Plan regional de ordenamiento territorial

Problemas y procesos territoriales adversos e indeseados:

permanecen desequilibrios territoriales de poblacin y actividades

localizaciones incompatibles con el medio natural que provocan impactos ecolgicos y
paisajsticos no deseados
existen situaciones de vulnerabilidad frente a la localizacin de ciertos usos y actividades
en zonas de riesgos naturales
an hay dficits en infraestructura y equipamientos
persisten conflictos entre sectores y actividades entre otros problemas.

El Plan Regional de Ordenamiento Territorial (PROT) a que se refiere este documento, es un

mtodo concreto para realizar ordenamiento a nivel regional, este instrumento tiene mayor
amplitud y generalizacin que los de planificacin sectorial vigentes y permite orientar y
compatibilizar los mismos.
El PROT es definido como un mtodo que posibilita la especializacin de los objetivos econmicos,
sociales, culturales y ecolgicos de la sociedad, todos los cuales estn contenidos en las Estrategias
de Desarrollo Regional (ERD), Deber identificar las limitantes y potencialidades del territorio con
objetivos de desarrollo sustentable
Trata entonces de un instrumento orientador de uso, con el objeto de establecer condiciones de
actuacin, uso e intervencin, en virtud de los diferentes intereses por el uso del territorio.

1. EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y SU RELEVANCIA

OT es una temtica que ha sido incorporada como tal a la agenda pblica de manera
relativamente reciente en chile.
El OT est mucho ms cerca de la prctica planificadora y de la toma de decisiones polticas que
del anlisis cientfico del territorio.
Los rganos de la administracin debern promover el fortalecimiento de la regionalizacin del
pas y el desarrollo equitativo y solidario entre regiones, provincias y comunas del territorio
nacional
Gobierno Regional (GORE), que tiene como objeto y mandato el desarrollo social, cultural y
econmico
El OT corresponde, entonces, a la expresin espacial de las polticas econmicas, sociales,
culturales y ecolgicas de la sociedad (...) cuyo objetivo es un desarrollo equilibrado de las
regiones y la organizacin fsica del espacio segn un concepto rector.
La toma de decisiones ser funcin tanto de los objetivos que defina la regin a partir de la
Estrategia de Desarrollo Regional y las Polticas Pblicas Regionales, como de la capacidad poltica
del Gobierno Regional (GORE) para impulsar, coordinar e implementar las distintas iniciativas.

El Plan Regional de Ordenamiento Territorial (PROT), el que busca orientar y armonizar las
acciones de los diversos rganos de la Administracin del Estado en la regin, as como tambin
informa a los agentes privados el modelo de desarrollo del territorio, lo que comprende tanto su
dimensin geogrfica como su dimensin de sustentabilidad, referida a la seguridad de que el
resultado mantenga su validez en un mediano y largo plazo, dado que el instrumento surge de
acuerdos sociales o socialmente construidos.
Tras el principio de equidad territorial se alberga el de equidad social, es decir, el facilitar a todos
los ciudadanos las mismas oportunidades de acceso a los recursos y servicios bsicos para que
todos puedan desarrollar sus potencialidades, independientemente del territorio en el cual
residan.
La equidad no implica homogeneidad en los modelos de desarrollo, tan slo igualdad en las
condiciones necesarias para l
El estado tambin debe trabajar para lograr una equidad territorial mnima necesaria que asegure
un desarrollo armnico y equitativo de todas las personas, independiente de las regiones,
provincias y comunas del pas en donde ellas habiten

el OT busca responder a la necesidad de orientar el desarrollo de las actividades humanas,

evitando los problemas y desequilibrios que de ello se puedan derivar, optando por lo que se ha
dado en llamar equidad territorial y privilegiando un concepto ms amplio de calidad de vida.
Tambin busca adaptar o adecuar el territorio en funcin de la resolucin de mltiples
necesidades

el OT debiera permitir lograr una organizacin coherente de las actividades en el espacio de

acuerdo a un criterio de eficiencia, la mejora en la calidad de vida de acuerdo al principio de
equidad e igualdad de oportunidades, y la integracin de los distintos mbitos territoriales en
los mbitos superiores, en este caso la regin de acuerdo con un principio de jerarqua y de
complementariedad.
El GORE tiene como funcin la de velar por el desarrollo sustentable de su territorio tomado como
una totalidad
2. ELEMENTOS ANALTICOCONCEPTUALES

