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LA CALIDAD DE LA DEMOCRACIA
EN COLOMBIA:
INICIO DE UN DEBATE NECESARIO
Documen to No 7
SOBRE FORMA Y SUSTANCIA:
Una evaluacin de la democracia electoral en Colombia
Felipe Botero
Gary Hoskin
Mnica Pachn
Contenido
Introduccin 7
Referencias bibliogrficas 32
Introduccin
Mientras que parece que el sistema poltico colombiano se caracteriza por un alto
grado de legitimidad y estabilidad poltica como consecuencia de su larga trayec-
toria de democracia electoral, un sistema poltico de partidos que data de me-
diados del siglo XIX, una judicatura independiente, una economa relativamente
vibrante y una opinin astronmicamente alta sobre su presidente lvaro Uribe,
existen serios retos que podran socavar la institucionalizacin frgil del sistema
democrtico del pas. Cules son las amenazas principales que enfrenta la demo-
cracia colombiana?
Documentos de Trabajo. Proyecto fortalecimiento democrtico
pnud-idea Internacional
Sobre forma y sustancia:
Una evaluacin de la democracia electoral en Colombia
favorecido iniciativas gubernamentales. Adems, no nar? En esta seccin argumentamos que un resumen
ha repudiado el movimiento que le permitira bus- somero revela que los aspectos formales de la demo-
car un tercer mandato presidencial, y es probable cracia estn presentes en Colombia y han sido res-
que este asunto genere una polarizacin significa- petados durante el ltimo medio siglo. Sin embargo,
tiva entre los actores polticos, aunque obviamente una inspeccin ms cercana sobre la forma en que
no con el mismo impacto en el pblico votante, que la democracia funciona en Colombia revela rasgos y
sin duda reelegira al presidente Uribe si se le per- prcticas preocupantes que son nefastos para la ca-
mitiera. lidad de la democracia. La democracia colombiana
ha padecido de algunas de las patologas comunes
Para resumir, los retos que enfrenta la democracia de las democracias latinoamericanas, como el clien-
colombiana son formidables, y los prospectos para telismo [Leal y Dvila, 1990; Fonseca, 2008] y los
ahondar an ms la desinstitucionalizacin no son problemas de representacin urbano-rural (mala-
insignificantes. Los rasgos carismticos, y frecuen- pportionment) [Archer y Shugart, 1997; Samuels y
temente autoritarios, del liderazgo del presidente Snyder, 2001]. Aunque sean preocupantes, son pro-
Uribe podran implicar repercusiones serias para el blemas menores que no la amenazan. Aun en sus
sistema poltico. Entre tanto, el xito gubernamen- extremos ms vulgares el intercambio de votos,
tal consistente en afianzar la seguridad del pas me- el clientelismo es una forma de relacin que deja un
diante la pacificacin de los grupos de izquierda y de mnimo de volicin al ciudadano: precisamente la
derecha, podra ser un requisito para la estabilidad decisin de vender o no su voto. Sugerimos que la
democrtica. De igual manera, el nfasis sobre la amenaza principal a la democracia electoral en Co-
profundizacin capitalista al parecer no ha impac- lombia viene de una fuente externa: la interferencia
tado notablemente sobre polticas que combatan nefasta en poltica de diferentes actores ilegales.
la inequidad social y econmica, y la incidencia de
la pobreza en el pas, factores que no conducen a la La seccin 3 est enfocada en la rama legislativa, y
viabilidad econmica. busca aclarar la relacin existente entre el Congreso y
la rama ejecutiva del gobierno. Siguiendo el formato
Este artculo se sustenta en un Reporte de Evalua- metodolgico, preguntamos qu tan estrechamente
cin de la Democracia sobre el estado de la democra- el comportamiento legislativo colombiano refleja las
cia en Colombia siguiendo el formato metodolgico pautas caractersticas de un Congreso democrtico.
acordado por la Red de Investigacin sobre la De- Comenzamos con una discusin sobre el sistema po-
mocracia Andina [Cameron, 2008]. Nuestro reporte ltico de partidos para describir los desarrollos ms
est enfocado sobre los componentes democracia recientes durante las dos administraciones de Uribe.
electoral y derechos polticos. Como tal, esta par- Tambin describimos las instituciones que regulan
te de la evaluacin se relaciona fundamentalmente las relaciones legislativas y ejecutivas, y su situacin
con las instituciones polticas y las percepciones que actual. La seccin termina con una evaluacin de una
los ciudadanos tienen de ellas. El artculo est dise- fuente adicional de amenaza a la democracia colom-
ado de la siguiente manera: la seccin 2 est refe- biana: la concentracin de poder en las manos del
rida fundamentalmente al componente electoral y Ejecutivo y los problemas asociados con las relaciones
provee respuestas a las siguientes cuestiones: a) Se entre las diferentes ramas del poder.
respeta el derecho de voto? b) Las elecciones son
limpias? c) Las elecciones son libres? d) Los servi- La seccin 4 presenta unos comentarios a manera
dores pblicos son elegidos y se les permite gober- de conclusin.
Documentos de Trabajo. Proyecto fortalecimiento democrtico
pnud-idea Internacional
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Sobre forma y sustancia:
Una evaluacin de la democracia electoral en Colombia
mensiones: el proceso electoral (9,17) y las liberta- hasta 1930 gobernaron los conservadores, y desde
des civiles (8,82). Este resumen refleja justamente el 1930 hasta 1946 fueron los liberales quienes excluye-
funcionamiento de la democracia colombiana, de ron a los conservadores. Esta dinmica de exclusin
tal manera que las formas estn presentes, pero la demostr ser muy polarizante, hasta tal punto que
sustancia y la calidad se encuentran excluidas. el pas estuvo al borde de una guerra civil en la d-
cada de 1950. Este perodo la Violencia result
Finalmente, Colombia est clasificada como par- ser muy sangriento, con miles de asesinatos polti-
cialmente libre en el reporte Libertad en el Mundo, cos. Un rgimen militar breve puso fin al conflicto y
la encuesta de Freedom House de 2008. Es un esta- hasta permiti a conservadores y a liberales coope-
tus que comparte con tres de los 18 pases latinoa- rar en la expulsin del general Rojas, que pretenda
mericanos (Nicaragua, Paraguay y Venezuela). quedarse en el poder indefinidamente. El resultante
acuerdo del Frente Nacional requiri constitucio-
Aunque estas evaluaciones no necesariamente estn nalmente que los conservadores y los liberales com-
de acuerdo sobre cmo la democracia de Colombia partieran el poder en todas las ramas del gobierno.
