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Universidade de So Paulo

Faculdade de Filosofia, Letras e Cincias Humanas


Mestrado em Cincia Poltica

A ECONOMIA POLTICA DO GOVERNO COLLOR:


discutindo a viabilidade de governos minoritrios sob o
presidencialismo de coalizo

Guilherme Stolle Paixo e Casares

So Paulo
2008
1

Guilherme Stolle Paixo e Casares

A ECONOMIA POLTICA DO GOVERNO COLLOR:


discutindo a viabilidade de governos minoritrios sob o
presidencialismo de coalizo

Dissertao apresentada ao Programa de


Ps-Graduao do Departamento de Cincia
Poltica da Faculdade de Filosofia, Letras e
Cincias Humanas da Universidade de So
Paulo, sob a orientao do Prof. Dr.
Fernando de Magalhes Papaterra Limongi,
para a obteno do ttulo de Mestre.

So Paulo
2008
2

Folha de Aprovao

Guilherme Stolle Paixo e Casares

A Economia Poltica do Governo Collor: discutindo a viabilidade de governos


minoritrios sob o presidencialismo de coalizo

Dissertao apresentada ao Programa de Ps-Graduao do Departamento de Cincia Poltica


da Faculdade de Filosofia, Letras e Cincias Humanas da Universidade de So Paulo, sob a
orientao do Prof. Dr. Fernando de Magalhes Papaterra Limongi, para a obteno do ttulo
de Mestre.

Aprovado em:

Banca examinadora

Prof. Dr. Fernando de Magalhes Papaterra Limongi (orientador)


Universidade de So Paulo

____________________________

Prof. Dr. Cludio Gonalves Couto


Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo

____________________________

Prof. Dr. Rogrio Bastos Arantes


Universidade de So Paulo

____________________________
3

Resumo

O presente trabalho tem como objetivo discutir a viabilidade de governos minoritrios no


presidencialismo brasileiro. Seu objeto de estudo a formao do governo Collor, momento
em que se comps um gabinete minoritrio, e hiptese aqui advogada a de que o presidente
agiu racionalmente ao realizar a opo minoritria. Essa noo contra-intuitiva porque vai
de encontro tradicional concepo de presidencialismo de coalizo que informa a
literatura poltica nacional. Todavia, uma breve apreciao do estado-da-arte sobre o sistema
poltico brasileiro evidencia uma dinmica especfica das relaes Executivo-Legislativo que
no impede a existncia e viabilidade de governos minoritrios. A partir dessa percepo,
constri-se um modelo analtico cujas variveis nos permitem desvendar o clculo
presidencial que levou Fernando Collor de Mello a constituir seu governo com ministrios
apartidrios. Por fim, retomam-se as relaes entre aquele governo e o PMDB, na votao do
Plano Collor, para demonstrar que governos sem base nominal majoritria conseguem lograr
xito parlamentar, dada a conjuntura anteriormente exposta.
4

Abstract

This paper aims at discussing the survival of minority governments under Brazilian
presidentialism, with its focus on the formation of the Collor government, when a minority
cabinet was assembled. The hypothesis put forth in this study is that the president acted
rationally in picking the minority option, however counter-intuitive it might seem, given that
it is not supported by the traditional concept of coalition presidentialism around which most
of our political literature was built. We thus need to shed light on the state-of-the-art of the
Brazilian political system, which evidences some specific dynamics of Executive-Legislative
relations permissible to the existence and viability of minority coalition governments.
Following this notion, we built an analytical model whose variables allow us to unveil the
presidential calculus that led President Collor de Mello into forming his cabinet with non-
partisan portfolio-holders. In the end, the relationship between that government and the
PMDB during the voting of the Collor Plan is brought to light, in order to demonstrate that
governments lacking nominal majoritarian support are able to enjoy legislative success, given
a particular juncture.
5

Sumrio

Lista de siglas ........................................................................................................................... 6

Agradecimentos .......................................................................................................................

Introduo .............................................................................................................................. 10

1. A Cincia Poltica contra Collor: hipteses sobre o governo Collor no contexto do


sistema poltico brasileiro ps-1988 ..................................................................................... 16

1.1. Os perigos do presidencialismo na Amrica Latina .........................................................17


1.2. O paradigma linziano na poltica brasileira:
trs hipteses sobre o governo Collor ............................................................................. 21
1.2.1. Collor: de imperador a amador ........................................................................... 22
1.2.2. Fragilidade partidria, representao proporcional e fraca base parlamentar .......... 24
1.2.3. O dilema institucional: presidencialismo plebiscitrio x relaes com o Congresso .. 27

2. A Cincia Poltica a favor do presidencialismo brasileiro: escolha racional, governos


minoritrios e presidencialismo de coalizo ................................................................... 30

2.1. A viabilidade de governos minoritrios: a discusso europia ....................................... 31


2.2. Nada autoriza tratar o sistema poltico brasileiro como singular:
presidencialismo de coalizo e governos minoritrios ........................................................... 39

3. Revisitando hipteses sobre o governo Collor:


a racionalidade da composio governamental minoritria ............................................. 42

3.1. O modelo de anlise ......................................................................................................... 43


3.1.1. As variveis de trabalho ............................................................................................... 50
3.2. A evoluo do quadro partidrio brasileiro nos anos 80 e o declnio do PMDB ........... 58
3.2.1. A disciplina partidria da legislatura constituinte (1987-1990) .................................. 69
3.3. As prerrogativas legislativas do Executivo e o quadro institucional da CF-88 ............. 74
3.3.1. Poderes reativos: veto total e parcial .......................................................................... 75
3.3.2. Poderes proativos: as Medidas Provisrias.................................................................. 76
3.3.3. Ascendncia presidencial sobre a agenda legislativa .................................................. 80
3.4. O contexto poltico-econmico: crise econmica, inflao e corroso institucional ..... 83
3.5. A conexo eleitoral: o impacto das eleies solteiras de 1990 ....................................... 88

4. A formao do Governo Collor e as negociaes do Plano Collor .............................. 91

4.1. O clculo presidencial: por que no incluir o PMDB na coalizo governista ................ 93
4.2. O clculo partidrio: por que no entrar na coalizo governista .................................. 96
4.3. Um modelo contra-factual das negociaes Collor-PMDB .......................................... 101
4.4. As negociaes no Congresso em torno do Plano Collor.............................................. 105

Consideraes finais ............................................................................................................ 119

Referncias bibliogrficas .................................................................................................. 129


6

Lista de siglas

ANC Assemblia Nacional Constituinte


ARENA Aliana Nacional Renovadora
PDS Partido Democrtico Social
PDT Partido Democrtico Trabalhista
PT Partido dos Trabalhadores
PTB Partido Trabalhista Brasileiro
PMDB Partido do Movimento Democrtico Brasileiro
PPB Partido Progressista Brasileiro
PDC Partido Democrata Cristo
PMC Partido Municipalista Comunitrio
PH Partido Humanista
PSC Partido Social Cristo
PTN Partido Trabalhista Nacional
PL Partido Liberal
PCB Partido Comunista Brasileiro
PC do B Partido Comunista do Brasil
PFL Partido da Frente Liberal
PMB Partido Municipalista Brasileiro
PN Partido Nacionalista
PTR/PP Partido Trabalhista Renovador/Partido Progressista
PLB Partido Liberal Brasileiro
Pasart Partido Agrrio Renovador Trabalhista
PCN Partido Comunitrio Nacional
PNR Partido da Nova Repblica
PMN Partido da Mobilizao Nacional
PS Partido Socialista
PRT Partido Reformador Trabalhista
PJ/PRN Partido da Juventude/Partido da Reconstruo Nacional
PND Partido Nacionalista Democrtico
PRP Partido Republicano Progressista
PDI Partido Democrtico Independente
PSB Partido Socialista Brasileiro
PSD Partido Social Democrtico
PSP Partido Social Progressista
PV Partido Verde
PRP Partido Republicano Progressista
PSDB Partido da Social Democracia Brasileira
Pnab Partido Nacional dos Aposentados do Brasil
PNA Partido Nacional dos Aposentados
PHN Partido Humanista Nacional
PST Partido Social Trabalhista
PP Partido do Povo/Partido Progressista
PLP Partido Liberal Progressista
PDN Partido Democrtico Nacional
Prona Partido da Reedificao da Ordem Nacional
PDC do B Partido Democrata Cristo do Brasil
PSL Partido do Solidarismo Libertador
PBM Partido Brasileiro de Mulheres
PEB Partido Estudantil Brasileiro
PSU Partido Socialista Unido
PAP Partido de Ao Progressista
PNT Partido Nacionalista dos Trabalhadores
PD Partido Democrata
PLH Partido Liberal Humanista
PT do B Partido Trabalhista do Brasil
PRS Partido das Reformas Sociais
7

Agradecimentos

Quando defendi minha monografia, em dezembro de 2005, uma das crticas levantadas
pela banca deveu-se ao fato de eu no ter feito uma seo de agradecimentos no texto. Se
naquela poca eu realmente no sentia ter algum para de fato agradecer, no caso dessa
dissertao diferente. Cada linha deste texto eu devo, direta ou indiretamente, ao apoio de
uma srie de pessoas que viabilizaram esses quase dois anos em So Paulo.
Em primeiro lugar, como no poderia deixar de ser, agradeo ao meu orientador,
Fernando Limongi. Sua pacincia, objetividade e comentrios valiosos foram imprescindveis
para que meu trabalho fizesse sentido. Se orientar j difcil, imagino que lidar com algum
de fora da rea seja uma tarefa ainda mais rdua. Portanto, de corao, meu muito obrigado.
A estrutura do DCP tambm foi fundamental para a consecuo deste trabalho. No
seria ningum sem a ajuda (e o sorriso!) da Rai, da Vivian e dos demais funcionrios do
Departamento. Do mesmo modo, sou grato aos professores com quem convivi seja nas aulas
ou na monitoria e que me ajudaram a compreender os jarges e a dialogar com segurana no
mbito da Cincia Poltica. Meu agradecimento particular para os professores Adrian Lavalle,
Bruno Konder e Marta Arretche, cujas lies foram de inestimvel valor. Sou grato tambm
aos professores Rogrio Arantes e Paolo Ricci, que me deram boas dicas na banca de
qualificao. Ainda no mbito uspiano, gostaria de frisar a gratido que tenho pelo apoio
dos amigos que constru, mesmo que descoordenadamente, na convivncia universitria:
Biola, Karol, Nadim, Cludia, Ricardo, Clber, Fred, Elisa, Lus Enrique, Fabrcio, Umberto,
Rodolpho, Jean e tantos outros com quem dividi um momento de caf na lanchonete da
Histria.
Minha estadia (e minha vida social) em So Paulo no teria sido possvel se no fosse
o carinho e o apoio de algumas pessoas especiais. Meu muito obrigado Clarissa Marcondes,
que me deu meu chip de celular (que, aos trancos e barrancos, uso at hoje!), e T, pelo meu
primeiro laptop; ao bom camarada Guilherme Pereira; ao Prof. Henrique Altemani de
Oliveira, que acreditou em mim e generosamente possibilitou meu ingresso na vida de
docncia universitria na Rio Branco, ao Prof. Gunther Rudzit, a quem hoje posso chamar de
amigo, que me abriu as portas para a FAAP.
Na Rio Branco, fiz duas amizades inestimveis. Angela Tsatlogiannis e Srgio Gil so
amigos a quem serei eternamente grato. No fossem as orgias gastronmicas que sempre
reuniram convivas da melhor qualidade no duplex do Srgio, e a cada vez mais divertida
companhia da Angela nos corredores da faculdade e nos happy-hours de fim de noite de
8

quinta e sexta, dificilmente encontraria foras para levar adiante essa empreitada acadmica
que, muitas vezes, quadrada, chata, mal-remunerada e difcil de engolir.
Tambm no posso deixar de agradecer meus alunos-amigos a razo que me faz ser
o que sou profissionalmente. Levarei para sempre as boas lembranas das primeiras turmas
para quem dei aula na Rio Branco, de onde nasceram timas amizades, boas risadas, e
momentos de descontrao nos churrascos do CIERI nas sextas-feiras de Vila Madalena. O
ideal nessa hora no citar nomes, mas gostaria de deixar um agradecimento nominal ao
Caio, Marcone, Rafa, Marlia, Silas, Boal, Milena, Amanda, Brbara, Bruno, Giovanna,
Nathlia, Lvia, Flvio (Mau), com quem pude dividir um pouco mais que a sala de aula nos
ltimos dois anos.
A FAAP tambm me deixa bons amigos. Alexandra, Sobral, Quel, Paula, Arthur,
Fernanda, Paulinho, Tati, Luiza, Bruna, Igor, Thas, Bruno, Rod, Karl, Caio, Tom, Juliana,
muitos dos quais tive o prazer de (des)orientar, me acompanharam nesses dois anos de cidade
grande, e me ensinaram tanto quanto eu espero ter-lhes ensinado.
Grande parte da logstica emocional e financeira acabou dependendo da ponte area
BH-SP. No fcil deixar a famlia para trs e embarcar numa vida diferente. Portanto, alm
de no ter palavras para agradecer pela compreenso do abandono, fica difcil expressar o
quanto eu amo e sou grato existncia da minha pequena (mas sonora) famlia. Minhas avs,
Ema e Noeme, me ampararam incondicionalmente, com todo seu amor, tanto nos momentos
de aperto quanto nos milhes de livros que minha compulsividade consumista me levou a
comprar aqui em So Paulo. Agradeo tambm a minhas tias-avs, Theresinha e Rosine, pelo
apoio e constante presena.
Luiz Feldman, Dawisson Lopes, Bernardo Moretzsohn, Lucas Rezende, rika
Molinari, Joo Vargas, Wagner Artur e especialmente Pedro Groppo, no so famlia de
sangue mas, como bons irmos, estiveram presentes sempre que precisei. Boas conversas e
figurinhas acadmicas ocasionais no faltaram. Falando em irmos, no poderia deixar de
agradecer o apoio, carinho e amor dos verdadeiros, Ludimila e Joo Francisco, quase-filhos
com quem convivi pouco, mas em quem pensei muito nesses dois ltimos anos.
at desonesto tentar comparar a contribuio de todos estes que mencionei, e de
tantos outros, com o que minha me, Denise, e meu pai, Roberto, fizeram por mim. Difcil
colocar em palavras, mas basta dizer que, sem seu incentivo e constante presena, eu no seria
nada do que sou hoje. Amo vocs.
Para fechar essa longa lista de agradecimentos, gostaria de dedicar esse trabalho a duas
pessoas que (re)conheci h quase dois anos e que, literalmente, transformaram minha vida.
9

Devo Marina, minha noiva, e Ana Letcia, nossa filha, enorme parcela da minha felicidade
e da minha razo de ser nos ltimos tempos. Essa longa e tortuosa empreitada passou a fazer
muito mais sentido quando incorporei meus dois amores minha vida paulistana. s duas,
meu muito obrigado e meu eterno carinho.
10

Introduo

Embora represente dois anos das mais de duas dcadas que j se vo desde a
redemocratizao, existe uma espcie de aura em torno do governo Collor que, por alguma
razo, no cessa de existir. O que comumente se evoca a respeito da primeira e fracassada
experincia plenamente democrtica no Brasil aps os anos de chumbo que o perodo de
1990 a 1992 possui duas caractersticas marcantes: a concretizao de um projeto neoliberal,
por um lado (cf. Boschi, 1990), e a personificao da corrupo federal, por outro (Flynn,
1993). Contra este pano de fundo, um presidente azaro de frgeis vnculos partidrios ou
experincia poltica, cuja ascenso eleitoral ainda um dos fenmenos mais desafiadores para
qualquer analista poltico de ontem ou de hoje1. inusitada mistura, acrescenta-se a arma de
uma bala s, o plano econmico mais audacioso aviltante, diro alguns e controvertido
da histria nacional recente, imposto sobre a populao e o Congresso mal o presidente havia
tomado posse, e que cujo sucesso foi to fugaz quanto a popularidade daquele governo. Em
decorrncia tem-se o retrato de um momento poltico cuja repulsa, pela conjuno de
quaisquer dos elementos aventados acima, praticamente inequvoca no senso-comum.
Em todo caso, o que se observa certo silncio pstumo sobre os dois anos e meio nos
quais o Brasil foi governado por Fernando Collor de Mello. Poucos, arrefecido o calor do
impeachment do presidente em setembro de 1992, dispuseram-se a visitar o perodo a partir da
literatura poltica corrente2. Esse desencontro fez com que os veredictos acadmicos sobre o
governo Collor se encerrassem numa viso pessimista sobre a poltica brasileira que vem
sendo progressivamente superada. Afinal, a percepo dos experimentos presidencialistas na
Amrica Latina como fadados ingovernabilidade, constantemente evocada sombra dos
processos de transio democrtica, j no se assenta em bases firmes (Figueiredo e Limongi,
1999; Cheibub, 2006), e caractersticas do nosso prprio regime, como o multipartidarismo e
a hipertrofia do Executivo, j no so mais eptomes do dficit democrtico brasileiro
(Nicolau, 1996; Palermo, 2000). Alm disso, j se pode asseverar que o sistema poltico
nacional, do ponto de vista de suas instituies, to slido quanto o de outras democracias
ditas consolidadas (Limongi, 2006, p. 20). Por que, ento, um governo como aquele de Collor,

1
Dente as tentativas de se avaliar as eleies de 1989 e a ascenso de Collor, ver Singer (1998), Sallum Jr. et al.
(1990), Lamounier (1991), Weyland (1998).
2
Efetivamente, no h nenhum trabalho especificamente sobre o perodo Collor que utilize o instrumental da
escolha racional e a metodologia quantitativa que balizam as discusses atuais sobre poltica brasileira. Para
comentrios mais pontuais sobre o perodo, ver Figueiredo e Limongi (1999), Diniz (2005).
11

marcado pela falta sistemtica de apoio partidrio no mbito legislativo3 e por um constante
conflito com o Congresso, emergiu de nossa estrutura poltica?
Antes de tudo, quer-se argumentar neste trabalho que, olhando em retrospectiva, nada
nos permite dizer que o governo Collor, nos contornos que assumiu, tenha representado
qualquer tipo de anomalia ao sistema poltico nacional. No se trata de um problema
institucional de qualquer ordem. Entretanto, o contra-senso bvio. Srgio Abranches h
tempos demonstrou, de forma slida, como a formao de coalizes majoritrias parte
integrante e indissocivel do modus operandi da poltica nacional, atribuindo at ao sistema
poltico brasileiro um ttulo distintivo, o presidencialismo de coalizo (Abranches, 1988).
De acordo com essa lgica, a governabilidade s se faz possvel num sistema socialmente
heterogneo com vrios partidos, alta fragmentao partidria e fortemente influenciado pelos
estados federativos, quando o presidente capaz de arregimentar em torno de si legendas que,
juntas, constituam maioria congressual estvel e possam, assim, aprovar as polticas de
governo. Sedentos por cargos como so os polticos (Downs, 1999), o caminho natural para a
composio de alianas a distribuio de pastas ministeriais.
A lgica de formao de coalizes via loteamento partidrio do gabinete no nova,
nem particular poltica brasileira. A novidade aqui encontra-se no atrelamento necessrio
entre governabilidade e coalizes majoritrias que fossem capazes de atender diversidade de
interesses de classe, sociais, regionais e partidrios. Eis o que costuma ser pensado como o
dilema institucional brasileiro: coalizes so imprescindveis para governar-se mas, ao
mesmo tempo, representam estruturas inchadas, por demais heterogneas, e instveis,
podendo desestabilizar o prprio regime presidencialista (Abranches, 1988, pp. 30-32). Ainda
assim, esse tipo de conjugao de foras seria indispensvel para o funcionamento do sistema
poltico. Por que, ento, Collor resolveu formar o seu primeiro escalo com uma srie de
ministros sem filiao partidria, alguns dos quais de projeo poltica quase nula,
correspondendo a uma base minoritria no Legislativo? Mais ainda: partindo da premissa de
que os atores polticos so racionais, como pode uma deciso desse tipo (que supostamente
conduz o sistema ingovernabilidade) ser racional, em qualquer hiptese?
Este trabalho prope-se a responder tais questionamentos a partir de uma anlise do
processo de formao do governo Collor. Antes disto, necessrio esclarecer a hiptese da
qual partimos. Se as instituies polticas brasileiras so anlogas quelas observadas em

3
Em uma das diversas contagens realizadas sobre os governos e coalizes ps-88, Figueiredo (2007) demonstra
que houve quatro diferentes formaes do governo Collor, que representavam 33,9%, 34,6%, 34,6% e 43,5% das
cadeiras da Cmara dos Deputados, respectivamente. Tais nmeros sero retomados adiante, em momento
oportuno.
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outras democracias, governos minoritrios devem ser to viveis aqui quanto acol. Vale
notar que viabilidade no implica freqncia: da alegao que governos minoritrios no
comprometem a governabilidade de nosso sistema poltico no decorre que eles ocorrero
reiteradamente. Tudo depende de um clculo de custo-benefcio que realizado pelo
presidente e pelos partidos quando da formao de um governo, de uma forma mais
especfica, ou mesmo ao longo de um mandato, quando no raro alianas so feitas e refeitas.
Na formao do governo Collor, nosso objeto de estudo, o presidente e o principal partido, o
PMDB, realizaram seu clculo racional, cujo equacionamento fez com que uma coalizo
minoritria se sobressasse como o ponto de equilbrio na relao entre poderes.
Essa conjugao, contudo, somente foi possvel sob um pano de fundo muito
particular, o que justifica o recorte dado dissertao. Argumenta-se que algumas variveis
institucionais e conjunturais, em particular as prerrogativas legislativas do Executivo, a
decomposio do quadro partidrio, a marcada crise macroeconmica que desafiava a
consolidao democrtica e as eleies legislativas de 1990 engendraram uma configurao
particular do clculo presidencial e partidrio em que o governo minoritrio era a opo
tima. Pretende-se, assim, mostrar que o cerne da relao entre poderes no incio dos anos
1990 gravitava em torno da crise da economia poltica da legitimidade, para utilizarmos um
termo de Linz e Stepan (1999), que conferia possibilidades reais de funcionamento de um
governo minoritrio. Nesse contexto, ressalta-se a centralidade da aprovao do plano de
estabilizao econmica cujo objetivo imediato era debelar a inflao ascendente, em torno do
qual giraram os conflitos entre os atores polticos nos momentos iniciais do governo Collor.
O argumento deste trabalho foi construdo de forma cumulativa. Percebeu-se que um
passo importante, antes de levarmos adiante a hiptese, era trabalhar a literatura da Cincia
Poltica contempornea ao nascimento da Nova Repblica, segundo a qual o governo Collor
foi lido, compreendido e interpretado. No captulo 1, portanto, elencaremos o que chamou-se
de hipteses tradicionais sobre a formao minoritria daquele governo. Em primeiro lugar,
apresentamos o que chamamos de paradigma linziano, to resgatado no incio dos anos
1990, que dizia respeito inadequao do regime presidencialista s democracias latino-
americanas. O argumento central de Linz (1990) de que a sobrevivncia democrtica no
continente estaria comprometida com a adoo de constituies presidencialistas repousa
sobre a rigidez deste tipo de regime, que se sustenta em mandatos fixos e numa legitimidade
dual, e freqentemente incompatvel, entre o presidente e o parlamento. Rapidamente a lgica
tornou-se paradigmtica entre os crculos acadmicos brasileiros, dando origem a um sem-
nmero de escritos que se apropriaram da bandeira linziana e saram em defesa do
13

parlamentarismo como soluo para as mazelas polticas pelas quais o Brasil passava
(Lamounier, 1991b; Lamounier e Nohlen, 1993, Serra et al., 1993). Termos como
presidencialismo imperial, crise de governabilidade e paralisia hiperativa deram o tom
da percepo do Brasil nesse contexto particular, ajudando a construir a imagem de um pas
institucionalmente frgil cujo sintoma mximo seria a fabricao e o colapso de um fenmeno
(minoritrio e imperial) como Fernando Collor.
Balizados pela mxima de que, no presidencialismo, o destino de um governo depende
da personalidade e do estilo poltico do presidente (Linz, 1990, p. 60), alguns levaram a cabo
uma hiptese personalista, buscando estabelecer uma relao causal entre uma suposta
personalidade autoritria, centralizadora e explosiva do Presidente da Repblica e a
composio minoritria de seu governo (Vianna, 1991; Flynn, 1993; Weyland, 1993). Uma
segunda hiptese, que mistura elementos personalistas e institucionais, mais fiel ao
argumento de Linz. Seu proponente, Bolvar Lamounier, argumenta que a conjuntura
brasileira ao final dos anos 80, marcada pela exacerbao de tenses sociais, crise econmica
e instituies polticas frgeis, permissiva ao que ele chama de presidencialismo
plebiscitrio, situao institucional marcada por presidentes fortes e uma relao
potencialmente destrutiva com o Congresso. Por fim, uma terceira hiptese, exclusivamente
institucional, j se distancia do paradigma linziano, alegando que o problema no o
presidencialismo em si, mas sim uma combinao de representao proporcional,
multipartidarismo e federalismo robusto4. Essa percepo, informada pelas discusses de
Shugart e Carey (1992), Mainwaring (1993) e Mainwaring e Shugart (1997), assume que a
composio minoritria e fadada ao fracasso do governo Collor decorreu no da
personalidade do presidente nem do sistema de governo, mas sim de um quadro institucional e
partidrio particular.
Se so verdadeiras as concluses a que chegou a literatura brasileira a partir de extensa
pesquisa emprica, de acordo com a qual as instituies brasileiras so viveis, os partidos so
fortes na arena parlamentar e o quadro nacional de governabilidade e no de crise estrutural
(cf. Limongi e Figueiredo, 1999; Santos, 2002; 2004), nenhuma das hipteses acima se
sustenta. O segundo captulo, portanto, trata da contribuio mais recente sobre instituies
polticas e governabilidade aqui e alhures. Busca-se demonstrar, ao um s tempo, que
governos minoritrios so uma alternativa real em democracias dentro do marco da escolha

4
Sabemos que o adjetivo robusto no o mais adequado para caracterizar elementos polticos, mas ele tem
sido usado com recorrncia nas tradues em portugus de robust federalism e ser adotado ao longo do
trabalho no sentido de consolidado, forte.
14

racional, dados certos constrangimentos endgenos ou externos, e que o governo brasileiro


no representa uma conformao institucional singular nem fadada decomposio. Graas
s observaes de Strm (1990) podemos afirmar que, embora a lgica da maioria continue
presente em todo e qualquer regime democrtico, nada obriga que o apoio majoritrio no
Legislativo corresponda necessariamente a uma coalizo ministerial majoritria. Governos de
minoria, antes tratados como anomalia pela literatura, podem ser encarados como um
resultado racional de barganhas polticas em uma democracia. Isto porque o chefe do
Executivo pode negociar maiorias legislativas, estabelecidas formalmente ou caso a caso, sem
oferecer em troca pastas ministeriais j que os polticos no so mobilizados exclusivamente
por cargos, mas tambm por votos ou pela implementao de polticas. Ou seja, a formao
de governo envolve um complexo clculo do Executivo e dos partidos, em que um governo
minoritrio pode ser a conseqncia tima da barganha.
Ainda que as concluses expostas acima tenham sido pensadas em regimes
parlamentaristas, pode-se reclamar a aplicao da mesma lgica para o presidencialismo. A
literatura corrente da Cincia Poltica no mais comporta linhas demarcatrias rgidas entre os
sistemas de governo. Em termos institucionais, seu funcionamento extremamente
semelhante, portanto sujeito aos mesmos instrumentos analticos e suas concluses (Cheibub,
Przeworski e Saiegh, 2002; Cheibub, 2006). Alm do qu, nem mesmo as supostas
particularidades do presidencialismo de coalizo brasileiro so capazes de distanci-lo da
dinmica institucional esperada tanto para parlamentarismos quanto para presidencialismos
(Limongi, 2006). Ou seja, se governos minoritrios so viveis em democracias
parlamentaristas, como quer Strm (1990), no h razes para crer que eles no o seriam no
Brasil, e que o governo Collor teria sido constitudo, nesse sentido, sobre bases irracionais,
personalistas ou qualquer alegao do gnero.
Novamente, dizer que governos minoritrios so viveis no dizer que sejam
freqentes. No Brasil, os custos de uma composio de minoria extremamente alto.
Portanto, no faz sentido ignorarmos por completo a lgica de Abranches (1988), cujo retrato
sociolgico, econmico e institucional acerca da Nova Repblica capaz de jogar luz sobre
os custos polticos que decorrem de qualquer barganha poltica. A questo que, dadas certas
conjunturas, a relao custo-benefcio imputada ao clculo dos atores polticos pende para a
sada minoritria. Resta-nos compreender quais elementos da conjuntura poltica por trs da
formao do governo Collor tornaram vivel aquela opo. O terceiro captulo ser
responsvel pela construo de nosso modelo de anlise, que parte de pressupostos da escolha
racional para trabalhar com o clculo presidencial, e cuja base a formulao de Amorim
15

Neto (2006). Ele nos permite desvendar o que levou constituio de um governo de minoria,
e assume que quatro variveis conjunturais/institucionais especficas informaram-no na
formao do governo. So elas (1) a dinmica do quadro partidrio ps-militar, que denota o
declnio da principal agremiao da Nova Repblica, o PMDB; (2) os dispositivos
presidenciais, em particular suas prerrogativas legislativas, inaugurados pela Constituio
Federal de 1988; (3) a crise econmica que corroera o governo Sarney, donde se destaca a
escalada inflacionria; (4) o horizonte temporal entre a posse presidencial, em maro de 1990,
e as eleies legislativas, em outubro daquele mesmo ano. Argumenta-se que o ocaso do
PMDB fez com que, por um lado, sua incluso na coalizo governista no se tornasse
indispensvel uma vez que era grande o bastante para ser um jogador central, mas no o
suficiente para vetar sozinho as medidas do governo, alm de ainda conservar traos de
indisciplina partidria caractersticos do processo constituinte e, por outro, levasse tanto o
partido como o presidente a apostarem nas eleies de 1990 como forma de expandir sua base
parlamentar, e cujos dividendos seriam resultado de uma queda de brao legislativa esperada
para os meses seguintes posse. Alm disso, o dispositivo da medida provisria faz com que
o presidente tenha em suas mos um importante trunfo para induzir (e vencer) a barganha
legislativa, uma vez que altera o status quo vigente e altera a escala de preferncia dos
partidos no Congresso.
O quarto captulo representa o desdobramento do modelo terico para a discusso
emprica. Parte-se do pressuposto de que o sucesso da estratgia minoritria do presidente
dependeria, em grande medida, da aprovao do pacote de estabilizao lanado no momento
de sua posse, o Plano Collor. Construindo-se um jogo de duoplio em que o presidente e o
PMDB so os atores e Collor move-se primeiro, as variveis discutidas anteriormente nos
servem de base para estabelecer os prmios e demonstrar a racionalidade dos clculos
presidencial e partidrio. Adiante, o jogo levado para a vida real e verifica-se a pertinncia
das concluses abstratas em seu contraste com o que realmente ocorreu na votao no plano.
As nuances so colocadas em evidncia, como as dificuldades sistemticas pelas quais passou
o governo na votao das principais medidas do pacote, como a MP n 168, cuja obteno da
maioria legislativa estava condicionada, essencialmente, ao mtodo de votao aplicado.
Ainda assim, o que se verificou foi a vitria incondicional do governo o que nos permite
pensar que ele gozou de uma maioria legislativa, mesmo sem correspond-la em seu gabinete.
Espera-se, com isso, sustentar a hiptese da viabilidade de governos minoritrios no Brasil,
ainda que se ressalvem os custos envolvidos para os jogadores, bem como a contnua
barganha a que so submetidos.
16

1. A Cincia Poltica contra o Brasil de Collor: vises sobre o presidencialismo brasileiro


e o governo Collor no contexto do sistema poltico brasileiro ps-1988

O governo de Fernando Collor de Mello tido como o exemplo mais didtico do que
no se deve fazer na presidncia da Repblica. Desde sua posse, mas de forma mais
contundente desde o incio da srie de eventos que acarretaria, ao fim e ao cabo, o
impeachment do presidente, Collor transformou-se em sinnimo de ingovernabilidade. As
diversas anlises polticas que vieram a pblico ao longo de seus dois anos de governo, e no
calor de seu colapso, procuravam razes variadas para explicar seu destino. Muitos acusavam
o presidente e sua personalidade explosiva, centralizadora, ou mesmo seu amadorismo, como
razes do fracasso poltico que se colocou. Outros centravam fogo numa espcie de meio-
termo perigoso entre os constrangimentos institucionais gerados pelo sistema poltico
nacional ps-88 e as escolhas feitas pelo presidente na formao e na conduo do governo.
Alguns, ainda, alegavam que o plebiscitarismo subjacente ao processo de seleo
presidencial, somado aos poderes conferidos ao Legislativo a partir da Carta de 1988, levaria
a um inexorvel quadro de paralisia. Essas perspectivas, e outras tantas, informaram todo e
qualquer trabalho que buscou jogar luz sobre o governo Collor, e desembocavam, de forma
unnime, numa concluso que virara pressuposto: aquela administrao havia abertamente
fracassado, e restava olhar para trs em busca da compreenso dos elementos que
engendraram tal resultado.
Uma segunda concluso (que tambm se mistura com um pressuposto terico, que
ser discutido adiante), mais profunda que a primeira, diz respeito ao fracasso do
presidencialismo enquanto regime na Amrica Latina. Os perigos do presidencialismo,
evocados por Linz (1990), haviam se tornado paradigmticos no mainstream da Cincia
Poltica, e devidamente incorporados por seus interlocutores brasileiros. Collor simbolizava,
desta forma, o exemplo mais cabal de que o regime presidencialista em nosso continente
estaria fadado ao insucesso. Essa percepo, sem dvida, estimulou acadmicos e polticos
que compunham o grupo parlamentarista, preterido da deciso final sobre a Constituinte, e
que ansiosamente esperava pelo plebiscito popular acerca de nosso regime poltico, agendado
para 1993. Jos Serra, por exemplo, tornou-se um dos mais veementes interlocutores da
opo parlamentarista, e argumentou da seguinte maneira sobre o fracasso da experincia
presidencialista no pas:
17

De Juscelino para c, no preciso dizer muito. Os fatos so recentes: a renncia


de Jnio, a deposio de Jango, a experincia autoritria, a fragilidade da Nova
Repblica e, por ltimo, o pesadelo de um presidente que imaginou que conseguiria,
sozinho e num passe de mgica, derrubar a inflao com um tiro e colocar o Brasil
no mundo desenvolvido. Acabou envergonhando o pas com os desmandos e a
corrupo de seu governo.
Oscilamos, portanto, entre governos fortes, que tiveram grande capacidade
de intervir na economia, mas antidemocrticos, que excluram o povo da vida
poltica e agravaram as desigualdades sociais relativas; e governos democrticos
mas, em geral, fracos, instveis e incapazes de levar adiante as mudanas que
prometem. Se existe um regime que se mostrou inadequado em nosso pas, o
presidencialista (Serra, 1993, p. 22, grifo nosso).