2.1. Territorio
Territorio ser aquel espacio definido por los lmites poltico-administrativos, en este caso la
regin, caracterizado por las condiciones geogrficas y por las distintas transformaciones
resultantes de las intervenciones humanas, y sobre el cual el Gobierno Regional tiene
competencias y la responsabilidad de velar por su desarrollo armnico y equitativo.

2.1.1. Incidencia de las condiciones geogrficas en el territorio y su desarrollo

Lo que se asume es que existiran varios tipos de espacios en un determinado territorio regional,
los cuales se encontraran asociados a un desarrollo regional heterogneo.
Una superficie con gran rugosidad (topografa difcil, rutas en mal estado o caractersticas
geogrfico-fsicas que obliguen a combinar dos o ms medios de transporte), ver aumentada la
friccin de la distancia y, en consecuencia, las condiciones de aislamiento o de enclave.
la friccin de la distancia puede variar de manera artificial Puede ser el resultado, entre otros, de
la diferenciacin horaria o diaria del precio de los peajes
El punto es que tambin se pueden disear intervenciones capaces de revertir la influencia
negativa de las condiciones geogrficas.
 2.1.2. Descifrando las estructuras y el funcionamiento de un territorio
se reconocen por lo menos cinco funciones territoriales: identidad (tipo de relaciones),
hbitat (el lugar), trabajo (produccin), abastecimiento y recreacin (reproduccin).
En este contexto, el PROT es un instrumento que, sobre la base de los intereses y
caractersticas fsicas de la regin, entrega una gua de cmo desarrollarla en un marco de
opciones deseables y factibles, que reflejen compatibilidades entre todos los intereses y
funciones que se presentan en los diversos sistemas territoriales y entre ellos.

Lo anterior supone la necesidad de generar un conocimiento apropiado del espacio

geogrfico. Esto implica dimensionar dicho espacio, es decir, medirlo a lo menos en dos
sentidos: en primer trmino, respecto de las caractersticas cuantificables de los lugares
(posicin, tamao) y el contenido, en cuanto inventario de objetos geogrficos (poblacin,
climas) y, en segundo trmino, respecto de valores que pueden atribuirse a cada lugar (edad,
temperatura)
La medicin es, por lo tanto, una condicin importante en cuanto a la apropiacin y el
conocimiento de la estructura y formas de funcionamiento de un territorio

2.2. Planificacin regional

La planificacin regional es un proceso que busca asegurar una mayor coherencia, eficiencia y
eficacia de las acciones en un espacio regional.
El OT es un instrumento que usa la planificacin regional para que exista claridad respecto a los
objetivos regionales que se persigan

2.2.1. El territorio como objeto de planificacin

El objetivo final de la planificacin sera proponer las acciones tendientes a establecer un
reequilibrio de un espacio dado y la relacin con sus recursos

La planificacin como base del OT representa la bsqueda de una nueva disposicin u organizacin
de los elementos de un espacio dado, un proceso destinado a la consecucin de un determinado
orden espacial que sea til a los desafos de una determinada sociedad en materia de desarrollo y
equidad territorial.

2.2.2. La cuestin institucional

El OT exige la construccin de una visin que permita superar aquella concepcin sectorial clsica
y marcadamente jerrquica, para aproximarnos hacia una visin transversal ms horizontal.
El desarrollo y la ordenacin de las reas de menor tamao (comunas) deben adaptarse a los
lineamientos definidos en el rea de mayor tamao (regin), sin perder su especificidad.

