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CAPITULO 11

Problemas sociales del nuevo capitalismo

Introduccin

Desde el momento constitutivo de los estados-nacin latinoamericanos se produjo una profunda


diferenciacin entre dos mbitos de vida. Por una parte el mundo de la sociedad y la cultura
tradicional de base rural y por el otro el emergente modo de vida urbano, industrial y
relativamente integrado (comercial y culturalmente) con los grandes centros mundiales de
desarrollo capitalista (Europa y los EEUU). Los sistemas educativos latinoamericanos son
contemporneos al Estado-nacin moderno y tuvieron una clara misin de convertir la "barbarie"
en "civilizacin". Esta funcin manifiesta se encarn en las instituciones y prcticas educativas
en toda Amrica Latina.

Los primeros y ms grandes "xitos" de la escuela latinoamericana se registraron en las


ciudades. Donde las sociedades experimentaron procesos de desarrollo y movilidad, la escuela
acompa y facilit estas transformaciones. Los ritmos y modalidades de insercin de las
economas latinoamericanas en la estructura econmica del capitalismo mundial fueron
extremadamente diferenciados. Lo mismo puede decirse del desarrollo del liberalismo y la
democracia poltica.

Los actuales procesos de globalizacin reforzaron las tendencias al desarrollo desigual. Por una
parte los sectores urbanos ya integrados a la economa mundial estuvieron en mejores
condiciones para reconvertirse a las nuevas lgicas de produccin e intercambio. Los sistemas
educativos fueron acompaando estas transformaciones tambin de un modo desigual.

Las desigualdades histricas (en trminos de oportunidades de acceso, rendimiento y calidad) de


la educacin bsica estn en vas de profundizarse como resultado de las transformaciones
recientes de la economa y la sociedad latinoamericanas. Los objetivos homogneos y
homogeneizadores de la vieja escuela pblica de la etapa constitutiva de las repblicas modernas
contrastan cada vez ms con un sistema educativo cada vez ms diferenciado, segmentado y
"descentrado". Dicha fragmentacin, en gran medida tiene la misma morfologa de la estructura
de la sociedad.

En consecuencia, el problema de la educacin bsica no existe en forma singular, sino plural y


diferenciado segn el segmento social de que se trate. Muchas veces la desigualdad y la
exclusin social se manifiestan y conviven con la diferenciacin y exclusin espacial y
territorial. Cada vez en mayor medida, distintos mundos conviven en el espacio cada vez ms
heterogneo de los Estados nacionales latinoamericanos. Mejorar las chances de vida futura de

1
Tomado del libro de Emilio TENTI FANFANI, La escuela y la cuestin social. Ensayos de sociologa de la
educacin; Siglo XXI Editores, Buenos Aires 2007.
los nios latinoamericanos requerir de una estrategia diferenciada que tenga en cuenta la
especificidad de sus problemas y necesidades educativas.

El texto que sigue tiene dos partes. En la primera se trata de proponer un argumento para
entender el sentido de lo que podramos denominar la cuestin social contempornea. En la
segunda se proponen algunos criterios para una poltica de desarrollo de la educacin bsica en
el contexto del desarrollo social, tal como ste se presenta en la actualidad.

1. Problemas sociales del capitalismo

1.1. Pensar relaciones

Razones de simple sentido comn, y tambin razones epistemolgicas obligan a pensar los
problemas sociales y educativos contemporneos desde un punto de vista relacional e histrico.
No existe lo social como una sustancia independiente de lo poltico, lo econmico y lo cultural.
Por otro lado, todo objeto social (la pobreza, la exclusin, la familia, el Estado, etc.) es el
resultado de un proceso. Por eso toda verdadera ciencia social no puede dejar de ser histrica. El
propio lenguaje que usamos para hablar de las cosas sociales, tiene su historia, que es preciso
conocer. Esta perspectiva relacional e histrica es la ms adecuada para captar las
especificidades, las particularidades de las situaciones que debemos enfrentar en el presente.

Durante la segunda mitad del siglo XIX y las primeras dcadas del siglo XX, tanto en el campo
poltico como en el intelectual, se instal una preocupacin por los desajustes y problemas
sociales emergentes del avenimiento progresivo de la sociedad capitalista, industrial y urbana.
Esta gran transformacin, como la calific Karl Polanyi (1992), conmovi los cimientos de la
sociedad tradicional, desde aquellos que estructuraban su sistema de relaciones econmicas hasta
los que organizaban el mundo de la cultura y la misma subjetividad de los hombres.

Este proceso, que el socilogo alemn Norberto Elas (1983) denomin civilizatorio es
multidimensional y afecta en forma contempornea distintas dimensiones de la vida social.
Contra ciertas visiones deterministas simples e ingenuas que pregonan determinadas
precedencias lgicas y temporales (primero el desarrollo de las fuerzas y relaciones
productivas, luego las relaciones sociales y despus las superestructuras culturales, etc.), estas
transformaciones transcurren por caminos ms complejos. Ms que pensar en causas simples y
lineales es preciso pensar en causalidades estructurales y recprocas, ya que ciertos factores son
eficientes en la medida en que actan combinados con otros. A su vez, los efectos que producen,
por lo general terminan por afectar a sus propias causas. As, mientras algunos tienden a pensar
que el mercado es una institucin natural y que, en cierta medida existe desde siempre ( y
que durante mucho tiempo su funcionamiento libre fue deliberadamente interferido por la
ignorancia o mala voluntad de los hombre etc.), un anlisis elemental de la historia nos obliga a
reconocer que se trata de una configuracin social que tiene un origen y determinadas
condiciones sociales de emergencia y desarrollo que no se manifiestan de la misma manera en
todo momento y en todo lugar.
1.2. Capitalismo y Estado moderno

En efecto, cmo comprender la expansin de la lgica de la produccin y el intercambio


capitalista sin tomar en cuenta el advenimiento del Estado moderno y su monopolio de la
violencia fsica y simblica legtimas sobre los hombres que habitan en un territorio bien
determinado? A su vez, esta institucin (es decir sistema de reglas que estructuran las prcticas
humanas en un campo determinado) si quiere traducirse en prcticas y comportamientos requiere
la conformacin de agentes (capitalistas, obreros etc.) dotados de ciertas predisposiciones
especficas, es decir, modos de percepcin, de valoracin y de accin en situaciones especficas.
En otras palabras, el mercado como arreglo institucional, requiere (y al mismo tiempo genera)
ciertos modos de ser o, en otras palabras una determinada subjetividad es decir, un cdigo
moral o cdigo de comportamiento(SEN, A., 1993).

Los procesos de desarrollo de las tecnologas de transporte y comunicacin, el despliegue de las


fuerzas productivas, la aparicin de nuevos y ms complejos modelos de divisin funcional del
trabajo y la consecuente extensin de las cadenas de interdependencia de los hombres son
procesos que se manifestaron en la conformacin de un nuevo modo de produccin que se
caracteriza por el paso de la economa de subsistencia a una economa monetaria de mercado.
Estas transformaciones, a su vez, son contemporneas con el desarrollo del Estado nacional que
fue el resultado de un proceso de concentracin de poder en un centro (Paris, Roma o Buenos
Aires) permiti pacificar territorios antes ocupados por unidades de poder menor cuyas
relaciones a menudo se caracterizaban por la rivalidad y el conflicto armado.

El monopolio de la violencia fsica legtima permiti la circulacin libre de las mercancas, los
hombres y la cultura en espacios territoriales ms amplios que el de las viejas ciudades-estado,
por ejemplo. Pero el Estado tambin reivindic con xito el monopolio del ejercicio de otro tipo
de violencia legtima, el que tiene que ver con su capacidad de imponer determinados
significados. El Estado, por lo general impone una lengua como lengua nacional, una historia
comn y un conjunto de smbolos que identifican a los ciudadanos de un pas como formando
parte de una unidad que los trasciende. El Estado tiene la capacidad de oficializar relaciones
sociales tan relevantes como las que tienen que ver con la reproduccin biolgica y social de la
poblacin y las relaciones de propiedad, por ejemplo. Slo el Estado otorga una identidad oficial
(acta de nacimiento y documento de identidad, acta de matrimonio, divorcio, defuncin etc.). El
Estado da (o legaliza) ttulos oficiales, sean esto de propiedad de bienes materiales o
simblicos tan estratgicos como el conocimiento (ttulos escolares).

Este Estado es una construccin social que se desarroll en el tiempo y fue objeto de lucha y
conflicto social entre intereses y proyectos contrapuestos. Es imposible pensar el mercado y la
produccin capitalista, en su forma contempornea, independientemente de estas
transformaciones en el plano de la poltica y el derecho que se manifiestan en instituciones
sociales novedosas. Por ltimo, economa y poltica existen en una sociedad determinada,
conformada por agentes dotados de ciertas caractersticas objetivas y subjetivas, tales como
condiciones de vida, propiedad, cultura, valores, etc. El capitalismo tiene y necesita de un
espritu, es decir, produce subjetividades y comportamientos diferentes.

1.3. La cuestin social como asunto de Estado.


Las viejas formas de la ayuda social, basadas en la lgica de la caridad cristiana y su versin
secularizada, la filantropa se mostraron rpidamente insuficientes para responder al tamao y
complejidad de la cuestin social capitalista (TENTI FANFANI E.1989a). El problema social
fue adquiriendo dimensiones tales que oblig a la sociedad a desplegar nuevas estrategias de
intervencin. El Estado asumi la funcin de prestar asistencia a los explotados y oprimidos,
vctimas del primer capitalismo. Para ello despleg un sistema normativo e institucional que fue
creciendo paulatinamente con el tiempo. A su vez, los asalariados capitalistas progresivamente
fueron adquiriendo cierta capacidad para actuar en forma colectiva en defensa de sus intereses
frente a los patrones y frente al Estado. Son conocidos los anlisis del socilogo ingls A.
Marshall acerca del progresivo desarrollo de los derechos civiles, polticos y sociales. Los
obreros del capitalismo constituyeron sus propias organizaciones sociales (sindicatos) y polticas
(los partidos socialistas europeos) y lograron modificar los equilibrios de poder en su propio
beneficio.

1.4. El trabajo se convierte en empleo

El primer capitalismo, luego de un largo proceso de lucha y negociacin transform el trabajo


humano en empleo, es decir, en una actividad humana regulada socialmente, estructurada
mediante un sistema legal sancionado y administrado por el Estado. La relacin de trabajo entre
el asalariado y el capitalista no se define exclusivamente en funcin del poder y la capacidad de
presin de las partes tomadas aisladamente. Los protagonistas de esta relacin contratan en el
contexto de un marco legal que define derechos y deberes especficos que los contratantes deben
respetar (CASTEL R., 1996). El Estado capitalista no slo fue desplegando una serie de leyes y
reglamentos, sino que tambin mont un conjunto de dispositivos institucionales con recursos y
competencias como para garantizar el cumplimiento de la legislacin y eventualmente sancionar
a los infractores eventuales (departamentos de trabajo, tribunales laborales etc.). Tambin en este
caso, la lgica del mercado y del inters privado (de los contratantes) se complementa con un
marco regulatorio y las instituciones especializadas que, entre otras cosas, se asientan en ese
recurso tpico del Estado que es la fuerza publica. El inters privado (de capitalistas y
asalariados) y el poder del Estado se complementan para garantizar las condiciones bsicas del
funcionamiento regular de la produccin capitalista.

El mercado de trabajo es el lugar donde se realiza la distribucin primaria de la riqueza


producida. Sin embargo, el Estado, a travs de sus polticas, opera una segunda distribucin,
llamada por esta razn "secundaria" que en principio tiene como objetivo, entre otras cosas,
corregir las desigualdades producidas por la distribucin primaria. Este modelo hizo que se
considerara verosmil y posible la realizacin del derecho de ciudadana social que garantiza a
todos los individuos un grado de satisfaccin determinado ("una vida digna") de sus necesidades
bsicas, independientemente de su insercin en el mercado de trabajo.

