciso I deste artigo, as clusulas econmico-financeiras
do contrato devero ser revistas para que se mantenha o equilbrio
contratual.
O contrato administrativo pode ser alterado nas hipteses elencadas no art.

65 da Lei 8.666/93, desde que haja interesse da Administrao, devidamente
justificado.
Art. 65. Os contratos regidos por esta Lei podero ser alterados, com as
devidas justificativas, nos seguintes casos [...]
As alteraes contratuais so legtimas se atendidos os seguintes

pressupostos:
interesse da Administrao;
justificativa, devidamente fundamentada, por escrito;
fundadas em motivos supervenientes;
44
previamente autorizadas pela autoridade competente;
devidamente formalizadas por termo aditivo aprovado pela assessoria

jurdica.
V-se que a possibilidade legalmente autorizada de alterao unilateral do

contrato administrativo no uma carta branca para a Administrao falhar,
deliberadamente, no dever de planejar adequadamente suas contrataes. Esse
tem sido o entendimento do TCU.
A Administrao no tem liberdade para impor a alterao como e quando
melhor lhe aprouver; preciso apresentar o motivo justificador da
alterao: fato superveniente contratao, a revelar que a soluo
identificada na fase de planejamento no se revelou a mais adequada.
A alterao em projeto de obra medida excepcional, devendo ser
justificvel tecnicamente e ter como resultado um ganho palpvel,
qualitativo ou quantitativo, para o interesse pblico.
possvel a alterao no objeto do contrato, desde que no haja,
evidentemente, desvirtuamento ou alterao radical do que foi ajustado.
Faa constar, nas alteraes de contratos firmados com particulares, as
devidas justificativas prvias, em conformidade com o disposto no art. 65
da Lei n 8.666/1993.
Observe, nas alteraes de contratos administrativos, o perodo de vigncia
estabelecido, abstendo-se, especialmente, de efetuar, aps expirada a
avena, supresses decorrentes das parcelas de servios assumidas pelo
rgo, em conformidade com o disposto no art. 57, 3, da Lei n.
8.666/1993.
45
3.2. Alteraes unilaterais qualitativas: pressuposto e finalidade

LEI 8.666/93
devidas justificativas, nos seguintes casos:
I - unilateralmente pela Administrao:
a) quando houver modificao do projeto ou das especificaes, para
melhor adequao tcnica aos seus objetivos;
Pressuposto e finalidade. As alteraes qualitativas decorrem da

constatao de que a soluo tcnica ou o produto originalmente pactuados no
so adequados.
Trata-se de modificao do projeto ou de suas especificaes, em virtude do

conhecimento, superveniente contratao, de uma tcnica mais moderna ou
equipamento mais eficiente para a execuo do objeto (por exemplo: o surgimento
de uma mquina que pode executar servios de limpeza de pisos de forma mais
eficiente e rpida).
A alterao qualitativa ocorrer, tambm, quando se constata posteriormente

a inadequao da concepo original do projeto (por exemplo: tem-se de alterar o
projeto executivo em face da descoberta de falhas no terreno em que ser
construdo um prdio, no conhecidas quando da confeco do projeto bsico).
A possibilidade da ocorrncia de alterao qualitativa em contratos de

terceirizao rara. D-se, com mais frequncia, em contratos para execuo de
obras e servios de engenharia.
Assim, tais alteraes do projeto ou das especificaes (art. 65, I, a):
so, em regra, unilaterais;
se justificam em face de circunstncias supervenientes ou preexistentes,

mas desconhecidas das partes;
visam a atender a uma finalidade pblica;
somente so admitidas quando no importem modificao das

caractersticas bsicas do objeto; por isso
se limitam a acrescer ou detalhar as especificaes originais da obra, dos

servios ou dos produtos.
46
As alteraes qualitativas podem resultar na necessidade de prorrogao de

prazos de execuo ou, at mesmo, modificao do regime de execuo do
contrato.
LEI 8.666/93
Art. 57 .....
[...]
1 Os prazos de incio de etapas de execuo, de concluso e de entrega
admitem prorrogao, mantidas as demais clusulas do contrato e
assegurada a manuteno de seu equilbrio econmico-financeiro, desde
que ocorra algum dos seguintes motivos, devidamente autuados em
processo:
I - alterao do projeto ou especificaes, pela Administrao;
[...]
[...]
II - por acordo das partes:
[...]
b) quando necessria a modificao do regime de execuo da obra ou
servio, bem como do modo de fornecimento, em face de verificao
tcnica da inaplicabilidade dos termos contratuais originrios;
3.3. Alteraes unilaterais quantitativas: acrscimos e supresses

do objeto
Hipteses e finalidade. As alteraes quantitativas decorrem da

necessidade de se promover acrscimo ou supresso quantitativa do objeto.
Nesse caso, h necessidade de aditamento do contrato para atualizar o preo

ajustado, em virtude de acrscimos ou supresses. Por exemplo: em virtude da
construo de mais um prdio da Administrao, advm necessidade de criar
novos postos de vigilncia armada e desarmada. Para tanto, poder se houver
margem para tanto ser aditado o contrato vigente, para modificar o seu valor, em
razo do acrscimo.
Frise-se que as alteraes contratuais unilaterais devem ser acatadas pela

contratada at o limite previsto pela Lei 8.666/93. Acima desse limite e somente
na hiptese de supresso a alterao depender de acordo da contratada. Logo,
para acrscimo, o limite , sempre, o previsto na Lei, no havendo margem para
acordos.
47
As alteraes quantitativas do objeto:
so, em regra, unilaterais;
a modificao do preo est limitada a 25% do valor inicial do contrato

atualizado por reajustes ou repactuaes ou revises;
se o objeto do contrato for reforma, recuperao, reparo ou conservao

de edificao ou equipamento, o limite para acrscimo de 50% do valor
inicial atualizado do contrato;
admite-se a supresso quantitativa de objeto superior a 25%, desde que

haja consentimento do contratado (art. 65, 2, Lei 8.666/93).
As alteraes unilaterais quantitativas esto autorizadas pela Lei de

Licitaes e Contratos.
LEI 8.666/93
Art. 65 Os contratos regidos por esta Lei podero ser alterados, com as
I - unilateralmente pela Administrao:
[...]
b) quando necessria a modificao do valor contratual em decorrncia de
acrscimo ou diminuio quantitativa de seu objeto, nos limites
permitidos por esta Lei;
As alteraes unilaterais quantitativas podem resultar em necessidade de

alterao de prazos de execuo e atualizao da garantia de execuo prestada.
LEI 8.666/93
Art. 57 .....
[...]
processo:
[...]
Art. 56 ....
[...]
48
2o A garantia a que se refere o caput deste artigo no exceder a cinco

por cento do valor do contrato e ter seu valor atualizado nas mesmas
condies daquele, ressalvado o previsto no pargrafo 3o deste artigo .
Aqui tambm a prerrogativa legal no autoriza o planejamento

deliberadamente omisso ou falho, por parte da Administrao contratante.
A previso normativa que autoriza Administrao exigir do contratado
acrscimos e supresses at os limites estabelecidos nos 1 e 2 do art.
65 da Lei n 8.666/1993 no lhe legitima agir contrariamente aos princpios
que regem a licitao pblica, essencialmente o que busca preservar a
execuo contratual de acordo com as caractersticas da proposta
vencedora do certame, sob pena de se ferir o princpio constitucional da
isonomia; referido comando legal teve como finalidade nica viabilizar
correes quantitativas do objeto licitado, conferindo certa flexibilidade
ao contrato, mormente em funo de eventuais erros advindos dos
levantamentos de quantitativos do projeto bsico.
3.3.1. Acrscimos e supresses: limites, desvirtuamento do objeto e

compensao
A possibilidade de alterao unilateral do contrato no autoriza abusos.

prerrogativa da Administrao alterar unilateralmente o contrato; entretanto, o
exerccio desse poder limitado pela lei, que o condiciona:
adequao s finalidades de interesse pblico;
ao respeito aos direitos do contratado, que impe o necessrio
reequilbrio econmico-financeiro do contrato.
Assim, o desrespeito aos limites e contornos legais relativos s alteraes

unilaterais configura abuso de poder da Administrao, ensejando a nulidade
do ato.
A nulidade da alterao contratual d direito ao contratado de reclamar o

devido reparo, pela via administrativa ou judicial.
Essa proteo aos direitos do particular contratado e a vedao ao

cometimento de abusos, garantida pela lei e consagrada na jurisprudncia.
49
LEI 8.666/93
Lei confere Administrao Pblica a prerrogativa de:
I - modific-los, unilateralmente, para melhor adequao s finalidades de
interesse pblico, respeitados os direitos do contratado;
[...]
Art. 65 .....
4. No caso de supresso de obras, bens ou servios, se o contratado j
houver adquirido os materiais e posto no local dos trabalhos, estes devero
ser pagos pela Administrao pelos custos de aquisio regularmente
comprovados e monetariamente corrigidos, podendo caber indenizao
por outros danos eventualmente decorrentes da supresso, desde que
regularmente comprovados.
Art. 58 .....
[...]
1 As clusulas econmico-financeiras e monetrias dos contratos
administrativos no podero ser alteradas sem prvia concordncia do
contratado.
JURISPRUDNCIA DO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIA

1. lcito Administrao Pblica proceder alterao unilateral do
contrato em duas hipteses: (a) quando houver modificao do projeto ou
das especificaes, para melhor adequao tcnica; (b) quando for
necessria a modificao do valor contratual em decorrncia de acrscimo
ou diminuio quantitativa de seu objeto (Lei 8.666/93, art. 65, I, a e b).
2. O contratado fica obrigado a aceitar, nas mesmas condies contratuais,
os acrscimos ou supresses que se fizerem nas obras, servios ou
compras, at 25% do valor inicial atualizado do contrato, e, no caso
particular de reforma de edifcio ou de equipamento, at o limite de 50%
para os seus acrscimos (Lei 8.666/93, art. 65, 1).
3. O poder de alterar unilateralmente o ajuste representa uma prerrogativa
disposio da Administrao para concretizar o interesse pblico. No se
constitui em arbitrariedade nem fonte de enriquecimento ilcito.
4. A modificao quantitativa do valor contratado (acrscimo/supresso)
deve corresponder, em igual medida, alterao das obrigaes dos
sujeitos da relao jurdica (Administrao Pblica e particular), ou seja, a
variao do preo deve guardar uma relao direta de proporcionalidade
com aumento/diminuio do objeto, sob pena de desequilbrio
econmico-financeiro, enriquecimento sem causa e frustrao da prpria
licitao.
(REsp 666.878/RJ)
50
A previso normativa que autoriza Administrao exigir do contratado
acrscimos e supresses at os limites estabelecidos nos 1 e 2 do art.
65 da Lei n 8.666/1993 no lhe legitima agir contrariamente aos
princpios que regem a licitao pblica, essencialmente o que busca
preservar a execuo contratual de acordo com as caractersticas da
proposta vencedora do certame, sob pena de se ferir o princpio
constitucional da isonomia; referido comando legal teve como finalidade
nica viabilizar correes quantitativas do objeto licitado, conferindo certa
flexibilidade ao contrato, mormente em funo de eventuais erros advindos
dos levantamentos de quantitativos do projeto bsico.
(...) se o fiscal tem a possibilidade de antever a necessidade de quantidade
maior, no deve instaurar certame tendo por objeto quantidade inferior. O
que reprovvel, por certo, a burla sistemtica instituda pelo referido
diploma legal, pela falsa estimativa do valor do objeto a ser licitado, a
menor, com o deliberado propsito de selecionar determinada modalidade
de licitao, j sabendo, de antemo, a necessidade de utilizao dos
acrscimos contratuais.
A Administrao no tem liberdade para impor a alterao como e quando
melhor lhe aprouver; preciso apresentar o motivo justificador da
alterao: fato superveniente contratao, a revelar que a soluo
identificada na fase de planejamento no se revelou a mais adequada.
A alterao em projeto de obra medida excepcional, devendo ser
justificvel tecnicamente e ter como resultado um ganho palpvel,
qualitativo ou quantitativo, para o interesse pblico.
possvel a alterao no objeto do contrato, desde que no haja,
evidentemente, desvirtuamento ou alterao radical do que foi ajustado.
51
Limites legalmente estabelecidos para acrscimos e supresses. Os

limites esto definidos no art. 65 da Lei de Licitaes e Contratos:
LEI 8.666/93
Art. 65 .....
1 O contratado fica obrigado a aceitar, nas mesmas condies
contratuais, os acrscimos ou supresses que se fizerem nas obras, servios
ou compras, at 25% (vinte e cinco por cento) do valor inicial atualizado do
contrato, e, no caso particular de reforma de edifcio ou de equipamento,
at o limite de 50% (cinqenta por cento) para os seus acrscimos.
[...]
2o Nenhum acrscimo ou supresso poder exceder os limites
estabelecidos no pargrafo anterior, salvo:
[...]
II - as supresses resultantes de acordo celebrado entre os contratantes.
Entende-se por valor inicial atualizado o preo global original do contrato,

considerados os reajustes, repactuaes e revises posteriores celebrao do
ajuste. Assim, a base de clculo para aferir-se o limite para acrscimos e
supresses a mesma, vale dizer, no h compensaes.
Segundo a interpretao literal da Lei, os limites para alterao do preo em

razo de acrscimo so calculados em funo do preo global e atualizado do
contrato e no por preos unitrios.
Por exemplo: num contrato de vigilncia, toma-se por base o preo global do
contrato e no um determinado posto.
Contudo, em obras e servios de engenharia a questo controversa. H

decises do no sentido de se observar os limites legais considerando-se os custos
unitrios do contrato e no o seu valor global. Mas, o entendimento que
consideramos correto aquele segundo o qual deve-se considerar o valor global do
contrato e no preos unitrios.
9.2. dar cincia Petrobras das seguintes ocorrncias, para que adote as
medidas corretivas cabveis: (...)
9.2.2. o limite de 25% para os acrscimos contratuais em obras ou servios
de engenharia deve ser calculado apenas sobre o valor da planilha de
preo global (...);
52
Outro aspecto a considerar que a alterao quantitativa no autoriza a

modificao unilateral de preos unitrios do contrato. Exemplo: aquisio de
1.000 computadores ao preo unitrio de R$ 1.000,00; alterao para entrega de
1.100 computadores no importa em modificao do valor unitrio, que mantido;
o que alterado o preo global do contrato.
Impossibilidade de compensao entre acrscimos e supresses. No se

admite compensao entre acrscimos e supresses, que devem ser verificados
separadamente, considerado, sempre, o valor inicial atualizado do contrato.
As redues ou supresses de quantitativos devem ser consideradas de
forma isolada, ou seja, o conjunto de redues e o conjunto de acrscimos
devem ser sempre calculados sobre o valor original do contrato,
aplicando-se a cada um desses conjuntos, individualmente e sem nenhum
tipo de compensao entre eles, os limites de alterao estabelecidos no
art. 65 da Lei 8.666/93.
Ainda na Auditoria [...] fora verificada em dois contratos a adoo de
acrscimos contratuais superiores aos limites legais previstos no art. 65,
1, da Lei 8.666/93. Em um deles, o terceiro, quinto e stimo termos de
aditamento promoveram, em conjunto, supresses e acrscimos de servios
de, respectivamente, 71,49% e 96,45% em relao ao valor original do
contrato. Em outro, foram procedidas supresses de 30,55% e acrscimos
de 51,08%. Realizado o contraditrio, alegaram os responsveis que foi
observada a disposio da Lei 8.666/1993, que no especifica que os
acrscimos e supresses devam ser contabilizados de forma individual e sim
sobre o valor contratual. Segundo o relator, tais percentuais foram
calculados pela equipe de auditoria segundo jurisprudncia consolidada
desta Corte de Contas, no sentido de que as redues ou supresses de
quantitativos devem ser consideradas de forma isolada, ou seja, o conjunto
de redues e o conjunto de acrscimos devem ser sempre calculados sobre
o valor original do contrato, aplicando-se a cada um desses conjuntos,
individualmente e sem nenhum tipo de compensao entre eles, os limites
de alterao estabelecidos no art. 65 da Lei 8.666/1993. A unidade
instrutiva props o acolhimento da defesa com base em entendimento
adotado pelo TCU no Acrdo 3.105/2013-TCU-Plenrio, o qual respondeu
consulta formulada pelo Ministrio dos Transportes que juridicamente
vivel a compensao entre o conjunto de acrscimos e supresses ao
objeto dos contratos referentes a obras de infraestrutura celebrados antes
do trnsito em julgado do Acrdo 749/2010 - Plenrio por rgos e
entidades vinculados ao Ministrio dos Transportes. Analisando o mrito,
divergiu o relator da manifestao da unidade tcnica, ante as
particularidades do caso concreto. Ademais, relembrou o Acrdo que
responde consulta tem carter normativo e constitui prejulgamento da
tese, mas no do fato ou caso concreto. Como registrado pela equipe de
fiscalizao, prosseguiu, a situao encontrada alterou significativamente
os quantitativos dos projetos inicialmente contratados, ocasionando
relevantes alteraes em relao ao projeto bsico originalmente licitado.
Do contrato 14/2006, por exemplo, permaneceu na planilha menos de 29%
53
do objeto originalmente licitado. Embora no tenha ocorrido variao

superior a 25% do valor inicial do contrato, o objeto licitado foi
profundamente alterado. Outrossim, h evidncias de que houve
supresso de itens que eram essenciais para a concluso do objeto ou
integridade da ferrovia (proteo vegetal de taludes e drenagem) em alguns
pontos, causando perda de servios j realizados. Dessa forma, a
supresso de servios indispensveis para a operao da ferrovia teve como
nico objetivo aumentar a margem para acrscimos de servios, de forma
que o valor final do contrato no superasse em mais de 25% o seu valor
original. Nesses termos, e em harmonia com a soluo adotada na
prolao do Acrdo 1.910/2012-Plenrio, que multou os referidos
responsveis por falha idntica, o Tribunal, dentre outras deliberaes,
aplicou aos responsveis pelas alteraes contratuais irregulares a multa
prevista no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/92.
Os limites mencionados nos 1 e 2 do art. 65 da Lei n 8.666/1993
devem ser verificados, separadamente, tanto nos acrscimos quanto nas
supresses de itens ao contrato, e no pelo cmputo final que tais
alteraes (acrscimos menos decrscimos) possam provocar na equao
financeira do contrato.
Abstenha-se de requerer ou celebrar termos de aditamentos que
extrapolem os limites previstos no art. 65, 1 e 2, Lei n 8.666/1993.
Tais limites podem ser ultrapassados somente quando atendidos
cumulativamente todos os pressupostos estabelecidos na Deciso
215/1999 Plenrio. Esclarece-se ainda que:
- tais limites no se referem ao saldo dos acrscimos menos os
decrscimos, mas ao total tanto dos acrscimos quanto dos decrscimos;
- para se efetuar o clculo do valor possvel a ser aditado, deve-se, alm de
atualizar o valor inicial do contrato, atualizar tambm os valores dos
aditivos j efetuados;
- o valor encontrado considerando a atualizao do contrato se refere ao
valor possvel de ser aditado na data em questo, mas, para se efetuar o
aditivo a preos iniciais, deve-se deflacionar o valor encontrado at a data-
base.
9.9. dar cincia ao Instituto Federal de Educao, Cincia e Tecnologia do
Cear IFCE da necessidade de: (...)
9.9.8. observar, por ocasio da implementao de aditivos contratuais, o
limite mximo de 25% do valor inicial atualizado do contrato, nos termos
dos 1 e 2 do art. 65 da Lei 8.666/1993, ressaltando que os limites
previstos no referido dispositivo legal devem ser calculados tomando-se
54
como base o valor inicial do contrato, livre das supresses de itens nele
previstas;
(Acrdo n 5954/2012 Primeira Cmara)
9.2. determinar ao [omissis] que, em futuras contrataes, para efeito de
observncia dos limites de alteraes contratuais previstos no art. 65 da Lei
n 8.666/1993, passe a considerar as redues ou supresses de
quantitativos de forma isolada, ou seja, o conjunto de redues e o
conjunto de acrscimos devem ser sempre calculados sobre o valor original
do contrato, aplicando-se a cada um desses conjuntos, individualmente e
sem nenhum tipo de compensao entre eles, os limites de alterao
estabelecidos no dispositivo legal;
Para efeito de observncia dos limites de alteraes contratuais previstos
no art. 65 da Lei n 8.666/93, passe a considerar as redues ou supresses
de quantitativos de forma isolada, ou seja, o conjunto de redues e o
conjunto de acrscimos devem ser sempre calculados sobre o valor original
do contrato, aplicando-se a cada um desses conjuntos, individualmente e
sem nenhum tipo de compensao entre eles, os limites de alterao
estabelecidos no dispositivo legal.
Para efeito de observncia dos limites de alteraes contratuais previstos
no art. 65 da Lei n 8.666/93 [deve-se] considerar as redues ou
supresses de quantitativos de forma isolada, ou seja, o conjunto de
redues e o conjunto de acrscimos devem ser sempre calculados sobre o
valor original do contrato [...] sem nenhum tipo de compensao entre eles
[...].
Abstenha-se de requerer ou celebrar termos de aditamentos que
extrapolem os limites previstos no art. 65, 1 e 2, Lei n 8.666/1993.
Tais limites podem ser ultrapassados somente quando atendidos
cumulativamente todos os pressupostos estabelecidos na Deciso
215/1999 Plenrio. Esclarece-se ainda que:
tais limites no se referem ao saldo dos acrscimos menos os
decrscimos, mas ao total tanto dos acrscimos quanto dos decrscimos;
55
se efetuar o clculo do valor possvel a ser aditado, deve-se, alm

de atualizar o valor inicial do contrato, atualizar tambm os valores dos
aditivos j efetuados;
o valor encontrado considerando a atualizao do contrato se
refere ao valor possvel de ser aditado na data em questo, mas, para se
efetuar o aditivo a preos iniciais, deve-se deflacionar o valor encontrado
at a data-base.
Impossibilidade de desvirtuamento do objeto. No se admite, em hiptese

alguma, que, a propsito de alteraes qualitativas ou quantitativas, o objeto do
contrato seja desvirtuado.
Por meio do Acrdo 1733/2009 Plenrio (citado anteriormente), o TCU

considerou irregular a realizao de sucessivos acrscimos e supresses em itens
unitrios da planilha de custos e formao de preos do contrato.
No caso concreto apreciado, verificou-se que as modificaes resultaram em

supresso correspondente a 77,94% e acrscimo de 117,80% (ambos do valor
inicial atualizado do contrato), com reflexo financeiro final da ordem de R$ 39,85%
em relao ao preo total ajustado.
[VOTO]
"Entender que os mencionados dispositivos [ 1 e 2 do art. 65 da Lei n
8.666/1993] autorizam a supresso e o acrscimo, por meio de aditivos, de
quaisquer percentuais dos servios contratados, desde que o acrscimo
final seja inferior a 25% do valor original contratado, permite inferir que
seria possvel suprimir, por exemplo, 90% dos servios e, por outro lado,
acrescer 115%, porquanto o saldo seria um acrscimo de 25%. Essa
simulao aponta o absurdo da interpretao realizada."
(Acrdo n 510/2012 Plenrio)
3.3.2. Aplicao do limite de 25% em contratos de prestao de

servios contnuos
Os contratos de servios contnuos podem, nos termos do art. 57, II, da Lei de
Licitaes e Contratos, ter sua vigncia estendida at 60 meses. Podem, tambm
(quando se tratar de contratos de terceirizao), ser repactuados, nos termos do
art. 5 do Decreto 2.271/95.
56
No se aplica, entretanto, o limite de 25% em caso de repactuao, por no se

tratar de hiptese de alterao do contrato, mas de mero reajuste em funo da
variao de custos sofrida pelo contratado no perodo de 12 meses anteriores.
O limite de 25% aplicado em caso de alteraes quantitativas e

qualitativas do contrato, considerado sempre o valor inicial atualizado deste
pelas repactuaes ou revises posteriores contratao.
Assim, o limite legal de 25% vlido para todo o perodo de vigncia

contratual, consideradas as prorrogaes.
Em consequncia, os percentuais aditivados em determinado perodo de

vigncia do contrato no so zerados quando da renovao/prorrogao do
contrato; vale dizer, tais percentuais sero deduzidos das possibilidades de
aditivos nos perodos subsequentes.
Em sntese: a base de clculo para acrscimos e supresses , sempre, o

valor inicial do contrato de prestao de servios continuados, atualizado pelas
repactuaes e revises.
3.4. Reequilbrio econmico financeiro decorrente de alterao

contratual unilateral
No mesmo ato em que se promove a alterao contratual unilateral, deve-se

restabelecer, se for o caso, o equilbrio econmico financeiro inicial, mediante
modificao do preo.
LEI 8.666/93
Art. 65 .....
[...]
6o Em havendo alterao unilateral do contrato que aumente os
encargos do contratado, a Administrao dever restabelecer, por
aditamento, o equilbrio econmico-financeiro inicial.
Art. 57 ....
[...]
processo:
57
3.5 Atuao do fiscal de contrato; procedimentos sugeridos
Quando ocorre a necessidade de alterao do contrato, a medida precedida,

em regra, de provocao da fiscalizao do contrato. E no poderia ser diferente,
pois o fiscal quem acompanha a execuo cotidiana do objeto contratado e
percebe a necessidade de modificao do objeto, seja em seu aspecto quantitativo
ou qualitativo.
Observe que no o fiscal do contrato que promove a alterao. Ele a prope

mediante representao em processo autuado especificamente para essa
finalidade ou includa no processo de licitao e contratao ao seu superior
hierrquico. Trata-se de ato de gesto que extrapola o mbito da fiscalizao.
A representao ter contedo que variar conforme for o objeto da

alterao. impossvel padronizar ou definir os elementos essenciais desse tipo de
documento.
Atuao sugerida para o fiscal do contrato, quando houver necessidade de

alterao contratual:
Propor as necessrias alteraes do contrato, quando presentes os

pressupostos autorizadores;
No oferecer proposta de alterao que desnature o objeto pactuado;
Manifestar-se quanto aos aspectos tcnicos da alterao pretendida

(pertinncia, necessidade, preo e outros fundamentos necessrios);
Na hiptese de pedido de alterao formulado pela contratada,

manifestar-se fundamentadamente quanto pertinncia e atendimento
aos pressupostos legais autorizadores;
Quando for o caso, colher a anuncia expressa por escrito da

contratada, alterao (no obrigatria, vez que a empresa estar
obrigada a acatar o acrscimo, mas praxe administrativa colher a
manifestao da contratada); ou comunicar a contratada da inteno da
Administrao em promover modificao quantitativa do objeto
Fornecer todos os elementos de informao tcnica necessrios, de modo

a subsidiar a deciso da autoridade competente (por exemplo: descrio
do objeto do contrato e do modo de execuo atual; descrio da situao
proposta (aps a alterao pretendida); justificativa para a necessidade
58
da alterao proposta; custo da alterao proposta e demonstrao de

que no extrapola os limites legais);
Atuar tempestivamente, de modo a no haver paralisaes ou qualquer

espcie de comprometimento boa execuo do objeto, em virtude da
no alterao do contrato;
No solicitar a execuo de servios antes da formalizao da alterao

contratual.
O fiscal do contrato tem o dever de conhecer os limites e as regras para
alteraes contratuais definidos na Lei de Licitaes, e, por conseguinte, a
obrigao de notificar seus superiores sobre a necessidade de realizar o
devido aditivo contratual, evitando a atestao da execuo de itens no
previstos no ajuste, sob pena de ser-lhe aplicada a multa do art. 58, inciso
II, da Lei 8.443/92.
Em Auditoria realizada nas obras de construo da Residncia para Idosos e
reforma da Casa de Transio, em Niteri (RJ), custeadas mediante contrato
de repasse com recursos do Departamento Penitencirio Nacional (Depen),
foram apontados indcios de irregularidades na conduta do fiscal do
contrato destinado execuo das obras. Realizada a audincia do
responsvel, o relator considerou no elidida a irregularidade relativa ao
pagamento por servios no previstos no Contrato (...) sem o necessrio
aditivo contratual, em dissonncia com o disposto no art. 60 da Lei
8.666/1993. Para o relator, embora a falha seja observada
frequentemente na execuo dos contratos de repasse relacionados a
obras em estabelecimentos penitencirios, o caso em tela denota uma
alterao de objeto to expressiva em relao ao que foi licitado, que no
poderia ter sido admitida pelo fiscal do contrato. Acrescentou que, no caso
em exame, 61,3% do valor total acumulado dos boletins de medio
equivaleram a itens no previstos no contrato, sendo evidente a
responsabilidade do fiscal, o qual teria atestado os boletins sem autorizao
superior para a execuo dos novos itens. Ademais, a incluso desses itens
deu-se por meio de uma espcie de re-ratificao do contrato feita
diretamente nos boletins de medio, sem a formalizao do necessrio
termo aditivo. Nesse sentido, destacou o relator que o senso de diligncia
exigvel a um engenheiro fiscal de contrato, aqui considerado sob o conceito
de homo medius, impor-lhe-ia o dever de conhecimento dos limites e regras
para alteraes contratuais definidos no Estatuto de Licitaes, e, por
conseguinte, a obrigao de notificar seus superiores sobre a necessidade
de realizar o necessrio aditivo contratual, em respeito exigncia
estabelecida no caput do art. 60 da Lei 8.666/93. Ainda sobre a conduta do
fiscal, ressaltou que a gravidade do procedimento adotado, de apenas
anotar a alterao diretamente nos boletins de medio, foi ampliada em
virtude da elevada proporo das modificaes em relao ao total das
medies (mais de 60%). Por fim, reforou que o art. 67 da Lei 8.666/93
59
impe ao fiscal do contrato o dever de notificar seus superiores sobre

eventuais ocorrncias que extrapolem sua alada decisria. Diante do
exposto pelo relator, o Tribunal decidiu, no ponto, rejeitar as justificativas
apresentadas pelo responsvel, aplicando-lhe a multa prevista no inciso II
do art. 58 da Lei 8.443/92.
9.4.2 no tocante a aditamentos contratuais que importem em aumento de
quantitativos de servios ou incluso de servios inicialmente no previstos,
observe que as referidas alteraes somente podero ser executadas aps
a formalizao do correspondente termo aditivo, tendo em vista o
disposto no art. 60, pargrafo nico, da Lei n 8.666/93;
9.3.14. celebrar o correspondente termo aditivo previamente expirao
do prazo contratual, de modo a evitar a execuo de servios sem
cobertura contratual, nos termos do art. 60, da Lei n 8.666/93;
60
4 APLICAO DE PENALIDADES ADMINISTRATIVAS:

NOES BSICAS E ATUAO DO FISCAL DE CONTRATO
Estudaremos neste captulo as noes jurdicas bsicas, destacando os

princpios que regem a aplicao de penalidades administrativas, com enfoque na
atuao do fiscal/gestor do contrato, em caso de ocorrncia de ilcitos praticados
pelo contratado.
4.1. Princpios constitucionais e administrativos que regem a

aplicao de penalidades
As penalidades administrativas se assemelham s de natureza penal,

sujeitando-se a regime jurdico semelhante. Aplicam-se os seguintes princpios:
4.1.1. Princpio da legalidade
nenhuma penalidade pode ser imposta seno em virtude de lei (em

sentido formal e material);
esse princpio propicia a certeza e a previsibilidade da ilicitude;
predeterminao normativa das condutas infratoras e das sanes

correspondentes (sanes expressamente previstas na legislao: vide
arts. 86-87 da Lei 8.666/93 e art. 7 da Lei 10.520/2002);
4.1.2. Princpio da especificidade
as condutas tpicas devem ser especificadas na lei; definio legal da

ilicitude (infrao) e da penalidade aplicvel (individualizao da
sano), conforme exige o art. 5, incs. XXXIX e XLVI, da Constituio
Federal;
porm, a lei no precisa exaurir os fatos tpicos, sendo aceitvel a

tipificao em termos genricos; a Lei n 8.666/93 contemplou um
elenco de sanes, mas no definiu, de modo razoavelmente preciso, as
hipteses de sua aplicao (hipteses de incidncia), fazendo apenas
aluso inexecuo total ou parcial do contrato;
61
a Lei n 8.666/93 silenciou acerca dos pressupostos de aplicao

(condies especficas de imposio) de cada sano, limitando-se a
transferir esse regramento para o ato convocatrio (art. 87, inc. II)
o edital e o contrato devem trazer a disciplina exata, indicando os fatos

tpicos e as regras de aplicao das penas, no se admitindo, nessa
matria, discricionariedade administrativa, pois a imposio de sanes
administrativas depende da previso tanto da hiptese de incidncia
quanto da consequncia;
assim, o edital e contrato devem ento trazer a disciplina exata,

estabelecendo os pressupostos bsicos delimitadores do sancionamento
(ex: o instrumento contratual dever especificar, por exemplo, as
condies de aplicao da multa moratria prevista no art. 86 da Lei n
8.666/93);
sanes aptas a produzir sria e efetiva restrio a direitos individuais

devem estar devidamente tipificadas, a exemplo da declarao de
inidoneidade e da suspenso do direito de licitar (seus pressupostos
devem estar predeterminados);
no se pode prever, por exemplo, que infrao grave na execuo do

contrato acarretar suspenso do direito de licitar ou declarao de
inidoneidade para contratar com a Administrao Pblica;
indispensvel determinar, com um mnimo de tipicidade e preciso, o
que se pode entender por infrao grave.
4.1.3. Princpio da proporcionalidade
a penalidade (sano) imputada ao infrator deve ser compatvel com a

gravidade e a reprovabilidade da conduta ilcita por ele praticada
(infrao)
a Lei n 8.666/93 apresenta elenco de sanes dotadas de grau diverso

de severidade (gradao entre as sanes)
faz-se necessria a proporcionalidade entre a sano e a ilicitude

praticada; condutas mais reprovveis (infraes mais graves) exigem
sanes mais severas
62
Preveja, tanto no edital quanto no respectivo contrato, situaes claras
para aplicao das penalidades, estabelecendo gradaes entre as sanes
de acordo com o potencial de leso que poder advir de cada conduta a ser
apenada, em ateno ao disposto no art. 55, incisos VII, VIII e IX, da Lei n
8.666/1993.
(Acrdo 137/2010 Primeira Cmara Relao)
9.2 recomendar [...] que: [...]
9.1.34. no seu modelo de processo de aquisies para a contratao de
bens e servios, e na gesto dos contratos decorrentes que vierem a ser
elaborados, inclua o seguinte controle interno na etapa de elaborao do
termo de referncia ou projeto bsico:
[...]
9.1.34.3. prever, no edital de prego, clusulas de penalidades especficas
para cada conduta que possa se enquadrar no contido na Lei 10.520/2002,
art. 7, observando os princpios da proporcionalidade e prudncia;
9.1.35. no seu modelo de processo de aquisies para a contratao de
bens e servios, e na gesto dos contratos decorrentes que vierem a ser
elaborados, inclua os seguintes controles internos na etapa de elaborao
do termo de referncia ou projeto bsico: [...]
9.1.35.1. atrelar multas s obrigaes da contratada estabelecidas no
modelo de execuo do objeto (e.g. multas por atraso de entrega de
produtos e por recusa de produtos);
9.1.35.2. definir o rigor de cada multa de modo que seja proporcional ao
prejuzo causado pela desconformidade;
9.1.35.3. definir o processo de aferio da desconformidade que leva
multa (e.g. clculo do nvel de servio obtido);
9.1.35.4. definir a forma de clculo da multa, de modo que seja o mais
simples possvel;
9.1.35.5. definir o que fazer se as multas se acumularem (e.g. distrato), e
9.1.35.6. definir as condies para aplicaes de glosas, bem como as
respectivas formas de clculo.
63
4.1.4. Princpio da culpabilidade
a configurao do ilcito (penal ou administrativo) no se restringe

ocorrncia de um evento material danoso, mas depende da presena de
um elemento subjetivo;
a comprovao do elemento subjetivo , portanto, indispensvel para a

imposio de penalidade;
a aplicao de qualquer sano pressupe o elemento subjetivo da

culpabilidade;
no h necessidade de comprovao do dolo, sendo suficiente a presena

da culpa em sentido estrito (ausncia da diligncia necessria e inerente
ao sujeito contratado para executar uma certa prestao);
a Lei n 8.666/93 dispe que as sanes administrativas so decorrentes

do inadimplemento do contratado (arts. 86 e 87), o que pressupe
inexecuo culposa.
4.2. O poder-dever de aplicar penalidades
A aplicao da pena no ato discricionrio, mas um poder-dever da

Administrao; ocorridas as infraes legais ou contratuais, obrigatria a
instaurao de procedimento administrativo e aplicao da pena, salvo se razes
de interesse pblico elidirem a punio, devidamente registradas no processo.
9.5. determinar ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, ao
Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais, ao
Conselho Nacional de Justia, ao Conselho Nacional do Ministrio Pblico,
ao Senado Federal, Cmara dos Deputados e ao Tribunal de Contas da
Unio que:
9.5.1. orientem os gestores das reas responsveis por conduzir licitaes,
inclusive os dos rgos sob seu controle de atuao administrativa e
financeira, para que autuem processo administrativo com vistas
apenao das empresas que praticarem, injustificadamente, ato ilegal
tipificado no art. 7 da Lei 10.520/2002 e alertem-nos de que tal dispositivo
tem carter abrangente e abarca condutas relacionadas no apenas
contratao em si, mas tambm ao procedimento licitatrio e execuo
da avena;
9.5.2. divulguem que esto sujeitos a sanes os responsveis por
licitaes que no observarem a orientao do item 9.5.1 deste acrdo;
64
9.4.18. em todos os contratos de tecnologia da informao, inclua
clusulas prevendo penalidades e causas de resciso relacionadas ao
descumprimento contratual, controle as falhas na execuo dos servios
prestados e aplique as penalidades previstas no termo contratual s
empresas prestadoras de servios que descumprirem clusulas contratuais,
tudo de acordo com o art. 55, VII e VIII, da Lei n 8.666/1993;
O contrato deve definir os direitos, responsabilidades e obrigaes do

contratado, indicando as sanes em caso de infrao. Para que a aplicao da
penalidade seja possvel, imprescindvel o registro fidedigno do fiscal do
contrato, apontando as irregularidades, as medidas saneadoras adotadas e a
caracterizao de situaes que legitimam a aplicao da pena.
4.3. Observncia do devido processo legal - garantia de

contraditrio e ampla defesa (a importncia das informaes
registradas pelo fiscal de contrato)
A prerrogativa da Administrao de aplicar sanes ou rescindir

unilateralmente o contrato no discricionria (encontra seus limites na lei, no
edital e no contrato).
Carece de regular processo administrativo que possibilite ao particular

contratado o contraditrio e a ampla defesa.
CONSTITUIO FEDERAL
Art. 5 .....
[...]
LV aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados
em geral so assegurados o contraditrio e ampla defesa, com os meios e
recursos a ela inerentes.
imperioso que a autoridade instaure e conduza o processo a partir do

princpio da presuno de inocncia, no devendo, pois, a deciso pela aplicao da
penalidade ou pela resciso preceder a instaurao do processo.
Assim, alm da observncia dos princpios regentes, mencionados

anteriormente, anotam-se os seguintes critrios e pressupostos na aplicao das
sanes:
65
observncia do devido processo legal (formal);
garantia de contraditrio e ampla defesa;
a garantia do contraditrio pressupe o acesso pleno informao [da a

necessidade de registros fidedignos por parte do fiscal do contrato];
considerar, na aplicao da pena, as circunstncias atenuantes e

agravantes;
controle do Judicirio sobre o ato administrativo sancionador.
4.4. Atuao do fiscal do contrato; procedimentos sugeridos
O fiscal deve registrar as ocorrncias que do ensejo a aplicao de

penalidades contratada ou autorizam a resciso unilateral do contrato, bem como
adotar as medidas a seu cargo para levar ao conhecimento do superior hierrquico
as informaes adequadas para que este tome a deciso que julgar conveniente.
Na sistemtica de fiscalizao da IN 05/2017, essa atribuio do fiscal

administrativo.
IN 05/2017
Art. 39. As atividades de gesto e fiscalizao da execuo contratual so o
conjunto de aes que tem por objetivo aferir o cumprimento dos
resultados previstos pela Administrao para os servios contratados,
verificar a regularidade das obrigaes previdencirias, fiscais e
trabalhistas, bem como prestar apoio instruo processual e o
encaminhamento da documentao pertinente ao setor de contratos para
a formalizao dos procedimentos relativos a repactuao, alterao,
reequilbrio, prorrogao, pagamento, eventual aplicao de sanes,
extino dos contratos, dentre outras, com vista a assegurar o
cumprimento das clusulas avenadas e a soluo de problemas relativos
ao objeto.
Art. 40. O conjunto de atividades de que trata o artigo anterior compete ao
gestor da execuo dos contratos, auxiliado pela fiscalizao tcnica,
administrativa, setorial e pelo pblico usurio, conforme o caso, de acordo
com as seguintes disposies:
[...
III - Fiscalizao Administrativa: o acompanhamento dos aspectos
administrativos da execuo dos servios nos contratos com regime de
dedicao exclusiva de mo de obra quanto s obrigaes previdencirias,
fiscais e trabalhistas, bem como quanto s providncias tempestivas nos
casos de inadimplemento;
66
Ao fiscal no dado decidir pela aplicao ou no da sano ou pela resciso

contratual. seu dever consignar no processo de fiscalizao e pagamento as
informaes pertinentes e submeter o assunto considerao superior.
Sempre que a contratada violar algum dispositivo contratual que d ensejo

aplicao de sano nele expressamente prevista ou constitua causa de resciso,
sugere-se a adoo das seguintes medidas pelo fiscal do contrato:
Registrar, no processo de fiscalizao, a ocorrncia de fato ensejador, em

tese, da sano prevista no contrato ou a sua resciso;
Notificar a contratada para apresentar justificativas, esclarecimentos

para as ocorrncias, concedendo prazo razovel para resposta (por
exemplo: 5 dias teis);
Analisar as justificativas e a documentao eventualmente apresentadas

pela empresa contratada;
Se entender configurada a hiptese de aplicao de sano ou de resciso

contratual, oferecer representao dirigida ao superior hierrquico
propondo a adoo da medida, autuando se estiver autorizado a tomar
essa medida processo apartado;
Se entender que no o caso de aplicar qualquer sano/resciso,

consignar as razes em despacho e submet-lo considerao superior.
Elementos mnimos de informao que devero constar da representao

a ser encaminhado autoridade superior para deliberao:
narrativa pormenorizada do fato;
cpias das notificaes entregues contratada, inclusive para correo

das falhas verificadas ou execuo tempestiva do objeto, conforme o
caso;
sntese da resposta apresentada pela contratada s notificaes que lhe

foram entregues pela fiscalizao do contrato;
indicao das clusulas contratuais violadas;
67
descrio e quantificao dos danos provocados pela conduta da

contratada, se for o caso;
proposta de penalidade a aplicar e/ou proposta de resciso contratual;

em caso de proposta de multa, quantificar o valor, conforme os
parmetros fixados em contrato.
4.5. Checklist
SANES ADMINISTRATIVAS AES A CARGO DO FISCAL

Sempre que a contratada violar algum dispositivo contratual que d ensejo aplicao de sano nele
expressamente prevista, sugere-se a adoo das seguintes medidas pelo fiscal do contrato. A este no dado
decidir pela aplicao ou no da sano. seu dever consignar no processo de fiscalizao e pagamento as
informaes pertinentes e submeter o assunto considerao superior.
I Em caso de violao de clusula contratual que d ensejo, Realizada
Observaes
em tese, resciso do contrato, deve o fiscal... Sim No
1. Registrar, no processo de fiscalizao, a ocorrncia do fato
ensejador, em tese, da sano prevista no contrato
2. Notificar a contratada para apresentar justificativa, em
prazo razovel (por exemplo: 5 dias teis)
3. Juntar ao processo as justificativas e documentos
apresentados, em resposta, pela contratada
4. Analisar as justificativas apresentadas
5. Se entender configurada a hiptese de aplicao de
sano, autuar processo apartado (se lhe for autorizado) e
oferecer representao dirigida ao superior hierrquico
propondo a adoo da medida
6. Se entender que no o caso de aplicar qualquer sano,
consignar as razes em despacho e submet-lo
considerao superior
7. Se no lhe for permitido autuar processo, encaminhar os
autos do processo da fiscalizao, com a representao
acima mencionada, ao superior hierrquico
Registre todas as ocorrncias contratuais relevantes, de modo a subsidiar a deciso do superior hierrquico.
68
5. RESPONSABILIDADE DA ADMINISTRAO PBLICA NA

TERCEIRIZAO DE SERVIOS
Como veremos, a possibilidade de responsabilizao da Administrao