Este captulo tem como objetivo expor o quadro pintado pela Cincia Poltica de
brasileiros ou brasilianistas no incio dos anos 1990 acerca do status da governabilidade no
Brasil, de uma forma geral, e do significado do governo Collor nesse contexto, em particular.
Especificamente, a questo que baliza esse primeiro momento do trabalho : como a Cincia
Poltica avaliou a formao do governo Collor, cuja composio minoritria contrariou
todas as expectativas de governabilidade do sistema poltico brasileiro, no quadro maior do
regime presidencialista?
A diviso ser feita em duas partes. Em primeiro lugar, apresentaremos os argumentos
que desafiavam a viabilidade do presidencialismo na Amrica Latina. Num segundo
momento, discutir-se- a o paradigma linziano, de crtica aos presidencialismos, tendo como
objeto o sistema poltico brasileiro inaugurado com a Nova Repblica. Elencaremos trs
hipteses sobre o governo Collor, dado o quadro terico que apresentamos anteriormente, que
so freqentemente encontradas na literatura, seguidas de uma breve discusso sobre cada
uma delas.

1.1. Os perigos do presidencialismo na Amrica Latina

A preocupao acadmica com os sistemas de governo em pases democrticos


ganhou novo flego com a chamada terceira onda de democratizao (Huntington, 1994),
iniciada com as transies democrticas bem-sucedidas da Europa mediterrnea em meados
dos anos 1970, e encontrou na abertura latino-americana, uma dcada mais tarde, um
excelente substrato emprico. Destacava-se, neste contexto, a opo de todos os pases do
continente que passavam pela redemocratizao pelo presidencialismo. A escolha era contra-
18

intuitiva, na viso da Cincia Poltica, uma vez que a avassaladora maioria dos regimes
democrticos estveis era parlamentarista, e o nico exemplo de presidencialismo bem-
sucedido, marcado pela continuidade constitucional, era o dos Estados Unidos (Linz, 1990,
pp. 51-2).
Observando-se o registro histrico dos regimes democrticos, duas caractersticas
imediatamente vm tona: em primeiro lugar, o desempenho de sistemas parlamentaristas
superior, no sentido de preservarem a estabilidade da democracia. Em segundo lugar, em
situaes de crise, esperadas para qualquer tipo de governo, o parlamentarismo tambm
apresenta melhores resultados: raramente em sistemas parlamentaristas uma crise do governo
transforma-se em uma crise da democracia, mesmo em sociedades fortemente divididas ou
que apresentem clivagens tnicas, polticas ou religiosas, enquanto o colapso democrtico
sucedeu crises em presidencialismos, como no caso do Chile ou do Brasil (Linz, 1990, p. 52).
O que distingue um regime parlamentarista de um presidencialista o tipo de relao
entre Poderes que nele se estabelece. No parlamentarismo, a nica instituio
democraticamente legtima o parlamento, e a autoridade do governo, que compe o poder
Executivo, depende totalmente da confiana do Legislativo. Isto , mesmo que haja casos de
primeiros-ministros personalistas, que eventualmente lembrem o chefe de Estado e governo
presidencialista, eles no podem sobrepor-se vontade parlamentar e apelar diretamente ao
povo em busca de legitimidade. A qualquer momento, caso carea de apoio legislativo, o
primeiro-ministro perde o mandato, o Parlamento dissolvido e novas eleies so
convocadas. Isso obriga o governo a contar com apoio parlamentar majoritrio a todo o
tempo, e o contnuo processo de barganhas e concesses envolvido na sustentao
governamental uma importante salvaguarda da democracia (Linz, 1990, p. 52).
Por outro lado, no presidencialismo no somente o parlamento reclama legitimidade
para si, como tambm o chefe do Executivo, munido de amplos poderes constitucionais e
representando o comando do governo e do Estado. Este ltimo diretamente eleito pelo
povo por um mandato fixo e independente de votos de confiana parlamentar (Linz, 1990,
p. 52). Nesse tipo de arranjo institucional, o presidente detentor de um tipo de legitimidade
por muitas vezes plebiscitria, mesmo que comumente (em particular em sistemas
multipartidrios) ele seja eleito com uma minoria de votos, se as eleies forem de um s
turno (idem, p. 53). Essa caracterstica, a que Linz denomina legitimidade dual (p. 62) e que
incorre do distanciamento dos Poderes, faz com que possamos caracterizar o presidencialismo
como um sistema de independncia mtua entre Poderes, enquanto o parlamentarismo seria
caracterizado por uma dependncia mtua entre eles (Linz, 1994, p. 64).
19

Alm disso, outra caracterstica marcante do presidencialismo o mandato fixo do


chefe do Executivo. Embora apresente certas garantias no que diz respeito alternncia de
poder, o termo pr-fixado acaba por segmentar o processo poltico em perodos descontnuos
e rigidamente demarcados, no deixando margem para os contnuos reajustes que os eventos
podem demandar (Linz, 1990, p. 54). Ademais, no somente o tempo do mandato deve
constar no clculo dos atores polticos, como tambm a possvel emergncia de seu sucessor
automtico (na maioria dos presidencialismos, o vice-presidente em caso de morte, doena ou
impedimento). Com efeito,

um paradoxo do governo presidencialista que, enquanto ele conduz


personificao do poder, seus mecanismos legais podem tambm levar, na ocasio
de uma sbita sucesso em meio de mandato, ascenso de algum de quem o
processo eleitoral ordinrio jamais teria feito chefe de Estado (Linz, 1990, p. 54).

A questo sucessria no , contudo, o nico nem mesmo o mais marcante paradoxo


do presidencialismo, na viso linziana. Outro ponto marcante das constituies
presidencialistas est na noo de que, ao passo em que permitem criar um executivo estvel e
forte, com legitimidade plebiscitria o bastante para colocar-se no caminho de interesses
particularistas que povoam a legislatura, elas buscam, ao mesmo tempo, conter eventuais
excessos personalistas e plebiscitrios, dos quais o presidente sempre suspeito (Linz, 1990,
p. 54). Esse quadro torna-se ainda mais problemtico, segundo o autor, em funo da regra
eleitoral majoritria do vencedor leva tudo, que acarreta na transformao da poltica
democrtica em um jogo de soma-zero. Nesse contexto, o conflito a regra, a oposio
implacvel, e exacerbam-se as tenses e a polarizao poltica entre os atores polticos
relevantes (idem, pp. 56-7).
Mesmo que o processo de seleo de lderes seja uma etapa relevante do processo
poltico democrtico, h de se atentar tambm para que tipo de problemas o presidencialismo
pode causar durante o mandato do Executivo. Se os defensores desse tipo de regime
argumentam que o presidente, dotado de ampla legitimidade popular, pode se prontificar em
curar as feridas da campanha eleitoral assim que assume seu cargo tornando-se, portanto,
um presidente de todos , ingnuo achar que esse tipo de esforo ocorrer em todo e
qualquer caso. Ele depende em grande medida da personalidade e do estilo poltico do
presidente e, em menor grau, de seus principais opositores (Linz, 1990, p. 60). Ao fim, o autor
sintetiza sua lgica, estabelecendo uma comparao entre os regimes:
20

Talvez a melhor forma de sumarizar as diferenas bsicas entre sistemas


presidenciais e parlamentares dizer que, enquanto o parlamentarismo imprime
flexibilidade ao processo poltico, o presidencialismo o torna bastante rgido.
Proponentes do presidencialismo podem retrucar que tal rigidez uma vantagem,
pois protege contra a instabilidade e a incerteza to caractersticas da poltica
parlamentarista (...). Mas enquanto a necessidade por autoridade e previsibilidade
aparentemente favorecem o presidencialismo, h desdobramentos inesperados que
vo desde a morte do ocupante do cargo at graves erros de juzo cometidos sob a
presso de circunstncias adversas que fazem o governo presidencial menos
previsvel e freqentemente mais fraco que aquele do primeiro-ministro (...).
Ademais, um primeiro-ministro pode ser substitudo sem necessariamente criar uma
crise do regime (Linz, 1990, p. 55).

Uma segunda gerao de estudos superou, em alguns aspectos, o paradigma linziano,


muito embora continuasse sustentando a noo de que os presidencialismos apresentam mais
problemas que seus anlogos parlamentaristas. O problema, segundo estes autores, no seria o
regime presidencialista em si, mas as variaes internas que eles apresentam, especialmente
ao redor da Amrica Latina (Anastasia, Melo e Santos, 2004, pp. 56-7). Shugart e Carey
(1992), em sua obra Presidents and Assemblies, so seus principais proponentes. Ao contrrio
da percepo at ento convencional, os autores no vem os regimes presidenciais em
oposio polar ao parlamentarismo, tampouco inferiores a ele. Deve-se atentar, contudo, para
a diversidade de regimes presidencialistas que existem, detentores de marcadas diferenas
institucionais.
O que os autores denominam presidencialismo puro refere-se ao regime que atenda
aos seguintes critrios: (1) eleio popular do chefe do Executivo; (2) mandatos fixos do
chefe do Executivo e da Assemblia, que no dependam da confiana mtua; (3) o executivo
eleito possui responsabilidade total sobre o gabinete, isto , nomeia e dirige a composio do
governo; (4) o presidente possui certa autoridade legislativa, garantida constitucionalmente
(Shugart e Carey, 1992, p. 19). Sua diferena fundamental para o parlamentarismo puro est
em quem o responsvel pela composio do Executivo (idem, p. 22). Um outro tipo de
regime, enquadrado dentro do guarda-chuva conceitual do presidencialismo, o chamado
premi-presidencialismo (ou, na terminologia mais comum de Duverger, semi-
presidencialismo). Nele, o presidente eleito por voto popular, detm poderes considerveis,
mas divide espao com um premi e um gabinete, que tambm desempenham funes
executivas, e esto sujeitos confiana da Assemblia. A diferena fundamental est no fato
21

de que o premi-presidencialismo no garante um contraponto legislativo do presidente sobre


o gabinete ou a Assemblia (idem, pp. 23-4). Em terceiro lugar, h um tipo de regime
chamado presidente-parlamentarismo, definido pelos seguintes critrios: (1) eleio popular
do presidente; (2) capacidade presidencial em indicar e demitir ministros do gabinete; (3)
ministros esto sujeitos confiana parlamentar; e (4) o presidente detm o poder de dissolver
o Parlamento ou poderes legislativos ou ambos.
A diferena observada entre presidencialismos faz com que caia por terra a hiptese
linziana de que este tipo de regime seria mais propenso instabilidade. Evidncias empricas
trazidas pelos autores mostram que os sistemas presidencialistas no entraram mais em
colapso que os sistemas parlamentaristas (Shugart e Carey, 1992, p. 40-1). No entanto,
algumas modalidades de presidencialismo seriam mais instveis que outras. O presidente-
parlamentarismo, por exemplo, conduz a certa confuso entre as competncias do presidente
e do primeiro-ministro no tocante ao gabinete. Ademais, em presidencialismos do tipo puro,
certas regras institucionais, como aquelas que regem o sistema eleitoral, podem provocar a
fragmentao partidria e, em decorrncia, ampliar as possibilidades de conflito entre
Executivo e Legislativo (cf. Shugart e Carey, 1992, cap. 4). Deve ser enfatizado, contudo, que
certos tipos de regime presidencialista so, de fato, propensos ao conflito e instabilidade.
Ainda que a percepo dos autores tenha contribudo para dissipar parte do pessimismo de
Linz (1990), ela no o sanou por completo: certa ateno deve ser dada a conjugaes
institucionais que porventura enfraqueam a democracia que as adota.

1.2. O paradigma linziano na poltica brasileira: trs hipteses sobre o governo Collor

Os problemas apontados por Juan Linz e a segunda gerao de estudos sobre o tema
como os perigos do presidencialismo foram incorporados de diferentes maneiras pela
literatura sobre a poltica nacional. Por tratar-se de fenmeno contemporneo quela produo
acadmica, a formao do governo Collor foi retratada das mais diversas maneiras, todas
informadas pela viso linziana. Pudemos identificar trs vertentes mais comuns que buscaram
jogar luz sobre aquele processo, s quais denominamos hipteses tradicionais. A primeira
delas enfatiza as caractersticas pessoais do presidente, seguindo a mxima de Linz (1990)
segundo a qual, no presidencialismo, a sorte de um governo est condicionada personalidade
e do estilo poltico do presidente. Buscou-se estabelecer uma relao causal entre as
caractersticas pessoais de Fernando Collor, cujos arroubos de vaidade eram constantemente
retratados pela mdia e cuja predileo pela centralizao de governo marcara as negociaes
22

ministeriais ps-eleio (cf. Rodrigues, 2000), com a opo por no garantir postos
ministeriais a diversos partidos ou a figuras de renome (Vianna, 1991; cf. Veja, 07/02/1990).
Uma segunda hiptese, que mistura elementos personalistas e institucionais, mais
fiel ao paradigma linziano e sustenta que a conjuntura brasileira em fins da dcada de 1980,
permeada por tenses sociais exacerbadas, hiperinflao aguda e instituies polticas dbeis,
abre portas para o que Lamounier (1991) chama de presidencialismo plebiscitrio
situao institucional marcada por presidentes fortes e uma relao potencialmente destrutiva
com o Congresso. Nesse caso, no a personalidade do presidente ou a configurao
institucional do sistema poltico que definem per se uma situao de apoio legislativo
rarefeito e relaes conflituosas entre poderes, mas sim uma combinao particular destes
elementos: um presidente que recorre s massas num quadro institucional problemtico, de
partidos fracos e eleies personalistas, agravado pelas tenses sociais e econmicas
presentes.
Por fim, uma terceira hiptese, exclusivamente institucional, j se distancia da viso
de Linz (1990) e concentra-se no no regime presidencialista, mas na explosiva combinao
de representao proporcional, multipartidarismo e federalismo robusto. Essa percepo
informada por uma segunda gerao de estudos sobre o presidencialismo latino-americano
(Shugart e Carey, 1992; Mainwaring e Shugart, 1997) e assume que a composio minoritria
e potencialmente destrutiva do governo Collor decorreu no da personalidade do presidente
nem do sistema de governo, mas sim de um quadro institucional e partidrio particular.

1.2.1. Collor: de imperador a amador

Uma corrente de estudiosos buscou entender a formao daquele governo focando as


caractersticas pessoais do presidente. Flynn (1993), por exemplo, acusa o estilo imperial de
Fernando Collor, cujo apelo s massas era recorrente. Segundo o autor, Collor havia visto
seus trinta e cinco milhes de votos como razo suficiente para tentar ignorar o Congresso ou
para apelar diretamente populao (p. 352). Na mesma linha, Weyland (1993) dir que a
fabulosa ascenso de Collor ao poder destacando no s a quantidade de votos, como o faz
Flynn (1993), mas tambm todo o processo meterico de vitria eleitoral fez com que o
presidente optasse por no procurar canais tradicionais de apoio poltico, sejam os partidos no
Congresso, sejam mecanismos tradicionais de patronagem (Weyland, 1993, pp. 7-8).
Se anlises empreendidas por brasilianistas apontavam um cenrio em que as
caractersticas presidenciais eram colocadas em evidncia, os brasileiros que se dispuseram a
23

enveredar pelo mesmo caminho indicavam situaes igualmente catastrficas. Vianna (1991),
por exemplo, vale-se de linguagem caricatural para descrever o Plano Collor, colocado em
marcha em meados de maro de 1990. Para ele, [a] luta contra a inflao dissimula, como o
cavalo de Tria, a entrada em cena da persona do grande capital como demagogo populista
em geral, sob a roupagem caricata de um cavaleiro da fortuna em busca do poder e, se
possvel, do poder absoluto (Vianna, 1991, p. 46).
Passagem ainda mais dramtica construda por Mendona (1990, p. 34), na qual
Collor descrito como o princeps, o primeiro dos cidados, aquele que foi invocado para
exercer o mando sobre o gnero humano, e impedir que o mundo se dissolva na luta
fracionria:

Dentre os rituais introduzidos pelos novos senhores da Repblica na liturgia do


poder, especialmente notvel a chamada descida da rampa. O chefe-de-Estado
confere a um indivduo a honra de acompanh-lo sada do Palcio. Perfilam-se e
ouvem o Hino Nacional; em seguida, caminham para a calada, ao som de um tema
musical extrado do hit parade dos anos 50. Isto sempre com a presena de um
grupo de admiradores que aclamam e, freqentemente, de algum grupo de opositores
que ali se colocam para aproveitar a oportunidade do ritual invarivel e vaiar (...).
Paralelamente a isto, o prncipe recompensa seus aclamadores com os gestos j
consagrados pelo uso. como se na Braslia de 1990 se repetissem as cenas dos
cadafalsos do Ancien Rgime descritas por Foucault. A luta entre o povo e os
soldados pela posse do condenado uma maneira do monarca fazer (sic) brilhar seu
poder diante de adversrios reduzidos impotncia (Mendona, 1990, p. 32).

Claro que descries como a de Vianna (1991), ou parbolas como as de Mendona


(1990), fracamente informadas pela linguagem convencional acadmica, no dizem muito,
por si s, a respeito do que seria uma percepo generalizada sobre a personalidade do
presidente. So, no entanto, indicativos de uma estranheza sintomtica quanto ao exagero
personalista a que o governo Collor estaria rumando. De qualquer forma, dois outros autores
parecem apoderar-se do argumento personalista de forma mais sistemtica. Um deles
Valena (2002), que aponta para o fato de a legislatura vigente quando da posse presidencial
(1986-1990) ser de oposio e ter se esforado, no perodo da Assemblia Nacional
Constituinte (ANC), em retomar certos poderes constitucionais ao Legislativo como um
forte constrangedor de opes ao presidente. Sua nica opo era, ento, apelar para as
massas como ele tinha feito durante sua campanha, utilizando a seu favor os altos ndices de
24

popularidade imediatamente aps subir ao poder e demandas populares para acabar com a
hiperinflao (Valena, 2002, p. 130).
Ora, levando-se em conta que a coalizo eleitoral de Collor no segundo turno era
constituda por PRN, PDS, PFL e PTB (Mainwaring, 1997; Amorim Neto, 2006), que
representava, poca, aproximadamente 36% das cadeiras parlamentares, seria natural
esperar-se um Congresso de oposio. Isso no impede, a priori, que relaes cooperativas
entre Executivo e Legislativo sejam estabelecidas, inclusive porque coalizes eleitorais dizem
muito pouco a respeito do apoio legislativo durante um governo: ele pode, como j vimos, ser
estabelecido por meio de distribuio de pastas (ver, por exemplo, Figueiredo & Limongi,
1999) ou construdo, como advoga Strm (1990), por meio de coalizes caso a caso. Ao fim e
ao cabo, revestido de um argumento institucional embasado em relaes necessariamente
antagnicas entre poderes, Valena (2002) acaba caindo num argumento personalista
segundo o qual o presidente somente tinha a opo de recurso a seus eleitores.
Martins (1990) menos taxativo a respeito da personalidade do presidente, mas
afirma, ainda assim, que [] certo que os dados de personalidade do presidente eleito (o
exibicionismo autoritrio, o voluntarismo de enfant gat etc.) contriburam para exacerbar a
busca dessa autonomia poltica. Mas o importante que ela estava contida na situao
[poltica vigente] (Martins, 1990, pp. 29-30). Como ele atribui que a necessidade de
autonomia poltica adveio das eleies sem fortes bases partidrias, dificilmente qualquer
presidente eleito, na mesma situao (como sabido, de alta fragmentao partidria, e virtual
impossibilidade de que o partido do presidente represente, sozinho, maioria de cadeiras
parlamentares), deixaria de buscar essa autonomia poltica. No limite, a personalidade
presidencial irrelevante frente aos outros argumentos, por mais que se queira, por vezes,
fazer parecer o contrrio.

1.2.2. O dilema institucional: presidencialismo plebiscitrio x relaes com o Congresso

O termo presidencialismo plebiscitrio foi cunhado por Lamounier (1991) e remete


crena do poder unificador de um carisma institucional, isto , a Presidncia da Repblica.
Escolhida mediante eleies diretas, representando a grande constituency nacional, com
acesso privilegiado aos meios de comunicao e alta centralidade simblica, a presidncia
imprimiria ao conjunto do sistema poltico a coerncia que este de outra forma no poderia
engendrar (Lamounier, 1991, p. 39).
25

No Brasil, a idia plebiscitria retoma o culto personalista a Vargas e atribui ao


presidente da Repblica papel dual e central: o de poder estabilizador, por um lado,
disciplinando e contendo particularismos da sociedade, e o de desestabilizador construtivo,
por outro, indicando a direo e ditando o ritmo das grandes reformas sociais. O
presidencialismo plebiscitrio estaria, assim, no centro do dilema institucional brasileiro, uma
vez que sua aura dificulta o respeito s regras do jogo democrtico e o equilbrio entre os
poderes constitucionais (Lamounier, 1992, p. 40).
O que nos importa diretamente do conceito trazido baila pelo autor so os possveis
padres de relacionamento de um presidente (plebiscitrio, por definio do contexto) e o
Poder Legislativo, e suas principais conseqncias. Eles esto sistematizados na Quadro 1:

Quadro 1.1 - Possveis perfis do processo decisrio e problemas de governabilidade no


presidencialismo plebiscitrio

Relaes com o Congresso


Cooperativas Antagnicas
Governo capaz de aprovar a Presso populista para sustentar
Alta legislao necessria, inclusive legislao via medidas provisrias.
reformas constitucionais. Impasses freqentes.
Popularidade
do Presidente Governo ainda estvel, mas j Cenrio de uma crise janista
tendendo, na prtica, ao como a de 1961.
Baixa parlamentarismo.

Fonte: Lamounier (1991), p. 28

Quais so os pontos de contatos entre esta abordagem e a formao do governo


Collor? Para Lamounier (1991), os anos 80 trouxeram uma perigosa combinao de (1)
acirramento dos conflitos sociais que sucederam longa estagnao econmica; (2) elevao
inflacionria, tendendo ao descontrole; (3) exacerbao do presidencialismo plebiscitrio.
Esse contexto fez com que a eleio de Collor enfrentasse, desde o incio, altas possibilidades
de relaes tensas entre o Executivo e o Legislativo. A saraivada de MPs editadas por Collor
para aprovao do Plano Collor, ainda em maro de 1990, levou Lamounier (1991) a
considerar razovel conjecturar que o governo Collor teria incio no quadrante superior
esquerda, permanecendo porm a indagao excruciante sobre qual dos trs outros se seguiria
a partir dos confrontos iniciais (p. 29).
O autor prossegue argumentando que, frente ao particularssimo contexto observado s
vsperas da posse, a lgica das relaes entre Executivo e Legislativo foi deixada de lado.
26

Esse contexto reunia trs fatores que, conjugados, foi como se canalizassem as preocupaes
nacionais para um outro foco: (1) a emergncia criada pela ameaa hiperinflacionria, que
impeliu a sociedade em direo a qualquer deciso presidencial que viesse a cont-la
levando, no limite, aceitao da ampla interveno proposta mediante emisso do pacote de
reformas (Plano Collor); (2) a apresentao do Plano, que previa medidas de reestruturao
econmica e administrativa e que foi recebido com entusiasmo por grande parte da sociedade,
incluindo-se empresrios e imprensa, ampliando o suporte presidencial; e (3) a prerrogativa
presidencial das MPs, permitindo ao presidente recm-eleito uma clara transferncia para o
Congresso da responsabilidade pela no-aprovao das medidas econmicas (Lamounier,
1991, p. 29) e fazendo com que o Congresso passasse a ser refm da emergncia, sem
possibilidades reais de confronto com o presidente.
Uma vez passado o momento emergencial, entretanto, e numa situao em que as
medidas excepcionais adotadas pelo presidente no lograssem sucesso ou efetividade, a
tendncia era a de que a popularidade de Collor se esvasse rapidamente, deslocando as
relaes com o Legislativo para os quadrantes inferiores. Lamounier (1991) escreve muito
cedo para captar a seqncia de fatos que definiria este padro a partir do momento em que o
Plano Collor deixasse de atender aos anseios da sociedade. Curiosamente, mesmo com a
popularidade em declnio, as relaes entre Executivo e Legislativo foram mantidas, ao longo
de seu governo, no quadrante superior direita. Ainda assim, no se verificou um padro de
relacionamento com o Congresso fundado exclusivamente nas MPs, tampouco uma taxa de
sucesso legislativo baixa do presidente em nveis que impedissem a produo legislativa de
uma forma geral.
O problema no argumento central de Lamounier (1991; 1992), a nosso ver, que ele
atribui ao presidencialismo plebiscitrio um quadro de tenses inerentes com o Congresso,
em funo da crena presidencial de que o apoio popular capaz de sustent-lo no governo,
mesmo com relaes antagnicas entre Executivo e Legislativo. Os quadrantes propostos pelo
autor seriam, assim, pouco dinmicos se comparados com padres empiricamente observados.
Vale notar que, na mesma linha proposta por aqueles que advogam pelos arroubos
personalistas de Collor, ele coloca as relaes entre os poderes como antagnica por escolha
pessoal; a diferena, aqui e nesse sentido o argumento nos parece muito mais
fundamentado, ainda que falho em uma srie de aspectos que essa escolha, para
Lamounier (1991), baseada em um contexto institucional particular, onde o Executivo
preponderante. No nos parece convincente, contudo, a idia de que um suposto carter
plebiscitrio do presidencialismo brasileiro constrangeria as opes presidenciais em bases
27

dicotmicas ou imputaria no clculo presidencial uma possibilidade real de recurso s massas


caso deteriorassem as relaes com o Congresso intencionalmente ou no. Afinal, se
estamos pensando em instituies que j se mostraram fortes, elas prprias retomariam o
equilbrio do sistema, salvaguardando-o de quaisquer anomalias que pudessem emergir de
uma conjuno particular de eventos.

1.2.3. Fragilidade partidria, representao proporcional e fraca base parlamentar

Caractersticas institucionais intrnsecas ao presidencialismo brasileiro, notadamente a


fragilidade do sistema partidrio nacional e um sistema eleitoral que privilegiasse relaes
pessoais entre polticos e eleitores, foram utilizadas para explicar as dificuldades enfrentadas
por Collor em sua formao de governo. A observao de Mainwaring (1997) parece-nos
pertinente, segundo a qual partidos dos presidentes brasileiros tipicamente controlaram uma
distinta minoria de cadeiras no Congresso (p. 66). natural esperar que, num sistema
partidrio em que o nmero efetivo de partidos5 N=8,7 em 1990, dificilmente algum dos
partidos principais detenha, sozinho, maioria legislativa. Esse o argumento de Abranches
(1988), a propsito, para caracterizar o presidencialismo brasileiro como de coalizo.
Quais seriam os efeitos da fragmentao partidria sobre as escolhas do presidente? A
lgica desencadeada por Mainwaring (1997) assume que h uma correlao alta e negativa
entre fragmentao do sistema partidrio e a capacidade presidencial de fazer valer sua
agenda legislativa. Isso significa que, num cenrio em que o partido formador, isto , do
prprio presidente, possui uma parcela nfima de cadeiras no Congresso como, de fato, foi o
caso do presidente Collor obter apoio legislativo tende a ser mais difcil, efetivar reformas
importantes tende a ser mais problemtico, e impasses do tipo linziano entre o Executivo e a
legislatura so mais provveis (Mainwaring, 1997, p. 69). A esse raciocnio falta uma real
conexo causal entre os fatores, e sua manuteno em bases probabilsticas enfraquece o
argumento. Como j mencionado, dificilmente qualquer presidente eleito num sistema com
enorme nmero de partidos efetivos lograr maioria de cadeiras no Congresso, ou mesmo
algo prximo disso.
certo que, logo adiante, o prprio autor assume que mesmo um sistema com diversos
partidos permite a aprovao de polticas presidenciais, caso as posies polticas do lder do

5
Ver Laakso e Taagepera (1979) para uma definio mais acurada e a demonstrao do clculo do nmero
efetivo de partidos em um sistema partidrio.
28

Executivo estejam prximas s de outros partidos. Nega essa possibilidade, contudo, ao


governo Collor, cujas posies polticas diferiam marcadamente daquelas do legislador
mediano (Mainwaring, 1997, p. 69). No compartilhamos dessa idia. A legislatura eleita
em 1986, apesar de imbuda de certos anseios que a distinguiram daquelas que a sucederam,
era to conservadora quanto as demais, em que partidos de direita e centro-direita
(considerando-se, naturalmente, a heterogeneidade do centro, e particularmente do PMDB)
eram representados de forma significativa6 (Lima Jr., 1991).
O sistema eleitoral, por fim, coloca tambm constrangimentos escolha presidencial,
em funo de suas implicaes institucionais. Nicolau (2000) afirma, por exemplo, que a
frmula DHondt, adotada na distribuio das cadeiras legislativas no Brasil, favorece os
partidos com maiores votaes (p. 40). Isso comprometeria a sobrevivncia de partidos como
o do presidente que, em maro de 1990, possua pouco mais que 6% de representao
parlamentar. Alm disso, um sistema eleitoral de lista aberta teria um forte impacto sobre a
ao dos congressistas, que se veriam tentados a centrar suas polticas nos respectivos redutos
eleitorais, sem buscar representar, de fato, segmentos societrios ou interesses mais amplos
uma poltica, enfim, no estilo pork barrelling (Ames, 2003). Essa dinmica levaria a altas
taxas de indisciplina partidria, em funo da defesa dos interesses individuais (Mainwaring,
1997; Ames, 2003), mas foi refutada pela anlise dos dados de disciplina partidria adiante
(Figueiredo e Limongi, 1999).
O federalismo robusto um tema que entra na mesma lgica daqueles que criticam os
sistemas partidrio e eleitoral brasileiros, colocando-o como um agravante para a
governabilidade do pas. Argumentam que a fora dos estados faz com que eles se
transformem, nos termos de Tsebellis (1999), em veto players significativos na consecuo
dos interesses federais, por duas vias distintas: em primeiro lugar, pela influncia regional
incutida aos prprios congressistas, com quem mantm laos de interesses comuns
(Mainwaring, 1997; Ames, 2003). Em segundo lugar, haveria uma dificuldade governamental,
por exemplo, na consecuo de reformas do Estado, como a descentralizao de polticas
sociais, em que estados jogariam um papel sensvel de barreiras polticas (Souza, 1998). A
anlise de dados mostrou, contudo, que o governo federal, na Nova Repblica, foi capaz de
avanar em suas reformas do sistema de proteo social sem grandes bloqueios por parte dos
entes federados (Arretche, 2000; Arretche, 2002).