Detrs de este modelo de organizacin social que se dio en denominar "welfare state" existieron
condiciones objetivas de desarrollo (capitalismo nacional, Estado interventor con polticas
anticclicas de cuo keynesiano, etc.) y actores colectivos, con sus intereses, relaciones de
fuerza, estrategias, conflictos etc. cuya historia todava no se conoce en forma exhaustiva.
El advenimiento del Estado benefactor en la Europa de la postguerra y su despliegue en otros
continentes bajo formas ms o menos anlogas en varios pases de Amrica Latina marc el
punto ms alto de lo que podramos denominar el capitalismo integrador (ISUANI, E.A. y
TENTI FANFANI E., 1989b).

El trabajo asalariado pas de ser un indicador de opresin y oprobio a una condicin estamental
dotada de un estatuto legal que la estabiliza y le garantiza toda una serie de contraprestaciones
no slo monetarias, sino tambin sociales (estabilidad en el trabajo, salario mnimo garantizado,
vacaciones pagadas, cobertura de riesgos de accidentes, salud, desempleo y vejez, vivienda,
formacin profesional etc.). En su momento de esplendor, a mediados de la dcada de los aos
setenta, los asalariados constituyen cerca del 80% de la poblacin econmicamente activa de la
Europa continental. En esos treinta gloriosos aos (como dicen los franceses) que van de 1945
a 1975, siempre existi un porcentaje de personas que no encontraban empleo. Pero se trataba de
un desempleo funcional y en la mayora de los casos temporal al que la sociedad haca frente
mediante el seguro de desempleo. Para las situaciones extremas y minoritarias de exclusin
social el Estado desplegaba una estrategia asistencial de emergencia.

El capitalismo desarrollado fue capaz de hacer crecer en forma relativamente continua (con sus
crisis cclicas, controladas por medidas de poltica econmica de cuo keynesiano) el volumen
de los productos y servicios producidos y una distribucin ms equitativa de los mismos, lograr
una situacin cercana al pleno empleo y desarrollar una estructura social donde la gran mayora
de los individuos alcanzaba un nivel digno de satisfaccin de sus necesidades bsicas. La lucha
de clases se fue volviendo lucha individual por las clasificaciones, es decir, por escalar
posiciones en esa estructura que apareca bien diferenciada, pero potencialmente abierta para
todos.

1.5. El Estado benefactor en Amrica Latina

Algo parecido a este mundo capitalista feliz fue realidad en los pases del occidente ms
desarrollado. En Amrica Latina, en cambio, esta imagen fue ms un proyecto que una realidad.
La denominada etapa de sustitucin de importaciones permiti el desarrollo desigual los
capitalismos basados en el mercado nacional. En muchos pases tales como Argentina, Chile,
Uruguay, Brasil, Mxico, los procesos de industrializacin y urbanizacin alcanzaron ritmos
elevados durante la dcada de los aos sesenta. El grado de incorporacin exitosa a estos
procesos fue muy desigual. El desarrollismo tambin trajo como consecuencia la expansin del
fenmeno de la marginalidad. La expansin de las favelas, villas miseria, callampas, vecindades,
rancheros, etc. en las afueras de los grandes centros urbanos e industriales fueron el signo
distintivo de una poca. Sin embargo, en medio de esas dificultades se pensaba que la villa
miseria era una especie de situacin transitoria, una emergencia social temporaria que
constitua la antesala de la vida urbana formal. La ideologa del progreso, dominaba en el
discurso ideolgico de la poca tanto en su versin reformista como revolucionaria. Las
fuerzas portadoras de este proceso modernizador en su forma tpica fueron la burguesa
capitalista nacional y la clase de los asalariados urbanos organizados en sindicatos. Sus
expresiones polticas no fueron slo los partidos. Las fuerzas armadas latinoamericanas y los
movimientos populares presididos por lderes carismticos (el populismo) muchas veces fueron
quienes lideraron, con mayor o menor xito, el proceso de transformacin. La fuerza del Estado
fue un ingrediente fundamental en esta alianza de poderes que presidi el desarrollo del
capitalismo en la Amrica Latina de postguerra.

Sin embargo, grandes contingentes de la poblacin de Amrica Latina nunca se integraron en el


corazn del mercado de trabajo capitalista. Los elevados ndices de informalidad, precariedad,
cuentapropismo y las poblaciones indgenas que viven en gran parte en economas de
autosubsistencia son el testimonio del carcter desigual del desarrollo del capitalismo como
modo de produccin y como modo de vida. Esta poblacin no integrada o parcialmente
integrada al empleo moderno y todas sus ventajas asociadas (y que en su gran mayora integra
los rangos de la pobreza urbana y rural tradicional) permanece relativamente al margen de las
crisis que peridicamente amenazan la seguridad vital de los grupos ms integrados al modo de
vida capitalista urbano de Amrica Latina.

2. La Gran Transformacin actual.

Este es el mundo que se termina con las transformaciones del capitalismo actual. La apertura de
los mercados nacionales, globalizacin de la economas, alentados por los profundos cambios en
las tecnologas de la comunicacin y los transportes, la internacionalizacin y concentracin del
capital en sus diversas especies (en especial la financiera y la cientfico-tecnolgica) han
producido una serie de efectos sobre las configuraciones polticas, sociales y culturales que
acompaaron la emergencia y desarrollo de ese primer capitalismo que acabamos de describir
arriba.

Hoy tenemos otro Estado y otra relacin estado-sociedad, otras relaciones de fuerza entre
poderes econmicos, polticos y culturales, otra morfologa social y nuevos dilemas de
integracin social. El proceso recin est en sus inicios y las sociedades tienen ms conciencia
de lo que se termina que de lo que est emergiendo. Por eso la moda de las etiquetas post para
calificar cambios en la cultura, la economa, el Estado etc. (sociedad postmoderna, postindustrial
etc.).

2.1. Caractersticas estructurales

En brevsima sntesis, y sin proponer un orden o estructura interpretativa, estas son algunas de
las caractersticas distintivas de las transformaciones en marcha:

a) en la economa:

expansin de la economa a escala planetaria, tendencia a la liberacin de todas las barreras que
regulaban y limitaban el movimiento del capital financiero y (en menor medida) las mercancas,
introduccin creciente de conocimiento cientfico y tecnolgico en la produccin de bienes y
servicios, tendencia a producir nuevos productos y servicios para pblicos restringidos (a
diferencia de la produccin de masas de tipo fordista), mercantilizacin progresiva de bienes y
servicios, desarrollo de pequeas unidades productivas desconcentradas, etc.;
b) en la poltica:

constitucin de centros de poder (y su concentracin) en agencias supraestatales (mundiales o


regionales) e incapacidad para establecer regulaciones en los movimientos financieros,
privatizacin, delegacin, descentralizacin, desconcentracin de competencias y atribuciones
del Estado nacional hacia unidades territoriales menores (provincias, municipios etc.),
debilitamiento de los agentes e instituciones polticas frente a otros poderes (econmicos,
comunicacionales, religiosos etc.), reduccin del Estado como productor de bienes y servicios
bsicos y desregulacin de la economa, crisis de los sistemas de representacin tradicionales
(partidos, parlamentos etc.) y en la participacin ciudadana, etc.;

c) en la cultura:

contradiccin entre la imposicin hegemnica de determinados modos de vida (la mentada


macdonaldizacin del mundo) como resultado, entre otras cosas, de la globalizacin de las
economas y las agencias de produccin cultural (medios masivos de comunicacin) y procesos
tales como multiplicacin de las ofertas culturales y fortalecimiento de formaciones culturales
tradicionales y premodernos, despliegue de nuevas y viejas formas de irracionalismo,
relativismo cultural etc. que plantean problemas nuevos a las agencias tradicionales encargadas
de la formacin de la subjetividad (familia, escuela etc.), predominio de una cultura que
privilegia el egosmo, lo privado, la lgica utilitaria y calculadora por sobre la accin colectiva,
la solidaridad, lo pblico y el inters general, como principios estructuradores de las prcticas
sociales de todo tipo (productivas, sociales, afectivas, morales etc.).

Todo cambio social obedece a una combinacin de factores objetivos cuya dinmica no es slo
parcialmente planificada y calculada (por ejemplo, el desarrollo demogrfico, el cientfico
tecnolgico etc.) y de factores subjetivos que tienen que ver con actores colectivos, intereses,
estrategias y equilibrios de poder. En parte, las transformaciones econmicas, polticas y
culturales fueron objeto de una poltica y un proyecto que operaron dentro de un contexto
objetivo determinado.

Las polticas pblicas del denominado Washington consensus o del neoliberalismo fueron
posibles en virtud de una modificacin significativa en los equilibrios de poder. Un dato salta a
la vista: la tendencia a la fragmentacin y debilitamiento de los actores colectivos clsicos, en
especial, fragmentacin de los actores sociales y polticos representativos de los asalariados,
como resultado de las modificaciones introducidas en la produccin capitalista. Hoy asistimos al
fin de las grandes unidades de produccin tpicas del primer capitalismo, la desconcentracin de
la produccin en unidades pequeas, la fragmentacin, particularizacin y diferenciacin de la
fuerza de trabajo en relacin con la incorporacin de conocimiento cientfico y tecnolgico y la
aparicin de nuevas y ms complejas formas de divisin del trabajo etc.

Dems est decir que, mientras los asalariados disminuyen en cantidad y calidad (se diferencian
por sector, calificacin, funcin, tamao de la empresa, localizacin geogrfica, etc.) y se
debilitan sus organizaciones representativas (sindicatos, partidos obreros etc.), el capitalismo (en
sus diferentes manifestaciones) tiende a la concentracin y aumenta su capacidad relativa de
determinar polticas pblicas definiendo reglas y orientado recursos en funcin de sus intereses y
proyectos. Estos cambios en las relaciones de fuerza estn en la base de la implementacin ms
o menos exitosa de muchas polticas neoliberales, tanto en los pases centrales como en los
perifricos, en un contexto de democracia poltica.

2.2. La cuestin social hoy

Las nuevas configuraciones econmico sociales de la era de la globalizacin demuestran ser ms


efectivas para aumentar la produccin que para distribuir la riqueza. En otras palabras vivimos
tiempos en que las sociedades como un todo son ms ricas, pero tambin ms desiguales. Cada
vez ms ciudadanos, hombres y mujeres, viejos y jvenes, habitantes del campo y de las
ciudades quedan fuera de la economa moderna, son excluidos de los frutos del bienestar y
tambin de las ventajas y responsabilidades de la ciudadana poltica.

Cada vez se produce ms riqueza con menos fuerza de trabajo y para menos consumidores. Las
naciones unidas estiman que en este fin de siglo, el 20% de la poblacin consume el 86 % de los
bienes y servicios contabilizados en el PBI mundial. En palabras simples, los ricos son cada vez
ms ricos y los pobres son cada vez ms numerosos. Pero para comprender el carcter propio de
esta pobreza en relacin con las pobrezas previas del capitalismo es preciso revisar los impactos
de las transformaciones del modo de produccin sobre la estructura y dinmica del empleo
actual.