Pblica por encargos inadimplidos pelo particular contratado se restringe aos
contratos de terceirizao.
Assim, antes de procedermos ao estudo especfico da responsabilizao

solidria e subsidiria, vamos traar os contornos do contrato de terceirizao.
5.1. Elementos caracterizadores do contrato de terceirizao
Os contorno do contrato de terceirizao, na nova IN 05/2017, contm certos

elementos que, na viso do MPDG, o caracterizam:
IN 05/2017
Art. 17. Os servios com regime de dedicao exclusiva de mo de obra
so aqueles em que o modelo de execuo contratual exija, dentre outros
requisitos, que:
I - os empregados da contratada fiquem disposio nas dependncias da
contratante para a prestao dos servios;
II - a contratada no compartilhe os recursos humanos e materiais
disponveis de uma contratao para execuo simultnea de outros
contratos; e
III - a contratada possibilite a fiscalizao pela contratante quanto
distribuio, controle e superviso dos recursos humanos alocados aos seus
contratos.
Pargrafo nico. Os servios de que trata o caput podero ser prestados
fora das dependncias do rgo ou entidade, desde que no seja nas
dependncias da contratada e presentes os requisitos dos incisos II e III.
A partir da anlise da legislao previdenciria, entendemos que a

terceirizao, no mbito das contrataes pblicas, consiste na entrega a terceiros
da execuo, mediante cesso de mo de obra, de servio de natureza continuada.
Dois so, portanto, os elementos que, se presentes na execuo do objeto

contratado, caracterizam o contrato de terceirizao: 1) o objeto do contrato
a prestao de servios de natureza continuada; 2) a execuo dos servios se d
mediante cesso de mo de obra pela pessoa jurdica contratada. Compreendamos
cada um deles.
69
5.1.1. O que so servios de natureza continuada?
A fim de atender s necessidades da Administrao que no puderem ser

satisfeitas mediante execuo direta , esta contrata com terceiros a aquisio de
bens ou a realizao de obras ou servios.
Frise-se que a prestao de servio constitui obrigao de fazer, de

realizar em concreto uma utilidade para a Administrao. No se confunda servio
com fornecimento, cuja obrigao de dar, vale dizer, de efetuar a tradio
(entrega) do bem adquirido.
Na dico da Lei 8.666/93, servio toda atividade destinada a obter

determinada utilidade de interesse para a Administrao (art. 6, II). Se apreciada
a necessidade a ser satisfeita em funo de sua perenidade, os servios podem ser
classificados como contnuos ou no contnuos.
So no-contnuos aqueles servios que tm como escopo a entrega de

produtos ou a realizao de servios especficos em um perodo predeterminado
contratualmente. A necessidade da Administrao plenamente atendida com o
exaurimento do objeto contratado; a necessidade, dito de outro modo, no se
renova no tempo e ininterruptamente.
IN 05/2017
Art. 16. Os servios considerados no continuados ou contratados por
escopo so aqueles que impem aos contratados o dever de realizar a
prestao de um servio especfico em um perodo predeterminado,
podendo ser prorrogado, desde que justificadamente, pelo prazo
necessrio concluso do objeto, observadas as hipteses previstas no 1
do art. 57 da Lei n 8.666, de 1993.
Admite-se a concepo de servios no-contnuos por excluso: so todos os

servios no classificados como de natureza continuada. Identificando-se estes,
tem-se a perfeita noo daqueles.
Importa, ento, bem compreender o conceito e os elementos caractersticos

dos servios de natureza continuada.
So servios de natureza continuada aqueles que, pela sua essencialidade,

constituem necessidade perene da Administrao, a reclamar execuo
continuada, sob pena de, na sua falta, se colocar em risco o funcionamento do
rgo ou entidade, podendo at mesmo comprometer o alcance da misso
institucional ou do interesse pblico, razo de existir de toda e qualquer
organizao administrativa.
70
O conceito que apresentamos encontra amparo na IN 05/2017, e

corroborada pela orientao do TCU e a melhor doutrina:
IN 05/2017
Art. 15. Os servios prestados de forma contnua so aqueles que, pela sua
essencialidade, visam atender necessidade pblica de forma permanente
e contnua, por mais de um exerccio financeiro, assegurando a integridade
do patrimnio pblico ou o funcionamento das atividades finalsticas do
rgo ou entidade, de modo que sua interrupo possa comprometer a
prestao de um servio pblico ou o cumprimento da misso institucional.
ORIENTAO DO TCU
Servios de natureza contnua so servios auxiliares e necessrios
Administrao no desempenho das respectivas atribuies. So aqueles
que, se interrompidos, podem comprometer a continuidade de atividades
essenciais e cuja contratao deva estender-se por mais de um exerccio
financeiro.
DOUTRINA
Servio de execuo continuada o que no pode sofrer soluo de
continuidade na prestao que se alonga no tempo, sob pena de causar
prejuzos Administrao Pblica que dele necessita. Por ser de
necessidade perene para a Administrao Pblica, atividade que no pode
ter sua execuo paralisada, sem acarretar-lhe danos. , em suma, aquele
servio cuja continuidade da execuo a Administrao Pblica no pode
dispor, sob pena do comprometimento do interesse pblico.
(Digenes Gasparini)
Extraem-se dos conceitos os dois elementos caracterizadores dos servios

de natureza continuada: perenidade (a Administrao deles carece a todo tempo)
e a essencialidade ou necessidade de sua prestao (sob pena de no atendimento
do interesse pblico ou comprometimento do funcionamento da Administrao do
alcance da sua misso institucional).
Tambm extramos a conceituao de tais espcies de servios da Instruo

Normativa 971/2009, da Receita Federal do Brasil, os define com certa preciso:
IN RFB 971/2009
Art. 115. .....................
2 Servios contnuos so aqueles que constituem necessidade
permanente da contratante, que se repetem peridica ou
sistematicamente, ligados ou no a sua atividade fim, ainda que sua
execuo seja realizada de forma intermitente ou por diferentes
trabalhadores.
71
5.1.1.1. A qualificao casustica
Presentes os dois elementos caracterizadores mencionados (perenidade e

essencialidade), estaremos diante de um servio de natureza continuada.
exceo de alguns exemplos clssicos (limpeza e conservao; vigilncia;
manuteno predial; etc.), a tipologia do servio, por si s, no o qualifica como
continuado.
A qualificao de um dado servio como de natureza continuada , assim,

casustica. Vale dizer, o que essencial para o funcionamento e manuteno de um
dado rgo ou entidade pode no o ser para outros.
Em deliberao paradigmtica, o TCU definiu os contornos do instituto,

abordando a matria didaticamente, conforme trecho do voto do ministro relator:
[VOTO]
(...) a natureza contnua de um servio no pode ser definida de forma
genrica. Deve-se, isso sim, atentar para as peculiaridades de cada
situao examinada.
Na realidade, o que caracteriza o carter contnuo de um determinado
servio sua essencialidade para assegurar a integridade do patrimnio
pblico de forma rotineira e permanente ou para manter o
funcionamento das atividades finalsticas do ente administrativo, de
modo que sua interrupo possa comprometer a prestao de um servio
pblico ou o cumprimento da misso institucional.
Nesse sentido, pode-se entender, por exemplo, que o fornecimento de
passagens areas servio contnuo para o TCU, j que sua suspenso
acarretaria a interrupo das atividades de fiscalizao nsitas ao
cumprimento da misso desta Corte.
Na mesma linha de raciocnio, pode-se tambm considerar que o mesmo
servio tem natureza contnua para uma instituio federal de ensino
superior, j que as bancas de exame de teses de mestrado e de doutorado
exigem a participao de professores de outras instituies e, assim, a
impossibilidade de fornecimento de passagens areas poderia inviabilizar a
prpria ps-graduao a cargo daquelas entidades.
O mesmo no ocorreria, no entanto, com um rgo judicial cujos
integrantes no tivessem necessidade de deslocar-se frequentemente por
avio para oferecerem a prestao jurisdicional. Em tal situao, o servio
em foco no seria contnuo, j que no seria essencial permanncia da
atividade finalstica.
De igual modo, um servio de vigilncia permanente de instalaes deve ser
considerado contnuo, posto que sua cessao colocaria em risco a
integridade daquele patrimnio.
72
Isso no ocorre, entretanto, com um servio de vigilncia contratado para

um evento especfico, de durao determinada, que, por seu carter
eventual, no pode ser considerado contnuo.
[SUMRIO]
A natureza do servio, sob o aspecto da execuo de forma continuada ou
no, questo abordada no inciso II, do art. 57, da Lei n 8.666/1993, no
pode ser definida de forma genrica, e sim vinculada s caractersticas e
necessidades do rgo ou entidade contratante.
[VOTO]
25. Quanto a este aspecto, ressalto posicionamento j adotado pelo
Plenrio do TCU no sentido de que a natureza de um servio, se executado
de forma contnua ou no, no pode ser definida de forma genrica, e sim
vinculada s caractersticas e s necessidades do rgo ou entidade
contratante. Isso se aplica s aes de publicidade: a sua definio
como servio de carter contnuo dever ser efetivada a partir da anlise de
cada caso concreto. Nesse enfoque, cito os Acrdos 35/2000 - Plenrio e
132/2008 - 2 Cmara.
26. Ao analisar o objeto da licitao, com foco no edital e em seus anexos,
em especial no Anexo 1 (fls. 32/56, Anexo 1), e, a partir da percepo da
natureza da entidade, com funes, dentre outras, de normatizao, de
controle, e de julgamento em ltima instncia administrativa de peties
envolvendo o exerccio das profisses regulamentadas vinculadas ao
Sistema Confea/Crea, integradas por mais de 800.000 profissionais
registrados, 200.000 empresas da rea tecnolgica e 27 Conselhos
Regionais, e do detalhamento dos servios de publicidade e mdia que so
desenvolvidas ao longo do ano, verifico que tais aes se revestem do
carter de continuidade para o Confea.
Considerando que a qualificao de um dado servio como contnuo

casustica, a Administrao definir, justificadamente, na fase de planejamento
da contratao, se os servios pretendidos so ou no de natureza continuada.
Ressalte-se que a justificativa eminentemente tcnica e deve estar

expressamente consignada no processo de contratao.
5.1.1.2. Hipteses no enquadradas no conceito. Casos apreciados pelo TCU
Vejamos alguns casos apreciados pelo TCU, que afastou, consideradas as

particularidades e circunstncias de cada qual, a possibilidade do enquadramento
do objeto contratado como prestao de servio de natureza continuada.
73
Deve ser observado atentamente o inciso II do art. 57 da Lei n 8.666/1993,
ao firmar e prorrogar contratos, de forma a somente enquadrar como
servios contnuos contratos cujos objetos correspondam a obrigaes de
fazer e a necessidades permanentes.
(Deciso 1136/2002 Plenrio)
Evite realizar prorrogaes indevidas em contratos e observe
rigorosamente o disposto no art. 57, inciso II, da Lei n 8.666/1993,
considerando que a excepcionalidade de que trata o aludido dispositivo
est adstrita prestao de servios a serem executados de forma
contnua, no se aplicando aos contratos de aquisio de bens de
consumo.
(Acrdo 1512/2004 Primeira Cmara - Relao)
[VOTO]
6. Acerca do objeto do contrato, registro que o Tribunal tem o
entendimento de que contratos de conservao rodoviria podem ser
classificados como servios de execuo continuada (Deciso 83/1993-
Plenrio, ratificada pela Deciso 129/2002-1 Cmara). Porm, nesse caso
especfico, vejo, com base nos termos do contrato e do projeto bsico
constantes dos autos, que os servios contratados, realmente, no podiam
ser considerados como de natureza continuada, em razo da abrangncia
do objeto que, alm da manuteno do sistema virio, inclua itens
referentes pavimentao, terraplenagem, sinalizao, drenagem, entre
outros.
No permita a prorrogao dos contratos para aquisio de combustvel,
que material de consumo, no podendo ser caracterizado o seu
fornecimento como servio de execuo continuada, estando fora da
hiptese de incidncia do inciso II do art. 57 da Lei n 8.666/93;
(Acrdo 1920/2011 Primeira Cmara)
Abstenha-se, por falta de amparo legal, de prorrogar os contratos de
aquisio de combustvel e de passagens areas, bem como os dos demais
servios que no se enquadrem como contnuos no seu caso concreto.
74
Consulte tambm os seguintes acrdos, nos quais o TCU considerou os

servios contratados no enquadrados no conceito de servios contnuos:
- Acrdo 745/2011 Segunda Cmara; Acrdo 1529/2011 Plenrio;
Acrdo 2447/2011 Plenrio (vide itens 25-30 do voto do relator); Acrdo
458/2011 Plenrio (item 9.5.3 do dispositivo); Acrdo 4748/2009 Primeira
Cmara; Acrdo 3728/2009 Primeira Cmara (itens 14-17 do voto do relator);
Acrdo 591/2008 Plenrio (voto do relator); Acrdo 1560/2003 Plenrio;
Deciso 764/2000 Plenrio (item 8.2.4 do dispositivo); Acrdo 87/2000
Plenrio (item 8.4 do dispositivo).
Ao planejar a contratao dos servios mencionados nos arestos aqui

parcialmente transcritos, a Administrao deve evitar qualific-los como se de
natureza continuada fossem a menos que possa demonstrar a sua
essencialidade e perenidade.
A consequncia imediata do no enquadramento dos servios como

contnuos que a durao dos respectivos contratos ser adstrita vigncia dos
crditos oramentrios previstos para a satisfao da despesa no exerccio
financeiro, nos termos da regra geral prevista no caput do art. 57 da Lei 8.666/93.
Vale dizer, ser-lhes- inaplicvel a regra do inciso II do mencionado dispositivo,
que admite a extenso da vigncia contratual por at 60 meses.
LEI 8.666/93
Art. 57. A durao dos contratos regidos por esta Lei ficar adstrita
vigncia dos respectivos crditos oramentrios, exceto quanto aos
relativos:
[...]
II - prestao de servios a serem executados de forma contnua, que
podero ter a sua durao prorrogada por iguais e sucessivos perodos com
vistas obteno de preos e condies mais vantajosas para a
administrao, limitada a sessenta meses;
ORIENTAO NORMATIVA DA AGU n. 1

A VIGNCIA DO CONTRATO DE SERVIO CONTNUO NO EST ADSTRITA
AO EXERCCIO FINANCEIRO.
ORIENTAO NORMATIVA DA AGU n. 39

A VIGNCIA DOS CONTRATOS REGIDOS PELO ART. 57, CAPUT, DA LEI 8.666,
DE 1993, PODE ULTRAPASSAR O EXERCCIO FINANCEIRO EM QUE
CELEBRADOS, DESDE QUE AS DESPESAS A ELES REFERENTES SEJAM
INTEGRALMENTE EMPENHADAS AT 31 DE DEZEMBRO, PERMITINDO-SE,
ASSIM, SUA INSCRIO EM RESTOS A PAGAR.
75
5.1.2. Como se d a cesso da mo de obra?
D-se a cesso da mo de obra quando o contratado tenha de disponibilizar

empregado seu para a execuo dos servios, nas dependncias do contratante
(tomador dos servios) ou em outro lugar por este indicado.
Diramos que, considerado o avano tecnolgico, a permitir trabalhados

remotos, a presena fsica do trabalhador num determinado local hoje dado
neutro para a configurao da situao de emprego e da cesso da mo de obra.
A conceituao da cesso da mo de obra dada pela legislao

previdenciria, cujos dispositivos transcrevemos parcialmente:
LEI 8.212/91
Art. 31 ................................
[...]
3 Para os fins desta Lei, entende-se como cesso de mo de obra a
colocao disposio do contratante, em suas dependncias ou nas de
terceiros, de segurados que realizem servios contnuos, relacionados ou
no com a atividade-fim da empresa, quaisquer que sejam a natureza e a
forma de contratao.
REGULAMENTO DA PREVIDNCIA SOCIAL

Art. 219 ....................
[...]
1 Exclusivamente para os fins deste Regulamento, entende-se como
cesso de mo de obra a colocao disposio do contratante, em suas
dependncias ou nas de terceiros, de segurados que realizem servios
contnuos, relacionados ou no com a atividade fim da empresa,
independentemente da natureza e da forma de contratao, inclusive por
meio de trabalho temporrio na forma da Lei n 6.019, de 3 de janeiro de
1974, entre outros.
IN RFB 971/2009
Art. 115. Cesso de mo de obra a colocao disposio da empresa
contratante, em suas dependncias ou nas de terceiros, de trabalhadores
que realizem servios contnuos, relacionados ou no com sua atividade
fim, quaisquer que sejam a natureza e a forma de contratao, inclusive por
meio de trabalho temporrio na forma da Lei n 6.019, de 1974.
[...]
3 Por colocao disposio da empresa contratante, entende-se a
cesso do trabalhador, em carter no eventual, respeitados os limites do
contrato.
76
Percebe-se que a cesso da mo de obra est vinculada execuo de

servios especializados pela empresa contratada. No se trata, frise-se, de mera
locao de mo de obra, vedada no mbito dos contratos pblicos. Tem-se a
contratao de servios contnuos, os quais, por sua natureza ou por exigncia do
contratante, devero ser executados mediante disponibilizao de trabalhadores
pela empresa contratada.
Que tipos de servios podem representar a cesso de mo de obra? Um rol

meramente exemplificativo pode ser recolhido na Lei de Custeio da Previdncia
Social e no Regulamento da Previdncia Social.
LEI 8.212/91
Art. 31 ....................
[...]
4 Enquadram-se na situao prevista no pargrafo anterior [cesso de
mo de obra], alm de outros estabelecidos em regulamento, os seguintes
servios:
I limpeza, conservao e zeladoria;
II vigilncia e segurana;
III empreitada de mo de obra;
IV contratao de trabalho temporrio na forma da Lei n. 6.019/1974.

Art. 219 ....................
[...]
2 Enquadram-se na situao prevista no caput os seguintes servios
realizados mediante cesso de mo de obra:
I - limpeza, conservao e zeladoria;
II - vigilncia e segurana;
III - construo civil;
IV - servios rurais;
V - digitao e preparao de dados para processamento;
VI- acabamento, embalagem e acondicionamento de produtos;
VII - cobrana;
VIII - coleta e reciclagem de lixo e resduos;
IX - copa e hotelaria;
X - corte e ligao de servios pblicos;
XI - distribuio;
XII - treinamento e ensino;
77
XIII - entrega de contas e documentos;

XIV - ligao e leitura de medidores;
XV - manuteno de instalaes, de mquinas e de equipamentos;
XVI - montagem;
XVII - operao de mquinas, equipamentos e veculos;
XVIII - operao de pedgio e de terminais de transporte;
XIX - operao de transporte de passageiros, inclusive nos casos de
concesso ou sub-concesso.
Os artigos 117 e 118 da IN RFB 971/2009 tambm elencam outros

exemplos de servios que podem ser executados mediante cesso de mo de obra.
O Superior Tribunal de Justia fixou entendimento de que o rol de servios

executveis mediante cesso de mo de obra, constante das normas
previdencirias, meramente exemplificativo. O dado relevante, o que realmente
importa para a compreenso do fenmeno, como se d, na prtica, a execuo,
vale dizer, se h ou no a disponibilizao da mo de obra pela contratada.
4. A Primeira Turma do STJ assentou que "a lista de servios do art. 31,
4, da Lei n 8.212/91 (alterada pela Lei n 9.711/98) no taxativa,
permitindo a incluso, na incidncia da contribuio vertente, de servios
no expressos em seu regramento, desde que estejam estabelecidos em
regulamento. IV - Sendo assim, legal a previso da OS/INSS/DAF n
209/99 e do art. 219 do Decreto n 3.048/99 acerca da tributao dos
servios de construo civil, efetuados por meio de cesso de mo de obra,
no percentual de 11% (onze por cento) do valor bruto da nota fiscal, fatura
ou recibo de prestao de servios, enquadrando-se tais disposies no
estabelecido no art. 31, 4, da Lei n 8.212/91." (REsp 587577/RS, Relator
Ministro Francisco Falco, DJ de 17.12.2004).
(AgRg no REsp 764.243-MG, DJ 20.3.2006)
5.2. Responsabilidade solidria Contribuies previdencirias
Em regra, o contratado responsvel pelos encargos trabalhistas,

previdencirios, fiscais e comerciais resultantes da execuo do contrato. O preo
proposto e aceito pela Administrao, para a execuo dos servios, cobre todas
essas despesas.
Por isso, a Lei 8.666/93 veda a transferncia dos encargos trabalhistas,

fiscais e comerciais para a Administrao contratante, em caso de inadimplncia
do contratado.
78
LEI 8.666/93
Art. 71. O contratado responsvel pelos encargos trabalhistas,
previdencirios, fiscais e comerciais resultantes da execuo do contrato.
1 A inadimplncia do contratado com referncia aos encargos
trabalhistas, fiscais e comerciais no transfere Administrao Pblica a
responsabilidade por seu pagamento, nem poder onerar o objeto do
contrato ou restringir a regularizao e o uso das obras e edificaes,
inclusive perante o registro de imveis.
Contudo, na contratao de servios executados mediante cesso de mo de

obra, a Administrao contratante (tomadora dos servios) pode vir a ser
responsabilizada solidariamente, caso o contratado deixe de cumprir suas
obrigaes previdencirias decorrentes da execuo dos servios contratados.
Essa possibilidade de responsabilizao prevista expressamente no 2 do

art. 71 da Lei 8.666/93.
LEI 8.666/93
Art. 71 .....
2 A Administrao Pblica responde solidariamente com o contratado
pelos encargos previdencirios resultantes da execuo do contrato, nos
termos do art. 31 da Lei n. 8.212, de 24 de julho de 1991.
A Lei de Licitaes e Contratos prev, portanto, a responsabilizao solidria

somente nos casos de que trata o art. 31 da Lei 8.212/91 Lei de Custeio da
Previdncia Social.
Este artigo da Lei de Custeio determina a reteno, pelo

tomador/contratante, de 11% sobre o valor da nota fiscal dos servios executados
mediante cesso de mo de obra, a ttulo de antecipao de contribuio
previdenciria:
LEI 8.212/91
Art. 31. A empresa contratante de servios executados mediante cesso de
mo-de-obra, inclusive em regime de trabalho temporrio, dever reter
onze por cento do valor bruto da nota fiscal ou fatura de prestao de
servios e recolher, em nome da empresa cedente da mo-de-obra, a
importncia retida at o dia vinte do ms subseqente ao da emisso da
respectiva nota fiscal ou fatura, ou at o dia til imediatamente anterior se
no houver expediente bancrio naquele dia, observado o disposto no 5
do art. 33 desta Lei.
Para melhor entendimento da matria, cumpre fazer um breve resumo

histrico das disposies legais que atribuem responsabilidade Administrao
79
pelos encargos previdencirios resultantes das contrataes de servios

terceirizados.
Antes da edio do Decreto-Lei 2.300, de 21.11.1986, no havia dispositivo

legal que tratasse de modo expresso sobre a responsabilidade da Administrao
Pblica em caso de inadimplemento de obrigao previdenciria pelo contratado.
Dizia o art. 31 do Decreto-Lei 2.300/86 que O contratado responsvel pelos

encargos trabalhistas, previdencirios, fiscais e comerciais, resultantes da execuo
do contrato. No ano seguinte foi incorporado, pelo Decreto-Lei 2.348/87, o 1 ao
dispositivo citado, que prescrevia: A inadimplncia do contratado, com referncia
aos encargos referidos neste artigo, no transfere Administrao Pblica a
responsabilidade de seu pagamento, nem poder onerar o objeto do contrato...
A Lei de Custeio da Previdncia Social Lei 8.212/91 no era aplicvel aos

contratos celebrados pela Administrao Pblica, ante a prevalncia do Decreto-
Lei 2.300/86, por ser lei especial. Vigorava, portanto, a regra de ausncia de
responsabilidade da Administrao.
Em 1993, o Decreto-Lei 2.300/86 foi revogado pela Lei 8.666/93. Porm, no

tocante responsabilidade pelos encargos previdencirios, a Lei de Licitaes
manteve, no art. 71, caput e 1, a mesma redao do revogado art. 31 do Decreto-
Lei 2.300/86. Nada mudou at a edio da Lei 9.032, de 28.4.1995, que alterou
tanto a Lei 8.212/91 quanto a Lei 8.666/93.
O art. 31 da Lei 8.212/91 passou a ter redao mais detalhada, de modo a

explicitar a responsabilidade solidria do contratante com o contratado para a
prestao de servios executados mediante cesso de mo de obra, admitida a
reteno de importncias devidas a este para a garantia do cumprimento da
obrigao tributria. A responsabilidade somente seria elidida, portanto, mediante
a comprovao, pelo contratado, do prvio recolhimento das contribuies.
Em termos prticos: a nota fiscal somente seria paga se comprovado o

adimplemento da obrigao previdenciria, mediante a apresentao da Guia de
Recolhimento do FGTS e Informaes Previdncia Social (GFIP) e da folha de
pagamento especficas e das guias de recolhimento da contribuio previdenciria
(INSS).
J o art. 71 da Lei 8.666/93 foi alterado pela citada Lei 9.032/95, para
introduzir, no 2, a seguinte disposio: A Administrao Pblica responde
solidariamente com o contratado pelos encargos previdencirios resultantes da
80
execuo do contrato, nos termos do art. 31 da Lei n. 8.212, de 24 de julho de

1991.
O que fez, ento, a Lei 9.032/95? Estabeleceu a responsabilidade

solidria da Administrao pelos encargos previdencirios decorrentes da
execuo, to somente, dos contratos de prestao de servios executados
mediante cesso de mo de obra, de que trata art. 31 da Lei 8.212/91.
As Leis 9.129/95 e 9.528/97 introduziram pequenas alteraes no caput e no

2 do art. 31 da Lei 8.212/91, sem repercusso de relevo.
Com a edio da Lei 9.711/98, o art. 31 e seus pargrafos sofreram alteraes

para determinar a reteno, pelo tomador dos servios, de valor correspondente a
11% do valor total da nota fiscal ou fatura e o respectivo recolhimento, a ttulo de
antecipao do pagamento da contribuio previdenciria, objeto de compensao
pelo contratado quando do pagamento das contribuies previdencirias na
competncia seguinte.
O dispositivo explicitou, em rol meramente exemplificativo, os servios

executados mediante cesso de mo de obra.
Por fim, a Lei 11.488/2007 apenas alterou o prazo previsto no caput do art.
31 da Lei 8.212/91 para o recolhimento do valor retido. Posteriormente, a Lei
11.933/2009 alterou a redao do dispositivo para permitir a reteno at o
vigsimo dia do ms subsequente ao da emisso da nota fiscal ou fatura.
Chamado se manifestar, o Supremo Tribunal Federal declarou

constitucional o mecanismo institudo pela Lei 9.711/98: a reteno pelo
tomador de servios de parte do pagamento devido ao contratado e o
recolhimento, em nome deste, a ttulo de antecipao da contribuio
previdenciria.
JURISPRUDNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL
CONSTITUCIONAL. TRIBUTRIO. PREVIDENCIRIO. CONTRIBUIO SOCIAL:
SEGURIDADE. RETENO DE 11% SOBRE O VALOR BRUTO DA NOTA FISCAL
OU DA FATURA DE PRESTAO DE SERVIO. Lei 8.212/91, art. 31, com a
redao da Lei 9.711/98. I. - Empresa contratante de servios executados
mediante cesso de mo-de-obra: obrigao de reter onze por cento do
valor bruto da nota fiscal ou fatura de prestao de servios e recolher a
importncia retida at o dia 2 do ms subseqente ao da emisso da
respectiva nota fiscal ou fatura, em nome da empresa cedente da mo-de-
obra: inocorrncia de ofensa ao disposto no art. 150, 7, art. 150, IV, art.
195, 4, art. 154, I, e art. 148 da CF.
(RE 393946-MG, DJ 01-04-2005)
81
No mencionado julgamento, o ministro relator destacou a natureza jurdica

da reteno, como se percebe da leitura do seguinte trecho do voto:
Com a finalidade de simplificar a arrecadao das mencionadas
contribuies previdencirias e bem assim para facilitar a fiscalizao, a Lei
9.711, de 1998, alterou o citado art. 31 da Lei 8.212/91, modificando a
forma de recolhimento das contribuies e estabelecendo a
responsabilidade pelo seu recolhimento s empresas contratantes dos
servios de mo de obra.
(RE 393946-MG, DJ 01-04-2005; voto do relator)
V-se claramente que a nova redao do art. 31 da Lei 8.212/91 institui, para
a contribuio previdenciria nos contratos administrativos de terceirizao a
tcnica de arrecadao denominada substituio tributria, prevista no Cdigo
Tributrio Nacional.
CDIGO TRIBUTRIO NACIONAL
Art. 128. Sem prejuzo do disposto neste captulo, a lei pode atribuir de
modo expresso a responsabilidade pelo crdito tributrio a terceira
pessoa, vinculada ao fato gerador da respectiva obrigao, excluindo a
responsabilidade do contribuinte ou atribuindo-a a este em carter
supletivo do cumprimento total ou parcial da referida obrigao.
5.2.1. Natureza jurdica da reteno de 11% sobre o valor da nota fiscal
A reteno de 11% tem o condo de elidir a responsabilidade solidria da

Administrao, de que trata o art. 71, 2, da Lei 8.666/93? Entendemos que no.
Como dissemos, a nova redao do art. 31 da Lei 8.212/91 prev a reteno

como mecanismo de recolhimento parcial antecipado de contribuio
previdenciria, em nome da empresa prestadora dos servios, porm a cargo
exclusivamente do tomador dos servios .
De fato, afastou-se a responsabilidade da empresa contratada prestadora

dos servios pelo recolhimento. Em nada afetou ou mitigou ou eliminou a
responsabilidade solidria da Administrao prevista na Lei 8.666/93.
Tal entendimento o que tem prevalecido no mbito do Superior Tribunal de

Justia e do Tribunal de Contas da Unio, como se verifica da leitura dos arestos
adiante transcritos, que deixam evidenciada a tcnica da substituio tributria e
a subsistncia da responsabilidade solidria.
82

TRIBUTRIO. RESPONSABILIDADE. RETENO E RECOLHIMENTO DE
CONTRIBUIO PREVIDENCIRIA. FORNECEDOR E TOMADOR DE MO DE
OBRA. ART. 31 DA LEI 8.212/91, COM A REDAO DA LEI 9.711/98.
1. A partir da vigncia do art. 31 da Lei 8.212/91, com a redao dada pela
Lei 9.711/98, a empresa contratante responsvel, com exclusividade,
pelo recolhimento da contribuio previdenciria por ela retida do valor
bruto da nota fiscal ou fatura de prestao de servios, afastada, em
relao ao montante retido, a responsabilidade supletiva da empresa
prestadora, cedente de mo de obra.
(REsp 1.131.047/MA Repetitivo DJe 2.12.2010)

1. A Lei n 9.711, de 20/11/199, que alterou o art. 31 da Lei n 8.212/1991,
no criou qualquer nova contribuio sobre o faturamento, nem alterou a
alquota, nem a base de clculo da contribuio previdenciria sobre a folha
de pagamento.
2. A determinao do mencionado artigo 31 configura, apenas, uma
tcnica de arrecadao da contribuio previdenciria, colocando as
empresas tomadoras de servio como responsveis tributrios pela forma
de substituio tributria.
4. A prestadora dos servios, isto , a empresa contratada, que sofreu a
reteno, procede, no ms de competncia, a uma simples operao
aritmtica: de posse do valor devido a ttulo de contribuio previdenciria
incidente sobre a folha de pagamento, diminuir deste valor o que foi
retido pela tomadora de servios; se o valor devido a ttulo de contribuio
previdenciria for menor, recolhe, ao GRPS, o montante devedor
respectivo, se o valor retido for maior do que o devido, no ms de
competncia, requerer a restituio do seu saldo credor.
(Emb.Div. no REsp. 511.853/MG, DJ 17.12.2004)

2. A Lei n. 9.711/98, que alterou o artigo 31 da Lei n. 8.212/91, no criou
nova contribuio sobre o faturamento, tampouco alterou a alquota ou a
base de clculo da contribuio previdenciria sobre a folha de pagamento.
3. A determinao do mencionado artigo configura apenas uma nova
sistemtica de arrecadao da contribuio previdenciria, tornando as
empresas tomadoras de servio como responsveis tributrios pela forma
de substituio tributria. Nesse sentido, o procedimento a ser adotado
no viola qualquer disposio legal.
(AgRg no AI 687.431/SP, DJ 29.5.2006)
83

18. A Lei 9.711/98, entretanto, que introduziu a hodierna redao do artigo
31, da Lei 8.212/91 (terceiro regime legal que se vislumbra), instituiu
tcnica arrecadatria via substituio tributria, mediante a qual compete
empresa tomadora dos servios reter 11% (onze por cento) do valor bruto
da nota fiscal ou fatura de prestao dos mesmos, bem como recolher, no
prazo legal, a importncia retida. Cuida-se de previso legal de substituio
tributria com responsabilidade pessoal do substituto (in casu, tomador
do servio de empreitada de mo de obra), que passou a figurar como o
nico sujeito passivo da obrigao tributria.
(AgRg nos EDcl no REsp. 1.177.895, DJe 17.8.2010)
Vide tambm REsp 719.350/SC, DJe 21.2.2011
[Ementa]
4. Com a nova redao dada pela Lei 11.488/2007 ao art. 31 da Lei
8.212/1991, os administradores pblicos esto obrigados a efetuarem as
retenes indicadas naquele dispositivo, referentes s contribuies
previdencirias do pessoal disponibilizado, por fora de contrato,
administrao pblica.
[Dispositivo]
9.2.4. efetue as retenes ordenadas no art. 31 da Lei 8.212/1991, com a
redao dada pela Lei 11.488/2007, relativamente aos gastos atribuveis
aos salrios do pessoal a ser disponibilizado pela contratada;
[Relatrio]
... a situao de inadimplncia do contratado junto ao Poder Pblico uma
irregularidade grave, pois alm das dvidas fiscais onerarem a
Administrao em sentido amplo, poder onerar tambm a Administrao
contratante, em face da solidariedade legalmente estabelecida, quanto
aos encargos previdencirios resultantes da execuo do contrato,
conforme art. 71, 2 da Lei 8.666/1993.
9.2.6. adote as providncias cabveis com vistas reteno, quando do
pagamento dos servios executados, dos encargos previdencirios devidos
pelas empresas contratadas, conforme previsto no art. 31 da Lei n
8.212/1991 e ante o disposto no art. 71, 2, da Lei n 8.666/1993;
84
Em resumo, entendemos que, em face da norma vigente, somente na

hiptese do art. 31 da Lei 8.212/91, aplicvel aos contratos administrativos em
face do 2 do art. 71 da Lei 8.666/93, que h a responsabilidade solidria da
Administrao.
Ou seja, somente nos contratos de terceirizao, vale dizer, contratos de

prestao de servios contnuos executados mediante cesso da mo de obra.
Esse entendimento ficou consagrado na jurisprudncia dos nossos tribunais.

Citamos, para ilustrar, alguns arestos do Superior Tribunal de Justia e do TCU.
AGRAVO REGIMENTAL. PREQUESTIONAMENTO DE DISPOSITIVO
CONSTITUCIONAL. IMPOSSIBILIDADE. ARTIGO 31 DA LEI N. 8.212/91.
CONTRATO DE SERVIOS EXECUTADOS MEDIANTE CESSO DE MO-DE-
OBRA. RESPONSABILIDADE SOLIDRIA DO CONTRATANTE RELATIVAMENTE
S OBRIGAES PREVIDENCIRIAS DECORRENTES DOS SERVIOS
PRESTADOS. AGRAVO IMPROVIDO.
1. Conforme a posio firmada por unanimidade em julgamento da Corte
Especial deste Pretrio, invivel acolher pedido de prequestionamento de
matria a servir de argumento em futuro recurso extraordinrio.
2. Mantm-se firme a jurisprudncia desta Corte no sentido de que, nos
contratos de execuo de servios mediante cesso de mo-de-obra, o
contratante e a empresa contratada respondem solidariamente pelo
cumprimento das obrigaes previdencirias decorrentes dos servios
prestados.
(AgRg no AgRg no Ag 452.518/RS, PRIMEIRA TURMA, DJ 02/08/2004)

[...] seja do ponto de vista da literalidade do disposto no art. 71, 2, na
redao dada pela Lei 9.032/95, que faz expressa remisso ao art. 31, da Lei
8.212/91, seja do ponto de vista da interpretao histrica e teleolgica
deste dispositivo, combinado com o disposto no art. 30, inciso VI, da
mesma lei, a nica concluso possvel aquela segundo a qual a atribuio
da responsabilidade por dbitos previdencirios ao Poder Pblico
restringiu-se aos contratos de prestao de servios mediante cesso de
mo de obra, de sorte que incabvel a responsabilizao da Administrao
Pblica nas hipteses de contratos que tiverem por objeto a realizao de
obra pblica, cuja previso encontra-se no art. 30, inciso VI, da Lei
8.212/91.
(Medida Cautelar 15.410/RJ, DJe 08/10/2009)
85

TRIBUTRIO. CONTRATO DE CESSO DE MO-DE-OBRA. CONTRIBUIES
PREVIDENCIRIAS. RESPONSABILIDADE SOLIDRIA. BENEFCIO DE ORDEM.
INEXISTNCIA. REVISO. FATOS. SMULA 7/STJ.
1. Nos contratos de cesso de mo-de-obra, a responsabilidade do
tomador do servio pelas contribuies previdencirias solidria,
conforme consignado na redao original do art. 31 da Lei n. 8.212/91, no
comportando benefcio de ordem, nos termos do art. 124 do Cdigo
Tributrio Nacional. Precedentes.
2. O Tribunal de origem negou a existncia de cesso de mo-obra, no caso
vertente, sendo vedado revolver tal quadro ftico, sob pena de indevida
incurso no arcabouo probatrio dos autos. Inteligncia da Smula 7/STJ.
(AgRg no REsp 1213709/SC, SEGUNDA TURMA, DJe 08/02/2013)

TRIBUTRIO. CONTRIBUIO PREVIDENCIRIA. CONTROVRSIA ACERCA DA
RESPONSABILIDADE SOLIDRIA DO CONTRATANTE DE SERVIOS
EXECUTADOS MEDIANTE CESSO DE MO-DE-OBRA. ART. 31 DA LEI N.
8.212/91.
1. A Corte regional no afastou a responsabilidade solidria entre o
prestador do servio e o contratante, apenas reconheceu que cabe ao
Fisco, em primeiro lugar, verificar a contabilidade da prestadora de servios
e se houve ou no recolhimento da contribuio previdenciria, para,
ento, constituir o crdito tributrio.
2. Tal exigncia no afasta a solidariedade entre a empresa contratante e a
cedente de mo de obra, sendo bice cobrana intentada pela Fazenda
Pblica to somente a forma utilizada para apurar o crdito tributrio.
Precedentes: REsp 1177008/SC, Rel. Min. Eliana Calmon, Segunda Turma,
DJe 30.8.2010; AgRg no REsp 840.179/SE, Rel. Min. Mauro Campbell
Marques, Segunda Turma, DJe 24.3.2010; REsp 939.189/RS, Rel. Min.
Denise Arruda, Primeira Turma, DJe 23.11.2009.
(REsp 1212832/RS, SEGUNDA TURMA, DJe 19/11/2010)

CONTRIBUIO PREVIDENCIRIA. ADMINISTRAO PBLICA.
RESPONSABILIDADE SOLIDRIA. EMPREITADA GLOBAL POR OBRA. ART. 71,
2, DA LEI N. 8.666/91. NO-INCIDNCIA. CONTRATO DE CESSO DE MO
DE OBRA NO CARACTERIZADO (ART. 31 DA LEI N. 8.212/91).
1. O art. 73, 2, da Lei n. 8.666/91, com a redao conferida pela Lei n.
9.032/95, dispe expressamente que "a Administrao Pblica responde
solidariamente com o contratado pelos encargos previdencirios
resultantes da execuo do contrato, nos termos do art. 31 da Lei n 8.212,
de 24 de julho de 1991".
86
2. O art. 31 da Lei n. 8.212/91 refere-se responsabilidade da empresa

contratante de servios executados mediante cesso de mo de obra,
inclusive em regime de trabalho temporrio, em relao s obrigaes
tributrias previdencirias devidas pelo executor.
3. A partir dos elementos constantes do acrdo recorrido no se observa
a existncia de contrato de cesso de mo de obra ou equiparado, de
modo que no se aplica ao ente municipal a responsabilidade solidria
prevista no art. 71, 2, da Lei n. 8.212/91 c/c 31 da Lei n. 8.212/91.
4. O princpio da estrita legalidade tributria no permite dar regra de
responsabilidade tributria alcance nela no compreendido inicialmente,
nem mesmo por analogia (art. 108, 1, do CTN).
(REsp. 866.152-SC, DJe 01/09/2010)

CONTRIBUIO PREVIDENCIRIA. CONTROVRSIA ACERCA DA
RESPONSABILIDADE SOLIDRIA DO CONTRATANTE DE SERVIOS
EXECUTADOS MEDIANTE CESSO DE MO-DE-OBRA. ART. 31 DA LEI N.
8.212/91.
1. O Tribunal regional no afastou a responsabilidade solidria entre o
prestador do servio e o contratante, apenas reconheceu que cabe ao
Fisco, em primeiro lugar, verificar a contabilidade da prestadora de servios
e se houve ou no recolhimento da contribuio previdenciria, para,
ento, constituir o crdito tributrio. Efetivamente, o sujeito passivo da
obrigao tributria a prestadora de servios, razo por que no h como
afastar a obrigao do Fisco de primeiro verificar a sua contabilidade e se
houve recolhimento ou no recolhimento da contribuio previdenciria.
Tal fato, no entanto, no exclui a solidariedade entre a empresa
contratante e a cedente de mo de obra. O bice cobrana intentada
pela Fazenda Pblica to somente a forma utilizada para apurar o crdito
tributrio.
2. Precedentes: REsp 1212832/RS, Rel. Min. Mauro Campbell Marques,
Segunda Turma, DJe 19.11.2010; AgRg no REsp 1142065/RS, Rel. Min.
Benedito Gonalves, Primeira Turma, DJe 10.6.2011; e REsp 939.189/RS,
Rel. Min. Denise Arruda, Primeira Turma, DJe 23.11.2009.
(AgRg no AREsp 202.293/PR, SEGUNDA TURMA, DJe 25/09/2012)
Reiterando a questo examinada:
A simples reteno de 11% a ttulo de antecipao da contribuio

previdenciria elimina a responsabilidade solidria da Administrao?
No nosso entendimento, no, pelas seguintes razes:
87
A reteno realizada pelo tomador dos servios mero adiantamento de

contribuio previdenciria, compensado quando do recolhimento da
contribuio devida pela empresa no ms seguinte.
Pela simples reteno no se pode afirmar que as contribuies dos

empregados tenham sido corretamente retidas e devidamente recolhidas.
Para assegurar-se disso, a Administrao deve exigir e examinar
documentos especficos, tais como: a Guia de Recolhimento do Fundo de
Garantia do Tempo de Servio e Informaes Previdncia Social GFIP, a
folha de pagamento especfica e a Guia da Previdncia Social GPS.
Trataremos desses documentos e da anlise pertinente que sobre eles se
deve fazer em aula especfica.
Entendemos, portanto, que a Administrao somente ter

responsabilidade solidria caso no exija do contratado a comprovao de que
as contribuies previdencirias retidas do pessoal empregado na execuo
dos servios pelo contratado/empregador, em folha de pagamento tenham
sido corretamente informadas na GFIP e devidamente recolhidas, por meio da GPS.
[VOTO]
15. No que diz respeito falta de certificao [...] de que as empresas
contratadas estariam cumprindo com as obrigaes previdencirias e
trabalhistas incidentes sobre os salrios pagos aos trabalhadores alocados
para execuo dos objetos contratados (alnea "b" do 4 deste voto),
constatou-se na inspeo acima referenciada que esse procedimento
efetivamente vem ocorrendo, o que pode, em ltima instncia, ocasionar
dano ao errio no caso de a Administrao vir a ser responsabilizada
subsidiria ou solidariamente pelo recolhimento do INSS e do FGTS
eventualmente no recolhidos pelas contratadas, como tambm pelo
pagamento dos encargos trabalhistas relativos aos contratos dos
trabalhadores [...]
Como dissemos, a reteno nada mais que uma tcnica, estabelecida em lei,
de substituio tributria, com vistas a facilitar os procedimentos de arrecadao e
fiscalizao pelo fisco.
Reiteramos, a reteno afasta a responsabilidade da empresa prestadora

de servios pela quantia retida e recolhida. A responsabilidade por essa
operao tributria exclusiva do contratante tomador dos servios, como
assentado na jurisprudncia do Superior Tribunal de Justia, j mencionada.
88
5.3. Responsabilidade subsidiria Encargos trabalhistas
5.3.1. A disciplina legal em contraste com a Smula 331 do TST
Como mencionamos anteriormente, o artigo 71, 1, da Lei n. 8.666/93,

probe o reconhecimento da responsabilidade direta ou solidria da Administrao
Pblica em relao s obrigaes do contratado.
LEI 8.666/93
Art. 71. O contratado responsvel pelos encargos trabalhistas,
previdencirios, fiscais e comerciais resultantes da execuo do contrato.
1 A inadimplncia do contratado com referncia aos encargos
trabalhistas, fiscais e comerciais no transfere Administrao Pblica a
responsabilidade por seu pagamento, nem poder onerar o objeto do
contrato ou restringir a regularizao e o uso das obras e edificaes,
inclusive perante o registro de imveis.
Entretanto, no que diz respeito s obrigaes trabalhistas, a jurisprudncia

pacfica no sentido de que o citado dispositivo no impede a responsabilizao
subsidiria da Administrao Pblica. Na espcie, somente permitida a
responsabilidade do tomador dos servios quando esgotadas todas as
possibilidades de cobrar do principal responsvel a dvida trabalhista
judicialmente reconhecida.
Esse entendimento ficou consolidado na Smula 331 do TST, item IV, cuja
redao original era a seguinte.
JURISPRUDNCIA DO TRIBUNAL SUPERIOR DO TRABALHO
Smula 331 (redao original)
IV - O inadimplemento das obrigaes trabalhistas, por parte do
empregador, implica a responsabilidade subsidiria do tomador dos
servios, quanto quelas obrigaes, inclusive quanto aos rgos da
administrao direta, das autarquias, das fundaes pblicas, das empresas
pblicas e das sociedades de economia mista, desde que hajam participado
da relao processual e constem tambm do ttulo executivo judicial (art.
71 da Lei n 8.666, de 21.06.1993).
O mencionado verbete da Smula da Jurisprudncia do TST resultou do

julgamento do Incidente de Uniformizao de Jurisprudncia n. TST-IUJ-RR-
297.751/96, cuja ementa transcrevemos parcialmente a seguir, de modo a permitir
a clara percepo do entendimento do Tribunal que conduziu edio da Smula
331:
89