6
Lima Jr. (1991) demonstra, em dados apresentados sobre a distribuio ideolgica dos partidos, que a direita
possua 31% das cadeiras em 1990, contra 50% do centro e 14% da esquerda (p. 138).
29

Nenhuma das caractersticas institucionais acima elencadas fator, a princpio, de


preocupao. Discusses posteriores s formulaes originais que refinaram a perspectiva
linziana mostraram que muitos dos problemas que permeavam a agenda de pesquisa de
autores como Mainwaring (1997), Lamounier (1991) ou Ames (2003) tm impacto reduzido
no clculo presidencial, no comportamento dos atores polticos centrais, ou mesmo inexistem
(Figueiredo e Limongi, 1999; Santos, 2003). O governo Collor, portanto, mesmo convivendo
com tal contexto institucional, colocava-se como alternativa vivel dentro do sistema poltico.

***

Neste captulo, buscamos demonstrar que nenhuma das hipteses tradicionais sobre a
formao do governo Collor capaz de sustentar-se, dados os atuais veredictos sobre as
instituies polticas nacionais. Ainda assim, no se falou sobre o significado da formao
minoritria daquele governo para a governabilidade do sistema poltico. Ora, mesmo que as
percepes aqui tratadas acerca da poltica brasileira, em geral, e sobre Collor, em particular,
estejam equivocadas, continua sendo necessrio realizar-se um esforo no sentido de mostrar
que, ao menos no plano terico, governos minoritrios no so um problema para o
presidencialismo de coalizo. Essa a tarefa do prximo captulo.
30

2. A Cincia Poltica a favor do presidencialismo brasileiro: escolha racional, governos


minoritrios e presidencialismo de coalizo

Nos modernos sistemas democrticos, uma das regras mais fundamentais a da


maioria vislumbrada tanto em relao ao processo eleitoral quanto ao processo legislativo7.
De certo modo, a teoria da escolha racional, cuja aplicao Cincia Poltica foi trazida por
Downs ([1957], 1999), assume e ratifica a idia majoritria, corporificada na busca pelo
eleitor mediano, no caso eleitoral8, e do legislador mediano, no caso do processo legislativo
(ver, entre outros, Shepsle e Bonchek, 1997). Se pensarmos nas relaes entre Executivo e
Legislativo com vistas formao de governo, e assumirmos que a racionalidade dos polticos
pode ser traduzida em sua disposio a ocupar cargos ministeriais (portfolio-seeking)9, faz
sentido considerarmos a seguinte situao: qualquer governo que queira ver suas polticas
aprovadas e cujo partido formador (em sistemas parlamentaristas) ou do presidente (em
sistemas presidencialistas) no disponha de maioria legislativa ter que recorrer a coalizes
legislativas (Riker, 1962).
A tendncia, identificada por Riker (1962), a de que em jogos de n-pessoas e soma
zero, onde pagamentos laterais (side-payments) so permitidos, onde jogadores so racionais e
onde eles dispem de informao completa, somente coalizes vencedoras mnimas10
ocorrero (p. 32)11. Sendo a formao de governo um jogo desta natureza, e tomando os
polticos como portfolio-seekers, tem-se que a busca de apoio poltico no Legislativo ser
sempre baseada na construo de coalizes vencedoras mnimas, devidamente projetada na
distribuio, aos partidos apoiadores, de pastas governamentais.
O corolrio das coalizes minimum-winning sustentou-se imbatvel, dentro da
literatura da escolha racional, por quase trs dcadas. Entretanto, uma curiosa tendncia podia
ser observada, simultaneamente, em diversos sistemas parlamentaristas europeus: a ocorrncia

7
O longo e interessante debate sobre as fundaes do sistemas democrticos tratado com maestria em Dahl
(1989). No entraremos nele aqui, pois a digresso seria infinita e mesmo enfadonha. Claro que houve, ao longo
da histria, aqueles que consideram que a regra majoritria no exatamente a regra de ouro da democracia.
No entanto, essa viso da democracia majoritria j est to consolidada que, em diversos estudos, ela j
tomada como pressuposto.
8
Ver, especialmente, o captulo 4 de Downs (1999).
9
Essa premissa um dos corolrios fundamentais da escolha racional aplicada formao de governos,
conforme estabelecido por Riker (1962). Partamos desse pressuposto, que nasce de forma exclusivamente
dedutiva; critic-lo ser funo das sees vindouras.
10
Coalizes vencedoras mnimas so aquelas que renem o nmero exato para a maioria absoluta. Num sistema
de governo cujo legislativo conte, digamos, com 59 membros e leis sejam aprovadas por 50% + 1 do total de
parlamentares, a coalizo vencedora mnima contar, idealmente, com 30 membros.
11
Traduo livre, como as demais que porventura sejam realizadas neste artigo. No pretendo demonstrar a idia
das minimum-winning coalitions, como o faz Riker (1962), mas sim considerar sua idia fundamental, que
informou, por dcadas,a literatura relacionada.
31

reiterada de governos minoritrios, isto , formaes cujo gabinete composto por


representantes de partidos ou grupos parlamentares que, coletivamente, controlam menos que
metade dos assentos na legislatura nacional (Strm, 1990, p. 7). Essa forma de governo
representava, em meados da dcada de 1980, aproximadamente 35% dos gabinetes
parlamentares europeus (idem, p. 8). No obstante, por falta de interesse ou por convenincia
cientfica, pouco se falou, nesse perodo, sobre governos de minoria para alm da anomalia ou
doena poltica. Haveria alguma outra forma de dar conta dessa observao contra-intuitiva,
mas to recorrente entre as democracias europias?
Este captulo tem como objetivo avaliar, em primeiro lugar, a obra de Kaare Strm
(1990), que abriu uma linha de pesquisa considervel sobre a existncia e viabilidade de
governos minoritrios em democracias parlamentaristas. Adiante, busca-se discutir a mesma
ocorrncia de formaes governamentais de minoria no presidencialismo, luz das recentes
discusses sobre a forte semelhana, em termos operacionais, de democracias
presidencialistas e parlamentaristas. Por fim, particulariza-se o objeto, realizando uma
reflexo sobre governos minoritrios vis vis o presidencialismo de coalizo brasileiro.

2.1. A viabilidade de governos minoritrios na Europa

Em sua obra Minority Government and Majority Rule, o noruegus Kaare Strm busca
dar trato sistemtico e acadmico a um fenmeno sobre o qual a cincia poltica [at ento]
tem se mantido estranhamente em silncio (p. 2), os chamados governos minoritrios. O
autor define esse tipo de governo como aquele cujo gabinete composto por representantes de
partidos ou grupos parlamentares que, coletivamente, controlam menos que metade dos
assentos na legislatura nacional violando, assim, a expectativa de que a coalizo do
Executivo seja idntica quela(s) formada(s) no nvel do Legislativo (p. 7). Assinala, em
funo disso, o carter contra-intuitivo da existncia de governos de minoria, uma vez que a
cincia poltica, em especial suas correntes embasadas pela escolha racional, tradicionalmente
assume os partidos como portfolio-seekers. Ainda assim, gabinetes reduzidos (undersized
cabinets) so uma ocorrncia comum nas democracias parlamentares europias (p. 8). Strm
trabalha, ao longo de seu texto, com a hiptese de que governos minoritrios podem ser
compreendidos como fruto da racionalidade dos atores relevantes formao do governo,
fazendo com que distintos padres de constituio de gabinetes possam ser explicados por
meio de caractersticas estruturais dos sistemas polticos, o que faz os clculos que levam
formao de governos minoritrios mais ou menos provveis (p. 23).
32

O argumento central de Strm (1990) contrasta com a literatura pretrita sobre a


formao de coalizo em democracias, que passam ao largo das opes minoritrias,
acusando-as de anmalas. Dentre os argumentos que at ento haviam sido utilizados na
explicao das possveis condies de formao de governos minoritrios, h aqueles que
tratam tal tipo de fenmeno como fruto de fatores estruturais, como crises polticas,
fracionalizao partidria ou polarizao poltica, ou derivados da cultura poltica ou herana
histrica de uma dada democracia (Strm, 1990, pp. 11-15) amplamente inadequados, no
julgamento do autor. Governos de minoria, coloca, so formaes que muito pouco tm a ver
com anomalias institucionais, podendo ser explicados como frutos de escolha racional, ao
molde das formaes majoritrias.
Mas, afinal, como governos minoritrios se formam e sobrevivem nas democracias
parlamentaristas europias? Em primeiro lugar, faz-se necessrio compreender o que seja o
processo de formao de governo, caracterizado pelas funes especficas de (1) recrutamento
de indivduos aos cargos mximos do governo; (2) formulao de algum tipo de programa de
polticas governamentais; e (3) estruturao da arena parlamentar em blocos coesos de
legisladores, usualmente dicotomizados em governo-oposio (Strm, 1990, p. 24). Em
sistemas multipartidrios, alega o autor, esse processo envolve alguma sorte de construo de
coalizes e deve passar, em grande parte dos casos, por um requerimento formal, como o de
investidura (idem, pp. 25-26).
Em segundo lugar, Strm utiliza o instrumental da escolha racional para construir as
assertivas que guiaro sua explicao acerca da formao de gabinetes minoritrios. So elas:
(1) o status majoritrio no necessariamente o ponto efetivo de deciso nas legislaturas
parlamentares, ou seja, as coalizes legislativa e executiva no tm que coincidir; (2) no
processo de formao de governo, partidos polticos no esto interessados somente na
distribuio de pastas, como tambm em sua influncia sobre polticas; (3) da mesma forma
que a motivao em resultados de polticas importante, a participao no governo no uma
condio necessria para o payoff; (4) o comportamento de lderes partidrios possui uma
perspectiva temporal, ou seja, so considerados tanto objetivos de curto prazo quanto de
longo prazo, dentre as quais (5) destaca-se a preocupao quanto s eleies futuras, que
estabelecem um trade-off com ganhos imediatos de pasta (Strm, 1990, p. 38). Se a
competitividade e o potencial decisivo das eleies so fatores que determinam os custos da
escolha de curto (pastas) ou longo prazo (vantagens eleitorais), necessrio quebr-los em
quatro diferentes fatores que serviro como indicadores analticos: potencial de identificao
33

das alternativas governamentais, competitividade eleitoral ou volatilidade, responsividade


eleitoral das formaes de governo, e proximidade eleitoral (Strm, 1990, pp. 46-8)12.
A partir do estudo de 356 governos13 em 15 pases, entre 1945 e 1987, Strm
demonstra a alta freqncia de ocorrncia de tais governos, que somam, no perodo em tela,
35,1% do total, com tendncias de crescimento ao longo do tempo (p. 59). Os dados obtidos
so tratados a partir dos critrios de base parlamentar, composio partidria e suporte
externo, este ltimo til na distino entre o que Strm chama de governos minoritrios
formais (cujo Executivo, ainda que nominalmente minoritrio, possui acordos formais com
partidos externos que garantem a maioria legislativa) e governos minoritrios substantivos,
que no gozam de tais acordos externos formais (p. 62) e se revelaram maioria dentre as
ocorrncias de governos minoritrios.
Enquanto o teste empreendido das teorias convencionais aponta para a incapacidade
explicativa das mesmas, busca-se demonstrar a adequao da escolha racional formao de
governos de minoria. Alguns pressupostos so lanados de forma a embasar o argumento de
Strm, quais sejam, (1) o tamanho de maioria no necessariamente o ponto efetivo de
deciso na sobrevivncia ou funcionamento de um governo em termos legislativos; (2)
partidos polticos buscam tanto influncia em polticas quanto vantagens eleitorais alm dos
tradicionalmente considerados benefcios de cargos; (3) se os partidos so policy-seekers, ou
seja, esto interessados na influncia em polticas, a participao no governo pode no ser
uma condio necessria para o payoff; (4) h um aspecto temporal no clculo racional que
deve ser considerado, isto , os lderes partidrios podem preferir as vantagens eleitorais num
prazo mais longo aos benefcios governamentais de curto prazo; (5) decises crticas que
afetam a constituio do gabinete geralmente se traduzem num trade-off entre poder imediato
e prospectos eleitorais (p. 69). Essa constatao relativiza a diferena entre os governos
majoritrios e os minoritrios, apontando que a formao dos ltimos se d quando os
benefcios do cargo so superados pelos custos para um segmento majoritrio do sistema
partidrio (Strm, 1990, p. 69).
Que condies seriam, deste modo, capazes de favorecer a absteno do poder? Strm
aponta duas situaes fundamentais: em primeiro lugar, quando as polticas possam ser
influenciadas mesmo pelo status de oposio; em segundo lugar, quando as eleies futuras se

12
Tais indicadores sero explorados com mais detimento no captulo 4.
13
O nmero de governos excede consideravelmente o nmero oficial de governos em cada pas. Isso porque o
autor considera, alm das convenes particulares de cada pas, (1) qualquer mudana de primeiro-ministro; (2)
qualquer mudana de partidos representados no gabinete; (3) qualquer eleio geral; ou (4) qualquer eleio
intermediria que resulte em mudana na base parlamentar do governo, em termos de maioria/minoria (Strm,
1990, p. 57).
34

mostram potencialmente competitivas e decisivas em termos de poder de barganha (p. 70).


Dessa forma, tm-se duas variveis explicativas para a formao de governos minoritrios: a
influncia potencial da oposio parlamentar, medida por meio de cinco indicadores (nmero
de comits permanentes, presena/ausncia de reas fixas de especializao em tais comits,
correspondncia das jurisdies destes com determinados departamentos ministeriais,
restries no nmero de designaes de comit por legislador, e proporcionalidade na
distribuio de cadeiras nos comits de acordo com os partidos parlamentares) e o potencial
de deciso (decisiveness) das eleies para o poder de barganha da coalizo, cuja medida
depende de quatro componentes (competitividade eleitoral ou volatilidade, responsividade
eleitoral, potencial de identificao (identifiability) de alternativas governamentais viveis e
proximidade, estas duas ltimas dando a medida do que o autor denomina salincia eleitoral).
Por fim, o autor formaliza uma tipologia de padres de formao de governo, baseado nas
duas variveis principais, que d origem aos tipos inclusionrio (eleies competitivas e
oposies parlamentares influentes), adversarial (eleies competitivas e oposies menos
influentes), governo cativo (eleies pouco decisivas e oposio influente) e oposio cativa
(baixa influncia tanto das eleies quanto da oposio parlamentar) (Strm, 1990, pp. 89-
91).

Tabela 2.1 Padres de formao de governo: uma tipologia


Potencial de deciso eleitoral
Alto Baixo
Governo cativo
Alta Inclusionrio (Noruega)
Influncia (Itlia)
da oposio Oposio cativa
Baixa Adversarial (Reino Unido)
(Holanda)
Fonte: Strm, 1990, p. 90.

Uma vez identificadas as condies a partir das quais formam-se governos de minoria,
o autor parte a responder, no quarto captulo, s questes relativas a como atuam os gabinetes
minoritrios, ou seja, como se do as estratgias de construo de maioria legislativa em
governos de minoria substantiva, e qualidade de sua performance. Quanto s estratgias,
Strm ordena-as em duas dimenses: (1) a consistncia dos membros (membership
consistency) da coalizo legislativa do governo, que costumam basear-se na prtica das
coalizes ad hoc ou maiorias alternadas e so funo do poder de barganha do governo e de
seu controle da agenda (idem, p. 108), e (2) o contedo das polticas de concesso
governamentais aos partidos apoiadores, que podem ser traduzidas tanto em cargos de
35

segundo escalo ou de agncias pblicas quanto em polticas pblicas propriamente ditas


(idem, pp. 96-98).
A respeito da qualidade dos gabinetes minoritrios, Strm desmembra o desempenho
de tais governos em trs: office-seeking, policy-seeking e vote-seeking. Para cada uma dessas
esferas, o autor lana mo de indicadores especficos: durao do gabinete, para a medida da
performance em termos de cargos; a causa e a forma da renncia do governo, no caso da
performance para polticas pblicas; e sucesso eleitoral e alternncia, para a qualidade do
desempenho em relao aos votos (idem, pp. 114-115). Ao testar os indicadores via tipo de
gabinete e numa anlise pas por pas, o autor conclui que a anlise do desempenho dos
governos minoritrios nos deixa com uma impresso surpreendentemente favorvel destes
gabinetes (idem, p. 129), uma vez que, apesar de marginalmente menos durveis que
coalizes majoritrias (formao que seria a alternativa lgica ao governo de minoria
substantiva), gozam de vantagens marcantes em termos de sucesso eleitoral e so menos
suscetveis renncia sob circunstncias traumticas. Destarte, ainda que coalizes
majoritrias costumem ser preferidas por partidos que so fortemente motivados por cargos,
aqueles policy-seeking ou vote-seeking possuem fortes indcios para considerar governos
minoritrios como uma alternativa atraente (idem, p. 130).
Ao fim e ao cabo, o autor busca sumarizar as concluses obtidas a respeito dos
governos de minoria, e ao mesmo tempo incitar o pensamento a respeito da relao entre os
achados terico-empricos e sistemas partidrios, comportamento de partidos e democracia
representativa. So quinze concluses pontuais, enunciadas aqui: (1) governos de minoria so
comuns em democracias parlamentares e se formaram com freqncia, no ps-guerra, em
diferentes contextos e sistemas polticos; (2) o fenmeno tem sido tratado como anomalia, em
funo da compreenso superficial e incompleta e do raro trato sistemtico de governos
minoritrios at ento; (3) interpretaes tradicionais da formao de governos minoritrios
como decorrente de instabilidade poltica, conflito e malaise so equivocadas; (4) possvel,
por outro lado, explicar tais governos com base na escolha racional dos lderes partidrios,
sob certos constrangimentos estruturais; (5) a formao freqente de gabinetes minoritrios na
Escandinvia e nos pases anglfonos devido ao seu tipo de governo, respectivamente
inclusionrio e adversarial; (6) a antecipao das eleies seguintes o principal fator de
opo por governos de minoria, fazendo com que sua ocorrncia seja maior em democracias
com eleies mais competitivas e decisivas; (7) governos minoritrios so promovidos por
instituies que melhoram o poder da oposio parlamentar frente ao governo; (8) tais
governos no demandam alianas parlamentares estabelecidas a priori ou formalmente; (9) h
36

diversas estratgias de formao de maioria, cuja escolha varia com as condies


institucionais, objetivos partidrios no governo e na oposio, e seu poder relativo de
barganha; (10) coalizes formalizadas e consistentes costumam ser formadas por partidos de
baixo poder de barganha e office-seekers; (11) o desempenho dos governos de minoria
costuma ser satisfatrio e possuir vantagens comparativas com relao sua principal
alternativa, as coalizes majoritrias. (12) ainda com relao ao desempenho, sua qualidade
diretamente proporcional sua ocorrncia; (13) o estudo de caso da Itlia e da Noruega
demonstrou a eficcia dos governos minoritrios em contraste com coalizes majoritrias;
(14) gabinetes reduzidos funcionam como veculo de alternncia de poder em sistemas
imperfeitos bipartidrios ou de dois blocos; (15) em tais condies, governos minoritrios
preservam as caractersticas de polticas bipartidrias, particularmente o papel decisivo das
eleies (Strm, 1990, pp. 237-238).
A respeito da relao entre governos minoritrios e sistemas partidrios, Strm conclui
que sua ocorrncia favorecida em sistemas pluralistas moderados, sendo que a formao de
governos de minoria em vez de coalizes de maioria uma razo crucial pela qual alguns
sistemas partidrios exibem as caractersticas de pluralismo moderado e no polarizado
(idem, p. 241). O autor busca, logo adiante e embasado na concluso anterior, iluminar a
possibilidade de se relacionar fatores estruturais conformao de comportamentos
partidrios especficos, bem como a relao entre condutas office-seeking, vote-seeking e
policy-seeking. Finalmente, questionam-se as preocupaes da literatura tradicional, para a
qual governos minoritrios comprometeriam a qualidade da democracia em dois respeitos:
ameaa estabilidade democrtica e violao da regra majoritria nas relaes Executivo-
Legislativo. As evidncias empricas demonstram, sem grande necessidade de anlise, que
governos minoritrios no colocam nenhum tipo de empecilho a qualquer regime
democrtico. No que tange regra majoritria, contudo, Strm considera legtimo o
questionamento de se governos minoritrios no abrem mo demasiadamente das ligaes
entre governantes e governados, em funo de no terem sido eleitos pela maioria dos
eleitores. Contudo, alega que sendo os governos de minoria por definio mais centristas que
uma coalizo majoritria, cuja tendncia centrfuga, acabam representando as preferncias
dos eleitores de forma igualmente satisfatria j que tm seu espectro de polticas mais
prximo do eleitor mediano (idem, pp. 243-244).

2.2. A viabilidade de governos minoritrios no presidencialismo


37

A discusso acima j nos permite afirmar com segurana que governos minoritrios
so viveis (e at mesmo freqentes) nos parlamentarismos europeus. Ainda assim, vale
perguntar se os resultados seriam os mesmos em regimes presidencialistas. Costuma-se
assumir que uma diferena central entre presidencialismo(s) e sistemas parlamentaristas
reside nos fundamentos da governabilidade em cada um dos casos, isto , as relaes entre
Executivo e Legislativo e os incentivos endgenos formao de coalizes so diferentes,
quando no diametralmente opostos (cf. Linz, 1990; Stepan e Skach, 1993). Alm disso, um
olhar criterioso sobre as democracias entre os anos 1970 e 1990 leva a dados que apontam na
direo de uma correlao muito maior entre consolidao democrtica e o parlamentarismo
puro do que consolidao democrtica e o presidencialismo puro (Stepan e Skach, 1993, pp.
4-5).
No obstante, as linhas demarcatrias entre os tipos de regime so muito menos
rgidas do que se costuma pensar. Baseando-se em extensa literatura pretrita14 sobre o
assunto, Cheibub, Przeworski e Saiegh (2002) criticam o mantra que se costuma apregoar
no que tange diferena entre os sistemas, qual seja, o de que (1) parlamentarismos seriam
sistemas de dependncia mtua, enquanto presidencialismos seriam de independncia
mtua entre os poderes; (2) incentivos criados institucionalmente para a formao de
coalizes so mais fracos no presidencialismo que no parlamentarismo; (3) coalizes formam-
se dificilmente, e sua formao no presidencialismo algo quase excepcional; (4) frente
ausncia de coalizes, o resultado seria um impasse parlamentar duradouro, marcado por
relaes conflituosas entre poderes e que, no limite, impediria a sobrevivncia do regime
presidencialista (pp. 187-8).
Os autores utilizam o conceito de ponto de reverso, isto , o resultado da no-
formao de uma coalizo governista com suporte legislativo majoritrio, para diferenciar
regimes parlamentaristas e presidencialistas. Para eles, enquanto o parlamentarismo
marcado pela inexistncia de governos sem maioria parlamentar (caso as coalizes no se
formem, h eleies antecipadas), no caso presidencialista o governo minoritrio pode sofrer
oposio da maioria dos legisladores. O que deve-se ressaltar, neste caso, o fato de que em
ambos os sistemas governos minoritrios s ocorrem quando a poltica se aproxima do ponto
ideal do governo (Cheibub, Przeworski e Saiegh, 2002, p. 188), o que faz com que governos
minoritrios, rigorosamente falando, no sejam necessariamente menos eficientes do ponto de

14
Os principais autores citados por Cheibub, Przeworski e Saiegh so Linz (1994), Stepan e Skach (1993),
Valenzuela (1998), Mainwaring (1990), Mainwaring e Scully (1995) e Huang (1997). Eventualmente
retomaremos alguns deles; no h necessidade, todavia, de explor-los mais detidamente no corpo do texto.
38

vista legislativo que coalizes de maioria. Isso porque formaes minoritrias de governo no
significam que o presidente ou primeiro-ministro no necessitem de uma maioria legislativa
para governar. Identifica-se, portanto, a no necessidade de superposio perfeita entre a
coalizo formal de governo, isto , o ncleo partidrio que se agrega em torno de cargos do
Executivo, e a coalizo legislativa. Ainda que a maioria parlamentar seja imprescindvel (nos
parlamentarismos), ou ao menos fortemente desejvel (nos presidencialismos), as alianas que
se desenham quando da formao de um dado governo no precisam ser formalmente
majoritrias (idem, pp. 189-90).
Como a ausncia de maioria parlamentar no acarreta o trmino de um governo no
presidencialismo, de se esperar que formaes minoritrias sejam mais comuns neste tipo de
regime do que nos parlamentarismos cujo suporte parlamentar minoritrio levaria
convocao de novas eleies. De fato, os autores contabilizam que governos minoritrios
ocorreram em 39% dos casos analisados sob o presidencialismo e 21% sob parlamentarismo.
A nica diferena, contudo, parece ser de grau, no de espcie, uma vez que a lgica que
baliza a formao de coalizes essencialmente a mesma para ambos (Cheibub, Przeworski e
Saiegh, 2002, p. 205). A concluso a que chegam os autores pode ser citada em toda sua
extenso:

Governos de minoria [no presidencialismo] no resultam de fracassos do processo


de formao de alianas. Quando o partido do presidente est politicamente prximo
de um partido ou partidos com o qual ele constitui uma maioria parlamentar,
governos de minoria legislam de maneira to eficaz quanto governos de coalizo
majoritria. Governos de minoria emergem pois isto o que todos os atores querem:
o partido do presidente no sacrifica ministrios, enquanto os outros partidos podem
dizer que se opem ao presidente mesmo apoiando medidas prximas s
preferncias dos presidente. No se produz nenhum desastre parlamentar (Cheibub,
Przeworski e Saiegh, 2002, p. 207).

A prxima seo buscar trabalhar a viabilidade do particular presidencialismo


brasileiro, o chamado presidencialismo de coalizo, dentro de um contexto de coalizes
minoritrias de governo. Pretende-se, com isso, mostrar que no h indcios de
particularismos que, em si, distingam o presidencialismo brasileiro dos demais, tampouco de
regimes parlamentaristas ao contrrio, aproximando destes em muitos respeitos (Limongi,
2006). Decorrente desta lgica tem-se que atributos semelhantes nos parlamentarismos e no
39

presidencialismo brasileiro permitiriam, sem grandes percalos, a existncia (e, mais


importante, a sobrevivncia) de governos minoritrios no Brasil.

2.3. Nada autoriza tratar o sistema poltico brasileiro como singular: presidencialismo de
coalizo e governos minoritrios

Pode-se facilmente objetar a lgica argumentativa deste trabalho, primeira vista,


advogando-se pela impossibilidade de adaptao de um modelo terico cuja base emprica
assenta-se nos sistemas parlamentaristas europeus realidade dos sistemas presidencialistas.
Mais ainda: se a realidade do presidencialismo j no poderia ser captada pela idia da
racionalidade subjacente aos governos minoritrios, que diremos do presidencialismo
brasileiro, comumente entendido como fraco, fragmentado no limite, ingovernvel?
Os perigos de transplantar-se um modelo com destinatrio especfico para um sistema
de dificlimo trato como o do Brasil, como quiseram (e querem) alguns analistas, seriam
muitos. Uma vez confrontados com um tipo de presidencialismo que contm a explosiva
mistura de proporcionalidade eleitoral, multipartidarismo, federalismo robusto e hipertrofia do
Executivo (Abranches, 1988; Lamounier, 1992; Mainwaring, 1997) e que necessariamente se
configura em torno de coalizes (majoritrias), pode-se considerar que a formao de
governos minoritrios seria nada menos que suicdio poltico ou, em termos mais
apropriados, uma manobra irracional. Afinal, o presidencialismo de coalizo brasileiro,
cujo termo contm, como bem observa Limongi (2006), carter valorativo (e no s
descritivo), seria

caracterizado pela instabilidade, de alto risco e cuja sustentao baseia-se, quase


exclusivamente, no desempenho corrente do governo e na sua disposio de
respeitar estritamente os pontos ideolgicos ou programticos considerados
inegociveis, os quais nem sempre so explcita e coerentemente fixados na fase de
formao da coalizo (Abranches, 1988, p. 27).