2.3. Ordenamiento territorial

la expresin espacial de las polticas econmicas, sociales, culturales y ecolgicas de la sociedad.
Es a la vez una disciplina cientfica, una tcnica administrativa y una poltica concebida como un
enfoque interdisciplinario y global, cuyo objetivo es un desarrollo equilibrado de las regiones y la
organizacin fsica del espacio segn un concepto rector

En esta concepcin del rol del OT como marco orientador de las estrategias regionales de
desarrollo (ERD) y las polticas pblicas regionales en el territorio, se deber privilegiar las
siguientes acciones generales:
 Reservar territorios para proyectos estratgicos;
Fortalecer la descentralizacin y la modernizacin del Estado;

Facilitar la ordenacin de reas y grandes espacios para garantizar un desarrollo urbano y

territorial, con la proteccin del medio ambiente;

Ayudar a la prevencin y, cuando eso no es posible, a la solucin de conflictos;

Fortalecer la capacidad de gobierno de los niveles comunal y regional, en la medida que se

democratiza el OT.

2.3.1. Modelo de Ordenamiento Territorial
OT regional, hay que considerar que siempre se parte de una situacin o momento inicial objeto
de ordenamiento, al que se denomina genricamente modelo territorial actual, Secuencialmente,
se ir formulando el modelo territorial deseado, por la va de identificar metas y objetivos de
desarrollo territorial.
El desarrollo de un modelo de OT permite avanzar hacia el logro de los siguientes objetivos:

Contribuir a la transformacin de las estructuras en redes o sistemas de relaciones, en los

que cada elemento considerado (costero, rural, urbano, cuenca hidrogrfica) salga
reforzado y enriquecido, contribuyendo activamente a la vertebracin de toda la regin y
a la activacin de su capital territorial

Fomentar y consolidar las relaciones cooperativas entre y al interior de los diversos

sistemas territoriales.

Dar respuesta a problemas territoriales tales como la insuficiente integracin econmica,

espacial, social y ambiental.

Servir de referencia para mltiples polticas con incidencia territorial, especialmente

aquellas destinadas a organizar en el espacio el acceso de la poblacin a las redes de
infraestructuras, equipamientos y servicios bsicos.

Sistemas Territoriales: El modelo de OT se centra en aquellas estructuras que se deducen del

territorio
Esquema Bsico de Articulacin del Territorio: La identificacin y potenciacin de los vnculos de
relacin entre los diferentes elementos o componentes del territorio
Dominios Territoriales: se considera la base natural y la historia cultural del territorio como
referentes ineludibles del modelo de OT, dominios territoriales constituyen las grandes piezas
geogrficas susceptibles de contener las estrategias ms globales sobre las opciones factibles del
territorio en el marco de la sostenibilidad.
Unidades Territoriales: El modelo aporta un referente de sntesis basado en la zonificacin de la
regin en unidades territoriales
 2.3.2. Componentes de anlisis territorial
Existe un amplio consenso a nivel mundial respecto de este enfoque de carcter integral, el cual
pretende alcanzar los siguientes objetivos: econmicos, ligados a la nocin de competitividad o de
insercin competitiva de las regiones y el pas en la economa global; socioculturales, ligados a la
idea de inclusin y cohesin social; y ambientales, vinculados a la idea de sustentabilidad
ambiental del desarrollo
Para los efectos del Plan Regional de Ordenamiento Territorial, se han definido los siguientes
componentes de anlisis territorial: componente rural, componente urbano, componente costero
y componente de cuencas hidrogrficas

Componente de Anlisis Rural: Su ordenamiento considerar los desequilibrios territoriales, con

el fin de disminuir las externalidades negativas producidas tanto por el crecimiento econmico
espontneo como por el deterioro del sistema. Deber incorporar conceptos fsico-socio-
econmicos del desarrollo sustentable de la poblacin en el medio rural, cuyo manejo permita
mejorar el bienestar individual y social, en concordancia con la conservacin del patrimonio
natural y ecolgico.

Componente de Anlisis Urbano: En este caso, los procesos de planificacin deben incorporar la
configuracin, articulacin y organizacin del sistema de ciudades y centros poblados, desde una
perspectiva dinmico-temporal, de manera de permitir la generacin de procesos de crecimiento
social, econmico y demogrfico mas eficientes, teniendo en consideracin elementos y procesos
tanto inter (relaciones) como intra (usos) urbanos.