INCIDENTE DE UNIFORMIZAO DE JURISPRUDNCIA ENUNCIADO N 331
DO TST RESPONSABILIDADE SUBSIDIRIA ADMINISTRAO PBLICA
ART. 71 DA LEI N 8.666/93.
Embora o artigo 71 da Lei n 8.666/93 contemple a ausncia de
responsabilidade da Administrao Pblica pelo pagamento dos encargos
trabalhistas, previdencirios, fiscais e comerciais resultantes da execuo
do contrato, de se consignar que a aplicao do referido dispositivo
somente se verifica na hiptese em que o contratado agiu dentro de regras
e procedimentos normais de desenvolvimento de suas atividades, assim
como de que o prprio rgo da administrao que o contratou pautou-se
nos estritos limites e padres da normatividade pertinente. Com efeito,
evidenciado, posteriormente, o descumprimento de obrigaes, por parte
do contratado, entre elas as relativas aos encargos trabalhistas, deve ser
imposta contratante a responsabilidade subsidiria. Realmente, nessa
hiptese, no se pode deixar de lhe imputar, em decorrncia desse seu
comportamento omisso ou irregular, ao no fiscalizar o cumprimento das
obrigaes contratuais assumidas pelo contratado, em tpica culpa in
vigilando, a responsabilidade subsidiria e, consequentemente, seu dever
de responder, igualmente, pelas consequncias do inadimplemento do
contrato. Admitir-se o contrrio, seria menosprezar todo um arcabouo
jurdico de proteo ao empregado e, mais do que isso, olvidar que a
Administrao Pblica deve pautar seus atos no apenas atenta aos
princpios da legalidade, da impessoalidade, mas sobretudo, pelo da
moralidade pblica, que no aceita e no pode aceitar, num contexto de
evidente ao omissiva ou comissiva, geradora de prejuzos a terceiro, que
possa estar ao largo de qualquer corresponsabilidade do ato administrativo
que pratica. Registre-se, por outro lado, que o art. 37, 6, da
Constituio Federal consagra a responsabilidade objetiva da
Administrao, sob a modalidade de risco administrativo, estabelecendo,
portanto, sua obrigao de indenizar sempre que cause danos a terceiro.
Pouco importa que esse dano se origine diretamente da Administrao,
ou, indiretamente, de terceiro que com ela contratou e executou a obra
ou servio, por fora ou decorrncia de ato administrativo.
(TST-IUJ-RR-297.751/96, DJ 20/10/2000)
Verifica-se que a atribuio da responsabilidade subsidiria decorre, segundo

o TST, da culpa in vigilando da Administrao na fiscalizao dos contratos de
terceirizao, fiscalizao essa negligente ou omissa no que tange observncia,
pelo contratado, da legislao trabalhista.
Ademais, o TST entende que a condenao subsidiria medida de justia,

vez que o tomador dos servios o beneficirio direto da mo de obra terceirizada:
Agravo de instrumento em recurso de revista. Ente pblico.
Responsabilizao trabalhista de entes estatais terceirizantes. Smula 331,
IV/TST. A Smula 331, IV/TST, ao estabelecer a responsabilidade
90
subsidiria da entidade tomadora de servios, tem o mrito de buscar

alternativas para que o ilcito trabalhista no favorea aquele que j foi
beneficirio do trabalho perpetrado. Realiza, ainda, de forma implcita, o
preceito isonmico, consubstanciado no art. 5, caput e I, da CF. Agravo de
Instrumento desprovido.
(AIRR - 139440-31.1998.5.02.0315, DJ 13/06/2008)
O Supremo Tribunal Federal, chamado a se manifestar em diversas

ocasies sobre possvel inconstitucionalidade da matria veiculada pela Smula
331 do TST, na medida em que afastaria a aplicao da Lei 8.666/93, na sua
redao original, ora analisada, sempre entendeu que a apreciao da matria de
ndole infraconstitucional, a impedir o exame por aquela Suprema Corte, com
assentado no aresto a seguir transcrito, que bem sintetiza o entendimento ento
predominante.
Trabalhista. Empresa prestadora de servios. Dbitos trabalhistas.
Responsabilidade subsidiria do ente pblico. Enunciado 331, IV, do TST.
Ofensa reflexa constituio federal. I - A jurisprudncia da Corte no
sentido de que o debate acerca da responsabilidade subsidiria do ente
pblico pelos dbitos trabalhistas de empresa contratada para prestao
de servios torna invivel o Recurso extraordinrio, por envolver questes
de carter infraconstitucional. II - Agravo regimental improvido.
(STF-AI-AgR-648654/PE, DJ de 31/10/2007)
Ver tambm: AI-AgR 580049/DF, Relator Min. CELSO DE MELLO, 2 Turma,
DJU 29-09-2006, p. 58.
Veja tambm os seguintes julgados do TST sobre a matria: Ag-AIRR 55140-
97.2008.5.03.0141 e Ag- AIRR 54140-202008.5.03.0058.
No mbito do Superior Tribunal de Justia, o entendimento sempre foi

pacfico no sentido da aplicabilidade da Smula 331 do TST. Confira, a respeito, os
julgados adiante transcritos.
Administrativo. Contrato de prestao de servio rural temporrio.
Possibilidade. Enunciado N 331 do TST. Responsabilidade pelas
obrigaes trabalhistas.
6. A responsabilidade do tomador de servios subsidiria, consoante o
item IV do enunciado 331 do TST. A responsabilidade subsidiria pressupe
a obrigao de um devedor principal, in casu, a empresa agenciadora de
mo-de-obra. Nesta, a responsabilidade direta do devedor originrio, e s
se transfere a responsabilidade para o devedor subsidirio quando o
primeiro for inadimplente.
7. Impor a responsabilidade solidria ao tomador de servios implica em
inibir o mercado das empresas prestadoras de servios de mo-de-obra
especializada, o que afronta o cnone dos arts. 170 e 193 da Carta
91
Constitucional, que asseguram a livre iniciativa e a valorizao do trabalho

humano como cnones da ordem econmica nacional.
8. Recurso especial provido.
(REsp 542203/SC, DJU 25.02.2004)

1. A empresa tomadora de servios no solidria com a prestadora de
servios, segundo a orientao do Enunciado 331 do TST. O tomador
somente responder se o prestador no quitar a dvida trabalhista ou se o
seu patrimnio for insuficiente para o pagamento do dbito. Trata-se,
portanto, de responsabilidade pelo pagamento das verbas trabalhistas em
funo da inidoneidade da prestadora e da culpa in eligendo, ressalvando
hiptese de ao regressiva contra esta, o que se verifica do art. 455 da
CLT.
(REsp 503197/PR, DJU 20.10.2003)

9. O tomador de servios tem o poder-dever de exigir da empresa locadora
de mo-de-obra que comprove, mensalmente, o registro dos
trabalhadores, e que vem cumprindo as obrigaes trabalhistas e
previdencirias, porquanto responde subsidiariamente em caso de
ausncia de idoneidade econmica ou financeira da empregadora.
(Precedente do STJ).
(REsp 542.203/SC)
O Tribunal de Contas da Unio, de h muito, tem entendimento semelhante,

a confirmar que o administrador deve estar atento, para no dar causa
responsabilizao da Administrao, ao no fiscalizar adequadamente os contratos
a seu cargo, de modo que seja a Unio na esfera federal obrigada a indenizar os
trabalhadores das empresas prestadoras de servios.
9.3. recomendar ao [...] que fiscalize a execuo dos contratos de
prestao de servios, em especial no que diz respeito obrigatoriedade
de a contratada arcar com todas as despesas decorrentes de obrigaes
trabalhistas relativas a seus empregados, de modo a evitar a
responsabilizao subsidiria da entidade pblica, uma vez que a ausncia
de pendncia por ocasio da assinatura do contrato no assegura que isso
no venha a ocorrer durante a execuo do contrato;
92
9.4. determinar [que altere o contrato] de forma a:
[...]
9.4.3. condicionar o pagamento dos servios contratados apresentao de
documento comprobatrio do recolhimento mensal do INSS e do FGTS a
cargo da empresa contratada, gerado pelo SEFIP - Sistema Empresa de
Recolhimento do FGTS e Informaes Previdncia Social (Guia de
Recolhimento do Fundo de Garantia por Tempo de Servio e Informaes
Previdncia Social - GFIP; Guia de Recolhimento do FGTS - GRF ou
documento equivalente), de acordo com a legislao e os padres
estabelecidos pela Previdncia Social e pela Caixa Econmica Federal;
[VOTO]
25. Alm disso, a deficincia nos controles para comprovar o recolhimento
mensal do INSS e do FGTS, faz surgir a possibilidade de responsabilizao
solidria da Administrao pelos encargos previdencirios resultantes da
execuo contratual, como estabelece o 2, do art. 7, da Lei n 8.666/93,
bem como de responsabilidade subsidiria quanto aos encargos
trabalhistas, no caso o FGTS, conforme jurisprudncia firmada no Tribunal
Superior do Trabalho, por meio da Smula n 331.
1. determinar [...] que, no mbito da fiscalizao do contrato [...], confira
especial ateno anlise do cumprimento das obrigaes trabalhistas por
parte da contratada, em especial no que concerne s disposies da
conveno coletiva de trabalho, medida com o fito de evitar eventual dano
ao Errio decorrente da responsabilizao subsidiariria do tomador dos
servios, in casu, a Administrao, quanto s aludidas obrigaes;
9.3.4. fiscalize a execuo dos contratos de prestao de servios, em
especial no que diz respeito obrigatoriedade de a contratada arcar com
todas as despesas decorrentes de obrigaes trabalhistas relativas a seus
empregados, de modo a evitar a responsabilizao subsidiria da entidade
pblica ;
[VOTO CONDUTOR]
Nos termos da Smula 331, inciso IV, do TST, a eventual responsabilidade
subsidiria da Administrao Pblica restringe-se hiptese em que esta
seja tomadora de servios prestados por empresa ou entidade
93
inadimplente no recolhimento de obrigaes trabalhistas, e desde que a

contratante haja participado da relao processual ou conste de ttulo
executivo extrajudicial. Este enunciado no autoriza o estabelecimento de
vnculo empregatcio com a Unio ou com qualquer de suas entidades
vinculadas sem prvia aprovao em concurso pblico, o que
expressamente vedado pelo inciso II da Smula 331 do TST.
5.3.2. Reflexos do julgamento da ADC-16 pelo STF e a nova redao da

Smula 331 do TST
O posicionamento jurisprudencial sobre a questo da responsabilidade

subsidiria da Administrao Pblica em matria trabalhista estava consolidado,
nos moldes das decises mencionadas anteriormente.
Ocorre que, em 24.10.2010, o STF finalmente julgou a ADC-16, proposta

pelo Governador do Distrito Federal, que pediu ao Tribunal para declarar
constitucional o art. 71, 1 da Lei 8.666/93.
O objetivo da ao era, clara e ostensivamente, impedir a aplicao da Smula

331 do TST, porquanto o Judicirio Trabalhista passou a condenar
sistematicamente os tomadores de servio pelo simples fato da terceirizao
comprovada pelos respectivos contratos.
importante registrar que, quando do julgamento da ADC-16, pendiam de

apreciao, pelo STF, inmeras Reclamaes propostas contra decises do
Judicirio Trabalhista que aplicavam a Smula 331 do TST.
Tais Reclamaes arguiam basicamente que a aplicao do item IV da Smula

331 do TST na redao original (que imputa responsabilidade subsidiria
Administrao) por rgo fracionrio de Tribunal (Turmas do TST, por exemplo),
resultaria em desrespeito Smula Vinculante n. 10 do STF, cujo teor o
seguinte:
Smula Vinculante n. 10
Viola a clusula de reserva de Plenrio (CF, artigo 97), a deciso de rgo
fracionrio de tribunal que, embora no declare expressamente a
inconstitucionalidade de lei ou ato normativo do poder pblico, afasta sua
incidncia no todo ou em parte.
Era exatamente o que acontecia quando se aplicava a Smula 331 do TST, ou

seja, negativa implcita de vigncia do 1 do art. 71 da Lei 8.666/93, ou, em
94
outros termos, declarao tcita de inconstitucionalidade do dispositivo, sem que

tivesse havido manifestao do Plenrio ou do rgo Especial, como determina o
art. 97 da Constituio Federal.
CONSTITUO FEDERAL
Art. 97. Somente pelo voto da maioria absoluta de seus membros ou dos
membros do respectivo rgo especial podero os tribunais declarar a
inconstitucionalidade de lei ou ato normativo do Poder Pblico.
Pois bem, o STF, ao julgar a ADC-16, declarou constitucional o dispositivo

inquinado da Lei de Licitaes e Contratos e vedou a responsabilizao subsidiria
de modo automtico:
Responsabilidade contratual. Subsidiria. Contrato com a administrao
pblica. Inadimplncia negocial do outro contraente. Transferncia
consequente e automtica dos seus encargos trabalhistas, fiscais e
comerciais, resultantes da execuo do contrato, administrao.
Impossibilidade jurdica. Consequncia proibida pelo art., 71, 1, da Lei
federal n 8.666/93. Constitucionalidade reconhecida dessa norma. Ao
direta de constitucionalidade julgada, nesse sentido, procedente. Voto
vencido. constitucional a norma inscrita no art. 71, 1, da Lei federal n
8.666, de 26 de junho de 1993, com a redao dada pela Lei n 9.032, de
1995.
(ADC 16, julgamento 24.10.2010; DJe 08-09-2011)
Como consequncia do julgamento da ADC-16, o mrito das Reclamaes

passou a ser apreciado monocraticamente, por autorizao do Plenrio, pelos
relatores, que passaram a, sistematicamente, cassar as decises do Judicirio
Trabalhista que aplicam a Smula 331 do TST. A matria s levada ao escrutnio
do Pleno caso admitido Agravo. Em sua quase totalidade, as decises do Plenrio
do STF posteriores ao julgamento da ADC-16 cassaram os julgados trabalhistas que
aplicaram a Smula 331 do TST.
AGRAVO REGIMENTAL NA RECLAMAO. ADMINISTRATIVO.
RESPONSABILIDADE SUBSIDIRIA. IMPOSSIBILIDADE DE TRANSFERIR
PARA A ADMINISTRAO PBLICA A OBRIGAO DE PAGAR OS
ENCARGOS TRABALHISTAS RESULTANTES DA EXECUO DE CONTRATO
ADMINISTRATIVO. CONSTITUCIONALIDADE DO ART. 71, 1, DA LEI N.
8.666/1993 RECONHECIDA NA AO DECLARATRIA DE
CONSTITUCIONALIDADE N. 16. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL AO
QUAL SE NEGA PROVIMENTO.
(Rcl 12926 AgR, Rel. Min. CRMEN LCIA, Tribunal Pleno, julgado em
15/12/2011, DJe-09-02-2012)
95

1. Acrdo que entendeu ser aplicvel ao caso o que dispe o inciso IV da
Smula TST 331, sem a consequente declarao de inconstitucionalidade
do art. 71, 1, da Lei 8.666/1993 com a observncia da clusula da
reserva de Plenrio, nos termos do art. 97 da Constituio Federal. 2. No
houve no julgamento do Incidente de Uniformizao de Jurisprudncia TST-
IUJ-RR-297.751/96 a declarao formal da inconstitucionalidade do art. 71,
1, da Lei 8.666/1993, mas apenas e to somente a atribuio de certa
interpretao ao mencionado dispositivo legal. 3. Informaes prestadas
pela Presidncia do Tribunal Superior do Trabalho. 4. As disposies
insertas no art. 71, 1, da Lei 8.666/1993 e no inciso IV da Smula TST
331 so diametralmente opostas. 5. O art. 71, 1, da Lei 8.666/1993
prev que a inadimplncia do contratado no transfere aos entes pblicos a
responsabilidade pelo pagamento de encargos trabalhistas, fiscais e
comerciais, enquanto o inciso IV da Smula TST 331 dispe que o
inadimplemento das obrigaes trabalhistas pelo contratado implica a
responsabilidade subsidiria da Administrao Pblica, se tomadora dos
servios. [...] 6. O acrdo impugnado, ao aplicar ao presente caso a
interpretao consagrada pelo Tribunal Superior do Trabalho no item IV
do Enunciado 331, esvaziou a fora normativa do art. 71, 1, da Lei
8.666/1993. 7. Ocorrncia de negativa implcita de vigncia ao art. 71, 1,
da Lei 8.666/1993, sem que o Plenrio do Tribunal Superior do Trabalho
tivesse declarado formalmente a sua inconstitucionalidade. 8. Ofensa
autoridade da Smula Vinculante 10 devidamente configurada. 9. Agravo
regimental provido. 10. Procedncia do pedido formulado na presente
reclamao. [...] 11. Cassao do acrdo impugnado.
(Rcl 8150 AgR, Rel. Min. ELLEN GRACIE, Pleno, DJe 03-03-2011)

Agravo Regimental em Reclamao. 2. Direito do Trabalho. Smula 331, IV,
do Tribunal Superior do Trabalho. Acrdo de rgo Fracionrio. Violao
Clusula de Reserva de Plenrio. Smula Vinculante 10. Ocorrncia. 3.
Responsabilidade Subsidiria da Administrao Pblica. Afastamento. Art.
71, 1, da Lei 8.666/1993. Constitucionalidade. Precedente. ADC 16. 4.
Agravo regimental a que se d provimento, para reconsiderar a deciso
agravada e julgar procedente a reclamao.
(Rcl 9894 AgR, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, Dje 17-02-2011)

5. inegvel e incompreensvel juridicamente - o descumprimento das
decises proferidas por este Supremo Tribunal Federal nos autos de
reclamao e na Ao Declaratria de Constitucionalidade n. 16.
[...] Portanto, apesar de ter proferido outra deciso por fora do que
decidido nesta reclamao, a Segunda Turma do Tribunal Regional do
Trabalho da 3 Regio reiterou o provimento e, mais uma vez, e em
manifesto descumprimento agora da deciso que lhe imps novo
96
julgamento em conformidade com a Constituio, afastou novamente a

aplicao do 1 do art. 71 da Lei n. 8.666/1993, e concluiu pela
responsabilidade subsidiria da Administrao Pblica por obrigaes
trabalhistas de empregado que no compe os seus quadros. De se anotar
o que antes ponderado neste Supremo Tribunal: Que no est o Juiz
adstrito letra da lei, no se nega; que o fundamento da moral da aplicao
do texto legal no lhe estranho, no se objeta; que a equidade, os fins
sociais, o bem comum devem inspir-lo, no s se reconhece, de
conscincia, como se afirma em disposio expressa. Mas, por outro lado,
que o Juiz no se substitui ao legislador e no julga contralegem; que no
despreza e descumpre a norma impositiva, tanto regra jurdica como
regra moral: porque seria imoral que se autorizasse o Juiz negar aplicao
lei sob o fundamento moral de que sua conscincia a ela se opunha.
Estabelecer-se-ia o reino do arbtrio, da vontade de cada um, erigida em
Juzo soberano. O que equivaleria a no haver Juzo que pudesse impor-se a
todos. (). Mitigue o Juiz o rigor da lei, aplique-a com equidade e
equanimidade; dose-lhe a dureza ante a fraqueza humana; de seu dever e
deve ser o seu comportamento. Mas no a enfrente para neg-la, que no
se constri assim o direito (RE 93.701, DJ 11.10.1985)
6. Pelo exposto, na linha do entendimento firmado por este Supremo
Tribunal, casso a deciso proferida [...]e determino que outra deciso seja
proferida como de direito.
(Rcl 12080, DJe 9.11.2011)
Vide tambm: Rcl 13481 MC, Rel. Min. CRMEN LCIA, DJe 30/03/2012

AGRAVO DE INSTRUMENTO. ENCARGOS TRABALHISTAS. PRESTADORA DE
SERVIOS. RESPONSABILIDADE SUBSIDIRIA DA ADMINISTRAO PBLICA.
CONSTITUCIONALIDADE DO ART. 71, 1, DA LEI 8.666/93. PRECEDENTE
DO PLENRIO. [...]
O agravo merece provimento. que o Plenrio desta Suprema Corte,
instado a se manifestar sobre a constitucionalidade do artigo 71, 1, da
Lei n. 8.666/93, nos autos da ADC n. 16, Relator o Ministro Cezar Peluso,
DJe de 9.9.2011, reconheceu a constitucionalidade do aludido diploma
legal. O julgado restou assim ementado: [omissis] Em face do exposto,
estando o acrdo recorrido em confronto com a jurisprudncia do
Supremo Tribunal Federal, DOU PROVIMENTO ao agravo de instrumento,
que converto em RECURSO EXTRAORDINRIO e, desde logo, DOU-LHE
PROVIMENTO.
(AI 760203, Rel. Min. LUIZ FUX, Dje 09/04/2012)
Porm, estranhamente, a partir de 2013, o STF passou a manter os

acrdos da Justia Trabalhista que aplicam a Smula 331 do TST, nos quais
fica evidenciada, expressamente, a culpa da Administrao pela ocorrncia do dano
ao trabalhador.
97
As decises do STF pela manuteno dos acrdos trabalhistas geralmente se

fundam na impossibilidade de apreciao da matria ftica constante dos autos,
porquanto as condenaes na esfera trabalhista so fundamentadas na verificao,
no caso concreto, da ocorrncia de culpa in vigilando pela Administrao
(fiscalizao omissa ou negligente).
Por outro lado, no havendo expressa meno, no acrdo reclamado, da

comprovao da mencionada culpa da Administrao, a deciso do STF tem sido,
sistematicamente, pela cassao do julgado.
Verifica-se uma clara tendncia, na Corte Suprema, de mitigar o alcance do

acrdo da ADC 16, para legitimar a condenao subsidiria da Administrao,
a despeito da vedao expressa do 1 do art. 71 da Lei 8.666/93, declarado
constitucional pelo STF. E tal mitigao d-se quando se verifica, no caso concreto,
a ocorrncia de culpa da Administrao na fiscalizao do contrato matria ftica,
cujo exame da competncia das instncias judicirias ordinrias. Para ilustrar,
citem-se os seguintes arestos:
EMENTA AGRAVO REGIMENTAL EM RECLAMAO. RESPONSABILIDADE
SUBSIDIRIA DO ENTE PBLICO. DEVERES DE FISCALIZAO DO
CUMPRIMENTO DAS OBRIGAES TRABALHISTAS. DISTRIBUIO DO
NUS DA PROVA. AUSNCIA DE AFRONTA DECISO PROFERIDA NA ADC
16 OU CONTRARIEDADE SMULA VINCULANTE 10/STF. PRECEDENTES. 1.
O registro da omisso da Administrao Pblica quanto ao poder-dever de
fiscalizar o adimplemento, pela contratada, das obrigaes legais que lhe
incumbiam - a caracterizar a culpa in vigilando-, ou da falta de prova
acerca do cumprimento dos deveres de fiscalizao - de observncia
obrigatria-, no caracteriza afronta ADC 16. 2. Invivel o uso da
reclamao para reexame de conjunto probatrio. Precedentes. 3. A
afronta Smula Vinculante 10 se d quando o sentido conferido a
determinada norma por rgo fracionrio de tribunal acaba por deix-la
margem do ordenamento jurdico, sem qualquer aplicabilidade, de forma
direta - com o reconhecimento da inconstitucionalidade - ou indireta - com
o completo esvaziamento do contedo da norma, a eliminar suas hipteses
de incidncia. A violao da reserva de plenrio no se configura na mera
interpretao de determinada norma luz da Carta Poltica. Agravo
regimental conhecido e no provido.
(Rcl 22197 AgR, Primeira Turma, DJe-PUBLIC 05-10-2016)

EMENTA AGRAVO REGIMENTAL EM RECLAMAO. RESPONSABILIDADE
SUBSIDIRIA DO ENTE PBLICO. DEVERES DE FISCALIZAO DO
CUMPRIMENTO DAS OBRIGAES TRABALHISTAS. DISTRIBUIO DO NUS
DA PROVA. AUSNCIA DE AFRONTA DECISO PROFERIDA NA ADC 16 OU
CONTRARIEDADE SMULA VINCULANTE 10/STF. PRECEDENTES. 1. O
98
registro da omisso da Administrao Pblica quanto ao poder-dever de

fiscalizar o adimplemento, pela contratada, das obrigaes legais que lhe
incumbiam - a caracterizar a culpa in vigilando-, ou da falta de prova
acerca do cumprimento dos deveres de fiscalizao - de observncia
obrigatria-, no caracteriza afronta ADC 16. 2. Invivel o uso da
reclamao para reexame de conjunto probatrio. Precedentes. 3. A
afronta Smula Vinculante 10 se d quando o sentido conferido a
determinada norma por rgo fracionrio de tribunal acaba por deix-la
margem do ordenamento jurdico, sem qualquer aplicabilidade, de forma
direta - com o reconhecimento da inconstitucionalidade - ou indireta - com
o completo esvaziamento do contedo da norma, a eliminar suas hipteses
de incidncia. A violao da reserva de plenrio no se configura na mera
interpretao de determinada norma luz da Carta Poltica. Agravo
regimental conhecido e no provido.
(Rcl 15512 AgR, Primeira Turma, DJe-PUBLIC 12-04-2016)

Ementa: Agravo Regimental na Reclamao. Responsabilidade Subsidiria.
Artigo 71, 1, da Lei 8.666/93. Constitucionalidade. ADC 16.
Administrao Pblica. Dever de fiscalizao. responsabilidade do
Municpio. Afronta Smula Vinculante 10. Inocorrncia. Agravo
regimental a que se nega provimento. 1. A Administrao tem o dever de
fiscalizar o fiel cumprimento do contrato pelas empresas prestadoras de
servio, tambm no que diz respeito s obrigaes trabalhistas referentes
aos empregados vinculados ao contrato celebrado, sob pena de atuar com
culpa in eligendo ou in vigilando. 2. A aplicao do artigo 71, 1, da Lei n.
8.666/93, declarado constitucional pelo Supremo Tribunal Federal, no
julgamento da ADC 16, no exime a entidade da Administrao Pblica do
dever de observar os princpios constitucionais a ela referentes, entre os
quais os da legalidade e da moralidade administrativa. 3. A deciso que
reconhece a responsabilidade do ente pblico com fulcro no contexto
ftico-probatrio carreado aos autos no pode ser alterada pelo manejo da
reclamao constitucional. Precedentes: Rcl 11985-AgR, Rel. Min. CELSO DE
MELLO, Tribunal Pleno, julgado em 21/02/2013, PROCESSO ELETRNICO
DJe-050 DIVULG 14-03-2013 PUBLIC 15-03-2013. 4. A ausncia de juzo de
inconstitucionalidade acerca da norma citada na deciso impugnada afasta
a violao Smula Vinculante 10 desta Corte. 5. A impugnao especfica
da deciso agravada, quando ausente, conduz ao desprovimento do agravo
regimental. Smula 287 do STF. Precedentes: Rcl n 5.684/PE-AgR, Tribunal
Pleno, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJe-152 de 15/8/08; ARE 665.255-
AgR/PR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, Dje 22/5/2013; AI
763.915-AgR/RJ, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe 7/5/2013. 6.
Agravo regimental a que se nega provimento.
(Rcl 19845 AgR, DJe-PUBLIC 08-05-2015)

Ementa: Agravo Regimental na Reclamao. Responsabilidade Subsidiria.
Artigo 71, 1, da Lei 8.666/93. Constitucionalidade. ADC 16.
99
Administrao Pblica. Dever de fiscalizao. Responsabilidade do estado.

Agravo regimental a que se nega provimento. 1. A Administrao tem o
dever de fiscalizar o fiel cumprimento do contrato pelas empresas
prestadoras de servio, tambm no que diz respeito s obrigaes
trabalhistas referentes aos empregados vinculados ao contrato celebrado,
sob pena de atuar com culpa in eligendo ou in vigilando. 2. A aplicao do
artigo 71, 1, da Lei n. 8.666/93, declarado constitucional pelo Supremo
Tribunal Federal, no julgamento da ADC 16, no exime a entidade da
Administrao Pblica do dever de observar os princpios constitucionais a
ela referentes, entre os quais os da legalidade e da moralidade
administrativa. 3. A deciso que reconhece a responsabilidade do ente
pblico com fulcro no contexto ftico-probatrio carreado aos autos no
pode ser alterada pelo manejo da reclamao constitucional. Precedentes:
Rcl 11985-AgR, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Tribunal Pleno, julgado em
21/02/2013, PROCESSO ELETRNICO DJe-050 DIVULG 14-03-2013 PUBLIC
15-03-2013. 4. Agravo regimental a que se nega provimento.
(Rcl 14729 AgR, DJe-025 PUBLIC 06-02-2015)

E M E N T A: RECLAMAO ALEGAO DE DESRESPEITO AUTORIDADE
DA DECISO PROFERIDA, COM EFEITO VINCULANTE, NO EXAME DA ADC
16/DF INOCORRNCIA RESPONSABILIDADE SUBSIDIRIA DA
ADMINISTRAO PBLICA POR DBITOS TRABALHISTAS (LEI N 8.666/93,
ART. 71, 1) ATO JUDICIAL DE QUE SE RECLAMA PLENAMENTE
JUSTIFICADO PELO RECONHECIMENTO, NO CASO, POR PARTE DAS
INSTNCIAS ORDINRIAS, DE SITUAO CONFIGURADORA DE
RESPONSABILIDADE SUBJETIVA (QUE PODE DECORRER TANTO DE CULPA
IN VIGILANDO QUANTO DE CULPA IN ELIGENDO OU IN OMITTENDO)
DEVER JURDICO DAS ENTIDADES PBLICAS CONTRATANTES DE BEM
SELECIONAR E DE FISCALIZAR O CUMPRIMENTO, POR PARTE DAS
EMPRESAS CONTRATADAS, DAS OBRIGAES TRABALHISTAS REFERENTES
AOS EMPREGADOS VINCULADOS AO CONTRATO CELEBRADO (LEI N
8.666/93, ART. 67), SOB PENA DE ENRIQUECIMENTO INDEVIDO DO PODER
PBLICO E DE INJUSTO EMPOBRECIMENTO DO TRABALHADOR SITUAO
QUE NO PODE SER COONESTADA PELO PODER JUDICIRIO ARGUIO
DE OFENSA AO POSTULADO DA RESERVA DE PLENRIO (CF, ART. 97)
SMULA VINCULANTE N 10/STF INAPLICABILIDADE INEXISTNCIA, NA
ESPCIE, DE JUZO OSTENSIVO, DISFARADO OU DISSIMULADO DE
INCONSTITUCIONALIDADE DE QUALQUER ATO ESTATAL CARTER
SOBERANO DO PRONUNCIAMENTO DAS INSTNCIAS ORDINRIAS SOBRE
MATRIA FTICO-PROBATRIA CONSEQUENTE INADEQUAO DA VIA
PROCESSUAL DA RECLAMAO PARA EXAME DA OCORRNCIA, OU NO,
DO ELEMENTO SUBJETIVO PERTINENTE RESPONSABILIDADE CIVIL DA
EMPRESA OU DA ENTIDADE PBLICA TOMADORA DO SERVIO
TERCEIRIZADO PRECEDENTES NATUREZA JURDICA DA RECLAMAO
DESTINAO CONSTITUCIONAL DO INSTRUMENTO RECLAMATRIO
RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO.
100

EMENTA Agravo regimental em reclamao. Responsabilidade subsidiria
da Administrao Pblica. Contrariedade ao que foi decidido na ADC n
16/DF. Ausncia de comprovao do elemento subjetivo do ato ilcito.
Aplicao automtica da Smula TST n 331. Atribuio de culpa ao ente
pblico por presuno. Inadmissibilidade. Agravo regimental no provido.
1. Responsabilidade subsidiria da Administrao Pblica pelo pagamento
de verbas trabalhistas como consequncia direta do inadimplemento
dessas verbas pela empregadora, a indicar a culpa in vigilando da
Administrao Pblica. 2. Ausncia de comprovao do elemento subjetivo
do ato ilcito imputvel ao Poder Pblico. 3. Agravo regimental no
provido.

Ementa: AGRAVO REGIMENTAL NA RECLAMAO. CONTRATO
ADMINISTRATIVO. RESPONSABILIDADE SUBSIDIRIA DA ADMINISTRAO
PBLICA. RECONHECIMENTO POR PRESUNO. AFRONTA AUTORIDADE
DA DECISO PROFERIDA NA ADC 16. CONFIGURAO. 1. Afronta a
autoridade da deciso proferida no julgamento da ADC 16 (Min. Cezar
Peluso, Pleno, DJe 9/9/2011) a transferncia Administrao Pblica da
responsabilidade pelo pagamento de encargos trabalhistas sem a
indicao de especfica conduta que fundamente o reconhecimento de
sua culpa. 2. Agravo regimental no provido.
(Rcl 20905 AgR, Segunda Turma, DJe PUBLIC 10-08-2015)

E M E N T A: RECLAMAO ARGUIO DE OFENSA AO POSTULADO DA
RESERVA DE PLENRIO (CF, ART. 97) SMULA VINCULANTE N 10/STF
INAPLICABILIDADE INEXISTNCIA, NA ESPCIE, DE JUZO OSTENSIVO,
DISFARADO OU DISSIMULADO DE INCONSTITUCIONALIDADE DE
QUALQUER ATO ESTATAL PRECEDENTES ALEGADO DESRESPEITO
AUTORIDADE DA DECISO PROFERIDA, COM EFEITO VINCULANTE, NO
EXAME DA ADC 16/DF RESPONSABILIDADE SUBSIDIRIA DO PODER
PBLICO POR DBITOS TRABALHISTAS (LEI N 8.666/93, ART. 71, 1)
AUSNCIA DE INDICAO PRECISA DOS ELEMENTOS FTICOS E
PROBATRIOS APTOS A SUBSIDIAREM A IMPUTAO DE
COMPORTAMENTO CULPOSO ADMINISTRAO PBLICA
IMPRESCINDIBILIDADE DA COMPROVAO, EM CADA CASO, DA
CONDUTA ATRIBUDA ENTIDADE PBLICA CONTRATANTE QUE
EVIDENCIE A SUA CULPA IN OMITTENDO, IN ELIGENDO OU IN
VIGILANDO PRECEDENTES RESSALVA DA POSIO DO RELATOR DESTA
CAUSA OBSERVNCIA, CONTUDO, DO POSTULADO DA COLEGIALIDADE
RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO.
(Rcl 22273 AgR, Segunda Turma, PUBLIC 17-02-2016)
101
Embora a ADC-16 tenha sido julgada em 24.10.2010, a publicao do

acrdo deu-se somente em 8.9.2011, quase um ano depois! No interregno, o
TST modificou a redao da Smula 331, a propsito de adequ-la ao
entendimento do STF.
Assim, por fora da Resoluo 174/2011 (DEJT 31.5.2011), o verbete passou

a ter a seguinte redao (destacamos):
Smula 331 (redao atual)
I - A contratao de trabalhadores por empresa interposta ilegal,
formando-se o vnculo diretamente com o tomador dos servios, salvo no
caso de trabalho temporrio (Lei n 6.019, de 03.01.1974).
II - A contratao irregular de trabalhador, mediante empresa interposta,
no gera vnculo de emprego com os rgos da Administrao Pblica
direta, indireta ou fundacional (art. 37, II, da CF/1988).
III - No forma vnculo de emprego com o tomador a contratao de
servios de vigilncia (Lei n 7.102, de 20.06.1983) e de conservao e
limpeza, bem como a de servios especializados ligados atividade-meio do
tomador, desde que inexistente a pessoalidade e a subordinao direta.
empregador, implica a responsabilidade subsidiria do tomador dos
servios quanto quelas obrigaes, desde que haja participado da relao
processual e conste tambm do ttulo executivo judicial.
V - Os entes integrantes da Administrao Pblica direta e indireta
respondem subsidiariamente, nas mesmas condies do item IV, caso
evidenciada a sua conduta culposa no cumprimento das obrigaes da Lei
n. 8.666, de 21.06.1993, especialmente na fiscalizao do cumprimento
das obrigaes contratuais e legais da prestadora de servio como
empregadora. A aludida responsabilidade no decorre de mero
inadimplemento das obrigaes trabalhistas assumidas pela empresa
regularmente contratada.
VI A responsabilidade subsidiria do tomador de servios abrange todas
as verbas decorrentes da condenao referentes ao perodo da prestao
laboral.
Como consequncia imediata da nova redao da Smula 331 do TST, o

Judicirio Trabalhista passou a, efetivamente, verificar, no processo, a existncia da
culpa da Administrao, caracterizada pela fiscalizao omissa ou negligente.
Os arestos a seguir demonstram a aplicao da Smula, na sua nova redao.

Reproduzimos, a seguir, deliberaes nas quais o TST afastou a
responsabilizao subsidiria porquanto ausente demonstrao de culpa da
Administrao.
102

RECURSO DE REVISTA INTERPOSTO SOB A GIDE DA LEI 13.015.
RESPONSABILIDADE SUBSIDIRIA DA ADMINSTRAO PBLICA. CULPA IN
VIGILANDO. NUS SUBJETIVO DA PROVA. DESCABIMENTO. PRESUNO
RELATIVA DE LEGITIMIDADE DOS ATOS ADMINISTRATIVOS.
INAPLICABILIDADE DO PRINCPIO DA APTIDO DA PROVA. VIOLAO AO
ARTIGO 71, 1, DA LEI 8.666/93. I - Para equacionar a controvrsia em
torno da existncia ou inexistncia de responsabilidade subsidiria da
Administrao Pblica pelas obrigaes trabalhistas no honradas pela
empresa prestadora de servio imprescindvel trazer a lume a deciso
proferida pelo STF na ADC 16/2007. II - Nela, malgrado tenha sido
reconhecida a constitucionalidade do artigo 71, 1, da Lei 8.666/93, os
eminentes Ministros daquela Corte permitiram-se alertar os tribunais do
trabalho para no generalizarem as hipteses de responsabilizao
subsidiria da Administrao Pblica. III - Na ocasio, traaram inclusive
regra de conduta a ser observada pelos tribunais do trabalho, de se
proceder, com mais rigor, investigao se a inadimplncia da empresa
contratada por meio de licitao pblica teve como causa principal a falha
ou a falta de fiscalizao pelo rgo pblico contratante. IV - A partir dessa
quase admoestao da Suprema Corte, o Tribunal Superior do Trabalho
houve por bem transferir a redao do item IV da Smula 331 para o item V
desse precedente, dando-lhe redao que refletisse o posicionamento dos
Ministros do STF. V - Efetivamente, o item V da Smula 331 passou a
preconizar que "Os entes integrantes da Administrao Pblica direta e
indireta respondem subsidiariamente, nas mesmas condies do item IV,
caso evidenciada a sua conduta culposa no cumprimento das obrigaes da
Lei n. 8.666, de 21.06.1993, especialmente na fiscalizao do cumprimento
regularmente contratada". VI - Compulsando esse precedente, percebe-se,
sem desusada perspiccia, que a responsabilizao subsidiria tem por
pressuposto a existncia de conduta culposa da Administrao Pblica, ao
se demitir do dever de fiscalizar o cumprimento das obrigaes trabalhistas
da empresa prestadora de servios. VII - Em outras palavras, impe-se
extrair da deciso do Regional elementos de prova de que a Administrao
Pblica deixou de observar o dever de fiscalizao dos direitos trabalhistas
devidos aos empregados da empresa prestadora de servios, uma vez que o
seu chamamento responsabilizao subsidiria repousa na sua
responsabilidade subjetiva e no objetiva. VIII - A Ministra Crmen Lcia, na
Reclamao n 19.147-SP, ao julg-la procedente, por meio de deciso
monocrtica lavrada em 25/2/2015, assentou "que as declaraes e as
informaes oficiais de agentes pblicos, no exerccio de seu ofcio, tm
presuno relativa (juris tantum) de legitimidade e devem prevalecer at
prova idnea e irrefutvel em sentido contrrio". IX - Ainda nesta deciso, a
ilustre Ministra alertou que "para se afirmar a responsabilidade subsidiria
da Administrao Pblica por aqueles encargos, imprescindvel a prova
taxativa do nexo de causalidade entre conduta da Administrao e o dano
sofrido pelo trabalhador, a dizer, que se tenha comprovado no processo
essa circunstncia. Sem a produo dessa prova, subsiste o ato
administrativo e a Administrao Pblica exime-se da responsabilidade
103
por obrigaes trabalhistas com relao queles que no compem os seus

quadros". X - Delineado no acrdo recorrido que a responsabilizao
subsidiria da recorrente devera-se apenas ausncia de prova de que
procedera fiscalizao do cumprimento das obrigaes trabalhistas
devidas pela empresa contratada, nus que se advertiu lhe cabia,
inoponvel presuno relativa de legitimidade dos atos administrativos,
sobressai incontrastvel a alegada violao do artigo 71, 1, da Lei
8.666/93. XI - Isso considerando ser da reclamante e no da reclamada o
nus de que se demitira do dever de fiscalizao das obrigaes trabalhistas
da empresa prestadora de servios, no havendo lugar sequer para a
adoo da tese da aptido da prova, na esteira da presuno relativa de
legitimidade dos atos administrativos. XII - Sendo assim, sobrevm a
evidncia de o acrdo recorrido ter violado o artigo 71, 1, da Lei n
8.666/93, de modo que se impe o conhecimento e o provimento do apelo
extraordinrio para excluir a recorrente da condenao a ttulo de
responsabilidade subsidiria. XIII - Recurso de revista de que se conhece e
se d provimento para excluir a responsabilidade subsidiria atribuda
recorrente.
(RR - 20471-34.2012.5.20.0002, DEJT 21/10/2016)

AGRAVO DE INSTRUMENTO. RESPONSABILIDADE SUBSIDIRIA. ENTE
PBLICO. CONDUTA CULPOSA. INVERSO DO NUS DA PROVA. Ante
possvel violao do artigo 71, 1, da Lei n 8.666/93, o provimento do
agravo de instrumento para o exame do recurso de revista medida que se
impe. Agravo de instrumento a que se d provimento. RECURSO DE
REVISTA. RESPONSABILIDADE SUBSIDIRIA. ENTE PBLICO. CONDUTA
CULPOSA. INVERSO DO NUS DA PROVA. O Supremo Tribunal Federal, no
julgamento da ADC n 16, ao declarar a constitucionalidade do artigo 71,
1, da Lei n 8.666/1993, firmou posio de que o mero inadimplemento
das obrigaes trabalhistas por parte da empresa prestadora de servios
no transfere Administrao Pblica, de forma automtica, a
responsabilidade pelo pagamento do referido dbito. Ressaltou, contudo,
ser possvel a imputao da mencionada responsabilidade, quando
evidenciada a sua conduta culposa, caracterizada pelo descumprimento de
normas de observncia obrigatria, seja na escolha da empresa prestadora
de servios (culpa in eligendo) ou na fiscalizao da execuo do contrato
(culpa in vigilando). O STF ainda vem decidindo que a inverso do nus da
prova em favor do empregado, com a consequente responsabilizao do
ente pblico inadmissvel, uma vez que a responsabilidade da
Administrao deve estar devidamente demonstrada e delimitada pelas
circunstncias do caso concreto, nos termos da deciso proferida na ADC
n 16. Precedentes do STF (Rcl: 15003/PR, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe 06-06-
2014; Rcl: 19.147/SP, Rel. Min. Crmen Lcia, Julgamento: 25/02/2015; Rcl:
19.492/SP, Rel. Min. Dias Toffoli, Julgamento: 23/02/2015). Na hiptese,
depreende-se da leitura do acrdo recorrido que o egrgio Tribunal
Regional reconheceu a responsabilidade subsidiria da Administrao
Pblica a partir da inverso do nus probatrio, concluindo que o ente
pblico no produziu provas suficientes de que no contribuiu, de forma
culposa, com o dano sofrido pelo empregado quanto ao inadimplemento
104
das obrigaes trabalhistas (culpa in eligendo e in vigilando), o que

configura responsabilizao automtica do ente pblico, procedimento que
destoa do comando contido na deciso da ADC n 16 e, por conseguinte, do
entendimento perfilhado na Smula n 331.
(RR - 10480-90.2013.5.05.0010, DEJT 08/07/2016)

I - AGRAVO DE INSTRUMENTO. RECURSO DE REVISTA. EMPRESA BAIANA DE
GUAS E SANEAMENTO - EMBASA. RESPONSABILIDADE SUBSIDIRIA.
TOMADOR DE SERVIOS. ADMINISTRAO PBLICA. A responsabilidade
subsidiria da Reclamada foi reconhecida de forma genrica, sem que
tivesse sido atribuda e demonstrada a negligncia da Reclamada no
tocante fiscalizao da prestadora de servios quanto ao cumprimento
das obrigaes trabalhistas. Demonstrada possvel violao do art. 71, 1,
da Lei 8.666/93. Agravo de instrumento de que se conhece e a que se d
provimento, para determinar o processamento do recurso de revista,
observando-se o disposto na Resoluo Administrativa n 928/2003.
II - RECURSO DE REVISTA INTERPOSTO POR EMPRESA BAIANA DE GUAS E
SANEAMENTO - EMBASA. RESPONSABILIDADE SUBSIDIRIA. TOMADOR DE
SERVIOS. ADMINISTRAO PBLICA. No julgamento da ADC 16/DF, o STF
decidiu que o art. 71, 1, da Lei 8.666/93 constitucional e que isso no
impede a responsabilizao subsidiria de ente pblico, desde que
caracterizada a culpa in vigilando. No caso, a responsabilidade subsidiria
da Reclamada foi reconhecida de forma genrica, sem que tivesse sido
atribuda e demonstrada a negligncia da Reclamada no tocante
fiscalizao da prestadora de servios quanto ao cumprimento das
obrigaes trabalhistas. Recurso de revista de que se conhece e a que se d
provimento.
(RR - 457-34.2013.5.05.0221, DEJT 21/10/2016)
A seguir apresentamos decises do TST que mantiveram a condenao

subsidiria da Administrao, uma vez demonstrada no processo a culpa,
consistente na negligncia ou omisso da fiscalizao, quanto aos aspectos
trabalhistas e previdencirios.
AGRAVO. AGRAVO DE INSTRUMENTO EM RECURSO DE REVISTA. DECISO
MONOCRTICA DENEGATRIA DE SEGUIMENTO. MANUTENO.
RESPONSABILIDADE SUBSIDIRIA. ADMINISTRAO PBLICA. ADC 16/DF.
AUSNCIA DE FISCALIZAO. CULPA IN VIGILANDO CARACTERIZADA. 1. No
julgamento da ADC 16, o STF pronunciou a constitucionalidade do art. 71,
caput e 1, da Lei 8.666/93, mas no excluiu a possibilidade de a Justia
do Trabalho, com base nos fatos da causa, determinar a responsabilidade
do sujeito pblico tomador de servios continuados em cadeia de
terceirizao quando constatada a culpa in eligendo e in vigilando,
pronncia dotada de efeito vinculante e eficcia contra todos. Nesse
sentido foi editado o item V da Smula 331/TST, segundo o qual "os entes
105
integrantes da Administrao Pblica direta e indireta respondem

subsidiariamente, nas mesmas condies do item IV, caso evidenciada a sua
conduta culposa no cumprimento das obrigaes da Lei n. 8.666, de
21.06.1993, especialmente na fiscalizao do cumprimento das obrigaes
contratuais e legais da prestadora de servio como empregadora. A aludida
responsabilidade no decorre de mero inadimplemento das obrigaes
trabalhistas assumidas pela empresa regularmente contratada". 2. Na
espcie, depreende-se do acrdo regional que a responsabilidade
subsidiria imputada ao ente pblico no decorreu do mero
inadimplemento das obrigaes trabalhistas assumidas pela prestadora de
servios, hiptese rechaada pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento
da ADC 16. Com efeito, ao exame do caso concreto, o Tribunal Regional
concluiu pela responsabilidade subsidiria do tomador de servios face
ausncia de prova da efetiva fiscalizao do cumprimento das obrigaes
contratuais e legais por parte das empresas contratadas, caracterizadora
da culpa in vigilando. 3. Nesse contexto, a deciso regional est em
harmonia com o verbete sumular transcrito, a atrair a incidncia do art.
896, 7, da CLT e a aplicao da Smula 333/TST, como bices ao
processamento do recurso de revista, ensejando o no provimento do
presente agravo. Agravo conhecido e no provido.
(Ag-AIRR - 2783-39.2013.5.02.0030, DEJT 21/10/2016)