Como, ento, sobreviveria um sistema instvel e arriscado de nascena, ainda mais


insustentvel mediante a incapacidade/indisposio de se formar uma maioria legislativa
formal? Sob essa lgica, seria incompreensvel a manobra de Fernando Collor de Mello que,
40

uma vez eleito, constituiu um governo apartidrio e com fracas bases estaduais15
(Meneguello, 1998, pp. 112-115). Quer se chegar, na realidade, no ponto de que a literatura
tradicional no permite, teoricamente, a sobrevivncia da tensa mistura entre presidencialismo
de coalizo e apoio parlamentar minoritrio.
Sendo assim, a tradio linziana, seguida em diferentes graus por Lamounier (1991;
1992), Mainwaring (1997; 2001) e Ames (2003), entre outros, vislumbraria diversas e
consistentes razes para o pessimismo que seria ainda corroborado pela desastrosa sada de
Collor do governo, em fins de 1992. Quinze anos depois, no entanto, os fatos acabaram por
desmontar grande parte da argumentao que colocaria o Brasil numa situao
necessariamente ingovernvel16. Entre 1988 e 1998, para mantermo-nos no marco coberto
pela literatura mais extensa sobre o debate, Limongi e Figueiredo (1999) constataram, por
exemplo, disciplina partidria em nveis comparativamente elevados no pas, o que confere
grau significativo de previsibilidade legislativa quando uma matria posta em votao,
levando-se em conta a ascendncia que os lderes tm sobre suas bancadas. Observou-se
tambm no pas, em perodo at mais abrangente, altas taxas de sucesso do Executivo, em
torno de 70%, e igualmente altas taxas de dominncia do Executivo em termos de produo
legislativa, por volta de 85% (Limongi, 2006). Frente a dados como esses, devidamente
corroborados pelo material emprico disposio, hoje j se pode seguramente considerar o
Brasil um pas governvel (Palermo, 2000, p. 549).
Claro que dados como estes, na ausncia de um contexto especfico, podem levar a
concluses apressadas. Mainwaring (1997) e Ames (2003) criticam, por exemplo, a
metodologia adotada pelo estudo de Limongi e Figueiredo (1999) no que diz respeito ao
sucesso do Executivo, uma vez que no se consideram as propostas que nem chegam ao
Congresso por uma medida preventiva do presidente, bem como disciplina partidria, que
ainda no seria comparvel dos parlamentarismos europeus. Acreditamos, no entanto, que a
viso otimista para usar uma taxonomizao realizada por Amorim Neto (2006) possui

15
No consideramos, aqui, decisivo o apoio dos executivos estaduais ao presidente, em termos de manuteno
de governo; nem dizer que composio ministerial que contemple a diversidade regional/estadual faa
diferena no apoio vinculado ao poder tradicional. A observao de Meneguello (1998), na verdade, s torna
ainda mais rida a viabilidade do governo Collor, segundo a crena de Abranches (1988) de que as coalizes so
estabelecidas no s partidariamente, como tambm pela via regional (p. 22).
16
Palermo (2000) realiza um extenso e completo mapeamento do debate em torno da relao entre instituies
polticas e gesto de governo no Brasil. Ele divide os autores em quatro categorias de enfoques: aqueles que
acreditam que, no pas, instituies caracterizam-se por (1) disperso decisria e ingovernabilidade (Lamounier,
1991; Mainwaring, 1997; Shugart e Carey, 1992); (2) centralizao decisria e ingovernabilidade (Kinzo, 1999);
(3) disperso e governabilidade (Figueiredo & Limongi, 1999; Santos, 1999; Diniz, 1997); e (4) centralizao e
governabilidade (Meneguello, 1998; Nicolau, 1996). Nenhum dos enfoques est livre de crticas; o prprio autor,
contudo, advoga pela situao de governabilidade que marcam as instituies brasileiras.
41

argumentos persuasivos: no s fazem sentido em termos terico-empricos, como os fatos


mais atuais tendem a corroborar seus argumentos.
Dizer isso sem embasamento fcil, e at mesmo leviano. A afirmao torna-se ainda
mais traioeira quando confrontada com os fatos: dentre os governos da chamada Nova
Repblica, o de Collor foi o que menos durou pouco mais de 900 dias e foi o nico na
histria nacional que passou por um processo formal de impedimento. Anlises pstumas
sobre o governo Collor envolveram-se na aura da profecia auto-cumpridora, alegando que as
frouxas bases parlamentares daquele presidente necessariamente conduziriam-no ao ocaso.
Como o ocorrido se deu justamente como previam os pessimistas, poucos retornaram e
debruaram-se sobre o caso para conferir se a tensa relao presidencialismo de coalizo e
governo minoritrio foi realmente a causa mortis daquele governo. O resultado foi vago e
pouco revelador, especialmente porque quem o fez, f-lo baseado nos velhos argumentos
linzianos. Vejamos como pode-se pensar o processo de formao do governo Collor sob uma
nova perspectiva.
42

3. Revisitando hipteses sobre o governo Collor: a racionalidade da composio


governamental minoritria

O carter anmalo da formao minoritria do governo Collor atribudo a diferentes


fatores. Pudemos enumerar trs que mais comumente aparecem na literatura sobre o perodo,
um argumento essencialmente personalista e dois institucionais: (1) caractersticas pessoais
negativas, irresponsveis e/ou centralizantes, que condicionaram o desprezo presidencial pelo
Congresso; (2) fragilidade no sistema partidrio, que impossibilitou a construo de uma
maioria slida no Congresso, por um lado, e impediu a formao de um grande partido de
centro-direita, por outro; (3) o presidencialismo plebiscitrio brasileiro, que compromete a
gerao de incentivos para a formao de coalizes e para uma relao positiva entre
Executivo e Legislativo (Lamounier, 1991; Lamounier, 1992).
A despeito de suas diferenas, h um ponto comum entre essas abordagens: a
percepo de que a formao minoritria no passou de anomalia, gerada pessoal ou
institucionalmente. Defendemos, em sees anteriores, que governos minoritrios
sustentveis, isto , que correspondam a uma maioria legislativa, fixa ou estabelecida ad hoc,
no so incompatveis com o presidencialismo brasileiro. No obstante, afirmar a
possibilidade da ocorrncia de governos minoritrios no presidencialismo de coalizo no
dizer que eles sejam, a todo tempo, a escolha tima dos presidentes. importante, contudo,
insistir em sua viabilidade: excluir esse tipo particular de formao governamental do leque
de preferncias do decisor executivo um equvoco tanto terico quanto emprico que ainda
prevalece na literatura sobre o sistema poltico brasileiro.
Pois bem, o que se pretende demonstrar que, no contexto em que Collor fora eleito, a
formao minoritria do Executivo colocava-se como ponto ideal do presidente. Ou seja, o
governo Collor no foi constitudo, como alguns quiseram crer, sobre bases anmalas. Faz-se
necessrio, assim, divisar um modelo de utilidade presidencial e partidria a partir do qual o
clculo de custo-benefcio que balizou a deciso do presidente seja evidenciado. Sua
inspirao direta so as formulaes de Figueiredo (1993), Amorim Neto (2006), Cheibub
(2007) e Cheibub, Przeworski e Saiegh (2002; 2004), cuja articulao ser explorada adiante.
A constituio de preferncias e o payoff atribudo a determinados resultados da interao
estratgica entre atores polticos podem ser discriminados por meio da considerao de quatro
variveis particulares quele contexto: (1) a dinmica do quadro partidrio ps-militar, que
denota o declnio da principal agremiao da Nova Repblica, o PMDB; (2) os dispositivos
43

presidenciais, em particular suas prerrogativas legislativas, inaugurados pela Constituio


Federal de 1988; (3) a crise econmica que corroera o governo Sarney, donde se destaca a
escalada inflacionria; (4) o horizonte temporal entre a posse presidencial, em maro de 1990,
e as eleies legislativas, em outubro daquele mesmo ano. Todos esses fatores sero tratados a
seguir, de forma a compor o argumento da viabilidade de governos minoritrios no Brasil.

3.1. O modelo de anlise

O modelo de anlise adotado por este trabalho uma adaptao daquele formulado por
Amorim Neto (2006), com acrscimo de desdobramentos lgicos e novas variveis, e ao
mesmo tempo dispensando o uso de mtodos estatsticos mais elaborados na discusso destas,
por no tratar-se de um estudo comparativo de flego quantitativo. Parte-se, como aquele
autor, do pressuposto de que um modelo centrado no presidente capaz de nos fornecer
aporte suficiente para compreender a viabilidade de governos minoritrios no
presidencialismo de coalizo17, dadas circunstncias particulares. Um modelo desta natureza,
coloca o autor, prope um clculo simples de tomada de deciso para um determinado ator
(...) e presume que este ltimo [sic] se defronta com escolhas dentro de um conjunto de aes
disponveis, cada uma das quais possibilitando um provvel resultado (Amorim Neto, 2006,
p. 42).
A construo acima exposta aproxima-se bastante do modelo orientado-para-o-ator
empreendido por Figueiredo (1993, pp. 29-34). Sua estratgia de pesquisa concentra-se na
conduta estratgica de atores polticos em situaes histricas concretas (idem, p. 29), e
joga-se luz sobre as escolhas realizadas pelos atores, devidamente (e efetivamente) sujeitas a
constrangimentos estruturais18. Nesse contexto, argumenta a autora, tendncias econmicas
gerais bem como o arcabouo poltico-institucional sero considerados como
constrangimentos s aes individuais ou grupais, bem como [a] distribuio real de
recursos econmicos, polticos e organizacionais disposio dos vrios atores (idem, p. 30).
Para colocar em termos mais tericos, o modelo considera as caractersticas pertinentes
17
Um modelo centrado no presidente no possui a mesma eficcia em todos os presidencialismos. Nos sistemas
polticos da Amrica Latina e, em menor grau, dos EUA o presidente o principal agente decisrio. Nos
regimes europeus em que h a figura do presidente, a relao no a mesma (Amorim Neto, 2006, p. 27). A
escolha do tipo de modelo faz todo o sentido para analisar o caso brasileiro, mas a ressalva faz-se essencial.
18
No estamos falando, aqui, do modelo de racionalidade constrangida ou bounded rationality proposto por
Simon (1985; 1995), que busca transcender a racionalidade puramente econmica (caracterstica dos modelos de
escola racional) e levar em considerao as limitaes de conhecimento e poder computacional do organismo
decisor (Simon, 1985, p. 294).
44

estrutura (que afeta a ao dos agentes e afetada pelos mesmos), cujo impacto sobre o
clculo poltico deve ser pensada no mdio ou longo prazo, e tambm faz presentes as
qualidades dos prprios agentes, cuja ressonncia sobre o clculo ou mesmo a ao poltica
mais imediata19. Se o processo de desestruturao dos grandes partidos ao longo dos anos
1980 ou a escalada inflacionria so elementos estruturais do nosso contexto analtico, as
prerrogativas legislativas do Executivo colocam-se como qualidades do agente que
igualmente impactam sobre o clculo presidencial.
Algumas ressalvas devem ser feitas de antemo. Em primeiro lugar, no se quer dizer
que a simplificao terica do modelo leve reduo do sistema poltico s vontades de um
ator s. No obstante, dadas as caractersticas do sistema poltico nacional instaurado
constitucionalmente em 1988, h claramente um lder no que podemos modelar como um
jogo de duoplio sobre a produo de leis e a implementao de polticas, cujos atores
centrais so Executivo e Legislativo, ou melhor, o presidente de um lado e, naquele contexto
particular, o PMDB de outro que representava, a um s tempo, a maior bancada do
Congresso, um partido de oposio e o piv de qualquer negociao legislativa que Collor
precisasse realizar. Tem-se, assim, o que Rasmusen (1989) denomina equilbrio de
Stackelberg, cuja caracterstica distintiva que um dos jogadores [o lder de Stackelberg] se
compromete primeiro com uma determinada estratgia (apud Amorim Neto, 2006, p. 43).
Como estamos lidando com atores racionais num contexto de informao completa, o lder
consegue vislumbrar a matriz de payoffs do seguidor, de modo que o primeiro escolhe o ponto
maximizador da sua prpria utilidade na curva de utilidade do ltimo (idem, p. 43).
Com efeito, at o momento falou-se exausto de clculo presidencial e a forma
como esse clculo definiu as relaes entre Executivo e Legislativo no governo Collor. Como
segunda ressalva, importante evidenciar, de sada, o que parece ser acordo entre os
principais autores da escolha racional a respeito dos objetivos perseguidos por todo e qualquer
ator poltico, sejam os partidos, de uma forma geral, ou o presidente, em particular. Toda
deciso poltica fundada no equilbrio de uma conjugao entre comportamentos policy-
seeking, vote-seeking e office-seeking (Strm, 1990; Amorim Neto, 2006). No mbito
legislativo, a conduta da busca por votos se destaca, uma vez que a possibilidade de reeleio

19
Para o estado da arte do debate agncia-estrutura na Cincia Poltica, ver Clark (1998), Hay (1995) e Fuchs
(2001).
45

infinita e condiciona, no limite, os meios utilizados para a conquista de eleitores20. Dentre os


cargos executivos, essa percepo no a mesma. Segundo Amorim Neto (2006),

[s]e o contexto emprico so as democracias presidencialistas do continente


americano, ento, pode-se descartar o objetivo eleitoral. Isso porque os presidentes
do continente ou so proibidos de se reeleger ou podem reeleger-se depois de
cumprido(s) um ou dois mandato(s) por outro(s) presidente(s) ou podem reeleger-se
consecutivamente apenas uma vez. obvio que os presidentes que podem reeleger-
se tm objetivos eleitorais. Porm, como s podem reeleger-se uma vez, esse
objetivo s funciona no primeiro mandato, de modo que os presidentes, por conta de
alguma clusula de no-reeleio, se vem pressionados a operar sob um curto
horizonte de tempo (Amorim Neto, 2006, pp. 26-7).

No dizer que o presidente no seja movido por benefcios eleitorais, mas sim
reiterar que, numa situao em que ele no pode concorrer eternamente reeleio, ele no
pensa diretamente nos dividendos eleitorais para si o que, efetivamente, no impede que ele
busque angariar votos para sua base parlamentar, por exemplo. De qualquer maneira, na viso
do presidente, a tnica parece ser manter-se no cargo, por um lado, e implementar suas
polticas, por outro. Em se tratando de presidencialismo puro, como aquele praticado na
Amrica Latina ou nos Estados Unidos, manter-se no cargo relativamente simples: por ter
sido eleito por um mandato prefixado, um dado poltico ocupar a presidncia pelo tempo
especfico para o qual foi designado caso as regras do jogo no sejam alteradas de maneira
inconstitucional, caso a falta de governabilidade no acarrete uma renncia ao cargo, ou caso
o presidente no abra um flanco jurdico tal que legitime um processo de impeachment.
Pensando-se no marco democrtico, dada a ausncia do voto de desconfiana como nos
parlamentarismos, a permanncia no cargo chega a ser trivial: o mximo que pode acontecer
e esse padro pode ser facilmente observado a punio do mau poltico nas urnas, no
sendo reeleito, caso isso seja possvel, ou no sendo capaz de transferir seu capital poltico
para um sucessor.
O cerne das motivaes presidenciais aparentemente relaciona-se, pois, mais com a
implementao de suas metas programticas do que com a busca de votos ou da manuteno
20
Claro que, mesmo com possibilidade infinita de reeleio, cada sistema poltico tem suas idiossincrasias. No
caso norte-americano, em que possvel fazer uma carreira legislativa slida nas comisses, por exemplo, o
interesse do poltico pela permanncia no mbito legislativo costuma ser maior do que em pases como o Brasil,
em que se observa um constante trnsito de polticos entre o Executivo e o Legislativo, nos diversos nveis da
federao. Ainda assim, a fora do comportamento vote-seeking no se desfaz, a julgar pela forma com que
votos para as casas legislativas podem traduzir-se em capital poltico para uma potencial candidatura a cargos
executivos, e vice-versa.
46

no cargo. De fato, pela lgica, tanto voto quanto o cargo ou a governabilidade subjacente,
por assim dizer dependem da capacidade do presidente em tocar adiante sua agenda,
evitando o que Wanderley Guilherme dos Santos denominou, com tintas catastrficas,
paralisia decisria (Santos, 1986; 2003). Essa percepo relaciona-se diretamente com o
que Linz (1994, p. 17) chamou de desejo de vouloir conclure, isto , implementar e
concretizar sua prpria agenda sobre o pas dado seu constrangimento temporal (apud
Amorim Neto, 2006, p. 27; Linz, 1998). Esse desejo tem no Legislativo seu objeto
fundamental de interao, e pode ser satisfeito (1) pela negociao com o Congresso,
mediante envio de projetos de lei, ou (2) pela ao unilateral, por meio de prerrogativas
legislativas do Executivo. No caso do Brasil, de nosso interesse direto, lembramos que o
presidente possui preponderncia legislativa, alm de valer de um mecanismo de decreto
imediato de legislao, a Medida Provisria.
Note-se que a orientao racional para votos, cargos e polticas no cessa de existir no
clculo presidencial. O que argumentamos aqui que a implementao de polticas mais
central que as demais, pelo simples fato de que o mandato pr-fixado (e nenhum poltico
auto-destrutivo, abrindo flancos para um eventual impedimento constitucional de seu
mandato) e de que, num cenrio em que a reeleio no possvel, a relao com os votos
destina-se mais base parlamentar (ou base relativa a outros nveis de governo, como estados
ou municpios, que no esto em questo aqui) do que a si prprio (ver Figura 3.1).

Figura 3.1. Ordenamento de preferncias presidenciais

implementar polticas
(policy seeking)

manter-se no conseguir conseguir


cargo (office votos para si votos para a
seeking) (vote seeking) bancada (vote
seeking)

controlar a burocracia estatal

Fonte: o autor.
47

Outro fator que move o interesse presidencial a tentativa de controlar o aparato


burocrtico do Executivo. No toa, os presidentes gastam uma boa parte do seu tempo,
especialmente durante as transies presidenciais, tentando encontrar as pessoas certas para os
cargos certos (Amorim Neto, 2006, p. 28). Fazendo coro percepo de Moe e Caldwell
(1994), o autor postula que o presidente, de forma a enfatizar sua prpria liderana e controle
governamental, busca centralizar, coordenar e controlar top-down a burocracia estatal. Essa
afirmao se encaixa de forma particularmente vvida no caso brasileiro, repleto de servidores
estveis, com baixa qualificao, que podem eventualmente reduzir a capacidade gerencial do
Estado e deter interesses e agendas polticas que se afastam daquelas do prprio presidente
(idem, p. 28).
Como forma de levar a cabo as metas programticas, por um lado, e controlar a
burocracia governamental de cima para baixo, por outro, necessrio ater-se a um requisito
comum e central: o poder de nomeao ministerial que o presidente detm. Ao passo em que
isso representa um grande recurso nas mos do chefe do Executivo, traz consigo um dilema
o presidente quer nomear ministros de diferentes partidos de forma a compor uma coalizo21 e
tornar sua administrao governvel, mas ao mesmo tempo tentado a centralizar o poder
em si, nomeando apenas ministros do seu partido e/ou de sua confiana. Enquanto um
gabinete apartidrio ou monopartidrio garante o mximo controle das polticas
governamentais e das burocracias ministeriais, poder faltar-lhe capital poltico para lidar
eficazmente com a legislatura e os partidos polticos (Amorim Neto, 2006, p. 29). Por outro
lado, um gabinete partidrio, que corresponda (na viso costumeira sobre o processo) a uma
coalizo majoritria no Legislativo, pode levar a um conflito indesejado de interesses, haja
vista que membros de partidos alados a postos ministeriais tm, freqentemente, suas
prprias agendas e interesses (idem, p. 29).
Assim, plausvel considerar que as Constituies presidencialistas no mbito latino-
americano oferecem ao presidente duas estratgias bsicas: (a) buscar a consecuo de seus
objetivos programticos atravs de projetos de lei, em que demonstram estar abertos ao debate
e expresso de opinies e interesses dos legisladores (Amorim Neto, 2006, p. 39); e (b)
perseguir seus interesses por meio de prerrogativas do Executivo, como a emisso, no caso do
Brasil, de Medidas Provisrias (p. 40). Enquanto a primeira estratgia requereria, em grande

21
E esse o mecanismo apontado e desenvolvido por Abranches (1988) para explicar o presidencialismo de
coalizo brasileiro: troca-se apoio parlamentar por pastas ministeriais, partindo-se de um pressuposto
fundamentalmente office-seeking e policy-seeking por parte dos partidos. H a necessidade, segundo o autor,
mais ou menos freqente, de recurso coalizo interpartidria para a formao do Executivo (gabinete)
(Abranches, 1988, p. 20).
48

medida, a construo de uma maioria legislativa slida, por meio da composio de um


gabinete majoritrio em que os partidos fossem contemplados institucionalmente, a segunda
poderia ser feita (e s teria sentido, no limite) a partir da formao de um governo minoritrio.
Sem entrarmos na formalizao pela qual o autor se envereda, possvel demonstrar,
esquematicamente, a lgica de seu argumento (ver Figura 3.2).
Uma crtica imediata e vlida ao modelo apresentado refere-se simplificao em que
ele incorre ao postular que ambas as estratgias so mutuamente excludentes. Um presidente
no consegue governar durante todo o mandato recorrendo a uma ou outra estratgia. Alm do
qu, o registro emprico nos informa, de maneira inequvoca, que os presidentes brasileiros
adotaram um misto de ambas ao longo do tempo, sem que isso se relacionasse diretamente
com a composio dos gabinetes22. possvel contornar essa crtica ao assumirmos, como
Amorim Neto (2006), que as estratgias esto sempre ligadas a reas temticas (issue-areas)
particulares, que, num determinado momento, encontram-se no topo da agenda do Executivo.
Assume-se, por fora de hiptese, que a rea temtica predominante na agenda do presidente-
eleito, quando da constituio de seu governo, era a economia uma vez que a escalada da
hiperinflao estava sendo vista como uma ameaa real governabilidade, e mesmo
democracia. Este ponto ser desenvolvido adiante.

Figura 3.2 A relao entre preferncias presidenciais, incentivos institucionais,


condies polticas e econmicas, a estratgia decisria e o desenho do gabinete

Estratgias Nomeia um gabinete


Preferncias baseadas em majoritrio,
presidenciais projetos de lei seleciona mais
ministros partidrios
e aloca ministrios
Incentivos em bases mais
institucionais Presidente proporcionais
escolhe uma
estratgia
decisria
Condies dominante Nomeia um gabinete
polticas minoritrio,
seleciona menos
Estratgias ministros partidrios
baseadas em e aloca ministrios
Condies prerrogativas do
econmicas em bases menos
Executivo proporcionais

Fonte: adaptado de Amorim Neto (2006), p. 52

22
Basta observarmos que, dos 17 gabinetes formados entre 1988 e 2007, somente 6 eram minoritrios, 4 deles
correspondendo aos 2 anos do governo Collor (Figueiredo, 2007, p. 190). Ainda assim, no se observou, no
mesmo perodo, oscilaes significativas no padro de utilizao de MPs, que relacionasse positivamente
gabinetes minoritrios e estratgias unilaterais.
49

Uma outra crtica diz respeito a um dispositivo institucional presente na Constituio


brasileira, a lei delegada. Por meio desta, o Congresso facultaria ao Presidente da Repblica
a capacidade de legislar sobre a poltica econmica e o combate inflao nas condies e
abrangncia especificadas atravs de resolues (Arantes, 1997, pp. 135-6). Seria uma
terceira estratgia, que permitiria a rpida aplicao de qualquer medida do Executivo assim
como suas prerrogativas legislativas sem, contudo, prescindir da composio majoritria do
gabinete. Note-se, todavia, que as leis delegadas somente so plausveis no tocante s relaes
Executivo-Legislativo em situaes em que se busque promover explicitamente um ambiente
de co-responsabilidade (Arantes, 1997, p. 137), e naturalmente num contexto em que no
haja, como costumeiro, desconfiana mtua entre Poderes que se enxergam como
concorrentes, e no complementares. Assim, para fins analticos mais abrangentes, acredita-se
poder dispensar o cenrio da lei delegada sem comprometer os contornos gerais do modelo.
H, por fim, uma terceira crtica, que incorporaremos ao modelo proposto. Da forma
como Amorim Neto (2006) constri sua argumentao, fica a sensao de que os poderes
legislativos do Executivo so utilizados como forma de passar por cima de uma maioria
legislativa, o que justificaria a composio minoritria do governo. Na realidade, como j
exposto no captulo 2, um governo minoritrio vivel no prescinde de maioria no Congresso.
A diferena que as maiorias so negociadas caso a caso, variando com a poltica proposta
pelo governo e com as possibilidades que so ofertadas aos legisladores. No possvel,
portanto, afirmar que as medidas provisrias seriam uma forma de ignorar a vontade
legislativa. Por outro lado, sem dvida alguma os decretos presidenciais foram a negociao
entre os poderes. Em funo disto, podemos pensar que o presidente dispe de recursos como
a MP na crena de que conseguir convencer o Congresso a negociar e a aprovar suas
polticas, uma vez que a alterao sbita do status quo tem o potencial de transformar as
preferncias dos jogadores. Nesse diapaso, as MPs fazem parte dos mecanismos atravs dos
quais o Poder Executivo negocia suas iniciativas isto , conserva a capacidade de iniciativa,
porm no no marco de excluso ou de submetimento, mas no de negociao (Palermo,
2000, p. 543). O esforo de barganha, portanto, continua imprescindvel: a estratgia
minoritria simplesmente representa a transferncia dos custos da diviso dos benefcios
polticos entre uma base majoritria para os custos de negociaes ad hoc, cuja eficcia nem
sempre garantida.
Resumindo os pressupostos tericos sobre os quais o modelo se sustenta, temos que
dois fatores movem, antes de tudo, o interesse presidencial: (1) o desejo de implementar suas
50

polticas, isto , a motivao policy-seeking do agente poltico racional; (2) o desejo de


controlar, em funo disto, a burocracia estatal. Note-se que esse modelo trabalha com um
cenrio muito especfico de um presidente eleito que no tem a possibilidade de reeleger-se ao
fim de seu mandato. Nesse contexto, que ainda no informado pelas variveis explicativas
especficas (que, de acordo com a Figura 3.2, so as preferncias presidenciais, os incentivos
institucionais e as condies polticas e econmicas), o presidente far um clculo custo-
benefcio em que, dado seu interesse, escolhe uma estratgia dominante de relacionar-se com
o Congresso. O prximo passo tratar das variveis explicativas que conferem sentido ao
modelo, e cujo equacionamento permite pensarmos na viabilidade de uma estratgia
minoritria no caso da implementao do plano de estabilizao de Collor, no incio de seu
mandato.

3.1.1. As variveis de trabalho

A perspectiva esquematizada na seo anterior nos serve de base para a construo de


uma abordagem prpria. Observando-a em seus contornos genricos, contudo, ainda no
possvel procedermos a uma aferio mais especfica dos custos e benefcios envolvidos no
clculo presidencial. Trabalharemos, neste modelo, com quatro variveis que condicionam a
formao de um governo: a) estrutura do sistema partidrio; b) custos da utilizao dos
dispositivos unilaterais do Executivo; c) gravidade da crise econmica, em termos da
governabilidade subjacente; d) horizonte temporal da aposta presidencial. Tais variveis
explicativas sero tratadas aqui como qualitativas categricas, no sendo pretenso ou escopo
deste trabalho quantific-las ou mensur-las de forma mais especfica.

a) Estrutura do sistema partidrio

No exagero dizer que a primeira coisa que um presidente observa ao compor seu
prprio governo a estrutura vigente do sistema partidrio. Afinal, tem-se como corolrio da
Cincia Poltica que as relaes entre Executivo e Legislativo, inobstante o sistema de
governo, sero pautadas em grande medida pela composio partidria do gabinete.
Antecipando possveis crticos que ainda no conseguem enxergar sentido ou utilidade real
nos partidos nacionais, no demais ressaltar que Figueiredo e Limongi (1999) e um sem-
51

nmero de trabalhos ancorados na agenda de pesquisa por eles aberta (cf. Santos, 2002; 2003;
Melo, 2004) j demonstraram que, ao menos no mbito legislativo, os partidos importam.
Portanto, reitera-se a centralidade dos partidos ao se pensar na formao de qualquer governo
no Brasil.
Composies minoritrias de governo, ou seja, aquelas que no incluam partidos no
gabinete (a no ser o partido formateur, do prprio presidente) ou cujo equacionamento
partidrio no atinja nominalmente os 50% + 1 das casas legislativas, necessrios para a
aprovao de polticas do Executivo, ainda so encaradas como anomalias num sistema em
que coalizes majoritrias so o parmetro. Os captulos anteriores buscaram mostrar que nem
sempre governos minoritrios so inviveis; tudo depender da forma como o presidente jogar
com os partidos legislativos, traando estratgias de negociao individual ou cooptao
coletiva que no correspondam necessariamente distribuio de cargos de alto escalo. s
vezes, lotear por completo ministrios ou altos postos no o caminho mais sensato para o
chefe do Executivo. Devemos pensar que, se partirmos do pressuposto de que o presidente
age racionalmente de forma a maximizar seu prprio benefcio, nada impede que capitalizar
sozinho ou dividir com um grupo menor as benesses de polticas propostas pelo Executivo
seja a estratgia dominante, se os custos de sustentar um governo minoritrio no excederem
os ganhos.
Destarte, torna-se crucial que o presidente observe a estrutura do sistema partidrio e
calcule, a partir dela, a melhor forma de compor seu governo. Antes, quer-se deixar claro que
a posio ideolgica do partido formador deve ser levada em considerao. Se temos um
presidente cujo partido de centro, mesmo que o centro ideolgico do espectro no seja
hegemnico como foi o centro de Sarney durante grande parte de seu governo , as
composies tornam-se mais simples pelo prprio fato de que a rea de contato com as
vizinhanas partidrias maior23.
As dificuldades so maiores quando trata-se de um presidente cuja posio situada
em um dos plos24. Supondo uma distribuio mais ou menos equitativa entre direita, centro e
esquerda num dado sistema poltico, governos situados mais prximos de quaisquer extremos

23
Note que essa afirmao contm em si outro pressuposto terico, o de que no so possveis coalizes
desconectadas ideologicamente, em que algum(ns) partido(s) do espectro so pulados, desrespeitando a
contigidade ideolgica. No dizer que elas no so possveis, mas no quadro partidrio que se observava no
caso do Brasil nos anos 80, saindo de uma disputa plebiscitria e rumando a uma polarizao direita/esquerda
(dada pelas eleies de 89), dificilmente elas ocorreriam.
24
Uma discusso aprofundada sobre a relao entre posio ideolgica do presidente partido que contm o
legislador mediano e a formao de governos minoritrios empreendida em Negretto (2006). Seu modelo de
explicao de governos de minoria, embora muito til, no o mais adequado para os propsitos deste estudo,
em funo do tipo de pressupostos que adota.
52

necessariamente rumaro ao centro de forma a conseguir governar. A tendncia centrpeta dos


sistemas polticos no nova e revela uma dinmica importante para o argumento. No se
pode pular o centro, supondo uma eventual coalizo entre esquerda e direita, em condies
normais; por outro lado, se a dimenso central do espectro for fragmentada, ou se o centro for
ideologicamente ou programaticamente amorfo, ou demasiadamente heterogneo, tais
caractersticas ressoam sobre a disciplina partidria dos partidos centrais e permitem uma
maior margem de manobra do presidente.
Algumas suposies nos parecem suficientemente fortes, por mais difcil que seja
fazer inferncias tericas gerais sem se considerar, a princpio, a posio ideolgica do partido
formador. A primeira delas a de que a fragmentao partidria impacta diretamente no
clculo presidencial. Quanto menos partidos parlamentares25, menor o leque de escolhas
disposio do presidente. Sistemas com poucas legendas efetivas tendem a apresentar
possibilidades de coalizo muito menos fluidas que um sistema mais fragmentado. Sem fazer
juzo a respeito da relao entre fragmentao partidria e estabilidade do sistema como um
todo, acredita-se que um aumento no nmero de partidos possibilita um nmero maior de
composies governamentais. Na ausncia de um partido dominante, especialmente de centro,
esse cenrio ainda mais expressivo.
Uma segunda suposio diz respeito ao tamanho do centro do sistema partidrio.
Quanto maior a proporo relativa do centro frente aos extremos, mais indispensvel ele se
torna para qualquer coalizo majoritria bem-sucedida. Ao mesmo tempo, quanto mais
fragmentado for o centro, isto , por quanto mais partidos ele for constitudo, menores os
custos para o presidente em se aproximar de um dos extremos (partidos de centro-esquerda ou
centro-direita) ou de um ou poucos partidos centrais (no caso de que todos sejam de fato de
centro) sem ter que levar todo o centro em sua coalizo. O centro com maior poder de
barganha, se podemos colocar nesses termos, aquele unipartidrio e relativamente grande no
mbito legislativo. Ele naturalmente indesejvel ao presidente de um dos extremos, pois os
custos de inclu-lo na coalizo so altos (funo do seu poder relativo), mas os problemas
gerados em no t-lo ao lado do Executivo podem ser maiores no tocante prtica legislativa
cotidiana.
Por outro lado, um centro unipartidrio e numeroso perde relativa capacidade de
negociao legislativa se no apresentar altos ndices de disciplina. Comumente, por serem

25
No queremos negar o fato de que h uma diferena fundamental entre a dinmica partidria no mbito
eleitoral e parlamentar. Para todos os efeitos, trata-se aqui do sistema partidrio projetado no Legislativo, que a
dimenso que nos importa diretamente para a anlise. Para essas diferenas, ver Pereira e Mueller (2003),
Figueiredo e Limongi (2003), Lima Jr. (1997).
53

heterogneos e ideologicamente frgeis caractersticas de partidos catch-all a expectativa


de que grandes partidos centrais sejam mais indisciplinados que a mdia do sistema.
Enquanto partidos extremamente disciplinados no so facilmente cooptveis, em termos de
seus membros individuais, agremiaes indisciplinadas no mbito legislativo permitem
barganhas individuais ou setoriais (e.g. setores que tm interesse particular em um ponto de
legislao enviada pelo presidente, enquanto o resto do partido se ope, etc.) que acabam por
diluir os custos impressos por uma grande legenda de centro.
Coloca-se, com isso, a seguinte questo. racional para todo e qualquer governo,
frente a projees de ganho no curto prazo, buscar repartir os dividendos governamentais
entre um nmero restrito de partidos, concentrando-os em poucos beneficirios. Isso no
comum porque freqentemente os custos de se montar um governo minoritrio, especialmente
se considerarmos um horizonte temporal mais longo (o mandato inteiro, por exemplo),
superam seus benefcios. Ainda assim, necessrio atentar-se para o quadro partidrio numa
determinada situao poltica, e verificar que existem conjunturas mais ou menos propcias
para a composio de um governo minoritrio.

b) Poderes legislativos do Executivo

A forma que um governo tomar depende no somente da estrutura do sistema


partidrio, como tambm das caractersticas do Executivo que impactam diretamente na sua
relao com o Legislativo. No caso, possvel pensar que o rol de dispositivos dos quais
dispe o presidente gera custos e benefcios particulares que condicionaro as estratgias de
formao governamental.
Dividindo-se poderes executivos em reativos e proativos, podemos pensar em custos e
benefcios especficos de se constituir um governo minoritrio em funo das prerrogativas do
presidente. A primeira delas a capacidade reativa de vetar legislao. Quanto maior a
capacidade do presidente em vetar legislao, maiores os custos do Congresso em afastar-se
do ponto ideal do presidente; se o veto no somente total, mas tambm parcial, mais ainda.
Isso porque o veto pleno, faca de dois gumes, pode gerar problemas no somente para seus
proponentes como tambm para o presidente, que no possui o controle fino da legislao e
pode acabar por ter que vetar/aprovar um conjunto quando somente um ponto no lhe
agradava. Como se isso no bastasse, quanto mais amplo o poder de veto presidencial, menor
a dependncia do Executivo da negociao com partidos de oposio; caso os opositores
54

estejam dispostos a confrontar o presidente com legislao, eles teriam que se antecipar a um
possvel veto presidencial, moldando a proposio de uma forma mais palatvel ao Executivo,
portanto aproximando-a do ponto ideal deste.
A capacidade proativa do presidente diz respeito a duas qualidades distintas: controlar
a agenda legislativa por meio de pontos de iniciativa exclusiva, ou por meio de dispositivos
que aceleram sua prpria capacidade de legislar, como decretos presidenciais ou pedidos de
urgncia. Nesse caso, a relao parece ser bem direta entre o poder legislativo do chefe do
Executivo e sua dependncia de negociaes com o Congresso: quanto maiores as reas de
iniciativa exclusiva, e quanto mais amplos os poderes de decreto do presidente, maiores a
chance de a poltica situar-se no ponto ideal deste, e menores os custos de barganha com o
Legislativo.

c) Crise econmica e governabilidade

O legado que diversos regimes autoritrios deixaram para as democracias que os


sucederam foi particularmente perverso em termos econmicos. Assim, discusses que
buscavam lidar com o desempenho econmico como varivel dependente para explicar
transies democrticas foram particularmente comuns ao longo das dcadas de 1980 e 1990.
De acordo com Haggard e Kaufman (1997, p. 277),

as oportunidades para as elites polticas mobilizarem apoio ou oposio em


novas democracias vo [depender] de como a poltica econmica e seu
desempenho afetam ambos o nvel e a distribuio de renda entre diferentes
grupos sociais, e o desempenho econmico ao longo do tempo pode afetar
preferncias acerca de instituies democrticas, polticas particulares, e
mandatos presidenciais.