Componente de Anlisis Costero: Se deben definir usos preferentes de la costa, los que se
determinarn teniendo en consideracin factores geogrficos, naturales, recursos existentes,
planes de desarrollo, centros poblados prximos y aledaos, as como definiciones de uso ya
establecidas por organismos competentes, todo ello con el objeto de mejorar las condiciones de
desarrollo del borde costero.

Componente de Anlisis de Cuencas Hidrogrficas: El proceso de planificacin debe buscar

orientar el uso y manejo integrado de recursos naturales de una cuenca, permitiendo procesos de
gestin ordenados, articulados e informados, conducentes a optimizar los impactos positivos de
las intervenciones, desde el punto de vista social, econmico y ambiental, todo ello en pos del
bienestar presente y futuro de la sociedad.
 2.4. Gestin regional del desarrollo territorial

La gestin regional es el rea responsable de la implementacin de los proyectos de inters

regional, definidos en el marco de concepciones, programas y planes de OT. Se trata, en definitiva,
de promover un desarrollo territorial sostenible y participativo
2.4.1. Desarrollo territorial sustentable

El desarrollo territorial sustentable debe garantizar, a su vez, un continuo incremento en la calidad

de vida de los ciudadanos en el tiempo, que se puede alcanzar en la medida que se logre cumplir
al menos tres objetivos territoriales:

Intervenir adecuadamente en el comportamiento de las fuerzas econmicas y sociales en

el territorio;
Asegurar que agentes pblicos y privados utilicen en forma racional, armnica y
sustentable los distintos recursos y servicios territoriales, aprovechando sus
potencialidades;
Orientar las fuerzas hacia el logro simultneo de mejores niveles de funcionalidad,
habitabilidad y competitividad

Funcionalidad territorial: comprende niveles de productividad y rentabilidad de los recursos

humanos y financieros, que aseguren economas de aglomeracin como asimismo la valoracin
creciente de los activos fsicos (equipamientos, infraestructura) para el desarrollo econmico y
humano

Habitabilidad: hace referencia a los niveles de calidad de vida y satisfaccin de las necesidades,
principalmente aunque no de manera exclusiva las de tipo material.

Competitividad territorial: se puede entender en funcin de la distribucin y relacin de la dotacin

de factores productivos. Tres pticas: la primera vincula la competitividad con un conjunto de
condiciones de infraestructura, equipamiento y servicios de soporte( entrega un esquema de las
territorios ganadores y perdedores), segundo competir a travs de variables intangibles, competir
con la gente, la tercera perspectiva refiere a la rentabilidad tanto econmico-productiva como
social y ambiental,
2.4.2. Participacin

la participacin de la comunidad es entendida como el involucramiento de la ciudadana en

procesos de toma de decisiones poltico
En efecto, la participacin ciudadana es un elemento constituyente del ordenamiento territorial, un
rasgo relevante que debe estar presente en la aplicacin de las diversas herramientas,
instrumentos y procedimientos y en los distintos niveles de la planificacin territorial en la regin.
el consenso social en torno a las propuestas de ordenamiento, sentar bases ms firmes para
gestionar un desarrollo armnico, equitativo y sustentable.
3. ORDENAMIENTO TERRITORIAL
EN CHILE: MARCO REGULATORIO
3.1. Divisin poltico-administrativa

Estado de Chile de carcter unitario Administracin del Estado, es posible distinguir cuatro
niveles: nacional, regional, provincial y comunal

Nivel nacional: lo direcciona el poder ejecutivo, presidente de la republica y ministerios, y dictan

las normas legales y polticas para todo el territorio del pas

Nivel regional: conformado por un intendente que preside el consejo regional y es representante
del presidente de la republica en la regin. . El GORE, en tanto rgano descentralizado, cuenta con
atribuciones generales en materias de OT, de fomento de las actividades productivas y de
desarrollo social y cultural de la regin

Provincia existir una Gobernacin, rgano territorialmente desconcentrado del Intendente, a

cargo de un Gobernador que puede ser nombrado y removido libremente por el Presidente de la
Repblica

En el nivel local o comunal, la administracin est a cargo de una Municipalidad, que se define
como Corporacin Autnoma de Derecho Pblico, con personalidad jurdica y patrimonio propio,
cuya finalidad es satisfacer las necesidades de la comunidad local y asegurar su participacin en el
progreso econmico, social y cultural de la comuna

3.2. El Gobierno Regional y la funcin de OT

Seis son las funciones especficas que la Ley otorga al Gobierno Regional en materia de OT
relevantes para el contenido del PROT

Establecer polticas y objetivos para el desarrollo integral y armnico del sistema de

asentamientos humanos.