AGRAVO DE INSTRUMENTO EM RECURSO DE REVISTA RECURSO DE REVISTA
INTERPOSTO NA VIGNCIA DA LEI N 13.015/2014. TERCEIRIZAO
TRABALHISTA NO MBITO DA ADMINISTRAO PBLICA. ARTIGO 71, 1,
DA LEI N 8.666/93 E RESPONSABILIDADE SUBSIDIRIA DO ENTE PBLICO
PELAS OBRIGAES TRABALHISTAS DO EMPREGADOR CONTRATADO.
POSSIBILIDADE, EM CASO DE CULPA IN VIGILANDO DO ENTE OU RGO
PBLICO CONTRATANTE, NOS TERMOS DA DECISO DO STF PROFERIDA NA
AO DECLARATRIA DE CONSTITUCIONALIDADE N 16-DF E POR
INCIDNCIA DOS ARTIGOS. 58, INCISO III, E 67, CAPUT E 1, DA MESMA LEI
DE LICITAES E DOS ARTIGOS 186 E 927, CAPUT, DO CDIGO CIVIL.
MATRIA INFRACONSTITUCIONAL E PLENA OBSERVNCIA DA SMULA
VINCULANTE N 10 E DA DECISO PROFERIDA PELO SUPREMO TRIBUNAL
FEDERAL NA AO DECLARATRIA DE CONSTITUCIONALIDADE N 16-DF.
SMULA N 331, ITENS IV E V, DO TRIBUNAL SUPERIOR DO TRABALHO.
Conforme ficou decidido pelo Supremo Tribunal Federal, com eficcia
contra todos e efeito vinculante (art. 102, 2, da Constituio Federal), ao
julgar a Ao Declaratria de Constitucionalidade n 16-DF, constitucional
o artigo 71, 1, da Lei de Licitaes (Lei n 8.666/93), na redao que lhe
deu o artigo 4 da Lei n 9.032/95, com a consequncia de que o mero
inadimplemento de obrigaes trabalhistas causado pelo empregador de
trabalhadores terceirizados, contratados pela Administrao Pblica, aps
regular licitao, para lhe prestar servios de natureza contnua, no
acarreta a essa ltima, de forma automtica e em qualquer hiptese, sua
responsabilidade principal e contratual pela satisfao daqueles direitos. No
entanto, segundo tambm expressamente decidido naquela mesma sesso
de julgamento pelo STF, isso no significa que, em determinado caso
106
concreto, com base nos elementos ftico-probatrios delineados nos autos

e em decorrncia da interpretao sistemtica daquele preceito legal em
combinao com outras normas infraconstitucionais igualmente aplicveis
controvrsia (especialmente os artigos 54, 1, 55, inciso XIII, 58, inciso
III, 66, 67, caput e seu 1, 77 e 78 da mesma Lei n 8.666/93 e os artigos
186 e 927 do Cdigo Civil, todos subsidiariamente aplicveis no mbito
trabalhista por fora do pargrafo nico do art. 8 da CLT), no se possa
identificar a presena de culpa in vigilando na conduta omissiva do ente
pblico contratante, ao no se desincumbir satisfatoriamente de seu nus
de comprovar ter fiscalizado o cabal cumprimento, pelo empregador,
daquelas obrigaes trabalhistas, como estabelecem aquelas normas da Lei
de Licitaes e tambm, no mbito da Administrao Pblica federal, a
Instruo Normativa n 2/2008 do Ministrio do Planejamento, Oramento
e Gesto (MPOG), alterada por sua Instruo Normativa n 3/2009. Nesses
casos, sem nenhum desrespeito aos efeitos vinculantes da deciso
proferida na ADC n 16-DF e da prpria Smula Vinculante n 10 do STF,
continua perfeitamente possvel, luz das circunstncias fticas da causa e
do conjunto das normas infraconstitucionais que regem a matria, que se
reconhea a responsabilidade extracontratual, patrimonial ou aquiliana do
ente pblico contratante autorizadora de sua condenao, ainda que de
forma subsidiria, a responder pelo adimplemento dos direitos trabalhistas
de natureza alimentar dos trabalhadores terceirizados que colocaram sua
fora de trabalho em seu benefcio. Tudo isso acabou de ser consagrado
pelo Pleno do Tribunal Superior do Trabalho, ao revisar sua Smula n 331,
em sua sesso extraordinria realizada em 24/5/2011 (deciso publicada no
Dirio Eletrnico da Justia do Trabalho de 27/5/2011, fls. 14 e 15),
atribuindo nova redao ao seu item IV e inserindo-lhe o novo item V, nos
seguintes e expressivos termos: "SMULA N 331. CONTRATO DE
PRESTAO DE SERVIOS. LEGALIDADE. (...)IV - O inadimplemento das
obrigaes trabalhistas, por parte do empregador, implica a
responsabilidade subsidiria do tomador dos servios quanto quelas
obrigaes, desde que haja participado da relao processual e conste
tambm do ttulo executivo judicial. V - Os entes integrantes da
Administrao Pblica direta e indireta respondem subsidiariamente nas
mesmas condies do item IV, caso evidenciada a sua conduta culposa no
cumprimento das obrigaes da Lei n 8.666, de 21.06.1993, especialmente
na fiscalizao do cumprimento das obrigaes contratuais e legais da
prestadora de servio como empregadora. A aludida responsabilidade no
decorre de mero inadimplemento das obrigaes trabalhistas assumidas
pela empresa regularmente contratada" (destacou-se). Na hiptese dos
autos, verifica-se que o Tribunal de origem, com base no conjunto
probatrio, consignou ter havido culpa do ente pblico, o que suficiente
para a manuteno da deciso em que foi condenado a responder, de
forma subsidiria, pela satisfao das verbas e dos demais direitos objeto
da condenao. Agravo de instrumento desprovido. JUROS DE MORA.
ORIENTAO JURISPRUDENCIAL N 382 DA SBDI-1 DO TST. Em relao
inaplicabilidade da taxa de juros prevista no artigo 1-F da Lei n 9.494/97,
quando a Fazenda Pblica figura como responsvel subsidiria, verifica-se
que a funo uniformizadora do Tribunal Superior do Trabalho j foi
cumprida na pacificao da controvrsia com a edio da Orientao
Jurisprudencial n 382 da SBDI-1. Agravo de instrumento desprovido.
107
(AIRR - 10210-59.2014.5.01.0037, DEJT 21/10/2016)
Quais so as consequncias do novo entendimento do TST no que diz

respeito gesto e fiscalizao dos contratos de terceirizao? Podemos sintetizar
o quadro atual, nos seguintes termos:
A culpa da Administrao (fiscalizao omissa ou negligente) deve ser

demonstrada no processo judicial;
O nus da prova , em regra, da Administrao, porquanto o trabalhador

parte hipossuficiente na relao processual;
No havendo culpa da Administrao, no lhe ser imputada

responsabilidade subsidiria;
Havendo culpa, atribui-se a responsabilidade subsidiria; o gestor pode

vir a ser responsabilizado em ao regressiva, em tomada de contas
especial e no mbito administrativo interno.
Impende noticiar que o Supremo Tribunal Federal, em recente deliberao,

ao apreciar Recurso Extraordinrio na sistemtica da Repercusso Geral, fixou tese
segundo a qual a culpa da Administrao Pblica no presumida, nem pode ser-
lhe imputada responsabilidade pelo simples fato de ter sido tomadora dos servios
do terceirizado reclamante.
7. O art. 71, 1, da Lei n 8.666/93, ao definir que a inadimplncia do
contratado, com referncia aos encargos trabalhistas, no transfere
Administrao Pblica a responsabilidade por seu pagamento, representa
legtima escolha do legislador, mxime porque a Lei n 9.032/95 incluiu no
dispositivo exceo regra de no responsabilizao com referncia a
encargos trabalhistas.
8. Constitucionalidade do art. 71, 1, da Lei n 8.666/93 j reconhecida
por esta Corte em carter erga omnes e vinculante: ADC 16, Relator(a):
Min. CEZAR PELUSO, Tribunal Pleno, julgado em 24/11/2010.
9. Recurso Extraordinrio parcialmente conhecido e, na parte admitida,
julgado procedente para fixar a seguinte tese para casos semelhantes: O
inadimplemento dos encargos trabalhistas dos empregados do contratado
no transfere automaticamente ao Poder Pblico contratante a
responsabilidade pelo seu pagamento, seja em carter solidrio ou
subsidirio, nos termos do art. 71, 1, da Lei n 8.666/93.
(RE 760.931/DF. Julgamento: 26.04.2017. DJe )
108
Reafirmou-se, assim, naquela assentada, o entendimento do Tribunal

expresso no julgamento da ADC 16. Nenhuma inovao, portanto.
Ao contrrio do que muitos afirmam, o STF no determinou que compete ao

trabalhador o nus de provar que a omisso ou negligncia da Administrao na
fiscalizao do adimplemento das obrigaes trabalhistas e previdencirias.
Entendemos que essa e outras recentes deliberaes do STF no resolvem em

definitivo o problema, vale dizer, a Justia do Trabalho continuar a aplicar a
Smula 331 do TST e reclamaes continuaro a ser levadas ao Supremo.
5.3.3. Alcance da responsabilidade subsidiria
Sobre quais parcelas pode a Administrao vir a ser responsabilizada? No

mbito doutrinrio, os estudiosos da matria sempre defenderam a possibilidade
de responsabilizao do tomador dos servios por todas as parcelas inadimplidas
pela empresa contratada, sem qualquer distino.
DOUTRINA
Todas as parcelas contratuais devidas pela empresa ao obreiro terceirizado
submetem-se responsabilidade trabalhista da empresa tomadora.
(Maurcio Godinho Delgado)
Assim, a responsabilidade da Administrao, como tomadora dos servios,

envolveria todas as parcelas reclamadas pelo trabalhador, sejam encargos diretos
ou indiretos, decorrentes da relao de emprego.
Esse tambm o entendimento do TST, agora consolidado na redao atual

do item VI da Smula 331:
Smula 331
VI A responsabilidade subsidiria do tomador de servios abrange todas
as verbas decorrentes da condenao referentes ao perodo da prestao
laboral.
A possibilidade de responsabilizao alcana, tambm, a hiptese de

terceirizao ilcita (contratao de terceirizado para atividade-fim) ou de
ilicitude na execuo (desvio de funo). Em tais situaes, a Administrao pode
vir a ser condenada a indenizar o terceirizado, conforme entendimento
consolidado na Orientao Jurisprudencial 383 da SDI-1 do TST:
109

Orientao Jurisprudencial 383, SDI-1
Terceirizao. Empregados da empresa prestadora de servios e da
tomadora. Isonomia. Art. 12, A, da lei n 6.019, de 03.01.1974.
A contratao irregular de trabalhador, mediante empresa interposta, no
gera vnculo de emprego com ente da Administrao Pblica, no
afastando, contudo, pelo princpio da isonomia, o direito dos empregados
terceirizados s mesmas verbas trabalhistas legais e normativas
asseguradas queles contratados pelo tomador dos servios, desde que
presente a igualdade de funes. Aplicao analgica do art. 12, a, da Lei
n 6.019, de 03.01.1974.
Essa questo est sob apreciao do Supremo Tribunal Federal, que

reconheceu a repercusso geral da matria no RE 635.546, cujo mrito ainda no
foi apreciado.
ISONOMIA - PRESTAO DE SERVIO TERCEIRIZADO - EMPREGADOS DO
QUADRO FUNCIONAL DA TOMADORA - ADMISSIBILIDADE DO
TRATAMENTO IGUALITRIO NA ORIGEM - RECURSO EXTRAORDINRIO -
REPERCUSSO GERAL CONFIGURADA.
Possui repercusso geral a controvrsia acerca da possibilidade de se
reconhecer aos empregados terceirizados os mesmos direitos conferidos
aos trabalhadores contratados pela tomadora dos servios e vinculados
Administrao Pblica, a teor do princpio da isonomia e da proibio
preceituada no artigo 7, inciso XXXII, da Carta Maior, no que tange
distino laborativa.
(RE 635546 RG, DJe 03-05-2011)
Em consequncia de todo o imbrglio jurdico aqui exposto, relativamente

possibilidade de responsabilizao da Administrao na terceirizao de servios,
compete ao fiscal administrativo do contrato de terceirizao se certificar de que o
contratado cumpre todas as obrigaes legais e convencionais decorrentes da sua
condio de empregador sob o regime da Consolidao das Leis do Trabalho .
110
6. FISCALIZAO DO CUMPRIMENTO DAS OBRIGAES

PREVIDENCIRIAS
Neste captulo apresentaremos um breve panorama normativo e

jurisprudencial, a revelar a obrigatoriedade de a Administrao contratante
fiscalizar o adimplemento, pela empresa contratada para prestar servios
mediante cesso da mo de obra (terceirizao), das obrigaes previdencirias
relacionadas aos profissionais cedidos.
A Administrao Pblica responde solidariamente pelos encargos

previdencirios resultantes da execuo do contrato; vale dizer, em contrato de
terceirizao, responde solidariamente to somente pelos encargos relacionados
com a mo de obra cedida (art. 71, 2, Lei 8.666/93).
Apontaremos as normas que estipulam a vedao contratao de pessoa

jurdica em dbito com o sistema da Seguridade Social e com o Fundo de Garantia
do Tempo de Servio (FGTS), bem como normas e jurisprudncia que determinam
a fiscalizao pelo rgo ou entidade contratante.
Veremos que, quanto aos documentos a exigir e aos procedimentos de

fiscalizao, houve sensvel mudana, promovida pelo Acrdo 1214/2013
Plenrio e incorporada IN 02/2008 pela IN 06/2013 e agora contempladas na
nova IN 05/2017.
Como no concordamos plenamente com os procedimentos sugeridos pela IN

05/2017, compartilharemos um modelo de fiscalizao mais abrangente e
completo, que, a nosso sentir, d mais segurana ao contratante e mitiga
adequadamente os riscos inerentes aos contratos de terceirizao. Procedimentos
que esto em harmonia com a recentssima Portaria MPDG 409/2016, que, a
nosso sentir, norma de hierarquia superior mencionada Instruo Normativa.
Nessa linha, apresentaremos, ao final deste captulo, tcnicas de anlise e
conferncia dos documentos exigveis da contratada.
6.1. Panorama normativo e jurisprudencial: verificao da

regularidade na contratao e durante a execuo do contrato
A Administrao Pblica no pode contratar com pessoa jurdica que esteja

em dbito com o sistema da Seguridade Social, tampouco em dbito com o Fundo
de Garantia do Tempo de Servio (FGTS). Tal vedao se aplica, igualmente, s
contrataes diretas.
111
CONSTITUIO FEDERAL
Art. 195. ....
[...]
3 A pessoa jurdica em dbito com o sistema da seguridade social, como
estabelecido em lei, no poder contratar com o Poder Pblico nem dele
receber benefcios ou incentivos fiscais ou creditcios.
LEI 9.012/95
Art. 2 As pessoas jurdicas em dbito com o FGTS no podero celebrar
contratos de prestao de servios ou realizar transao comercial de
compra e venda com qualquer rgo da administrao direta, indireta,
autrquica e fundacional, bem como participar de concorrncia pblica.
9.2. responder ao consulente, considerando os esclarecimentos tecidos na
proposta de deliberao que conduz este acrdo, com o objetivo de
melhor delinear o objeto da consulta, que: "A comprovao de
regularidade com a Fazenda Federal, a que se refere o art. 29, III, da Lei n
8.666/1993, poder ser dispensada nos casos de contrataes realizadas
mediante dispensa de licitao com fulcro no art. 24, incisos I e II, dessa
mesma lei."
CONSULTA. PROCEDIMENTO A SER ADOTADO NO CASO DE INADIMPLNCIA
DE CONCESSIONRIOS DE SERVIOS PBLICOS ESSENCIAIS JUNTO AO INSS,
FGTS E OUTROS TRIBUTOS. CONHECIMENTO. CONSIDERAES SOBRE A
MATRIA. ENVIO DE INFORMAES AO CONSULENTE. 9.2. orientar o
consulente de que: 9.2.1. as empresas prestadoras de servios pblicos
essenciais sob o regime de monoplio, ainda que inadimplentes junto ao
INSS e ao FGTS, podero ser contratadas pela Administrao Pblica, ou,
se j prestados os servios, podero receber o respectivo pagamento,
desde que com autorizao prvia da autoridade mxima do rgo,
acompanhada das devidas justificativas, conforme prolatado na Deciso n.
431/1997 e no Acrdo n. 1.105/2006, ambos do Plenrio desta Corte;
9.2.2. possvel o pagamento de servio pblico essencial prestado por
empresas concessionrias que no esto sob o regime de monoplio, ainda
que inadimplentes junto ao INSS e ao FGTS, desde que com autorizao
prvia da autoridade mxima do rgo, acompanhada com as devidas
justificativas, caso a resciso contratual no se mostre mais conveniente e
oportuna, no podendo ser formalizado qualquer termo de prorrogao
dos contratos celebrados, devendo a Administrao dar incio a um novo
procedimento licitatrio; 9.2.3.caso venha a se deparar com as hipteses
retratadas nestes autos, dever ser exigida da contratada a regularizao
da situao e, devero ser informados os responsveis pelo Instituto
112
Nacional do Seguro Social - INSS e Fundo de Garantia do Tempo de Servio

- FGTS respeito dos fatos;
A empresa contratada se compromete, por fora de disposio obrigatria no

contrato, a manter-se em condies de habilitao durante toda a vigncia do
negcio. Os documentos que demonstram tal condio, no momento da
contratao, so unicamente aqueles exigidos na Lei de Licitaes e Contratos.
LEI 8.666/93
Art. 55. So clusulas necessrias em todo contrato as que estabeleam:
[...]
XIII a obrigao do contratado de manter, durante toda a execuo do
contrato, em compatibilidade com as obrigaes por ele assumidas, todas
as condies de habilitao e qualificao exigidas na licitao.
[...]
Art. 29. A documentao relativa regularidade fiscal e trabalhista,
conforme o caso, consistir em:
I - prova de inscrio no Cadastro de Pessoas Fsicas (CPF) ou no Cadastro
Geral de Contribuintes (CGC);
II - prova de inscrio no cadastro de contribuintes estadual ou municipal,
se houver, relativo ao domiclio ou sede do licitante, pertinente ao seu
ramo de atividade e compatvel com o objeto contratual;
III - prova de regularidade para com a Fazenda Federal, Estadual e
Municipal do domiclio ou sede do licitante, ou outra equivalente, na forma
da lei;
IV - prova de regularidade relativa Seguridade Social e ao Fundo de
Garantia por Tempo de Servio (FGTS), demonstrando situao regular no
cumprimento dos encargos sociais institudos por lei.
V prova de inexistncia de dbitos inadimplidos perante a Justia do
Trabalho, mediante a apresentao de certido negativa, nos termos do
Ttulo VII-A da Consolidao das Leis do Trabalho, aprovada pelo Decreto-
Lei no 5.452, de 1 de maio de 1943.
Tais restries contratao e manuteno dos contratos so de

observncia cogente pela Administrao e tm sido objeto de reiteradas
determinaes do Tribunal de Contas da Unio, como ilustram os arestos a seguir.
A celebrao de contrato com ente da Administrao Pblica pressupe a
demonstrao de regularidade com o fisco e perante o FGTS da
contratada e da entidade que a controla.
O relator entendeu ter havido vcio na contratao, visto que, consoante
disposto no art. 195, 3, da Constituio Federal, a pessoa jurdica em
113
dbito com o sistema da seguridade social, como estabelecido em lei, no

poder contratar com o Poder Pblico nem dele receber benefcios ou
incentivos fiscais ou creditcios, o que respalda o entendimento
consolidado no mbito do Tribunal e, tambm, na doutrina de que a
Administrao Pblica, Direta e Indireta, no pode celebrar contrato com
quem esteja em situao irregular perante o fisco, a seguridade social e o
FGTS. Observou, ainda, a respeito do alcance da expresso Poder Pblico,
que a Constituio emprega o termo Poder Pblico de forma abrangente,
sem especificaes ou restries, abarcando, inclusive, as sociedades
controladas, direta ou indiretamente, pelo Estado.
(Acrdo 2161/2012 Plenrio; INFORMATIVO 119)
9.3. alertar o Sesc/AP para a necessidade de adoo de medidas saneadoras
para as seguintes irregularidades que ressalvam estas contas:
9.3.3. observar o entendimento prevalecente nesta Corte segundo o qual
(cf. Deciso 705/1994-Plenrio e Acrdo 457/2005-2 Cmara):
9.3.3.1. por fora do disposto no art. 195, 3, da Constituio Federal, que
torna sem efeito, em parte, o permissivo do art. 32, 1, da Lei 8.666/1993,
a documentao relativa regularidade fiscal e com a Seguridade Social,
prevista no art. 29, inciso IV, da Lei 8.666/1993 de exigncia obrigatria
nas licitaes pblicas, ainda que na modalidade convite, para
contratao de obras, servios ou fornecimento, e mesmo que se trate de
fornecimento para pronta entrega;
9.3.3.2. a obrigatoriedade de apresentao da documentao referida no
subitem anterior aplicvel igualmente aos casos de contratao de obra,
servio ou fornecimento com dispensa ou inexigibilidade de licitao ex vi
do disposto no 3 do art. 195 da CF, citado;
Com semelhante veemncia Tribunal de Contas da Unio tem determinado

que a Administrao contratante desenvolva e mantenha sistemtica de
fiscalizao que assegure a verificao da regularidade previdenciria e para com o
FGTS.
At o Acrdo 1214/2013 Plenrio, o TCU determinava o exame dos

documentos exigveis da empresa pela legislao previdenciria (folha de
pagamento, GFIP, GPS e GRF), como ilustram as deliberaes a seguir parcialmente
transcritas:
9.5.5. verifique a regularidade fiscal das empresas contratadas ao proceder
a pagamentos por servios por elas prestados, devendo, ainda, restar
comprovado, no respectivo processo de pagamento, o recolhimento dos
encargos sociais dos empregados dessas empresas que prestaram servios
Administrao, nos termos dos arts. 13, 3, 55, inciso XIII, e 71 da Lei n
114
8.666/1993, do art. 195, 3, da Constituio Federal e da Deciso n

705/1994 Plenrio;
Fiscalize os contratos de prestao de servios, em especial no que diz
respeito regularidade fiscal e obrigatoriedade de a contratada arcar com
todas as despesas decorrentes das obrigaes trabalhistas relativas a seus
empregados, devendo constar, ainda, dos respectivos processos de
pagamento, os comprovantes de recolhimento dos correspondentes
encargos sociais (INSS e FGTS), de modo a evitar a responsabilizao
subsidiria dos entes pblicos.
9.10. dar cincia Secretaria-Executiva do Ministrio do Meio Ambiente,
conforme orientaes da Portaria-Segecex n 13/2011, sobre as seguintes
impropriedades:
9.10.1. ausncia, nos processos mensais de pagamento, quando da
liquidao das faturas referentes ao Contrato MMA 22/2007 - objeto da
Tomada de Preos 3/2007 -, dos comprovantes destacadamente separados
de recolhimentos dos encargos previdencirios e trabalhistas, de forma a
englobar apenas os empregados da empresa ligados prestao de servio
ao rgo, obtidos e conferidos os dados relativos equipe de
trabalhadores, o que configura desacordo com o Enunciado TST 331 e com
as determinaes contidas no item 9.2.2 do Acrdo 2.990/2005-TCU-1
Cmara;
9.5 determinar Secretaria de Controle Interno da Casa Civil da
Presidncia da Repblica que:
9.5.1 examine o cumprimento, pela Imprensa Nacional, dos itens 9.3. a 9.4
supra, bem como realize o acompanhamento dos pagamentos do contrato
49/2007, no que tange aplicao da alquota do FGTS e de outros
tributos, e adequao do salrio pago ao piso da categoria de
engenheiro, representando a este Tribunal em caso de ilegalidade ou
descumprimento de determinao;
115
9.6.2. com o fito de dar o mximo de efetividade norma contida no art.
55, inciso XIII, da Lei n. 8.666/1993, verifique a manuteno, pelos
contratados, durante toda a execuo do contrato, das condies de
habilitao e qualificao exigidas quando da contratao, evitando, desta
forma, a afronta ao art. 195, 3 da Constituio Federal, levando-se em
considerao as peculiaridades do caso concreto e critrios de
razoabilidade.
Mesmo aps o Acrdo 1214/2013 Plenrio, encontramos deliberaes

do TCU por meio das quais aquela Corte de Contas determina o exame mensal dos
transcritas:
[VOTO]
7. pacfico, no mbito do Tribunal, o entendimento de que, nos contratos
de execuo continuada, deve haver a comprovao da condio de
regularidade junto seguridade social e ao Fundo de Garantia por Tempo
de Servio durante toda a execuo contratual. No poderia ser diferente,
uma vez que a prpria Lei de Licitaes, em seu art. 55, inciso XIII, exige que
o contrato contenha clusula que estabelea a obrigao do contratado de
manter, durante toda a execuo do contrato, em compatibilidade com as
obrigaes por ele assumidas, todas as condies de habilitao e
qualificao exigidas na licitao. E, entre a documentao relativa
regularidade fiscal e trabalhista, exigida na habilitao, est prevista, no art.
29, inciso IV, da Lei 8.666/93, a prova de regularidade relativa
Seguridade Social e ao Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS).
8. Assim, adequada a proposta da Secex/PB de determinar que a UFPB
adote procedimento de rotina com vistas a garantir o devido cumprimento
da obrigao legal de atestar a situao de regularidade com a Seguridade
Social e com o FGTS das empresas com contrato de execuo contnua, nos
moldes da deliberao proferida por meio do Acrdo 1770/2013
Plenrio.
[ACRDO]
9.1. conhecer da presente representao, por preencher os requisitos de
admissibilidade aplicveis espcie, e, no mrito, consider-la procedente;
9.2. determinar Universidade Federal da Paraba (UFPB), no prazo de 30
dias, a adoo de procedimento de rotina, com vistas a garantir o devido
cumprimento da obrigao legal de atestar a situao de regularidade
relativa Seguridade Social e ao Fundo de Garantia por Tempo de Servio
(FGTS), durante toda a execuo contratual, em conformidade com o
previsto no art. 29, inciso IV, c/c o art. 55, inciso XIII, da Lei 8.666/93,
informando as medidas adotadas a esta Corte, no mesmo prazo;
116
9.3. dar cincia Universidade Federal da Paraba (UFPB) que a ausncia de

verificao da manuteno de todas as condies de habilitao e
qualificao exigidas na licitao, durante toda a execuo contratual,
contraria o disposto no art. 55, inciso XIII, c/c o art. 67 da Lei 8.666/1993;
9.3. determinar ao Ministrio da Integrao Nacional que, no prazo de 30
(trinta) dias, a contar da cincia desta deliberao, promova alteraes do
Contrato n 34/2009-MI, bem como inclua naquele que o suceder, se for o
caso, de forma a:
[...]
9.3.4. condicionar o pagamento dos servios contratados apresentao
de documento comprobatrio do recolhimento mensal do INSS e do FGTS
a cargo da empresa contratada, gerado pelo SEFIP - Sistema Empresa de
9.3.5. exigir da empresa contratada, no ato do recebimento do Boletim de
Medio e de entrega dos relatrios mensal e final, a apresentao de
relao nominal dos empregados designados para execuo dos servios,
com CPF, cargo, valor do salrio mensal, carga horria mensal trabalhada,
perodo trabalhado, valor pago do INSS e do FGTS, Nmero de Identificao
do Trabalhador - NIT, entre outras informaes que se fizerem necessrias
verificao do efetivo e tempestivo controle do recolhimento, pela
contratada, dos encargos trabalhistas e previdencirios (FGTS e INSS)
relacionados aos pagamentos de salrios dos trabalhadores alocados no
contrato;
[VOTO]
A unidade tcnica imputa a [omissis], fiscais do contrato de prestao do
servio de vigilncia, responsabilidade pelos "indcios de no fiscalizao
dos salrios e benefcios dos vigilantes contratados", na seara dos contratos
6 e 15, de 2011. Argumenta que o indcio decorre do fato de os processos
de pagamento no identificar os trabalhadores, "com a descrio do seus
cargos e nmeros do PIS".
Sustentam os responsveis que as informaes requeridas - nome de
nmero do PIS dos vigilantes - estavam presentes em diversos documentos
apresentados pela contratada, a saber: guias de recolhimento de FGTS;
guias de recolhimento da Previdncia Social; Sistema Empresa de
117
Recolhimento do FGTS e Informaes Previdncia Social (Sefip) e cpias

dos cartes de ponto.
[...]
Considerando que as informaes necessrias aferio da regularidade
dos pagamentos de salrios integrou os processos de fiscalizao e
pagamento e que no h notcia de pagamentos a menor aos vigilantes, a
responsabilidade pela fragilidade mencionada resta mitigada.
Nesse cenrio, acolho as razes de justificativa ofertadas pelos
responsveis.
[VOTO]
34 No tocante aplicao de recursos pblicos, o nus da prova da
regular utilizao recai sobre o gestor, conforme jurisprudncia deste
Tribunal confirmada pelo Supremo Tribunal Federal (MS 20.335/DF, relator
o ministro Moreira Alves).
[...]
36. O servio de fornecimento de mo de obra prestado pela Oscip requer
comprovao das despesas incorridas em sua prestao, bem como
observncia das regras de liquidao de despesas dos art. 62 e 63 da Lei
4.320/1964. necessrio provar que os recursos transferidos foram
aplicados nos servios contratados. Notas fiscais genricas no
demonstram, por si ss, a aplicao dos recursos.
37. So documentos hbeis para comprovao das despesas ms a ms,
que no foram devidamente apresentados: folhas de pagamentos,
transferncias e ordens bancrias individualizadas por funcionrio,
comprovantes de recolhimento de FGTS e INSS, demonstrativos de
despesas operacionais, dentre outros. Com isso, assegura-se que o
administrador no est pagando por servio no executado.
38. Os ex-gestores no apresentaram fichas de frequncia, recibos de
pagamentos aos funcionrios, notas fiscais, comprovantes de
recolhimentos de encargos sociais e demais tributos. Tambm no
estabeleceram nexo de causalidade entre a totalidade dos recursos
transferidos Oscip e os servios contratados.
39. Ressalto, ainda, conforme registro da Secex/PR "que a omisso culposa
na verificao do cumprimento das obrigaes contratuais e legais da
contratada sujeita a administrao pblica responsabilidade subsidiria
pelos encargos trabalhistas e previdencirios, conforme Smula 331 do
TST".
40. Assim, as alegaes de defesa dos ex-gestores municipais no merecem
prosperar.
118
Em relevante julgado (Acrdo 1679/2015 Plenrio), no mbito de

Fiscalizao de Orientao Centralizada realizada em diversos rgos e entidades
pblicas objetivando avaliar as prticas de governana e gesto das contrataes
o TCU expediu as seguintes recomendaes, no que toca fiscalizao trabalhista
e previdenciria dos contratos de terceirizao:
9.1.32. inclua, no seu modelo de processo de aquisies para a
contratao de bens e servios, e na gesto dos contratos decorrentes que
vierem a ser elaborados, os seguintes controles internos na etapa de gesto
contratual:
[...]
9.1.32.6. avaliar os riscos de descumprimento pela contratada das
obrigaes trabalhistas, previdencirias e com o FGTS para determinar a
extenso das amostras que sero utilizadas na fiscalizao do cumprimento:
9.1.32.6.1. das obrigaes trabalhistas pela contratada, levando-se em
considerao falhas que impactem o contrato como um todo e no apenas
erros e falhas eventuais no pagamento de alguma vantagem a um
determinado empregado;
9.1.32.6.2 das contribuies previdencirias e dos depsitos do FGTS, por
meio da anlise dos extratos retirados pelos prprios empregados
terceirizados utilizando-se do acesso s suas prprias contas (o objetivo
que todos os empregados tenham tido seus extratos avaliados ao final de
um ano - sem que isso signifique que a anlise no possa ser realizada mais
de uma vez para um mesmo empregado, garantindo assim o efeito
surpresa e o benefcio da expectativa do controle);
9.1.32.7. documentar a sistemtica de fiscalizao utilizada em cada
perodo;
6.2. Documentos exigveis da contratada
A fim de se certificar da regularidade previdenciria da contratada,

entendemos que o contrato deve prever a exigncia de apresentao dos
seguintes documentos (a serem cotejados com a planilha-resumo, que contm os
dados do pessoal da empresa prestadora de servio ao rgo tomador), todos eles
obrigatoriamente confeccionados pelas empresas prestadoras de servios, por
fora da legislao previdenciria, como veremos:
Folha de pagamento;
Relatrios integrantes da GFIP;
Guia da Previdncia Social GPS;
Guia de Recolhimento do FGTS GRF
119
Os documentos acima indicados devero ser exigidos e analisados, at a

completa implementao do Sistema de Escriturao Digital da Obrigaes Fiscais,
Previdencirias e Trabalhistas (eSocial), institudo pelo Decreto 8.373, de 11 de
dezembro de 2014.
Por meio da Resoluo n. 2, de 30 de agosto de 2016, o Comit Diretivo

do eSocial definiu novo cronograma (em revogao Resoluo n. 1/2015, do
Comit Gestor do eSocial), com critrios para que as empresas passem a prestar
informaes exclusivamente pela nova sistemtica, em substituio GFIP.
Conforme dispe o art. 2 da mencionada norma, a partir de 1 de janeiro

de 2018 as empresas que tiverem, no ano de 2016, faturamento acima de 78
milhes de Reais devero transmitir informaes exclusivamente pelo eSocial. As
demais empresas passaro a utilizar o eSocial a partir de 1 de julho de 2018.
6.2.1. Folha de Pagamento
Toda empresa prestadora de servios mediante cesso de mo obra

(terceirizao) obrigada, pela legislao previdenciria, a elaborar folha de
pagamento especfica, por tomador de servio. Em tal documento devem constar
apenas os profissionais disponibilizados para prestar servios ao tomador.
LEI 8.212/91
Art. 31. ....
[...]
5 O cedente da mo de obra dever elaborar folhas de pagamento
distintas para cada contratante.

Art. 219. ....
[...]
5 O contratado dever elaborar folha de pagamento e Guia de
Recolhimento do Fundo de Garantia do Tempo de Servio e Informaes
Previdncia Social distintas para cada estabelecimento ou obra de
construo civil da empresa contratante do servio.
Art. 225. A empresa tambm obrigada a:
I - preparar folha de pagamento da remunerao paga, devida ou creditada
a todos os segurados a seu servio, devendo manter, em cada
estabelecimento, uma via da respectiva folha e recibos de pagamentos;
[...]
120
9 A folha de pagamento de que trata o inciso I do caput , elaborada

mensalmente, de forma coletiva por estabelecimento da empresa, por obra
de construo civil e por tomador de servios, com a correspondente
totalizao, dever:
I - discriminar o nome dos segurados, indicando cargo, funo ou servio
prestado;
II - agrupar os segurados por categoria, assim entendido: segurado
empregado, trabalhador avulso, contribuinte individual;
III - destacar o nome das seguradas em gozo de salrio-maternidade;
IV - destacar as parcelas integrantes e no integrantes da remunerao e os
descontos legais; e
V - indicar o nmero de quotas de salrio-famlia atribudas a cada segurado
empregado ou trabalhador avulso.
IN RFB 971/2009
Art. 47. A empresa e o equiparado, sem prejuzo do cumprimento de
outras obrigaes acessrias previstas na legislao previdenciria, esto
obrigados a:
[...]
III - elaborar folha de pagamento mensal da remunerao paga, devida ou
creditada a todos os segurados a seu servio, de forma coletiva por
estabelecimento, por obra de construo civil e por tomador de servios,
com a correspondente totalizao e resumo geral, nela constando:
a) discriminados, o nome de cada segurado e respectivo cargo, funo ou
servio prestado;
b) agrupados, por categoria, os segurados empregado, trabalhador avulso e
contribuinte individual;
c) identificados, os nomes das seguradas em gozo de salrio-maternidade;
d) destacadas, as parcelas integrantes e as no-integrantes da remunerao
e os descontos legais;
e) indicado, o nmero de cotas de salrio-famlia atribudas a cada segurado
empregado ou trabalhador avulso;
6.2.2. Guia de Recolhimento do FGTS e Informaes Previdncia

Social (GFIP) e Guias de Recolhimento (GPS e GRF)
Da mesma forma, toda empresa prestadora de servios mediante cesso de

mo obra (terceirizao) obrigada, pela legislao previdenciria, a prestar
informaes ao fisco e ao Conselho Curador do FGTS, por tomador de servio, por
meio da Guia de Recolhimento do FGTS e Informaes Previdncia Social (GFIP).
121
Em tal GFIP devem constar apenas os profissionais disponibilizados para

prestar servios ao tomador. Exatamente os mesmos profissionais que constarem
da folha de pagamento.
LEI 8.212/91
[...]
IV declarar Secretaria da Receita Federal do Brasil e ao Conselho
Curador do Fundo de Garantia do Tempo de Servio FGTS, na forma,
prazo e condies estabelecidos por esses rgos, dados relacionados a
fatos geradores, base de clculo e valores devidos da contribuio
previdenciria e outras informaes de interesse do INSS ou do Conselho
Curador do FGTS;

Art. 219. ....
5 O contratado dever elaborar folha de pagamento e Guia de
Recolhimento do Fundo de Garantia do Tempo de Servio e Informaes
Previdncia Social distintas para cada estabelecimento ou obra de
construo civil da empresa contratante do servio.
[...]
IV - informar mensalmente ao Instituto Nacional do Seguro Social, por
intermdio da Guia de Recolhimento do Fundo de Garantia do Tempo de
Servio e Informaes Previdncia Social, na forma por ele estabelecida,
dados cadastrais, todos os fatos geradores de contribuio previdenciria e
outras informaes de interesse daquele Instituto.
IN RFB 971/2009
Art. 47. A empresa e o equiparado (...) esto obrigados a:
[...]
VIII - informar mensalmente, RFB e ao Conselho Curador do FGTS, em
GFIP emitida por estabelecimento da empresa, com informaes distintas
por tomador de servio e por obra de construo civil, os dados cadastrais,
os fatos geradores, a base de clculo e os valores devidos das contribuies
sociais e outras informaes de interesse da RFB e do INSS ou do Conselho
Curador do FGTS, na forma estabelecida no Manual da GFIP;
[...]
Art. 108. .....
1 Ficando estabelecido o pagamento de parcelas retroativas ao ms da
data-base da respectiva categoria profissional, os fatos geradores das
contribuies devero:
122
I - ser informados na GFIP da competncia da celebrao da conveno, do

acordo ou do trnsito em julgado da sentena que decidir o dissdio, em
cdigo de recolhimento especfico, observadas as orientaes do Manual
da GFIP;
II - constar em folha de pagamento distinta, elaborada nos termos do
inciso III do art. 47, na qual fique identificado o valor da diferena de
remunerao de cada ms.
Como vimos, a fiscalizao do cumprimento das obrigaes previdencirias

da empresa, relativamente mo de obra cedida, por meio do exame da folha de
pagamento e da GFIP, era reiteradamente determinada pelo TCU, at a edio do
Acrdo 1214/2013 Plenrio, como ilustram as deliberaes a seguir transcritas.
9.2.8. [...] realize a fiscalizao das contribuies previdencirias por meio
da verificao mensal dos nomes e salrios dos trabalhadores alocados no
Contrato na relao nominal constante da GFIP - acompanhada da
confirmao de envio desta - visto que essa documentao atesta o
encaminhamento de informao dos valores das mencionadas
contribuies aos bancos de dados dos rgos governamentais
responsveis pela fiscalizao do recolhimento dos encargos trabalhistas e
previdencirios;
9.1.1.2. exija das empresas contratadas, no ato do recebimento do Boletim
de Medio e de entrega dos relatrios mensal e final, a apresentao de
contrato;
Entendemos que a tcnica de fiscalizao que melhor resguarda a

Administrao a exigncia de apresentao mensal, em contrato, dos documentos
estabelecidos como obrigaes acessrias na legislao previdenciria e examin-
los, para se certificar do correto lanamento dos fatos geradores das contribuies
previdencirias e do FGTS e do efetivo recolhimento dos valores devidos.
123
Tais documentos so os seguintes: folha de pagamento; relatrios que

compem a GFIP (indicados no checklist sugerido mais adiante); guias de efetivo
recolhimento da contribuio previdenciria (GPS) e do depsito no FGTS (GRF).
Impende noticiar que, to logo seja regulamentado o inciso VI do art. 32 da

Lei 8.212/91, ser possvel exigir das empresas a apresentao dos extratos
previdencirios que comprovem efetivo recolhimento das contribuies
(documento hoje inexistente), diminuindo sensivelmente a quantidade de
documentos a analisar pela fiscalizao do contrato.
LEI 8.212/91
(alterao promovida pela Lei 12.692, de 24 de julho de 2012
pendente de regulamentao)
[...]
VI comunicar, mensalmente, aos empregados, por intermdio de
documento a ser definido em regulamento, os valores recolhidos sobre o
total de sua remunerao ao INSS.
6.3. OFICINA: Anlise dos documentos exigidos da contratada
Apresentaremos, a seguir, roteiro de verificao dos documentos exigveis do

contratado: como podem ser examinados pela fiscalizao do contrato e as
informaes relevantes que podem ser extradas do exame.
6.3.1. Roteiro de verificao da folha de pagamento, da GFIP, da GPS e

da GRF
1. No checklist Fiscalizao Previdenciria (apresentado no subitem 6.3.2),

indicamos os principais relatrios integrantes da GFIP, para fins de fiscalizao; o
relatrio mais importante a Relao dos Trabalhadores Constantes no
Arquivo SEFIP (RE); esse relatrio indica os lanamentos de informaes
necessrias para o clculo da contribuio previdenciria e o depsito no FGTS; as
conferncias necessrias so as seguintes:
124
1.1. Verifique se o relatrio indica a contratada como prestadora dos servios, no

campo Empresa;
1.2. No campo Tomador/Obra deve, sempre, constar a indicao expressa do

rgo/entidade contratante;
1.3. Se certifique de que a competncia a do ms objeto de anlise, no campo

COMP;
1.4. Se certifique de que todos os terceirizados que constam da planilha-resumo e

da folha de pagamento tambm constem da RE; no aceite divergncias (omisso
ou excesso de trabalhadores); havendo discrepncias, devolva o documento e pea
contratada que retifique a GFIP, reapresentando os respectivos relatrios;
1.5. Agora, verifique se a remunerao total paga em folha de pagamento (salrio +

horas extras + adicionais) coincide com o valor lanado na GFIP; esse valor se
encontra abaixo do nome do trabalhador; se a remunerao for lanada
corretamente, a contribuio tambm estar correta (campo CONTRIB SEG
DEVIDA), pois o Sistema a calcula automaticamente;
1.6. Compare os valores retidos em folha de pagamento, a ttulo de INSS, com

aqueles constantes da RE (campo CONTRIB SEG DEVIDA); se houver qualquer
divergncia (para mais ou para menos), devolva para a empresa e pea que
proceda s necessrias retificaes; A contribuio percentual incidente sobre o
chamado salrio-de-contribuio (art. 28, Lei 8.212/91), definidos anualmente por
Portaria Interministerial e divulgados, em janeiro, pelo site da Previdncia Social.
1.7. A tabela atual a seguinte:
Tabela de contribuio dos segurados empregado, empregado domstico e

trabalhador avulso, para pagamento de remunerao a partir de
1 de Janeiro de 2017
Alquota para fins de recolhimento

Salrio-de-contribuio (R$)
ao INSS (%)
At 1.659,38 8,00
de 1.659,39 at 2.765,66 9,00
de 2.765,67 at 5.531,31 11,00
Portaria Ministerial MF n 08, de 13.01.2017
125
1.8. No se esquea, porm, de considerar as faixas salariais e as respectivas

alquotas; por exemplo: se um empregado ganha R$ 6.000,00 por ms, a sua
contribuio previdenciria incidir sobre o teto do salrio-de-contribuio, ou
seja, R$ 5.531,31; em outros termos, a contribuio mxima para o INSS, no
exerccio de 2017, de R$ 608,44.
1.9. No campo DEPSITO consta o valor do FGTS, calculado automaticamente

pelo Sistema; se o valor da remunerao estiver correto, no se preocupe com o
valor do FGTS, pois sempre estar correto (8% da remunerao);
2. Conferidos os lanamentos de todos os terceirizados, na Relao de

Trabalhadores, examine o relatrio intitulado Relao de Tomador/Obra RET
(a empresa est obrigada a entregar esse relatrio mensalmente para o
rgo/entidade contratante, por fora do Regulamento da Previdncia Social) ou,
alternativamente, examine a Relao de Trabalhadores Constantes no Arquivo
SEFIP - Resumo do Fechamento - Tomador de Servio/Obra; o campo N
ARQUIVO indica o cdigo da GFIP, gerado eletronicamente pelo Sistema; esse
cdigo tambm chamado NRA;
3. O cdigo NRA, constante da RET, deve ser igual ao que consta do

Protocolo de Envio de Arquivos Conectividade Social no campo Informaes
Complementares NRA; o documento revela que a GFIP apresentada ao
rgo/entidade contratante a que foi enviada, eletronicamente, para a Receita
Federal do Brasil;
4. Agora, vamos verificar se o recolhimento do INSS foi feito corretamente;

para tanto, examine a Guia da Previdncia Social (GPS), verificando se:
Foi emitida em nome da empresa contratada;
A competncia a do ms objeto de anlise;
O valor do campo 6 Valor do INSS coincide com aquele consignado no

campo VALOR A RECOLHER PREVIDNCIA SOCIAL do relatrio
intitulado Comprovante de Declarao das Contribuies a Recolher
Previdncia Social e a Outras Entidades e Fundos por FPAS
EMPRESA; o valor tem que coincidir; se houver divergncias, pea
esclarecimentos para a contratada e as necessrias retificaes, se for o
caso;
Foi devidamente paga (autenticao bancria);
126
5. Por fim, vamos verificar se o depsito na conta vinculada individual dos

trabalhadores, no FGTS, foi feito corretamente; para tanto, examine a Guia de
Recolhimento do FGTS (GRF), verificando se:
Foi emitida em nome da empresa contratada;
A competncia a do ms objeto de anlise;
O valor do campo 15 Total a Recolher coincide com aquele consignado no

campo VALOR A RECOLHER do relatrio intitulado Relao dos
Trabalhadores Constantes no Arquivo SEFIP, Resumo do Fechamento
EMPRESA FGTS (h um relatrio alternativo, que pode ser solicitado,
denominado Relatrio Analtico da GRF); o valor tem que coincidir; se
houver divergncias, pea esclarecimentos para a contratada e as
necessrias retificaes, se for o caso;
Foi devidamente paga (autenticao bancria).
127
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6.3.2. Checklist
FISCALIZAO PREVIDENCIRIA
Os contratos de terceirizao envolvem srio risco para a Administrao, consistente na possibilidade de
responsabilizao pelo pagamento de encargos previdencirios e trabalhistas no adimplidos pela contratada,
relativamente aos seus empregados prestadores dos servios contratados. Para minimizar a possibilidade de tal
risco, sugere-se a adoo de medidas efetivas de fiscalizao, a serem previstas no contrato. Seguem algumas
sugestes. Esclarea-se que, em regra, as aes a seguir sugeridas devem ser realizadas mensalmente. No
obstante, o contrato pode fixar prazo diverso, ou, at mesmo, fiscalizao espordica, por amostragem.
I Aes Sugeridas de Fiscalizao do Cumprimento das Realizada
Observaes
Obrigaes Previdencirias Sim No
1. Exigir da contratada a apresentao dos documentos
previstos no contrato (observao: integram a GFIP os
relatrios indicados no Anexo)
2. Verificar se a documentao apresentada est completa.
Notificar a contratada em caso de entrega incompleta.
3. Juntar os documentos ao processo de fiscalizao
trabalhista e previdenciria
4. Proceder anlise dos documentos ou encaminh-los para
anlise pela unidade competente
5. Juntar o relatrio de anlise da documentao no processo
de fiscalizao e pagamento
6. Notificar a contratada para que apresente documentos
complementares ou preste esclarecimentos quanto s
impropriedades verificadas na documentao
Realizada
I.1 Anlise da GFIP (verificar se...): Observaes
Sim No
7. A GFIP contm os dados da contratada (nome, CNPJ etc.)
8. O tomador o rgo contratante
9. A competncia a do ms objeto de anlise

10. Todos os terceirizados lanados na GFIP prestaram servios
ao rgo contratante no ms (compare com a relao
mensal)
11. Todos os terceirizados lanados na GFIP constam da folha
de pagamento do ms correspondente
12. O salrio de contribuio corresponde remunerao
consignada na folha de pagamento (para saber quais
parcelas integram, vide artigos 214 do Regulamento da
Previdncia Social)
13. Os valores retidos em folha de pagamento, a ttulo de
INSS, correspondem ao indicado na GFIP
14. O cdigo NRA da GFIP idntico ao constante do Protocolo
de Envio de Arquivos Conectividade Social
15. A GFIP referente ao 13 salrio (competncia 13) foi
apresentada, quando for o caso
139
Realizada
I.2 Anlise Guia da Previdncia Social GPS (verificar se...): Observaes
Sim No
16. A GPS contm os dados da contratada (nome, CNPJ etc.)
17. A competncia idntica dos demais relatrios da GFIP

18. Os valores do INSS coincidem com os constantes do
Comprovante de Declarao das Contribuies a Recolher
Previdncia Social e a Outras Entidades e Fundos por
FPAS Empresa ou com o Relatrio Analtico da GPS
19. A GPS foi paga
20. A GPS referente ao 13 salrio (competncia 13) foi
apresentada, quando for o caso
I.3 Anlise da Guia de Recolhimento do FGTS GRF Realizada
Observaes
(verificar se...): Sim No
21. A GRF contm os dados da contratada (nome, CNPJ etc.)
22. A competncia idntica dos demais relatrios da GFIP

23. O valor do depsito do FGTS compatvel com o indicado
na Relao dos Trabalhadores Constantes do Arquivo
SEFIP Resumo do Fechamento Empresa FGTS ou no
Relatrio Analtico da GRF
24. A GRF foi paga
A anlise da documentao trabalhista e previdenciria realizada ordinariamente pelo fiscal do contrato.
Contudo, pode haver unidade especializada em tal anlise. Em todo caso, no se esquea de incluir cpia do
Relatrio de Anlise da Documentao Trabalhista e Previdenciria no processo de fiscalizao e pagamento do
contrato, alm de exigir da contratada as medidas saneadoras que se fizerem necessrias.
140
ANEXO
Guia de Recolhimento do Fundo de Garantia do Tempo de Servio e Informaes
Previdncia Social (GFIP)
O Que a GFIP?
A sigla GFIP significa Guia de Recolhimento do Fundo de Garantia do Tempo de Servio e
Informaes Previdncia Social, compreendendo o conjunto de informaes destinadas
ao FGTS e Previdncia Social.
Para a Previdncia Social, a GFIP o conjunto de informaes cadastrais, de fatos
geradores e outros dados de interesse da Previdncia e do INSS, que constam do arquivo
NRA.SFP e de outros documentos que devem ser impressos pela empresa aps o
fechamento do movimento no SEFIP.
Para o FGTS, a GFIP o conjunto de informaes composto pela Guia de Recolhimento do
FGTS - GRF e pelo arquivo SEFIP. A GRF gerada e impressa pelo SEFIP aps a
transmisso do arquivo NRA.SFP (onde o NRA o nmero do respectivo arquivo), pelo
Sistema Conectividade Social. (Manual da GFIP, pginas 7-8)
Que Relatrios da GFIP Devem Solicitados Para Fins de Fiscalizao?