Assim, parece-nos razovel afirmar que quanto mais cedo no processo de


democratizao um pacote de reformas tentado, maior o apoio popular e legislativo a
elas. As expectativas altas que cercam um governo democrtico recm-instaurado permitem
uma margem de manobra ampla em termos de concertao social e possibilidades de reforma
econmica. O caso espanhol, nesse sentido, exemplar (cf. Linz, 1990; Diniz, 1990c). O
problema que, em diversos pases, as condies econmicas sequer permitiam solues
pactuadas, cujo tempo de implementao, de um modo geral, maior. Isso levou governos
55

democrticos recm-empossados, como no Brasil, Argentina, Bolvia ou Peru, a optarem por


solues expansionistas e, via de regra, por meio de choques monetrios heterodoxos, que no
lograram sucesso no mdio prazo (Haggard e Kaufman, 1996, p. 196).
A combinao de circunstncias econmicas adversas com expectativas pblicas
irrealistas sobre os benefcios econmicos que surgiriam da democratizao fez com que os
governos latino-americanos recorrentemente adotassem polticas econmicas equivocadas
(Haggard e Kaufman, 1996, p. 196). Nesse sentido, uma outra suposio tambm vlida:
quanto mais aguda a crise econmica com a qual depara o primeiro governo de uma nova
democracia, uma sucesso de polticas malsucedidas pode levar no somente ao agravamento
da crise como tambm ao colapso do prprio regime democrtico. Isso porque, de um modo
geral, em processos de transio democrtica as instituies ainda esto sendo construdas, e
seu carter incipiente pode revelar uma fragilidade subjacente.
No contexto de uma mudana de governo frente a uma crise econmica aguda, sendo
que o presidente anterior havia sido incapaz de solucion-la, retornam as elevadas
expectativas quanto a seu apaziguamento. Logo, a legitimidade inicial do governo que assume
as rdeas do pas num quadro de hiperinflao, por exemplo, alto, embora eventuais
resultados negativos possam e provavelmente iro rapidamente corroer essa
legitimidade26. Situaes como esta aqui descrita fazem com que se reduzam os custos de
medidas radicais de reforma econmica. Isso porque, numa conjuntura em que os eleitores
estiverem muito confiantes no futuro, optaro por apoiar uma estratgia econmica radical,
em detrimento de reformas graduais ou do status quo (Przeworski, 1994, p. 222). Alem do
qu, do ponto de vista da equipe econmica,

o sucesso se define pela concretizao de seus projetos de transformao da


economia, pela realizao das metas de estabilidade, solvncia e eficincia.
Eles querem resultados e no se preocupam particularmente com os custos
sociais. Conseqentemente, preferem reformas radicais alternativa gradual
e esta situao atual (Przeworski, 1994, p. 223).

Percebe-se, assim, que um contexto de crise econmica que possa se transformar numa
crise de regime, como o caso das escaladas hiperinflacionrias, reduz sensivelmente os
custos de uma reforma radical, pois faz convergir expectativas populares e os fins almejados
26
Na realidade, considerando-se que todo pacote de reforma econmica implica custos sociais, sua legitimidade
ou melhor, sua popularidade, para utilizarmos algo mensurvel declina. Mesmo quando, de incio, o
tratamento radical tem apoio popular, os poucos dados de que dispomos indicam que esse apoio de reduz, s
vezes drasticamente, assim que comeam a se fazer sentir os custos sociais (Przeworski, 1994, p. 226).
56

pelo Executivo. Juntando essa percepo com a varivel anterior, temos que a rapidez no
lanamento de reformas radicais diretamente proporcional capacidade de ao unilateral
do Executivo. Ademais, caso o governo obtenha sucesso em atacar os problemas econmicos
e a populao perceba que sua situao melhorou, plausvel supor que o primeiro ser
premiado nas urnas nas prximas eleies. Isso nos leva s apostas eleitorais, a prxima e
ltima varivel do nosso modelo.

d) Temporalidade e apostas eleitorais

Por mais que o carter vote-seeking no seja o aspecto mais importante a se observar
no comportamento presidencial, razovel assumir que perspectivas eleitorais futuras
tambm o movam, especialmente quando haver pleitos diretamente conectados
governabilidade do presidente no decurso de seu mandato. Sem dvida, trata-se de uma
particularidade daquele momento inicial da Nova Repblica, quando o calendrio eleitoral
no estava ainda unificado, e eleies presidenciais e legislativas/estaduais ocorreram com
virtualmente um ano de distncia as primeiras em novembro/dezembro de 1989 e as
segundas em outubro de 1990.
No h razes aparentes para negar, entretanto, possveis benefcios eleitorais que o
sucesso das polticas iniciais do governo capitalizariam para o presidente e sua coalizo
governista. Isso porque, em termos abstratos, quanto maior a popularidade de um presidente,
em decorrncia de polticas bem-sucedidas (em outros termos, quanto maior o grau de
satisfao do eleitorado com polticas praticadas pelo governo), maior a chance de realinhar
as preferncias dos eleitores em torno dos candidatos que compem sua base, ainda que isso
no signifique a anulao das tendncias ideolgicas j observadas no eleitorado (Singer,
2000, pp. 89-128).
Muito embora a proposio de Singer (2000) tenha se referido ao efeito do Real nas
eleies de 1994, ela informada por uma percepo mais geral sobre a influncia da
economia sobre os resultados eleitorais. Para o autor, [a] experincia brasileira do Plano
Cruzado, em 1986, e a argentina com o Plano Austral, em 1991, j haviam mostrado que o
controle da superinflao gera uma forte onda de popularidade, com importantes efeitos
eleitorais correlacionados (Singer, 2000, p. 102).
Esse tipo de correlao origina-se em debates pertinentes a uma ampla literatura sobre
comportamento eleitoral. No inteno deste trabalho enveredar-se por esse tipo de
57

discusso, mas uma breve apresentao de alguns de seus achados importante. plausvel
supor que, da mesma forma que o presidente um ator poltico que age racionalmente, os
eleitores tambm o so27. Assim, o presidente pode computar, em seu clculo, expectativas
racionais que ele projeta nos eleitores. Existe, pois, um fundamento terico em que nosso
ator orientado-para-votos baseia-se, que obedece lgica do eleitor movido pelo voto
retrospectivo e pelo voto prospectivo (Borsani, 2003). Inobstante suas diversas formulaes e
nuances, uma percepo geral sobre o comportamento eleitoral nos diz que os indivduos
utilizam a informao da qual dispem sobre os resultados de um governo para projetar, no
futuro, possveis polticas que aquele governo (ou alternativas a ele) pode implementar
(Downs, 1999; Borsani, 2003). Contudo, como afirma Fiorina (1981 apud Borsani, 2003, p.
65), os cidados acabam movendo-se mais pelos resultados imediatos do que pelas polticas
per se, sendo os efeitos, portanto, mais importantes que os meios. Com isso, num contexto de
crise econmica, os impactos de resultados macroeconmicos positivos sobre a populao
podem converter-se em votos nas prximas eleies.

***

A prxima seo busca discutir mais a fundo as variveis elencadas acima j tendo em mente
o contexto particular que informou o clculo do presidente Collor. Em primeiro lugar, a
respeito da estrutura do sistema partidrio brasileiro, faz-se uma digresso emprica desde o
fim do bipartidarismo do regime militar, buscando compreender a evoluo dos partidos que
surgem nos primeiros anos da Nova Repblica. Particular ateno ser dada ao declnio dos
principais partidos herdeiros do regime anterior, o PDS e o PMDB, bem como disciplina
partidria dos partidos legislativos, e como esses fatores compuseram a estratgia
presidencial. Adiante, far-se- uma ponderao acerca das prerrogativas legislativas do
Executivo na ordem constitucional de 1988, atentando para as implicaes polticas da
utilizao das medidas provisrias e dos demais dispositivos legislativos do presidente. Em
terceiro lugar, quer-se traar um panorama da crise econmica brasileira que se avolumou ao
longo dos anos 1980 e demonstrar como o quadro de hiperinflao que se configurava poderia
aproximar-se de uma crise do regime poltico, demandando uma soluo radical e urgente.
Por fim, realiza-se uma breve reflexo sobre a condio descasada das eleies de 1989 e

27
Em definitivo, racionalidade [no caso do eleitor, neste particular] simplesmente exige que os atores (eleitores,
consumidores) usem eficientemente toda a informao disponvel; racionalidade no tem nada a ver com
quantidade de informao disponvel (Borsani, 2003, p. 68).
58

1990, e como essa caracterstica singular do calendrio eleitoral impactou no clculo dos
partidos no tocante a apostas polticas futuras.

3.2. A evoluo do quadro partidrio brasileiro nos anos 80 e o declnio do PMDB

Uma das hipteses centrais que guia este trabalho relaciona-se com a estrutura do
sistema partidrio brasileiro e sua evoluo no perodo da Nova Repblica28. Na realidade, em
se tratando dos partidos e de sua relao com o sistema poltico nacional, necessria uma
digresso um pouco mais longa, remontando o fim do perodo militar. Argumenta-se que a
formao do governo minoritrio de Collor relacionou-se, entre outros fatores, com um
processo de fragmentao acelerada do sistema partidrio, observada na dcada que se iniciou
com a abertura partidria, em 1979, e estendeu-se at a posse do novo presidente, em meados
de 1990. A progressiva perda de importncia relativa do PMDB no processo poltico nacional,
decorrente de seu esvaziamento ao longo daqueles anos, minimizou seu poder de barganha
frente ao governo recm-eleito e fez com que o partido em si no mais se colocasse como
pea indispensvel da composio governamental que decorreu daquele processo.
Talvez o efeito mais visvel do movimento lento, gradual e seguro de distenso
durante a segunda metade do perodo autoritrio tenha sido a reforma partidria, instaurada
por meio da Lei n 6.767, de 20 de dezembro de 1979. Imbudo tardiamente de uma lgica do
tipo dividir para governar29, o regime decide flexibilizar o auto-imposto bipartidarismo
entre ARENA e MDB e permitir que as agremiaes partidrias fossem organizadas
livremente. Isso se deveu, principalmente, ao reconhecimento da impossibilidade de o
governo assegurar uma slida base de apoio parlamentar, necessria para implementar as
reformas liberalizantes segundo o ritmo e o alcance desejado (Kinzo, 1990, p. 111), expondo
o esgotamento do arranjo bipartidrio. Com efeito, o processo de redemocratizao, na viso
de Lima Jr. (1991), requereu, como um de seus principais condutos um novo sistema de

28
Agradeo ao Prof. Rogrio Arantes por ter insistido, na banca de qualificao, na importncia dessa varivel
especfica para o argumento do trabalho.
29
Argumenta-se que foi uma percepo tardia mais em funo do j observado desgaste do modelo bipartidrio
institudo em 1965 do que propriamente de uma delonga involuntria do regime. Esse arranjo, que foi
certamente til ao regime durante as fases de compresso, tornou-se um problema durante as fases de
descompresso, na medida em que os espaos abertos participao eram prontamente utilizados por uma
oposio unida no nico canal de expresso legal que o regime permitia. O surpreendente evento eleitoral de
1974, consagrando o MDB nas urnas, forneceu a prova decisiva da inviabilidade daquele arranjo (...) (Kinzo,
1990, p. 111). Por outro lado, dificilmente uma reforma partidria lograria xito nos momentos iniciais da
distenso.
59

partidos polticos efetivos, representativos e legtimos (p. 39). Isso porque o sistema
bipartidrio vigente era precrio, a julgar por sua incapacidade de representar a contento as
foras sociais existentes, e carecia de legitimidade, em sendo herdeiro direto do autoritarismo
(idem, pp. 39-40).
Assim, o sistema partidrio que emergia daquele processo deveria, a um s tempo,
acomodar as elites polticas inclusive aquelas que regressariam ao cotidiano poltico, aps a
anistia e garantir sustentao poltico-parlamentar ao governo (Lima Jr, 1991, p. 40). A
garantia de maioria governamental era imprescindvel para a situao, que parecia disposta a
encarar a redemocratizao, mas no a transferir plenamente seus poderes oposio. Dito de
outra maneira, difcil desvincular a gnese de uma lgica partidria alternativa quela que
marcara o perodo militar da dinmica do prprio regime. Para Kinzo (1990), se procede a
anlise de Souza (1976), que atribuiu a debilidade do sistema partidrio de 1946-64
centralizao institucional legada pelo Estado Novo, ela ainda mais adequada para explicar
a experincia partidria ps-64 que (...) sofreu os constrangimentos de um regime militar-
autoritrio (p. 109).
A resultante do componente partidrio da lgica da distenso foi a implementao de
um sistema multipartidrio com um nmero reduzido de legendas (Lima Jr, 1991, p. 40)30.
Sua composio se deveu, em grande medida, severidade das exigncias legais para o
registro, a organizao e a representao dos partidos, vinculao total de votos, fruto do
Pacote de Novembro de 1981 (que fortaleceu os partidos de dimenso nacional, o PDS e o
PMDB), e supresso do voto de legenda, que enfraqueceu as agremiaes de modo geral
(idem, p. 41).
Seis partidos surgem naquele contexto imediato: o Partido Democrtico Social (PDS),
herdeiro direto da ARENA e centralizador das elites governistas; o Partido do Movimento
Democrtico Brasileiro (PMDB), que concentrou a maior parcela da oposio ao regime; o
Partido Popular (PP), liderado pelo ento ministro Petrnio Portella e por Tancredo Neves,
que se pretendia um interlocutor responsvel da oposio com o governo (Lamounier,
2005)31; o Partido Trabalhista Brasileiro (PTB), sob o comando de Ivete Vargas, que buscou
dar um tom moderado (eventualmente rumando direita) bandeira trabalhista; o Partido
Democrtico Trabalhista (PDT), fruto da derrota de Leonel Brizola no pleiteio da antiga sigla
getulista, liderado pelo prprio e por Saturnino Braga; e o Partido dos Trabalhadores (PT),

30
Havia uma necessidade de o sistema estruturar-se com essas caractersticas, originadas da preocupao de
evitar legendas de aluguel, partidos pouco representativos ou regionais (...) (Lima Jr., 1991, p. 40).
31
O Partido Popular teve curta durao, sendo fundado em 1980 e incorporado ao PMDB no incio de 1982,
sobretudo como decorrncia da legislao sobre a representao poltica (Lima Jr., 1991, p. 41).
60

originrio das greves de 1980 e calcado no movimento sindical paulista, cujas lideranas
como Lus Incio da Silva representavam uma significativa parcela da classe trabalhadora
urbana (Lima Jr., 1991, pp. 41-2)32. Enquanto os dois primeiros, como j dito, eram partidos
genuinamente nacionais e arregimentavam grande parte da elite poltica nacional do perodo,
os demais fincaram suas bases, de incio, exclusivamente na regio centro-sul do pas33.
Ademais, no contexto dos novos partidos, a nica novidade de fato que se apresentava era o
PT que, mesmo baseando-se no movimento sindical paulista (sendo, portanto, um partido de
origem popular, de baixo para cima), organizou-se e disputou cargos em todos os nveis no
pas inteiro (Lima Jr., 1991, p. 42; cf. Nicolau, 1996, p. 20).
Rigorosamente falando, por trs do multipartidarismo nominal, perdurava uma lgica
bipartidria construda em torno do PDS e do PMDB que durou por mais algum tempo.
No veredicto de Melo (2004), [o] pluripartidarismo criado de forma compulsria pelo regime
militar resumia-se ento a um bipartidarismo de fato (p. 37). No dizer, contudo, que a
estrutura partidria permaneceu intocada aps a abertura dos partidos. Muito pelo contrrio:
tratava-se de uma composio mais legtima, mais ampla e certamente mais democrtica que
a anterior. Alm disso, somou-se dicotomia governo-oposio, sustentculo do
bipartidarismo, um segundo eixo a disputa entre partidos de oposio (Lima Jr., 1991, p.
42).
Nos primeiros anos dos novos partidos, contudo, o eixo fundamental continuava sendo
a disputa entre os herdeiros diretos do perodo militar. PDS e PMDB, juntos, respondiam
por 22 dos 23 estados brasileiros, 90,6% dos deputados federais e 97,1% dos senadores aps
as eleies de 1982. A Tabela 3.1 indica a distribuio das representaes, nos mbitos
federal e estadual, entre os cinco partidos que se consolidaram na abertura, e evidencia essa
desproporo inicial das duas maiores agremiaes no perodo ps-eleitoral.
A estrutura essencialmente bipartidria, mesmo sob uma legislao pluripartidria,
manteve-se at 1984, ltimo ano em que PDS e PMDB ainda arregimentavam, somados, 90%
da Cmara. O sistema demonstraria, a partir da, uma dinmica de reacomodao interna ao
Congresso Nacional que viria a se tornar uma prtica para os prximos anos (Melo, 2004, p.
37). O primeiro baque que transformou a configurao daquele sistema decorreu da
desgastante campanha pelas eleies diretas para presidente. A discordncia, no prprio seio
dos herdeiros do regime, quanto ao candidato civil a ser lanado para continuar o legado

32
Para uma historiografia enxuta dos partidos polticos, ver Schmitt (2000), Motta (2008). Para discusses
especficas sobre o PMDB, ver Kinzo (1988), e sobre o PT, ver Keck (1991) e Meneguello (1989).
33
Para uma anlise mais abrangente da gnese dos partidos polticos na dcada de 1980, ver Nicolau (1996),
Lamounier (1990).
61

militar fez com que o PDS perdesse parte significativa de sua bancada entre 1985 e 1986.
Pode-se argumentar que a ciso daquele partido no incio de 1985, com a criao do Partido
da Frente Liberal (PFL), teve uma funo dplice: ao mesmo tempo, liberava deputados e
senadores que o desejassem da incmoda vinculao ao antigo regime, em tempos de
renovada democratizao, bem como permitia o apoio chapa Tancredo Neves/Jos Sarney
no Colgio Eleitoral (idem, p. 37).

Tabela 3.1 Representao poltica por partidos em 1983


Senado Cmara dos Deputados Assemblias Estaduais Governadores
Partido
n % n % n % n %
PDS 46 66,7 235 49,1 476 50,3 13 56,5
PMDB 21 30,4 200 41,7 404 42,7 9 39,1
PDT 1 1,4 23 4,8 36 3,8 1 4,3
PT - - 8 1,7 13 1,4 - -
PTB 1 1,4 13 2,7 18 1,9 - -
Total 69 479* 947 23
* um dos deputados no possua representao partidria em 1983.
Fonte: Lima Jr., 1991, p. 46.

Alm da reacomodao interna referente migrao do PDS para o PFL34, uma


segunda modificao da legislao partidria, levada a cabo em 1985 por meio da Emenda
Constitucional n 25, de maio, e da Lei n 7.454, de setembro , imprimiu um tom
desregulamentador aos assuntos referentes organizao partidria no advento da Nova
Repblica: aboliu a fidelidade partidria, suspendeu as restries ao funcionamento dos
partidos comunistas e permitiu que os partidos em formao, dotados apenas do registro
provisrio, concorressem s eleies daquele ano35 (Melo, 2004, p. 47).
Os impactos imediatos da nova legislao foram a recomposio dos partidos
comunistas o Partido Comunista Brasileiro (PCB) e o Partido Comunista do Brasil (PCdoB)
e a proliferao de pequenas legendas, como o Partido da Juventude (PJ), o Partido Social
Cristo (PSC) e o Partido da Reconstruo Nacional (PRN), utilizados por Collor para

34
A Constituio militar previa perda de mandato para todo poltico que desrespeitasse as diretrizes pelos
partidos ou mudasse de legenda. Ainda que a prerrogativa da fidelidade partidria somente tenha sido extinta em
meados de 1985, a criao do PFL, que precede esta data, tornou-se possvel a partir de uma brecha na lei
partidria de 1979, que possibilitava a mudana partidria caso ela estivesse vinculada formao de um novo
partido (Melo, 2004, pp. 47-8).
35
Nas seis eleies ocorridas aps a instituio da reforma partidria 1985, 1986, 1988, 1989, 1990, 1992 -, a
distino jurdica entre partidos com registro provisrio e registro definitivo foi irrelevante para a competio
eleitoral do perodo (Nicolau, 1996, p. 12), pois aceitou-se a participao das legendas que somente tivessem
obtido o registro provisrio.
62

amparar institucionalmente sua candidatura em 1989 (Sallum Jr., Graeff e Lima, 1990, p. 70).
Nicolau (1996), por sua vez, afirma que a liberalizao da legislao e o clima criado pela
passagem do pas para o regime democrtico estimularam a criao de nada menos que 24
novos partidos somente no ano de 1985 (p. 14). O nmero de legendas crescia a cada pleito,
pulverizando em termos nominais a disputa por cargos eletivos36. A tabela 3.2 mostra a
evoluo do quadro partidrio nacional a partir da liberalizao, com particular destaque ao
contnuo movimento de criao de novas legendas nas corridas eleitorais.

Tabela 3.2 Nmero de partidos e de novos partidos por eleio


Ano Nmero de partidos Nmero de novos % novos
partidos
1982 (legislativo federal, 5 5 100,0
gerais estaduais)
1985 (municipais) 29 24 82,8
1986 (legislativo federal, 30 1 3,3
gerais estaduais)
1988 (capitais) 31 8 25,8
1989 (presidenciais) 27 6 22,2
1990 (legislativo federal, 34 11 32,4
gerais estaduais)
Fonte: Nicolau (1996), p. 14.

Ademais, a partir de 1985, os partidos fundados em 1980 passaram por mudanas


substantivas (Nicolau, 1996, p. 21), a principal delas atingindo em cheio o PDS. Com o racha
do partido governista e a decorrente fundao do PFL, o PMDB foi elevado condio de
partido majoritrio, controlando 44,7% das cadeiras legislativas, contra 24,6% do PFL e
19,8% do PDS em meados de 1986 (Lima Jr., 1991, p. 52). O herdeiro direto da ARENA
passaria por um esvaziamento contnuo no decorrer daquela dcada, perdendo filiados e
lideranas para o PFL e para outras legendas menores, e vendo sua popularidade reduzir-se a
trs estados somente: So Paulo, Santa Catarina e Rio Grande do Sul (Nicolau, 1996, p. 21).
Se a situao j parecia favorvel principal agremiao de oposio antes mesmo da
posse do novo governo por ela chancelado, as eleies subseqentes, de 1986, alavancaram o
PMDB a uma posio ainda mais confortvel. Decorrente daquele pleito, e devidamente
alado pelo aparente sucesso inicial do governo em lidar com questes econmicas

36
Desde a reforma partidria de 1985, nas 11 eleies realizadas at 2003, nada menos que 76 partidos
apresentaram candidaturas (Nicolau, 2003, p. 14).
63

candentes37, o partido conquista 53% das vagas na Cmara, 77,5% do Senado, alm de
impressionantes 23 governos estaduais, dos 24 possveis (Melo, 2004, pp. 37-8). Tal
conjuntura levou a prognsticos como o de Rodrigues (1987, apud Melo, 2004), para quem as
eleies de 1986 engendrariam um sistema cuja caracterstica marcante seria a existncia de
um partido majoritrio no interior de um sistema competitivo (p. 38), para utilizar a
terminologia de Sartori (1982).
Acreditava-se, nesse contexto, que a virtude marcante do PMDB seria, alm de sua
tradio democrtica herdada da trajetria de oposio ao regime militar , sua capacidade
de pretender-se popular, mantendo-se eleitoralmente vivel e, ao mesmo tempo,
consecutindo seus objetivos estratgicos (Reis, 1988, p. 319). Para Rodrigues (1987, p. 35), o
que destacava o partido dentro do quadro institucional brasileiro era sua habilidade de

aglutinar um amplo leque de foras ao centro, em funo da existncia de um


fundo ideolgico comum, capaz de agregar a maior parte de seus integrantes em
torno de certos valores centrais, sem elimitar a possibilidade de tendncias e de sua
convivncia no interior de um mesmo partido (apud Melo, 2004, p. 38).

Essa flexibilidade e amplitude do PMDB, conquanto assumidas como virtude pelos


autores supracitados, podem ser interpretadas de uma maneira alternativa. Mainwaring e
Prez-Lin (1997), por exemplo, so enfticos em destacar as caractersticas catch-all do
partido que, por definio, implicam esvaziamento ideolgico/programtico38. Na mesma
linha, Montero (2005) pondera que tanto o PMDB tanto o PFL, agremiaes que saram
fortalecidas deste primeiro processo de reacomodao das elites polticas aps a liberalizao
partidria, possuem feies marcadamente catch-all, englobando uma ampla gama de
correntes ideolgicas e fazendo solapar, assim, eventuais aspiraes por uma identidade
particular. Alm disso, apresentam pelo menos no tocante ao perodo analisado nveis
comparativamente baixos de disciplina partidria e coerncia programtica (Montero, 2005, p.
54).

37
Capitalizando em sua imagem como o partido responsvel pela transio para a democracia e num plano
econmico que suprimiu (ainda que artificialmente) a inflao nos meses que precedem as eleies de 1986, o
Partido do Movimento Democrtico Brasileiro (PMDB), de centro, obteve uma impressionante vitria e acabou
com 305 das 559 cadeiras na Assemblia Nacional Constituinte (ANC) (Mainwaring e Prez-Lin, 1997, p.
457).
38
De acordo com Wolinetz ( ), seguindo a definio fundacional realizada por Kirchheimer (1966), os partidos
catch-all tm como caracterstica fundamental seu esvaziamento ideolgico. Para o autor, Acatando as leis do
mercado poltico, os partidos [catch-all] abandonavam esforos prvios
64

Tais caractersticas, em um primeiro momento, fizeram com que PMDB e PFL


servissem de refgio para diversos polticos vinculados de alguma forma ao regime militar,
cuja legitimidade perdia-se a olhos vistos. Houve, portanto, uma migrao significativa dos
ex-membros do PDS para as duas legendas, no despertar do novo governo civil. Esse
movimento, ainda que tenha contribudo para fortalecer numericamente ambos os partidos,
gerou um revs especialmente para o PMDB, cuja composio diversa, abarcando tanto
membros de direita quanto de centro-esquerda, acabou por colocar em risco as to propaladas
credenciais democrticas do partido (Montero, 2005, p. 55).
Destarte, o PMDB viu-se perdendo adeses a partir de 1986. Os primeiros a
debandarem, ainda que timidamente, foram os da ala esquerda do partido que migraram
para os recm-criados PCB, PC do B e PSB (Nicolau, 1996, p. 21). Essas migraes pontuais,
contudo, no foram expressivas: como j exposto, o partido sai com peso impressionante das
eleies daquele ano (ver Tabela 3.3).
O grande desfalque do PMDB decorreria dos trabalhos constituintes, j em 1988. A
legenda perderia 31 deputados na criao do Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB),
legisladores constituintes descontentes com a posio assumida pelo partido em questes
levantadas durante os debates da ANC, em particular no tocante escolha do sistema de
governo (os deputados que cindiram com o PMDB para criar a nova agremiao eram
defensores do parlamentarismo) e durao do mandato do presidente Sarney39. A
emergncia do PSDB e, por razes distintas, do PRN, produziram um novo ordenamento do
quadro partidrio no ltimo trinio da dcada de 1980 (Nicolau, 1996, p. 24).
Podemos sumarizar as transformaes ocorridas no sistema partidrio brasileiro a
partir de 1985 observando-se a natureza dos partidos que dali nasceram. De acordo com
Nicolau (1996, p. 22), possvel dividir as legendas criadas sob o efeito da nova legislao
em trs grupos: a) os partidos dissidentes do PDS PFL e, em 1986, o PL e, mais tarde, a
ciso do PMDB formando-se o PSDB; b) as legendas de esquerda doutrinria (PCB, PC do B
e PSB); e c) aquelas formadas por cidados annimos. O advento desses ltimos, na viso do
autor, relaciona-se com a migrao de polticos de grandes partidos, em particular lideranas
de apelo estadual, para tais legendas. Singularidade do perodo inaugurado em 1985, o

39
O prprio Nicolau (1996), adiante em seu trabalho, expe a dificuldade de se compreender/identificar as
razes que levam um parlamentar a trocar de partido, ilustrando com o exemplo do prprio PSDB. Ainda que a
gnese do PSDB seja comumente atribuda a diferenas ideolgicas pertinentes, principalmente, ao sistema de
governo a ser adotado pela nova Constituio, ela pode ser interpretada de uma outra maneira, relativa disputa
regional entre as alas parlamentares e os ento governadores do partido, lvaro Dias (PR), Orestes Qurcia (SP)
e Newton Cardoso (MG) (...). Ou, quem sabe, teria sido a tentativa de viabilizar a candidatura de Mrio Covas
presidncia no ano seguinte (...). Os exemplos poderiam ser dados exausto (Nicolau, 1996, p. 70).
65

fenmeno da migrao interpartidria ocorreu de forma corriqueira durante os primeiros anos


da Nova Repblica (cf. Melo, 2004) e contribuiu para a sobrevivncia de diversas das
pequenas agremiaes, cuja busca pelo registro definitivo era impulsionada pelos lderes que
a elas filiavam-se (Nicolau, 1996, p. 23).
A migrao partidria um dos elementos que desafiam a linha demarcatria entre os
partidos na arena eleitoral e na arena legislativa. Se a tabela 3.4 demonstra que houve, a partir
de 1985, uma crescente profuso de partidos na esfera eleitoral, que participaram dos
sucessivos pleitos ao longo da dcada, necessrio ressalvar o fato de que nem todos eles
foram efetivamente conduzidos ao mbito parlamentar federal. Dos 31 partidos registrados
quando das eleies de 1986, por exemplo, somente 6 deles (19%) obtiveram mais de 3% de
cadeiras na Cmara dos Deputados (ver Tabela 3.3). No obstante, muitos dos pequenos
partidos foram ganhando dimenso em decorrncia das migraes no prprio Congresso. Isso
significou um progressivo esvaziamento das grandes legendas, evidenciado abaixo.