Hoy el mercado de trabajo presenta algunas novedades de peso que es preciso analizar con
mayor profundidad. Entre ellas pueden citarse las siguientes:

a) El empleo se convierte en un elemento escaso en la sociedad. El indicador ms evidente es la


aparicin del desempleo abierto de dos dgitos. Este fenmeno es ms llamativo all donde el
mercado del empleo formal fue capaz de incorporar a proporciones significativas de la fuerza de
trabajo, como es el caso de los pases capitalistas avanzados y las sociedades latinoamericanas
de mediano desarrollo. Junto con el fenmeno del desempleo abierto se manifiesta otras
modalidades de insercin incompleta, tales como el subempleo (individuos que trabajan menos
tiempo del que quisieran trabajar) y el desempleo oculto constituido por aquellos que, aun
cuando necesitaran trabajar, se autoexcluyen de la bsqueda de empleo, desestimulados por la
escasa o nula probabilidad de acceder al mismo.

b) El empleo tiende a la informalizacin, es decir, a convertirse cada vez mas en una relacin
social de hecho. En consecuencia, la relacin laboral est cada vez ms determinada por la
fuerza propia de los agentes directos (en el lmite, la fuerza del asalariado y el empleador
particular). Dems est decir que esta desregulacin produce una modificacin del equilibrio de
poder entre capitalistas y asalariados en beneficio de los primeros. Y por lo general, la
experiencia ensea que la fuerza del derecho laboral tuvo un importante efecto igualador (el
Estado de derecho se asienta en la igualdad de todos ante la ley).

c) La crisis de la idea de contrato colectivo de trabajo. La relacin laboral tiende a reproducir las
formas originales de un contrato individual entre asalariado y empleador. Los primeros tienden a
perder el valor agregado de la negociacin colectiva, por rama o por sector. En el lmite, el
capital prefiere discutir y definir las condiciones de trabajo en forma individual con cada uno de
los agentes. El debilitamiento de las organizaciones representativas del trabajo est detrs de la
decadencia de la idea y la prctica de la negociacin y el contrato colectivo.

d) La mayora de los nuevos empleos que generan las economas actuales son precarios, con
duracin predeterminada y tambin inestables. El puesto de trabajo en la economa formal haba
adquirido un carcter de estabilidad que estructuraba buena parte de la vida de los asalariados y
sus familias ofrecindoles un horizonte largo que permita planificar proyectos, calcular recursos
e inversiones del ms diverso tipo (compra de bienes materiales, inversiones educativas,
estrategias reproductivas familiares etc.).

e) Los empleos se crean preferentemente en el sector de la produccin de servicios personales, la


mayora de ellos muy particularizados y en pequeas unidades productivas. La terciarizacin de
la economa planea una serie de desafos a los sistemas de formacin de la fuerza de trabajo, en
especial la educacin formal. Las competencias que se requieren para desempear estas tareas
son un mix de conocimiento tcnico (muchas veces de carcter complejo) y de actitudes,
capacidades y valores relacionales y comunicacionales que requieren un tiempo y recursos
adecuados para su aprendizaje.

f) Por ltimo, el mercado de trabajo tiende a privilegiar el trabajo autnomo sobre el trabajo
asalariado. La autonoma supone una capacidad, por parte del trabajador, para crear su propio
puesto de trabajo y garantizar cotidianamente las condiciones sociales de su reproduccin. Y esto
no se realiza sin poner en prctica una serie de conocimientos y orientaciones (creatividad,
capacidad de iniciativa, de clculo, de relacin, negociacin etc.) cuya apropiacin supone un
laborioso y costoso proceso de aprendizaje.

Este cuadro incompleto y desordenado de las transformaciones del trabajo en nuestras


sociedades son de tal magnitud que obligan a "reconvertir" a cantidades ingentes de trabajadores
que se vuelven innecesarios y/o inempleables. Esta es la lgica que subyace a la "cuestin
social" contempornea: a) Se puede aumentar la produccin disminuyendo el empleo. (En el
lmite se puede producir el doble con la mitad de los empleos actuales) y b) La insercin en el
mercado de trabajo emergente requiere una reconversin de la fuerza de trabajo que ningn
espontaneismo de las fuerzas del mercado puede garantizar.

2.3. Los habitus y comportamientos de la exclusin

Muchos nios nacen y crecen en espacios sociales y en hogares que no cumplen ninguna funcin
estratgica para el conjunto (desempleados, subempleados, empleados del sector informal pobre
etc.). Su contribucin a la reproduccin del conjunto tiende a ser mnima. La exclusin social se
manifiesta y al mismo tiempo se refuerza mediante la segregacin espacial-territorial. En
consecuencia muchos hombres y mujeres, nias y nios tienen una existencia totalmente al
margen, sin ningn significado para el conjunto mayor de la sociedad mundial. Pueden existir o
no sin que esto afecte para nada la reproduccin del todo. Son los que estn de ms y que, en la
medida en que as lo autoperciban, no tienen mayores razones para vivir, es decir, para
encontrarle un sentido a la vida. El Estado que garantizaba la integracin y el bienestar de las
mayoras ahora se convierte en un amplio y difuso estado de malestar, de inseguridad y de
angustia de porciones significativas de la poblacin del planeta. Un continente entero como el
Africa pareciera existir al margen de la sociedad globalizada. Sus intercambios en el mercado
mundial son de una importancia escasa.

Pero tambin existen los excluidos fsicamente localizados en el corazn de los centros urbanos
ms desarrollados. Los ghettos urbanos son como islas donde prima una especie de
extraterritorialidad social, de abandono del Estado, de sus poderes y de sus recursos. En las
periferias de las metrpolis occidentales tienden a conformarse espacios de vida y de
socializacin que recuerdan a esas sociedades con baja diferenciacin funcional y escaso nivel
de interdependencia. Ni la economa de mercado ni los monopolios de Estado tienen una
presencia en estos territorios. All tiende a instaurarse una especie de economa no monetaria
hecha de trueque, delincuencia, intercambio de dones, etc. donde muchas veces tiende a regir la
ley del ms fuerte en un contexto de guerra de todos contra todos donde las bandas armadas
dirimen sus conflictos mediante el despliegue incontrolado de la violencia, las venganzas etc.
Hasta llegan a conformarse especies de monopolios provisorios de violencia fsica y hasta
prcticas informales de monopolios fiscales (cobro de impuestos mediante el chantaje, peajes,
cuotas de seguridad etc.). Muchos nios crecen y se desarrollan en medio de estas
configuraciones sociales donde predominan la inseguridad, la angustia, la instabilidad, el miedo,
la ausencia de porvenir. En estas condiciones los hbitos psquicos que se conforman tienden a
tener determinadas caractersticas estructurales que inducen a comportamientos acordes a los
desafos que la vida plantea en esos espacios. Hasta podra decirse que el contexto de la
exclusin es el caldo de cultivo de habitus psquicos y de comportamientos inciviles que estn en
la base de un proceso de involucin o descivilizacin que puede llegar a constituir una amenaza
para la integracin del todo social.

El espacio de vida de la exclusin marca el regreso de la heterocoaccin como principio


generador de comportamientos sociales. En cada vez mayor medida, el mundo de la vida
cotidiana de los desintegrados est regido por una especie de ley de la jungla urbana. En estos
territorios reina el miedo, la inseguridad y slo la fuerza limita a la fuerza de los otros. En el
espacio del ghetto y las reas marginales de las grande urbes de occidente no rige la fuerza de la
ley que solo el Estado puede garantizar.

Por otra parte el Estado social tiende a ser progresivamente reemplazado por el Estado penal. La
proliferacin de viejas y nuevas formas de delincuencia y conductas anmicas se manifiesta en
el desarrollo de la instituciones claramente represivas: polica, justicia y crceles. En los ltimos
20 aos en Estados Unidos la poblacin carcelaria tuvo un crecimiento espectacular ya que pasa
de 379.393 presos (1975) a 1.585.401 (1995). En este ltimo la tasa de encarcelamiento
(nmero de presos cada 100.000 habitantes) llega a 600 (WESTERN B, BECKETT K y
HARDING D, 1998, pag. 28). Cabe sealar que el mundo de la crcel es un ejemplo perfecto de
heterocoaccin ya que all la autonoma de los individuos se reduce a su mnima expresin.

El aumento de la tasa de encarcelamiento (nmero de personas en las prisiones por 100.000


habitantes) es un fenmeno generalizado en los pases capitalistas desarrollados, ya que durante
el ltimo decenio pasa de 90 a 125 en Portugal, de 60 a 105 en Espaa, de 90 a 100 en Gran
Bretaa (incluido el Pas de Gales), de 75 a 95 en Francia, de 76 a 90 en Italia, de 65 a 75 en
Blgica, de 35 a y 50 respectivamente a 65 en Holanda y Suecia, y de 35 a 55 en Grecia en el
perodo 1985-1995 (VACQUANT, L., 1998, pag. 3). En los pases de mayor desarrollo relativo
de Amrica Latina, aunque no se disponen de cifras confiables, todo parece indicar la existencia
de un recrudecimiento de las conductas delictivas, en especial en las grandes concentraciones
urbanas. Es bien sabido que la violencia genera actitudes y comportamientos violentos no solo
en forma directa y mecnica, sino mediante la conformacin de hbitos psquicos
desestructurados, agresivos, etc. Se establece de esta manera otro crculo vicioso que algunos
creen poder contrarrestar exclusivamente empleando las clsicas medidas represivas.

Las formas de la exclusin y precarizacin laboral aportan su contribucin en la generacin de


personalidades y comportamientos desintegrados y desintegradores. La experiencia del
desempleo prolongado, la sensacin de instabilidad, la ausencia de futuro asegurado generan una
sensacin de impotencia y una destruccin de las defensas psicolgicas asociada a una
desorganizacin generalizada de la conducta y de la subjetividad. Los excluidos tienden a tener
conductas desordenadas, incoherentes e incapaces de proyectarse en una estrategia con objetivos
a mediano y largo plazo.

Las condiciones de vida de la exclusin hacen estragos en el proceso de construccin de la


subjetividad de los jvenes. Para muchos de ellos se ha roto el lazo entre el presente y el
futuro ya que la ambicin de dominar prcticamente el porvenir (y con mayor razn, el
proyecto de pensar y perseguir racionalmente aquello que la teora de las anticipaciones
racionales llama la subjective expected utility) de hecho es proporcional al poder efectivo que se
tiene para dominar ese porvenir, es decir, al poder que se tiene sobre el mismo presente
(BOURDIEU P., 1997, pag. 262).

Los desempleados, aquellos que sienten que no tienen nada que hacer, que han perdido una
funcin social, que se han desprendido de esas cadenas de interdependencia que nos relacionan
con los dems y que nos proveen una identidad y un sentido a lo que se es y se hace. Para ellos
el tiempo libre es un tiempo muerto, un tiempo intil, un tiempo sin sentido. Esta experiencia no
puede dejar de afectar la estructura psquica y emocional de los sujetos. Excluidos del juego,
estos hombres desposedos de la ilusin vital de tener una funcin o una misin () para
escapar al no-tiempo de una vida donde no pasa nada y donde no hay nada que esperar y para
sentir que se existe, pueden recurrir a actividades como el tierc, el totocalcio, el jogo do bicho y
todos los juegos de azar de todas las villas miserias y todas las favelas del mundo, que permiten
escapar al tempo anulado de una vida sin justificacin y sobre todo sin inversin posible,
recreando el vector temporal e introduciendo por un momento, hasta el fin de un partido o hasta
el domingo a la noche, la espera, es decir, el tiempo orientado hacia un fin, que es en s mismo
una fuente de satisfaccin. Esta es una estrategia posible. Pero existen otras. En especial los
jvenes pueden verse tentados a romper con la sumisin fatalista a las fuerzas del mundo. En
otras palabras, pueden buscar en los actos de violencia que tienen un valor en s mismos ms
o tanto- como por los beneficios que procuran, () un medio desesperado de existir frente a los
otros, para los otros, de acceder a una forma reconocida de existencia, social o, simplemente de
hacer que pase algo que es mejor de que no pase nada (BOURDIEU P., 1997, pag. 264).

La pobreza hace brutales a las personas, escribe Elias (1998, pag. 485) e inmediatamente
aclara que esta afirmacin no se debe interpretar en relacin con personas sino con sociedades.
Es la miseria de la sociedad que vuelve miserables a los hombres. Hablando de los distintos
modelos de comportamiento de los automovilistas en las rutas, Elias encuentra ciertas
asociaciones entre el nivel de desarrollo econmico, social y educativo de las sociedades y las
conductas infractoras que terminan en accidentes. Cuando se encuentra un alto nivel de
civilizacin, un cdigo de comportamiento y de sentimientos que estimula una mayor
uniformidad y estabilidad en la autorregulacin, no es porque la gente sea, por decirlo as, ms
civilizada por naturaleza. El alto estndar es una parte integral y al mismo tiempo una condicin
y una consecuencia del alto estado de desarrollo y tambin de la riqueza de una sociedad. Las
grandes carreteras bien construidas, bien sealizadas y muy bien planeadas cuestan dinero. Estn
diseadas para conductores bien temperados. Y para que no quede ninguna duda acerca de las
relaciones entre condiciones objetivas de vida y estructura de los hbitos mentales y modelos de
comportamiento, afirma lisa y llanamente: No tengo miedo al hablar de sociedades en
diferentes estados de desarrollo () Pero muchas personas tienen miedo de reconocer que
(stos) van de la mano con las diferentes estructuras de la personalidad, hecho que es bien sabido
por el observador atento (ELIAS N., 1998, pag. 486).