Para fins de comprovao de regularidade junto Previdncia Social e ao FGTS, so
documentos que compem a GFIP/SEFIP, a serem apresentados pelas contratadas:
1. Relao dos Trabalhadores Constantes do Arquivo SEFIP Modalidade Branco

Recolhimento ao FGTS e Declarao Previdncia (somente dos trabalhadores que
prestam servio ao tomador) RE;
2. Relao de Tomadores/Obras RET;
3. Relao dos Trabalhadores Constantes do Arquivo SEFIP Resumo do Fechamento -
Empresa;
4. Resumo das Informaes Previdncia Social Constantes no Arquivo SEFIP
Tomador de Servios/Obra;
5. Comprovante de Declarao das Contribuies a Recolher Previdncia Social e a
Outras Entidades e Fundos por FPAS Empresa;
6. Protocolo de Envio de Arquivos, emitido pelo Sistema Conectividade Social;
7. Guia da Previdncia Social (GPS), devidamente paga;
8. Guia de Recolhimento do FGTS - GRF, gerada e impressa pelo SEFIP aps a
transmisso do arquivo SEFIP, devidamente paga;
9. Relao dos Trabalhadores Constantes do Arquivo SEFIP Resumo do Fechamento
Empresa - FGTS .
141
6.4. Modelo de fiscalizao previsto na IN 05/2017
Por determinao do ento Presidente do TCU, ministro Ubiratan Aguiar, foi

constitudo informalmente, no ano de 2010, grupo de estudos formado
inicialmente por servidores do TCU, MPOG, AGU, com a finalidade de avaliar a
eficincia dos procedimentos de planejamento, contratao e fiscalizao dos
contratos de terceirizao ento previstos na IN 02/2008.
Posteriormente, contriburam com os trabalhos do grupo servidores dos

Ministrios da Fazenda e da Previdncia Social, do Ministrio Pblico Federal e do
Tribunal de Contas do Estado de So Paulo.
Os estudos centraram-se nas dificuldades envolvidas na licitao e gesto

dos contratos de terceirizao, em virtude de inmeras ocorrncias relacionadas
com o cumprimento irregular dos contratos, a ensejar a possibilidade de
responsabilizao subsidiria da Administrao, em cotejo com a suposta
ineficcia dos procedimentos de fiscalizao ento preconizados pela IN 02/2008 e
as dificuldades administrativas e operacionais dos diversos rgos e entidades da
Administrao na gesto dos contratos.
Aps diversas reunies, o Grupo de estudos props alteraes na IN

02/2008, que podem ser divididas em duas categorias:
Propostas pertinentes fase de licitao e elaborao dos editais e

contratos
Critrios mais rigorosos de qualificao tcnico-operacional e tcnico-

profissional;
Maior rigor nas exigncias de qualificao econmico-financeira;
Maior abrangncia garantia para execuo do contrato de terceirizao;
Fixao de critrios para prorrogao dos contratos.
Propostas pertinentes fiscalizao contratual
Reduo do nmero de documentos (fiscais, trabalhistas e

previdencirios) a serem exigidos das contratadas;
142
Previso de possibilidade de reteno de crditos para pagamento direto,

pela Administrao, aos terceirizados, Previdncia Social e ao FGTS;
Fiscalizao por amostragem e com participao dos terceirizados.
Entregue ao Tribunal de Contas da Unio o relatrio do mencionado grupo de

estudos, foi apreciado pela ento Secretaria Adjunta de Planejamento e
Procedimentos (ADPLAN), servindo de subsdio para Representao ofertada por
aquela unidade tcnica.
Dita Representao foi autuada, passando a constituir processo n.

006.156/2011-8, para o qual foi sorteado como relator o ministro Aroldo Cedraz.
As preocupaes do Grupo de estudos, encampadas pela unidade tcnica

representante, e que ao final motivaram as recomendaes do TCU, veiculadas pelo
Acrdo 1214/2013 - Plenrio, foram assim sintetizadas pelo ministro relator:
[RELATRIO]
2. Constatou-se que, nos ltimos anos, passaram a ocorrer com maior
frequncia problemas na execuo desse tipo de contrato, com
interrupes na prestao dos servios, ausncia de pagamento aos
funcionrios de salrios e outras verbas trabalhistas, trazendo prejuzos
administrao e aos trabalhadores. Em razo disso, o ento Presidente
deste Tribunal, Ministro Ubiratan Aguiar, determinou Administrao do
TCU que fossem realizados trabalhos conjuntos com outros rgos da
Administrao Pblica com o objetivo de formular propostas para ao menos
mitigar tais problemas.
[VOTO]
8. Todos esses itens esto inseridos em um mesmo contexto o de que a
administrao tem exigido das contratadas, por fora da IN/MP 2/2008,
uma extensa relao de documentos, que demandam considervel esforo
dos setores dos rgos que exercem a fiscalizao contratual. Alm de
exigir uma grande estrutura de fiscalizao, o exame desses documentos
acaba afastando a fiscalizao de sua atividade precpua, que a de
verificar a adequada execuo do contrato. Tem-se constatado, ademais,
que a exigncia de toda essa gama de documentos no tem evitado a
ocorrncia de problemas em relao ao cumprimento das obrigaes
trabalhistas por parte das empresas contratadas, dados os subterfgios
que tm sido utilizados por algumas empresas para mascarar eventuais
inadimplementos dessas obrigaes.
[...]
13. A implementao de mecanismos de controle envolve uma avaliao de
custo x benefcio, uma vez que qualquer medida de controle implica em
custos adicionais para a administrao, que devem ser compensados pelos
143
benefcios gerados por essa medida. E o relato apresentado pelo grupo

evidencia que os eventuais benefcios da exigncia de todos os documentos
previstos na IN/MP 2/2008 no vm compensando os seus custos.
[...]
15. Em relao ao controle de outros documentos, tambm previstos na
IN/MP 2/2008, para que a administrao possa verificar o pagamento de
salrios, vales-transporte e auxlio-alimentao, constata-se, na prtica, que
a fiscalizao rapidamente avisada pelos empregados quando esse tipo de
problema acontece. Assim, revela-se pertinente a concluso do grupo de
que a administrao s deve exigir os respectivos documentos quanto
tomar cincia de alguma possvel irregularidade no pagamento desses
direitos aos empregados.
Como resultado da apreciao que o Tribunal fez da mencionada

Representao, foram expedidas uma srie de recomendaes ao Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto para alterao da IN 02/2008, o que
efetivamente ocorreu, mediante a edio da IN 06/2013 (e posteriormente pela IN
03/2014, introduziu significativas alteraes no gerenciamento da conta
vinculada).
Ressalte-se que as recomendaes do TCU foram todas no sentido de

diminuir sensivelmente a quantidade de documentos exigidos das empresas,
incluindo nos procedimentos de fiscalizao verificaes diretamente com os
terceirizados, mediante a tcnica da amostragem.
9.1.5 quanto fiscalizao dos contratos a ser realizada pela administrao
com o objetivo de verificar o recolhimento das contribuies
previdencirias, observar os aspectos abaixo:
9.1.5.1 fixar em contrato que a contratada est obrigada a viabilizar o
acesso de seus empregados, via internet, por meio de senha prpria, aos
sistemas da Previdncia Social e da Receita do Brasil, com o objetivo de
verificar se as suas contribuies previdencirias foram recolhidas;
9.1.5.2 fixar em contrato que a contratada est obrigada a oferecer todos
os meios necessrios aos seus empregados para a obteno de extratos de
recolhimentos sempre que solicitado pela fiscalizao;
9.1.5.3 fixar em contrato como falta grave, caracterizada como falha em sua
execuo, o no recolhimento das contribuies sociais da Previdncia
Social, que poder dar ensejo resciso da avena, sem prejuzo da
aplicao de sano pecuniria e do impedimento para licitar e contratar
com a Unio, nos termos do art. 7 da Lei 10.520/2002;
9.1.5.5 exigir certido negativa de dbitos para com a previdncia CND,
caso esse documento no esteja regularizado junto ao Sicaf;
144
9.1.5.6 prever que os fiscais dos contratos solicitem, por amostragem, aos
empregados terceirizados que verifiquem se essas contribuies esto ou
no sendo recolhidas em seus nomes. O objetivo que todos os
empregados tenham tido seus extratos avaliados ao final de um ano sem
que isso signifique que a anlise no possa ser realizada mais de uma vez
para um mesmo empregado, garantindo assim o efeito surpresa e o
benefcio da expectativa do controle;
9.1.5.7 comunicar ao Ministrio da Previdncia Social e Receita do Brasil
qualquer irregularidade no recolhimento das contribuies previdencirias.
9.1.6 quanto fiscalizao dos contratos a ser realizada pela Administrao
com o objetivo de verificar o recolhimento do Fundo de Garantia do Tempo
de Servio FGTS, observe os aspectos abaixo:
9.1.6.1 fixar em contrato que a contratada obrigada a viabilizar a emisso
do carto cidado pela Caixa Econmica Federal para todos os
empregados;
9.1.6.2 fixar em contrato que a contratada est obrigada a oferecer todos
os meios necessrios aos seus empregados para a obteno de extratos de
recolhimentos sempre que solicitado pela fiscalizao;
9.1.6.3 fixar em contrato como falta grave, caracterizado como falha em
sua execuo, o no recolhimento do FGTS dos empregados, que poder
dar ensejo resciso unilateral da avena, sem prejuzo da aplicao de
sano pecuniria e do impedimento para licitar e contratar com a Unio,
nos termos do art. 7 da Lei 10.520/2002.
9.1.6.4 fixar em contrato que a contratada deve, sempre que solicitado,
apresentar extrato de FGTS dos empregados;
9.1.6.5 solicitar, mensalmente, Certido de Regularidade do FGTS;
9.1.6.6 prever que os fiscais dos contratos solicitem, por amostragem, aos
empregados terceirizados extratos da conta do FGTS e os entregue
Administrao com o objetivo de verificar se os depsitos foram realizados
pela contratada. O objetivo que todos os empregados tenham tido seus
extratos avaliados ao final de um ano sem que isso signifique que a
anlise no possa ser realizada mais de uma vez em um mesmo empregado,
garantindo assim o efeito surpresa e o benefcio da expectativa do
controle;
9.1.6.7 comunicar ao Ministrio do Trabalho qualquer irregularidade no
recolhimento do FGTS dos trabalhadores terceirizados.
145
Apresentamos, a seguir, as inovaes pertinentes fiscalizao do

cumprimento das obrigaes previdencirias e FGTS, tal como hoje
contempladas na IN 05/2017, que revogou a IN 02/2008.
IN 05/2017
ANEXO VIII-B - DA FISCALIZAO ADMINISTRATIVA
2. Na fiscalizao do cumprimento das obrigaes trabalhistas e sociais,
nas contrataes com dedicao exclusiva dos trabalhadores da contratada
exigir-se-, dentre outras, as seguintes comprovaes:
2.1. No caso de empresas regidas pela Consolidao das Leis do Trabalho
(CLT):
[...]
c) entrega, quando solicitado pela Administrao, de quaisquer dos
seguintes documentos:
c.1. extrato da conta do INSS e do FGTS de qualquer empregado, a critrio
da Administrao contratante;
c.2. cpia da folha de pagamento analtica de qualquer ms da prestao
dos servios, em que conste como tomador o rgo ou entidade
contratante;
[...]
d) entrega de cpia da documentao abaixo relacionada, quando da
extino ou resciso do contrato, aps o ltimo ms de prestao dos
servios, no prazo definido no contrato:
[...]
d.2. guias de recolhimento da contribuio previdenciria e do FGTS,
referentes s rescises contratuais;
d.3. extratos dos depsitos efetuados nas contas vinculadas individuais do
FGTS de cada empregado dispensado;
[...]
5. A Administrao dever analisar a documentao solicitada na alnea d
do subitem 2.1 acima no prazo de 30 (trinta) dias aps o recebimento dos
documentos, prorrogveis por mais 30 (trinta) dias, justificadamente.
6. Em caso de indcio de irregularidade no recolhimento das contribuies
previdencirias, os fiscais ou gestores de contratos de servios com regime
de dedicao exclusiva de mo de obra devero oficiar Receita Federal do
Brasil (RFB).
7. Em caso de indcio de irregularidade no recolhimento da contribuio
para o FGTS, os fiscais ou gestores de contratos de servios com regime de
dedicao exclusiva de mo de obra devero oficiar ao Ministrio do
Trabalho.
[...]
9. Para efeito de recebimento provisrio, ao final de cada perodo mensal, o
fiscal administrativo dever verificar a efetiva realizao dos dispndios
146
concernentes aos salrios e s obrigaes trabalhistas, previdencirias e

com o FGTS do ms anterior, dentre outros, emitindo relatrio que ser
encaminhado ao gestor do contrato.
10.5. Fiscalizao por amostragem
a) A Administrao dever solicitar, por amostragem, aos empregados, que
verifiquem se as contribuies previdencirias e do FGTS esto ou no
sendo recolhidas em seus nomes.
b) A Administrao dever solicitar, por amostragem, aos empregados
terceirizados os extratos da conta do FGTS, os quais devem ser entregues
Administrao.
c) O objetivo que todos os empregados tenham tido seus extratos
avaliados ao final de um ano (sem que isso signifique que a anlise no
possa ser realizada mais de uma vez em um mesmo empregado),
garantindo assim o efeito surpresa e o benefcio da expectativa do
controle.
[...]
d) A contratada dever entregar, no prazo de 15 (quinze) dias, quando
solicitado pela Administrao, por amostragem, quaisquer dos seguintes
documentos:
d.1. extrato da conta do INSS e do FGTS de qualquer empregado, a critrio
da Administrao contratante;
d.2. cpia da folha de pagamento analtica de qualquer ms da prestao
contratante;
6.5. Procedimentos determinados pela Portaria-MPDG n. 409, de

21.12.2016
PORTARIA-MPDG n. 409/2016
Art. 2 ....
[...]
2 obrigatrio que os instrumentos convocatrios e os contratos
mencionados no caput contenham clusulas que:
[...]
III - estabeleam a possibilidade de resciso do contrato por ato unilateral e
escrito do contratante e a aplicao das penalidades cabveis, em caso de
no pagamento dos salrios e demais verbas trabalhistas, bem como pelo
no recolhimento das contribuies sociais, previdencirias e para com o
Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS);
[...]
V - exijam a prestao de garantia, inclusive para pagamento de obrigaes
de natureza trabalhista, previdenciria e para com o FGTS, em valor
147
correspondente a cinco por cento do valor do contrato, limitada ao

equivalente a dois meses do custo da folha de pagamento dos empregados
da contratada que venham a participar da execuo dos servios
contratados, com prazo de validade de at noventa dias aps o
encerramento do contrato; e
VI - prevejam a verificao da comprovao mensal, pela contratante, do
cumprimento das obrigaes trabalhistas, previdencirias e para com o
FGTS, em relao aos empregados da contratada que efetivamente
participarem da execuo dos servios contratados, em especial, quanto:
[...]
d) aos depsitos do FGTS; e
e) ao pagamento de obrigaes trabalhistas e previdencirias dos
empregados dispensados at a data da extino do contrato.
3 Caso no seja apresentada a documentao comprobatria do
FGTS de que trata o inciso VI do 2, a contratante comunicar o fato
contratada e reter o pagamento da fatura mensal, em valor proporcional
ao inadimplemento, at que a situao seja regularizada.
Os procedimentos em parte contrastantes, da IN n. 5/2017 e da Portaria MP

n. 409/2016, podem causar perplexidade aos gestores dos rgos e entidades
integrantes do Sistema de Servios Gerais (SISG), gerando dvida sobre qual
norma, afinal de contas, devem adotar no planejamento, gesto e fiscalizao dos
contratos de terceirizao, notadamente quanto aos procedimentos de fiscalizao
administrativa.
Parece-nos no haver dvida de que, ante o conflito entre as duas normas, h

de prevalecer a Portaria baixada pelo Ministro do Planejamento, Desenvolvimento
e Gesto (MP), em detrimento da Instruo Normativa expedida por subordinado
seu, no caso, o Secretrio de Gesto daquele Ministrio.
O Ministro do Planejamento a autoridade mxima do SISG, como se

depreende do exame das normas de regncia. De fato, o 2 do art. 30 do Decreto-
Lei n. 200/67 determinou a estruturao, por Decreto, do mencionado Sistema.
A instituio do SISG veio a ocorrer somente com a edio do Decreto n.

1.094, de 23 de maro de 1994, que, nos artigos 2, inciso I, 4 e 5, inciso I, letra
b, situa o atual MP como rgo central, dotado de competncia normativa, ao
qual se sujeitam, quanto observncia das normas pertinentes contratao de
servios, os demais rgos e entidades do Sistema.
148
No h qualquer controvrsia, por bvio, quanto ao fato de o Ministro do

Planejamento ser a autoridade mxima daquele rgo, ao qual se sujeita a
autoridade que editou a IN n. 5/2017, no caso, o Secretrio de Gesto.
Portanto, fora de dvida de que a Portaria baixada pelo Ministro

autoridade mxima do rgo central do SISG tem precedncia sobre norma
emanada de servidor ocupante de funo hierarquicamente inferior. Entender de
modo diverso seria subverter por completo o princpio da hierarquia, que norteia o
servio civil no mbito da Unio Federal, como sugere o art. 116, inciso IV, da Lei
n. 8.112/90.
Assim, conclumos que, em caso de conflito entre as disposies da IN n.

5/2017 e as da Portaria MP n. 409/2016, esta ltima a norma que dever
prevalecer e ser cogentemente observada pelos rgos e entidades integrantes do
Sistema de Servios Gerais.
149
7. FISCALIZAO DO CUMPRIMENTO DAS OBRIGAES

TRABALHISTAS

jurisprudencial, a revelar a obrigatoriedade de a Administrao contratante
fiscalizar o adimplemento, pela empresa contratada para prestar servios
mediante cesso da mo de obra (terceirizao), das obrigaes trabalhistas
relacionadas aos profissionais cedidos.
A Administrao Pblica responde subsidiariamente, nos termos da Smula

331 do TST, pelos encargos trabalhistas inadimplidos pela empresa contratada; tal
responsabilidade s se d em contratos de terceirizao, e envolve todos os
encargos relacionados com a mo de obra cedida (Smula 331 do TST).
Apontaremos as normas que estipulam a vedao contratao de pessoa

jurdica em dbito com a Justia do Trabalho, bem como normas e jurisprudncia
que determinam a fiscalizao pela Administrao contratante.
Veremos que, quanto aos documentos a exigir e aos procedimentos de

fiscalizao, houve sensvel mudana, promovida pelo Acrdo 1214/2013
Plenrio e incorporada IN 02/2008 pela IN 06/2013 e agora contemplados na
novssima IN 05/2017.
Como no concordamos plenamente com os procedimentos

preconizados pela IN 05/2017, apresentaremos um modelo de fiscalizao mais
abrangente e completo, que, a nosso sentir, d mais segurana ao contratante e
mitiga adequadamente os riscos inerentes aos contratos de terceirizao. Contudo,
os procedimentos aqui sugeridos guardam conformidade com a recentssima
Portaria MPDG 409/2016.
Nessa linha, apresentaremos, ao longo da exposio, tcnicas de anlise e

conferncia dos documentos exigveis da contratada. Ao final, apresentamos as
disposies da novssima IN 05/2017 e as disposies da Portaria MPDG
409/2016.
150
7.1. Panorama normativo e jurisprudencial: verificao da

regularidade na contratao e durante a execuo do contrato
Para a contratao exigida regularidade trabalhista, aferida exclusivamente

pela Certido Negativa de Dbitos Trabalhistas.
A empresa contratada se obriga, ademais, por fora de clusula obrigatria, a

manter-se em condies de habilitao durante toda a vigncia do contrato.
LEI 8.666/93
Art. 29. A documentao relativa regularidade fiscal e trabalhista,
conforme o caso, consistir em:
[...]
V prova de inexistncia de dbitos inadimplidos perante a Justia do
Trabalho, mediante a apresentao de certido negativa, nos termos do
Ttulo VII-A da Consolidao das Leis do Trabalho, aprovada pelo Decreto-
Lei no 5.452, de 1 de maio de 1943.
[...]
[...]
XIII - a obrigao do contratado de manter, durante toda a execuo do
as condies de habilitao e qualificao exigidas na licitao.
9.1. [...] determinar:
9.2. a todas as unidades centrais e setoriais do Sistema de Controle Interno
dos Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio da Unio que orientem os
rgos e entidades a eles vinculados no sentido de que exijam das
empresas contratadas, por ocasio de cada ato de pagamento, a
apresentao da devida certido negativa de dbitos trabalhistas, de modo
a dar efetivo cumprimento s disposies constantes dos artigos 27, IV, 29,
V, e 55, XIII, da Lei n 8.666, de 1993, c/c os artigos 1 e 4 da Lei n 12.440,
de 7 de julho de 2011, atentando, em especial, para o salutar efeito do
cumprimento desta nova regra sobre o novo Enunciado 331 da Smula de
Jurisprudncia do TST, sem prejuzo de que a Segecex oriente as unidades
tcnicas do TCU nesse mesmo sentido;
(Acrdo 1054/2012 - Plenrio)
A jurisprudncia dos Tribunais Superiores e do Tribunal de Contas da Unio

sempre foi no sentido da necessidade de fiscalizar-se o cumprimento das
obrigaes trabalhistas por parte das empresas contratadas, mediante o
exame de documentos.
151

1. Na contratao de empresa comercial fornecedora de mo de obra pode
a administrao precaver-se do risco de pagar duas vezes por um mesmo
servio, exigindo, a cada liberao do pagamento pelos servios
contratados, a apresentao do comprovante de quitao da empresa para
com as obrigaes trabalhistas e previdencirias de seus empregados...
(AgRg na SS 1352/RS, Corte Especial)

9. O tomador de servios tem o poder-dever de exigir da empresa
locadora de mo-de-obra que comprove, mensalmente, o registro dos
trabalhadores, e que vem cumprindo as obrigaes trabalhistas e
previdencirias, porquanto responde subsidiariamente em caso de
ausncia de idoneidade econmica ou financeira da empregadora.
(Precedente do STJ)
(REsp 542203/SC, DJ 25.2.2004)

RECURSO DE REVISTA INTERPOSTO SOB A GIDE DA LEI 13.015/2014.
RESPONSABILIDADE SUBSIDIRIA DA ADMINSTRAO PBLICA. CULPA IN
VIGILANDO FUNDADA EM ASSERTIVA GENRICA. CONTRARIEDADE
SMULA 331, ITEM V, DO TST. I - Para equacionar a controvrsia em torno
da existncia ou inexistncia de responsabilidade subsidiria da
Administrao Pblica pelas obrigaes trabalhistas no honradas pela
empresa prestadora de servio imprescindvel trazer a lume a deciso
proferida pelo STF na ADC 16/2007. II - Nela, apesar de ter sido
reconhecida a constitucionalidade do artigo 71, 1, da Lei 8.666/93, os
eminentes Ministros daquela Corte permitiram-se alertar os tribunais do
trabalho para no generalizar as hipteses de responsabilizao subsidiria
da Administrao Pblica. III - Na ocasio, traaram inclusive regra de
conduta a ser observada pelos tribunais do trabalho, de se proceder, com
mais rigor, investigao se a inadimplncia da empresa contratada por
meio de licitao pblica teve como causa principal a falha ou a falta de
fiscalizao pelo rgo pblico contratante. IV - A partir dessa quase
admoestao da Suprema Corte, o Tribunal Superior do Trabalho houve por
bem transferir a redao do item IV da Smula 331 para o item V desse
precedente, dando-lhe redao que refletisse o posicionamento dos
Ministros do STF. V - Efetivamente, o item V da Smula 331 passou a
preconizar, in verbis: "Os entes integrantes da Administrao Pblica direta
e indireta respondem subsidiariamente, nas mesmas condies do item IV,
caso evidenciada a sua conduta culposa no cumprimento das obrigaes da
Lei n. 8.666, de 21.06.1993, especialmente na fiscalizao do cumprimento
regularmente contratada". VI - Compulsando esse precedente, percebe-se,
152
sem desusada perspiccia, que a responsabilizao subsidiria da

Administrao Pblica tem por pressuposto a comprovao da sua
conduta culposa ao se demitir do dever de fiscalizar o cumprimento das
obrigaes trabalhistas da empresa prestadora de servios. VII - Em outras
palavras, impe-se extrair da deciso do Regional elementos de prova de
que a Administrao Pblica no observou o dever de fiscalizao dos
direitos trabalhistas devidos aos empregados da empresa prestadora de
servios, uma vez que o seu chamamento responsabilizao subsidiria
repousa na sua responsabilidade subjetiva e no objetiva. VII - Na
Reclamao n 19.492-SP proposta pelo Municpio de So Bernardo do
Campo contra o Tribunal Superior do Trabalho e o Tribunal Regional do
Trabalho da 2 Regio, o Ministro Dias Toffoli, em deciso monocrtica,
datada de 23/2/2015, pela qual julgou procedente a Reclamao para
cassar a deciso reclamada, na parte em que afirmara a responsabilidade
subsidiria do Municpio de So Bernardo do Campo, deixou expressamente
consignada a tese prevalecente na Corte Suprema, a saber: "Somente nos
casos em que se lograr comprovar terem sido os atos administrativos
praticados em desconformidade com a lei e aptos interferir no direito
pleiteado pelo trabalhador poder o Poder Pblico ser responsabilizado, no
limite de sua culpa, por verbas trabalhistas devidas a empregado
contratado por empresa submetida a processo licitatrio, o que no
ocorreu no caso sob exame." VIII - A Ministra Crmen Lcia, por sua vez,
na Reclamao n 19.147-SP, ao julg-la procedente, por meio de deciso
monocrtica lavrada em 25/2/2015, assentou, igualmente, "que as
declaraes e as informaes oficiais de agentes pblicos, no exerccio de
seu ofcio, tm presuno relativa (juris tantum) de legitimidade e devem
prevalecer at prova idnea e irrefutvel em sentido contrrio". IX - Ainda
nessa deciso, a ilustre Ministra alertou que "para se afirmar a
responsabilidade subsidiria da Administrao Pblica por aqueles
encargos, imprescindvel a prova taxativa do nexo de causalidade entre
conduta da Administrao e o dano sofrido pelo trabalhador, a dizer, que se
tenha comprovado no processo essa circunstncia. Sem a produo dessa
prova, subsiste o ato administrativo e a Administrao Pblica exime-se da
responsabilidade por obrigaes trabalhistas com relao queles que no
compem os seus quadros". X - Mediante exame do acrdo recorrido,
percebe-se no ter o Regional indicado a prova de que a Administrao
Pblica deixara de observar o dever de fiscalizao dos direitos trabalhistas
devidos aos empregados da prestadora de servios. XI - Isso porque se
limitou a a proferir deciso destituda de detalhes probatrios em torno da
culpa in vigilando da recorrente, tanto quanto da indicao de fato de que
teria se demitido do dever de fiscalizar o cumprimento das obrigaes
trabalhistas da empresa prestadora de servios. XIII - Com isso, depara-se
com a constatao de o acrdo recorrido ter contrariado o precedente da
Smula 331, item V, desta Corte, pelo que se impe o conhecimento e o
provimento do apelo extraordinrio para excluir da condenao a
responsabilidade subsidiria da recorrente. XIV - Recurso de Revista
conhecido e provido. BENEFCIO DE ORDEM. I - Prejudicado, em razo da
excluso da responsabilidade subsidiria da recorrente.
(RR - 1325-30.2014.5.20.0004, DEJT 20/05/2016)
153
9.2. dar cincia [...] desta deliberao, em especial, no que concerne s
seguintes falhas detectadas na auditoria:
[...]
9.2.3. falhas relacionadas ao no recolhimento dos encargos
previdencirios e trabalhistas, em desacordo com o disposto no art. 71,
2, da Lei n 8.666/1993, na Smula 331 do TST e nos Acrdos n
446/2011 - Plenrio, n 1.233/2008 - Plenrio, n 1.299/2006 - Plenrio e n
1.844/2206 - 1 Cmara, no mbito dos contratos administrativos [...],
sendo oportuno registrar a necessidade de o municpio:
[...]
9.2.3.2. exigir a apresentao de documentos comprobatrios do
recolhimento mensal do INSS e do FGTS, a cargo das empresas
contratadas, quais sejam, Guia de Recolhimento do Fundo de Garantia por
Tempo de Servio e Informaes Previdncia Social - GFIP, Guia de
Recolhimento do FGTS - GRF ou documento equivalente, de acordo com a
legislao vigente e com os padres estabelecidos pela Previdncia Social e
pela Caixa Econmica Federal;
9.2.3.3. exigir das empresas contratadas [...] a apresentao da relao
nominal dos empregados designados para execuo dos servios, com CPF,
cargo, valor do salrio mensal, carga horria mensal trabalhada, perodo
trabalhado, valor pago do INSS e do FGTS, Nmero de Identificao do
Trabalhador - NIT, entre outras informaes que se fizerem necessrias
contrato;
9.8.4. fiscalizem os contratos de prestao de servios, em especial no que
diz respeito regularidade fiscal e obrigatoriedade de a contratada arcar
com todas as despesas decorrentes das obrigaes trabalhistas relativas a
seus empregados, devendo constar, ainda, dos respectivos processos de
pagamento, os comprovantes de recolhimento dos correspondentes
encargos sociais (INSS e FGTS), de modo a evitar a responsabilizao
subsidiria dos entes pblicos;
Vide, no mesmo sentido, os seguintes julgados do TCU: Acrdo 614/2008-

Plenrio; Acrdo 3463/2009-1 Cmara; Acrdo 2647/2009-Plenrio; Acrdo
2353/2009-Plenrio; Acrdo 1125/2009-Plenrio; Acrdo 1662/2008-2
Cmara; Acrdo 1922/2003-1 Cmara; Acrdo 2423/2009-Plenrio;
2197/2009-Plenrio.
154
Mesmo aps o j mencionado Acrdo 1214/2013 Plenrio,

encontramos deliberaes do TCU por meio das quais aquela Corte de Contas
determina o exame mensal dos documentos exigveis da empresa pela legislao
trabalhista (comprovantes de pagamento de salrios etc.), como ilustram as
deliberaes a seguir parcialmente transcritas:
lcita a previso contratual de reteno pela Administrao de
pagamentos devidos contratada em valores correspondentes s
obrigaes trabalhistas e previdencirias inadimplidas, incluindo salrios,
demais verbas trabalhistas e FGTS, relativas aos empregados dedicados
execuo do contrato.
Representao formulada por licitantes noticiara supostas irregularidades
cometidas pela Companhia de Entrepostos e Armazns Gerais de So Paulo
(Ceagesp), no mbito do Prego Presencial 14/2013, destinado
contratao de empresa responsvel pela coleta seletiva, transporte e
destinao final de resduos. Entre as falhas consideradas no elididas, a
unidade tcnica do TCU apontou a ocorrncia de reteno de valores
devidos contratada, em decorrncia de propositura de aes trabalhistas
e props que essa previso fosse excluda do edital, por consider-la
incabvel. Embora tambm tenha se posicionado pela irregularidade
especificamente dessa previso, ponderou o relator que no procede o
argumento de que a reteno de pagamentos devidos contratada ilegal,
por no constar do rol do art. 87 da Lei 8.666/1993. A reteno de
pagamentos no integra as hipteses contidas no referido preceito legal
exatamente por no se caracterizar uma sano administrativa. A natureza
da reteno preventiva e acautelatria. Destina-se a evitar que a
inadimplncia da contratada com suas obrigaes trabalhistas cause
prejuzo ao errio. Tanto no sano que, comprovados os pagamentos
das obrigaes trabalhistas, os valores retidos so imediatamente
liberados. Os valores retidos tm somente duas destinaes possveis:
pagamento contratada, assim que comprovar que cumpriu suas
obrigaes, ou pagamento aos seus empregados, caso as circunstncias
assim recomendem. Argumentou ainda o relator que a reteno integral
dos pagamentos contratada s admissvel nas hipteses de
inadimplemento de obrigaes trabalhistas com valores superiores aos
devidos pela Administrao e de desconhecimento do montante
inadimplido e salientou que a reteno integral no pode dar-se por prazo
indeterminado, exceo da hiptese de inadimplemento em valores
superiores aos devidos Administrao, justamente para no caracterizar
enriquecimento ilcito da Administrao. Como regra, a medida deve ser
mantida por prazo suficiente para quantificao das obrigaes no
adimplidas, aps o que dever ser convertida em reteno parcial. Nesse
passo, entendeu o relator que convm prever, no instrumento
convocatrio e na minuta de contrato, reteno e pagamento direto aos
empregados, para que as prestadoras de servios continuados no possam
alegar que desconheciam essas faculdades ao elaborar suas propostas. No
entanto, no caso especfico dos autos, a clusula questionada previa
reteno dos valores reclamados judicialmente pelos empregados, os quais,
segundo o relator, no apresentam necessariamente correspondncia com
155
os efetivamente devidos pela empresa, costumando ser bem mais elevados

dos que os devidos, de sorte que a reteno se mostraria desproporcional e
onerosa. Diante dessas observaes, acolheu o Plenrio a proposta do
relator de determinar Ceagesp que republicasse o edital apenas aps a
adoo de algumas medidas saneadoras, dentre as quais a excluso da
clusula em apreo. Na mesma assentada, o Tribunal recomendou
Ceagesp que adotasse os seguintes procedimentos, para se resguardar
contra dvidas trabalhistas da prestadora de servios continuados com
dedicao exclusiva de mo de obra (subitem 9.3 do decisum): a) prever
nos contratos, de forma expressa: autorizao para reteno de
pagamentos devidos em valores correspondentes s obrigaes
trabalhistas inadimplidas pela contratada, incluindo salrios e demais
verbas trabalhistas, previdncia social e FGTS, concernentes aos
empregados dedicados execuo do contrato; autorizao para
realizao de pagamentos de salrios e demais verbas trabalhistas
diretamente aos empregados da contratada, bem assim das contribuies
previdencirias e do FGTS, quando estes no forem adimplidos;
aprovisionamento, em conta vinculada, de valores relativos a frias, dcimo
terceiro e multa sobre o FGTS, na forma prevista no art. 19-A, inciso I, da
IN/SLTI/MP 2/08, com redao dada pela IN/SLTI/MP 6/13; b) depositar os
valores retidos cautelarmente junto Justia do Trabalho, com o objetivo
de serem utilizados exclusivamente no pagamento dos salrios e das
demais verbas trabalhistas, bem como das contribuies sociais e FGTS,
quando no for possvel a realizao desses pagamentos pela prpria
Administrao, dentre outras razes, por falta da documentao
pertinente, tais como folha de pagamento, rescises dos contratos e guias
de recolhimento; c) fazer constar dos contratos clusula de garantia que
assegure pagamento de: prejuzos advindos do no cumprimento do
contrato; multas punitivas aplicadas pela fiscalizao contratada;
prejuzos diretos causados contratante decorrentes de culpa ou dolo
durante a execuo do contrato; e obrigaes previdencirias e trabalhistas
no honradas pela contratada; d) caso sobrevenham, durante a vigncia
contratual, aes trabalhistas promovidas por empregados dedicados ao
ajuste, considerando o teor dos pleitos, investigar se h irregularidades no
pagamento de verbas trabalhistas, solicitando os documentos
correspondentes (vide art. 34, 5, inciso I, c, da IN/SLTI/MP 2, com
redao dada pela IN/SLTI/MP 6); comprovada a inadimplncia, reter
trabalhistas inadimplidas.
[ACRDO]
9.1. conhecer da representao para, no mrito, consider-la parcialmente
procedente; [...] 9.3. recomendar Ceagesp que adote os seguintes
procedimentos, para resguardar-se contra dvidas trabalhistas da
prestadora de servios continuados com dedicao exclusiva de mo de
obra: 9.3.1. prever nos contratos, de forma expressa: 9.3.1.1. autorizao
para reteno de pagamentos devidos em valores correspondentes s
obrigaes trabalhistas inadimplidas pela contratada, incluindo salrios e
demais verbas trabalhistas, previdncia social e FGTS, concernentes aos
empregados dedicados execuo do contrato;
(Acrdo 3301/2015-Plenrio - INFORMATIVO 271)
156
[VOTO]
13. Particularmente com relao falta de uma
efetiva fiscalizao da regularidade trabalhista das contratadas, que, com
base nos editais de ento, era feita unicamente por meio de declarao
firmada pelo dirigente da empresa afirmando estar em dia com as
obrigaes, sabe-se que o Tribunal passou a determinar ao Dnit o
estabelecimento de controles suficientes e adequados para verificao do
pagamento dos encargos dessa natureza, de modo a afastar a possibilidade
de a autarquia vir a responder subsidiariamente pelo seu inadimplemento
(Acrdos 2.423/2009-P e 2.197/2009-P).
14. De qualquer maneira, nessas e em outras deliberaes sobre o assunto,
o Tribunal, reconhecendo o carter sistmico das falhas e a necessidade de
aprimoramento dos editais para a sua correo definitiva, optou pela no
aplicao de penalidade ao gestor.
15. O caso concreto corrobora tal condio, porquanto as deficincias de
medio foram apontadas em todos os contratos fiscalizados cujos servios
j estavam em andamento por ocasio dafiscalizao, o que levou ao
chamamento de todos os gestores que ocuparam o comando da CGMAB no
perodo abrangido de execuo de tais avenas (2006 a 2010).
[ACRDO]
9.3. dar cincia ao DNIT que, na presente representao, constatou-se,
quanto aos contratos de gesto ambiental executados pela Autarquia, o
seguinte:
[...]
9.3.3 a fiscalizao da regularidade fiscal e trabalhista das entidades
contratadas era deficiente, vez que se baseava na simples declarao
firmada pelo dirigente da contratada afirmando estar em dia com as
obrigaes;
7.2. Norma coletiva de trabalho. Qual documento exigir? Como

fiscalizar?
Como saber qual norma coletiva de trabalho a empresa contratada est

obrigada a observar, para fins de fiscalizao por parte da Administrao?
Quais so os critrios que disciplinam o enquadramento sindical, para fins de
identificao do instrumento normativo a se observar?
Trs so as espcies de norma coletiva do trabalho: acordo coletivo do

trabalho, conveno coletiva de trabalho, sentena normativa. Qual a diferena
entre esses instrumentos? Em breve sntese:
157
Conveno Coletiva de Trabalho: Acordo de carter normativo pactuado

entre o sindicato dos empregados e o sindicato dos empregadores. Vincula
toda a categoria econmica.
Acordo Coletivo de Trabalho: Acordo de carter normativo celebrado

entre uma ou mais empresas e um ou mais sindicatos representantes dos
empregados. S vincula as partes contratantes.
Sentena Normativa: Acrdo do TRT ou TST que julga dissdio coletivo

(ao promovida, em caso de fracasso das negociaes, por sindicato,
federao ou confederao de trabalhadores ou empregadores). Tem
fora normativa. Disciplina todos os aspectos da relao trabalhista at a
prxima data-base. Vincula toda a categoria econmica.
Seguem os dispositivos da CLT que do os contornos desses instrumentos:

CLT
Art. 611. Conveno Coletiva de Trabalho o acrdo de carter
normativo, pelo qual dois ou mais Sindicatos representativos de categorias
econmicas e profissionais estipulam condies de trabalho aplicveis, no
mbito das respectivas representaes, s relaes individuais de trabalho.
1 facultado aos Sindicatos representativos de categorias profissionais
celebrar Acordos Coletivos com uma ou mais emprsas da correspondente
categoria econmica, que estipulem condies de trabalho, aplicveis no
mbito da emprsa ou das acordantes respectivas relaes de trabalho.
[...]
Art. 616 - Os Sindicatos representativos de categorias econmicas ou
profissionais e as emprsas, inclusive as que no tenham representao
sindical, quando provocados, no podem recusar-se negociao coletiva.
[...]
2 No caso de persistir a recusa negociao coletiva, [...] ou se
malograr a negociao entabolada, facultada aos Sindicatos ou emprsas
interessadas a instaurao de dissdio coletivo.
muito importante que, no planejamento da contratao, notadamente na

fase de elaborao do oramento estimado, a Administrao identifique a
conveno coletiva de trabalho aplicvel, em tese, s categorias a serem
empregadas na execuo dos servios. Tal informao pode ser obtida mediante
consulta aos instrumentos vigentes na pgina do Sistema Mediador do Ministrio
do Trabalho e Emprego: www.mte.gov.br/mediador.
Impende, neste ponto, frisar que a Administrao, ao elaborar o oramento

estimado da contratao de servios mediante terceirizao, deve atentar para os
158
instrumentos normativos coletivos de trabalho, para se certificar de que os

benefcios e direitos de natureza pecuniria sejam devidamente contemplados na
planilha. Assim tem entendido o Superior Tribunal de Justia:
1. Os editais de licitao devem, na formao dos custos, observar todas as
normas de proteo ao trabalhador, sendo certo que os certames, cujo
objeto toque relao laboral regida pela Consolidao das Leis do Trabalho
CLT, devem pautar a composio do custo do servio com a observncia
tambm das Convenes Coletivas.
(RMS 28396/PR, SEGUNDA TURMA, DJe 09/06/2009)
Com a reforma trabalhista, promovida pela Lei 13.467/2017 e pela Medida

Provisria 808/2017, o contedo do acordo ou da conveno coletiva de trabalho
tm prevalncia sobre a lei quando dispuseram sobre as matrias descritas no art.
611-A da CLT.
Como saber qual norma coletiva de trabalho adotar, para fins de

elaborao do oramento estimado? Quais so os critrios que disciplinam o
enquadramento sindical, para fins de identificao do instrumento normativo a se
observar?
O enquadramento sindical d-se em funo da atividade econmica

preponderante da empresa, segundo os critrios fixados pela legislao e
jurisprudncia trabalhistas, em consonncia com a disciplina dada pela
Constituio Federal (enquadramento em funo da atividade econmica e mbito
territorial de aplicao):
RECURSO DE REVISTA DO RECLAMANTE INTERPOSTO SOB A GIDE DA LEI
N 13.015/2014 - ECT - TERCEIRIZAO - BANCO POSTAL -
ENQUADRAMENTO COMO BANCRIO - JORNADA DE TRABALHO. A
atividade principal da ECT o servio postal. A prestao de servios
bsicos bancrios, por meio do denominado Banco Postal, no modo de
correspondente, se d de forma acessria e temporria, sem
descaracterizar sua atividade preponderante - servio postal -, razo pela
qual os empregados que desempenham estas atividades acessrias no
so beneficirios das normas aplicveis aos trabalhadores bancrios.
Julgados. Recurso de Revista no conhecido. [...]
(ARR - 69-23.2015.5.12.0042, DEJT 20/05/2016)

ENQUADRAMENTO SINDICAL. ATIVIDADE PREPONDERANTE DO
EMPREGADOR. NO PROVIMENTO. A egrgia Corte Regional, amparada no
acervo ftico probatrio dos autos, reconheceu que nos autos do dissdio
159
coletivo em que foi suscitante o SINTTEL, o rgo Especial do TRT 9 Regio

entendeu que o sindicato representante da categoria do reclamante era o
SINTIITEL, deciso mantida por esta Corte Superior; restando comprovado
que as empresas suscitadas prestavam servios de estrutura na rea de
telefonia, de forma que seus empregados deviam ser representados pelo
Sindicato dos trabalhadores nas indstrias de instalaes telefnicas, no
caso, o SINTIITEL. Incidncia do bice contido na Smula n 126 a
inviabilizar o revolvimento necessrio para se infirmar a concluso exposta
pela instncia ordinria. [...]
(AIRR - 1053000-25.2008.5.09.0006, DEJT 20/05/2016)
CF/88
Art. 8 livre a associao profissional ou sindical, observado o seguinte:
[...]
II - vedada a criao de mais de uma organizao sindical, em qualquer
grau, representativa de categoria profissional ou econmica, na mesma
base territorial, que ser definida pelos trabalhadores ou empregadores
interessados, no podendo ser inferior rea de um Municpio;
[...]
VI - obrigatria a participao dos sindicatos nas negociaes coletivas de
trabalho;
CLT
Art. 516. No ser reconhecido mais de um Sindicato representativo da
mesma categoria econmica ou profissional, ou profisso liberal, em uma
dada base territorial.
[...]
Art. 570. Os sindicatos constituir-se-o, normalmente, por categorias
econmicas ou profissionais, especficas, na conformidade da
discriminao do quadro das atividades e profisses a que se refere o art.
577 ou segundo as subdivises que, sob proposta da Comisso do
Enquadramento Sindical, de que trata o art. 576, forem criadas pelo
ministro do Trabalho, Indstria e Comrcio.
Art. 577. O Quadro de Atividades e Profisses em vigor fixar o plano bsico
do enquadramento sindical.