Tabela 3.3 Cadeiras no Congresso por partido, 1985-1990

Partido Jan. 1985 Jul. 1986 Fev. 1987 Set. 1988 Mar. 1990 Out. 1990
PMDB 225 246 306 235 151 135
(1966) 41,1 44,9 54,7 42,0 26,5 23,1
PDS 204 81 38 34 33 46
(1966) 37,2 14,8 6,8 6,1 5,8 7,9
PDT 24 26 26 28 47 52
(1980) 4,4 4,7 4,7 5,0 7,5 8,9
PTB 14 13 18 29 33 43
(1980) 2,6 2,4 3,2 5,2 5,8 7,3
PT 8 6 16 16 17 36
(1980) 1,5 1,1 2,9 2,9 3,0 6,1
PFL 149 132 125 105 102
-
(1985) 27,2 23,6 22,4 18,4 17,4
PDC 4 6 13 21 26
-
(1985) 0,7 1,1 2,3 3,7 4,4
PSB 5 2 6 10 12
-
(1985) 0,9 0,4 1,1 1,8 2,0
PC do B 2 3 5 6 5
-
(1985) 0,4 0,5 0,9 1,1 0,8
PCB 3 3 3 3 3
-
(1985) 0,5 0,5 0,5 0,5 0,5
PL 5 7 7 13 14
-
(1986) 0,9 1,3 1,3 2,3 2,4
PSDB 48 73 47
- - -
(1988) 8,6 12,8 8,0
PRN 33 43
- - - -
(1988) 6,1 7,3
Outros 8 2 10 27 20
-
(1986-89) 1,5 0,4 1,8 4,7 3,4
Total 548 548 559 559 570 584
100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Fonte: Adaptado de Souza (1992), p. 192.
66

Tabela 3.4 Partidos brasileiros, 1982-1990


Partido Pedido de registro N 1982 1985 1986 1988 1989 1990
PDS 5-1980 11 X X X X X X
PDT 8-1980 12 X X X X X X
PT 10-1980 13 X X X X X X
PTB 3-1980 14 X X X X X X
PMDB 4-1980 15 X X X X X X
PPB 5-1980 16 X X X X
PDC 5-1985 17 X X X X X
PMC 6-1985 18 X X X
PH 5-1985 19 X X X
PSC 5-1985 20 X X X X X
PTN 6-1985 21 X X X X
PL 7-1985 22 X X X X X
PCB 5-1985 23 X X X X X
PC do B 5-1985 24/65 X X X X X
PFL 5-1985 25 X X X X X
PMB 5-1985 26 X X X
PN 5-1985 27 X X X
PTR/PP 7-1985 28 X X X X X
PLB 6-1985 29 X
Pasart 6-1985 30 X X X
PCN 7-1985 31 X X X X X
PNR 7-1985 32 X
PMN 5-1985 33 X X X X X
PS 7-1985 34/50 X X X X
PRT 7-1985 35 X X
PJ/PRN 6-1985 36 X X X X X
PND 5-1985 37 X X
PRP 7-1985 38 X X
PDI 6-1985 39 X X
PSB 7-1985 40 X X X X X
PSD 1-1987 41 X X X X
PSP 1-1987 42 X
PV 12-1987 43 X X
PRP 6-1988 44 X X X
PSDB 6-1988 45 X X X
Pnab 6-1988 47 X
PNA 6-1988 48 X
PHN 5-1988 49 X X
PST 1-1989 52 X X
PP 1-1989 54 X
PLP 3-1989 55 X
PDN 3-1989 51 X
Prona 4-1989 56 X X
PDC do B 4-1989 57 X
PSL 8-1989 59 X
PBM 2-1990 61 X
PEB 3-1990 62 X
PSU 2-1990 63 X
PAP 3-1990 64 X
PNT 2-1990 67 X
PD 12-1989 68 X
PLH 3-1990 69 X
PT do B 7-1989 70 X
PRS 2-1990 71 X
Fonte: Nicolau (1996), pp. 15-6.
67

Se, por um lado, o perfil da Cmara se diluiu em um nmero cada vez maior de
partidos, por outro, o que se observa que os novos parceiros do poder parlamentar no so
nacional ou sequer regionalmente representativos (Lima Jr., 1993, p. 99). A distribuio de
poder passou por um forte processo de fracionamento, marcado, a um s tempo, pela perda de
poder parlamentar das grandes legendas e pelo aumento do controle, pelos partidos menores,
de uma crescente parcela do poder Legislativo (idem, p. 101). Se entre 1980 e 1984 o Brasil
possua um sistema partidrio pouco fragmentado, com cerca de cinco partidos efetivos e 0,73
de fragmentao mdia, na segunda metade da dcada o ndice de fragmentao subiu para
0,8140. Isso no significa que o grau de fragmentao seja diretamente determinado pelo
nmero de partidos parlamentares, mas denota que a conjuno disto com a perda de poder
relativo dos grandes partidos pode levar a um aumento do ndice (idem, pp. 102-4).
Nesse sentido, devem-se notar os impactos causados por dois eventos singulares, ao
final da dcada. O primeiro deles a promulgao da Constituio de 1988, que tornou livre a
organizao dos partidos no tocante sua estrutura interna e regime disciplinar, deixando
para a lei complementar a regulamentao de seu funcionamento parlamentar (Lima Jr.,
1993, p. 105). O segundo so as eleies presidenciais de 1989, que representaram o reforo
do plebiscitarismo na poltica nacional e a evidncia mais clara de uma crise do sistema
partidrio (Sallum Jr., Graeff e Lima, 1990, p. 69).
A tendncia, como observada na Tabela 3.3, foi a de multiplicao de legendas a partir
de 1985 e do esvaziamento do centro partidrio, em particular das duas maiores legendas
no toa apoiadoras do governo Sarney PMDB e PFL. Como impacto direto, a
fragmentao partidria no mbito parlamentar passou de 0,70 em 1987 para 0,92 em 1990
(Lima Jr., 1993, p. 106). Esse processo tem duas implicaes para o quadro geral do sistema
partidrio. Primeiramente, dificulta a consolidao do sistema, que ainda estava longe de se
tornar nacionalizado. Esse tipo de caracterstica resvala diretamente sobre a dinmica
partidria legislativa. Na opinio de Lima Jr. (1993, p. 101),

O resultado final [das transformaes partidrias do perodo] foi a


descaracterizao partidria do Congresso, com graves prejuzos para sua
representatividade e legitimidade, produzida pelo divrcio entre a opinio pblica,
tal como expressa nas urnas, e a distribuio por partido do Poder Legislativo. O
custo de sobrevivncia da elite poltica parlamentar revelou-se bastante alto, do

40
Muito embora, olhando-se para a dinmica partidria nos estados, quase metade das unidades passou, a partir
de 1985, a ter ndices de fragmentao abaixo daquele do perodo anterior (Lima Jr., 1993, p. 104).
68

ponto de vista de sua representatividade, pois levou descaracterizao do


Congresso, transformando os partidos polticos em instrumentos de sobrevivncia
poltica e de viabilizao de projetos polticos individuais.

Em segundo lugar, tem-se o descompasso entre o eleitorado e as opes partidrias


consolidadas, particularmente visvel nas eleies presidenciais de 1989. O oposicionismo ao
governo Sarney, na opinio de Sallum Jr., Graeff e Lima (1990, p. 69), extravasou as opes
partidrias preexistentes e culminou numa manifestao indiscriminada de rejeio classe
poltica. Esse quadro levou ao segundo turno das eleies dois contendores agudamente
carentes de sustentao parlamentar (Lamounier, 1990, p. 142). A Tabela 3.5 evidencia esse
descompasso, contrastando a presena parlamentar de alguns dos partidos que disputaram o
pleito de 1989 e sua votao no primeiro turno.

Tabela 3.5 Bancadas parlamentares dos partidos e votao dos respectivos candidatos
no primeiro turno presidencial de 1989

% da Cmara em % da Cmara em % da votao no 1


maro/87 julho/89 turno/89
PMDB 53,6 39,7 4,43
PFL 23,8 20,8 0,83
PDS 6,6 5,8 8,28
PDT 4,9 5,6 15,45
PT 3,3 3,2 16,08
PRN - 2,6 28,52
PSDB - 9,0 10,78
Outros 3,8 13,3 15,63*
* Inclui abstenes, votos nulos e em branco.
Fonte: Lamounier (1990), p. 141.

Pois bem, esta foi a tendncia geral com que Collor se deparou ao ser eleito. Embora,
adotando-se um olhar retrospectivo, no seja adequado falar em colapso do sistema partidrio
j que ele se sustentou ao longo do tempo, vivenciando realinhamentos e transformaes
sem comprometimento dinmica partidria nos mbitos legislativo e eleitoral , havia uma
espcie de crise anunciada, cujas evidncias mais importantes eram a proliferao das
pequenas legendas, levando incerteza do eleitorado e perda dos vnculos partidrios, no
mbito eleitoral, e o esvaziamento do centro, observado pelo naufrgio parlamentar e
eleitoral das grandes legendas, como o PMDB e o PFL. A decomposio do quadro partidrio
ditou, em alguma medida, o clculo presidencial, cujo leque de apoios dos pequenos partidos
ampliou-se, ao passo em que o PMDB perdia sua centralidade em qualquer coalizo
governista que se formasse, e o partidrio, tornando uma eventual oposio bem-sucedida
69

imprescindvel para a sorte eleitoral dos grandes partidos, como o PMDB. No entanto, foi a
dinmica parlamentar das legendas que permitiu com que Collor pudesse jogar com os
partidos e levar a cabo suas polticas, mesmo a despeito de uma base nominal minoritria.

3.2.1. A disciplina partidria da legislatura constituinte (1987-1990)

O formato que tomou o conflito entre o presidente Collor e o Congresso com o qual
ele se deparou dependeu amplamente da forma como os partidos se organizam no mbito
parlamentar. Isto quer dizer que o clculo presidencial est condicionado disciplina
partidria no Legislativo: se a disciplina alta, a estratgia do Executivo negociar com as
lideranas, ou formular polticas tomando como referncia o ponto ideal dos lderes dos quais
se quer lealdade; caso contrrio, a estratgia toma a forma de negociaes individuais, ad hoc,
diluindo as identidades partidrias e tornando mais lento, complexo e incerto (ainda que no
invivel) o processo de barganha legislativo.
De uma forma geral, os partidos brasileiros durante a primeira dcada sob a nova
ordem constitucional demonstraram alta coeso e disciplina, em particular nos sete grandes
partidos (PT, PDT, PSDB, PMDB, PTB, PFL e PPB) (Limongi e Figueiredo, 1999, p. 111).
Pode-se falar, assim, de partidos no sentido downsiano do termo (Downs, 1999 [1957]), isto ,
atores unitrios com objetivos claramente definidos.
No obstante, essa constatao deve ser contrastada com o comportamento legislativo
dos partidos durante a legislatura que ainda encontrava-se em vigncia quando mudaram as
regras institucionais no pas, em 1988. interessante comparar os resultados oferecidos por
Figueiredo e Limongi (1999) com as discusses realizadas e os dados obtidos por Mainwaring
e Prez-Lin (1997) acerca dos partidos na Assemblia Nacional Constituinte (ANC).
Enquanto o perodo entre 1989 e 1999 foi marcado por disciplina partidria relativamente
alta para todos os partidos notando-se, entretanto, uma significativa diferena entre os
partidos de esquerda e os demais , os resultados para os dois anos anteriores, 1987 e 1988,
apontam para partidos de centro e direita bem menos disciplinados. Separando-se os sete
grandes partidos41 que compunham o quadro partidrio nacional do perodo, apresentamos
dados sobre a disciplina partidria durante a ANC (Tabela 3.6):

41
Com a ressalva de que o PDS, aps incorporar, sucessivamente, o Partido Democrata Cristo (PDC) em 1993
transformando-se em Partido Progressista Reformador (PPR) e o Partido Progressista (PP) em 1995, assumiu
a denominao de Partido Progressista Brasileiro (PPB) (Schmitt, 2000, pp. 70-1). Hoje, o herdeiro direto da
ARENA assumiu, novamente, a sigla PP.
70

Tabela 3.6 Disciplina Partidria na Assemblia Nacional Constituinte (1987-88)


Partido No. de Disciplina Desvio- Disciplina Desvio- Taxa de
membros Relativa Padro Absoluta Padro Ausncia
(Perodos I e II) Mdia
PDS I 39 77,4 13,7 56,2 18,9 24,8
II 35 79,9 14,2 54,9 18,0 29,6
PFL I 133 76,6 14,2 51,0 16,2 30,9
II 124 76,5 11,0 48,0 15,8 35,9
I 17 72,2 7,9 54,6 13,0 22,5
PTB
II 26 68,4 9,2 48,2 19,0 29,7
I 306 65,7 9,7 48,7 14,0 24,8
PMDB
II 256 64,7 9,9 43,7 15,7 31,2
I - - - - - -
PSDB
II 43 82,6 9,9 66,2 18,1 20,2
I 26 83,6 18,7 67,8 20,1 19,4
PDT
II 26 90,4 5,7 65,0 19,4 27,6
I 16 98,5 1,3 93,9 4,0 4,5
PT
II 16 97,8 1,7 92,7 5,4 5,0
Plenrio I 561 71,9 14,1 53,1 17,9 25,0
II 562 73,1 13,9 50,9 20,1 29,9
Fonte: adaptado de Mainwaring e Prez-Lin, 1997, p. 464. Os perodos I e II referem-se, respectivamente, de
28 de janeiro a 1 de julho de 1988, e de 29 de julho a 2 de setembro do mesmo ano.

O que se percebe, de imediato, que salvo, novamente, os disciplinadssimos


partidos de esquerda os partidos obtiveram resultados consideravelmente inferiores durante
a ANC, em termos de disciplina, que no perodo posterior. Para os partidos de centro-direita,
usualmente rotulados de catch-all (Mainwaring e Prez-Lin, 1997), a disciplina partidria
atingiu ndices absoluta e relativamente baixos. O PMDB, maior bancada do Congresso
poca (e, talvez, em funo disso), consagrou-se como o partido menos disciplinado da casa.
Essa percepo tem, tambm, implicaes diretas para o argumento, e ser retomada adiante.
Uma considerao final sobre a Tabela 3.6 diz respeito sua simplificao: uma anlise mais
detida, como fizeram os autores, a respeito da disciplina partidria do Congresso Constituinte
teria que levar em conta variveis como a ideologia das agremiaes, troca de partidos, a
lealdade partidria e as diferenas inter-estaduais e sua relao com os resultados
(Mainwaring e Prez-Lin, 1997, pp. 466-471). A rigor, contudo, tais variveis j foram
filtradas nos nmeros expostos, e o resultado agregado nos parece mais importante.
De qualquer forma, duas perguntas so pertinentes. Em primeiro lugar, quais so os
fatores institucionais que condicionam a disciplina partidria; e, na seqncia, quais foram as
mudanas que acarretaram um aumento generalizado na disciplina dos partidos a partir de
1989. Para a primeira delas, Mainwaring e Prez-Lin (1997, p. 475) argumentam que seis
arranjos institucionais so fundamentais na moldagem da disciplina das agremiaes, e que
todos eles favoreceram os fracos resultados no mbito da ANC. So eles (1) o sistema
eleitoral e suas regras: no caso brasileiro, eleies proporcionais com lista aberta enfatizam as
71

jurisdies particulares de cada candidato e diminuem o papel do partido da disputa eleitoral;


(2) as regras para escolha de candidatos em cada partido: a forma como o municpio e os
distritos municipais coordenam as convenes partidrias locais tambm reduz a ascendncia
dos lderes nacionais sobre o processo, desabonando o deputado eleito de seguir regras da
cpula; (3) o grau de controle, pelos lderes partidrios no Congresso, de recursos
(institucionais) que permitem influenciar parlamentares individualmente: quanto maior esse
controle, espera-se que maior a disciplina; (4) as regras que determinam a modalidade de voto
se nominal ou simblico: como os parlamentares poderiam propor emendas
individualmente, durante o processo constitucional, levar proposies a plenrio era
razoavelmente fcil, e os distanciava das lideranas; (5) o sistema de governo:
presidencialismos, de uma forma geral, no possuem um incentivo que os parlamentarismos
tm disciplina partidria, a moo de desconfiana, que afeta no somente o primeiro-
ministro como o legislador, caso caia o governo; (6) o tipo de arranjo federativo: quanto mais
descentralizado o sistema, mais os polticos construiro suas carreiras em torno das polticas
locais ou regionais, aumentando a influncia dos governadores estaduais sobre legisladores
individuais e, ao mesmo tempo, reduzindo a ascendncia dos partidos sobre os mesmos
(Mainwaring e Prez-Lin, 1997, pp. 475-477).
Destes elementos, (1), (2) e (5) no se alteraram significativamente a partir da nova
Constituio. Tampouco a forma de organizao federativa parece ter influenciado fortemente
a disciplina partidria. Caso tenha-o feito, seria no sentido de diminu-la, uma vez que a partir
de 1988 houve um contnuo processo de descentralizao, primeiro fiscal, e depois nos
instrumentos de proviso social, a partir dos anos 1990 (cf. Arretche, 2000). Restam, ento, o
controle dos lderes partidrios sobre recursos institucionais no mbito do Legislativo e a
forma como a proposio e votao de leis permitida, que sero explorados adiante.
Por fim, para esgotar-se o argumento institucional, deve-se jogar luz noutra
caracterstica dos partidos brasileiros, qual seja, sua orientao ideolgica. Se a disciplina
partidria confere s agremiaes a qualidade de ator unitrio, podendo ser pensadas como
jogadores racionais/maximizadores do sistema poltico, a disposio dos partidos em termos
ideolgicos o que confere seu carter distintivo, por um lado, e permite-nos prever padres
de alianas e desdobrar a lgica do clculo racional no mbito poltico, por outro. Mas seria
possvel dispor as agremiaes partidrias brasileiras em um contnuo ideolgico esquerda-
direita, se estamos tratando de partidos fracos e sem aporte programtico, como quer
Mainwaring (2001)? A opinio de Lima Jr. (1991) parece indicativa a esse respeito, ao avaliar
o componente ideolgico da legislatura eleita em outubro de 1990:
72

Se, do ponto de vista das legendas, o sistema partidrio est mal consolidado, o
mesmo no se pode dizer da dimenso ideolgica (...). A atual Cmara
predominantemente de centro-direita; a esquerda, contando 20% das cadeiras, elegeu
no Sudeste sua maior bancada. O centro, com 45% dos assentos, obteve tambm no
Sudeste sua maior bancada. J a direita, com 34% das cadeiras, concentrou seus
votos no Nordeste. A regio Sul apresenta percentuais razoavelmente equilibrados
entre a direita e a esquerda (Lima Jr., 1991, pp. 133-5).

Naturalmente, a classificao ideolgica no passa de uma proxy da posio do


parlamentar, uma posio que foi atribuda a cada um deles com base no pertencimento
partidrio (Lima Jr., 1991, p. 135). Ora, se a base de tal representao so os prprios
partidos, por mais dbeis que se aleguem ser institucionalmente, eles se reafirmam como
referencial-chave para qualquer anlise do sistema poltico. Assim sendo, apesar de frouxa
em termos de preciso ideolgica, a classificao capaz de nos fornecer insights importantes
para a compreenso, por exemplo, da ao presidencial no mbito legislativo.
Figueiredo e Limongi (1999), por sua vez, trazem-nos perspectivas mais conclusivas
acerca da posio ideolgica dos partidos. Argumentam que os principais partidos brasileiros
(PDS/PPR, PFL, PTB, PMDB, PSDB, PDT e PT) podem ser dispostos num continuum
ideolgico, da direita para a esquerda, onde coalizes contguas so a regra (Figueiredo e
Limongi, 1999, p. 76). Na Figura 3.1, dispem-se os partidos ao longo de tal contnuo
unidimensional, cujos extremos equivalem ao que se convencionou chamar de esquerda e
direita.

Figura 3.1 Disposio ideolgica dos partidos em plano unidimensional, 1989-1994

esquerda centro direita


PC do B PT PCB PSB PDT PSDB PMDB PTB PL PRN PFL PDS

Fonte: Lima Jr. (1991), Mainwaring (1997), Mainwaring e Prez-Lin (1997) e Figueiredo e Limongi (1999).

O espectro acima contempla, a um s tempo, os sete grandes partidos dos quais tem
se tratado, bem como aqueles que assumiram certa projeo poltica no perodo, como o PRN,
partido de Collor. interessante notar que, dentre os grandes, h uma diviso razoavelmente
equilibrada de posicionamento ideolgico, com trs (PDS, PFL e PTB) direita, trs (PT,
73

PDT e PSDB) esquerda e um partido central (PMDB). Apesar de fora de escala, deve-se
ressaltar que o PMDB ocupa em sua quase totalidade o centro mtrico do contnuo, por se
tratar do maior partido no perodo recortado. O PSDB, por ter resultado de um racha do
prprio PMDB, pode ser melhor classificado como um partido de centro-esquerda.
direita, o PTB pode ser entendido como centro-direita, na classificao de Mainwaring e
Prez-Lin (1997, p. 467), ainda que, tomando o PMDB como referncia, o PFL tenha maior
afinidade de encaminhamentos com o centro que o prprio PTB (Figueiredo e Limongi, 1999,
p. 77). A Tabela 3.7 explora certas nuances da dinmica partidria do perodo, que tambm
podem ser teis para o argumento a seguir.

Tabela 3.7 Proporo de encaminhamentos similares pelos lderes partidrios, 1989-94

Partidos PFL PTB PMDB PSDB PDT PT


PDS 68,8 61,5 54,8 43,4 20,4 13,6
PFL 64,3 64,3 46,6 17,2 11,8
PTB 55,2 45,7 22,2 15,8
PMDB 64,3 37,6 30,3
PSDB 49,3 48,9
PDT 71,5
Fonte: Figueiredo e Limongi (1999), p. 77.

Uma anlise dos dados acima revela aspectos que no so visveis a partir de uma
projeo ideolgica unidimensional dos partidos. O fato de o PMDB e o PFL, por exemplo,
possurem uma convergncia de polticas de 64,3%, enquanto essa proporo reduz-se para
37,6 e 30,3 na relao entre o PMDB e o PDT e o PT, respectivamente, indica que a maior
bancada do Congresso est muito mais direita do centro do que se poderia imaginar.
Olhando-se para os trs partidos de direita (PDS, PFL e PTB), percebemos que todos possuem
compatibilidade de encaminhamentos com o PMDB acima dos 50%. Isso revelador porque
significa que o esforo de Collor em angariar apoio a suas medidas seria menor do que
esperado caso o PMDB estivesse exatamente no centro mtrico do espectro. Em primeiro
lugar, pois estamos falando de uma legenda comparativamente indisciplinada42, o que
simplifica a tarefa de cooptar parte de uma bancada em algumas votaes especficas. Em
segundo lugar, pois os dados mostram que a liderana do partido estaria mais prxima do

42
Tanto com relao aos demais partidos durante a legislatura 1986-1990, quanto com relao a ele prprio a
partir de 1990.
74

ponto ideal do presidente (partindo-se, naturalmente, do pressuposto de que suas polticas


estariam direita do espectro), o que reduz o custo das negociaes ad hoc.
Retomemos, pois, o cenrio com que se deparou Collor na vspera da formao do seu
governo. Como j foi demonstrado, no havia nenhum fator institucional que o informasse de
que uma constituio minoritria de governo seria impossvel ou invivel. O apartidarismo
ministerial, visto por alguns como um dos condicionantes para sua derrocada (Anastasia,
Melo e Santos, 2004, p. 67)43, na realidade a traduo mais clara de que, naquele contexto
institucional, (1) governos minoritrios so possveis, mesmo na explosiva mistura entre
forte federalismo, fragmentao partidria e representao proporcional de lista aberta; (2)
coalizes legislativas podem ser montadas, como bem argumenta Strm (1990), no s pela
via da distribuio de pastas: apoios no Congresso podem ser obtidos, pela via institucional,
por um clculo de ambas as partes que envolve influncia em polticas, por um lado, e
prospeces eleitorais, por outro44.
O que pretende se mostrar que, num cenrio de (1) altas prerrogativas do Executivo
sobre a formulao legislativa; seguida por (2) considervel controle da agenda do Congresso
por parte do presidente; (3) disciplina partidria e ascendncia da liderana sobre sua bancada;
(4) possibilidade de definio ideolgica de partidos e polticas; o ambiente institucional
conta favoravelmente diversidade do clculo formativo do presidente tornando possvel a
opo minoritria, quando pensado dentro de uma conjuntura especfica e no o contrrio,
como a literatura sugere. Sendo assim, os incentivos institucionais que fazem com que o
presidente escolha uma estratgia dominante so elementos analticos centrais para a
explicao que buscamos dar sobre a formao do governo Collor em maro de 1990.

3.3. As prerrogativas legislativas do Executivo e o quadro institucional da CF-88

J ponto pacfico na literatura poltica brasileira que a Constituio de 1988


representou, em alguns aspectos, afastamento da experincia democrtica anterior (1946-
1964) e, ao mesmo tempo, aproximao das constituies militares. Essa mudana nas bases
institucionais do sistema poltico brasileiro, como argumentam Figueiredo e Limongi (1999),
alteraram sensivelmente seu funcionamento. Duas transformaes foram especialmente

43
[A]lguma relao parece existir (...) entre o tamanho da base de apoio e o fato de ter havido impeachment: em
todos os casos [em que presidentes da Amrica do Sul foram destitudos, incluindo-se o de Collor], os
presidentes sempre constituram apoio legislativo abaixo do limite que evitaria a aprovao da destituio
(Anastasia, Melo e Santos, 2004, p. 67).
44
Sem contar as vias no-institucionais, como a patronagem e a compra de votos, que no esto em questo aqui.
75

visveis: a ampliao dos poderes legislativos do presidente da Repblica, que na realidade


tratou-se de uma continuidade com relao ao regime autoritrio, e a tambm ampliao dos
recursos legislativos disposio dos lderes partidrios no controle de suas bancadas
(Figueiredo e Limongi, 1999, p. 20)45. A relao entre lderes e partidos dentro do Legislativo
ser tratada adiante. Por ora, importa-nos destacar as mudanas constitucionais trazidas pela
Carta da Nova Repblica no sentido de potencializar os poderes presidenciais.

3.3.1. Poderes reativos: veto total e parcial

Mainwaring (1997) apresenta uma exposio sucinta, conquanto completa, das


prerrogativas presidenciais adquiridas com a nova Constituio. O autor divide os poderes do
presidente em reativos e proativos. A respeito do primeiro, o autor refere-se possibilidade de
veto presidencial legislao, e particularmente quando difcil para o Congresso derrubar o
veto (Mainwaring, 1997, p. 60). Enquanto, formalmente, a Constituio de 1988 no
dificulta para o Congresso acabar com um veto presidencial, garantindo sua derrubada por
maioria absoluta, isto , 50% mais um de todos os membros (no Congresso brasileiro, em
nmeros atuais, 298 dos 594 representantes), fatores como o alto nvel de ausncia e
fragmentao do sistema partidrio fazem com que, na opinio de Mainwaring (1997), a
prtica no se constitua em algo fcil.
H tambm o veto parcial no rol de poderes reativos que, como o nome diz, torna o
presidente capaz de bloquear quaisquer partes do processo legislativo que o convierem,
promovendo a sintonia fina da legislao (Mainwaring, 1997, p. 61). Por fim, uma ltima
modalidade de poder reativo seria a capacidade de iniciar a legislao em determinados
assuntos. A Carta de 1988, em seu Artigo 61, conferiu ao presidente direito exclusivo sobre a
criao de leis que tratem do contingente das Foras Armadas; criao de empregos e
aumento de salrios em determinadas reas do funcionalismo pblico; questes referentes
organizao administrativa ou judiciria; questes relativas a ministrios pblicos e
defensoria pblica; e, finalmente, assuntos oramentrios. O Congresso no pode, por

45
interessante ilustrar esse ponto com um exemplo trivial de controvrsia acadmica acerca do sistema poltico
brasileiro ps-88, nos primeiros anos de sua vigncia. Enquanto Jaguaribe (1992) afirma que a Carta de 88
inaugurou um Legislativo forte, preponderante sobre o Executivo, Lamounier (1992) veemente ao caracterizar
o novo sistema como caracterizado pela hipertrofia do Executivo. Figueiredo e Limongi (1999), mais tarde,
tambm destacaro o forte papel legislativo do poder Executivo, sem, contudo, advogar por algum tipo de
preponderncia de um sobre o outro. O ponto que quero destacar aqui o de que, se havia uma dificuldade entre
especialistas do campo em concordar em torno de um diagnstico comum sobre o sistema poltico ps-88, essa
limitao tambm deveria acometer, de uma maneira talvez at mais grave, os atores polticos.
76

exemplo, emendar o oramento anual, preparado pelo presidente, com programas ou projetos
no includos na proposta original do Executivo (Mainwaring, 1997, pp. 61-62).

3.3.2. Poderes proativos: as Medidas Provisrias

Poderes proativos, por outro lado, seriam aqueles relacionados capacidade


presidencial de emitir decretos legislativos. Adquirem este nome em funo de os presidentes
no mais precisarem depender completamente da iniciativa congressional para fazer valer
sua agenda legislativa; de fato, eles nem precisam ter o suporte da maioria para determinadas
iniciativas (Mainwaring, 1997, p. 62). O Artigo 62 da Constituio de 1988 permite ao
presidente lanar medidas provisrias (MPs), que possuem fora de lei e atuam por um
perodo de 30 dias sem necessidade de aprovao do Congresso. Caso as MPs no sejam
votadas dentro desse perodo, elas so rejeitadas; a prtica, entretanto, tem sido por sua
reedio (Figueiredo e Limongi, 1999)46. Ainda que as MPs tenham sido criadas para casos de
relevncia e urgncia, elas tm sido usadas com recorrncia para levar ao Congresso
diversos tipos de propostas, e seus efeitos perduram mesmo depois de expirado seu prazo de
votao (Mainwaring, 1997, pp. 62-3).
As medidas provisrias tm sido um dos maiores alvos de crticas no contexto das
instituies inauguradas em 1988, aventadas por aqueles que associam tal prerrogativa a uma
herana perversa do perodo militar. Lamounier (1994), por exemplo, implacvel ao associar
o dispositivo das MPs debilidade do sistema institucional brasileiro, alegando que, no plano
legislativo, a Carta Constitucional

no apenas manteve a antiga figura legal do decreto-lei (devidamente rebatizado de


medida provisria), como, na verdade, aumentou seu campo de ao, tornando-o,
assim, mais arbitrrio (...). Como a experincia tem demonstrado, esse um
contraponto cesarista a nosso sistema partidrio e de representao legislativa
idealmente consociativo, mas na verdade invertebrado. No querendo enfrentar o
desafio da reforma institucional, a maioria da elite prefere fingir que um instrumento
arbitrrio como a medida provisria compatvel com a democracia ou v-lo como
um dado irremovvel da realidade (Lamounier, 1994, pp. 33-4, grifos nossos).

46
At o ano de 2001, quando foi aprovada a Emenda Constitucional no. 32 (EC-32), que proibia a reedio
ilimitada de MPs e que previa o trancamento da pauta caso a medida no fosse votada.
77

Paradoxalmente, o retrato um tanto quanto impressionista das medidas provisrias


descrito pelo autor encobre uma funo central dessa prerrogativa do presidente: quebrar
ainda que de forma arbitrria ou cesarista o ciclo de paralisia hiperativa47 que, na viso
do prprio Lamounier (1994), a caracterstica mais sintomtica da fragilidade democrtica
no pas. Ou seja, o mesmo elemento que explicitamente taxado de ditatorial aquele que,
em conjuno com outras engrenagens, permite o funcionamento da democracia brasileira48.
Ademais, nesse diapaso, necessrio apresentar trs dados que colocam em xeque a
percepo negativa acerca das MPs. Em primeiro lugar, decretos constitucionais no so
exclusividade da poltica nacional. No mbito dos presidencialismos latino-americanos,
Argentina, Colmbia, Equador, Peru e Uruguai tambm desfrutam dessa prerrogativa do
Executivo (Anastasia, Melo e Santos, 2004, p. 63). Mesmo democracias europias, como
Frana, Itlia e Rssia possuem, sua maneira, poderes constitucionais de decreto. O Quadro
3.1 sistematiza os pases onde h o dispositivo e formatos que ele assume:

Quadro 3.1 Variantes de poder constitucional de decreto

O decreto se torna permanente?