se compara con otras de la regin cambia desde Este arreglo implic que los dos partidos alternaran
el ltimo puesto al tercio ms alto y al tercio ms la presidencia y dividieran el Congreso puntualmen-
bajo, todas sealan el hecho de que la democracia te por la mitad. A partir de ese acuerdo, por 16 aos
colombiana tiene problemas. Las formas estn pre- ningn otro partido tuvo oportunidad de ser elegi-
sentes, la sustancia es defectuosa. do en posiciones nacionales o locales. Una vez que
el acuerdo lleg a su fin, la competencia electoral fue
Para proseguir con el anlisis, discutimos los rasgos restablecida, pero ambos partidos gozaron de una
formales de la democracia colombiana que apuntan ventaja formidable sobre cualquier otro partido.
a evaluar la transparencia, la equidad y la libertad de
las elecciones del pas. Aqu tratamos principalmen- Sin embargo, a pesar de sus limitaciones, las elec-
te los defectos tradicionales, como el clientelismo y ciones son acontecimientos regulares, y parece que
las amenazas externas que provienen de los actores los colombianos las valoran. Los niveles de parti-
ilegales. cipacin electoral han permanecido alrededor del
45% durante la ltima dcada, que es comparable
a democracias bien establecidas y a la mayora de
Son las elecciones libres y las dems democracias latinoamericanas. Son nive-
transparentes? les de participacin bastante buenos, si se tiene en
cuenta que la votacin no es obligatoria. Por otro
Se respeta el derecho al voto? lado, los ciudadanos parecen tener grados acepta-
bles de confianza en las instituciones electorales,
Colombia tiene una tradicin democrtica larga como se puede ver en la figura 1 . Este grfico com-
en la cual las elecciones se han llevado a cabo regu- para las variaciones en los niveles de confianza que
larmente. Sin embargo, slo tardamente en el siglo los ciudadanos han demostrado en tres institucio-
XX la competitividad se ha convertido en un rasgo nes electorales a lo largo del tiempo. No hay mayor
distintivo de las elecciones. Los partidos tradiciona- cambio en la opinin que los colombianos tienen de
les el Conservador y el Liberal tienen una larga estas instituciones entre 2004 y 2007. No obstante,
tradicin de exclusin mutua del poder. Desde 1886 se debera anotar que la confianza fue ms alta en
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pnud-idea Internacional
2006, ao en que se llevaron a cabo las elecciones polticos de otras partes. Una interpretacin opti-
nacionales. Es un signo positivo que indica que la mista de esta cifra sugiere que los colombianos son
confianza es levemente ms intensa cuando importa capaces de diferenciar entre la confianza en agentes
ms. La primera institucin representada en la figu- especficos (partidos, Consejo Nacional Electoral) y
ra son las elecciones mismas, que gozan de grados la confianza en los procedimientos (elecciones), algo
de confianza sobre 50%; el promedio por perodo parecido a lo que la literatura considera como dis-
es aproximadamente del 53%. Cuando se pregunt tincin entre patrones concretos y difusos de apoyo
acerca de una institucin especfica, como el Conse- a la democracia [Norris, 1999]. Esto quiere decir que
jo Nacional Electoral el tribunal encargado de la los ciudadanos separan los partidos y las institucio-
supervisin de los procesos electorales, los niveles nes, de los cuales no tienen opiniones favorables, de
de confianza bajaron hasta un poco menos del 50% las elecciones, que valoran como proceso. Esto pue-
(el promedio es aproximadamente 48%). No es sor- de sugerir que mientras no estn cmodos con los
prendente que la confianza en los partidos polticos resultados i.e., los partidos que ganan, pueden
no sea tan slida, dado que permanece alrededor del esperar que una eleccin futura producir resulta-
37%, que no es poco comn respecto de partidos dos ms satisfactorios.
Figura 1
100
Promedio de la percepcin
80
56,1
60 53,2 51,9
50,7 48,6 50,7
46,9
47
37,9 38,5
40 35,8 36,2
20
0
2004 2005 2006 2007
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Sobre forma y sustancia:
Una evaluacin de la democracia electoral en Colombia
Esta figura muestra los cambios en el tiempo de la presidenciales: Jaime Pardo en 1987 y Bernardo
percepcin de confianza de los colombianos en las Jaramillo en 1990, ambos miembros de la Unin
elecciones y las instituciones electorales. La cifra Patritica; Carlos Pizarro del M-19 en 1990 y Luis
revela que mientras casi el 50% de los colombianos Carlos Galn del Partido Liberal en 1989. Pero las
confan en las elecciones mismas y en el Consejo vctimas ms comunes de este tipo de intimidacin
Nacional Electoral, los niveles de la confianza caen son los polticos locales que se lanzan como alcaldes
cuando se trata de los partidos polticos. o se postulan para cargos de las administraciones
municipales o departamentales. stos son los pol-
Por tanto, podemos afirmar que el derecho al ticos que viven en areas del pas donde los actores
voto se mantiene y es ejercido por los nacionales ilegales son ms generalizados. Existen diferentes
colombianos. No podemos, sin embargo, afirmar estrategias a travs de las cuales los actores ilegales
tan fcilmente que ste sea un derecho debidamen- afectan el proceso electoral [Arjona, 2008; Garca,
te respetado. Existe un nmero de prcticas que 2007; Losada, 2001]. Los grupos ilegales pueden
afectan el derecho del pueblo a votar libremente. estar interesados en determinar los resultados de
Como se mencion, los grupos ilegales ejercen di- las elecciones para favorecer candidatos cmplices
versas presiones sobre los ciudadanos, que directa con el objeto de usurpar el poder con candidatos
e indirectamente afectan la manera como se vota. que tengan vnculos estrechos con el grupo ilegal,
Las acciones de los actores ilegales influyen en la estrategia favorecida por los paramilitares. Esta si-
oferta y la demanda de los mercados polticos co- tuacin se presenta tpicamente en alianza o com-
lombianos, lo que forzosamente impacta el dere- plicidad con los poderes locales en los municipios
cho al voto. Los actores ilegales afectan la oferta de [Carrillo et al., 2008], y el grado de xito depende
los mercados polticos al amenazar a los candidatos principalmente del nivel de control local que el gru-
con el sabotaje de las elecciones. sta es una tctica po ilegal pueda tener en una regin en particular.