CONVENO COLETIVA APLICVEL. LOCAL DE PRESTAO DO SERVIO.
PREMISSA FTICA NO DELINEADA. 1. O entendimento desta Corte
Superior de que a representatividade sindical, no ordenamento jurdico
brasileiro, deve ser regida pelo princpio da territorialidade, consagrado
no artigo 8, inciso II, da Constituio da Repblica, razo pela qual o
instrumento coletivo aplicvel deve ser o da base territorial onde o
empregado tenha prestado os servios, e no onde se encontre a sede da
160
empresa. 2. Na hiptese, o Tribunal Regional entendeu ser possvel a

aplicao das normas coletivas trazidas com a inicial, "haja vista que as
mesmas foram firmadas entre o Sindicato da Indstria da Construo do
Estado da Bahia e o Sindicato dos Trabalhadores nas Indstrias da
Construo Civil de Feira de Santana, sindicatos estes representativos da
categoria do reclamante, considerando-se que o mesmo foi empregado da
segunda reclamada, empresa sediada em Feira de Santana, conforme se v
no Cadastro Nacional da Pessoa Jurdica". 3. No registrou, todavia, qual foi
o efetivo local de trabalho do reclamante nem se houve, ou no, prestao
de servios na cidade de Feira de Santana. Tampouco foi instado a faz-lo,
via embargos de declarao. 4. Nos limites em que devolvida a matria
apreciao desta Corte, no possvel afirmar que o instrumento coletivo
aplicado tenha desatendido ao princpio da territorialidade. 5. Incide o
bice da Smula 126, dada a ausncia de premissa ftica crucial ao deslinde
da controvrsia. 6. Arestos inespecficos.
(RR - 280-48.2011.5.05.0251, DEJT 20/05/2016)

RECURSO DE REVISTA. ENQUADRAMENTO SINDICAL. NORMA COLETIVA
APLICVEL. LOCAL DA PRESTAO DOS SERVIOS. PRINCPIO DA
TERRITORIALIDADE. 1. A Corte de origem consignou que " fato
incontroverso que a autora laborou desde 02-04-2009 em Porto Alegre"
demonstrando, assim, "vinculao ao sindicato representativo de sua
categoria no Municpio de Porto Alegre". Nesse sentido, concluiu, com base
no princpio da territorialidade sindical previsto no art. 611 da CLT, como
correta "a aplicao da conveno coletiva de trabalho juntada s fls. 272-
284 e fls. 286-296, firmada pelo Sindicato dos Trabalhadores em
Administrao Escolar no Rio Grande do Sul" ao invs daquela firmada pelo
Sindicato dos Professores e Auxiliares da Administrao Escolar de Tubaro
- SINPAAET, Estado de Santa Catarina, local da sede e da contratao da
reclamante. 2. O entendimento desta Corte Superior se estabeleceu no
sentido de que a representatividade sindical, no ordenamento jurdico
brasileiro, deve ser regida pelo princpio da territorialidade, consagrado
no artigo 8, inciso II, da Constituio da Repblica. Nesse sentido, tendo o
Tribunal Regional concludo pela aplicao do instrumento coletivo
firmado com o sindicato da base territorial onde a reclamante prestou
servios, e no as normas coletivas da base territorial da sede da
reclamada, decidiu em sintonia com a jurisprudncia desta Corte Superior.
bice da Smula 333/TST e do art. 896, 4 (atual 7), da CLT.
Precedentes. Recurso de revista no conhecido.
(RR-1148-45.2012.5.12.0041, DJ 04/05/2015)

AGRAVO DE INSTRUMENTO EM RECURSO DE REVISTA. CONVENO
COLETIVA DE TRABALHO. DIFERENA SALARIAL. ENQUADRAMENTO
SINDICAL. APLICAO DE NORMAS COLETIVAS. PRINCPIO DA
TERRITORIALIDADE. So inaplicveis as normas coletivas de sindicato de
161
base territorial distinta daquela em que o trabalhador prestou servios.

Precedentes. Agravo de instrumento a que se nega provimento.
(AIRR-94040-49.2009.5.21.0001, DJ 26/8/2011)

RECURSO DE REVISTA. NORMAS COLETIVAS. PRESTAO DE SERVIOS EM
BASE TERRITORIAL DIVERSA DA SEDE DA RECLAMADA. Afastada a hiptese
de categoria profissional diferenciada, se determinada empresa presta
seus servios em diversos locais, as normas coletivas aplicveis aos seus
empregados devem ser as do local da prestao de servios, ainda que a
sede da reclamada seja em outra base territorial. Precedentes. No
conhecido.
(RR - 116900-95.2003.5.04.0011, DJ 15/10/2010)

CONVENO COLETIVA. MBITO DE APLICAO. A norma convencional
abrange toda a categoria econmica representada pela entidade sindical,
sendo certo que a atividade preponderante da empresa que define a
categoria econmica a que pertence. Quanto aplicabilidade das
convenes, deve ser observado o princpio da territorialidade, levando-se
em considerao o local da prestao de servios. Na hiptese especfica
dos autos, uma vez assente que o obreiro no integra categoria
diferenciada, resulta inafastvel a incidncia da norma correspondente
atividade preponderante da empresa (metalrgica), com validade na
localidade em que ocorreu a prestao dos servios (Distrito Federal). A
alegao empresarial de que no participara diretamente da celebrao da
norma coletiva no sensibiliza, visto que suprida pela legitimidade da
representao da categoria econmica, que firmou o pacto coletivo em
nome de todo o segmento patronal. Embargos no conhecidos.
(ED-RR - 795986-24.2001.5.10.5555, DJ 13/08/2004)
Os empregados que integrem categoria profissional diferenciada somente

tero direito de exigir da empresa a observncia de norma coletiva do trabalho que
tenha sido firmada pelo sindicato que represente a atividade econmica
preponderante da empregadora. Vale dizer, se a empresa no tiver sido
representada, pelo seu sindicato, na negociao com sindicato representativo de
categoria profissional diferenciada, no estar obrigada aos termos da norma.
que estabelece a Smula 374 do TST:
Smula 374
Empregado integrante de categoria profissional diferenciada no tem o
direito de haver de seu empregador vantagens previstas em instrumento
coletivo no qual a empresa no foi representada por rgo de classe de sua
categoria.
162
Recomenda-se que a Administrao faa constar do instrumento

convocatrio clusula exigindo do licitante informar, quando da apresentao da
proposta na forma de planilha de custos e formao de preos, qual o instrumento
coletivo normativo por ela adotado. Como bem preconiza a recentssima IN
05/2017, no Anexo VII, que estabelece as diretrizes para elaborao do ato
convocatrio do certame:
IN 05/2017
Anexo VII
6. Da proposta:
[...]
6.2. As disposies para apresentao das propostas devero prever que
estas sejam apresentadas de forma clara e objetiva, estejam em
conformidade com o ato convocatrio, preferencialmente na forma do
modelo previsto Anexo VII-C, e contenham todos os elementos que
influenciam no valor final da contratao, detalhando, quando for o caso:
[...]
c) a indicao dos sindicatos, Acordos, Convenes ou Dissdios Coletivos de
Trabalho que regem as categorias profissionais que executaro o servio e
as respectivas datas-bases e vigncias, com base na Classificao Brasileira
de Ocupaes (CBO);
A fiscalizao do contrato deve analisar a norma coletiva do trabalho e

destacar os direitos e benefcios de natureza pecuniria devidos aos trabalhadores,
para fins de verificao mensal da correta observncia da norma pela empresa
contratada.
A IN 05/2017, no Anexo VIII-B, estabelece procedimento padro de

fiscalizao, mediante o exame da norma coletiva de trabalho e verificao do
cumprimento das suas disposies pela empresa contratada.
IN 05/2017
10.1. Fiscalizao inicial (no momento em que a prestao de servios
iniciada)
[...]
d) O salrio no pode ser inferior ao previsto no contrato administrativo e
na Conveno Coletiva de Trabalho da Categoria (CCT).
e) Devem ser consultadas eventuais obrigaes adicionais constantes na
CCT para as empresas terceirizadas (por exemplo, se os empregados tm
direito a auxlio-alimentao gratuito).
[...]
163
10.4. Fiscalizao procedimental

a) Observar a data-base da categoria prevista na CCT. Os reajustes dos
empregados devem ser obrigatoriamente concedidos pela empresa no dia e
percentual previstos, devendo ser verificada pelo gestor do contrato a
necessidade de se proceder a repactuao do contrato, inclusive quanto
necessidade de solicitao da contratada.
A jurisprudncia do TCU no mesmo sentido da obrigatoriedade de

considerar-se, na fase de planejamento e na etapa de fiscalizao do contrato, as
disposies de norma coletiva do trabalho. Tal matria no foi objeto de discusso
no mbito do Acrdo 12141/2013 Plenrio.
9.4. dar cincia [...] que foram constatadas as seguintes irregularidades no
prego eletrnico [...]:
9.4.2. ausncia, nos estudos tcnicos preliminares de contratao de mo
de obra terceirizada, da indicao de forma clara e precisa do sindicato,
acordo coletivo, conveno coletiva ou sentena normativa que rege a
categoria profissional que executar o servio, com base na Classificao
Brasileira de Ocupaes CBO, em afronta ao art. 6, inciso IX, alnea a,
da Lei 8.666/1993.
9.2.1. determinar [...] que, no mbito da fiscalizao do contrato [...] confira
especial ateno anlise do cumprimento das obrigaes trabalhistas por
parte da contratada, em especial no que concerne s disposies da
conveno coletiva de trabalho, medida com o fito de evitar eventual dano
ao Errio decorrente da responsabilizao subsidiariria do tomador dos
servios, in casu, a Administrao, quanto s aludidas obrigaes.
[VOTO]
7. Em que pese no estar a Administrao Pblica obrigada a fazer constar
em seu edital as parcelas e valores objetos da Conveno, o licitante o
est. Por fora da Clusula 54 e pargrafos, a empresa que se candidata a
ser contratada por tomador de servios deve incluir na documentao para
licitao cpia da CCT, bem como indicar em suas planilhas os reflexos dos
adicionais pactuados em frias, 13. salrio, FGTS e verbas rescisrias. Cabe
a ele verificar se a empresa terceirizada est cumprindo com suas
obrigaes trabalhistas, sob pena de, no o fazendo, poder ser chamado a
arcar com as indenizaes decorrentes de execuo de instrumento
coletivo vlido.
164
No obstante a empresa, na qualidade de empregadora, esteja obrigada a

acatar as disposies das normas coletivas de trabalho, a Administrao no se
sujeita a clusulas que se revelem ilegais ou prescrevam obrigaes que
transbordem o mbito negocial reservado aos sindicatos. Razo pela qual deve ser
feito exame crtico desses instrumentos, colhendo-se a manifestao, se
necessria, da rea de assessoramento jurdico do rgo ou entidade.
o que preconiza a IN 05/2017, em perfeita consonncia com a

jurisprudncia do TST e do TCU.
IN 05/2017
Art. 6 A Administrao no se vincula s disposies contidas em Acordos,
Convenes ou Dissdios Coletivos de Trabalho que tratem de pagamento
de participao dos trabalhadores nos lucros ou resultados da empresa
contratada, de matria no trabalhista, ou que estabeleam direitos no
previstos em lei, tais como valores ou ndices obrigatrios de encargos
sociais ou previdencirios, bem como de preos para os insumos
relacionados ao exerccio da atividade.
Pargrafo nico. vedado ao rgo e entidade vincular-se s disposies
previstas nos Acordos, Convenes ou Dissdios Coletivos de Trabalho que
tratem de obrigaes e direitos que somente se aplicam aos contratos com
a Administrao Pblica.
9.3. dar cincia ao [omissis] acerca das seguintes irregularidades
identificadas na conduo do Prego Eletrnico 26/10, com o objetivo de
que se evite a reincidncia de tais ocorrncias na realizao de futuros
procedimentos licitatrios no mbito daquela Instituio:
9.3.1. exigncia de que as planilhas de custo das licitantes contemplassem
todos os encargos sociais e trabalhistas previstos em conveno coletiva
de trabalho, em desacordo com o art. 13 da Instruo Normativa MPOG
2/2008 e com a jurisprudncia deste Tribunal (Acrdos 657/2004,
1.699/2007, 650/2008 e 381/2009, todos do Plenrio);

Smula 437
II - invlida clusula de acordo ou conveno coletiva de trabalho
contemplando a supresso ou reduo do intervalo intrajornada porque
este constitui medida de higiene, sade e segurana do trabalho, garantido
165
por norma de ordem pblica (art. 71 da CLT e art. 7, XXII, da CF/1988),

infenso negociao coletiva.

AGRAVO REGIMENTAL EM EMBARGOS. Constatada a divergncia
jurisprudencial a respeito da validade de negociao coletiva que culmine
em reduo do valor da multa sobre os depsitos do FGTS de quarenta para
vinte por cento, reputa-se atendida a Smula 296, I, do TST. Agravo
Regimental a que se d provimento. EMBARGOS. FGTS. CLUSULA
NORMATIVA QUE REDUZ A MULTA DE 40% PARA 20% E ESTABELECE DE
ANTEMO A EXISTNCIA DE CULPA RECPROCA. INVALIDADE. Na sesso
plenria da Subseo de Dissdios Individuais 1 de 22/8/2014, decidiu-se
por invlida clusula de conveno coletiva de trabalho que estabelece,
de antemo, a existncia de culpa recproca na resciso do contrato de
trabalho e a consequente reduo da multa de quarenta por cento sobre
os depsitos do FGTS para vinte por cento, mediante o compromisso das
empresas que sucederam outras na prestao do mesmo servio, em
razo de nova licitao, de contratarem os empregados da empresa
sucedida. Trata-se de direito indisponvel do empregado, garantido em
norma de ordem pblica e, portanto, infenso negociao coletiva (E-ED-
RR-45700-74.2007.5.16.0004, SBDI-I, rel. Min. Ives Gandra Martins Filho,
red. p/ acrdo Min. Lelio Bentes Corra). Embargos de que se conhece e a
que se d provimento.
(E-ARR-237-96.2011.5.10.0017, SDI-1, DEJT 06/03/2015)

III. RECURSO DE REVISTA INTERPOSTO PELA RECLAMANTE NA VIGNCIA DA
LEI 13.015/2014. CLUSULA DE GARANTIA DE EMPREGO. CULPA
RECPROCA. INDENIZAO DE 40% DO FGTS. REDUO POR NORMA
COLETIVA. INVALIDADE. DIREITO INDISPONVEL. Hiptese em que os
sindicatos obreiro e patronal, por meio de conveno coletiva, avenaram a
possibilidade de resciso contratual por culpa recproca, com a reduo da
indenizao sobre o FGTS para 20%, nas situaes em que o empregador,
empresa de prestao de servios terceirizados, substitudo por outro
congnere. A jurisprudncia desta Corte firme no sentido de que
invlida clusula de conveno coletiva de trabalho que prev a hiptese
de culpa recproca na resciso do contrato de trabalho e impe a reduo
da indenizao de 40% do FGTS para 20%, a pretexto de assegurar a
contratao do empregado terceirizado pela empresa prestadora de
servios que substitua a empregadora anterior. A multa rescisria constitui
direito indisponvel do trabalhador, garantido em norma de ordem pblica,
logo, infenso negociao coletiva. Com efeito, nos termos dos arts. 7, I,
da Constituio e 10, I, do ADCT, que preveem a concesso de indenizao
compensatria pela dispensa sem justa causa, consubstanciada no
pagamento da indenizao do FGTS no percentual de 40%, resta invlida a
clusula que prev a reduo da indenizao de quarenta para vinte por
cento sobre os depsitos de FGTS por presumir a ocorrncia de resciso do
166
contrato de trabalho por culpa recproca a afetar direito do trabalhador.

Precedentes. Recurso de revista conhecido e provido.
(RR-353-66.2010.5.10.0008, 7 Turma, Julgamento 16.11.2016)

NORMA COLETIVA. CLUSULA RELATIVA A RESCISO DO CONTRATO DE
TRABALHO. CULPA RECPROCA. RECOLHIMENTO PARA O FGTS. Discute-se
a possibilidade de se pactuar em norma coletiva clusula que assegure que
a empresa sucessora na prestao de servios objeto de terceirizao
admita os empregados da anterior e em que se estipule que a resciso
contratual com a empresa anterior se dar por culpa recproca, sendo
devido o acrscimo de 20% sobre os depsitos existentes na conta
vinculada do empregado junto ao Fundo de Garantia por Tempo de Servio.
Clusula dessa natureza revela-se manifestamente invlida, na medida em
que vincula terceiros que no participaram da negociao coletiva,
alcanando tanto o rgo gestor do Fundo de Garantia por Tempo de
Servio, ao possibilitar o levantamento dos depsitos existentes na conta
vinculada do empregado, como o novo empregador, que se v compelido a
admitir os empregados da empresa anterior. Ademais, inadmissvel que
norma coletiva venha a tipificar hipteses de culpa recproca quando o
legislador expressamente determina que essa somente estar caracterizada
mediante deciso judicial (arts. 484 da CLT e 18, 1, da Lei 8.036/90).
(RR-34600-97.2006.5.10.0013; SDI-1; 31.8.2012)

LIBERAO DE DEPSITOS DO FGTS. NORMA COLETIVA QUE PREV CULPA
RECPROCA. INDENIZAO DE 20%. No tem validade a norma coletiva que
reduz de 40% para 20% a multa sobre os depsitos do FGTS em face de
preestabelecida fixao de culpa recproca como causa da resciso
contratual. Isso porque a norma, nesse caso, pretende no apenas regular
direito indisponvel dos trabalhadores, como tambm direito de terceiro,
no caso, a Caixa Econmica Federal.
(RR-1096/2006-016-10-00)

7. A promessa de manuteno de emprego no pode ser permutada pela
flexibilizao de direito inscrito em norma de ordem pblica. A
irregularidade da reduo da indenizao do FGTS para 20% legitima a
cobrana da diferena que se quer indevida.
(RR-335/2006-020-10-85)
167
7.3. Documentos exigveis da contratada
7.3.1. Documentos de admisso dos terceirizados
A fiscalizao deve, no incio da execuo do contrato, exigir da contratada a

apresentao da seguinte documentao, a fim de verificar a regularidade das
contrataes de pessoal:
relao de empregados, discriminando: nome completo, funo, RG,

CPF, endereo, data de admisso, salrio (adicionais, gratificaes e
eventuais benefcios), horrio de trabalho, quantidade e valor de vales-
transporte e do auxlio-alimentao
cpia da Carteira de Trabalho e Previdncia Social (CTPS) dos

empregados
exame mdico admissional
7.3.1.1. Roteiro de verificao
1. Analise a Carteira de Trabalho e Previdncia Social (CTPS) do terceirizado

admitidos e lance na sua planilha-resumo os dados do novo prestador de servios:
nome completo; funo; salrio; data de admisso; etc.;
2. A funo do terceirizado admitido deve coincidir com aquela indicada na

proposta da contratada (quantitativo de profissionais por funo);
3. O salrio anotado no pode ser inferior ao salrio mnimo, ao piso normativo

ou ao informado na proposta da contratada;
4. A partir da admisso o empregado passar a constar da folha de pagamento e

da GFIP especficas do tomador contratante;
5. Verifique se o exame mdico admissional consigna corretamente a funo a

ser exercida pelo terceirizado; no aceite exame com funo diversa daquela
anotada na CTPS; o exame atesta que o trabalhador est apto para o exerccio da
funo para a qual foi contratado.
168
169
170
171
7.3.2. Comprovantes de pagamento de salrios
A fiscalizao do contrato deve verificar, mensalmente, o correto pagamento,

pela contratada, dos salrios e demais verbas remuneratrias (13 salrio,
adicionais etc.) devidos aos terceirizados, mediante cotejo da planilha-resumo com
a folha de pagamento e os contracheques ou comprovantes de depsitos bancrios.
Deve, ademais, se certificar de que o salrio pago no inferior salrio mnimo, ao
salrio normativo (fixado em norma coletiva do trabalho) ou ao informado na
proposta da contratada.
Os documentos comprobatrios e o prazo para pagamento de salrios so

definidos na legislao trabalhista:
CLT
Art. 459 ....
1 Quando o pagamento houver sido estipulado por ms, dever ser
efetuado, o mais tardar, at o quinto dia til do ms subsequente ao
vencido.
[...]
Art. 464 - O pagamento do salrio dever ser efetuado contra recibo,
assinado pelo empregado; em se tratando de analfabeto, mediante sua
impresso digital, ou, no sendo esta possvel, a seu rogo.
Pargrafo nico. Ter fora de recibo o comprovante de depsito em
conta bancria, aberta para esse fim em nome de cada empregado, com o
consentimento deste, em estabelecimento de crdito prximo ao local de
trabalho.
O Tribunal de Contas da Unio tem decidido que compete Administrao

contratante a fiscalizao do cumprimento, pela contratada, das obrigaes
trabalhistas, mediante o exame mensal de documentos, inclusive podendo
condicionar o pagamento situao de regularidade.
1.6.1.3. inclua, nos contratos e em futuros editais para a execuo indireta
dos servios, com fundamento nos arts. 54, 1, in fine, e 55, inciso XI, da
Lei n 8.666/93, as seguintes clusulas: [...]
1.6.1.3.2. pela qual a empresa contratada se obriga a pagar os salrios
lanados em sua proposta, bem como autoriza contratante fiscalizar
periodicamente o efetivo pagamento dos valores salariais lanados na
proposta contratada, mediante a verificao das folhas de pagamento
referentes aos meses de realizao dos servios, de cpias das carteiras de
trabalho dos empregados, dos recibos e dos respectivos documentos
bancrios, entre outros meios de fiscalizao cabveis;
172
9.3.1.3. fiscalize periodicamente o efetivo pagamento dos valores salariais
lanados na proposta contratada, mediante a verificao das folhas de
pagamento referentes aos meses de realizao dos servios, de cpias das
carteiras de trabalho dos empregados, dos recibos e dos respectivos
documentos bancrios, entre outros meios de fiscalizao cabveis (...)
9.2. determinar [...] sanar as seguintes irregularidades e falhas nos
contratos de terceirizao e consultoria e descentralizaes oramentrias:
[...]
9.2.2. pagamento de salrios aos empregados das empresas contratadas
em valores menores do que os estabelecidos contratualmente, em
desacordo ao disposto no Acrdo n 1.233/2008 Plenrio;
9.2.3.1. estabelea mecanismos de controle suficientes e adequados para
verificao do efetivo recolhimento pelas empresas dos encargos
trabalhistas e previdencirios (FGTS e INSS) relativos aos pagamentos de
salrios dos trabalhadores;
9.2.3.2. verifique a compatibilidade entre os salrios efetivamente pagos
pelas contratadas aos trabalhadores [...] e aqueles constantes em
demonstrativo de formao de preo ou planilha com essa finalidade,
vinculados ao instrumento contratual;
9.3. alertar... que o pagamento de salrios em nvel inferior ao da
proposta oferecida na licitao constitui causa para o reequilbrio
econmico-financeiro do contrato em favor da Administrao, devendo as
medidas cabveis ser adotadas imediatamente constatao de que os
salrios efetivamente pagos pelas contratadas aos trabalhadores alocados
ao DNIT so inferiores aos consignados nas propostas apresentadas na
licitao, sob pena de responsabilidade solidria dos responsveis pelos
pagamentos indevidos;
Apurou-se, com base na folha de pagamento da empresa lder do
consrcio, que os salrios efetivamente pagos aos empregados eram
inferiores aos que constaram da proposta oferecida na licitao, donde se
concluiu que o consrcio contratado estava a auferir, a princpio, lucros
indevidos. Por isso, foi determinado no Acrdo 327/2009-Plenrio, que a
173
Secretaria Especial de Portos da Presidncia da Repblica, qual fora sub-

rogado o contrato, fizesse retornar aos cofres pblicos a diferena entre os
salrios pagos pela contratada a seus empregados e os valores constantes
da proposta, contra o que a contratada demonstrou inconformismo, por
meio de pedido de reexame. Ao examinar o recurso, o 2 revisor, ministro
Valmir Campelo, discordando do voto do relator, ministro Ubiratan Aguiar,
entendeu no ser possvel a reteno da diferena dos valores declarados
pela contratada em sua proposta e os efetivamente despendidos aos
funcionrios. Segundo ele, para que isso ocorresse, seria necessrio que o
edital da licitao contivesse clusula expressa nesse sentido, o que no
houve.
Para o 2 revisor, nessas contrataes de servios de consultoria por
homem/hora, a identidade entre o valor declarado e o realmente pago
condio para a garantia da vantajosidade e moralidade dos certames.
Entretanto, entendeu que uma determinao genrica ao Dnit para que
fizesse constar em seus instrumentos convocatrios, doravante, clusula
que estipulasse a necessidade da correspondncia entre o valor do salrio
contratado com o realmente pago mo de obra nos contratos de
superviso iria extrapolar as raias do pedido de reexame em discusso. Por
isso, votou por que o Tribunal constitusse grupo de trabalho para se
aprofundar nos assuntos afetos s contrataes de engenharia consultiva,
de modo a contribuir para o aprimoramento dos instrumentos
convocatrios, projetos bsicos e dos oramentos desses contratos.
Ao dar provimento ao pedido de reexame, para tornar sem efeito a redao
do item 9.1 do Acrdo 327/2009, do Plenrio, o Tribunal determinou
adoo das providncias apresentadas pelo 2 revisor, entre elas a
constituio do grupo de trabalho mencionado. Precedentes citados:
Acrdos n. 2.632/2007, 2.093/2009, 1.244/2010, 3.092/2010, 446/2011,
2.215/2012, todos do Plenrio.
(Acrdo 2784/2012 Plenrio; Informativo 127)
1. Verifique se a folha de pagamento contm a identificao da contratada:

nome e CNPJ; no aceite documento com dados de outra empresa;
2. A folha e pagamento deve indicar o rgo/entidade contratante como

tomador dos servios; obrigao legal da empresa elaborar a folha de pagamento
por tomador dos servios; caso no haja indicao do tomador, pea a retificao
da prxima folha;
3. A competncia da folha de pagamento deve ser a do ms objeto de anlise;
174
4. Se certifique de que todos os terceirizados constantes da sua planilha-resumo

constem tambm da folha de pagamento; confira nome por nome, atentando para a
funo exercida por cada terceirizado; se houver divergncia, pea para a empresa
retificar a folha de pagamento;
5. Verifique se os salrios consignados na folha de pagamento esto corretos; os

salrios no podem ser inferiores: a) ao salrio mnimo nacional ou regional; b) ao
salrio normativo (fixado em acordo ou conveno coletiva de trabalho ou
sentena normativa); c) ao indicado pela empresa em sua proposta apresentada na
licitao;
6. Confira se os salrios foram pagos tempestivamente, ou seja, at o 5 dia til

do ms subsequente ao trabalhado; a empresa pode adiantar parte do salrio
(adiantamento ou vale); caso isso ocorra, verifique se o valor adiantado consta
como dbito na folha de pagamento e nos contracheques;
7. Para conferir o pagamento tempestivo dos salrios voc deve cotejar os

seguintes documentos: planilha-resumo > folha de pagamento > contracheques (ou
comprovante de depsito bancrio dos salrios); ateno para a assinatura e a data
nos contracheques!
8. Quando houver pagamento da primeira ou segunda parcela do 13 salrio

(ou parcela nica, quando determinado pela norma coletiva de trabalho), verifique
o correto pagamento, com base nos mesmos documentos acima mencionados:
folha de pagamento e contracheques ou comprovantes de depsito bancrio;
9. Normalmente o 13 salrio pago em 2 parcelas: a primeira at o dia 30 de

novembro; e a segunda at o dia 20 de dezembro (normalmente, o registro do total
pago no ano a ttulo de 13 salrio feito em folha de pagamento especfica). Os
valores das parcelas so consignados nas respectivas folhas de pagamento - de
novembro e a de dezembro - e consolidados na folha de pagamento do 13 salrio;
o efetivo pagamento comprovado por meio de contracheques ou comprovantes
de depsito bancrio;
10. Caso algum terceirizado tenha realizado trabalho extraordinrio (hora extra),
anote a quantidade de horas na sua planilha-resumo; cada hora extra
remunerada com um acrscimo de 50% em relao ao valor da hora normal de
trabalho;
11. Se o terceirizado recebe vale-transporte, a empresa pode descontar a

participao no custeio (6% do salrio bsico sem adicionais) diretamente na
175
folha de pagamento; confira se esse desconto est correto; faa isso por
amostragem;
12. Por fim, verifique, por amostragem, se a contribuio previdenciria retida

em folha de pagamento (INSS) est correta; a contribuio percentual incidente
sobre o chamado salrio-de-contribuio; esses dados so definidos anualmente
por Portaria Interministerial e divulgados, em janeiro, na pgina da Previdncia
Social na internet.
13. A tabela atual a seguinte:
14. Tabela de contribuio dos segurados empregado, empregado domstico e

trabalhador avulso, para pagamento de remunerao a partir de
15. 1 de Janeiro de 2017
Alquota para fins de recolhimento

Salrio-de-contribuio (R$)
ao INSS (%)
At 1.659,38 8,00
de 1.659,39 at 2.765,66 9,00
de 2.765,67 at 5.531,31 11,00
Portaria Ministerial MF n 08, de 13.01.2017
16. No se esquea, porm, de considerar as faixas salariais e as respectivas

alquotas; por exemplo: se um empregado ganha R$ 6.000,00 por ms, a sua
contribuio previdenciria incidir sobre o teto do salrio-de-contribuio, ou
seja, R$ 5.531,31; em outros termos, a contribuio mxima para o INSS, no
exerccio de 2017, de R$ 608,44.
176
177
178
179
7.3.3. Comprovantes de concesso e pagamento de frias
A fiscalizao deve se certificar da regular concesso e pagamento das frias

adquiridas pelos terceirizados. A CLT disciplina: a aquisio e fruio do direito; os
prazos de comunicao e concesso das frias; a forma e prazo para pagamento. Os
dispositivos pertinentes so a seguir reproduzidos parcialmente:
CLT
Art. 129 - Todo empregado ter direito anualmente ao gozo de um perodo
de frias, sem prejuzo da remunerao.
Art. 130 - Aps cada perodo de 12 (doze) meses de vigncia do contrato de
trabalho, o empregado ter direito a frias, na seguinte proporo:
I - 30 (trinta) dias corridos, quando no houver faltado ao servio mais de 5
(cinco) vezes;
II - 24 (vinte e quatro) dias corridos, quando houver tido de 6 (seis) a 14
(quatorze) faltas;
III - 18 (dezoito) dias corridos, quando houver tido de 15 (quinze) a 23 (vinte
e trs) faltas;
IV - 12 (doze) dias corridos, quando houver tido de 24 (vinte e quatro) a 32
(trinta e duas) faltas.
[...]
Art. 134 - As frias sero concedidas por ato do empregador, em um s
perodo, nos 12 (doze) meses subseqentes data em que o empregado
tiver adquirido o direito.
[...]
1o Desde que haja concordncia do empregado, as frias podero ser
usufrudas em at trs perodos, sendo que um deles no poder ser
inferior a quatorze dias corridos e os demais no podero ser inferiores a
cinco dias corridos, cada um.
Art. 135 - A concesso das frias ser participada, por escrito, ao
empregado, com antecedncia de, no mnimo, 30 (trinta) dias. Dessa
participao o interessado dar recibo.
[...]
3o vedado o incio das frias no perodo de dois dias que antecede
feriado ou dia de repouso semanal remunerado.
[...]
Art. 136 - A poca da concesso das frias ser a que melhor consulte os
interesses do empregador.
[...]
Art. 137 - Sempre que as frias forem concedidas aps o prazo de que trata
o art. 134, o empregador pagar em dobro a respectiva remunerao.
[...]
180
Art. 142 - O empregado perceber, durante as frias, a remunerao que

lhe for devida na data da sua concesso.
[...]
Art. 143 - facultado ao empregado converter 1/3 (um tero) do perodo
de frias a que tiver direito em abono pecunirio, no valor da remunerao
que lhe seria devida nos dias correspondentes.
[...]
Art. 145 - O pagamento da remunerao das frias e, se for o caso, o do
abono referido no art. 143 sero efetuados at 2 (dois) dias antes do incio
do respectivo perodo.
Pargrafo nico - O empregado dar quitao do pagamento, com
indicao do incio e do termo das frias.
IN 05/2017
Anexo VIII B DA FISCALIZAO ADMINISTRATIVA
10.4. Fiscalizao procedimental.
[...]
b) Certificar de que a empresa observa a legislao relativa concesso de
frias e licenas aos empregados.
1. Adquirido o direito s frias pelo empregado, a empresa que, contudo,

escolhe quando ele as gozar, podendo faz-lo nos 12 meses seguintes aquisio
do direito; para conceder as frias, a empresa dar aviso, por escrito, ao
empregado, pelo menos 30 dias antes do incio do perodo de gozo;
2. Assim, a primeira verificao solicitar para o preposto da empresa que

entregue cpia do Aviso de Frias, to logo concedido ao empregado; sempre que
houver concesso de frias, exija a apresentao do documento;
3. Examine o Aviso de Frias para se certificar de que o salrio do perodo de

frias (adiantado ao empregado) est correto; no pode ser inferior ao salrio
atualmente praticado, vale dizer, no h reduo de salrio por ocasio das frias;
4. Verifique o Recibo de Frias; esse documento o contracheque das frias;

ele retrata o salrio pago referente ao perodo das frias, o abono pecunirio
quando for o caso (venda de 10 dias, pelo empregado), e o adicional de frias
(tero constitucional);
181
5. O pagamento das frias deve ser feito at 2 dias antes do incio do perodo de
gozo; verifique o Recibo para se certificar de que o pagamento foi tempestivo;
segundo o TST, o pagamento com atraso gera o dever de pagar em dobro, ainda
que as frias tenham sido concedidas no perodo concessivo:
SMULA 450
FRIAS. GOZO NA POCA PRPRIA. PAGAMENTO FORA DO PRAZO. DOBRA
DEVIDA. ARTS. 137 E 145 DA CLT.
devido o pagamento em dobro da remunerao de frias, includo o
tero constitucional, com base no art. 137 da CLT, quando, ainda que
gozadas na poca prpria, o empregador tenha descumprido o prazo
previsto no art. 145 do mesmo diploma legal [pagamento at 2 dias antes
do incio das frias].
6. Mantenha a sua planilha-resumo atualizada e se certifique de que houve

substituio do terceirizado em gozo de frias.
182
183
7.3.4. Comprovantes de pagamento de benefcios (vale-transporte e

auxlio-alimentao)
O vale-transporte foi institudo pela Lei 7.418/85 (regulamentada pelo

Decreto 95.247/87), que determina que o o empregador, pessoa fsica ou jurdica,
antecipar ao empregado para utilizao efetiva em despesas de deslocamento
residncia-trabalho e vice-versa, atravs do sistema de transporte coletivo pblico,
urbano ou intermunicipal e/ou interestadual com caractersticas semelhantes aos
urbanos, geridos diretamente ou mediante concesso ou permisso de linhas
regulares e com tarifas fixadas pela autoridade competente, excludos os servios
seletivos e os especiais. (art. 1)
Quanto participao do trabalhador no custeio, a Lei o fixa em 6% (seis por

cento) do salrio bsico (art. 4, pargrafo nico).
O Supremo Tribunal Federal j decidiu que o vale-transporte pago em

dinheiro no caracteriza salrio.
4. Descabe arguir omisso quanto aos dispositivos constitucionais
reputados violados se o acrdo embargado considera, de forma expressa
e categrica, ofensiva ao princpio da legalidade tributria (CF, art. 150, I)
a interpretao que chancela a incidncia de contribuio previdenciria
sobre os valores pagos em pecnia a ttulo de vale-transporte sem lei
complementar que o permita, notadamente luz dos art. 195, I, a e 4,
da CF.
5. A compreenso da fundamentao dos votos da maioria vencedora
revela a necessria restrio dos efeitos da declarao de
inconstitucionalidade do art. 4 da Lei n 7.418/85 e do art. 5 do Decreto
n 95.247/87 exclusivamente no que concerne ao domnio tributrio, para
afastar a incidncia de contribuio previdenciria pelo s pagamento da
verba em dinheiro, mantendo-se hgida, no mais, a sistemtica do vale-
transporte para os demais fins, notadamente luz dos domnios
remanescentes do direito positivo.
(ED no RE 478.410-SP, DJe 6.2.2012)
Quanto alimentao, no h lei no pas que obrigue o empregador a

conced-la aos seus empregados. Tanto assim que o TST entende que a
alimentao dada por fora do contrato de trabalho tem natureza salarial.
Smula 241
SALRIO-UTILIDADE. ALIMENTAO (mantida) - Res. 121/2003, DJ 19, 20 e
21.11.2003
184
O vale para refeio, fornecido por fora do contrato de trabalho, tem

carter salarial, integrando a remunerao do empregado, para todos os
efeitos legais.
Entretanto, caso a empresa adira ao Programa de Alimentao do

Trabalhador (PAT), institudo pela Lei 6.321/76 (regulamentado pelo Decreto
5/91), ento se obriga a fornecer a alimentao aos seus empregados.
Conforme o art. 3 da Lei 6.321/76, os valores desembolsados pelo

empregador, a ttulo de alimentao no mbito do PAT, no tm natureza salarial.
Assim tem entendido o TST:
AJUDA ALIMENTAO. PAT. LEI N 6.321/76. NO INTEGRAO AO
SALRIO (inserida em 27.11.1998)
A ajuda alimentao fornecida por empresa participante do programa de
alimentao ao trabalhador, institudo pela Lei n 6.321/76, no tem
carter salarial. Portanto, no integra o salrio para nenhum efeito legal.

AUXLIO-ALIMENTAO. ALTERAO DA NATUREZA JURDICA. NORMA
COLETIVA OU ADESO AO PAT. (DEJT divulgado em 14, 15 e 16.02.2012)
A pactuao em norma coletiva conferindo carter indenizatrio verba
auxlio-alimentao ou a adeso posterior do empregador ao Programa
de Alimentao do Trabalhador PAT no altera a natureza salarial da
parcela, instituda anteriormente, para aqueles empregados que,
habitualmente, j percebiam o benefcio, a teor das Smulas n 51, I, e 241
do TST.
Vrias so as formas de fornecer o benefcio aos trabalhadores: servio

prprio de alimentao preparada pelo prprio empregador, ou cesta de
alimentos; fornecimento de alimentao coletiva, por terceiro contratado para 1)
administrar o refeitrio da empresa ou 2) cozinha industrial onde sejam
preparadas as refeies ou 3) produzir e entregar cesta de alimentos.
Entretanto, a forma mais usual nos dias de hoje o fornecimento de Auxlio-

Alimentao ao trabalhador por empresa que opere sistema de documentos de
legitimao (tquetes, vales, cupons, cheques, cartes eletrnicos), nas
modalidades refeio (para uso em restaurantes) ou alimentao (para uso em
supermercados) vide art. 4 do Decreto 5/91 e Portaria SIT/DSST 3/2002.
185
Quanto ao valor do Auxlio-Alimentao (refeio ou alimentao), as

normas de regncia se limitam a declarar que o valor do benefcio concedido
atravs de documento de legitimao deve ser suficiente para atender s exigncias
nutricionais fixadas na legislao do PAT, tanto no sistema de refeio-convnio,
como no de alimentao-convnio, considerando-se, nesse ltimo caso, as
necessidades mensais.
Ou seja, no h determinao de valor para o benefcio. Por tal razo,

comum que seja fixado em negociao coletiva do trabalho.
Importa destacar que recente alterao da CLT, promovida pela chamada

reforma trabalhista (Lei 13.467/2017 e Medida Provisria 808/2017), veda o
pagamento de alimentao em dinheiro e qualifica o benefcio como de natureza
indenizatria.
CLT
Art. 457 - Compreendem-se na remunerao do empregado, para todos os
efeitos legais, alm do salrio devido e pago diretamente pelo empregador,
como contraprestao do servio, as gorjetas que receber.
[...]
2 As importncias, ainda que habituais, pagas a ttulo de ajuda de
custo, limitadas a cinquenta por cento da remunerao mensal, o auxlio-
alimentao, vedado o seu pagamento em dinheiro, as dirias para viagem
e os prmios no integram a remunerao do empregado, no se
incorporam ao contrato de trabalho e no constituem base de incidncia de
encargo trabalhista e previdencirio.
1. Caso o vale-transporte seja pago em dinheiro (lembre que o auxlio-

alimentao no pode mais ser pago em dinheiro art. 457, 2 da CLT), o fiscal
deve solicitar contratada relao nominal, assinada pelos terceirizados, ou recibo
individual, contendo os seguintes dados, que devero ser objeto de conferncia:
nome e assinatura de cada terceirizado; confira com base na sua planilha-

resumo;
valores unitrio e total do vale-transporte; essa conferncia feita

considerando o endereo dos terceirizados, que voc dever registrar na
planilha-resumo; se houver discrepncias evidentes, pea
esclarecimentos da contratada;
186
data de pagamento do vale-transporte e perodo de fruio do benefcio;
2. Se o vale-transporte for pago em folha de pagamento, confira a folha para se

certificar do correto lanamento; o efetivo pagamento comprovado por
contracheque ou comprovante de depsito bancrio;
3. Quanto ao auxlio-alimentao, os valores unitrio e total do benefcio so

encontrados na planilha de custos e formao de preos apresentada com a
proposta da contratada, devidamente atualizada pelas repactuaes subsequentes
contratao (observar o valor unitrio na memria de clculo da rubrica);
4. Se os benefcios so entregues mediante carto eletrnico, exija a

apresentao do extrato fornecido pela administradora do carto; verifique se cada
terceirizado constante da planilha-resumo consta do extrato, se os valores dos
benefcios esto corretos e se o crdito foi de fato efetivado/liberado.
187
188
189
7.3.5. Documentos de demisso dos terceirizados
A fiscalizao deve exigir da contratada a apresentao da seguinte

documentao, a fim de verificar a regularidade das demisses de pessoal:
notificao de aviso prvio ou da indenizao ao empregado demitido

(art. 487, CLT), com observncia da concesso do aviso prvio
proporcionalmente ao tempo de servio (Lei 12.506/2011)
CTPS devidamente anotada (art. 29, 2, c, CLT)
Termo de Resciso do Contrato de Trabalho (TRCT);
guia de recolhimento do FGTS incidente sobre as verbas rescisrias (GRRF

Circular CAIXA 669/2014 Manual de Preenchimento disponvel no site:
http://www.caixa.gov.br/Downloads/fgts-grrf-aplicativo-
arquivos/Manual_Preenchimento_GRRFv204.pdf), em caso de despedida
sem justa causa. As informaes devem ser prestadas por meio do SEFIP e
transmitidas eletronicamente (Circular CAIXA 413/2007); o recolhimento
da contribuio previdenciria feito normalmente por meio do SEFIP;
exame mdico demissional (art. 168, II, CLT; NR-07, Portaria MTE
3.214/78).
At a entrada em vigor da Lei 13.467/2017 que promoveu a reforma

trabalhista (ocorrida em 11.11.2017), o empregado que tivesse mais de um ano de
servio na empresa contava, no momento da formalizao da resciso, com a
assistncia do respectivo sindicato, sob pena de nulidade do TRCT (art. 477, 1,
CLT e Instruo Normativa SRT/MTE 15/2010).
Essa assistncia do sindicato laboral era formalizada por um documento

especfico denominado Termo de Homologao de Resciso do Contrato de
Trabalho.
Agora, contudo, essa formalidade deixou de existir, ante a revogao do 1

do art. 477 da CLT. Cumpre ao empregador fazer todos os registros da demisso e
comunicar os rgos de fiscalizao competentes.
190
CLT
Art. 477 Na extino do contrato de trabalho, o empregador dever
proceder anotao na Carteira de Trabalho e Previdncia Social,
comunicar a dispensa aos rgos competentes e realizar o pagamento das
verbas rescisrias no prazo e na forma estabelecidos neste artigo.
A quitao das verbas rescisrias comprovada por documento especfico,

denominado Termo de Quitao da Resciso do Contrato de Trabalho.
Durante o cumprimento do aviso prvio, se certifique de que o posto no

fique a descoberto.
1. A resciso do contrato de trabalho tem que ser previamente comunicada pela

parte que deseja por fim relao, mediante notificao prvia, com antecedncia
de no mnimo 30 dias, denominada aviso prvio; se a notificao para
comunicao de resciso imediata do contrato, considerada sem aviso prvio;
2. A notificao pode ser dada pelo empregado (pedido de demisso), com ou

sem aviso prvio, observando o direito do trabalhador ao aviso prvio
proporcional ao tempo de servio (Lei 12.506/2011);
3. A notificao pode ser dada pelo empregador/empresa apontando a causa da

resciso (demisso motivada) ou no (demisso sem justo motivo);
4. Em regra, a notificao da resciso do contrato de trabalho deve ser dada

mediante aviso prvio de no mnimo 30 dias; o perodo entre a comunicao e o
efetivo desligamento chama-se aviso prvio; durante esse perodo o trabalhador
continuar prestando os servios, porm ter reduzida sua jornada diria de
trabalho em 2 horas;
5. Por outro lado, se a demisso for imediata, sem cumprimento do aviso prvio,
o empregado ter direito ao salrio correspondente ao perodo correspondente ao
do aviso prvio no concedido (aviso prvio indenizado, considerada a Lei
12.506/2011); se a iniciativa da resciso for do empregado, para desligamento
imediato, sem cumprimento de aviso prvio, a empresa ter direito de descontar
das verbas rescisrias o equivalente a 1 ms de salrio;
191
6. Recomenda-se que o fiscal do contrato combine com o preposto que

apresente cpia da notificao de aviso prvio ou da comunicao de desligamento
imediato; deve, de posse do documento, lanar as informaes pertinentes na
Planilha-resumo;
7. Como saber a data da notificao de aviso prvio se o documento no foi

apresentado? No caso, basta examinar o campo 25 do Termo de Resciso do
Contrato de Trabalho (TRCT); ali estar consignada a data do aviso prvio; se o
aviso prvio no foi concedido pela empresa, a indenizao paga e registrada no
campo 69 do TRCT; se o empregado pediu demisso e no concedeu aviso prvio
empresa, esta descontar das verbas rescisrias o valor correspondente e
registrar o dbito no campo 103 do TRCT;
8. O primeiro documento a analisar a CTPS; verifique se foi devidamente

anotada a data de desligamento do empregado no campo data sada; a data ali
anotada a data da resciso do contrato de trabalho; mas, ateno, essa data tem
que coincidir com aquela consignada no documento que formaliza a resciso
Termo de Resciso do Contrato de Trabalho (TRCT); havendo divergncia,
prevalece a data consignada no TRCT; a CTPS pode, posteriormente, ser retificada
sem qualquer dificuldade;
9. Em seguida, examine o Atestado Mdico Demissional; verifique se o nome e a

funo do terceirizado esto corretos;
10. O principal documento a analisar o TRCT, que deve ser assinado pelas
partes. O TRCT um formulrio cujos campos so numerados; os principais
campos a serem conferidos so os seguintes:
11 = nome do terceirizado;
22 = causa do afastamento;
23 = remunerao ms anteriores ao afastamento;
24 = data de admisso;
25 = data do aviso prvio;
26 = data do afastamento (anote este dado na sua planilha-resumo);
50 = saldo de salrio (verifique os dias trabalhados no ms da resciso e o
salrio correspondente);
63 = 13 salrio (proporcional aos meses trabalhados no ano da resciso);
65 = frias (proporcional aos meses trabalhados no ano da resciso);
68 = 1/3 constitucional de frias;
192
69 = aviso prvio indenizado;