2.4. El Estado dbil

Ante este cuadro de situacin donde el mercado y su lgica excluye a proporciones significativas
de la poblacin de "los frutos de la civilizacin" uno debe preguntarse cul es el papel que
juegan el Estado y las polticas pblicas. En otras palabras, ante los efectos perversos de la
lgica del inters privado, cules son las respuestas que se dan a la cuestin social desde el
Estado? Aquellos que se quedan afuera o pierden en la distribucin primaria de la riqueza son
compensados por las polticas pblicas redistributivas del Estado? Todo parece indicar que la
primaca de los egosmos privados estuvo acompaada por un debilitamiento de la capacidad de
las instituciones pblicas para estar a la altura de las circunstancias.

Las reformas econmicas no fueron acompaadas, por lo general, por polticas pblicas
inspiradas en los derechos de ciudadana. Por lo general, los servicios sociales pblicos tienden a
deteriorarse y a empobrecerse, sobre todos aquellos que en un principio tuvieron alguna
vocacin universalista, tales como la educacin bsica y la salud pblica. En muchos casos, el
criterio de la cantidad prim sobre el de la calidad y las coberturas dejan de ser indicadores de
satisfaccin efectiva de las necesidades bsicas de la poblacin (ir a la escuela y alcanzar
certificados no garantiza apropiacin del conocimiento, tener acceso a servicios sanitarios no
garantiza salud, etc.).

3. Pedagoga e integracin social

El discurso sobre la educacin, en especial aquel que pretende cierta cientificidad, es demasiado
educacionista y relativamente indiferente a los debates y avances que se registran en el ancho
y dinmico campo de las ciencias humanas. Por eso predomina una visin estrecha de las cosas
de la escuela, demasiado a menudo incapaz de analizarlas en relacin con las grandes
transformaciones que acontecen en otras dimensiones de la vida social tales como las que se
describen arriba.

Cules son los grandes temas donde la cuestin escolar encuentra su razn de ser y su sentido?
En trminos analticos estos son tres: a) el de la produccin, el trabajo y la justicia; b) el de la
libertad y la poltica y c) el de la construccin de la subjetividad y el sentido en las sociedades
contemporneas. En un primer momento proponemos un esquema interpretativo del contenido
de cada uno de estos ejes de transformacin social, luego tomaremos posicin acerca de algunas
soluciones que se ofrecen en el campo de la poltica educativa nacional.

3.1. Desigualdades sociales y escolares

Uno no compra educacin como compra un par de zapatos. La educacin de los nios, al igual
que su salud, no se compra "hecha". En las sociedades actuales es una tarea compartida entre el
propio nio, la familia, la escuela, los medios de comunicacin y los otros mbitos de la vida
social tales como la iglesia, la calle, los amigos, el club, etc. Pero lo fundamental pasa por la
relacin familia-escuela. La calidad de la educacin siempre depende de la cantidad y calidad de
los "recursos" (en el sentido amplio del trmino) que la familia y la escuela invierten en el
desarrollo de las generaciones jvenes. Por lo tanto, el xito del proceso educativo depende en
gran medida de una adecuada divisin del trabajo pedaggico entre las principales instituciones
socializadoras. Es bueno discutir y definir entonces cules son las responsabilidades y las
articulaciones pertinentes para evitar confusiones e incumplimientos que terminan por afectar el
desarrollo integral de nuestros nios y adolescentes. En las sociedades actuales, tanto la familia
como la escuela tienen responsabilidades "indelegables". Pero los recursos familiares, como los
escolares, no estn igualitariamente distribuidos en la sociedad. Hay cosas que son necesarias
para el desarrollo infantil que slo la familia puede proveer (el afecto y la atencin
particularizada, continua e integral, la primera educacin moral etc.) y que al ser constitutivas de
la personalidad del nio son determinantes al momento de constituir su subjetividad. El amor y
el cario de un padre y una madre (o de los hermanos, abuelos, tos etc.), cuando por diversas
razones llegan a faltar no pueden ser provistos por un sistema burocrtico de Estado (una especie
de "ministerio del amor" sera impensable, mientras que un programa de comedores escolares es
plausible y necesario). La educacin de la familia es la educacin "primera" y fundamental,
porque determina los aprendizajes posteriores. La institucin escolar viene "despus" y tiene
cada vez ms un componente tcnico-profesional.

En Amrica Latina, demasiadas veces, la pobreza de las familias se encuentra con las pobrezas
de la oferta escolar (TENTI FANFANI, E. 1995). Por lo general, las escuelas para los excluidos
y dominados son escuelas pobres desde el punto de vista de sus equipamientos didcticos,
infraestructura fsica y calidad de los recursos humanos que all trabajan. Las dos pobrezas se
potencian. A su vez, los maestros (muchas veces con la complicidad de las propias familias)
tienden a tener bajas expectativas con respecto a las capacidades de aprendizaje de los nios que
provienen de hogares carenciados. Este factor subjetivo viene a reforzar la eficacia propia de los
factores estructurales. Todo tiende a conformar un crculo vicioso de la pobreza social y la
pobreza de los aprendizajes escolares.

Los procesos de masificacin de la escolaridad se han desarrollado en las peores condiciones en


cuanto a la calidad de los insumos materiales y simblicos que conforman la oferta escolar. El
caso de la Argentina es paradigmtico. Tres cifras bastan para hacerse una idea del
empobrecimiento de la escuela. Entre 1980 y 1995 el nmero de alumnos en la educacin bsica
creci un 65%, el nmero de maestros lo hizo en un 55% mientras el gasto pblico en educacin
solo subi un 13%. Pero el sistema educativo tiene una gran capacidad de mantener ciertas
apariencias, en parte porque las familias (con aranceles, cuotas a la cooperadora, aportes en
trabajo etc.) y muchos maestros (inversiones en capacitacin, materiales didcticos etc.),
aumentaron sus contribuciones directas al sistema educativo nacional, en un monto todava no
calculado.

El deterioro lento y casi imperceptible de la escuela de las mayoras har pobre a las clases
populares y medias argentinas, sin que ellas se den cuenta. Las escuelas de las mayoras van
perdiendo calidad como la gente pierde el pelo: sin estridencias, pero sin pausa. Los ttulos se
distribuyen cada vez en mayor cantidad pero ya no garantizan un conocimiento equivalente de
sus portadores.

En polos extremos de la estructura social encontramos, por un lado. a los grupos ms


privilegiados, que son capaces de asegurar su propia reproduccin social enviando a sus hijos a
instituciones educativas elitistas de excelencia. En cambio, para los ms pobres no hay buena
escuela que alcance. En otras palabras, se requiere un mnimo de igualdad social para garantizar
la igualdad de oportunidades en la escuela, y ste es un objetivo que excede a cualquier poltica
educativa.

La fragmentacin social de la oferta escolar, de no mediar correcciones fuertes, tiende a


reproducir la segmentacin del mercado de trabajo. Mientras en la cspide se ubica una minora
de empleos modernos que demandan una nueva fuerza de trabajo dotada de una serie de
caractersticas tales como creatividad, capacidad de aprendizaje permanente, iniciativa, facilidad
comunicativa, predisposicin para trabajar en grupo, asumir responsabilidades y tomar
decisiones en forma autnoma con bajo nivel de supervisin, habilidad para argumentar,
negociar, establecer alianzas, administrar conflictos, etc. en la base de la pirmide ocupacional se
encuentra la mayora de los puestos de trabajo, los cuales estn ocupados por sujetos con perfiles
de conocimientos y actitudes ms bien tradicionales, que conformaban el curriculum de la vieja
educacin bsica.

Ninguna reforma escolar resolver el problema contemporneo del trabajo. Pero una
actualizacin de contenidos y estrategias pedaggicas puede tener un efecto constructivo, al
mismo tiempo que garantizara una mejora de la igualdad de oportunidades de las clases menos
privilegiadas de acceder a los puestos de trabajo ms valiosos de la sociedad.

3.2. Democracia y ciudadana

La poltica se est convirtiendo en un espacio de juego cerrado. La crisis de la poltica es


tambin una crisis de la relacin de representacin. El lenguaje de los representantes es un
lenguaje hermtico, un doble lenguaje: para adentro, es decir, para los colegas rivales del campo;
y para afuera: para la ciudadana, con el fin de conseguir consenso y voto. La distancia social y
cultural entre representantes y representados aumenta la probabilidad de la decepcin de la
ciudadana. Hoy la participacin supone el saber hablar, saber qu decir, cmo decirlo, a quin y
cuando decirlo, etc. El que no puede decir lo que siente, lo que desea o no desea, etc. no puede
hacer cosas con palabras y por lo tanto est condenado a delegar un poder a quien s tiene ese
don. Y este representante, que es el que habla en nombre de, demasiadas veces termina
usando este capital para satisfacer sus propios intereses. La consecuencia es la malversacin
de confianza, la traicin, la promesa incumplida, la corrupcin, etc. que degradan la democracia
y constituye el caldo de cultivo de los autoritarismos ms diversos.
La primera educacin democrtica es la que desarrolla competencias expresivas en la mayora de
la poblacin: el lenguaje natural (la lengua en el sentido ms amplio del trmino) y el lenguaje
simblico (las matemticas). La vieja escuela constituy a la formacin ciudadana en una
materia del programa escolar, pero no basta aprender las reglas y las normas de la vida
republicana (estudiar la constitucin) para formar un ciudadano activo. La mejor pedagoga de
la democracia es una escuela efectivamente democrtica, donde los nios no slo aprenden
conceptos sino que viven experiencias, es decir, votan , toman decisiones en conjunto, se hacen
responsables de las consecuencias de las decisiones que toman, argumentan, debaten, evalan,
controlan etc.

3.3. El problema de la cultura y el sentido

En cuanto la formacin moral, tica, esttica de los individuos la escuela tiene un poder relativo,
compartido con otras instituciones tales como los medios de comunicacin, los consumos
culturales, las iglesias, etc. Pero hay ciertas cosas bsicas y fundamentales que slo la escuela
puede hacer: cosas tan elementales y al mismo tiempo tan estratgicas como ensear a leer y
escribir y ensear matemticas, por ejemplo. Nadie aprende a leer y escribir mirando televisin.
Y tampoco aprende a entender lo que pasa en la sociedad y en el mundo. Borges deca que las
escuelas deberan ensear a leer los diarios. Hoy habra que agregar: a ver televisin y usar la
rica oferta de bienes culturales cada vez ms al alcance de las mayoras. Pero no basta con poner
los productos de la cultura (libros, obras de arte, informacin, datos, mquinas etc.) al alcance de
todos para democratizar su acceso. Para encontrar un sentido a la vida es preciso interiorizar
esquemas de percepcin y de valoracin. Ellos permiten dar sentido a hechos y acontecimientos
(polticos, econmicos, culturales, etc.) que de otro modo parecen incomprensibles, despojados
de inters o bien lisa y llanamente absurdos. Un sujeto autnomo es capaz de interpretar,
analizar, argumentar, demostrar, ver relaciones e interdependencias entre hechos y datos que
parecen aislados e independientes, ir ms all de las apariencias y del presente, usar una
perspectiva histrica, una idea de proceso, etc. cualidades que requieren un tiempo de
aprendizaje sistemtico que solo una institucin como la escuela puede garantizar (TENTI
FANFANI E.; 2000).

No existen soluciones hechas para estos desafos. Sin embargo, no faltan quienes tienen
propuestas y programas para ofrecer.

3.4. La solucin neoliberal

Antes que nada hay que recordar que no existen respuestas automticas. No queda ms remedio
que reivindicar la poltica. Pero el Estado productor prcticamente desapareci de la escena y
el Estado que qued es extremadamente incapaz de cumplir con las finalidades pblicas
relacionadas con el inters general. No existe consenso acerca de cules son sus funciones ni
acerca de cmo tiene que desempearlas.

Para combatir los efectos perversos (en trminos de calidad y equidad) de la gratuidad de los
servicios colectivos ofrecidos muchas veces en condiciones monoplicas, los neoliberales
proponen la distribucin de bonos o cupones para que aquellos individuos o familias con dbil
capacidad adquisitiva puedan comprar la educacin en el mercado. Esta capacidad de elegir
constituira una especie de recurso en manos de los consumidores para alentar la mejora de los
servicios en trminos de calidad y eficiencia..