usada frecuentemente por las guerrillas, los para- Una segunda estrategia, normalmente asociada con
militares y los narcotraficantes en una escala nacio- la actividad guerrillera, involucra el deseo de los ac-
nal y local, enfocada a individuos o clases enteras tores ilegales de bloquear las elecciones de manera
de individuos. El ejemplo ms truculento quiz general. Para hacerlo, los grupos armados amenazan
sea la exterminacin sistemtica de los miembros a todos los candidatos e intimidan a los ciudadanos
de la Unin Patritica (UP), un partido vinculado para que se abstengan de votar (Figura 2).
con las FARC y creado como resultado de las nego-
ciaciones de paz que se llevaron a cabo durante la La Figura 2 muestra hasta qu punto los colom-
administracin Betancur, a mediados de los aos bianos estaban sujetos a presiones que limitaron su
ochenta. En pocos aos, entre 2.000 y 5.000 miem- derecho a votar libremente. El panel superior (a)
bros de ese partido las cifras dependen de quin muestra el porcentaje de encuestados que fueron
haga las cuentas fueron asesinados. Esta prctica objeto de amenazas por votar por un candidato en
se sigue usando en Colombia, e infortunadamen- particular, una estrategia comnmente asociada
te el pas contina siendo el primero en el mundo con tcticas paramilitares. Del mismo modo, el pa-
en trminos de asesinatos de lderes sindicales. No nel inferior (b) muestra los porcentajes de quienes
sorprende que la mayora de estos crmenes no es- fueron objeto de amenazas para permanecer lejos
tn resueltos. De igual manera, lderes nacionales de las urnas, estrategia ms comnmente utilizada
han sido asesinados, incluyendo cuatro candidatos por los grupos guerrilleros.
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Documentos de Trabajo. Proyecto fortalecimiento democrtico
pnud-idea Internacional
Figura 2
6 5,6
Porcentaje
4,3
4
4 3,6 3,7
3,3
2,6
2,2
2
1,2 1,3
0,8 0,8
0
Costa Zona Bogot Costa Zona Antiguos
Pacfica central Atlntica oriental Territorios
Nacionales
Obligados a votar por alguien
8 7,4
6 5,6
Porcentaje
2 2,1
2 1,6 1,3 1,3
1,1 1,2
0,7 0,8
0
0
Costa Zona Costa Bogot Zona Antiguos
Atlntica oriental Pacfica central Territorios
Nacionales
Obligados a abstenerse
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Sobre forma y sustancia:
Una evaluacin de la democracia electoral en Colombia
Por el lado de la demanda, los ciudadanos se encuen- dado que los ciudadanos y los polticos son amena-
tran presionados por los actores ilegales para votar de zados, muchas veces a punta de pistola, para votar
una manera determinada, aunque ste es el caso prin- en formas diferentes y contrarias a las cuales ellos
cipalmente de las reas rurales donde las guerrillas o preferiran. No obstante, se debera mencionar que
los paramilitares operan. En dichas reas, los actores incluso los reclamos de fraude electoral no han sido
ilegales informan a los residentes de un pueblo dado tan comunes como se esperara. Es decir, no hasta el
que deben votar por un candidato en particular o que descubrimiento de la complicidad entre los polticos
deben abstenerse de votar el da de la eleccin. Aque- y los grupos paramilitares el escndalo de la para-
llos que retan estas rdenes puede llegar a ser blancos poltica. Este trmino alude a una serie de acuerdos
polticoslo cual es realmente un eufemismo para entre los lderes paramilitares y polticos locales para
decir que las probabilidades de ser asesinados son apoyarse mutuamente. Los paramilitares se asegura-
sumamente altas. Esta prctica ha sido ampliamen- ban de que el poltico ganara la eleccin mediante
te documentada [Duncan, 2006; Romero y Lpez, la intimidacin de los candidatos de la oposicin y
2008]. Alguna evidencia aparece tambin en las en- de los votantes. A su turno, los polticos elegidos se
cuestas de opinin pblica, como las conducidas por hacen los de la vista gorda ante las actividades ile-
LAPOP. Como se puede ver en la figura 2a, algunos gales de los paramilitares [Duncan, 2006; Romero
colombianos reportan haber sido presionados para y Lpez, 2008]. Hasta la fecha, 81 miembros del
votar en favor de alguien (el promedio es 2%). Exis- Congreso han sido investigados por las autoridades
ten adems reportes de amigos o parientes que han judiciales por posibles vnculos con grupos arma-
sido presionados (el promedio es 3,3%). Sobre estos dos ilegales, es decir, alrededor del 30% de todos los
asuntos altamente sensibles, las preguntas tpicamen- miembros del total. La tabla 1 muestra un desglose
te se formulan sobre el comportamiento del indivi- de esta figura agregada por cada cmara y partido.
duo mismo y sobre sus amigos o parientes, ya que la
gente normalmente no est dispuesta a reconocer que Se ha argumentado que la expansin paramilitar se
ha sido directamente amenazada tal vez por temor correlaciona con el crecimiento de nuevos partidos
a la retaliacin y est un poco ms dispuesta a ha- polticos en las regiones de control paramilitar [Va-
cerlo cuando se refiere a un tercero. Adicionalmente, lencia, 2007]. A pesar de su novedad, las autoridades
la figura 2b muestra que existen amenazas a ciudada- legales han investigado estos casos y condenado a
nos para que se abstengan, pero son menos frecuentes algunos de los actores responsables. Sin embargo, a
que las presiones para votar por candidatos particula- pesar de la sagacidad de estos investigadores, estos
res. Adems, ambos grficos revelan que las presiones tipos de fraude ahora son una posibilidad en Co-
no son distribuidas de manera homognea a escala lombia y requieren que los funcionarios pblicos
regional. Estas amenazas se sienten ms fuertemen- estn conscientes de que estos comportamientos
te en los llamados antiguos Territorios Nacionales, es pueden afectar el desarrollo de las elecciones en el
decir, en los departamentos menos desarrollados y de futuro.