Participar en coordinacin con las autoridades nacionales y comunales competentes en

programas y proyectos de dotacin y mantenimiento de obras de infraestructura y
equipamiento.

Fomentar y velar por la proteccin, conservacin y mejoramiento del medio ambiente

adoptando las medidas adecuadas a la realidad regional con sujecin a las normas legales
y decretos supremos reglamentarios que rijan la materia.

Fomentar y velar por el buen funcionamiento de la prestacin de servicios en materias de

transporte.

Fomentar y propender al desarrollo de reas rurales y localidades aisladas de la regin

procurando la accin multisectorial en la dotacin de la infraestructura econmica y
social.
 Promulgar, previo acuerdo del Consejo Regional, los planes reguladores metropolitanos,
intercomunales, comunales y seccionales conforme a las normas de la Ley General de
Urbanismo y Construcciones.

Aprobar los planes reguladores metropolitanos y los planos reguladores intercomunales

propuestos por la Secretara Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo. Aprobar los
planes reguladores comunales y los planos seccionales de comunas que no formen parte
de un territorio normado por un plan metropolitano o intercomunal

4. PLAN REGIONAL DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL

La construccin de instrumentos para el OT implica una actividad demandante y generadora de

informacin, por lo que se hace necesario que el Gobierno Regional desarrolle, instale y opere un
sistema de informacin regional Unidad de Gestin de Informacin Territorial (UGIT).
En definitiva, cuando se hace OT, lo que se est haciendo es adecuar una estructura territorial
preexistente con el fin de responder a otra lgica de ordenacin, a otro estilo de desarrollo

4.1. Principios orientadores

Consideraremos otros principios, para asegurar la coherencia y pertinencia en la construccin del
Plan:
Cohesin socio-territorial: que promueva la disminucin de la disgregacin socio-territorial actual,
maximizando la integracin.
Gobernabilidad: que promueva la activa y temprana participacin de representantes de los ms
diversos mbitos territoriales del sector pblico, sector privado y de la sociedad civil.
Diversidad: que reconozca las particularidades y especificidades tanto de los recursos como del
territorio mismo, las cuales condicionan su vitalidad.
Solidaridad territorial: que encare y prevea las externalidades negativas derivadas de impactos
territoriales de la actividad humana
Subsidiariedad: que promueva y fomente el traspaso de responsabilidades de un nivel superior a
uno inferior de gobierno, siempre y cuando este ltimo tenga capacidad y recursos para
afrontarlas.
Complementariedad: que promueva la ms amplia coordinacin y cooperacin interinstitucional,
en trminos de competencias