Con este procedimiento se evitara que se aprovechen de las transferencias pblicas aquellos
sectores que poseen ingresos suficientes como para pagar de su bolsillo la educacin que
necesitan. Este mecanismo estimulara una mayor competencia entre prestadores, contribuyendo
as a una mejora en la calidad de la educacin ofrecida.

El prestigioso ms que economsta (economista e intelectual en el sentido amplio de la


palabra) Albert Hirschman sugiere atinadamente que esta alternativa es recomendable slo en la
medida en que se den las cuatro condiciones siguientes: 1. Cuando los gustos de los individuos
varan en proporciones considerables y cuando estas divergencias son reconocidas como
legtimas; 2. Cuando los individuos estn bien informados acerca de la calidad de los bienes y
servicios que desean, y cuando les es fcil comparar las diferentes opciones ofrecidas; 3.
Cuando el volumen de estas compras es relativamente poco elevado con relacin a su ingreso
total y se reiteran lo suficiente como para que los consumidores puedan extraer provecho de su
experiencia y cambiar fcilmente de proveedor; 4.Cuando los proveedores son lo
suficientemente numerosos como para establecer una relacin de competencia (TENTI
FANFANI E.; 1989bis).

Cualquier lector advertido puede darse cuenta que estas condiciones son lgicas y al mismo
tiempo difciles de reunir en el caso de la educacin bsica nacional. En primer lugar, aqu y en
cualquier parte del mundo, se considera que existen ciertos objetivos y contenidos educativos
que no pueden no estar presente en todas las instituciones que constituyen la oferta educativa.
Por lo general se trata de ese mnimo comn denominador hecho de conocimientos y valores que
es preciso desarrollar en todos los miembros de las nuevas generaciones y que tienen que ver con
la formacin de la ciudadana en una sociedad democrtica. Aqu las divergencias no son
pertinentes ni legtimas. Hay ciertas cosas que no son materia de eleccin. Por otra parte,
quin es el que elige, la familia o los nios? Estos no son -escribe Nadia Urbinati, una
politloga italiana que ensea en Princeton- ni propiedad de las familias ni mucho menos
propiedad del Estado. La autonoma como conquista progresiva de los individuos necesita de la
proteccin del Estado. Ms que nada, tiene la obligacin de ofrecer a todos los instrumentos y
las oportunidades para que se formen su propia visin y vocacin, en el respeto de s mismos
antes que de los valores y la voluntad de la familia de origen.

Y qu decir de las otras condiciones puestas por Hirschman?. En Argentina no existe una
pluralidad de oferta, ni el servicio educativo es objeto de compra reiterada como para permitir
un aprendizaje que haga posible la eleccin racional del proveedor ms conveniente. Adems, es
obvio que no se cambia de escuela tan fcilmente como se cambia la marca de las zapatillas.

Hay que recordar que el conocimiento es un valor cuya distribucin no debera estar determinada
por el dinero, el poder poltico o la pertenencia a determinada clase social, de gnero, tnica etc.
El criterio principal para la distribucin del conocimiento debe ser el mrito. En la base est el
derecho a que cada uno tenga una oportunidad igual de expresar sus propios talentos y de
formarse como ciudadano. Ni el mercado, ni la familia son suficientes para constituir al
ciudadano de las repblicas liberales y democrticas modernas.

3.5. Las reformas necesarias

La crtica de la propuesta neoliberal no justifica ninguno de los mltiples vicios de ese elefante
perezoso que es la escuela pblica argentina. Pero al igual que todas las burocracias pblicas la
escuela tiene fallas reparables.

La historia de las reformas exitosas ensea que la clave est en buscar la combinacin ptima
de recursos y estrategias. En este sentido no hay que temer a cierta institucionalizacin de la
competencia, la emulacin y la capacidad de iniciativa de los maestros e instituciones. Al
mismo tiempo estos automatismos que inducen determinados comportamientos virtuosos
deben complementarse con intervenciones polticas que orientan y estructuran el modo de hacer
las cosas de la educacin hacia ciertos objetivos y metas socialmente debatidas y acordadas.

Y en este sentido hay que superar esa perversa divisin del trabajo poltico donde unos tienden a
monopolizar el valor de la justicia (los progresistas), mientras que otros pretenden hacer lo
mismo con la bsqueda de la calidad, la excelencia y la eficiencia en la prestacin del servicio
(los conservadores). Muchas de las transformaciones educativas en curso encuentran un
obstculo en esta tendencia al maniquesmo y a la polarizacin poltica que lleva a adjudicar las
peores intenciones a los adversarios. Dicha postura es paralizante, polticamente estril y
desmovilizadora ya que excluye hasta la posibilidad de que el otro simplemente se equivoque.
En estas condiciones la poltica es una pura lucha entre fuerzas (la capacidad de imponer versus
la capacidad de resistir y sabotear) totalmente despojada de toda argumentacin racional, dilogo
y negociacin.

Ms all de las falsas antinomias se impone un objetivo comn: ms y mejor calidad de la


educacin para todos y con la mayor eficiencia en el uso de los recursos, que por definicin son
escasos. Sobre este consenso bsico se puede desarrollar un programa de intervencin y al
mismo tiempo construir las alianzas que permitan generar la energa poltica y reunir los
recursos necesarios para la gran reforma que ponga al sistema educativo nacional en condiciones
de responder a los desafos econmico-sociales, polticos y culturales que debern enfrentar las
nuevas generaciones en Amrica Latina.

Bibliografia

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WESTERN B., BECKETT K. y HARDING D.(1998); Systme pnal et march du travail aux
Etats-Unis. En: Actes de la Recherche en Sciences Sociales (Paris), No. 124, septembre.
CAPITULO 22

Escolarizacin con pobreza: desarrollo reciente de la educacin bsica en Amrica


Latina

Introduccin

En este artculo se presenta un panorama general acerca de las tendencias de desarrollo de la


educacin bsica en Amrica Latina durante los ltimos 10 o 15 aos. Ms que un diagnstico
detallado se destacan algunos procesos tales como la masificacin de la escolarizacin de las
nuevas generaciones en un contexto de desigualdades econmicas y sociales crecientes. En
consecuencia, casi todos los nios y nias de Amrica Latina (salvo excepciones importantes en
ciertos contextos rurales e indgenas) entran a la escuela, pero no todos cuentan con iguales
recursos familiares y escolares para avanzar en el aprendizaje, permanecer en la carrera escolar y
lograr certificados y ttulos escolares socialmente relevantes. Esta combinacin de escolarizacin
con pobreza y exclusin social se ve agravada por la persistencia de problemas grave en la
arquitectura institucional de los sistemas educativos, los cuales, ese a las reformas de la ltima
dcada no han logrado institucionalizar dispositivos que permitan mejorar su propia
gobernabilidad democrtica. Por lo tanto, en la mayora de los casos, las sociedades nacionales
latinoamericanas deben resolver varios problemas al mismo tiempo. Algunos de ellos son viejos
problemas, tales como la universalizacin de la escolarizacin en niveles que hoy se consideran
socialmente obligatorios; otros son problemas nuevos tales como la reduccin de diferencias en
materia de calidad de los aprendizajes desarrollados y una mejora sustantiva de las condiciones
institucionales y polticas que aseguren el gobierno eficiente y eficaz de los sistemas nacionales
de educacin bsica.

1. Masificacin de la escolarizacin con desigualdad social.

La masificacin de la escolarizacin es una especie de tendencia pesada del desarrollo de casi


todas las sociedades del planeta. Durante la ltima dcada del siglo XX y los primeros aos del
siglo XXI en la gran mayora de los pases de Amrica Latina se registr una tendencia sostenida
al crecimiento general de la escolarizacin en todos los niveles. Este crecimiento es
particularmente notorio en las franjas de edades de 3 a 5 aos (educacin inicial) y de 13 a 18
aos (nivel secundario).

En la mayora de los pases del continente, el crecimiento de la escolarizacin estuvo


acompaado por una prolongacin del perodo de escolarizacin obligatoria. Esta extensin se
realiza a dos puntas. Primero por abajo (anticipando y prolongando el nivel pre primario y
estableciendo una escolarizacin obligatoria ms temprana (a los tres aos como es el caso de
2
Captulo del libro de Emilio TENTI FANFANI, La escuela y la cuestin social. Ensayos de sociologa de la
educacin. Siglo XXI Editores, Buenos Aires 2007. Versin original publicada en la Revista LOrdinaire
Latinoamericain, N 200-201, Avril-novembre 2005. IPEALT, Universit de Toulouse-Le Mirail, Toulouse
(Francia), pp. 197-210.
Mxico o a los cinco aos, como es el caso en Argentina). A su vez la obligatoriedad tiende a
extenderse en edades ms avanzadas (hasta los 15 o 18 aos). En este caso, niveles educativos
como el secundario que tuvieron en sus inicios una racionalidad claramente selectiva hoy se han
convertido en gran parte obligatorios. En efecto, los primeros aos o ciclos de la enseanza
media se han convertido en obligatorios para la mayora de los adolescentes latinoamericanos.
Incluso en algunos territorios, como es el caso de la ciudad de Buenos Aires la obligatoriedad
llega hasta las puertas de la universidad.

El viejo nivel de la escolaridad primaria presenta otro ritmo de crecimiento. En este caso la
situacin es distinta. En casi todos los pases en el nivel de la escolaridad obligatoria (7 a 12
aos de edad) las tasas de asistencia escolar ya eran altas (cercanas al 100%) a principios de la
dcada de los aos 90 (salvo excepciones como la de Hait, que presenta una tasa neta de
matrcula en el nivel primario de 73% en el ao 2000). En este nivel persisten graves problemas
de exclusin en ciertos contextos territoriales, por lo general rurales de los pases ms pobres de
la regin.

Diagnsticos educacionales realizados a inicios de la dcada de los aos noventa, a travs de la


aplicacin de metodologas rigurosas de reconstruccin de cohorte de alumnos a las
informaciones de matrcula escolar procedentes del propio sistema educativo
(UNESCO/OREALC, 1992), indicaban que, en general, la exclusin escolar, el ingreso tardo y
la desercin temprana permanente de la educacin primaria en Amrica Latina eran problemas
en vas de resolucin a corto plazo. Si bien esta conclusin parece haber sido correcta para la
regin en su conjunto y para algunos pases en particular, algunos datos ms reciente indican que
debera aceptarse con cierto reparo para otros pases ms rezagados de la regin.

Por otra parte, los diagnsticos arriba citados concluan que los niveles y la distribucin de la
repeticin escolar, especialmente en los dos primeros grados, condensaban todas las deficiencias
y desajustes del sistema educativo y por lo tanto, eran el gran desafo para la dcada. Es decir, la
casi totalidad de la poblacin en edad escolar no slo ingresaba a la escuela, sino que adems,
permaneca en ella un perodo extenso. Quedaba as planteada la eficacia del sistema educativo
como el principal problema a enfrentar.

Paralelamente, en diversos pases de la regin comienza a acelerarse la escolarizacin en los


niveles post-primario y a plantearse su universalizacin como un objetivo prioritario y
alcanzable. Hace parte de la dinmica histrica de los sistemas educativo mantener cierto grado
de expansin cuantitativa en sus niveles superiores, coexistiendo con fuertes falencias y
desigualdades en los logros cualitativos de la poblacin escolarizada en los niveles inferiores del
sistema. En la mayora de los casos, este nuevo objetivo cuantitativo estuvo acompaado no slo
por una expansin o un uso ms eficiente de la planta fsica, sino tambin por reformas en el
esquema institucional del sistema y en sus estructuras curriculares.

El ritmo y la forma como se concretizan estas dos tendencias generales de los sistemas
educativos en los diversos pases de la regin varan notoriamente. Los diagnsticos
econmicos, sociales y educacionales de la regin han destacado recurrentemente la alta
heterogeneidad en su composicin.
Los nios tienden a escolarizarse en edades cada vez ms tempranas. En efecto, en los pases
ms poblados tales como el Brasil, Mxico y la Argentina, durante los ltimos 15 aos se
registra un crecimiento significativo de la asistencia escolar en la franja de edad de 3 a 5 aos. El
caso del Brasil es paradigmtico ya que entre 1990 y el ao 2001 la tasa de cobertura en esa
franja de edades tuvo un crecimiento espectacular ya que pasa del 12.6% al 45%. El mismo
crecimiento se observa en Mxico (19.9% en 1992 al 28.3% en 2002), la Argentina (27.8% en
1991 y 50.8% en 2003) y Chile (30.7% en 1990 y 45.9% en 2000)3.