ms difcil acceso del pas, que son bastiones de las
guerrillas y los ejrcitos paramilitares. La complicidad con los paramilitares no ha despla-
zado formas ms tradicionales de clientelismo, como
Las elecciones son transparentes? la compra de votos. Las relaciones clientelistas con-
tinan presentes en la poltica colombiana, como se
Se deduce de la seccin anterior que las elecciones puede ver en la figura 3, y suelen ser usadas por gru-
no son particularmente transparentes en Colombia, pos ilegales para mantener el poder local. Los datos
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Documentos de Trabajo. Proyecto fortalecimiento democrtico
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Congresistas 4 2 6
involucrados en
FARC-poltica
Llamado a versin
libre
Indagatoria preliminar 4 2 6
Llamado a indagatoria
En investigacin
Congresistas 0 3 3 1 1
involucrados en ELN-
poltica
Llamado a versin
libre
Indagatoria preliminar
Llamado a indagatoria
En investigacin 1 1 1 1
Congresistas 48 33 81
involucrados en
investigaciones
judiciales por vnculos
con grupos armados
ilegales
Los partidos en negrilla hacen parte formal de la coalicin del gobierno. Los partidos en cursiva apoyan al presidente, pero no
son parte del gabinete ni fueron parte de la coalicin preelectoral.
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Sobre forma y sustancia:
Una evaluacin de la democracia electoral en Colombia
Congresistas 1 3 2
involucrados en
FARC-poltica
Llamado a versin 2
libre
Indagatoria preliminar 1 3
Llamado a indagatoria
En investigacin
Congresistas 1
involucrados en ELN-
poltica
Llamado a versin
libre
Indagatoria preliminar
Llamado a indagatoria
En investigacin 1
Congresistas
involucrados en
investigaciones
judiciales por vnculos
con grupos armados
ilegales
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pnud-idea Internacional
en esta figura son nicos. La encuesta de LAPOP de ms fuertes all. Ms sorprendente es que las per-
2007 incluy preguntas francas, pero directas, acerca sonas denuncian que de sus amigos o parientes que
de si los individuos han recibido ofertas de vender han recibido ofertas para vender sus votos, un pro-
su voto. Hasta donde sabemos, es el primer estudio medio de 73% han aceptado tales ofertas, es decir,
en el que se incluyen estas preguntas en una muestra casi tres de cada cuatro (los individuos estn menos
representativa de colombianos. Aunque la evidencia dispuestos de admitir su tendencia de vender votos
anecdtica sugera que era una prctica comn, no es as o se trata de ciudadanos honorables que
exista evidencia slida que documentara qu tan tienen amigos y parientes muy poco escrupulosos?).
extendida era. Sorpresivamente, la figura 3 revela Estas respuestas son an ms reveladoras si se tie-
que un promedio de 16% de todos los individuos ne en cuenta que la encuesta sali se aplic en julio
recibieron una oferta para vender su voto, es decir, de 2007, aproximadamente tres meses antes de las
uno de cada seis ciudadanos. En algunas regiones, elecciones locales. En otras palabras, los individuos
como la costa Atlntica o los antiguos Territorios fueron encuestados en medio de una campaa elec-
Nacionales, la proporcin sube hasta uno de cada toral ( Figura 3).
tres, y parece que los vnculos clientelistas son an
Figura 3
30
26 25,9 25,9
24,5
25
19,7
19,1
20
Porcentaje
0
Costa Zona Bogot Costa Zona Antiguos
Pacfica central Atlntica oriental Territorios
Nacionales
18
Sobre forma y sustancia:
Una evaluacin de la democracia electoral en Colombia
100 92,3
82,3
80 72,4 72,1
60 59,3
60
Porcentaje
50
44,9
37,9
40 34,3
25,6 23,3
20
0
Costa Zona Bogot Costa Zona Antiguos
Pacfica central Atlntica oriental Territorios
Nacionales
La figura 3 muestra los datos sobre la transparencia contraste notorio entre lo que la gente admite sobre
de las elecciones en Colombia. El panel superior (a) su propio comportamiento y el comportamiento de
representa el porcentaje de colombianos que afir- sus parientes cercanos o amigos.
man haber recibido ofertas para vender su voto a
cambio de dinero o bienes (datos desglosados por Adicionalmente, el financiamiento de las campaas
regin). Estas cifras son especialmente elevadas en es otro asunto sensible que tiene implicaciones en
regiones como la costa Atlntica, y los antiguos Te- la transparencia de las elecciones. Actualmente Co-
rritorios Nacionales, donde casi uno de cada cua- lombia tiene un sistema mixto de financiamiento de
tro ciudadanos han recibido dichas ofertas. El panel las campaas con fondos pblicos y privados. Las
inferior (b) muestra el porcentaje de los individuos regulaciones laxas y el escaso control del financia-
que recibieron ofertas para vender su voto y que ad- miento privado crea oportunidades para que los ac-
mitieron haber aceptado dinero o bienes a cambio tores ilegales puedan intervenir en las elecciones por
del mismo. En promedio, alrededor de un tercio de medio del financiamiento de las campaas. Tambin
los encuestados admiti haber vendido su voto, y se- les permite a los candidatos ocultar las contribucio-
gn afirmaron, cerca de dos tercios de sus familiares nes legales e ilegales que violan las limitaciones
o amigos tambin lo hicieron. Esto proporciona un de gastos. Los funcionarios electorales estiman que
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solamente el 30% de los recursos de cada campaa de las elecciones en Colombia, y los ciudadanos
son reportados en la actualidad [Transparency Inter- perciben que ste es el caso. La figura 4 presenta la
national, 2007]. Es un asunto muy serio que socava evidencia, de nuevo de LAPOP, mostrando el grado
la democracia y se convierte en una falta de claridad en que los ciudadanos colombianos creen que las
en el financiamiento de las campaas que permite la elecciones estn en peligro. En este caso, la cuestin
interferencia inapropiada de intereses econmicos fue planteada especficamente para preguntar sobre
poderosos, legales o no, en un intento por asegurar supuestas amenazas a las elecciones locales que se
los beneficios de los funcionarios elegidos. llevaban a cabo en ese momento en particular. Al-
rededor del 30% de las personas crean que las elec-
Las elecciones son libres? ciones en sus municipios no seran libres ni justas.