70 = 13 salrio sobre o aviso prvio indenizado;
71 = frias sobre o aviso prvio indenizado;
101 e 102 = dbito de salrios pagos adiantados;
103 = dbito por aviso prvio indenizado (ou seja, no concedido pelo
empregado);
112 = INSS;
11. Em caso de demisso do empregado SEM JUSTA CAUSA, exija a apresentao

da Guia de Recolhimento Rescisrio do FGTS (GRRF), acompanhada do
Demonstrativo do Trabalhador de Recolhimento FGTS Rescisrio; verifique se a
GRRF foi paga; confira os dados do trabalhador; as informaes financeiras so
assim conferidas;
A linha remunerao/saldo, coluna ms resciso indica o saldo de
salrio devido no ms da resciso;
A linha remunerao/saldo, coluna aviso prvio indenizado indica o
valor do aviso prvio indenizado, caso devido;
A linha remunerao/saldo, coluna multa rescisria indica o saldo da
conta vinculada individual do trabalhador no FGTS; o valor total dos
depsitos que foram efetuados pela empresa durante a relao de
emprego;
A linha depsito, coluna ms resciso consigna o depsito do FGTS
incidente sobre o saldo de salrio pago por ocasio da resciso;
A linha depsito, coluna aviso prvio indenizado consigna o depsito
do FGTS incidente sobre o aviso prvio indenizado;
A linha depsito, coluna multa rescisria consigna o valor da multa
pela resciso sem justa causa, correspondente a 40% do valor do saldo da
conta vinculada individual;
12. A partir da demisso o empregado deixar de constar da folha de pagamento

e da GFIP especficas do tomador contratante; no se esquea de anotar a data de
demisso na sua planilha-resumo e incluir os dados do terceirizado que o
substituir.
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7.3.6. Checklist
FISCALIZAO TRABALHISTA
Os contratos de terceirizao envolvem srio risco para a Administrao, que a possibilidade de responsabilizao
pelo pagamento de encargos previdencirios e trabalhistas no adimplidos pela contratada, relativamente aos seus
empregados prestadores dos servios contratados. Para minimizar a possibilidade de tal risco, sugere-se a adoo
de medidas efetivas de fiscalizao, a serem previstas no contrato. Seguem algumas sugestes. Esclarea-se que,
em regra, as aes a seguir sugeridas devem ser realizadas mensalmente. No obstante, o contrato pode fixar
prazo diverso, ou, at mesmo, fiscalizao espordica, por amostragem.
I Aes Sugeridas de Fiscalizao do Cumprimento das Realizada
Observaes
Obrigaes Trabalhistas Sim No
1. Exigir da contratada a apresentao dos documentos
previstos no contrato, incluindo a CNDT
2. Verificar se a documentao apresentada est completa.
Notificar a contratada em caso de entrega incompleta.
3. Juntar os documentos ao processo de fiscalizao
trabalhista e previdenciria
4. Proceder anlise dos documentos ou encaminh-los para
a unidade competente
5. Juntar o Relatrio de Anlise no processo de fiscalizao e
pagamento
6. Notificar a contratada para que apresente documentos
complementares ou preste esclarecimentos quanto s
impropriedades verificadas na documentao
Realizada
I.1 Planilha-resumo: Observaes
Sim No
7. Elaborar Planilha-resumo especfica para cada ms objeto
de anlise
8. Verificar se o quantitativo de pessoal informado na
proposta da contratada corresponde ao nmero de
terceirizados executores dos servios
9. Verificar se houve terceirizados em frias e consignar o
perodo de gozo
10. Verificar se houve afastamento por motivo de doena e
consignar as datas de incio e trmino
11. Verificar se houve terceirizados em licena-maternidade e
12. Verificar se houve terceirizados em licena-paternidade e
13. Inserir dados dos terceirizados admitidos, indicando a data
de admisso
14. Indicar os terceirizados demitidos, consignando a data de
demisso
15. Informar a funo exercida por cada terceirizado e o
respectivo salrio, bem como a jornada prevista
16. Informar as transferncias de terceirizados para outro
tomador ou para o escritrio da contratada, indicando a
data da ocorrncia
203
Realizada
I.1 Planilha-resumo: Observaes
Sim No
17. Em caso de transferncia de terceirizado, solicitar da
contratada a apresentao de folha de pagamento e GFIP
do novo tomador ou do escritrio da empresa
18. Certificar-se de que houve efetiva substituio dos
terceirizados afastados ou demitidos e consignar o nome
dos substitutos
19. Em caso de ausncia de substituio, glosar o valor
correspondente dos pagamentos devidos contratada,
bem como verificar a possibilidade de aplicar sano
20. Avaliar a necessidade de verificar a documentao
trabalhista e previdenciria do substituto
Realizada
I.2 Anlise da Folha de Pagamento (verificar se...): Observaes
Sim No
21. A Folha de Pagamento contm os dados da contratada
(nome, CNPJ etc.)
22. O tomador o rgo contratante
23. A competncia a do ms objeto de anlise

24. Os terceirizados consignados na folha de pagamento
correspondem aos indicados na Planilha-resumo
25. Os salrios correspondem ao valor indicado na proposta da
contratada
26. Os salrios esto atualizados de acordo com a Conveno
Coletiva de Trabalho
27. Os salrios so pagos em parcela nica ou em duas
parcelas (adiantamento)
28. O pagamento foi efetuado at o 5 dia til do ms
subsequente ao trabalhado
29. Foram apresentados os comprovantes de pagamento
(contracheques assinados ou recibos de depsitos
bancrios relatrio do banco)
30. O 13 salrio foi pago tempestivamente (em regra: 1
parcela paga at 30 de novembro; 2 parcela paga at 20
de dezembro)
31. Houve pagamento de horas extras
32. As horas extras esto previstas no contrato e na proposta
da contratada
33. O desconto a ttulo de custeio do vale-transporte
corresponde a 6% do salrio bsico
34. O valor descontado a ttulo de INSS est correto (tabelas
atualizadas esto disponveis no site da Previdncia Social)
204
Realizada
I.3 Pagamento de frias (verificar se...): Observaes
Sim No
35. A Planilha-resumo consigna o nome dos terceirizados que
gozaram frias no perodo
36. Foi apresentado aviso de frias
37. O pagamento foi efetuado at dois (2) dias antes do incio
do perodo de frias
38. O salrio pago corresponde aos dias efetivamente
usufrudos
39. O adicional (1/3 constitucional) foi pago
40. O abono pecunirio (venda de 10 dias) foi pago
juntamente com o salrio de frias
Realizada
I.4 Admisso de Pessoal (verificar se...): Observaes
Sim No
41. Os terceirizados admitidos foram includos na Planilha-
resumo, consignando-se a data de admisso
42. Foi apresentada cpia da CTPS (Carteira de Trabalho e
Previdncia Social) ou do contrato de trabalho ou do
Registro de Empregado
43. A CTPS consigna corretamente o salrio, a funo e a data
de incio do contrato de trabalho
44. Foram apresentados os exames mdicos admissionais
45. A CTPS foi devidamente anotada em caso de modificao
de funo ou aumento de salrio
46. O salrio anotado igual ou superior ao previsto na
Conveno Coletiva de Trabalho e na proposta da
contratada
47. Foram apresentados comprovantes da qualificao do
pessoal executor dos servios, exigidos no contrato ou
termo de referncia
Realizada
I.5 Demisso de Pessoal (verificar se...): Observaes
Sim No
48. A data e o motivo da demisso dos terceirizados foi
registrada na Planilha-resumo
49. Foi apresentada cpia da CTPS com anotao da resciso
do contrato de trabalho
50. Foram apresentados exames mdicos demissionais, caso
exigidos (vide NR-7 do Ministrio do Trabalho)
51. Foi apresentada notificao de aviso prvio
52. Houve pedido de desligamento por iniciativa do
terceirizado, sem aviso prvio
205
Realizada
I.5 Demisso de Pessoal (verificar se...): Observaes
Sim No
53. Foi apresentada a Guia de Recolhimento Rescisrio do
FGTS (GRRF), no caso de resciso sem justa causa por
iniciativa do empregador
54. O termo de Resciso do Contrato de Trabalho (TRCT) foi
apresentado, com pagamento de indenizao de despedida
sem justa causa, se for o caso
55. O TRCT foi homologado pelo sindicato
56. O TRCT foi assinado pelo empregado
57. O TRCT foi assinado pelo empregador

58. O comprovante de pagamento das verbas rescisrias foi
apresentado (em caso de depsito bancrio)
Realizada
I.6 Auxlio-Alimentao (verificar se...): Observaes
Sim No
59. Todos os terceirizados constantes da Planilha-resumo
receberam auxlio-alimentao
60. O perodo do pagamento corresponde ao ms objeto de
anlise
61. O valor do benefcio est de acordo com a Conveno
Coletiva e a proposta da contratada
62. O benefcio foi pago em folha de pagamento; depsito
bancrio; carto eletrnico; em dinheiro
63. Foi efetuado pagamento proporcional aos terceirizados em
frias ou afastados no perodo
Realizada
I.7 Vale-Transporte (verificar se...): Observaes
Sim No
64. Todos os terceirizados constantes da Planilha-resumo
receberam vale-transporte
65. O perodo de pagamento corresponde ao ms objeto de
anlise
66. A Conveno Coletiva de trabalho isenta a contribuio dos
empregados (6% do salrio base)
67. O benefcio foi pago em folha de pagamento; depsito
bancrio; carto eletrnico; em dinheiro
68. Foi efetuado pagamento proporcional aos terceirizados em
frias ou afastados no perodo
69. Em caso de funcionrios que dispensam o vale-transporte,
foram apresentadas declaraes de no opo
A anlise da documentao trabalhista e previdenciria realizada ordinariamente pelo fiscal do contrato.
Contudo, pode haver unidade especializada em tal anlise. Em todo caso, no se esquea de incluir cpia do
Relatrio de Anlise da Documentao Trabalhista e Previdenciria no processo de fiscalizao e pagamento do
contrato, alm de exigir da contratada as medidas saneadoras que se fizerem necessrias.
206
7.3.7. Modelo de fiscalizao previsto na IN 05/2017
Como dito anteriormente, por meio do Acrdo 1214/2013 - Plenrio, o TCU

veiculou uma srie de recomendaes objetivando reduzir os controles no que
tange verificao da regularidade trabalhista das contratadas. A motivao para
tais recomendaes foi assim sintetizada pelo ministro relator:
[RELATRIO]
2. Constatou-se que, nos ltimos anos, passaram a ocorrer com maior
frequncia problemas na execuo desse tipo de contrato, com
interrupes na prestao dos servios, ausncia de pagamento aos
funcionrios de salrios e outras verbas trabalhistas, trazendo prejuzos
administrao e aos trabalhadores. Em razo disso, o ento Presidente
deste Tribunal, Ministro Ubiratan Aguiar, determinou Administrao do
TCU que fossem realizados trabalhos conjuntos com outros rgos da
Administrao Pblica com o objetivo de formular propostas para ao menos
mitigar tais problemas.
[VOTO]
8. Todos esses itens esto inseridos em um mesmo contexto o de que a
administrao tem exigido das contratadas, por fora da IN/MP 2/2008,
uma extensa relao de documentos, que demandam considervel esforo
dos setores dos rgos que exercem a fiscalizao contratual. Alm de
exigir uma grande estrutura de fiscalizao, o exame desses documentos
acaba afastando a fiscalizao de sua atividade precpua, que a de
verificar a adequada execuo do contrato. Tem-se constatado, ademais,
que a exigncia de toda essa gama de documentos no tem evitado a
ocorrncia de problemas em relao ao cumprimento das obrigaes
trabalhistas por parte das empresas contratadas, dados os subterfgios
que tm sido utilizados por algumas empresas para mascarar eventuais
inadimplementos dessas obrigaes.
[...]
13. A implementao de mecanismos de controle envolve uma avaliao de
custo x benefcio, uma vez que qualquer medida de controle implica em
custos adicionais para a administrao, que devem ser compensados pelos
benefcios gerados por essa medida. E o relato apresentado pelo grupo
evidencia que os eventuais benefcios da exigncia de todos os documentos
previstos na IN/MP 2/2008 no vm compensando os seus custos.
[...]
15. Em relao ao controle de outros documentos, tambm previstos na
IN/MP 2/2008, para que a administrao possa verificar o pagamento de
salrios, vales-transporte e auxlio-alimentao, constata-se, na prtica, que
a fiscalizao rapidamente avisada pelos empregados quando esse tipo de
problema acontece. Assim, revela-se pertinente a concluso do grupo de
que a administrao s deve exigir os respectivos documentos quanto
tomar cincia de alguma possvel irregularidade no pagamento desses
direitos aos empregados.
207
Ressalte-se que as recomendaes do TCU foram todas no sentido de

diminuir sensivelmente a quantidade de documentos exigidos das empresas,
incluindo nos procedimentos de fiscalizao verificaes diretamente com os
terceirizados, mediante a tcnica da amostragem.
9.1.7 somente sejam exigidos documentos comprobatrios da realizao
do pagamento de salrios, vale-transporte e auxlio alimentao, por
amostragem e a critrio da administrao;
9.1.8 seja fixado em contrato como falta grave, caracterizada como falha
em sua execuo, o no pagamento do salrio, do vale-transporte e do
auxlio alimentao no dia fixado, que poder dar ensejo resciso do
contrato, sem prejuzo da aplicao de sano pecuniria e da declarao
de impedimento para licitar e contratar com a Unio, nos termos do art.
7 da Lei 10.520/2002;
9.1.9 a fiscalizao dos contratos, no que se refere ao cumprimento das
obrigaes trabalhistas, deve ser realizada com base em critrios
estatsticos, levando-se em considerao falhas que impactem o contrato
como um todo [?] e no apenas erros e falhas eventuais no pagamento de
alguma vantagem a um determinado empregado;
9.1.18 seja fixada em edital exigncia de que o domiclio bancrio dos
empregados terceirizados dever ser na cidade ou na regio metropolitana
na qual sero prestados os servios;
Como resultado da apreciao que o Tribunal fez da mencionada

Representao, foram expedidas uma srie de recomendaes ao Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto para alterao da IN 02/2008, o que
efetivamente ocorreu, mediante a edio da IN 06/2013 (e posteriormente pela IN
03/2014, introduziu significativas alteraes no gerenciamento da conta
vinculada). Hoje, tais procedimentos esto contemplados na novssima IN
05/2017.
IN 05/2017
(CLT):
[...]
208
a) no primeiro ms da prestao dos servios, a contratada dever

apresentar a seguinte documentao:
a.1. relao dos empregados, contendo nome completo, cargo ou funo,
horrio do posto de trabalho, nmeros da carteira de identidade (RG) e da
inscrio no Cadastro de Pessoas Fsicas (CPF), com indicao dos
responsveis tcnicos pela execuo dos servios, quando for o caso;
a.2. Carteira de Trabalho e Previdncia Social (CTPS) dos empregados
admitidos e dos responsveis tcnicos pela execuo dos servios, quando
for o caso, devidamente assinada pela contratada; e
a.3. exames mdicos admissionais dos empregados da contratada que
prestaro os servios.
[...]
3. Sempre que houver admisso de novos empregados pela contratada, os
documentos elencados na alnea a do subitem 2.1 acima devero ser
apresentados.
[...]
iniciada):
[...]
b) A fiscalizao das Carteiras de Trabalho e Previdncia Social (CTPS) ser
feita por amostragem. Todas as anotaes contidas na CTPS dos
empregados devem ser conferidas, a fim de que se possa verificar se as
informaes nelas inseridas coincidem com as informaes fornecidas pela
empresa e pelo empregado. Devem ser observadas, com especial ateno,
a data de incio do contrato de trabalho, a funo exercida, a remunerao
(corretamente discriminada em salrio-base, adicionais e gratificaes),
alm de demais eventuais alteraes dos contratos de trabalho.
[...]
g) No primeiro ms da prestao dos servios, a contratada dever
apresentar a seguinte documentao, devidamente autenticada:
g.1. relao dos empregados, com nome completo, cargo ou funo,
horrio do posto de trabalho, nmeros da carteira de identidade (RG) e
inscrio no Cadastro de Pessoas Fsicas (CPF), e indicao dos responsveis
tcnicos pela execuo dos servios, quando for o caso;
g.2. CTPS dos empregados admitidos e dos responsveis tcnicos pela
execuo dos servios, quando for o caso, devidamente assinadas pela
contratada;
g.3. exames mdicos admissionais dos empregados da contratada que
prestaro os servios; e
g.4. declarao de responsabilidade exclusiva da contratada sobre a
quitao dos encargos trabalhistas e sociais decorrentes do contrato.
209
IN 05/2017
(CLT):
[...]
c) entrega, quando solicitado pela Administrao, de quaisquer dos
seguintes documentos:
[...]
c.2. cpia da folha de pagamento analtica de qualquer ms da prestao
contratante;
c.3. cpia dos contracheques dos empregados relativos a qualquer ms da
prestao dos servios ou, ainda, quando necessrio, cpia de recibos de
depsitos bancrios;
c.4. comprovantes de entrega de benefcios suplementares (vale-
transporte, vale-alimentao, entre outros), a que estiver obrigada por
fora de lei ou de Conveno ou Acordo Coletivo de Trabalho, relativos a
qualquer ms da prestao dos servios e de qualquer empregado; e
[...]
10.5. Fiscalizao por amostragem
[...]
d) A contratada dever entregar, no prazo de 15 (quinze) dias, quando
solicitado pela Administrao, por amostragem, quaisquer dos seguintes
documentos:
[...]
d.2. cpia da folha de pagamento analtica de qualquer ms da prestao
contratante;
d.3. cpia dos contracheques assinados dos empregados relativos a
qualquer ms da prestao dos servios ou, ainda, quando necessrio,
cpia de recibos de depsitos bancrios; e
d.4. comprovantes de entrega de benefcios suplementares (vale-
transporte, vale-alimentao, entre outros), a que estiver obrigada por
fora de lei, Acordo, Conveno ou Dissdio Coletivo de Trabalho, relativos a
qualquer ms da prestao dos servios e de qualquer empregado.
[...]
9. Para efeito de recebimento provisrio, ao final de cada perodo mensal, o
fiscal administrativo dever verificar a efetiva realizao dos dispndios
concernentes aos salrios e s obrigaes trabalhistas, previdencirias e
210
com o FGTS do ms anterior, dentre outros, emitindo relatrio que ser

encaminhado ao gestor do contrato.
IN 05/2017
(CLT):
[...]
d) entrega de cpia da documentao abaixo relacionada, quando da
extino ou resciso do contrato, aps o ltimo ms de prestao dos
servios, no prazo definido no contrato:
d.1. termos de resciso dos contratos de trabalho dos empregados
prestadores de servio, devidamente homologados, quando exigvel pelo
sindicato da categoria;
[...]
d.4. exames mdicos demissionais dos empregados dispensados
[...]
5. A Administrao dever analisar a documentao solicitada na alnea d
do subitem 2.1 acima no prazo de 30 (trinta) dias aps o recebimento dos
documentos, prorrogveis por mais 30 (trinta) dias, justificadamente.
IN 05/2017
iniciada) (observncia da CCT)
[...]
d) O salrio no pode ser inferior ao previsto no contrato administrativo e
na Conveno Coletiva de Trabalho da Categoria (CCT).
e) Devem ser consultadas eventuais obrigaes adicionais constantes na
CCT para as empresas terceirizadas (por exemplo, se os empregados tm
direito a auxlio-alimentao gratuito).
[...]
10.4. Fiscalizao procedimental
a) Observar a data-base da categoria prevista na CCT. Os reajustes dos
empregados devem ser obrigatoriamente concedidos pela empresa no dia e
percentual previstos, devendo ser verificada pelo gestor do contrato a
necessidade de se proceder a repactuao do contrato, inclusive quanto
necessidade de solicitao da contratada.
211
[...]
Art. 6 A Administrao no se vincula s disposies contidas em
Acordos, Convenes ou Dissdios Coletivos de Trabalho que tratem de
pagamento de participao dos trabalhadores nos lucros ou resultados da
empresa contratada, de matria no trabalhista, ou que estabeleam
direitos no previstos em lei, tais como valores ou ndices obrigatrios de
encargos sociais ou previdencirios, bem como de preos para os insumos
relacionados ao exerccio da atividade.
Pargrafo nico. vedado ao rgo e entidade vincular-se s disposies
previstas nos Acordos, Convenes ou Dissdios Coletivos de Trabalho que
tratem de obrigaes e direitos que somente se aplicam aos contratos com
a Administrao Pblica.
7.3.8. Procedimentos determinados pela Portaria-MPDG n. 409, de

21.12.2016
PORTARIA-MPDG n. 409/2016
Art. 2 ....
[...]
2 obrigatrio que os instrumentos convocatrios e os contratos
mencionados no caput contenham clusulas que:
[...]
III - estabeleam a possibilidade de resciso do contrato por ato unilateral e
escrito do contratante e a aplicao das penalidades cabveis, em caso de
no pagamento dos salrios e demais verbas trabalhistas, bem como pelo
no recolhimento das contribuies sociais, previdencirias e para com o
Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS);
IV - prevejam, com vistas garantia do cumprimento das obrigaes
trabalhistas nas contrataes de servios continuados com dedicao
exclusiva de mo de obra:
a) que os valores destinados para o pagamento de frias, dcimo terceiro
salrio, ausncias legais e verbas rescisrias aos trabalhadores sero
efetuados pela contratante contratada somente na ocorrncia do fato
gerador; ou
b) que os valores para o pagamento das frias, dcimo terceiro salrio e
verbas rescisrias aos trabalhadores da contratada sero depositados pela
Administrao em conta vinculada especfica, aberta em nome da
contratada, com movimentao somente por ordem da contratante.
V - exijam a prestao de garantia, inclusive para pagamento de obrigaes
de natureza trabalhista, previdenciria e para com o FGTS, em valor
correspondente a cinco por cento do valor do contrato, limitada ao
equivalente a dois meses do custo da folha de pagamento dos empregados
da contratada que venham a participar da execuo dos servios
212
contratados, com prazo de validade de at noventa dias aps o

encerramento do contrato; e
VI - prevejam a verificao da comprovao mensal, pela contratante, do
FGTS, em relao aos empregados da contratada que efetivamente
participarem da execuo dos servios contratados, em especial, quanto:
a) ao pagamento de salrios, adicionais, horas extras, repouso semanal
remunerado e dcimo terceiro salrio;
b) concesso de frias remuneradas e pagamento do respectivo adicional;
c) concesso do auxlio-transporte, auxlio-alimentao e auxlio-sade,
quando for devido;
d) aos depsitos do FGTS; e
e) ao pagamento de obrigaes trabalhistas e previdencirias dos
empregados dispensados at a data da extino do contrato.
3 Caso no seja apresentada a documentao comprobatria do
FGTS de que trata o inciso VI do 2, a contratante comunicar o fato
contratada e reter o pagamento da fatura mensal, em valor proporcional
ao inadimplemento, at que a situao seja regularizada.
4 Na hiptese prevista no 3, e em no havendo quitao das
obrigaes por parte da contratada no prazo de quinze dias, a contratante
poder efetuar o pagamento das obrigaes diretamente aos empregados
da contratada que tenham participado da execuo dos servios objeto do
contrato.
5 O sindicato representante da categoria do trabalhador dever ser
notificado pela contratante para acompanhar o pagamento das verbas a
que se referem os 3 e 4 deste artigo.
Os procedimentos em parte contrastantes, da IN n. 5/2017 e da Portaria MP

n. 409/2016, podem causar perplexidade aos gestores dos rgos e entidades
integrantes do Sistema de Servios Gerais (SISG), gerando dvida sobre qual
norma, afinal de contas, devem adotar no planejamento, gesto e fiscalizao dos
contratos de terceirizao, notadamente quanto aos procedimentos de fiscalizao
administrativa.
Parece-nos no haver dvida de que, ante o conflito entre as duas normas, h

de prevalecer a Portaria baixada pelo Ministro do Planejamento, Desenvolvimento
e Gesto (MP), em detrimento da Instruo Normativa expedida por subordinado
seu, no caso, o Secretrio de Gesto daquele Ministrio.
O Ministro do Planejamento a autoridade mxima do SISG, como se

depreende do exame das normas de regncia. De fato, o 2 do art. 30 do Decreto-
Lei n. 200/67 determinou a estruturao, por Decreto, do mencionado Sistema.
213
A instituio do SISG veio a ocorrer somente com a edio do Decreto n.

1.094, de 23 de maro de 1994, que, nos artigos 2, inciso I, 4 e 5, inciso I, letra
b, situa o atual MP como rgo central, dotado de competncia normativa, ao
qual se sujeitam, quanto observncia das normas pertinentes contratao de
servios, os demais rgos e entidades do Sistema.
No h qualquer controvrsia, por bvio, quanto ao fato de o Ministro do

Planejamento ser a autoridade mxima daquele rgo, ao qual se sujeita a
autoridade que editou a IN n. 5/2017, no caso, o Secretrio de Gesto.
Portanto, fora de dvida de que a Portaria baixada pelo Ministro

autoridade mxima do rgo central do SISG tem precedncia sobre norma
emanada de servidor ocupante de funo hierarquicamente inferior. Entender de
modo diverso seria subverter por completo o princpio da hierarquia, que norteia o
servio civil no mbito da Unio Federal, como sugere o art. 116, inciso IV, da Lei
n. 8.112/90.
Assim, conclumos que, em caso de conflito entre as disposies da IN n.
5/2017 e as da Portaria MP n. 409/2016, esta ltima a norma que dever
prevalecer e ser cogentemente observada pelos rgos e entidades integrantes do
Sistema de Servios Gerais.
214
8. LIQUIDAO E PAGAMENTO DA DESPESA CONTRATUAL:

ATUAO DO FISCAL DE CONTRATO

jurisprudencial, a revelar a obrigatoriedade de o fiscal do contrato prover
elementos documentais que legitimem o recebimento do objeto e a atestao dos
servios, para fins de pagamento.
Compartilharemos boas prticas que objetivam dar segurana aos atos de

atestao, liquidao e pagamento da despesa contratual.
A atestao responsabilidade do fiscal do contrato, porquanto ele

quem declara que a contratada executou o objeto (ou parcela deste), bem como
adimpliu as obrigaes previstas em contrato que autorizam o pagamento.
Assim, o fiscal deve atuar com segurana, prestando as informaes

pertinentes, com base em registros fidedignos, de modo a permitir que a
autoridade competente autorize o pagamento com segurana.
8.1. Atestao Verificao da regular execuo dos servios e

cumprimento das obrigaes contratuais
O fiscal deve acompanhar diligentemente a execuo contratual, mantendo

registros fidedignos, de modo a atestar que o objeto contratado foi executado a
contento e as demais obrigaes que condicionam o pagamento foram atendidas,
antes de atestar a nota fiscal para fins de pagamento.
A manuteno de registros da fiscalizao obrigao imposta pela Lei.

Normalmente feita na forma de processo.
Os registros fidedignos legitimam a liquidao e pagamento das despesas,

bem como subsidiam a tomada de decises pela autoridade administrativa.
LEI 8.666/93
Art. 67 .....
1 O representante da Administrao anotar em registro prprio todas
as ocorrncias relacionadas com a execuo do contrato, determinando o
que for necessrio regularizao das faltas ou defeitos observados.
215
[VOTO]
6. O registro da fiscalizao, na forma prescrita em lei, no ato
discricionrio. elemento essencial que autoriza as aes subsequentes e
informa os procedimentos de liquidao e pagamento dos servios.
controle fundamental que a administrao exerce sobre o contratado.
Propiciar aos gestores informaes sobre o cumprimento do cronograma
das obras e a conformidade da quantidade e qualidade contratadas e
executadas.
9.4.19. adote processo formal para acompanhar a execuo contratual,
em ateno ao princpio constitucional da eficincia, incluindo controles
que permitam aos fiscalizadores dos contratos identificarem se todas as
obrigaes do contratado foram cumpridas antes de autorizar o
pagamento, em observncia ao disposto no art. 6, IX, "e", da Lei n
8.666/1993;
9.2.9. formalizem processos de execuo dos contratos, reunindo a
documentao fsica e financeira, tais como solicitaes de
compras/servios, aprovaes de compras/servios, notas fiscais, atestos,
pareceres e relatrios de fiscalizao e de acompanhamento do contrato,
comprovantes de pagamento, a fim de aperfeioar a gesto e atender ao
principio da eficincia;
9.2.2. nos procedimentos de recebimento e de atesto de produtos e
servios, principalmente em contrataes de objetos de maior
complexidade, faam constar do processo de pagamento documento
assinado pelo responsvel pela fiscalizao do contrato, com a devida
identificao (nome, cargo e matrcula) desse agente, que contenha anlise
com detalhamento dos requisitos considerados para o aceite ou o atesto,
com demonstrao de que os produtos ou servios entregues atenderam
ao objeto contratado, ou, quando for o caso, o detalhamento dos servios
prestados ou memria de clculo do valor a ser pago, de forma a assegurar
transparncia ao processo de liquidao da despesa;
216
VOTO]
29. [...] o fiscal tem o dever de acompanhar o cumprimento do que foi
contratado e propor autoridade competente a adoo de providncias
corretivas das falhas detectadas, sob pena de avocar para si a
responsabilidade por eventuais danos sofridos pela Administrao
Pblica.
30. [...] os argumentos circunstanciais e desprovidos de documentao
comprobatria apresentados pelo recorrente no permitem afastar a
reprovabilidade de sua conduta, especialmente com relao aos atestes
prestao satisfatria dos servios, muito embora os produtos entregues
pela contratada no funcionassem a contento [...]. No demais ressaltar
que a produo de provas constitui nus do recorrente (como gestor
pblico), que, na qualidade de fiscal de contrato, devia ter anotado, em
registro prprio, todas as ocorrncias relacionadas com a fiel execuo do
ajuste, em ateno ao disposto no art. 67, 1, da Lei n 8.666/1993.
O fiscal deve se certificar de que o objeto contratado foi executado a contento

e se as demais obrigaes que condicionam o pagamento foram atendidas, antes de
atestar a nota fiscal para fins de pagamento.
Todas as condies, obrigaes e exigncias constam do projeto bsico ou

termo de referncia e de clusula contratual.
LEI 8.666/93
Art. 40. O edital conter [...] obrigatoriamente, o seguinte:
[...]
XVI - condies de recebimento do objeto;
[...]
I - o objeto e seus elementos caractersticos;
[...]
IV - os prazos de incio de etapas de execuo, de concluso, de entrega, de
observao e de recebimento definitivo, conforme o caso;
[...]
Art. 76. A Administrao rejeitar, no todo ou em parte, obra, servio ou
fornecimento executado em desacordo com o contrato.
A fim de subsidiar a atestao e subsequente liquidao e pagamento da

despesa o fiscal do contrato deve juntar ao processo os instrumentos formais
de acompanhamento (mapas, planilhas, cheklists, relatrios etc.) que
217
demonstrem o acompanhamento da execuo e o adimplemento das obrigaes

pela contratada.
Esses registros tm por fim comprovar o adimplemento das obrigaes que

fazem nascer o direito ao pagamento, conforme exige a legislao de regncia.
LEI 4.320/64
Art. 62. O pagamento da despesa s ser efetuado quando ordenado aps
sua regular liquidao.
Art. 63. A liquidao da despesa consiste na verificao do direito adquirido
pelo credor tendo por base os ttulos e documentos comprobatrios do
respectivo crdito.
2 A liquidao da despesa por fornecimentos feitos ou servios
prestados ter por base:
I o contrato, ajuste ou acordo respectivo;
II a nota de empenho;
III os comprovantes de entrega de material ou da prestao efetiva do
servio.
LEI 8.666/93
Art. 40 .....
[...]
3 Para efeito do disposto nesta Lei, considera-se como adimplemento da
obrigao contratual a prestao do servio, a realizao da obra, a entrega
do bem ou de parcela destes, bem como qualquer outro evento contratual
a cuja ocorrncia esteja vinculada a emisso de documento de cobrana.
Na sistemtica da IN 05/2017, compete ao gestor instruir o processo de

pagamento, juntando toda a documentao pertinente.
IN 05/2017
ANEXO XI - DO PROCESSO DE PAGAMENTO
1. Aps recebimento definitivo dos servios, conforme previsto nos arts. 49
e 50 desta Instruo Normativa, o gestor do contrato deve instruir o
processo de pagamento com a Nota Fiscal ou Fatura e os demais
documentos comprobatrios da prestao dos servios e encaminhar para
o setor competente para pagamento.
[...]
4.1. Considera-se ocorrido o recebimento da Nota Fiscal ou Fatura no
momento em que o rgo contratante atestar a execuo do objeto do
contrato.
4.2. Observado o disposto na alnea c do inciso II do art. 50 desta
Instruo Normativa, quando houver glosa parcial dos servios, a
218
contratante dever comunicar a empresa para que emita a nota fiscal ou

fatura com o valor exato dimensionado, evitando, assim, efeitos tributrios
sobre valor glosado pela Administrao.
8.2. Boas prticas extradas da jurisprudncia do TCU
Apresentamos, a seguir, excertos de vrios julgados do Tribunal de Contas

da Unio, a partir dos quais podemos extrair boas prticas associadas aos
procedimentos de liquidao e pagamento da despesa contratual.
3.1 A multa imposta ao ento Subsecretrio e parte daquela aplicada ao
ex-Coordenador-Geral decorrem da aceitao de prestao de servio sem
cobertura contratual. A do segundo baseou-se, ainda, no fato de no ter
adotado providncias para corrigir as falhas apontadas pelo fiscal do
contrato, por meio de documento de julho de 2009.
3.2 Aquela aplicada ao ento Coordenador de Infraestrutura, na
qualidade de Coordenador-Geral de Modernizao e Informtica
Substituto, foi motivada pelo fato de ter atestado documento
comprobatrio de execuo de despesa (NF n 1.193) sem elementos
suficientes para a adequada verificao da prestao dos servios.
3.3 E a multa imposta ao fiscal de contrato decorreu do fato de ter
atestado a execuo de servios prestados anteriormente sua designao
formal como gestor do contrato.
9.4.2. [...] confrontar todos os "atestos" das notas fiscais com as Portarias
de fiscalizao de contratos, e s realizar os pagamentos se os "atestos"
forem efetuados pelo fiscal da atividade, regularmente designado, sob pena
de responsabilidade solidria, uma vez que este exame uma das etapas da
liquidao da despesa, conforme estabelecem os arts. 62 e 63 da Lei
4.320/1964;
9.2.6. implemente polticas e procedimentos formalizados que estabeleam
a separao entre funes e atividades consideradas incompatveis,
atentando tambm para que os servidores responsveis pela realizao da
despesa ou pela solicitao da aquisio/prestao de servios, no
participem como membros de comisses institudas para licitar, inclusive
pregoeiro e equipe de apoio e como responsveis pelo recebimento e
219
atesto de bens e servios ou de inventrios fsicos, em obedincia ao

princpio da segregao de funes.
VOTO]
29. [...] o fiscal tem o dever de acompanhar o cumprimento do que foi
contratado e propor autoridade competente a adoo de providncias
corretivas das falhas detectadas, sob pena de avocar para si a
responsabilidade por eventuais danos sofridos pela Administrao
Pblica.
30. [...] os argumentos circunstanciais e desprovidos de documentao
comprobatria apresentados pelo recorrente no permitem afastar a
reprovabilidade de sua conduta, especialmente com relao aos atestes
prestao satisfatria dos servios, muito embora os produtos entregues
pela contratada no funcionassem a contento [...]. No demais ressaltar
que a produo de provas constitui nus do recorrente (como gestor
pblico), que, na qualidade de fiscal de contrato, devia ter anotado, em
registro prprio, todas as ocorrncias relacionadas com a fiel execuo do
ajuste, em ateno ao disposto no art. 67, 1, da Lei n 8.666/1993.
9.2.2. nos procedimentos de recebimento e de atesto de produtos e
servios, principalmente em contrataes de objetos de maior
complexidade, faam constar do processo de pagamento documento
assinado pelo responsvel pela fiscalizao do contrato, com a devida
identificao (nome, cargo e matrcula) desse agente, que contenha anlise
com detalhamento dos requisitos considerados para o aceite ou o atesto,
com demonstrao de que os produtos ou servios entregues atenderam
ao objeto contratado, ou, quando for o caso, o detalhamento dos servios
prestados ou memria de clculo do valor a ser pago, de forma a assegurar
transparncia ao processo de liquidao da despesa;
[VOTO]
Como os argumentos apresentados pelo Sr. [fiscal] no justificam o fato
das notas fiscais emitidas pela [...] Ltda. terem sido por ele atestadas sem
a medio dos servios efetivamente executados, em afronta ao art. 67 da
Lei n 8.666/93, rejeito suas razes de justificativa e aplico-lhe a multa
prevista no art. 58, inciso III, da Lei n 8.443/92.
[ACRDO]
220
9.2. rejeitar as razes de justificativa apresentadas pelo Sr. [fiscal],

aplicando-lhe a multa prevista no art. 58, inciso III, da Lei n 8.443/92, no
valor de R$ 3.000,00 (trs mil reais) [...];
dever do gestor pblico responsvel pela conduo e fiscalizao de
contrato administrativo a adoo de providncias tempestivas a fim de
suspender pagamentos ao primeiro sinal de incompatibilidade entre os
produtos e servios entregues pelo contratado e o objeto do contrato,
cabendo-lhe ainda propor a formalizao de alteraes qualitativas quando
de interesse da Administrao, ou a resciso da avena, nos termos
estabelecidos na Lei n 8.666/1993.
[...] o atesto de notas fiscais referentes a produtos e servios executados
em desconformidade com as especificaes contratuais, mesmo diante de
notas tcnicas que denotavam a inadequao dos mdulos entregues
[caracterizaram] atos comissivos e omissivos levados efeito durante a
execuo do contrato, os quais resultaram em produtos e servios que no
contemplaram tecnologias e solues adequadas, em frontal
descumprimento ao objeto proposto e contratado.
9.3.4 regulamente o acompanhamento e a fiscalizao dos contratos
firmados por essa empresa, de modo a uniformizar os procedimentos e
fornecer confiabilidade s medies de servios alusivas aos contratos de
terceirizao, evitando realizar pagamentos com base to somente em
documentos fornecidos pela contratada, a exemplo do que ocorre em
relao aos servios de corte/religao de fornecimento de energia,
observando-se as seguintes diretrizes: utilizao de relatrios oriundos do
sistema informatizado da empresa como forma de contabilizar e evidenciar
os servios executados; colhimento da assinatura do titular da unidade
consumidora, ou morador da casa, na guia da ordem de servio, atestando
a execuo do servio em campo; formalizao dos relatrios de vistoria "in
loco"; e
9.3.5 adote providncias no sentido de orientar o servidor responsvel pela
fiscalizao de todos os contratos na unidade para que elabore,
periodicamente, relatrios de acompanhamento de execuo dos
referidos instrumentos, bem como exera efetiva fiscalizao dos contratos,
consoante preconiza o art. 67, caput, da Lei n 8.666/93;
9.2.3. atente para o disposto nos arts. 62 e 63 da Lei 4.320/1964 de modo a
evitar pagamentos por servios no prestados, conferindo especial
221
ateno fase de liquidao da despesa, na qual os comprovantes da

entrega de material ou da prestao efetiva do servio devem ser exigidos
como condio para a concretizao da autorizao do pagamento;
8.3. Checklist
LIQUIDAO E PAGAMENTO DA DESPESA CONTRATUAL
Antes de efetuar os pagamentos devidos contratada deve-se proceder liquidao da despesa, consistente na
verificao do direito ao pagamento. Essa verificao consiste na atestao de cumprimento de todas as
obrigaes previstas no contrato que autorizam a emisso do documento de cobrana (nota fiscal/fatura).
Sugerem-se as verificaes a seguir indicadas; no obstante, observe estritamente o que dispuser o contrato.
I Aes Sugeridas quando da Liquidao e Pagamento da Realizada
Observaes
Despesa Atestao (explicitar no despacho...) Sim No
1. A conformidade do servio com o previsto nas
especificaes tcnicas (vide I.1)
2. Se a nota fiscal contm todos os elementos de informao
indispensveis e suficientes (vide 1.2)
3. O cumprimento das clusulas contratuais que condicionam
o pagamento, notadamente se foram apresentados os
documentos exigidos pelo contrato (vide 1.3)
4. Valor das glosas, dedues e/ou retenes
5. Atestao expressa, encaminhado a nota fical/fatura para
pagamento, ou, caso haja pendncias que autorizem, a
reteno dos pagamentos devidos contratada
I.1 Planilhas e Relatrios de Acompanhamento (verificar Realizada
antes de atestar, com base em instrumentos formais de Observaes
Sim No
controle e acompanhamento...):
6. Conformidade dos servios prestados com o previsto nas
especificaes tcnicas contidas no Termo de Referncia
ou Projeto Bsico
7. Alcance dos resultados pactuados, em termos
quantitativos, e qualitativos, colhendo-se a manifestao,
quanto satisfao, do pblico usurio
8. Emprego dos recursos humanos no quantitativo e com a
qualificao exigida
9. Emprego de materiais e equipamentos em quantitativo
definido na proposta da contratada, atentando-se para a
qualidade definida
10. Observncia das rotinas de execuo definidas nas
especificaes tcnicas
222
I.1 Planilhas e Relatrios de Acompanhamento (verificar Realizada

antes de atestar, com base em instrumentos formais de Observaes
Sim No
controle e acompanhamento...):
11. Caso haja Acordo de Nveis de Servio, juntar planilhas que
demonstrem o alcance das metas/indicadores pactuados
12. Cumprimento das demais obrigaes contratuais que
condicionem o pagamento
13. Juntar ao processo os mapas e planilhas instrumentos
formais de controle e acompanhamento que contenham
subsdios ao despacho de atestao
14.
Realizada
I.2 Exame da Nota Fiscal/Fatura (verificao sugerida): Observaes
Sim No
15. Data da emisso (para fins de reteno previdenciria
11%)
16. Meno ao contrato e ao rgo contratante
17. Indicao do perodo de prestao dos servios e descrio
sucinta destes
18. Indicao correta de valor a pagar
19. Destaque do valor da reteno da antecipao de
contribuio previdenciria (art. 31, Lei 8.212/91)
20. Destaque dos tributos retidos na fonte pagadora
21. Destaques de despesas dedutveis da base de clculo da
reteno (opcional)
22.
I.3 Documentao Fiscal Essencial Liquidao (verificar Realizada

Observaes
previso contratual): Sim No
23. Certido negativa de tributos da administrao pela Unio
e dvida ativa (Certido Conjunta PGFN/RFB)
24. Certido negativa de dbitos junto Fazenda estadual da
seda da contratada
25. Certido negativa de dbitos junto fazenda
municipal/distrital da sede da contratada
26. Certificado de regularidade junto ao FGTS
27. Extrato de consulta ao SICAF em substituio s certides
fiscais
28. Certido Negativa de Dbitos Trabalhistas (CNDT)
29.
223
I.4 Documentao Previdenciria essencial Liquidao Realizada

Observaes
(verificar previso contratual): Sim No
30. Folha de pagamento
31. GFIP (relatrios integrantes)
32. Guia da Previdncia Social GPS
33. Guia de Recolhimento do FGTS GRF
34.
I.5 Documentao Trabalhista essencial Liquidao Realizada

Observaes
(verificar previso contratual): Sim No
35. Comprovantes de pagamento de salrio
36. Comprovantes de pagamento dos benefcios: vale-
transporte, auxlio alimentao e outros
37. Exames mdicos admissional e demissional
38. Cpia da CTPS (em casos de admisso ou demisso)
39. Termos de resciso de contratos de trabalho
40. Guia de recolhimento rescisrio do FGTS (GRRF), se exigvel
41.
Concludas as aes de verificao a cargo da fiscalizao, a fim de atestar o cumprimento das obrigaes
contratuais pela contratada, consigne as informaes em despacho, submetendo-se considerao superior, nos
termos do 2 do art. 67 da Lei 8.666/93. No se esquea: em seu despacho opine pela liquidao e pagamento ou
pela reteno, sempre observando estritamente as disposies contratuais.
224
9. RETENO DOS PAGAMENTOS DEVIDOS