En todos estos pases, la probabilidad de la escolarizacin temprana depende fuertemente de la


ubicacin de las familias en la estructura social. En efecto, la tasa de escolarizacin temprana (3
a 5 aos de edad) es mucho ms baja en aquellos hogares que tienen clima educativo bajo
(menos de seis aos de escolaridad promedio del padre y la madre). Las diferencias en la
probabilidad de la escolarizacin son notorias en el caso del Brasil: en el 2001 slo uno de cada
tres nios de este estrato estaba escolarizado, mientras que lo estaba el 81.4% de los que viven
en hogares con el clima educativo ms alto (12 o ms aos de escolaridad).

Durante los ltimos aos tambin se observa un crecimiento significativo en la escolarizacin de


los adolescentes. La asistencia escolar en la franja de edad de 13 a 19 aos en Brasil pasa del
64.6% (1990) al 77.5% (2001), en Mxico la tasa va del 62.7% (1992) al 68.9% (2002) y en la
Argentina sube del 68.8% (1990) al 83.2% (2002). Tambin se observa la misma tendencia al
crecimiento en el resto de los pases latinoamericanos.

En esta franja de edad, la mayor parte del crecimiento de la escolarizacin se debe a la


incorporacin de los grupos menos favorecidos de la poblacin (en trminos de posicin en la
estructura de distribucin del ingreso). En especial, los grupos que antes estaban excluidos
tienden a permanecer ms aos en el sistema educativo hasta alcanzar niveles (como el
Bachillerato, por ejemplo) antes reservados exclusivamente a los herederos, es decir, a los
hijos de las clases ms favorecidas de los grandes centros urbanos y a los pobres meritorios
que se iban incorporando a las capas medias de las grandes ciudades.

En todas partes la probabilidad de insercin en la educacin escolar es mas elevada en el quintil


ms rico de la poblacin (en especial cuando se la compara con la que tiene el quintil ms
pobre). En efecto, salvo en el nivel primario que est prcticamente generalizado, en el nivel
preprimario y en el secundario las tasas de cobertura estn directamente relacionadas con el nivel
de ingreso de las familias y con el capital escolar de las madres y padres de familia. Por ltimo,
es preciso tener en cuenta que la probabilidad de acceder, permanecer y aprender en la escuela es
significativamente ms alta en la poblacin urbana que en la poblacin rural. De todas maneras
las tendencias muestran que las desigualdades educativas tienden a desplazarse hacia arriba (los
niveles secundario superior y universitario) o bien hacia abajo (tres y cuatro aos de edad).

Por ltimo, es preciso sealar que, en el contexto de sociedades extremadamente desiguales, la


masificacin de la escolarizacin en el nivel medio se acompaa de una fuerte acentuacin del
carcter estratificado de la oferta institucional de enseanza. Mientras las lites tradicionales o
modernas escolarizan a sus hijos en colegios de jornada completa y con una oferta curricular
3
Los datos de escolarizacin por franjas de edades se obtienen de las encuestas de hogares de los respectivos
pases y se pueden consultar en el SITEAL (Sistemas de informacin de Tendencias Educativas en Amrica
Latina) de IIPE/UNESCO/OEI (http://www.siteal.iipe-oei.org/).
bilinge (por lo general espaol ingls) al mismo tiempo que ms rica y ms variada en
contenidos, los sectores populares del campo y la ciudad tienden a frecuentar instituciones ms
pobres en trminos de infraestructura, oferta curricular y recursos en general. El carcter
territorial de la oferta educativa refuerza esta tendencia a la segmentacin escolar. En ciertos
contextos de Amrica Latina la fragmentacin y jerarquizacin del sistema escolar ha alcanzado
tal magnitud y calidad que resulta cada vez ms difcil pensarlo en trminos tradicionales como
un sistema homogneo que tiende a cumplir las mismas funciones y a alcanzar los mismos
objetivos. La desigualdad institucional de la escolarizacin en el nivel medio determina
fuertemente la probabilidad de acceso y terminacin de estudios en el nivel universitario.

2. Nivel educativo alcanzado por la poblacin adulta

Pese a la escolarizacin creciente, los datos indican que el capital escolar acumulado por la
poblacin adulta de Amrica Latina, todava es extremadamente desigual. En trminos generales
El decil ms pobre tiene un promedio ponderado de 3.1 aos de escolaridad, mientras que el
decil ms rico tiene un promedio ponderado de 11.4 aos. Esto repercute con mucha fuerza en la
equidad social, dado que el nivel educativo de los padres tiene enorme influencia en la
escolaridad de los hijos. Los datos indican que, en promedio, si un padre nunca frecuent la
escuela, los hijos estudian en promedio 3 aos; y si el padre tiene algn nivel de estudios
superiores, el hijo tendr un promedio de 13 aos de estudio (CEPAL/UNESCO 2005, pag. 25).

En esta materia las situaciones nacionales muestran fuertes desigualdades. En Guatemala, por
ejemplo, ms de la mitad de su poblacin de 15 aos o ms tiene un muy escaso capital escolar
(poblacin que tiene como mximo tres aos de escolaridad). Entre la poblacin rural, este
porcentaje de exclusin escolar llega prcticamente al 70% de la poblacin en esa franja de edad.
En la misma situacin se encuentra aproximadamente un tercio de la poblacin de otros pases
de Amrica Central, tales como El Salvador, Nicaragua y Honduras, la cuarta parte de la
poblacin de Brasil y de Bolivia y un 20% de la poblacin de Mxico, Per y Paraguay. En
cambio, en Costa Rica, Argentina, Chile y Uruguay se presentan porcentajes ms bajos, siempre
muy inferiores al 20%.

En casi todos los casos, las probabilidades de la poblacin de 15 o ms aos en las reas rurales
de tener un nivel extremadamente bajo son por lo menos dos veces mayores a las que presenta la
poblacin urbana. Tener como mximo tres aos de escolaridad es sinnimo de analfabetismo
funcional. Esta situacin es proporcionalmente ms frecuente en los grupos de edad ms
avanzada de la poblacin ya que los grupos ms jvenes se han visto beneficiados por una mayor
permanencia en el sistema de escolarizacin formal.

En las reas urbanas del Brasil por ejemplo, los aos de escolaridad promedio de la poblacin
de 25 a 59 aos en 1996 eran 3.9 en el cuartil ms pobre de ingresos, pero llegaba a 10.3 en el
ms rico. Las diferencias entre ambos grupos son aun mayores cuando se trata de la poblacin
rural (1.7 y 5.4 en los mismos cuartiles). En El Salvador (1997) en el primer cuartil la
escolaridad promedio era de 4.6 aos, mientras que en el cuarto era 11.9. Con mayor o menor
intensidad, las mismas diferencias tienden a presentarse en la mayora de los pases
latinoamericanos. (REIMERS, F. pag. 10.)
Hoy puede afirmarse que en la mayora de las reas urbanas metropolitanas de Amrica Latina
para construirse una subjetividad relativamente autnoma, participar en la vida pblica como
ciudadano activo e insertarse con xito en el mercado de trabajo es preciso contar por lo menos
con 12 aos de escolaridad o lo que es lo mismo, completar los estudios secundarios. Este es el
nuevo piso de la obligatoriedad social. Diversos estudios muestran que este es el capital bsico
que garantiza a sus poseedores, entre otras cosas, una probabilidad elevada de escapar de la
pobreza por ingresos. Pero slo una minora de ciudadanos de Amrica Latina logra completar
estudios secundarios. En la franja de edad que va de los 25 a los 50 aos, slo tienen estudios
secundarios completos (o ms) menos del 15% de los nicaragenses (2001), el 18% de los
hondureos (2001), el 30% de los salvadoreos (2003). En los pases ms poblados como el
Brasil (2001), Mxico (2002) y la Argentina (2003, slo reas urbanas), los porcentajes de
poblacin con este nuevo piso bsico de escolaridad llegan al 32.5%, 23.9% y 51.5%
respectivamente. En las reas rurales de Amrica Latina en la poblacin de 25 a 50 aos slo
una minora, por lo general inferior al 10% alcanz a completar estudios secundarios.

Las evidencias indican que el crecimiento constante y en ciertos casos espectacular en las tasas
de escolarizacin de las nueva generaciones no ha beneficiado por igual a los distintos grupos
poblacionales. El capital escolar medido en aos de escolaridad acumulados por los distintos
grupos sociales sigue siendo muy bajo y extremadamente desigual. Dado que los aos de
escolaridad y los ttulos alcanzados tienen un valor relativo y posicional (dependen de su
escasez en el mercado), el crecimiento generalizado de la escolarizacin no implica un
achicamiento automtico de las diferencias en la distribucin general para un conjunto
poblacional determinado. En ciertas reas urbanas de Amrica Latina las desigualdades que en
un momento del tiempo se expresaban en la distancia que haba entre los analfabetos y los que
tenan escolaridad primaria completa hoy tienden a manifestarse en la distancia que existe entre
quienes tienen primaria completa y los que terminan la educacin secundaria o tienen estudios
de nivel superior.

3. La calidad como problema

Ms all de las desigualdades en trminos de aos promedio de escolarizacin durante los


ltimos 25 aos en casi todos los pases desarrollados y de mediano desarrollo del mundo
occidental comienza a instalarse fuertemente en la agenda de la poltica educativa el tema de la
calidad de la educacin. Amrica Latina no es una excepcin.

En casi todas las llamadas reformas educativas que se implementaron en la regin durante la
dcada de los aos 90s se instituyeron sistemas nacionales de evaluacin de la calidad de la
educacin. Como resultado de las condiciones (sociales y pedaggicas) en que se llev a cabo la
masificacin de la escolaridad la distancia entre los ttulos y certificados que distribuyen los
sistemas educativos y los conocimientos efectivamente incorporados por los alumnos tendi a
ampliarse. En consecuencia, los sistemas educativos y sus polticas dejaron de estar ms all de
toda sospecha y comenz a constiturselos en objeto de evaluacin. Todos los Estados llevaron a
cabo pruebas de evaluacin de la calidad de la educacin que mostraron desigualdades
profundas en los logros alcanzados por los estudiantes al terminar determinados niveles o ciclos.
Durante los ltimos aos varios pases de Amrica Latina se incorporaron a diversos programas
de evaluacin a nivel internacional. El cuadro N 1 provee un panorama muy crtico de la
posicin relativa de Amrica Latina en materia de rendimiento escolar.

Cuadro N 1: Posicin relativa de los pases Latinoamericanos en Estudios Internacionales de


calidad de la educacin.

Estudio Pases participantes Pases latinoamericanos Posicin relativa


Laboratorio 1997 13 13 Los puntajes promedio
del pas N 1 distan entre
1.5 y 2.0 desvos estndar
de los 12 restantes
TIMSS 1966 41 3 31, 37, 40
TIMSS 1999 38 1 35
IALS 1998 22 2 19 y 22
PISA 41 5 33, 35, 36, 37 y 41

Fuente: Laboratorio Latinoamericano de Evaluacin de la Calidad de la Educacin (LLECE,


OREALC/UNESCO, Santiago), Asociacin Internacional de valuacin del Rendimiento (IEA),
The Third Internacional Mathematics and Science Study (TIMSS), organizacin Para
Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE), Encuesta Internacional sobre Alfabetizacin
de Adultos y OCDE, PISA, Programa Internacional de Evaluacin de Estudiantes
(UNESCO/CEPAL, 2005, pag. 16).

Los resultados del estudio PISA (cuadro N 1) muestran que el porcentaje de estudiantes de los
pases latinoamericanos con destrezas de lectura inferiores al lmite establecido como Nivel 1
oscil entre el 10 y el 54%. Si una persona no alcanza al Nivel 1 significa que no tiene una
destreza lectora que permita realizar las tareas ms elementales como, por ejemplo, entender
cmo preparar el bibern de un nio (CEPAL/UNESCO 2005, pag. 16).