Adems, los encuestados son capaces de identificar
La discusin anterior tambin pone en cuestin qu el origen de las amenazas a las elecciones en sus pue-
tan libres son realmente las elecciones en Colombia. blos natales. Las personas identifican las amenazas
Como se mencion, las guerrillas y los paramilita- de los traficantes de drogas como menos graves y las
res interfieren negativamente en el desarrollo libre del clientelismo como las de mayor repercusin.
Figura 4
Amenaza paramilitar 27
32,3
Amenaza de la mafia
0 10 20 30 40
Percepcin promedio
(%)
20
Sobre forma y sustancia:
Una evaluacin de la democracia electoral en Colombia
100
80
60
38
34
53
23
36
30
39
39
34
44
31
41
40
34
46
23
31
29
25
41
40
25
27
24
21
34
26
26
22
19
31
20
0
Bogot Costa Costa Zona Zona Antiguos
Atlntica Pacfica central oriental Territorios
Nacionales
La figura 4 muestra la percepcin de los diversos ti- amenazas de la guerrilla son particularmente graves
pos de amenazas que provienen de diferentes fuen- en los antiguamente llamados Territorios Naciona-
tes. Estas fuentes incluyen las polticas, con las cuales les, donde las guerrillas tienen bastiones.
est relacionada la percepcin de que las elecciones
no son libres o justas y de que las relaciones clien- Aparte de lo que hemos dicho en trminos de las
telistas obstaculizan el desempeo democrtico. amenazas documentadas a las elecciones por los ac-
Tambin se incluyen las amenazas que proceden de tores ilegales, como la guerrilla y los paramilitares,
grupos ilegales como la guerrilla, los paramilitares y estos datos revelan que en realidad los ciudadanos
los narcotraficantes. El panel superior (a) muestra la perciben que las elecciones son asediadas por ml-
percepcin global de la amenaza que los colombia- tiples actores. As, para un nmero considerable de
nos sintieron durante las elecciones locales de 2007. colombianos, y en la mayor parte de las regiones del
El panel inferior (b) desglosa las percepciones por pas (como se puede ver en el panel inferior de la
regin. Hacindolo se descubre que las amenazas de figura 4), las elecciones son eventos en que una de
clientelismo parecen ser ms fuertes que otros tipos las libertades fundamentales de la poblacin es obs-
de amenazas en la mayora de las regiones, y que las taculizada.
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Documentos de Trabajo. Proyecto fortalecimiento democrtico
pnud-idea Internacional
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Una evaluacin de la democracia electoral en Colombia
y la reforma constitucional de 1991 resultaron en una Aunque el uso de listas abiertas an permite la com-
disminucin del umbral para la formacin de parti- petencia dentro de los partidos, la restriccin de pre-
dos polticos, dejando a los directorios de los partidos sentar una lista por partido, la existencia de puesta en
existentes sin mucho control sobre sus miembros en comn de la votacin y las de magnitudes de distrito
la arena electoral. Anteriormente, los directorios de relativamente bajas generan nuevos incentivos para
los partidos estaban muy fraccionados, pero los po- imponer la disciplina y auspiciar coaliciones pre-
deres de nombramiento del Presidente y el acuerdo electorales [Botero y Rodrguez-Raga 2006; Pachn
consociacional existente permitan tanto a libera- y Shugart, 2009]. La figura 5 muestra el nmero de
les como a conservadores tener el control sobre las partidos ganadores en las elecciones a la Cmara y el
modalidades de la carrera de sus polticos. Despus Senado, y el nmero efectivo de partidos en el Sena-
de 1991, la fragmentacin del sistema de partidos se do, una medida bien conocida de la fragmentacin
convirti en una caracterstica evidente de nuestro (calculados como el inverso de la suma del cuadrado
sistema de partidos polticos. Aunque las etiquetas de de los porcentajes de votos de los partidos en cada
los partidos todava se utilizaban, en parte porque la eleccin). Hay tres periodos que pueden ser identi-
oficina del Presidente estaba en manos de uno de los ficados. El primero 1974 a 1990 se caracteriza
partidos tradicionales, los problemas de coordinacin por la competencia de los dos partidos tradicionales,
dentro de los partidos Liberal y Conservador eran di- con un nmero relativamente pequeo de los parti-
fciles de superar [Gutirrez, 2002; Pachn, 2002]. La dos que se lanzan y ganan las elecciones. El segundo
competencia interna y entre partidos se torn crtica perodo comienza en 1990 y va hasta el ao 2002, y
a partir de 1998, cuando el Partido Liberal perdi las en l hay un marcado aumento en el nmero de par-
elecciones presidenciales [Pizarro, 2002, Rodrguez- tidos que se lanzan y ganan elecciones. De menos de
Raga 2002, Shugart y Fajardo, 2006]. cinco partidos que se lanzaron y obtuvieron puestos
en la Cmara y el Senado, al final de este perodo
Despus de varios intentos fallidos para reformar el de gran fragmentacin se observa ms de 40 parti-
sistema electoral, una reforma constitucional apro- dos que obtuvieron puestos en el Congreso. Si bien
bada en 2003 asign a las organizaciones partidarias el nmero efectivo de partidos sigue siendo bajo, el
un papel crtico en el sistema poltico. El cambio en ao 2002 signific un importante punto de parti-
el sistema electoral de cuota simple y mayores re- da. Se sugiere que la divisin del Partido Liberal y la
siduos sin restriccin en el nmero de listas por creciente popularidad de Uribe como candidato han
partido a un sistema de divisores de DHondt, con disminuido significativamente los incentivos para
opcin de listas abiertas (voto preferente), signific que los candidatos se lancen usando las etiquetas de
una partida importante de los altos niveles de com- los partidos tradicionales. Finalmente, el ao 2006
petencia entre partidos y dentro de ellos. A partir muestra una disminucin significativa, lo cual hace
de 72 partidos legalmente reconocidos y 42 con re- que el nmero de partidos ganadores y el nmero
presentacin en el Congreso en 2002, el nmero de efectivo de partidos casi coincidan. El efecto de un
partidos polticos reconocidos legalmente se redujo umbral ms alto, junto con el sistema de una lista
a 22, y slo 10 de ellos obtuvieron representacin en por partido, tuvo un efecto mecnico de inmediato.
el Congreso.