4.2. Condiciones que debe cumplir

El PROT debe cumplir con las siguientes condiciones:
Debe plantear un Modelo de Ordenamiento Territorial
Debe ser inclusivo y estratgico
Debe ser participativo
Debe ser sinttico
Debe ser econmico
Debe ser flexible
4.3. Resultados/efectos esperados
El principal resultado esperado del PROT es consensuar un instrumento que permita espacializar la
ERD y las polticas pblicas, tanto nacionales como regionales, y que oriente y promueva las
actividades pblicas y privadas en la regin.
Estructura del PROT:
a. Introduccin: En la seccin de la introduccin se debe incluir los antecedentes mnimos
necesarios que permitan contextualizar y comprender el PROT propuesto
b. Objetivos. General: En el objetivo general se debe definir, proponer y fijar un modelo territorial
regional futuro consensuado, en concordancia con los lineamientos estratgicos de la ERD y las
polticas pblicas regionales. objetivos especficos Proponer o fijar zonificaciones o prioridades
necesaria Definir zonas prioritarias y preferentes en funcin de su aptitud principal Sistematizar el
conocimiento detallado de los problemas y procesos territoriales propios Definir objetivos
territoriales ambientales zonificados por usos preferentes cuando corresponda
c. Metodologa. se debe precisar y desarrollar, entre otros, tres aspectos claves: diagnstico;
sistematizacin y uso del conocimiento existente; y participacin y solucin de conflictos1
d. Diagnstico analtico territorial. El diagnstico es la fase crucial donde se identifican los
problemas, potencialidades y procesos territoriales que sern transformados en metas y objetivos
zonificados de desarrollo territorial.
El diagnstico analtico territorial busca sistematizar las condiciones, potencialidades, problemas y
procesos territoriales intrnsecos al rea de planificacin.
Se estima importante que el diagnstico analtico territorial sintetice un conjunto mnimo de
variables propias de cada subsistema territorial, entre otras: Componente fsico-ambiental
Componente econmico, Componente social.
e. Anlisis prospectivo.
Este mtodo de prospectiva se basa esencialmente en crear y recrear, iterativamente, diversos
escenarios alternativos al escenario o modelo de ocupacin actual del territorio
Sus objetivos son, por un lado, revelar opciones de desarrollo territorial en el futuro y, por otro,
examinar, generalmente en forma cualitativa, las causalidades de problemas y procesos
complejos, como son los territoriales.
(La prognosis territorial es una contribucin, en forma escrita y cartogrfica, para desarrollar
sistemticamente metas y objetivos de desarrollo territorial.)

4.4.2. Modelo de ordenamiento territorial

a) Lineamientos estratgicos y fundamentos de la propuesta: Son las iniciativas estratgicas

necesarias para alcanzar los objetivos propuestos, y surgen de la aplicacin territorial de los
objetivos de desarrollo de la respectiva Estrategia Regional de Desarrollo.

b) Estructuras y componentes de anlisis: Corresponde a un anlisis diagnstico y de prospectiva

de: Los componentes urbano, rural, costero y de cuencas hidrogrficas y Criterios generales de
ordenamiento

c) Zonificacin territorial: entendida genricamente como la expresin cartogrfica de objetivos de

desarrollo territorial. La zonificacin de los usos preferentes deber abarcar todas las partes del
territorio regional del mbito urbano y rural

4.4.3. Normativa de gestin y seguimiento

a) Plan de accin
b) Normativa vinculante: Instrumento vinculante de planificacin que contribuya al proceso de
desarrollo. Debe permitir: Compatibilizar zonas funcionales.
Territorializar objetivos de desarrollo.
Orientar la inversin regional.

c) Seguimiento: OT se desarrollar a travs de dos fases de intervencin: a) planificando y

ejecutando los planes (gestin del instrumento); y, b) incorporando el seguimiento y la evaluacin
de sus efectos o impactos

4.4.4. Cartografa

los Sistemas de Informacin Geogrfica se han constituido en herramientas esenciales para la

representacin, integracin y modelacin de las variables espaciales de inters para la gestin de
un espacio geogrfico determinado.

En la elaboracin del PROT, se deber desarrollar a lo menos las siguientes expresiones

cartogrficas:

a) Carta base(Es la representacin georreferenciada de los llamados datos fundamentales del

territorio)

b) Mapas temticos ( con fuentes secundarias: Mapas de estructura fsica ej: tipo de suelos ,
Mapas de estructura social ej densidad poblacional, Mapas de estructura econmica)

c) Mapa que refleja reas de conflictos de intereses por el uso del territorio

d) Zonificacin de prioridades respecto a la funcionalidad preferente de unidades territoriales

(Corresponde a la representacin cartogrfica (especializacin) de las funciones territoriales
principales: hbitat, identidad, trabajo, abastecimiento y recreacin.)

e) Mapa orientador a los actores sectoriales

f) Escala (escala 1: que no debera ser inferior a 1:250.000. Escala 2: llegar hasta 1:750.000 en
territorios de gran extensin. Escala 3: escalas ms grandes, hasta 1:100.000, segn circunstancias)