Los promedios de rendimiento obtenido por los estudiantes latinoamericanos es ms bien


decepcionante4. Pero por otra parte es lgico suponer que no se podan esperar otros resultados,
dado que la distribucin del capital escolar de las personas tiende a reproducir las mismas
desigualdades que se presentan cuando se examina la distribucin de los ingresos. Cabe recordar
que Amrica Latina es el continente que tiene el triste privilegio de tener la distribucin ms

4
El estudio comparativo internacional coordinado por el laboratorio Latinoamericano de Evaluacin de la
Calidad de la Educacin ( OREALC/UNESCO de Santiago de Chile) que evalu a los estudiantes de tercer y
cuarto grado de la Argentina, Bolivia, Costa Rica, Cuba, Honduras, Paraguay, Per, Repblica Dominicana y
Venezuela muestra que Cuba obtiene rendimientos sensiblemente superiores a los del resto de los pases de la
regin, tanto en matemticas como en lenguaje.
desigual de la riqueza. No debe sorprender que el conocimiento tambin sea un valor
fuertemente concentrado en ciertas categoras privilegiadas de la poblacin urbana.

Por otra parte existe una relacin bastante proporcional entre los resultados de aprendizaje
efectivo medidos por el estudio PISA y el monto de inversin por alumno que caracteriza a cada
pas participante. Sin embargo, tambin es cierto que se presentan aprendizajes desiguales entre
pases que tienen un gasto por estudiante similar, lo cual quiere decir que la correlacin entre
inversin y aprendizaje es fuerte, pero no absoluta. Por lo tanto es preciso reconocer que existe
cierto margen de intervencin para optimizar los recursos disponibles. En la mayora de los
pases de Amrica Latina no solamente se presenta un problema de escasez de recursos sino
tambin un bajo grado de eficacia en la gestin y uso de los mismos.

El crecimiento de la cobertura es constante aunque tiene ritmos diferentes en los distintos pases,
segn sectores sociales o reas territoriales. Pero en materia de calidad, los indicadores de
rendimiento por lo general no muestran variaciones significativas en el tiempo. Por otro lado la
medicin de la calidad de la educacin es un operativo que tiene aristas terico-ideolgicas y
metodolgicas mucho ms complejas que la medicin de la inclusin escolar. Por una parte no es
fcil definir en forma conceptual y operativa cules son los conocimientos o resultados de la
experiencia escolar que son socialmente significativos. Todo el mundo est de acuerdo en que
los nios y adolescentes vayan a la escuela. En cambio cuando se trata de definir qu es lo que
tienen que aprender predominan las visiones y expectativas diferentes, cuando no claramente
conflictivas.

Por otro lado, tampoco existe consenso respecto de las estrategias tcnicas empleadas para
medir el rendimiento escolar (los aprendizajes efectivamente desarrollados por los alumnos).
En muchos casos, las estrategias empleadas sistemticamente en muchos pases de la regin
(seleccin de tems conforme a normas) no permiten comparar resultados a lo largo del
tiempo5.

Chile es el pas que posee el sistema de evaluacin de la calidad de la educacin ms antiguo y


socialmente legitimado de Amrica Latina. Sin embargo, los promedios de rendimiento
alcanzados durante los ltimos aos muestran variaciones poco significativas. Pese a los
esfuerzos realizados durante los ltimos aos (incremento de la inversin pblica en educacin,
reforma pedaggica, polticas consistentes y estables en el tiempo, etc.) la calidad promedio de
la educacin bsica chilena no progresa como la expansin de la escolaridad.

En el contexto actual de su desarrollo, los pases de mayor desarrollo relativo de Amrica Latina
deben enfrentar dos problemas al mismo tiempo. Por una parte deben facilitar la inclusin
escolar de nios de 3 a 5 aos y de adolescentes de 13 a 18 aos. Pero por la otra deben prestar

5
Este es el caso cuando se emplean tcnicas de medicin conforme a normas (y no conforme a criterios).
Esta estrategia excluye de las pruebas aquellos tems (problemas o preguntas) que o bien son calificados como
fciles (tienen respuestas correctas cercanas al 100%) o como difciles (tienen alto porcentaje de
respuestas equivocadas cercanas al 100%). Por su propio diseo, estas evaluaciones siempre producen
distribuciones homlogas y prximas de la curva normal y por lo tanto sirven para mostrar diferencias en
los rendimientos segn factores escolares y extraescolares, pero no son tiles para estudiar la evolucin de los
aprendizajes a lo largo del tiempo.
atencin al mejoramiento de la calidad de la educacin. Todo pareciera indicar que es ms fcil
avanzar en lo primero que realizar progresos significativos en materia de calidad.

4. Las condiciones sociales del aprendizaje

Las reformas educativas aplicadas en muchos pases latinoamericanos durante la dcada de los
aos 90 se llevaron a cabo en un contexto de relativo crecimiento econmico, lo cual en varios
casos permiti un aumento sustancial de las inversiones pblicas en el sector educativo. Pero
este crecimiento econmico fue acompaado de un notable proceso de concentracin de la
riqueza (CEPAL 2003). En pases como la Argentina y Uruguay categoras sociales enteras
vivieron la dura experiencia de la decadencia social. La pobreza material de las familias y sus
consecuencias en el plano de los comportamientos, los valores y otros recursos culturales
disminuy drsticamente la capacidad de muchas familias para acompaar la escolarizacin de
sus hijos. En muchos casos (por ejemplo los jvenes y los adolescentes) la consecuencia fue la
lisa y llana exclusin escolar. En la mayora, el empobrecimiento de las familias limita las
oportunidades de aprendizaje de los nios, los cuales, pese a permanecer en la escuela no
aprenden lo que se supone deben aprender de acuerdo al programa escolar. En este contexto las
ambiciosas reformas educativas de la dcada de los noventa encontraron un obstculo difcil de
superar (TEDESCO J.C. y TENTI FANFANI, 2002).

Hoy pareciera predominar la opinin de que los resultados de las reformas no fueron
satisfactorios. En efecto, varios pases de la regin (Chile y Argentina son casos paradigmticos)
no slo vivieron la experiencia de reformas educativas muy ambiciosas, sino que tambin
incrementaron el monto absoluto de la inversin educativa. Pero este relativo "enriquecimiento"
de la oferta no pudo compensar el empobrecimiento de la demanda. Esto explica, en gran parte
que los resultados de las pruebas de evaluacin de rendimiento educativo (que paradjicamente
en ms de un caso constituyen una novedad introducida por las reformas educativas) no
muestran mejoras sustantivas y sostenidas a lo largo del perodo. Por otra parte tampoco se
producen reducciones de peso en las desigualdades que se observan en los aprendizajes logrados.
Esta contradiccin objetiva entre los esfuerzos e inversiones desplegados en el marco de las
reformas educativas y los pobres resultados alcanzados tiende a deteriorar el clima de optimismo
pedaggico que prevaleci entre los polticos y los tecncratas durante la ltima dcada del siglo
pasado.

Para no cargar sobre la poltica educativa y la escuela toda la responsabilidad acerca del
comportamiento de los resultados de aprendizaje se recurre, muchas veces de un modo no
totalmente consciente, a los viejos argumentos de la sociologa de la dcada de los aos 60. En
efecto, muchos especialistas volvieron a insistir en un hecho rayano con el sentido comn (que
no es nada nuevo en el campo intelectual de las ciencias sociales): el aprendizaje no depende
slo de los factores escolares, que para que los nios aprendan no basta una buena escuela,
buenos docentes, programas modernos y pertinentes, mtodos didcticos adecuados. En otros
trminos el xito del aprendizaje depende tambin de factores sociales qu bsicamente se
resumen en los diferentes tipos de capital (cultural, econmico, simblico, social, afectivo, etc.)
que las familias estn en condiciones de invertir en la educacin de sus hijos (BRUNNER J.J.,
2003).
Para avanzar en el camino del aprendizaje es tan importante "lo que ponen los alumnos y sus
familias" como lo que aporta el sistema escolar (buenos maestros, buenos mtodos, bibliotecas,
tiempo de aprendizaje, etc.). La calidad del aprendizaje es siempre el resultado de un sistema de
factores relacionados que corresponden a lo que vulgarmente llamamos "la demanda" y la
"oferta". Incluso hay condiciones de aprendizaje que son fundamentales, como el inters o la
motivacin por aprender que no pueden colocarse lisa y llanamente en el campo de la demanda,
ya que en gran medida (en especial en el caso de los sectores ms desposedos de capital
cultural) son un producto de una buena prctica escolar. Si se tuviera siempre en mente la
complejidad de factores mutuamente relacionados que contribuyen a conformar las
oportunidades de aprendizaje de los nios se sera ms prudente a la hora de imputar resultados a
"variables" determinadas y aisladas (la calidad del docente, el tiempo de aprendizaje, el apoyo de
la familia etc.).

5. Algunos desafos de poltica educativa

En las consideraciones que siguen se propone una lectura "de segundo grado", es decir, no
directa de las tendencias al crecimiento de las matrculas con desigualdad. Ellas tienen que ver
con el sentido que tiene la masificacin de la escolarizacin, en especial en la franja de la
adolescencia y sus consecuencias en el campo de la poltica educativa en el futuro inmediato. El
orden de las proposiciones no pretende ser ms que un recurso usado para facilitar la discusin y
el debate y por lo tanto no obedece a una lgica terica explcita.

Lo primero que llama la atencin es la tendencia a la escolarizacin cada vez ms temprana


(antes de los 6 aos) y al mismo tiempo cada vez ms prolongada. El ritmo de avance de la
misma es desigual segn los pases y segn las reas (urbanas o rurales) y los sectores sociales
concernidos. La masificacin de la escolarizacin es muy notoria en la edad de la adolescencia.
Pese a que todava existen problemas de eficiencia interna en el funcionamiento del sistema que
se reflejan en la presencia de proporciones significativas de estudiantes con extraedad, es muy
probable que el crecimiento de las tasas brutas de escolarizacin en la edad adolescente estn
expresando una masificacin (desigual) del nivel secundario en la mayora de las reas urbanas
de Amrica Latina.

Es probable que la expansin de la escolarizacin se haya realizado en gran medida mediante


una lgica de proliferacin del modelo pedaggico institucional tradicional (el colegio
secundario). Sin embargo es preciso constatar que en las zonas rurales, este crecimiento haya
implicado el desarrollo y la adecuacin de nuevas estrategias pedaggicas e institucionales tales
como la educacin comunitaria y la televisin educativa en Mxico o la enseanza media con
docentes itinerantes en el caso de la Argentina. En lo que respecta al futuro mediato, es probable
que los prximos niveles de expansin de la escolarizacin (tanto en las edades ms tempranas
como en la adolescencia) requieren esfuerzos mayores. Cuando se han alcanzado tasas
significativas de cobertura, de all en ms los progresos en la cobertura son ms difciles ya que
son ms complejos los desafos que hay que resolver (TEDESCO J.C. y LOPEZ N., 2002). Es
probable entonces que para "seguir progresando" hasta alcanzar la universalizacin de las
coberturas no baste continuar con la lgica de la proliferacin, sino que haya que intensificar la
inversin en el desarrollo de nuevas modalidades pedaggicas (por ejemplo para ofrecer
educacin efectiva a las pequeas poblaciones rurales aisladas) que den respuestas adecuadas a
las situaciones particulares que hay que resolver. Al mismo tiempo, habr que vencer los
obstculos que presentan las situaciones de pobreza que se presentan en el rea urbana y rural
de Amrica Latina y que dificultan grandemente la permanencia de los adolescentes en las
instituciones escolares. En sntesis, dadas estas condiciones es probable que el costo (en el
sentido integral del trmino) unitario de la escolarizacin de los que hoy estn excluidos tienda a
ser ms alto que en el pasado.

Cuando la mayora de los adolescentes ingresan a la enseanza media, aunque lo hagan en el


marco del viejo modelo institucional, ste tiende a perder su sentido y funcin original que era la
seleccin social. Si la mayora de los chicos de los adolescentes frecuenta la enseanza media,
sta tiende a convertirse en el ltimo piso de lo que ahora se denomina la Educacin General
Bsica. En otras palabras, sta tiende a convertirse en el equivalente funcional de la vieja
educacin primaria. El hecho mismo que en muchos pases la masificacin de la escolarizacin
haya estado acompaada de una decisin poltica de extender la obligatoriedad de determinados
niveles educativos contribuye a este cambio de sentido que estamos proponiendo.