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Documentos de Trabajo. Proyecto fortalecimiento democrtico
pnud-idea Internacional
Figura 5
Nmero de partidos polticos que obtuvieron puestos en ambas cmaras del Congreso, as como
el nmero efectivo de partidos en el Senado durante el perodo 1974-2006.
Otras reformas responsables del reajuste del sistema el partido o las bancadas de la coalicin estn obli-
de partidos son las reformas constitucionales que gados a votar como una unidad con la excepcin
permiten la reeleccin inmediata del presidente y la de los casos en que las partes consideren votos de
Ley de Bancadas, que regula el comportamiento de conciencia. Este tipo de voto es usual en los sistemas
los partidos polticos en el Congreso [Ungar, 2008], parlamentarios, y se limita a los casos en que el par-
ambas aprobadas en el primer perodo presidencial tido no tiene una lnea poltica clara, o involucran
de lvaro Uribe Vlez. Su promulgacin devolvi a cuestiones ticas o morales. Puesto que las sanciones
los lderes de los partidos la posibilidad de sancio- estn reguladas por los estatutos de cada partido, y
nar y premiar a sus miembros con una probabili- bien puede ser que no sean de aplicacin general, esta
dad mayor que las negociaciones programticas con excepcin ha sido muy criticada, ya que crea un vaco
la rama ejecutiva. Por ejemplo, slo los lderes del legal que permite la indisciplina de los partidos.
partido pueden convocar audiencias y tienen dere-
chos preferentes en los debates plenarios, as como Sin duda, el papel del presidente Uribe y sus extraor-
designar el orador de los proyectos de ley de autora dinarios niveles de popularidad han sido y siguen
del partido (anteriormente realizada por el comit siendo variables importantes para entender las cir-
de direccin) o solicitar votos nominales. Adems, cunstancias por las cuales las numerosas reformas
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Sobre forma y sustancia:
Una evaluacin de la democracia electoral en Colombia
han sido aprobadas, y las coaliciones de procedimien- El xito de los partidos de la oposicin en las elec-
to formadas en el Congreso. Esto se puede observar ciones locales como las de Bogot, donde el Polo
en las elecciones parlamentarias de 2006, donde el Democrtico gan dos comicios consecutivos se
modelo de coaliciones preelectorales identificadas y puede considerar como otro resultado exitoso re-
los partidos nuevos tuvieron una clara referencia al sultante de los cambios institucionales en el siste-
presidente Uribe. Por ejemplo, el Partido de la U est ma electoral. No slo los partidos tradicionales se
formado por antiguos dirigentes del Partido Liberal adaptaron a los cambios institucionales, sino que las
y otros congresistas que han apoyado la enmienda fuerzas que anteriormente eran independientes se
constitucional que garantiza la reeleccin de Uribe han organizado colectivamente, formando nuevos y
y respalda sus principales propuestas polticas. Su exitosos partidos polticos. Por lo tanto, aunque en
comportamiento en el Congreso ha demostrado que las primeras etapas de la consolidacin de las nue-
a pesar de estar al lado del gobierno, siguen siendo vas reformas, los resultados de las elecciones de 2002
una coalicin frgil, de intereses muy heterogneos. demostraron ser uno de los ms fragmentados del
sistema de partidos polticos en la regin.
Otro desafo crucial para la coalicin de gobierno
ha sido la continua renuencia del Presidente a com-
prometerse con cualquier etiqueta poltica, lanzn- Las relaciones entre Ejecutivo
dose como independiente tanto en las elecciones de y Legislativo
2002 y de 2006. De esta manera ha disminuido los
incentivos para que las organizaciones partidarias Como otros pases de la regin, Colombia se ca-
que lo apoyan puedan convertirse en una coalicin racteriza por el presidencialismo fuerte, dados los
poltica coherente, una vez en el gobierno. La falta poderes proactivos del presidente que le permiten
de una organizacin y de una delegacin mnima de introducir legislacin y cambiar unilateralmente el
poderes del Presidente a su equipo hace que estos statu quo durante tiempos excepcionales [Shugart,
polticos en gran medida dependan de la imagen y 1997]. Aunque la Constitucin de 1991 forzosamen-
el rendimiento del Presidente. La propuesta de una te limita los poderes unilaterales del presidente, el
reeleccin consecutiva, que se est debatiendo ac- papel del Ejecutivo como el regulador de la agen-
tualmente, es, en parte, consecuencia de esto. Qu da principal contina. Esto es consecuencia de sus
lder diferente del presidente Uribe puede mantener prerrogativas constitucionales en la mayora de las
unidos estos partidos recin formados? reas de la poltica. Los siguientes son algunos de los
instrumentos que le permiten controlar la agenda
Sin embargo, en comparacin con elecciones ante- legislativa:
riores, en las cuales los votantes fueron principal-
mente identificados con los candidatos (ya que es a. Veto procedimental y sustantivo. Sin embargo,
difcil usar el partido como un atajo a la informa- el Congreso puede anular el veto del Ejecutivo
cin), el nuevo sistema electoral facilita a los votan- con una mayora simple de votos.
tes identificar las propuestas polticas. La estabilidad
del sistema de partidos en las elecciones futuras es b. Declaracin de estado de sitio. El Ejecutivo
un factor determinante para que las nuevas refor- puede declarar el estado de sitio o un estado de
mas se traduzcan en un esfuerzo de mayor accin conmocin interior o un estado de emergencia
colectiva en nombre de los candidatos, y para mejo- econmica por 90 das, que pueden ser exten-
rar la responsabilidad vertical. didos a otros 90 si se considera necesario, en
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Documentos de Trabajo. Proyecto fortalecimiento democrtico
pnud-idea Internacional
el caso de estado de conmocin interior, y por Congreso tiene 30 das para debatir y aprobar o
30 das ampliados hasta un mximo de 90 en el rechazar el proyecto de ley. El presidente tam-
caso del estado de emergencia econmica. Una bin puede solicitar sesiones conjuntas de las co-
tercera prrroga, sin embargo, requiere del con- misiones de Cmara y Senado, a fin de acelerar
sentimiento previo del Senado. La Corte Cons- el proceso.