Sim No

Rssia (Art. 90) Brasil em 1988 (Art. 62)


Peru em 1993 (Art. Itlia (Art. 77)
118:19) Colmbia em 1991 (Art.
O decreto tem Sim Colmbia em 1991 213)
efeito (Art. 215) Argentina em 1994 (Art.
imediatamente? Chile em 1989 (Art. 99:3)
32: 22) Frana (Art. 16)

Equador (Art. 65)


No No disponvel
Frana (Art. 49:3)

Fonte: Carey e Shugart (1998)

47
Desde o incio da dcada de 1980, o Brasil tem vivido sob o que se pode chamar de paralisia hiperativa: uma
sndrome de governabilidade em declnio, causada por um sentimento generalizado de insegurana entre as elites
do pas a respeito de sua coeso e legitimidade e agravada por uma tendncia equivocada a querer solucionar o
problema sobrecarregando constantemente a agenda poltica. Ao invs de esforar-se em agregar interesses e
propostas e negociar uma soluo ampla, a elite poltica tem feito o contrrio, isto , tem trabalhado de maneira
desagregada, exacerbando expectativas e sendo tragada a cada passo pelo mar de desapontamento que se abre a
seus ps (Lamounier, 1994, p. 31).
48
Para Lamounier (2005), a constncia com que as medidas provisrias so utilizadas denota, ao mesmo tempo,
fragilidade do Executivo e de sua relao com o Legislativo. Esse prolongado perodo de fragilidades (...)
haveria de se exteriorizar por meio de alguma deformao institucional grave. Sob presso da prpria paralisia, o
organismo poltico tratou de se defender do impasse subjacente, invertendo a funo de um instrumento
legislativo previsto no texto de 1988: a Medida Provisria (MP) (Lamounier, 2005, p. 197).
78

Sendo os decretos constitucionais uma realidade no s no Brasil, mas em diversas


democracias do globo, de se crer que sua existncia no est necessariamente
correlacionada, como evocam alguns crticos da MP brasileira, com uma espcie de herana,
ou vocao autocrtica de perodos anteriores. Carey e Shugart (1998), por exemplo, ainda
que concordem que alguns episdios de utilizao deste poder tenham de fato acarretado a
usurpao dos poderes legislativos, em geral essa correlao exagerada. Para os autores,

decretos executivos no so sempre, ou mesmo usualmente, a mesma coisa que


chamar os tanques. O que observamos como decreto com freqncia tanto o poder
delegado pelas legislaturas atravs da lei, como o poder de decreto assegurado nas
Constituies. Mais do que isto, quando examinamos as caractersticas institucionais
de sistemas onde o decreto observado, encontramos padres consistentes com a
proposio de que os decretos no significam necessariamente que os interesses
legislativos tanto interesses em polticas pblicas como interesses institucionais
estejam sendo marginalizados (Carey e Shugart, 1998, s/p).

A constatao de Carey e Shugart nos permite dizer, com alguma segurana, que o
padro observado do uso das MPs desde 1988 no distancia nosso sistema poltico de uma
democracia. Discordamos, pois, de Lamounier (2005), para quem [d]esde 1988, o inchao da
prerrogativa de editar MPs configura uma anomalia (...) (p. 198). A medida provisria um
dispositivo constitucional, criada pelos prprios parlamentares luz da experincia prvia
nacional, e no uma anomalia que emanou inadvertidamente da Carta de 1988 e acabou por
garantir ao Executivo um constante flerte com o autoritarismo. Ainda que a ressalva contida
na Constituio segundo a qual as MPs somente devem ser emitidas em caso de extrema
relevncia e urgncia deixe de fato uma brecha para a interpretao presidencial sobre o que
ele considera necessrio e urgente, no nos parece que o emprego observado de tal medida
nas ltimas duas dcadas nos d substrato para falarmos de arbitrariedade autoritria.
Por outro lado, de fato, o que se observa ao longo da Histria recente uma constncia
na aplicao das MPs, ou mesmo um padro crescente com o tempo. A Tabela 3.8 rene os
dados das ltimas duas dcadas relativos ao emprego da medida provisria por presidente,
bem como sua mdia mensal.
Algumas tendncias so imediatamente perceptveis a partir de uma leitura da tabela
acima. Houve um progressivo aumento da utilizao de medidas provisrias, de Collor a Lula.
Se partirmos de uma hiptese no muito irreal de que a democracia brasileira vem se
consolidando, e no entrando em colapso, cai por terra a percepo de que h uma correlao
79

negativa entre uso de medidas provisrias e vigor democrtico do pas. Uma interessante
concluso oferecida por Pereira, Power e Renn (2007) a de que, contra-intutitivamente, a
reforma das MPs implementada pela EC-32/2001, que proibiu a reedio indefinida das
medidas e cujo objetivo imediato era reduzir ostensivamente os poderes unilaterais do
presidente de iniciar legislao, de fato aumentou ainda mais os poderes de agenda do
Executivo (Pereira, Power e Renn, 2007, p. 91). Ao fim e ao cabo, criou-se uma
dependncia ainda maior das MPs, haja vista o recurso a elas com crescente freqncia. E,
ainda assim, no h indcios de que o Brasil esteja padecendo de dficits democrticos desta
natureza.

Tabela 3.8 Uso de MPs pelos presidentes brasileiros, 1988-2008


Presidente Mdia MPs
MPs originais Mdia mensal
mensal reeditadas
Sarney, 1988-1990 125 5,2 22 0,9
Collor, 1990-1992 89 2,9 70 2,3
Itamar, 1992-1994 142 5,3 363 13,4
FHC-1, 1995-1998 160 3,3 2449 35,4
FHC-2, pr-reforma (1999-
103 3,1 2587 78,4
10/9/2001)
FHC-2, ps-reforma (11/9/2001-
102 6,8 n/d n/d
2002)
Lula, 2003 at 29/2/2008 319 5,14 n/d n/d
Fonte: Pereira, Power e Renn, 2007, p. 77 e Revista da Semana, 31 de maro de 2008.

Em terceiro lugar, as medidas provisrias foram essenciais para a consecuo dos trs
grandes planos de estabilizao econmica dos anos 90 no Brasil: o Plano Brasil Novo
(Collor I), o Plano Collor II e o Plano Real. No limite, possvel ponderar se qualquer
instrumento econmico de choque ou mudanas imediatas no status quo econmico
lanados pelo governo seriam profundamente comprometidos, ou mesmo impossibilitados,
no fosse pela medida provisria. Faz-se coro, assim, a Glucio Ary Dillon Soares, para
quem, no contexto latino-americano, [a] pergunta para a qual no h resposta emprica se,
nos trs pases [Argentina, Brasil e Peru], esses planos [de estabilizao] poderiam ser
implementados sem a transferncia de poderes para o Executivo, por meio dos poderes de
decreto (Soares, 1997, p. 7). O que importante ressaltar, neste particular, que a
denominao presidencialismo imperial, utilizada exausto pelos crticos do carter
80

plebiscitrio do Executivo brasileiro (cf. Lamounier, 1992), pode ser pensada como uma
espcie de requisito para a implementao exitosa de planos de estabilizao, mas no
necessariamente uma caracterstica permanente dos presidencialismos latino-americanos, em
particular do brasileiro (Soares, 1997, p. 13). De qualquer forma, resta a interpretao de
Amorim Neto (2006), para quem as medidas provisrias so uma forma robusta (sic) de
autoridade legislativa porque permite ao Executivo se sobrepor lei ordinria e mudar o
status quo para a posio desejada (apud Pereira, Power e Renn, 2007, p. 76). A estratgia
do governo Collor, centrada inicialmente em MPs, ser desdobrada posteriormente.

3.3.3. Ascendncia presidencial sobre a agenda legislativa

Outra caracterstica institucional do presidencialismo brasileiro, desenvolvida a


contento por Mainwaring (1997) e Figueiredo e Limongi (1999), refere-se ascendncia
presidencial sobre a agenda legislativa. A prerrogativa da medida provisria, definida
constitucionalmente, no somente confere ao presidente ampla capacidade de legislar, como
tambm influenciar a agenda do Congresso (Mainwaring, 1997, p. 64). Essa influncia pode
se dar de vrias maneiras. A primeira delas pela prpria emisso de decretos presidenciais:
caso o Congresso no aprecie a MP dentro dos 30 dias previstos para sua validade, a medida
vai automaticamente para o topo da agenda legislativa e, a partir das mudanas
implementadas em 2001, engendra o trancamento da pauta. Da mesma forma, leis ordinrias
emitidas pelo presidente em carter de urgncia, conforme definido pelo Artigo 64 da
Constituio, tm que ser votadas num perodo de 45 dias, sendo dirigidas, em caso contrrio,
para o topo da agenda. Uma ltima definio constitucional, prevista pelo Artigo 57, permite
ao presidente convocar sesses especiais do Congresso, durante as quais a Casa somente pode
deliberar sobre questes determinadas por iniciativa do presidente (Mainwaring, 1997, p. 65).
Tais prerrogativas presidenciais imprimem duas caractersticas fundamentais ao
padro legislativo dos poderes sob a atual Constituio brasileira: em primeiro lugar, h clara
predominncia do Executivo sobre o processo legislativo. No perodo entre 1989 e 1994, de
1.257 leis sancionadas, nada menos que 997 (85%) foram de iniciativa do Executivo
(Figueiredo e Limongi, 1999, pp. 50-51). Em segundo lugar, o tempo mdio de apreciao das
leis propostas pelo presidente sensivelmente menor do que das leis propostas pelo prprio
Legislativo. Enquanto MPs levam em torno de 20 dias para serem votadas, e leis ordinrias
executivas aproximadamente 400 dias, projetos de lei introduzidos pelos congressistas tm
prazo mdio de apreciao de em torno de 1100 dias (Mainwaring, 1997, p. 65).
81

A soma de todas essas caractersticas, observadas a partir de um estudo meticuloso


sobre os efeitos da ordem constitucional de 1988 nas relaes Executivo-Legislativo (cf.
Figueiredo e Limongi, 1999) nos leva a quebrar com diversos lugares-comuns que eram
propagados pelas anlises polticas que lidavam com as instituies governativas nacionais.
Primeiramente, as bases sobre as quais opera o sistema poltico brasileiro no podem ser
comparadas s da repblica de 1946: no h indcios de uma indisciplina partidria patolgica
ou um Congresso que atue, de fato, como um veto player institucional (Figueiredo e Limongi,
1999, p. 20). O Executivo a fora preponderante no binmio presidente-parlamento, em
funo das qualidades expostas acima, e estabelece com o ltimo uma relao tal que nos
permite comparar a democracia brasileira, a rigor, com qualquer democracia consolidada
europia, em termos de seu modus operandi (Limongi, 2006). Ademais, a dinmica de foras
que se coloca em nosso sistema poltico, ainda que conserve forte a caracterstica da coalizo,
no leva o pas ingovernabilidade , ao contrrio, permissiva a uma ordem e estabilidade
particulares (Palermo, 2000).
Pois bem, assumamos ento um cenrio de preponderncia do Executivo em termos
legislativos sobre o Congresso. Que dizer, no entanto, do carter cooperativo e disciplinado
do Congresso de que tratam Figueiredo e Limongi (1999)? Se considerarmos o perodo entre
1989 e 1998, pode-se afirmar que (1) os governos lograram considervel grau de sucesso
legislativo (Tabela 3.9), denotando cooperao (ou aquiescncia) parlamentar; (2) de uma
forma geral, os partidos comportam-se como atores coletivos, demonstrando coeso partidria
e forte ascendncia do lder sobre a bancada; (3) o conflito na Cmara dos Deputados
estrutura-se em linhas partidrias, que podem ser dispostos num contnuo direita-esquerda
(Figueiredo e Limongi, 1999, p. 101).

Tabela 3.9 Resultados dos projetos de lei segundo a iniciativa, 1989-98


Transformados Em Vetados
Apresentados em lei Rejeitados Outros tramitao totalmente
Executivo Oramento 902 898 4 - - -
Medida
517 358 14 72 71 2
Provisria
Outras leis 655 350 6 184 115 8
Total 2.074 1.606 24 256 186 10
Legislativo Total 16.217 262 246 s/i 15.595 114
Fonte: Figueiredo e Limongi, 1999, p. 104.
82

Deve-se ressalvar interpretao da Tabela 3.9 o fato de que houve quatro presidentes
entre 1989 e 1998, ou seja, os dados discriminados no nos permite assegurar que todos os
chefes do Executivo gozaram do mesmo sucesso legislativo, ou da mesma postura cooperativa
dos congressistas. O estudo de Diniz (2005), utilizando as leis acerca da reforma trabalhista
propostas pelo Executivo para aferir o sucesso presidencial na relao com o Legislativo,
demonstra que cada presidente teve uma sorte distinta. Nesse contexto, Collor foi o nico a
sofrer veto total, referente MP 215/90, que extinguia imediatamente o imposto sindical.
Aps reeditar a MP trs vezes, o Congresso ofereceu ao presidente e aprovou a PLV 58, que
previa o fim gradual daquela contribuio. Collor, por sua vez, optou por manter o status quo
original e vetou o projeto de lei de converso. Por fim, um ano mais tarde, enviou os PLs
1.231/91 (sobre organizao sindical) e 1.232/91 (sobre negociao coletiva), que tramitaram
lentamente nas casas legislativas at serem retirados, adiante, por Fernando Henrique Cardoso
(Diniz, 2005). Alm disso, o estudo de Mainwaring e Prez-Lin (1997), discutido
anteriormente, nos mostra que a disciplina partidria da legislatura constituinte no atingiu os
mesmos altos nveis que o registro mais longo denota. bem plausvel supor, portanto, que
Collor tenha se defrontado com partidos mais indisciplinados do que sua mdia para toda a
dcada de 1990.
Esses dados nos oferecem duas lies importantes. Primeiramente, o cenrio das
relaes entre Executivo e Legislativo no pas muito mais complexo que simplesmente
afirmar uma preponderncia constante do primeiro sobre o segundo. O sucesso da agenda
legislativa do presidente depende, entre outras coisas, da natureza da poltica lanada49 (se
emergencial ou ordinria, por exemplo), do assunto tratado (cf. Figueiredo e Limongi, 1999,
p. 106) ou das preferncias dos partidos e do presidente sobre uma determinada poltica, num
determinado contexto. Em segundo lugar, existem conjunturas mais propcias ao conflito ou
cooperao, ainda que mantidas ceteris paribus as instituies. O argumento que
desenvolveremos adiante o de que o momento de particular calamidade em que Collor
tomou posse favoreceu, em grande medida, a ao unilateral do presidente (por meio de
prerrogativas constitucionais, enfatize-se) e imprimiu tom conflitivo s relaes Executivo-
Legislativo no comeo de sua gesto.

49
O que, muito corretamente, levou determinados crticos de Figueiredo e Limongi (1999) a considerar, por
exemplo, que aquele estudo no conseguia aferir, por exemplo, o grau de influncia legislativa sobre as medidas
enviadas pelo presidente, que poderia antecipar potenciais vetos do Congresso e moldar polticas que se
afastassem de seu ponto ideal mas que pudessem ser aprovadas (Diniz, 2005, pp. 337-8). Um contnuo impasse
sobre o que a agenda governamental e como avaliar sucesso ou fracasso presidencial ainda permeia a literatura
sobre o sistema poltico nacional, contrapondo autores como Figueiredo e Limongi (1999) e Santos (2001), de
um lado, e Mainwaring (1997) e Ames (2003), de outro.
83

Entretanto, descontextualizar o arcabouo institucional do seu contexto poltico mais


amplo impede que se demonstre a contento no somente a viabilidade de governos
minoritrios no presidencialismo brasileiro, mas por que esse tipo particular de formao foi
escolhido pelo presidente quando de sua posse. Acredita-se, portanto, ser necessrio incluir na
equao as condies econmicas que acometem o pas ao que decises formativas so
tomadas.

3.4. O contexto poltico-econmico: crise econmica, inflao e corroso institucional

Momentos difceis temos enfrentado entre a memria da hiperinflao,


incessantemente reativada, e a realidade da recesso, incomodamente visvel. Assim Diniz
(1990b, p. 11) descreve o perodo pelo qual passavam os brasileiros, nos fins da dcada que se
convencionou, muito acertadamente, chamar de perdida. Entre a cruz e a espada, o povo
aguardava ansiosamente algum que pudesse, de uma vez por todas, debelar a inflao
galopante. Sarney havia tentado com o Cruzado, Bresser e Vero, sem qualquer xito
duradouro, o que fizera derrubar sua imagem e mesmo tornar seu governo acuado e beira do
colapso, ao fim daquele mandato. Muitos associavam o fracasso em conter a crise econmica
tarefa, vale lembrar, para a qual o primeiro presidente da Nova Repblica havia sido
designado50 aos infortnios polticos do prprio governo. Qual o sentido causal real dessa
percepo, o que viera primeiro, se a crise ou a inpcia para resolv-la, pouco importa. J no
incio de 1988, o presidente admitiria que estava sem cho, s contando com o paradoxal
amparo que lhe ofereciam as Foras Armadas (Noblat, 1990, p. 153). Sua impopularidade,
indicada pelos baixssimos resultados que o presidente (e, para alm dele, a classe poltica
como um todo) obtivera em pesquisas de opinio realizadas entre 1989 e 199051, j adquiria
contornos de uma crise moral generalizada (Rodrigues, 2000, p. 34). Se a guinada de
Sarney direita, simbolizada no rechao s solues heterodoxas das alas mais progressistas

50
Na opinio de Modiano (1990), j na inaugurao da Nova Repblica, frente ao fracasso da estratgia de
gradualismo, as taxas galopantes de inflao no ameaavam apenas os ministros da rea econmica, mas
tambm a coalizo poltica que sustentava o governo. A legitimidade do processo de votao indireta que elegeu
Tancredo Neves e da sucesso presidencial aps a sua morte foi novamente posta em questo (Modiano, 1990,
p. 347).
51
De fato, a severidade dos eleitores brasileiros na avaliao da vida pblica quase unnime: as taxas de
censura aos polticos ultrapassam, em alguns casos, a 80% e a insatisfao com o desempenho dos partidos
polticos majoritria, mesmo se isso no implica em rechao do sistema pluripartidrio; ao mesmo tempo, a
insatisfao com o governo e o Congresso Nacional, se menos intensa, tambm majoritria, significando que
ela perpassa praticamente todos os segmentos do eleitorado. Isso sugere uma tendncia nacional de rejeio aos
polticos e, tambm, ao modo de funcionamento de algumas instituies (Moiss, 1995, p. 206 apud Rodrigues,
2000, p. 34).
84

do PMDB e na composio de um centro com os conservadores do PMDB e o PFL,


buscou dar sobrevida ao governo aps a promulgao da nova Constituio, a mudana de
estratgia seria to efmera quanto seus planos de estabilizao:

No incio do ano, o objetivo do governo do Presidente Jos Sarney era o de chegar,


politicamente, forte s vsperas da eleio de novembro prximo [de 1989] para
influir na escolha de seu sucessor. Nos primeiros dias de maio ltimo, o objetivo
passou a ser o de chegar l, pelo menos, em uma situao tal que o presidente no
viesse a se sentir obrigado, como se sentiu o General Joo Figueiredo, a deixar o
palcio pela porta dos fundos (...). [O objetivo do governo era] chegar ao fim do seu
mandato de qualquer jeito (Noblat, 1990, pp. 195-6).

No demais dizer que, pela prpria forma como comentadores polticos sentiam e
traduziam o momento poltico e econmico por que passava o governo Sarney, o contexto da
crise, mais que prpria base poltica do presidente no Legislativo, era o fiel da balana da
sobrevivncia governamental. Isto , por mais que Sarney estivesse amparado por uma ampla
base parlamentar o referido centro garantia ao governo 63% das cadeiras da Cmara
(Figueiredo, 2008, p. 190) a durao do governo, acreditava-se, dependia da habilidade
governamental em conduzir a economia.
Essa caracterstica no uma particularidade do Brasil. Conforme afirmam Haggard e
Kaufman (1996), a incapacidade de lidar com problemas econmicos foi uma caracterstica
quase unvoca das democracias recm-inauguradas da Amrica Latina, agravadas por uma
estrutura poltica incipiente, muitas vezes fragmentada. Some-se a essa particularidade
institucional uma grande expectativa popular, generalizada e mesmo irrealista, sobre os
benefcios econmicos da transio para a democracia (Haggard e Kaufman, 1996, p. 196).
Essa foi a conjuntura que marcava o pas s vsperas da primeira eleio direta para
presidente na Nova Repblica.
No fim das contas, Sarney foi capaz de chegar ao fim de seus cinco anos de mandato
compondo, note-se, o questionvel rol de ser o terceiro governante em quase meio sculo,
aps Dutra e Juscelino, que conclua seu termo no Executivo. J em meados de 1989,
contudo, estava claro que o presidente no deixaria legado poltico algum, e o resultado do
primeiro turno das eleies presidenciais daquele ano demonstraram que, seja esquerda ou
direita, ganharia aquele que se opusesse de forma mais vigorosa ao prprio governo52. Os

52
Compondo, como quer Lamounier (1992; 2005), o carter plebiscitrio de grande parte dos pleitos
presidenciais brasileiros.
85

candidatos que representavam o mainstream poltico do momento, Ulysses Guimares


(PMDB) e Aureliano Chaves (PFL), lograram votaes pfias no pleito presidencial,
angariando 4,4% e 0,8% dos votos vlidos, respectivamente53. Nesse contexto, uma dplice
estratgia de parte dos presidenciveis com as maiores votaes no primeiro turno, bater em
Sarney e prometer solues para o drama inflacionrio, garantia a empatia com o pblico.
Collor, sem dvida, foi quem soube melhor aproveitar essa linha de conduta e
assegurar para si o voto voltil, daqueles que, insatisfeitos com a condio poltica e
econmica do pas, buscavam alternativas reais ao establishment. Nesse sentido,

a candidatura Collor pode ser resumida, em sentido geral, como aquela que perseguiu
de modo mais tenaz a articulao de duas ordens de prioridades: por um lado, ocupar
o enorme vcuo deixado pelas lideranas direita que haviam feito parte da transio
conservadora e, por outro, dirigir-se massa diretamente, num estilo fortemente
populista e autoritrio, com um discurso forjado a partir da apreenso das
expectativas frustradas da populao (Rodrigues, 2000, p. 63, grifo nosso)

Assim, no que tange s campanhas que se projetavam ao segundo turno, uma das
maiores preocupaes seno a maior era a de como apaziguar, ou mesmo solucionar, a
crise econmica do pas (Carvalho, 2006, p. 102). Por mais que se possa afirmar que a
dicotomia entre Collor e Lula era entre direita ou esquerda, mercado ou Estado, choque ou
pacto social (cf. Boschi, 1990), as candidaturas estavam conscientes de que a questo
econmica era o ponto nevrlgico para a governabilidade da nova administrao. A carga
sobre o presidente eleito, portanto, seria particularmente alta, inclusive porque, entre os dois
turnos da eleio, a inflao atingia seus piores nveis. A taxa acumulada para o ano de 1989
foi nada menos que 1.287% (ver Tabela 3.10).

Tabela 3.10 Desenvolvimento dos indicadores econmicos ps-transio no Brasil


1980-84 1985 1986 1987 1988 1989 1990
Crescimento do 1,5 7,9 8,0 3,3 -0,2 3,3 -4,2
PIB
Inflao 125,1 226,9 145,2 229,7 682,3 1.287,0 2.937,8
Dficit fiscal/PIB -3,3 -11,2 -13,3 -12,1 -15,3 -16,1 -5,6
Conta -4,8 -0,1 -2,0 -0,5 1,3 0,2 -0,6
Corrente/PIB
Investimento/PIB 20,0 19,2 19,1 22,3 22,8 24,9 21,5

53
Dados do TSE.
86

Salrio Real 0,8 24,4 25,2 -5,0 6,2 8,6 -14,0


Fonte: Haggard e Kaufman, 1996, p. 195.

No despertar do ano de 1990, em face aos indicadores econmicos em declnio quase


que vertical, o presidente eleito Collor de Mello seria confrontado com dois cursos
alternativos: ou partia-se, no limite, para uma conduta mais autocrtica e centralizadora, que
garantisse a adoo de um pacote draconiano pela via de um ataque surpresa, ou optava-se
pelo pacto social, ou seja, um modelo marcadamente consociativo (Boschi, 1990, p. 2).
Levando-se em conta o grau da escalada inflacionria, no parecia haver tempo para solues
progressivas e negociadas. O elemento surpresa que marcara as abordagens heterodoxas
ou ortodoxas dos ministrios de Sarney no combate inflao seria, num cenrio de
complicaes econmicas como as expostas acima, uma estratgia a ser mantida (Moura,
1990, p. 55). Diferentemente da abordagem de acomodao e negociao que caracterizou os
(exemplares) pactos de Moncloa, realizados na Espanha entre 1977 e 1982, no contexto
brasileiro havia predominado a preferncia pelo tratamento de choque e pelas solues de
teor radical, da decorrendo a opo por procedimentos em que o sigilo, o fator surpresa e a
prevalncia de critrios tcnicos aparecem como peas essenciais (Diniz, 1990c, p. 19).
O aventado pacto social, reiterado pelas candidaturas de esquerda como forma de
aproximar governo, sociedade e empresariado em torno de solues para a crise econmica,
estava constrangido pela urgncia da prpria sobrevivncia da democracia. Com efeito,
segundo Lamounier (1990), [s]e alguma ameaa paira sobre a estabilidade democrtica no
Brasil, trata-se sem dvida, da ingovernabilidade, vale dizer, da instabilidade poltica e dos
impasses institucionais a que o pas pode ser levado pela situao econmica e por um
eventual descontrole inflacionrio (p. 32). Essa viso compartilhada por Diniz (1990c), que
atribui ao insucesso continuado na administrao da crise econmica a raiz da crise de
governabilidade que afetou o governo Sarney (p. 16).
Isso fazia com que o governo Collor apresentasse, em si, um alto risco em virtude das
incertezas quanto ao sucesso das polticas adotadas para atacar a crise econmica (Boschi,
1990, p. 2). s vsperas da posse, lembra-nos Diniz (1990b), a situao cada vez mais
dramtica projetava, mesmo para o curto prazo, o colapso econmico e institucional em
funo da hiperinflao. Acelerava o processo de desintegrao social e, em sua dimenso
poltica, a crise conflua para uma situao de plena ingovernabilidade, caracterizada pela
falncia do Estado, pelo bloqueio do processo decisrio por tenses internas do aparato
87

poltico-administrativo e pelo comprometimento da capacidade operacional do governo


(Diniz, 1990b, p. 39).
natural pensar que sempre haveria uma alternativa ao curso poltico adotado por um
determinado presidente54. Como dito, frente ao colapso institucional que se avizinhava, a
dicotomia era entre uma soluo pactuada ou de choque. Se um pacto social amplo
resultaria em frutos melhores no longo prazo, difcil dizer. Dadas as circunstncias
eleitorais, institucionais e econmicas, entretanto, o clculo pendeu para uma soluo brusca,
conquanto eficaz, que aliviasse o problema maior que acometia a democracia e a
governabilidade.
Temos, pois, a seguinte situao: Collor havia sido eleito com os reiteradamente
resgatados 35 milhes de votos que garantia ao presidente ampla legitimidade popular. Isso
fazia com que ele pudesse amparar, de forma menos destrutiva para o prprio sistema
poltico, demandas e reclamaes sociais que porventura surgissem naquele contexto. Alm
disso, a estrutura institucional erigida pela Constituio de 1988 permitia ao chefe do
Executivo o valioso recurso a decretos presidenciais que aceleravam o processo de
implementao de sua agenda poltica. Por fim, o Brasil passava por um contexto econmico
to grave e ameaador ao estado de Direito que, nas palavras de Diniz (1990a), o povo estaria
disposto a aceitar, como mal temporrio, medidas econmicas amargas pelo bem da
recomposio social. Tais fatores agregados, ao contrrio do que se possa pensar, em vez de
estimular a formao de coalizes vencedoras mnimas, podem fomentar uma situao de
governo minoritrio com constituio de coalizes legislativas ad hoc. Com efeito, o
presidente

tinha um bom subterfgio para adotar uma poltica que passasse por cima do
Legislativo: o caos inflacionrio registrado no fim do governo Sarney, que justificava
a implementao de medidas emergenciais. Com esse argumento, e aproveitando-se
tanto de sua popularidade como tambm da falta de credibilidade dos deputados em
fim de mandato, Collor praticamente ignorou o Congresso e fez da Medida Provisria
seu instrumento de governo por excelncia (Abrucio, 2002, p. 202).

A forte afirmao de Abrucio (2002) deixa passar um fato que importante: a


importncia de apoio legislativo para levar adiante qualquer poltica, mesmo aquelas
empreendidas por meio de MPs. Ou seja, no se pode dizer que o presidente tenha ignorado o

54
O estudo mais detalhado sobre a forma como a deciso de um presidente, num determinado contexto, elimina
uma srie de alternativas possveis realizado por Figueiredo (1993), acerca do governo Goulart.
88

Congresso, embora fique clara a sua tentativa de forar a cooperao deste. Nesse contexto,
faz mais sentido a afirmao de Negretto (2004, p. 549), segundo o qual, [d]ada a
profundidade da crise econmica, Collor conseguiu assegurar apoio inicial do PMDB e de
outros partidos para controlar a inflao. Todavia, Abrucio destaca um elemento-chave, que
o fato de os congressistas encontrarem-se em fim de mandato. A separao eleitoral dos
pleitos presidencial e legislativo, pertinente conjuntura daquele momento, em que o
calendrio eleitoral ainda no estava unificado, d mais fora ao argumento, e ser discutido a
seguir.