La expansin de la escolarizacin en todas las franjas de edad que aqu se han considerado
implica la llegada a la escuela de sectores sociales que antes estaban excluidos de la educacin
temprana y de la educacin posprimaria. Desde un punto de vista, esto significa una ampliacin
de las oportunidades educativas de los grupos ms desfavorecidos de las reas rurales y urbanas
del continente. Sin embargo, hay que preguntarse cul es el significado real que tiene este
acceso en trminos de apropiacin efectiva de saberes por parte de estas categoras sociales.

Es preciso tambin reconocer que la mayor escolarizacin de los nios y adolescentes de los
pases aqu considerados se ha realizado en condiciones de escasez de recursos pblicos
invertidos en la educacin. Si bien durante la dcada de los aos 90 en la Amrica Latina se
registr un aumento de la inversin en la educacin pblica, (segn CEPAL -2003- esta
inversin pasa del 2.9% del PBI en 1990/91 al 4.2% en 2000/2001) en muchos pases ese
incremento no fue proporcional al aumento de las matrculas. En muchos casos hubo que atender
a ms alumnos (por lo general pobres) con menos recursos. Esta desproporcin en no pocos
casos oblig a ofrecer educacin de menor calidad justamente para atender a nios y
adolescentes que hubieran necesitado ms y mejor educacin para compensar sus carencias
sociales y familiares de recursos de diverso tipo.

Esta demanda creciente de educacin y la constatacin de que muchas familias carecan de los
recursos bsicos necesarios para sostener la escolarizacin de sus hijos oblig a muchos
Ministerios de Educacin a desarrollar polticas compensatorias tendientes a enriquecer la oferta
educativa orientada a los ms pobres de las reas urbanas y rurales. Las mismas distribuyeron
recursos y desarrollaron competencias tanto entre los actores escolares (instituciones y
docentes) como a las familias. Es preciso tener en cuenta este esfuerzo para explicar las
tendencias a la escolarizacin creciente de los adolescentes que se registraron durante la ltima
dcada. Sin embargo, este compromiso de las escuelas con la creacin de condiciones bsicas
para sostener el proceso de aprendizaje en muchos casos han deteriorado las capacidades y
recursos con que cuentan las instituciones educativas para orientar especficamente a las
actividades de enseanza y aprendizaje. En muchos casos, esta funcin asistencial asumida por
la escuela corre el riesgo de desnaturalizar su funcin y al mismo tiempo, de afectar la misma
identidad profesional de los docentes (TENTI FANFANI E. 2005). Durante los prximos aos,
las polticas educativas debern resolver cmo articular mejor sus compromisos pedaggicos y
sociales, ya sea a travs del desarrollo de una oferta enriquecida (en tiempo escolar, recursos
etc.) o bien a travs de una mejor vinculacin con otras polticas sociales y recursos
locales/comunitarios especficos.

En los pases donde la escolarizacin de los adolescentes ha alcanzado las tasas ms altas tales
como la Argentina, Chile y Panam, todava en 1999 existan problemas de desercin en el ciclo
primario (alumnos que desertan durante el ciclo primario y al finalizar el mismo). Estos
alcanzaban aproximadamente al 10.7% en el caso de las zonas urbanas de estos dos o tres??
pases. En las zonas rurales de Brasil, Per y Colombia ese porcentaje de desercin era del
33.3%, mientras que en las reas rurales de Mxico, Per y Honduras la desercin afectaba al
49.2% de los alumnos (CEPAL 2002). Estos datos indican que an en un contexto de
escolarizacin masiva existen fuertes dificultades para escolarizar a los adolescentes de las reas
rurales de los pases ms poblados de Amrica Latina.

Dadas estas tendencias es probable que, en mayor o menor medida, los pases considerados
tengan que enfrentar durante los prximos aos al menos dos desafos fundamentales y tendrn
que resolverlos al mismo tiempo. El primero tiene que ver con la incorporacin de los excluidos,
es decir, de aquellos nios que ingresan al sistema educativo pero permanecen en l menos del
tiempo necesario para desarrollar competencias bsicas para la vida. Por otro lado, cuando se
trata de los adolescentes de las reas rurales y urbanas ms pobres que logran prolongar su
escolaridad e ingresar al nivel medio es preciso articular una poltica de sostn de la demanda y
una mejora sustantiva de la oferta escolar que se destina a estos grupos sociales socialmente
subordinados.

6. Problemas de gobernabilidad de los sistemas educativos

Las polticas de reforma educativa implementadas en varios pases de la regin, en muchos casos
tendieron a introducir transformaciones en los patrones tradicionales que estructuraban el
gobierno de la educacin. Estas intervenciones acentuaron la tendencia a la descentralizacin y
en algunos casos modificaron las estrategias de financiamiento a la educacin. El estado central
se desprendi de una serie de responsabilidades (por ejemplo nombrar docentes, administrar
instituciones educativas, etc.) y asumi funciones nuevas tales como la innovacin pedaggica,
la asistencia tcnica, la evaluacin, la produccin de conocimientos e informacin, la
acreditacin de instituciones, la definicin de programas curriculares nacionales, la
compensacin de diferencias etc. Todo parece indicar que muchas de estas transformaciones en
la ingeniera institucional de los sistemas educativos, independientemente de sus efectos
negativos en trmino de la calidad y equidad del sistema han venido para quedarse. Luego de las
reformas, otras son las condiciones polticas e institucionales de la gobernabilidad de estos
sistemas (TENTI FANFANI E. Org, 2004).
Por otro lado, y luego de las reformas de los aos 90 (los casos de Argentina y Brasil son
paradigmticos) ms que un centro el campo educativo se nos presenta como cada vez ms
policntrico como resultado de las descentralizaciones territoriales, las autonomas
institucionales crecientes (las de la educacin privada son tradicionales), el debilitamiento de los
Estados centrales y sus respectivas capacidades y recursos, etc.

En muchos pases de Amrica Latina las reglas e instituciones (empezando por las instituciones
pblicas: escuela, justicia, polica etc.) nunca alcanzaron la consistencia de las instituciones
francesas. Pero an en este contexto se presentan propuestas tendientes a debilitar lo poco que
hay de Estado y de instituciones emparentadas con el inters general y como fuerza instituyente
y constructora de los actores y sujetos sociales. El caso paradigmtico es Haiti, donde nunca
alcanz a constituirse un estado nacin hegemnico. En este pas, uno de los ms pobres del
mundo, no existe ni el Estado educador ni un estado regulador de la educacin. El 80% de los
alumnos frecuenta escuelas privadas que el Estado no tiene ni el poder de acreditar formalmente
y menos de controlar. An en este contexto de extremadamente privatizado donde reina un
mercado sin Estado, se alzan voces que insisten con el neoliberalismo, la desregulacin y el
debilitamiento de un Estado prcticamente irrelevante. Si el programa institucional est en crisis
o en decadencia y es atacado tanto en Francia como en Hait, quiere decir que hay un cierto
grado de mundializacin de las luchas polticas y culturales contemporneas.

Hoy el sistema est fragmentado y jerarquizado (tiende a reproducir las diferencias que
caracterizan a una sociedad cada vez ms desigual), es cada vez ms policntrico (adems de
masivo e inclusivo), los actores que juegan en el campo de la poltica educativa son mas
numerosos (intervienen otros actores no tradicionales, tales como las corporaciones
profesionales, los sindicatos, los organismos internacionales, la banca internacional, las familias,
las iglesias, los expertos etc.) y la diversidad reina en la sociedad y gana legitimidad (la
diversidad cultural es un valor, un estado deseado y valorado en las sociedades actuales).

En Amrica Latina hay que agregar otro elemento "complicador", y este tiene que ver con la
crisis de la poltica entendida como representacin. Es difcil gobernar cuando quienes tienen la
responsabilidad poltica de la conduccin tienen un bajo nivel de reconocimiento y legitimidad
social. Un indicador de este dficit de legitimidad es la baja confianza que tienen los docentes de
Amrica Latina en los Ministerios de Educacin nacionales y en las instancias locales de
administracin y gestin.

Por otra parte, el dficit fiscal del Estado limita la capacidad que tiene el sector pblico de
acompaar el crecimiento permanente de la escolarizacin (en las edades ms tempranas y en la
franja de la adolescencia y la juventud) con un crecimiento proporcional de la inversin en el
sector educativo. En no pocas ocasiones, los ministerios de educacin se han visto en la
obligacin de tener que hacer ms con menos recursos, lo cual termina siempre por afectar la
calidad de los procesos y productos educativos. Por otra parte, los defectos del Estado no slo en
trminos de eficiencia, sino tambin en trminos de corrupcin estn en la base del xito de las
representaciones sociales que se estructuran alrededor de un neoliberalismo extremo que termin
de tirar al nio con el agua sucia. En otras palabras, las relaciones de fuerza tanto polticas como
ideolgicas terminaron por imponer una visin maniquea donde todo lo estatal se asocia con
ineficiencia y corrupcin, mientras una supuesta sociedad civil, compuesta de una confusa
mezcla de mercado e iniciativas sociales sin fines de lucro aparece como la solucin mgica a
todos los problemas del gobierno de la educacin. La batalla ideolgica ganada por un
neoliberalismo muchas veces extremista vuelve imposible todo intento de construir un Estado
eficiente, dotado de recursos humanos competentes y bien remunerados y equipado con los
recursos tecnolgicos, informacionales e infraestructurales como para cumplir cualquier funcin
mnima de orientacin, asistencia tcnica, evaluacin y control de prcticas y procesos escolares.
La prdida de legitimidad de lo pblico y de las instituciones pblicas desde donde se ejerce el
gobierno muchas veces vuelve polticamente imposible pensar siquiera en remunerar dignamente
a los tcnicos y profesionales que requiere una gestin eficiente y moderna de la educacin.

Las viejas burocracias educativas ya no son burocrticas en el sentido racionalista y weberiano


del trmino. En demasiados casos se han transformado en burocracias degradadas, meramente
formales e incapaces de orientar la vida de las instituciones escolares hacia objetivos nacionales
democrticamente acordados.

7. Datos mnimos de la nueva agenda de poltica educativa en la Regin

En sntesis, la mayora de las sociedades latinoamericanas, en estos inicios del siglo XXI deben
resolver en forma integrada viejos y nuevos problemas de poltica educativa. Por una parte es
preciso avanzar hacia la universalizacin de la escolaridad obligatoria. Por otro lado deben
incorporar en la agenda pblica el tema de la calidad de los aprendizajes efectivamente
desarrollados. Pero para avanzar en ambos sentidos es preciso construir las condiciones polticas
e institucionales que aseguren la gobernabilidad de sus sistemas nacionales de educacin bsica.

La experiencia de los ltimos 15 aos demuestra que las polticas educativas han sido ms
eficientes para escolarizar a la poblacin que para mejorar la calidad de los aprendizajes. El
crecimiento de las matrculas en el nivel preescolar y en el nivel medio bsico y superior no fue
acompaado por un crecimiento proporcional de la inversin pblica en educacin. La pobreza
de las poblaciones escolarizadas tendi a corresponderse con la pobreza de la oferta de
educacin pblica.

A su vez, los procesos de descentralizacin y en muchos casos de privatizacin de la educacin


(desarrollo de experiencias de escuelas autogestionadas, subsidio a escuelas privadas etc.) tendi
a fragmentar los sistemas educativos. Estos tendieron a reproducir las desigualdades sociales y
las instituciones educativas ofrecen mejores oportunidades de aprendizaje a los grupos
socialmente ms privilegiados de los grandes centros urbanos. En la mayora de los pases de
Amrica Latina los sistemas educativos tienden a ser realidades cada vez menos integradas y
homogneas para convertirse en agregados de redes diferenciadas y jerarquizadas en funcin de
las caractersticas econmicas, sociales y culturales de las poblaciones que atienden.

Si se quiere romper con este crculo vicioso de la desigualdad se requiere la movilizacin de


varios recursos. En primer lugar, voluntad poltica para construir una sociedad ms igualitaria,
una pedagoga racional y diferenciada para producir resultados de aprendizaje homogneos y un
fuerte incremento significativo de la inversin educativa asignada con claros criterios de
eficiencia y equidad.
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