titucional puede revocar los decretos dictados si
de alguna manera se consideran inconstitucio- d. Introduccin exclusiva de la legislacin. El Eje-
nales. cutivo tiene el derecho exclusivo a presentar pro-
yectos de ley relativos a la estructura de los mi-
c. Peticin de urgencia. Permite que el presidente nisterios, los salarios de los empleados pblicos,
d prioridad a un proyecto de ley en la agenda divisas, presupuesto, comercio exterior y arance-
legislativa. Cuando tiene lugar dicha peticin, el les, y la deuda nacional, entre otros temas.
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Sobre forma y sustancia:
Una evaluacin de la democracia electoral en Colombia
Los ndices de xito presidencial varan, pero en con otros pases de la regin como Brasil (72%) o
promedio se parecen a otros sistemas presidencia- Chile (80%), el control de la agenda del Congreso en
les en la regin. La tabla 2 muestra el xito de la plenaria por parte del ejecutivo en Colombia es re-
presidencia desde 1998 hasta 2006. Los ndices de lativamente bajo, con un promedio de 50% despus
xito comprenden uno que incluye los tratados in- de 1991 [Carroll y Pachn, 2008].
ternacionales, y otro que los excluye. Dado que los
tratados raramente son rechazados y no son contro- La membresa exclusiva de las contrasta con otras
versiales, y constituyen un porcentaje significativo legislaturas de Amrica Latina, donde los miembros
del nmero total de proyectos de ley presentados, su pertenecen a varias comisiones permanentes y, por
exclusin nos da una mejor idea del xito del Ejecu- tanto, no tienen incentivos para especializarse. El
tivo sobre las cuestiones ms controvertidas. Saiegh Congreso de Colombia tiene un pequeo nmero
[2008] muestra que, en promedio, los presidentes de de comisiones permanentes (7) establecidas en la
Amrica Latina promulgan el 65% de los proyectos Constitucin, frente a las legislaturas de Mxico o
de ley presentados en el Congreso (incluyendo los Argentina, que tienen ms de 35 comisiones perma-
tratados), cifra similar al promedio colombiano. nentes con jurisdicciones superpuestas. Este hecho
aumenta el poder poltico del Congreso: las comi-
Aunque en comparacin con el Ejecutivo, el Con- siones son un paso obligado para la introduccin
greso no parece promulgar tanta legislacin, toda- de la legislacin. El Ejecutivo puede decidir si de-
va juega un papel importante. La tabla 3 muestra sea presentar proyectos de ley tanto en la Cmara
el porcentaje de proyectos de ley iniciados por cada de Representantes o del Senado, y si introduce el
rama del gobierno. En promedio, el Congreso pre- proyecto de ley o enmienda constitucional en las
senta el 80% de los proyectos de ley. Despus de comisiones conjuntas del Congreso. La pertenen-
1991, el 60% de los proyectos de ley presentados son cia a las comisiones econmicas y de presupuesto
de alcance nacional, mientras que el resto son de es altamente valorada, debido a la proximidad a los
alcance ms regional, local o individual en su m- fondos del gobierno. La comisin encargada de los
bito de aplicacin. Se espera que los legisladores asuntos constitucionales y polticos tambin es muy
presenten proyectos de ley dirigidos a proveer bie- visible, y la afiliacin es muy reida. Los ndices de
nes pblicos a sus electores. Al comparar las ratios pertenencia de puestos a estas tres comisiones son
de xito, el Congreso se queda corto en compara- significativamente ms altos: 50,1% en promedio,
cin con el Ejecutivo. La tasa de xito del Congre- en comparacin con la tasa de ocupacin promedio
so se acerca al 10%. El Congreso histricamente se de la Cmara: 37,22% [Crdenas, et al., 2008].
ha especializado en los proyectos de ley dirigidos a
grupos locales o regionales. Sin embargo, esto no Como consecuencia de la profesionalizacin cre-
implica la abdicacin del Congreso en los asuntos ciente, los ndices de pertenencia a las diferentes
nacionales. Debido al hecho que el Presidente est comisiones han aumentado de manera constante
obligado a tramitar por el escenario del Congreso desde la dcada de 1930. De un 10%, que era el n-
para promulgar su legislacin, los congresistas son dice de participacin de puestos en 1935, la tasa ha
pro-activos en trminos de la introduccin de en- aumentado un 50% para el Senado y un 38% para
miendas en proyectos de ley de autora del Ejecuti- la Cmara durante los ltimos 10 aos. No obstante,
vo. Crdenas, et.al. (2008) muestra cmo el nmero y posiblemente como resultado de una mayor frag-
de padrinos de un proyecto de ley es un importan- mentacin, los ndices de pertenencia a las comisio-
te predictor de xito. Sin embargo, en comparacin nes han disminuido tanto en la Cmara como en el
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Documentos de Trabajo. Proyecto fortalecimiento democrtico
pnud-idea Internacional
Nota: la base de datos no incluye todas las leyes presentadas en cada administracin.
Senado despus de la promulgacin de la Constitu- No obstante, para que el Congreso cumpla eficaz-
cin de 1991. Sin embargo, en comparacin con los mente sus tareas legislativas es necesario desarrollar
ndices de participacin de otros pases latinoame- una mejorada capacidad de investigacin centrali-
ricanos, Colombia tiene una de las ms altas tasas zada, los partidos deben demostrar ms cohesin y
de reeleccin (vase, por ejemplo, Argentina con establecer ms coaliciones y, sobre todo, ms apa-
el 17% y Brasil con el 45% de tasa de reeleccin). lancamiento en la explotacin de su propia agenda.