CONTRATADA
9.1. Impossibilidade jurdica de reteno, em caso de

irregularidade fiscal
O STJ sempre entendeu ilegal a reteno do pagamento pela Administrao,

em caso de irregularidade fiscal da contratada, verificada no momento da
liquidao. Seguem julgados que espelham o entendimento daquele Tribunal.
CONTRATO ADMINISTRATIVO. DESCUMPRIMENTO DA OBRIGAO DE
MANTER A REGULARIDADE FISCAL. RETENO DO PAGAMENTO DAS
FATURAS PELOS SERVIOS J PRESTADOS. IMPOSSIBILIDADE.
1. O entendimento dominante desta Corte no sentido de que, apesar da
exigncia de regularidade fiscal para a contratao com a Administrao
Pblica, no possvel a reteno de pagamento de servios j executados
em razo do no cumprimento da referida exigncia, sob pena de
enriquecimento ilcito da Administrao e violao do princpio da
legalidade, haja vista que tal providncia no se encontra abarcada pelo
artigo 87 da Lei 8.666/93.
Precedentes: AgRg no AREsp 277.049/DF, Rel. Min. Benedito Gonalves,
Primeira Turma, DJe 19/03/2013; AgRg no REsp 1.313.659/RR, Rel. Min.
Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe 06/11/2012; RMS
24953/CE, Rel. Min. Castro Meira, Segunda Turma, DJe 17/03/2008.
(AgRg no AREsp 275.744/BA, DJe 17/06/2014)

4. Na hiptese, de se ressaltar que os servios contratados j foram
efetivamente prestados pela ora recorrida e, portanto, a hiptese no trata
de dispensa de licitao para contratar com o Poder Pblico ou para dar
continuidade ao contrato existente, mas sim de pedido de recebimento dos
valores pelos servios efetiva e reconhecidamente prestados, no havendo
falar em negativa de vigncia aos artigos 52 e 57 da Lei n. 11.101/2005.
5. Malgrado o descumprimento da clusula de regularidade fiscal possa at
ensejar, eventualmente e se for o caso, a resciso do contrato, no poder
haver a reteno de pagamento dos valores devidos em razo de servios j
prestados. Isso porque nem o art. 87 da Lei n. 8.666/1993 nem o item 7.3.
do Decreto n. 2.745/1998, preveem a reteno do pagamento pelo servios
prestados como sano pelo alegado defeito comportamental.
Precedentes.
(REsp 1173735/RN, DJe 09/05/2014)
225

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO
EM RECURSO ESPECIAL. CONTRATO ADMINISTRATIVO. EXECUO
CONTRATUAL. DESCUMPRIMENTO DA OBRIGAO DE MANTER A
REGULARIDADE FISCAL. RETENO DO PAGAMENTO DAS FATURAS PELOS
SERVIOS J PRESTADOS. IMPOSSIBILIDADE.
1. A pretenso recursal destoa da jurisprudncia dominante nesta Corte no
sentido da ilegalidade da reteno ao pagamento devido a fornecedor em
situao de irregularidade perante o Fisco, por extrapolar as normas
previstas nos arts. 55 e 87 da Lei 8.666/93.
Precedentes: AgRg no REsp 1313659/RR, Rel. Ministro Mauro Campbell
Marques, Segunda Turma, DJe 06/11/2012; REsp 633432/MG, rel. Ministro
Luiz Fux, DJ 20/6/2005; AgRg no REsp 1048984/DF, rel. Ministro Castro
Meira, Segunda Turma,DJe 10/9/2009; RMS 24953/CE, rel. Ministro Castro
Meira, Segunda Turma, DJe 17/03/2008.
(AgRg no AREsp 277.049/DF, DJe 19/03/2013)

ADMINISTRATIVO. CONTRATO ADMINISTRATIVO. PAGAMENTO DE
FATURAS. ILEGALIDADE DA PORTARIA 227/95, QUE CONDICIONA O
PAGAMENTO COMPROVAO DA REGULARIDADE FISCAL DA EMPRESA
CONTRATADA. MATRIA PACIFICADA.
1. Discute-se nos presentes autos a legalidade da Portaria n. 227/95, que
prev a reteno de pagamento de valores referentes a parcela executada
de contrato administrativo, na hiptese em que no comprovada a
regularidade fiscal da contratada.
previstas nos arts. 55 e 87 da Lei 8.666/93. Precedentes: REsp 633432 / MG,
rel. Ministro Luiz Fux, DJ 20/6/2005; AgRg no REsp 1048984 / DF, rel.
Ministro Castro Meira, Segunda Turma,DJe 10/9/2009; RMS 24953 / CE, rel.
Ministro Castro Meira, Segunda Turma, DJe 17/03/2008.
(AgRg no REsp 1.313.659/RR, DJe 06/11/2012)

ADMINISTRATIVO. CONTRATO. ECT. PRESTAO DE SERVIOS DE
TRANSPORTE. DESCUMPRIMENTO DA OBRIGAO DE MANTER A
REGULARIDADE FISCAL. RETENO DO PAGAMENTO DAS FATURAS.
IMPOSSIBILIDADE.
1. A exigncia de regularidade fiscal para a participao no procedimento
licitatrio funda-se na Constituio Federal, que dispe no 3 do art. 195
que "a pessoa jurdica em dbito com o sistema da seguridade social, como
estabelecido em lei, no poder contratar com o Poder Pblico nem dele
226
receber benefcios ou incentivos fiscais ou creditcios", e deve ser mantida

durante toda a execuo do contrato, consoante o art. 55 da Lei 8.666/93.
2. O ato administrativo, no Estado Democrtico de Direito, est
subordinado ao princpio da legalidade (CF/88, arts. 5, II, 37, caput, 84, IV),
o que equivale assentar que a Administrao poder atuar to-somente de
acordo com o que a lei determina.
3. Deveras, no constando do rol do art. 87 da Lei 8.666/93 a reteno do
pagamento pelos servios prestados, no poderia a ECT aplicar a referida
sano empresa contratada, sob pena de violao ao princpio
constitucional da legalidade. Destarte, o descumprimento de clusula
contratual pode at ensejar, eventualmente, a resciso do contrato (art. 78
da Lei de Licitaes), mas no autoriza a recorrente a suspender o
pagamento das faturas e, ao mesmo tempo, exigir da empresa contratada a
prestao dos servios.
4. Consoante a melhor doutrina, a supremacia constitucional "no significa
que a Administrao esteja autorizada a reter pagamentos ou opor-se ao
cumprimento de seus deveres contratuais sob alegao de que o particular
encontra-se em dvida com a Fazenda Nacional ou outras instituies. A
administrao poder comunicar ao rgo competente a existncia de
crdito em favor do particular para serem adotadas as providncias
adequadas. A reteno de pagamentos, pura e simplesmente, caracterizar
ato abusivo, passvel de ataque inclusive atravs de mandado de
segurana." (Maral Justen Filho. Comentrios Lei de Licitaes e
Contratos Administrativos, So Paulo, Editora Dialtica, 2002, p. 549).
5. Recurso especial a que se nega provimento.
(REsp 633.432/MG, DJ 20/06/2005)

RECURSO ESPECIAL. ADMINISTRATIVO. [...] SERVIOS PRESTADOS AO
DISTRITO FEDERAL. RETENO DO PAGAMENTO PELA NO-
COMPROVAO DA REGULARIDADE FISCAL. VIOLAO DOS PRINCPIOS DA
MORALIDADE ADMINISTRATIVA E LEGALIDADE.
No se afigura legtima a reteno do pagamento do servio prestado,
aps a efetivao do contrato e a prestao dos servios contratados, pelo
fato de a empresa contratada no comprovar sua regularidade fiscal.
(REsp 730.800/DF, DJ 21.3.2006)

ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANA. CONTRATO. RESCISO.
IRREGULARIDADE FISCAL. RETENO DE PAGAMENTO.
1. necessria a comprovao de regularidade fiscal do licitante como
requisito para sua habilitao, conforme preconizam os arts. 27 e 29 da Lei
n 8.666/93, exigncia que encontra respaldo no art. 195, 3, da CF.
2. A exigncia de regularidade fiscal deve permanecer durante toda a
execuo do contrato, a teor do art. 55, XIII, da Lei n 8.666/93, que dispe
227
ser "obrigao do contratado de manter, durante toda a execuo do

as condies de habilitao e qualificao exigidas na licitao".
[...]
5. Pode a Administrao rescindir o contrato em razo dedescumprimento
de uma de suas clusulas e ainda imputar penalidade ao contratado
descumpridor. Todavia a reteno do pagamento devido, por no constar
do rol do art. 87 da Lei n 8.666/93, ofende o princpio da legalidade,
insculpido na Carta Magna.
(RMS 24953/CE, Dje 17.3.2008)

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO
EM RECURSO ESPECIAL. CONTRATO ADMINISTRATIVO. EXECUO
CONTRATUAL. DESCUMPRIMENTO DA OBRIGAO DE MANTER A
REGULARIDADE FISCAL. RETENO DO PAGAMENTO DAS FATURAS PELOS
SERVIOS J PRESTADOS. IMPOSSIBILIDADE.
previstas nos arts. 55 e 87 da Lei 8.666/93.Precedentes: AgRg no REsp
1313659/RR, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe
06/11/2012; REsp 633432/MG, rel.Ministro Luiz Fux, DJ 20/6/2005; AgRg no
REsp 1048984/DF, rel.Ministro Castro Meira, Segunda Turma,DJe
10/9/2009; RMS 24953/CE, rel. Ministro Castro Meira, Segunda Turma, DJe
17/03/2008.
(AgRg no AREsp 277.049/DF, Dje 19.3.2013)
O TCU sempre teve entendimento contrrio ao do STJ. At que, em 2012,

respondendo a uma consulta (cuja resposta tem carter normativo, nos termos do
2 do art. 1 da Lei 8.443/92), aquela Corte de Contas alinhou-se ao
entendimento do Tribunal Superior, passando tambm a entender que a
irregularidade meramente fiscal no autoriza a reteno do pagamento ao
contratado.
SUMRIO: CONSULTA. EXECUO CONTRATUAL. PAGAMENTO A
FORNECEDORES EM DBITO COM O SISTEMA DE SEGURIDADE SOCIAL
QUE CONSTEM DO SISTEMA DE CADASTRAMENTO UNIFICADO DE
FORNECEDORES. CONHECIMENTO. RESPOSTA CONSULTA.
1. Nos contratos de execuo continuada ou parcelada, a Administrao
deve exigir a comprovao, por parte da contratada, da regularidade fiscal,
incluindo a seguridade social, sob pena de violao do disposto no 3 do
art. 195 da Constituio Federal, segundo o qual a pessoa jurdica em
dbito com o sistema da seguridade social, como estabelecido em lei, no
228
poder contratar com o poder pblico nem dele receber benefcios ou

incentivos fiscais ou creditcios.
2. Nos editais e contratos de execuo continuada ou parcelada, deve
constar clusula que estabelea a obrigao do contratado de manter,
durante toda a execuo do contrato, as condies de habilitao e
qualificao exigidas na licitao, prevendo, como sanes para o
inadimplemento dessa clusula, a resciso do contrato e a execuo da
garantia para ressarcimento dos valores e indenizaes devidos
Administrao, alm das penalidades j previstas em lei (arts. 55, inciso XIII,
78, inciso I, 80, inciso III, e 87, da Lei n 8.666/93).
3. Verificada a irregular situao fiscal da contratada, incluindo a
seguridade social, vedada a reteno de pagamento por servio j
executado, ou fornecimento j entregue, sob pena de enriquecimento
sem causa da Administrao.
9.1 recomendar Secretaria de Logstica e Tecnologia da Informao do
Ministrio do Planejamento que incorpore os seguintes aspectos IN/MP
2/2008:
9.1.1 que os pagamentos s contratadas sejam condicionados,
exclusivamente, apresentao da documentao prevista na Lei 8.666/93;
Nos contratos de execuo continuada ou parcelada, o inadimplemento
das obrigaes fiscais da contratada, incluindo a seguridade social, enseja,
alm das penalidades legais, a resciso do contrato e a execuo das
garantias para ressarcimento de valores e indenizaes devidos
Administrao, sendo vedada a reteno de pagamento por servio j
executado, ou fornecimento j entregue, sob pena de enriquecimento
sem causa da Administrao.
Representao formulada por sociedade empresria apontara possveis
irregularidades em prego eletrnico [...] destinado ao fornecimento de
servio de sistema eletrnico eleitoral via Internet, dentre elas a
possibilidade consignada no edital de reteno de pagamentos por servios
executados em face da no comprovao da regularidade fiscal e social.
Realizadas as oitivas regimentais, o Cofen procedeu a diversas alteraes no
edital, de modo a adequ-lo aos requisitos legais. No que respeita
hiptese de reteno de pagamentos, a entidade argumentou que a
jurisprudncia dessa Corte no sentido da obrigatoriedade da exigncia da
documentao relativa regularidade para com o FGTS, a Fazenda Federal
e a Seguridade Social. Sobre o assunto, relembrou o relator que o Plenrio
do TCU, em resposta a consulta formulada pelo Ministrio da Sade
(Acrdo 964/2012), reafirmou a obrigatoriedade de que a Administrao
Pblica Federal exija, nos editais e contratos de execuo continuada ou
229
parcelada, durante toda a vigncia contratual, a comprovao da

regularidade fiscal e social, sob pena de resciso do contrato e execuo de
garantias, alm das penalidades j previstas em lei. Entendeu, contudo, que
Verificada a irregular situao fiscal da contratada, incluindo a seguridade
social, vedada a reteno de pagamento por servio j executado, ou
fornecimento j entregue, sob pena de enriquecimento sem causa da
Administrao. Assim, consignou o relator que, embora obrigatria a
exigncia da documentao indicada, tal obrigatoriedade no fundamenta
a reteno de pagamento, mas sim a resciso contratual e eventual
execuo de garantia. Considerando que o prego j havia sido
homologado e que no houve prejuzos competitividade do certame, o
Plenrio julgou parcialmente procedente a Representao, determinando
ao Cofen que observe o entendimento constante do Acrdo 964/2012 -
Plenrio na eventualidade da no comprovao da regularidade fiscal e
trabalhista por parte da empresa contratada em decorrncia do Prego
Eletrnico 21/2014.
9.2. Possibilidade de reteno, em caso de inadimplemento de

obrigaes trabalhistas e previdencirias
O Superior Tribunal de Justia, que o intrprete ltimo da legislao

federal, reconhece a legitimidade da reteno de pagamentos devidos ao
particular que no comprova o adimplemento das obrigaes trabalhistas e
previdencirias, desde que tal exigncia conste expressamente em clusula
contratual. Confiram-se julgados a respeito.
1. Havendo clusula contratual no sentido de que os servios ajustados,
aps realizados, sero liquidados pela sociedade de economia mista
mediante a apresentao de nota fiscal e comprovantes de guias de
recolhimento do INSS e do FGTS, justificado est o fato da negao do
cumprimento do pagamento quando essas obrigaes no forem
adimplidas.
2. O fato em si da prestao dos servios prevista em contrato, com
clusula contendo as exigncias acima registradas, no suficiente para
se ter como procedente ao de cobrana;
(REsp 1010824/MG)

1. O STF, ao concluir, por maioria, pela constitucionalidade do art. 71, 1,
da Lei 8.666/93 na ACD 16/DF, entendeu que a mera inadimplncia do
contratado no poderia transferir Administrao Pblica a
230
responsabilidade pelo pagamento dos encargos, mas reconheceu que isso

no significaria que eventual omisso da Administrao Pblica, na
obrigao de fiscalizar as obrigaes do contratado, no viesse a gerar essa
responsabilidade.
2. Nesse contexto, se a Administrao pode arcar com as obrigaes
trabalhistas tidas como no cumpridas quando incorre em culpa in
vigilando (mesmo que subsidiariamente, a fim de proteger o empregado,
bem como no ferir os princpios da moralidade e da vedao do
enriquecimento sem causa), legtimo pensar que ela adote medidas
acauteladoras do errio, retendo o pagamento de verbas devidas a
particular que, a priori, teria dado causa ao sangramento de dinheiro
pblico. Precedente;
(REsp 1241862/RS, DJe 03/08/2011)

11. Em segundo lugar, em relao ofensa aos arts. 78 e 87 da Lei n.
8.666/93, o que se tem - pelo menos em uma perspectiva inicial, frise-se -
que a Administrao, em procedimento administrativo instaurado,
entendeu pela reteno dos pagamentos com fundamento em
descumprimento de clusula contratual.
12. Mesmo que se acolham as premissas de fato lanadas pela requerente,
no sentido de que no houve prvio contraditrio, a verdade que, nos
casos de aplicao dos arts. 78, inc. I, e 80 da Lei n. 8.666/93, exige-se, para
as medidas elencadas neste ltimo dispositivo, o devido processo legal, mas
com contraditrio diferido.
13. Da porque no h que se falar na ilegalidade da reteno efetuada,
especialmente porque, embora o art. 71, 1, da Lei n. 8.666/93 afaste a
responsabilidade da Administrao por encargos trabalhistas (cujo
pagamento esto na base da controvrsia que se submete ao Judicirio
nestes autos), o Tribunal Superior do Trabalho - TST reiteradamente atribui
responsabilidade subsidiria do tomador do servio (a inclusas as
sociedades de economia mista, como a requerida) pelo inadimplemento
das obrigaes trabalhistas (Smula n. 331, item IV).
14. Sem desatentar para o fato de que o Supremo Tribunal Federal vem
avaliando a correo do posicionamento do TST quando em confronto com
a Smula Vinculante n. 10 (AgRg na Rcl. 7.517/DF), se a Administrao
pode arcar com as obrigaes trabalhistas tidas como no cumpridas
(mesmo que subsidiariamente), legtimo pensar que ela adote medidas
pblico.
(AgRg na Medida Cautelar 16.257/SP, DJe 16/12/2009)
A jurisprudncia do TCU, anterior ao Acrdo 1214/2013 - Plenrio,

admitia, na linha do entendimento jurisprudencial do STJ, a reteno do
pagamento, em caso de irregularidade TRABALHISTA e PREVIDENCIRIA.
231
9.1.1.1. limite o pagamento dos servios contratados apresentao de
documento comprobatrio do recolhimento mensal do INSS e do FGTS, a
cargo das empresas contratadas, gerado pelo SEFIP - Sistema Empresa de
9.3.4. explicite, em atendimento ao caput do art. 71 c/c alnea b do inciso
I do art. 73 da Lei n 8.666/1993, que [...] qualquer pagamento est
condicionado comprovao pela contratada de regularidade quanto ao
cumprimento das obrigaes trabalhistas - incluindo o depsito de
salrios -, previdencirias, fiscais e comerciais resultantes da execuo do
contrato;
9.1.4. fiscalize a execuo dos contratos sob sua superviso no que diz
respeito obrigatoriedade de o contratado arcar com todas as despesas
decorrentes de obrigaes trabalhistas relativas a seus empregados, a
includo o pagamento dos salrios e dos respectivos encargos trabalhistas e
previdencirios, a exemplo do FGTS e INSS, tendo em considerao que a
constatao do no cumprimento desse dever pela empresa pode ensejar
a resciso contratual, bem como a aplicao das sanes [...]
O TCU, por meio do Acrdo 1214/2013 - Plenrio, recomendou que os

documentos exigveis para fins de pagamento se limitem queles previstos a Lei
8.666/93, a sugerir tratar-se da documentao de habilitao.
232
9.1 recomendar Secretaria de Logstica e Tecnologia da Informao do
Ministrio do Planejamento que incorpore os seguintes aspectos IN/MP
2/2008:
9.1.1 que os pagamentos s contratadas sejam condicionados,
exclusivamente, apresentao da documentao prevista na Lei 8.666/93;
Mesmo aps o Acrdo 1214/2013 Plenrio, encontramos deliberaes

do TCU por meio das quais aquela Corte de Contas determina o exame mensal dos
transcritas:
lcita a previso contratual de reteno pela Administrao de
pagamentos devidos contratada em valores correspondentes s
obrigaes trabalhistas e previdencirias inadimplidas, incluindo salrios,
demais verbas trabalhistas e FGTS, relativas aos empregados dedicados
execuo do contrato.
Representao formulada por licitantes noticiara supostas irregularidades
cometidas pela Companhia de Entrepostos e Armazns Gerais de So Paulo
(Ceagesp), no mbito do Prego Presencial 14/2013, destinado
contratao de empresa responsvel pela coleta seletiva, transporte e
destinao final de resduos. Entre as falhas consideradas no elididas, a
unidade tcnica do TCU apontou a ocorrncia de reteno de valores
devidos contratada, em decorrncia de propositura de aes trabalhistas
e props que essa previso fosse excluda do edital, por consider-la
incabvel. Embora tambm tenha se posicionado pela irregularidade
especificamente dessa previso, ponderou o relator que no procede o
argumento de que a reteno de pagamentos devidos contratada ilegal,
por no constar do rol do art. 87 da Lei 8.666/1993. A reteno de
pagamentos no integra as hipteses contidas no referido preceito legal
exatamente por no se caracterizar uma sano administrativa. A natureza
da reteno preventiva e acautelatria. Destina-se a evitar que a
inadimplncia da contratada com suas obrigaes trabalhistas cause
prejuzo ao errio. Tanto no sano que, comprovados os pagamentos
das obrigaes trabalhistas, os valores retidos so imediatamente
liberados. Os valores retidos tm somente duas destinaes possveis:
pagamento contratada, assim que comprovar que cumpriu suas
obrigaes, ou pagamento aos seus empregados, caso as circunstncias
assim recomendem. Argumentou ainda o relator que a reteno integral
dos pagamentos contratada s admissvel nas hipteses de
inadimplemento de obrigaes trabalhistas com valores superiores aos
devidos pela Administrao e de desconhecimento do montante
inadimplido e salientou que a reteno integral no pode dar-se por prazo
indeterminado, exceo da hiptese de inadimplemento em valores
superiores aos devidos Administrao, justamente para no caracterizar
233
enriquecimento ilcito da Administrao. Como regra, a medida deve ser

mantida por prazo suficiente para quantificao das obrigaes no
adimplidas, aps o que dever ser convertida em reteno parcial. Nesse
passo, entendeu o relator que convm prever, no instrumento
convocatrio e na minuta de contrato, reteno e pagamento direto aos
empregados, para que as prestadoras de servios continuados no possam
alegar que desconheciam essas faculdades ao elaborar suas propostas. No
entanto, no caso especfico dos autos, a clusula questionada previa
reteno dos valores reclamados judicialmente pelos empregados, os quais,
segundo o relator, no apresentam necessariamente correspondncia com
os efetivamente devidos pela empresa, costumando ser bem mais elevados
dos que os devidos, de sorte que a reteno se mostraria desproporcional e
onerosa. Diante dessas observaes, acolheu o Plenrio a proposta do
relator de determinar Ceagesp que republicasse o edital apenas aps a
adoo de algumas medidas saneadoras, dentre as quais a excluso da
clusula em apreo. Na mesma assentada, o Tribunal recomendou
Ceagesp que adotasse os seguintes procedimentos, para se resguardar
contra dvidas trabalhistas da prestadora de servios continuados com
dedicao exclusiva de mo de obra (subitem 9.3 do decisum): a) prever
nos contratos, de forma expressa: autorizao para reteno de
trabalhistas inadimplidas pela contratada, incluindo salrios e demais
verbas trabalhistas, previdncia social e FGTS, concernentes aos
empregados dedicados execuo do contrato; autorizao para
realizao de pagamentos de salrios e demais verbas trabalhistas
diretamente aos empregados da contratada, bem assim das contribuies
previdencirias e do FGTS, quando estes no forem adimplidos;
aprovisionamento, em conta vinculada, de valores relativos a frias, dcimo
terceiro e multa sobre o FGTS, na forma prevista no art. 19-A, inciso I, da
IN/SLTI/MP 2/08, com redao dada pela IN/SLTI/MP 6/13; b) depositar os
valores retidos cautelarmente junto Justia do Trabalho, com o objetivo
de serem utilizados exclusivamente no pagamento dos salrios e das
demais verbas trabalhistas, bem como das contribuies sociais e FGTS,
quando no for possvel a realizao desses pagamentos pela prpria
Administrao, dentre outras razes, por falta da documentao
pertinente, tais como folha de pagamento, rescises dos contratos e guias
de recolhimento; c) fazer constar dos contratos clusula de garantia que
assegure pagamento de: prejuzos advindos do no cumprimento do
contrato; multas punitivas aplicadas pela fiscalizao contratada;
prejuzos diretos causados contratante decorrentes de culpa ou dolo
durante a execuo do contrato; e obrigaes previdencirias e trabalhistas
no honradas pela contratada; d) caso sobrevenham, durante a vigncia
contratual, aes trabalhistas promovidas por empregados dedicados ao
ajuste, considerando o teor dos pleitos, investigar se h irregularidades no
pagamento de verbas trabalhistas, solicitando os documentos
correspondentes (vide art. 34, 5, inciso I, c, da IN/SLTI/MP 2, com
redao dada pela IN/SLTI/MP 6); comprovada a inadimplncia, reter
trabalhistas inadimplidas.
(Acrdo 3301/2015-Plenrio - INFORMATIVO 271)
234
9.3. determinar ao Ministrio da Integrao Nacional que, no prazo de 30
(trinta) dias, a contar da cincia desta deliberao, promova alteraes do
Contrato n 34/2009-MI, bem como inclua naquele que o suceder, se for o
caso, de forma a:
[...]
9.3.5. exigir da empresa contratada, no ato do recebimento do Boletim de
Medio e de entrega dos relatrios mensal e final, a apresentao de
contrato;
[VOTO]
A unidade tcnica imputa a [omissis], fiscais do contrato de prestao do
servio de vigilncia, responsabilidade pelos "indcios de no fiscalizao
dos salrios e benefcios dos vigilantes contratados", na seara dos contratos
6 e 15, de 2011. Argumenta que o indcio decorre do fato de os processos
de pagamento no identificar os trabalhadores, "com a descrio do seus
cargos e nmeros do PIS".
Sustentam os responsveis que as informaes requeridas - nome de
nmero do PIS dos vigilantes - estavam presentes em diversos documentos
apresentados pela contratada, a saber: guias de recolhimento de FGTS;
guias de recolhimento da Previdncia Social; Sistema Empresa de
Recolhimento do FGTS e Informaes Previdncia Social (Sefip) e cpias
dos cartes de ponto.
[...]
Considerando que as informaes necessrias aferio da regularidade
dos pagamentos de salrios integrou os processos de fiscalizao e
pagamento e que no h notcia de pagamentos a menor aos vigilantes, a
responsabilidade pela fragilidade mencionada resta mitigada.
235
Nesse cenrio, acolho as razes de justificativa ofertadas pelos

responsveis.
[VOTO]
34 No tocante aplicao de recursos pblicos, o nus da prova da
regular utilizao recai sobre o gestor, conforme jurisprudncia deste
Tribunal confirmada pelo Supremo Tribunal Federal (MS 20.335/DF, relator
o ministro Moreira Alves).
[...]
36. O servio de fornecimento de mo de obra prestado pela Oscip requer
comprovao das despesas incorridas em sua prestao, bem como
observncia das regras de liquidao de despesas dos art. 62 e 63 da Lei
4.320/1964. necessrio provar que os recursos transferidos foram
aplicados nos servios contratados. Notas fiscais genricas no
demonstram, por si ss, a aplicao dos recursos.
37. So documentos hbeis para comprovao das despesas ms a ms,
que no foram devidamente apresentados: folhas de pagamentos,
transferncias e ordens bancrias individualizadas por funcionrio,
comprovantes de recolhimento de FGTS e INSS, demonstrativos de
despesas operacionais, dentre outros. Com isso, assegura-se que o
administrador no est pagando por servio no executado.
38. Os ex-gestores no apresentaram fichas de frequncia, recibos de
pagamentos aos funcionrios, notas fiscais, comprovantes de
recolhimentos de encargos sociais e demais tributos. Tambm no
estabeleceram nexo de causalidade entre a totalidade dos recursos
transferidos Oscip e os servios contratados.
39. Ressalto, ainda, conforme registro da Secex/PR "que a omisso culposa
na verificao do cumprimento das obrigaes contratuais e legais da
contratada sujeita a administrao pblica responsabilidade subsidiria
pelos encargos trabalhistas e previdencirios, conforme Smula 331 do
TST".
40. Assim, as alegaes de defesa dos ex-gestores municipais no merecem
prosperar.
Por meio do Acrdo 567/2015 Plenrio, o Tribunal considerou regular

clusula contratual prevendo a reteno de pagamentos, na hiptese, e o ministro
relator teceu consideraes sobre a pertinncia e a necessidade dessa clusula,
como se extrai dos trechos do voto condutor da deliberao:
Acerca da clusula editalcia dispondo que o futuro contratado deve
Apresentar mensalmente, cpia dos comprovantes de pagamento salarial
236
com a discriminao individual do salrio pago a cada funcionrio, bem

como, as cpias das guias de recolhimento do FGTS, INSS e ISS da empresa
e/ou empregados referente ao ms anterior ao do faturamento, relativo aos
empregados envolvidos diretamente com a prestao dos servios., e que
A no apresentao da documentao acima acarretar a suspenso do
pagamento do valor da fatura da contratada, at que seja apresentada a
documentao exigida., o denunciante alega ser ilegal o condicionamento
do pagamento a fatores que no tm respaldo em lei. Tal exigncia
editalcia, alm de violar o princpio da estrita legalidade, tambm afronta o
princpio da vedao ao enriquecimento ilcito, por parte da Administrao
Pblica.
Na esteira do que sustenta o denunciante, a unidade tcnica defende que
A Lei 8.666/1993, no seu art. 71, estabelece que o contratado
responsvel pelos encargos trabalhistas, previdencirios, fiscais e
comerciais resultantes da execuo do contrato. Entretanto, a reteno de
pagamento por servio efetivamente realizado pela contratada contraria o
que foi estabelecido no Acrdo 964/2012 Plenrio.
E arremata a unidade instrutiva: (...) o Acrdo 964/2012 - Plenrio
encerra informando que a falta de comprovao da regularidade fiscal e o
descumprimento de clusulas contratuais podem motivar a resciso
contratual, a execuo da garantia para ressarcimento dos valores e
indenizaes devidos Administrao e a aplicao das penalidades
previstas no art. 87 da Lei Licitatria, mas no a reteno do pagamento
por servio comprovadamente realizado. Caso contrrio estaria a
Administrao incorrendo em enriquecimento sem causa..
Discordo do entendimento perfilhado pelo denunciante e acolhido pela
Secex-AM, devendo-se atentar para o contedo e, sobretudo, para o
alcance do item 9.2.3 do citado Acrdo n 964/2012-Plenrio. Eis o seu
inteiro teor:
9.2.3. verificada a irregular situao fiscal da contratada, incluindo a
seguridade social, vedada a reteno de pagamento por servio j
executado, ou fornecimento j entregue, sob pena de enriquecimento sem
causa da Administrao; (grifei)
Entendo que essa deciso do TCU deve ser interpretada restritivamente,
mormente quando confrontada com o contedo dos itens IV e V da Smula
n 331 do TST, abaixo transcritos:
empregador, implica a responsabilidade subsidiria do tomador de
servios quanto quelas obrigaes, desde que haja participado da relao
processual e conste tambm do ttulo executivo judicial.
V - Os entes integrantes da administrao pblica direta e indireta
respondem subsidiariamente, nas mesmas condies do item IV, caso
evidenciada a sua conduta culposa no cumprimento das obrigaes da Lei
n 8.666/93, especialmente na fiscalizao do cumprimento das
obrigaes contratuais e legais da prestadora de servio como
regularmente contratada. (grifei)
237
Donde se conclui que o item 9.2.3 do Acrdo n 964/2012-Plenrio no

deve ser automaticamente aplicado a contratos em que se evidencia a
responsabilidade subsidiria do ente pblico contratante por encargos
trabalhistas no adimplidos pela contratada, quais sejam, contratos de
prestao de servios terceirizados (servios contnuos prestados mediante
cesso ou dedicao exclusiva da mo de obra). No mbito de tais
contratos, a no reteno de pagamento ante o descumprimento de
obrigaes trabalhistas por parte da contratada pode caracterizar culpa por
omisso da Administrao contratante. justamente esse o entendimento
tanto do TST quanto do STJ, seno vejamos:
Jurisprudncia do TST (AIRR - 2101-38.2010.5.18.0000, DEJT 11/02/2011):
AGRAVO DE INSTRUMENTO. RESPONSABILIDADE SUBSIDIRIA. ENTE
PBLICO. Aps a deciso do e. STF no julgamento da ADC 16, esta c. Corte
vem apreciando com maior zelo as questes que envolvem a
responsabilidade de ente pblico, pela contratao de empregado por meio
de terceirizao, quando precedida de licitao pblica. Cabe ao ente
pblico, no reiterado descumprimento das clusulas contratuais, pelo
prestador dos servios, reter o pagamento at o implemento das
obrigaes assumidas. No o fazendo assume o risco de responder com
subsidiariedade, na medida em que a irresponsabilidade contida na lei de
licitaes no absoluta, no abrangendo a culpa por omisso. Agravo
desprovido.
Jurisprudncia do STJ (REsp 1241862/RS, DJe 03/08/2011):
1. O STF, ao concluir, por maioria, pela constitucionalidade do art. 71, 1,
da Lei 8.666/93 na ACD 16/DF, entendeu que a mera inadimplncia do
contratado no poderia transferir Administrao Pblica a
responsabilidade pelo pagamento dos encargos, mas reconheceu que isso
no significaria que eventual omisso da Administrao Pblica, na
obrigao de fiscalizar as obrigaes do contratado, no viesse a gerar essa
responsabilidade.
2. Nesse contexto, se a Administrao pode arcar com as obrigaes
trabalhistas tidas como no cumpridas quando incorre em culpa in
vigilando (mesmo que subsidiariamente, a fim de proteger o empregado,
bem como no ferir os princpios da moralidade e da vedao do
enriquecimento sem causa), legtimo pensar que ela adote medidas
pblico. Precedente. (grifei)
238
9.3. A reteno do pagamento na IN 05/2017
A IN 05/2017 prev a reteno de pagamento da contratada somente em trs

hipteses, indicadas nos dispositivos a seguir transcritos:
IN 05/2017
Art. 64. Quando da resciso dos contratos de servios com regime de
dedicao exclusiva de mo de obra, o fiscal administrativo deve verificar o
pagamento pela contratada das verbas rescisrias ou dos documentos que
comprovem que os empregados sero realocados em outra atividade de
prestao de servios, sem que ocorra a interrupo do contrato de
trabalho.
Art. 65. At que a contratada comprove o disposto no artigo anterior, o
rgo ou entidade contratante dever reter:
[...]
II - os valores das Notas fiscais ou Faturas correspondentes em valor
proporcional ao inadimplemento, at que a situao seja regularizada.
Pargrafo nico. Na hiptese prevista no inciso II do caput, no havendo
quitao das obrigaes por parte da contratada no prazo de quinze dias, a
contratante poder efetuar o pagamento das obrigaes diretamente aos
empregados da contratada que tenham participado da execuo dos
servios objeto do contrato.
Art. 66. O rgo ou entidade poder ainda:
I - nos casos de obrigao de pagamento de multa pela contratada, reter a
garantia prestada a ser executada conforme legislao que rege a matria;
e
II - nos casos em que houver necessidade de ressarcimento de prejuzos
causados Administrao, nos termos do inciso IV do art. 80 da Lei n.
8.666, de 1993, reter os eventuais crditos existentes em favor da
contratada decorrentes do contrato.
Pargrafo nico. Se a multa for de valor superior ao valor da garantia
prestada, alm da perda desta, responder a contratada pela sua diferena,
a qual ser descontada dos pagamentos eventualmente devidos pela
Administrao ou ainda, quando for o caso, cobrada judicialmente.
239
LEITURA COMPLEMENTAR
Para ampliar seus conhecimentos sobre os temas objeto de estudo neste

Curso, sugerimos a leitura das obras a seguir indicadas:
- Almeida, Anadricea Vicente de. Novas consideraes sobre a organizao

da planilha de custos da IN n 2/08 alterada pela recente portaria n 7/11. IN:
Revista Znite : ILC : Informativo de licitaes e contratos, v. 18, n. 206, p. 374-379,
abr. 2011.
- Barros, Alice Monteiro de. Curso de Direito do Trabalho. 6 ed. So Paulo:

LTr, 2010, p. 451-458.
- Brasil. Tribunal de Contas da Unio. Licitaes e contratos: orientaes e

jurisprudncia do TCU. 4 ed. rev., atual. e ampl. Braslia: TCU/Senado Federal,
2010, p. 78-101; 85-101; 138-139; 166-180; 196-209; 719-725; 772-775; 780-790.
- Brasil. Tribunal de Contas da Unio. Guia de boas prticas em contratao

de solues de tecnologia da informao: riscos e controles para o planejamento da
contratao. Verso 1.0. Braslia: TCU, 2012.
- Castro, Cludio Dias de. Terceirizao: atividade-meio e atividade-fim. In:

Revista do direito trabalhista, v. 8, n. 7, p. 3-7, jul. 2002.
- Cavalcanti, Augusto Sherman. O Novo Modelo de Contratao de Solues de

TI pela Administrao Pblica - Belo Horizonte: Frum, 2013.
- Coelho Motta, Carlos Pinto. Eficcia nas licitaes e contratos. 11 ed. Belo
Horizonte: Del Rey, 2008, p. 176-179.
- Delgado, Maurcio Godinho. Curso de Direito do Trabalho. 9 ed. So Paulo:

LTr, 2010, p. 414-451.
- Doetzer, Isis Chamma. Consideraes sobre a incidncia de INSS e de FGTS

sobre o aviso prvio indenizado na planilha de custos da IN MPOG n 2/08. IN:
Revista Znite : ILC : Informativo de licitaes e contratos, v. 16, n. 189, p. 1036-
1042, nov. 2009.
- Doetzer, Isis Chamma. Terceirizao Contratos de terceirizao de

servios firmados com a administrao: a questo da responsabilidade trabalhista.
In: Revista Znite ILC: Informativo de licitaes e contratos, n. 56, p. 165, fev.2007.
240
- Doetzer, Isis Chamma. Planilha de custos e formao de preos:

identificao do custo da mo-de-obra. IN: Revista Znite : ILC : informativo de
licitaes e contratos, v. 13, n. 149, p. 600-604, jul. 2006.
- Fernandes, Jorge Ulisses Jacoby (coordenador). Terceirizao: Legislao,

doutrina e jurisprudncia. Belo Horizonte: Frum, 2017.
- Franca, Erivan Pereira de Franca; Simes, Luiz Felipe Bezerra Almeida.

Licitaes e contratos administrativos: legislao aplicvel. Salvador: Jam Jurdica,
2015.
- Furtado, Lucas Rocha. Curso de Licitaes e Contratos Administrativos. Belo

Horizonte: Frum, 2007, p. 210; p. 407-408; 616.
- Furtado, Lucas Rocha. Curso de Licitaes e Contratos Administrativos. Belo

Horizonte: Frum, 2007, p. 210 e p. 616.
- Gasparini, Digenes. Prazo e Prorrogao do Contrato de Servio

Continuado. In: Revista Dilogo Jurdico, n. 14, jun-ago/2002, acesso em 27.7.201
(http://www.direitopublico.com.br/pdf_14/DIALOGO-JURIDICO-14-JUNHO-
AGOSTO-2002-DIOGENES-GASPARINI.pdf)
- Justen Filho, Maral. Comentrios lei de licitaes e contratos

administrativos, 13 ed, So Paulo: Dialtica, 2009, p. 138-139; 783-790; 801.
- Mendes, Renato Geraldo. Lei de Licitaes e Contratos Anotada. 8 ed.

Curitiba: Znite, 2011, p. 63-65, 81-85, 942-949.
- Mendes, Renato Geraldo. O processo de contratao pblica: fases, etapas e

atos. Curitiba: Znite, 2012.
- Mendes, Renato Geraldo. O regime Jurdico da Contratao Pblica. Curitiba:

Znite, 2008, p. 11-13, 25-42, 99-104.
- Neto, Indalcio Gomes. Terceirizao Relaes triangulares no direito do

trabalho. In: Revista Znite ILC: Informativo de licitaes e contratos, n. 155, p. 57,
jan.2007.
- Oliveira, Antnio Flvio de. Servios de manuteno e cesso de mo de

obra. In: Frum de Contratao e Gesto Pblica, ano 9, n. 104, agosto/2010, p. 46.
241
- Oliveira Aristeu de. Manual de Prtica Trabalhista, 43 ed. So Paulo: Atlas,

2009, p. 43-53; 114-133; 134-149; 342-376; 481-506; 509-651.
- Paim, Flaviana Vieira. A formao do preo de contratao pela

administrao pblica e a planilha de custos sob a tica da IN n 2/08. IN: BLC:
Boletim de licitaes e contratos, v. 22, n. 4, p. 352-360, abr. 2009.
- Pereira Jnior, Jess Torres et al. Manuteno da frota e fornecimento de

combustveis por rede credenciada, gerida por empresa contratada: prenncio da
quarteirizao na gesto pblica? In: Frum de Contratao e Gesto Pblica, ano
9, n. 102, junho/2010, p. 23-42.
- Santos, Ulisses Otvio Elias dos. Terceirizao: aspectos lcitos e ilcitos. In:
Justia do trabalho, v. 23, n. 265, p. 58-62, jan. 2006.
- Senne, Slvio Helder Lencioni. Cesso de mo-de-obra. In: Revista do direito

trabalhista: RDT, v. 4, n. 9, p. 3-4, set. 1998.
- Vasconcelos, Giovanna Gabriela do Vale. Servio contnuo: conceito jurdico

indeterminado luz da interpretao lgico-jurdica da lei de licitaes e contratos.
In: Revista Znite ILC: Informativo de licitaes e contratos, v. 16, n. 190, p. 1135-
1139, dez. 2009.
- Viana, Cludia Salles Vilela. Manual Prtico das Relaes Trabalhistas, 10

ed. So Paulo: LTr, 2009, p. 297-398; 420-464; 556-578; 661-669; 700-730; 756-
894.
- Vianna, Cludia Salles Vilela. Previdncia social: custeio e benefcios. So

Paulo: LTr, 2005, p. 313-322; 348.
- Vieira, Antonieta Pereira et AL. Gesto de contratos de terceirizao na

Administrao Pblica: teoria e prtica. 3 ed. Belo Horizonte: Frum, 2008, p. 24-
36; 80-84; 225-311; 295-322.
242

Elo - Atuação Do Fiscal - Apostila - 4 e 5-12-2017

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6. FISCALIZAO DO CUMPRIMENTO DAS OBRIGAES PREVIDENCIRIAS .............. 111

Este curso tem por objetivo compartilhar procedimentos de gesto e

Nossa abordagem, embora eminentemente prtica porquanto focada no

Compartilharemos um conjunto de procedimentos que considerados

Por isso, impende tecer brevssimas consideraes sobre a relevncia de se

A IN 05/2017 de observncia cogente pelos rgos e entidades integrantes

Como o rgo que expediu a IN 05/2017 da estrutura do Poder Executivo

Os rgos e entidades dos Poderes Legislativo e Judicirio da Unio Federal,

Recomenda-se, assim, observar criticamente as disposies da IN 05/2017,

Destacaramos os seguintes julgados do Tribunal de Contas da Unio, nos

9.2.2.2. definio de papeis e responsabilidades dos agentes envolvidos em

Cite-se, como exemplo de norma que autoriza a adoo de normativos

A adoo subsidiria de Instrues Normativas emanadas do Poder Executivo

Destaque-se, tambm, a necessidade de observncia dos entendimentos

Representao acerca de possveis irregularidades em prego eletrnico

As citaes a ttulo de ORIENTAO DO TCU, empregadas no texto, foram

1.1. Distino entre atos de gesto e fiscalizao do contrato

Considera-se fiscal do contrato o servidor designado nos termos do art. 67

Por exemplo: compete ao fiscal registrar os atos de fiscalizao e apurar a

Em resumo: o fiscal no pratica atos de cunho decisrio. Ele acompanha,

A gesto de contratos atividade relacionada com o planejamento de

De fato, podemos observar, na prtica administrativa, que h um feixe de

prprio todas as ocorrncias relacionadas com a execuo contratual e

A prtica administrativa revela que a gesto dos contratos em muitos

A atribuio de competncias distintas entre os agentes que atuam na

A doutrina e a jurisprudncia recomendam que, sendo possvel, deve-se

9.10.9. designao de mesmos servidores para desempenho de

despesa ou pela solicitao da aquisio/prestao de servios, no

Entretanto, comum empregar-se o termo gestor de contrato para se

1.2. Nomeao do fiscal/gestor de contrato

Os rgos e entidades da Administrao pblica tm o dever de fiscalizar a

O objetivo primrio da fiscalizao contratual garantir a consecuo do

A Lei de Licitaes e Contratos atribui Administrao contratante a

A jurisprudncia do TCU e abalizada doutrina, ao interpretar esse dispositivo

esperar o trmino do contrato para verificar se o objeto fora de fato

A fiscalizao eficiente diminui os riscos inerentes terceirizao,

De fato, uma fiscalizao deficiente pode gerar danos ao errio e possvel

A Lei de Licitaes e Contratos estabelece, em carter obrigatrio, que para

de contratos por servidor e a sua capacidade para o desempenho das

Esse representante da Administrao, a que alude a Lei comumente

A ausncia de designao formal de fiscal para os contratos administrativos

comum empregar-se o termo gestor de contrato para se referir, em

I - ser responsvel pelo seu acompanhamento e fiscalizao; e

A melhor tcnica, em homenagem ao princpio da segregao de funes,

A recente IN 05/2017 estabeleceu distino de atribuies entre a figura do

reequilbrio, prorrogao, pagamento, eventual aplicao de sanes,

1.3. Responsabilidade pessoal do fiscal/gestor de contrato

O pressuposto bsico da responsabilizao do agente pblico a prtica de

A responsabilizao perante os rgos de controle decorre, assim, de

18. Com relao responsabilidade da Sra. [...], a unidade tcnica

21. Cumpre enfatizar que a eventualidade de que o gestor tenha atuado

Como regra geral, no mbito das contrataes pblicas, compete ao gestor

Em conformidade com os parmetros extrados dos julgados do TCU, o

conseguinte, a obrigao de notificar seus superiores sobre a necessidade

A Administrao deve prover a necessria capacitao do fiscal, dando-lhe os

duas vigncias, ininterruptas, com o mesmo fiscal, e que a quantidade de

2. PRIMEIRAS PROVIDNCIAS A CARGO DO

Os primeiros dias da fiscalizao do contrato so determinantes para o

As providncias adotadas logo no incio da execuo do contrato indicam

A quase certeza da inexistncia de fiscalizao pode levar ao desleixo na

2.1. Manuteno de registros da fiscalizao; autuao de

A manuteno de registros da fiscalizao obrigao imposta pela Lei.

A IN 05/2017 estabelece, como faculdade, a necessidade de registro dos atos

A manuteno de registros dos atos de fiscalizao em processo