Ciertamente, hay miembros del Congreso que tie- Los poderes procedimentales del presidente, como
nen una tenencia larga y se consideran legisladores la peticin de urgencia y la introduccin de inicia-
profesionales. Sin embargo, la figura de legislado- tiva exclusiva de la legislacin, son suficientes para
res principiantes no es ajena al Congreso de Co- controlar la agenda del Congreso. Las reformas lle-
lombia. vadas a cabo durante el perodo actual han generado
algunos necesarios (aunque no suficientes) incenti-
As pues, podemos concluir que el Congreso siempre vos para que los partidos se orienten nacionalmente
ha sido un actor importante de veto para el presi- y tengan ms contenido programtico. No obstante,
dente. Los legisladores han sido autores de trascen- dado que el sistema electoral seguir patrocinando
dentales enmiendas constitucionales, tales como la el componente basado en el candidato, se espera
Ley de Bancadas y la de Reforma Electoral de 2003. tambin que los tratos no programticos garanticen
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Sobre forma y sustancia:
Una evaluacin de la democracia electoral en Colombia
la supervivencia de los partidos polticos. Aunque el nominacin y el conflicto con la CSJ se desarro-
gobierno ha tratado de eludir el apoyo del Congreso, llan a continuacin de esta seccin.
como ocurri con el referndum de 2003, los instru-
mentos de democracia directa son muy difciles de La independencia institucional establecida por la
usar a escala nacional y significan un alto costo po- Constitucin de 1991 se bas en el principio de que
ltico. Luego, el presidente necesita negociar. A dife- el presidente designa y nombra los funcionarios que
rencia de como sera interpretada en otros pases de servirn en la mayora de las instituciones durante el
la regin, sta es una buena noticia para el equilibrio perodo siguiente al suyo. La idea era reducir la ca-
de poder deseado en una democracia presidencial. pacidad de los presidentes para designar y nombrar
personas afines al Ejecutivo para que ejercieran en
los puestos de control clave durante su propia admi-
El balance de poder: Uribe vs. la nistracin. La reforma constitucional que permiti
Constitucin la reeleccin presidencial no hizo ajustes a los pro-
cedimientos de nombramiento ni a los trminos de
El equilibrio de poder entre las ramas del gobierno dichos puestos clave, como los jueces en los tribuna-
ha sido alterado como resultado de la reeleccin del les superiores, los jefes de los organismos de super-
presidente Uribe. En 1991, los reformadores cons- visin, los miembros de la junta directiva del Banco
titucionales conscientemente prohibieron la reelec- de la Repblica, etc.
cin, inmediata o no, del jefe del Ejecutivo, y en vista
de ello las relaciones entre las ramas fueron disea- Una de las instituciones en las cuales el gobierno ha
das bajo la premisa de que el jefe del Ejecutivo ocu- adquirido una mayor capacidad de interferencia es
para su cargo por un mximo de cuatro aos [Botero el Consejo Superior de la Judicatura, que se encarga
y Vlez, 2008; Ungar, 2008]. Cuando el Congreso de garantizar la autonoma de la rama judicial. Este
aprob la reforma constitucional que permiti al tribunal est compuesto por dos cmaras, a saber,
presidente Uribe buscar un segundo mandato, slo la Sala Administrativa y la Sala Disciplinaria. Los
se elimin la prohibicin a los presidentes de buscar magistrados de esta ltima, encargados de estudiar
la reeleccin y no se cambiaron los principales as- los casos relacionados con las faltas disciplinarias
pectos institucionales que garantizan los controles de los miembros de la judicatura y de los abogados
y equilibrios efectivos. A saber, el presidente tiene en general, son nombrados por el Congreso entre
grandes poderes de nombramiento y nominacin los candidatos propuestos por el presidente y tres
que le permiten nominar a candidatos afines a pues- candidatos por cada puesto disponible. Para 2008,
tos clave en los distintos organismos gubernamenta- todos los magistrados en esta Cmara haban sido
les, como las oficinas de control (procurador general, nombrados por el presidente Uribe.
contralor, defensor del pueblo), o en los organismos
de planificacin econmica (Banco de la Repblica, El gobierno tambin ha adquirido influencia sobre
Departamento de Planeacin Nacional). Adems, la el Banco de la Repblica al nombrar al gerente gene-
concentracin de poder en manos del presidente le ral y a los miembros de la Junta Directiva. Durante
ha permitido desafiar a las instituciones que cues- su primera administracin (2002-2006), el presi-
tionan su administracin, tal como se manifiesta en dente Uribe nombr a cuatro de los siete miembros
las rplicas pugilsticas dirigidas a la Corte Suprema de la Junta Directiva; en 2008 tuvo la oportunidad
de Justicia (CSJ). Estos dos asuntos los poderes de de nombrar dos miembros adicionales, con lo cual
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Documentos de Trabajo. Proyecto fortalecimiento democrtico
pnud-idea Internacional
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Sobre forma y sustancia:
Una evaluacin de la democracia electoral en Colombia
Conclusiones:
las diferentes Colombias
A pesar de que varios acontecimientos de los ltimos aos han hecho que el con-
flicto armado se vuelva ms evidente, la mayora de los colombianos percibe la
realidad a travs de la lente de su propio contexto, al igual que todos los dems.
Pero, a diferencia de lo que ocurre en otros pases, el contexto vara enormemente
entre las grandes reas metropolitanas y las de las aldeas remotas. Residentes de
la ciudad pueden tener una relacin diferente con la democracia, el Estado y el
conflicto slo porque, por casualidad, viven en una zona urbana controlada por
el Estado, donde las instituciones democrticas tienen lugar. se no es el caso de
una gran proporcin de colombianos que viven en zonas rurales, en muchas de
las cuales hay poca o ninguna presencia de instituciones del Estado. Para ellos, la
democracia y la justicia son conceptos definidos por los caudillos que dominan, ya
sean guerrilleros, paramilitares, narcotraficantes o incluso militares.
Los colombianos estn acostumbrados a este tipo de esquizofrenia en que las cosas
son igualmente correctas e incorrectas, y por lo tanto se apresuran a aceptar de
forma acrtica y complaciente una democracia fallida, una sociedad jerrquica, o
profundas desigualdades.
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Documentos de Trabajo. Proyecto fortalecimiento democrtico
pnud-idea Internacional
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