3.5. A conexo eleitoral: o impacto das eleies solteiras de 1990

Retomemos alguns fatos bsicos conhecidos, por fora de hiptese, pelo presidente no
perodo de formao do governo, isto , entre as eleies, no correr de 1989, e a posse, em
maro de 1990. Ele sabia que, em termos institucionais, o Executivo possua no s
preponderncia legislativa como tambm controle da agenda congressional. Era tambm de
sua cincia que considervel grau de disciplina partidria poderia ser esperado em grande
parte das bancadas e que partidos direita, em funo de suas proposies programticas e da
polarizao eleitoral, tenderiam a apoi-lo, enquanto o suporte da esquerda era improvvel.
Por outro lado, Collor sabia que o principal partido do Congresso, o PMDB, por tratar-se do
maior partido catch-all, poderia ter alguns de seus membros cooptados sem grandes
esforos. Afinal, o partido entrara na ANC como um partido altamente heterogneo, com
faces proeminentes estendendo-se da esquerda direita do espectro ideolgico
(Mainwaring e Prez-Lin, 1997, p. 466) e, portanto, sem registros significativos de
disciplina partidria. Sabia, por fim e esse um dado importante , que o fato de as eleies
presidenciais terem sido excepcionalmente desconectadas dos pleitos para o Congresso e os
governos estaduais55 faria com que seu relacionamento com tais arenas se alongasse por, no
mximo, mais um ano, e no por todo o mandato.
Por que crucial atentar-nos para as eleies descasadas de 1989 e 1990? Ela,
juntamente com a crise econmica, a chave para a lgica que desdobraremos a seguir. A
posio de Linz (1998) categrica sobre da importncia da forma como o calendrio
eleitoral organizado, isto , maneiras particulares de dividir-se o tempo poltico tm peso
crucial na confirmao de um governo democrtico (p. 24). A disposio dos pleitos ao longo

55
Retomaremos a questo dos governadores mais adiante. Ela no nos importante para o desenvolvimento
deste ponto especfico.
89

do tempo possui no somente um impacto programtico, como quer Linz, impondo aos
eleitores julgamentos variados sobre eleies que se baseiam em plataformas e nveis
governativos distintos, como tambm diz muito sobre a relao entre poderes num
determinado momento poltico. isso que ocorre, por exemplo, nas eleies legislativas de
meio-de-mandato (mid-term elections) nos Estados Unidos. Pode-se dizer que h uma espcie
de componente plebiscitrio nesse tipo de pleito intermedirio, que diz bastante sobre o
desgaste presidencial sofrido ao longo dos dois primeiros anos de governo e que causaria, nas
palavras de Calvert e Isaac (1981), uma inerente desvantagem do partido do presidente nas
eleies parlamentares desta natureza.
Sem dvida, a disposio sui generis das eleies brasileiras no binio 1989-1990 cria
uma espcie de eleies de meio-de-mandato antecipada, no sentido de que a trajetria do
governo nos primeiros seis meses definiria, em grande medida, o sucesso do partido do
presidente (ou da coalizo governista) nos estados e, mais notadamente, no Congresso. A
grande diferena, nesse caso, que o tempo reduzido de contato entre o presidente/governo e
a populao gera um bnus para o ncleo governista que resulta das expectativas ainda altas,
de eventuais polticas cujo efeito agregado seja positivo e de um desgaste ainda incipiente.
Em qualquer hiptese, de se esperar uma inerente vantagem, no desvantagem, do governo
em face do calendrio eleitoral relativo quele momento especfico. Com efeito, defende
Souza (1992), [o] governo Collor depositou suas esperanas nas eleies de 1990 como
forma de construir uma base de apoio duradouro no Congresso (p. 183). Essa viso apoiada
por Crabtree (1991) e por Lamounier (1991), ainda que este ltimo considere a aposta
presidencial uma espcie de estelionato eleitoral semelhana daquele que ocorrera em
1986, quando o governo obteria uma falsa vitria, conquistando o apoio apenas momentneo
de uma maioria heterognea entre os governadores e no Congresso (Lamounier, 1991, p. 41).
No obstante, pensa-se sempre a partir da tica do eleitor, e no dos poderes per se.
Sob a perspectiva das relaes entre Executivo e Legislativo, possvel vislumbrar um efeito
fundamental que as eleies descasadas exercem. Diminuindo-se sensivelmente o tempo de
convivncia com a legislatura constituinte (1986-1990), reduz-se em proporo semelhante os
custos presidenciais de eventuais embates que produzam resultados melhores que a
cooperao pura. Afinal, sabendo-se que grande parte do Congresso est de sada56, no
pesa sobre as costas do presidente a necessidade de adotar uma postura cooperativa a todo
momento, e abrir mo de seu ponto ideal de polticas, em funo da governabilidade. Essa

56
Vale notar que a taxa de renovao do Congresso brasileiro alta desde a Nova Republica, aproximando-se de
55% (Lemos, 2005; Bourdoukan, 2005). Em contraste, renova-se menos de 10% no homlogo norte-americano.
90

percepo particularmente convidativa no que diz respeito implementao de um plano de


estabilizao econmica, imperativo poltico que envolvera as eleies de 1989 e as
expectativas populares. Um pleito legislativo vindouro garante um benefcio duplo, neste
contexto: minimiza o tempo de atrito entre Executivo e uma dada legislatura, como
mencionado, e assegura, dado o sucesso do plano, que a prxima legislatura seja mais
prxima do presidente, fruto de polticas bem-sucedidas.
91

Captulo 4 A formao do Governo Collor e as negociaes do Plano Collor

Diversos eram os rumos que o Governo Collor poderia ter tomado em sua composio.
Tudo dependeria, como tem sido dito ao longo do trabalho, de uma srie de fatores
institucionais e conjunturais que engendrariam um clculo particular de custo-benefcio. Nada
nos permite pensar que o governo minoritrio era, por assim dizer, carta fora do baralho. A
literatura mais recente sobre a poltica brasileira, tratada no captulo 2, j assume que
conjugaes minoritrias so possveis, aqui ou alhures, e no necessariamente colocam a
governabilidade do sistema poltico em risco.
Como exposto por Amorim Neto (2006), governos que carecem de maioria sistemtica
no Legislativo tendem a utilizar suas prerrogativas unilaterais como estratgia dominante, de
forma a sustentar sua posio de polticas. Quer-se demonstrar, neste captulo, que essa foi
justamente a escolha de Collor ao montar seu gabinete, e quais razes levaram-no a tal
deciso.
Comps-se, assim, um governo minoritrio, com reduzida ascendncia partidria sobre
os ministrios, apostando-se a) na viabilidade da negociao ad hoc de suas polticas com o
maior partido do Congresso; e b) na lealdade dos partidos de direita para com seu governo,
uma vez que haviam constitudo apoio formal a Collor no segundo turno, e dada a
proximidade de seus pontos ideais de polticas com os do presidente57. A tabela 4.1 detalha a
composio ministerial de Collor quando de sua posse, em 15 de maro de 1990:

Tabela 4.1 - Ministrios de Collor e ministros empossados, 15/3/1990


Ministrio Nomeado Partido Estado/Regio

Agricultura Joaquim Domingos Roriz PTN(?)* GO/CO

Economia, Fazenda e
Zlia M. Cardoso de Mello - SP/SE
Planejamento

Infra-estrutura Ozires Silva - ?/SE

Educao e Cultura Carlos Alberto Chiarelli PFL SC/S

Sade Alceni Guerra PFL PR/S

Trabalho e Previdncia Social Antonio Rogrio Magri - SP/SE

57
Collor foi eleito no segundo turno eleitoral por uma pequena margem de votos sobre seu adversrio, Lus
Incio da Silva (uma diferena de 5.8% votos), sustentado por uma juno de foras polticas de perfil
conservador, localizadas em candidaturas apresentadas no primeiro turno, dentre as quais, as candidaturas do
PDS e do PFL (Meneguello, 1998, p. 110, grifo nosso).
92

Ao Social Margarida Maria Maia Procpio - AL/NE

Justia Jos Bernardo Cabral PRN(?)* AM/N

Relaes Exteriores Jos Francisco Rezek - SP/SE


Fonte: Meneguello (1998).
* No h dados que deixem clara a filiao de Joaquim Roriz ao PTN ou de Bernardo Cabral ao PRN. A
tabela original (Meneguello, 1998) trata-os como sem partido.

Algumas colocaes podem ser feitas a partir dos dados apresentados acima. A
primeira delas a dramtica reduo de ministrios empreendida por Collor, em contraste
com o governo anterior. Enquanto Sarney possua 15 ministrios ao fim de seu mandato, o
novo presidente reduziu o nmero de pastas para 9, num dramtico corte de 40%58. Essa
deciso significou, ao mesmo tempo, uma drstica reduo da burocracia estatal ligada aos
ministrios e a possibilidade de um maior controle sobre as pastas remanescentes por parte do
Executivo federal.
Uma segunda percepo relaciona-se com o forte carter apartidrio do governo
recm-empossado. Se a ampla distribuio de pastas entre poucos partidos garantia de apoio
dos mesmos ao governo no Congresso, a composio de Collor, com somente um partido
representado (PFL)59, detentor de dois portflios (22,2% do total), denota um esforo ainda
maior do presidente em controlar a burocracia executiva a despeito das agremiaes que o
apoiavam. Dentre as pastas assumidas pelo PFL, vale notar, nenhuma era primordial no
contexto de revs econmico em que o pas se encontrava. Os ministrios-chave da Economia
e da Justia, que sustentariam o plano econmico que tambm veio com a posse, foram
ocupados por ministros sem partido (ver nota acima).
Faz-se nota tambm composio do governo Collor por regio do pas. Tratou-se de
um ministrio particularmente diverso, em que todas as regies foram contempladas, ainda
que seja clara a prevalncia do sudeste, representado em 4 pastas (44,4%), e de So Paulo,
com 33,3% dos ministrios. Centro-Oeste, Nordeste e Norte computaram uma pasta cada,
sendo que as trs foram indicaes apartidrias. Ou seja, dificilmente sustenta-se a hiptese de

58
Exclusive ministrios militares Aeronutica, Exrcito e Marinha e secretarias de governo.
59
O nico problema emprico colocado por Bernardo Cabral, nomeado Ministro da Justia. Algumas fontes,
como Amorim Neto (2006), assumem que ele ainda compunha a bancada do PMDB quando empossado, o que
garantiria apoio nominal majoritrio ao presidente (50,3%). A grande maioria da literatura, contudo, no
considera o apoio do PMDB, mas no deixa claro se o ministro ainda era filiado ao partido ou no. A consulta
aos dirios da Cmara dos Deputados evidencia que Cabral de fato desligara-se do PMDB em 23 de novembro
de 1989, e que, em discurso proferido no dia 6 de dezembro daquele ano, consta como sem partido-AM.
Consta em reportagem do Correio Braziliense de 9 de julho de 2002, por sua vez, que Cabral deixara o PMDB
em novembro de 1989 e filiara-se ao PRN logo em seguida. A questo se complica ainda mais pelo fato de
Meneguello (1998) classific-lo como sem partido em sua verso daquele ministrio. curioso notar essa
discrepncia, por mais que o partido de Cabral no seja central ao argumento.
93

que Collor queria, com essa diversificao, agradar caciques e lideranas regionais e garantir
uma via alternativa de apoio legislativo, por meio dos governos de Estado60.
Chega-se, ento, ao cerne do problema que vem sendo construdo neste trabalho: por
que Collor optou pela formao minoritria de governo, quando somente a alternativa
majoritria, segundo o senso comum, garantir-lhe-ia governabilidade? Nas prximas sees,
buscaremos compreender tanto o clculo presidencial fruto de uma conjugao particular de
preferncias presidenciais, incentivos institucionais, condies polticas e econmicas
quanto o clculo do PMDB, modelando um jogo de dois atores em que, nas projees do
chefe executivo, a bancada peemedebista seria levada a garantir maioria parlamentar ao
governo nas votaes do Plano Collor, mesmo no compondo seu gabinete. Por fim, um
estudo emprico do processo de votao das medidas do pacote econmico pretende dar
sentido lgica terica subjacente.

4.1. O clculo presidencial: por que no incluir o PMDB na coalizo governista

Uma vez elencados os fatores institucionais e econmicos que informam o contexto da


formao do governo Collor, resta sabermos como eles compuseram com as preferncias do
prprio presidente, em seu clculo custo-benefcio. importante ressaltar que a formao de
preferncias no um dado endgeno ao modelo analtico apresentado anteriormente,
baseado na escolha racional, mas sim um construto emprico determinado exogenamente.
Consideremos, nesse contexto, os seguintes elementos:

1. Collor no possua incentivos para afastar as polticas aprovadas por seu governo de
seu ponto ideal. No dizer que o presidente no queria dividir poder esta, no limite,
uma caracterstica de sua personalidade, cuja avaliao importa pouco para nosso
propsito mas sim que, como um ator racional, ele buscou aquilo que maximizaria
sua utilidade (dadas certas preferncias) dentro de certos constrangimentos oferecidos
pelo sistema poltico brasileiro ps-88. Dentre eles, de forma sumria, podemos
destacar um elemento institucional, que a estrutura da relao entre Executivo e
Legislativo determinada pela Carta de 1988, e dois elementos conjunturais, a aguda

60
Apesar do qu, um dos ministros escolhidos por Collor foi o ento governador indicado do Distrito Federal,
Joaquim Roriz (ento PTR-DF), que logo seria substitudo para poder disputar (e ganhar em primeiro turno) as
primeiras eleies diretas do DF, em 1990. Roriz manteve-se fiel a Collor ao longo de 1990 e 1991, encabeando
um apoio estadual ao presidente chamado de Frente dos Governadores (Meneguello, 1998, p. 112).
94

crise econmica que acometia o pas, e cujo agravamento minara o governo anterior; e
as eleies descasadas presidenciais em 1989 e legislativas em 1990 que davam
pouco mais de um semestre ao presidente para constituir estratgias de potencial
ampliao de sua base no Congresso. O Plano Brasil Novo representava, de forma
sinttica, a poltica ideal de Collor para atacar ambas as questes estruturais levantadas
acima. Ao mesmo tempo, surgia como uma promessa de apaziguar a crise em geral, e
a escalada inflacionria em particular (a inflao sendo a varivel econmica qual o
povo era mais sensvel), e uma forma de arregimentar votos para os partidos de direita
nas eleies de 1990, ampliando sua base legislativa.

2. Collor havia sido eleito, em dezembro de 1989, numa situao caracterizada por
uma crise econmica gravssima. Diniz (1990a) acuradamente pondera que, nos
primeiros meses do ano seguinte, a situao econmica projetava, para um futuro
prximo, a ameaa de colapso econmico em conseqncia da perda de controle do
processo inflacionrio, configurando-se um quadro de hiperinflao e de
ingovernabilidade (p. 39). Conter, portanto, a escalada da inflao, manobra que no
lograra xito nas inmeras tentativas empreendidas pelo governo Sarney, compunha o
rol das primeiras medidas a serem adotadas pelo novo governo. interessante notar
que o Plano Collor no se tratava de uma medida ingnua para solucionar a crise
econmica. Naturalmente, o carter extremamente brusco do bloqueio de liquidez dos
ativos causaria uma forte reao entre os diversos setores da sociedade. No entanto,
em face ao fracasso dos choques heterodoxos do governo Sarney, a dura poltica anti-
inflacionria colocava-se no somente como um imperativo econmico, mas tambm
social e poltico (Crabtree, 1991, p. 119), e pesquisas de opinio da poca mostravam
que a populao estaria disposta a sofrer uma pesada interveno estatal na economia
para solucionar o problema macroeconmico (cf. Lamounier, 1992b).

3. Em sendo o problema mais grave, ou mais imediato, por que passava o pas,
imaginava-se que os louros provenientes do impacto positivo de medidas bem-
sucedidas de controle inflacionrio recairia sobre seus responsveis diretos, isto , o
Poder Executivo. Ou seja, quanto menos partidos Collor alavancasse aos cargos de
primeiro escalo, deixando seus ministrios circunscritos aos partidos que se
posicionavam mais prximos de seu prprio ponto ideal, maior o benefcio bruto para
cada um deles. Novamente, numa situao em que o governo encontrava-se a pouco
95

mais de um semestre das eleies legislativas, a expectativa era a de capitalizar o


sucesso do plano de estabilizao em favor dos poucos partidos que compunham a
base aliada, tornando-a mais ampla e permitindo, num breve horizonte, a
oligopolizao do controle poltico. Em outras palavras, a idia de Collor era ficar
com o nus e o bnus do plano61. A bala solitria para matar o tigre inflacionrio,
a despeito de sua reao imediata potencialmente negativa, apresentaria um balano
positivo no clculo custo-benefcio: a um s tempo resolveria o maior problema
econmico do pas, consagrando a presidncia de Collor e conferindo-lhe legitimidade
(e, no limite, poderes extra-constitucionais62), e tambm garantiria, nas eleies de
1990, que o presidente ampliasse seu apoio legislativo sem precisar afastar-se de seu
ponto ideal.

4. O principal fundamento tcnico do Plano Brasil Novo era a drstica reduo da


moeda circulante, reduzindo-se a inflao via conteno monetria. Um plano desta
natureza demandava rpida implementao, no sendo possvel pactuar sua
legitimidade por meio de uma (demorada) composio social, tampouco lan-lo por
meio de projetos de lei. Afinal, o perodo de tramitao de projetos de lei nas duas
casas legislativas razoavelmente alto, especialmente se comparado com o trmite das
MPs63 (Figueiredo e Limongi, 1999, p. 53). Isso tornava a alternativa da medida
provisria particularmente palatvel, j que a outra opo aventada, a lei delegada,
havia sido previamente rejeitada em negociaes entre a equipe do novo governo e o
presidente da Cmara, Ulysses Guimares (Arantes, 1997).

5. Uma vez implementado fora por meio de MPs, era virtualmente impossvel o
retorno do status quo ante64. Essa caracterstica da medida provisria comentada por
Figueiredo e Limongi (1999), em passagem que vale ser citada em toda sua extenso:

61
cf. Veja, 18/04/1990.
62
possvel extrapolar a anlise exclusivamente institucional e afirmar, com alguma segurana, que uma das
questes fundamentais relativas ao seqestro dos ativos institudo pelo Plano Collor era a disponibilidade de
recursos para as eleies de outubro de 1990, cuja distribuio estava sob controle exclusivo do Ministrio da
Economia. Com o controle do grau de abertura da torneira, Zlia e a equipe econmica do governo poderiam,
seletivamente, potencializar ou constranger o caixa de partidos e de campanhas de forma a beneficiar os aliados
rumo ao j mencionado desejo de uma maioria slida na prxima legislatura.
63
Figueiredo e Limongi (1999) indicam que, enquanto a mdia (em dias) de tramitao das MPs no Congresso,
alteradas ou no, de 18 dias, a apreciao de projetos de lei enviados pelo Executivo demora uma mdia de 412
dias (p. 53).
64
Justamente essa caracterstica das MPs, que imprime a certas decises a qualidade de fato consumado, foi
questionada como inconstitucional pelo ento deputado Tarso Genro (PT-RS), nos debates sobre a votao da
96

Trata-se de importante arma nas mos do Executivo porque a edio de uma medida
provisria implica a imediata alterao do status quo. Ao analis-la, o Congresso no opta
entre o status quo anterior (SQ) e aquele a ser produzido pela promulgao da medida
(SQmp), mas sim entre SQmp e uma situao em que a MP rejeitada aps ter vigorado e
surtido efeito (MPrej). Digamos que para a maioria dos legisladores a seguinte relao de
preferncia seja verdadeira: SQ>SQmp>MPrej, onde o smbolo > significa preferido a.
Logo, a maioria aprova a MP. Se fosse introduzida como um projeto de lei ordinria, a MP
seria rejeitada. Por surtir efeito no ato de sua edio, (...) [o]s congressistas podem ser
induzidos a cooperar (Figueiredo e Limongi, 1999, pp. 25-26).

Decorre desta lgica que a induo da cooperao legislativa uma realidade


envolvida na edio das MPs. Ou seja, mesmo que o governo contasse com apoio
nominal minoritrio no Congresso, era de se esperar que algumas foras opositoras,
especialmente aquelas que se encontrassem mais prximas do ponto ideal do
presidente ou da bancada governista, referendassem o pacote econmico j em curso.
Caso o governo tivesse que negociar e ceder, as concesses certamente seriam
menores que aquelas que porventura ocorreriam numa situao de eventual adequao
do plano a uma bancada majoritria e heterognea.

Pois bem, essa foi a situao com a qual o presidente se deparou ao compor sua
prpria dinmica de foras, de forma a estruturar seu rol de preferncias. Se o cerne da anlise
buscar um nexo causal entre a formao minoritria de governo e a estrutura do Plano
Collor, pensando neste processo como um jogo de interao estratgica entre dois atores,
necessrio vislumbrarmos as preferncias atribudas ao outro jogador, o PMDB, que tambm
entra no clculo presidencial pelas atribuies de nosso modelo.

4.2. O clculo partidrio: por que no entrar na coalizo governista

MP 168: O contedo bsico dessas medidas e desses decretos provisrios o de que no Estado democrtico
eles podem gerar situaes de fato, irreversveis. Em sua natureza, portanto, esse remdio constitucional no
deve representar algo que, do ponto de vista social, nas relaes entre pessoas jurdicas privadas e nas relaes
entre cidados, leve a uma situao que no se permita retornar ao statu quo ante. Toda iniciativa estatal desse
gnero, que no tenha o abrigo do Poder Legislativo e que implique situaes irreversveis, aponta para o
desmonte do estado de direito (DCN, 12/04/1990, p. 2.441, grifo no original).
97

Em se tratando do clculo realizado pelo PMDB referente sua possvel entrada na


coalizo de governo que se formou em 1990, as consideraes de Strm (1990) parecem-nos
fortes. At agora, utilizou-se a formulao deste autor muito mais pela fora de suas
constataes empricas (ver Captulo 2) que, propriamente, por suas hipteses tericas. Isso
porque estas pressupem um clculo partidrio em sistemas parlamentaristas (onde a
barganha acontece estritamente entre partidos) que no poderia ser imputado a Collor,
levando-nos construo de um modelo alternativo, centrado no presidente, para
compreender o clculo do Executivo. No obstante, ao se pensar a oposio, as variveis
explicativas do modelo advogado por Strm passam a fazer sentido.
Duas variveis permitem a compreenso do clculo partidrio por trs da formao de
um governo. A primeira delas a influncia potencial da oposio parlamentar. Ela mensura
os benefcios de se governar (ou, mais precisamente, os custos em termos de polticas de
estar na oposio), representando as oportunidades de influncia parlamentar abertas a
oposies parlamentares (Strm, 1990, p. 70). Trocando em midos, quanto maior a
possibilidade de influncia da oposio sobre as polticas, menores os custos de manter-se na
oposio e, por conseguinte, maior a probabilidade de ocorrer uma composio minoritria de
governo.
No modelo de Strm, essa influncia medida por cinco indicadores, todos referentes
a comisses: (1) o nmero de comisses permanentes; (2) cada comisso ter ou no reas
fixas de especializao; (3) cada jurisdio das comisses corresponder ou no a
departamentos ministeriais; (4) haver ou no restries ao nmero de comisses por
legislador; (5) se os cargos na comisso so alocados proporcionalmente entre os partidos
parlamentares (Strm, 1990, p. 71). No caso brasileiro, esses indicadores no fazem tanto
sentido; as comisses, assim como todo o processo legislativo, encontram-se concentradas nas
mos dos lderes partidrios (Santos, 2003, p. 100; Figueiredo e Limongi, 1999). Desta forma,
a influncia da oposio sobre polticas parece ter uma correlao positiva com o tamanho das
bancadas s quais correspondem os lderes de partidos. Assim, de forma bastante direta,
quanto maior a bancada de um partido, maior seu potencial de influncia como oposio.
A segunda varivel diz respeito ao grau de deciso (decisiveness) das eleies para o
poder de barganha da coalizo. Quer dizer, quanto mais decisivas no sentido de alterar o
equilbrio de foras no mbito parlamentar forem as eleies futuras, dados os custos atuais
de se governar, maiores as chances dos partidos ficarem na oposio em busca dos dividendos
eleitorais, e maior a possibilidade de ocorrncia de um governo minoritrio. Strm
operacionaliza essa varivel a partir de quatro indicadores: (1) o grau de identificao
98

(identifiability) de alternativas viveis de governo, isto , quo distintas so as alternativas de


polticas em termos de partidos ou governo/oposio; (2) competitividade eleitoral ou
volatilidade: quanto maior a flutuao na distribuio de cadeiras entre partidos, de eleio
para eleio, maior o grau de deciso eleitoral; (3) responsividade eleitoral (responsiveness): o
grau de deciso das eleies depende de uma correlao no-perversa entre sucesso eleitoral e
participao no governo, isto , para que haja responsividade eleitoral, necessrio que os
governos sejam formados por partidos que ganharam, em vez de terem perdido, assentos na
eleio; (4) proximidade: quanto mais prximas as eleies, maior seu grau de deciso
(Strm, 1990, pp. 72-3).
Se considerarmos as eleies de 1990 tendo como referncia o pleito presidencial do
ano anterior, podemos consider-las decisivas no sentido de gerarem incentivos para que os
partidos ficassem na oposio caso acreditassem poder receber dividendos eleitorais
imediatos (ver Quadro 4.1).

Quadro 4.1. Incentivos permanncia do PMDB na oposio ao governo Collor, com


relao s eleies de 1990

Influncia Grau de deciso das prximas eleies


potencial da
deciso Identifiability Volatilidade Responsividade Proximidade Total
parlamentar
Alta X X X X X
Baixa X
Fonte: o autor, adaptado de Strm, 1990.

Com relao aos dados apresentados acima, a seguinte situao parece ser aplicvel:

1. O PMDB havia perdido grande parte de sua projeo aps o fracasso do governo
Sarney, que havia se traduzido nos parcos 4% atingidos por Ulysses Guimares nas
eleies presidenciais de 1989. Ademais, a bancada quase hegemnica que o partido
havia construdo nas eleies para a ANC, trs anos antes, no conseguira se manter:
dos 260 deputados federais eleitos pelo PMDB em 1986, nada menos que 103 (39,6%)
mudaram de partido ao longo do mandato, enquanto somente 2 aderiram sigla (Melo,
2004, p. 157). Mais da metade dos congressistas (54) que saram destinou-se ao
PSDB, criado em 1988 em funo de um racha esquerda do partido. Em qualquer
hiptese, tanto a migrao partidria quanto o fracasso eleitoral de Ulysses foram
caros ao partido, em particular por se tratar de uma agremiao de centro,
99

constantemente ameaada direita e esquerda do espectro poltico pela constante


possibilidade de mudana de legenda. Esperava-se, pois, que o PMDB buscasse
estratgias eleitorais para retomar sua dimenso legislativa, mirando o pleito de
outubro de 1990.

2. A primeira estratgia possvel de recompor a bancada peemedebista seria a prtica


da oposio responsvel ao governo Collor. No se pode afirmar, por falta de
documentao definitiva sobre o assunto, se a no-incluso do PMDB na coalizo
governista foi iniciativa do partido, do presidente eleito, ou fruto de um silncio
mtuo65. Uma breve digresso ao ano anterior, contudo, j dava indcios dessa
incompatibilidade. A postura de Collor seja candidato ou presidente eleito
indicava, ao mesmo tempo, forte averso gesto vigente, do presidente Jos Sarney
(do PMDB), alm de forte vocao centralizadora, mediante diversos sinais de
indisposio explcita em negociar. Conforme mencionado anteriormente, possvel
pensar que o chefe do Executivo, tendo em mente os dispositivos constitucionais que
possua em seu favor, no possua incentivos para afastar-se de seu ponto ideal de
polticas, ao abarcar o PMDB na coalizo. Tampouco parecia interessar maior
bancada do Congresso aderir ao governo. Tomar a iniciativa e pedir para entrar na
coalizo configuraria, em si, uma derrota poltica de grandes propores admitindo,
por exemplo, que a bancada estaria em declnio e que o partido dependeria da
participao no governo para selar sua sorte poltica. Em segundo lugar, as prprias
feies polticas j desenhadas pelo governo Collor antes mesmo da posse, dos
discursos composio do ncleo da equipe de governo, no eram compatveis com a
posio do partido, ou melhor, do legislador mediano do partido, no espectro poltico

65
Aparentemente, o PMDB optou por ficar na oposio, numa condio que Arantes (1997) rotulou de
oposio crtica. A estratgia governista de compor maioria no Congresso atravs da promoo de co-
responsabilidade entre os dois Poderes foi se esvaindo em funo da permanncia, at a posse, do PMDB e
PSDB na condio de oposio crtica ao novo governo. Na verdade, essa condio refletia mais os efeitos da
campanha eleitoral da qual saram derrotados e tambm o fato de grupos internos estarem aderindo por conta
prpria ao novo governo (principalmente do PMDB). Oposio crtica significa esperar a edio das primeiras
medidas para, depois de analisado o mrito, manifestar-se contra ou a favor do governo (Arantes, 1997, p. 137).
Com efeito, a condio de oposio impediu que Collor amealhasse o apoio do PMDB paulista, oferecendo
cargos em troca dos votos recebidos em So Paulo. Depois que a vitria de Collor foi proclamada pelo TSE, os
radares do Palcio dos Bandeirantes, onde reside o governador Orestes Qurcia, captaram vrios sinais de
empatia enviados pelo presidente eleito. Uma mensagem cifrada dizia mesmo que Qurcia poderia, se quisesse,
at indicar nomes para o ministrio [da Economia]. O governador de So Paulo ficou satisfeito com os sinais
recebidos, mandou agradecimentos em cdigo, mas optou por outro caminho. No vai hostilizar Collor, mas
tambm no ir apoi-lo prefere ficar com o PMDB, na oposio (Veja, 24/01/1990, p. 28). Ainda assim, no
est claro se o flerte com a base quercista do partido significava, efetivamente, incluir o PMDB na coalizo
governista.
100

muito esquerda, como se mencionou, do ponto ideal de Collor. Os custos ao PMDB


de se juntar a um governo de orientao neo-liberal seriam maiores que os benefcios,
a pensar sua orientao para polticas. Sendo a oposio a sada racional para o
PMDB, a idia era engajar-se numa queda de brao com o governo de forma a trazer
as polticas para a esquerda, e no afastar-se tanto da sua prpria posio. Contudo, a
postura da bancada haveria de ser responsvel porque, independentemente da
qualidade do governo, pode-se pensar nos custos polticos de levantar barreiras
legislativas ao primeiro governo democraticamente eleito da Nova Repblica. Nesse
sentido, difcil acreditar que o PMDB aceitaria arcar com os custos de causar a to-
temida ingovernabilidade.

3. Carvalho (2006) afirma que, antes mesmo de serem oferecidos ao comit do


presidente eleito, os termos econmicos do que viria a ser o Plano Collor j haviam
sido discutidos no mbito dos assessores econmicos do PMDB66. Conhecendo este
dado, e cientes de que [a] proposta de bloqueio [da liquidez dos haveres financeiros]
teve origem no debate acadmico e se imps s principais candidaturas presidenciais
(Carvalho, 2006, p. 101), pode-se aventar a possibilidade de rejeio popular imediata
ao choque, caso Collor viesse a utiliz-lo. A estratgia dominante do partido era
capitalizar essa possvel rejeio s medidas drsticas do Plano, ou seu fracasso no
curto prazo.

4. O PMDB encontrava-se em declnio poltico, mas mantinha-se como a principal


fora do Congresso. A gesto constituinte conferia ao partido, mesmo depois do racha
da criao do PSDB, aproximadamente 151 cadeiras (26,5%) nos primeiros meses de
1990. Por tratar-se de um partido de centro (nos termos de Mainwaring e Prez-Lian,
catch-all), tornava-se pea imprescindvel para qualquer governo, esquerda ou
direita. Um embate direto com o PMDB faria do Brasil potencialmente ingovernvel,
forando, portanto, a barganha e as concesses.

5. Dada a situao de declnio, no parecia razovel para o PMDB juntar-se ao


governo Collor. Isso porque as prprias feies polticas j desenhadas pelo governo

66
O desenho final [do Plano Collor] foi provavelmente muito influenciado por um documento discutido na
assessoria do candidato do PMDB, Ulysses Guimares, e depois na assessoria do candidato do PT, Lus Incio
Lula da Silva, entre o primeiro turno e o segundo (Carvalho, 2006, p. 101).
101

Collor antes mesmo da posse, dos discursos composio do ncleo da equipe de


governo, no eram compatveis com a posio no espectro do partido, ou melhor, do
legislador mediano do partido muito esquerda do ponto ideal de Collor. Os custos
ao PMDB de se juntar a um governo de orientao neo-liberal seriam maiores que os
benefcios, a pensar sua orientao para polticas. Sendo a oposio a sada racional
para o PMDB, a idia era engajar-se numa queda de brao com o governo de forma a
trazer as polticas para a esquerda, e no afastar-se tanto da sua prpria posio.

4.3. Um modelo contra-factual das negociaes Collor-PMDB

Considerando-se as informaes acima e o modelo construdo no captulo anterior,


compreende-se que os custos relativos formao de um governo majoritrio, com a incluso
do PMDB, superam seus benefcios seja para o presidente, seja para o prprio PMDB. Qual
foi o raciocnio realizado por Collor, lder de Stackelberg do nosso modelo? Em primeiro
lugar, conforme exposto anteriormente, ele detinha informaes sobre suas prprias
preferncias, o contexto em que se inseria e a dinmica que sustentaria o clculo do outro
jogador. A opo por uma estratgia de confrontao inicial com o Congresso por meio de
MPs pode ser vislumbrada por meio de um exerccio do tipo contra-factual, em que
considerada a alternativa na qual o governo monte apoio majoritrio no Congresso
acrescentando o PMDB (responsvel por 26,5% das cadeiras do Congresso em 1990) aos trs
partidos de base, PRN, PDS e PFL. Lembremo-nos de que esta escolha adicionar o PMDB,
e no qualquer outro partido esquerda dele a mais sensata dado o contnuo ideolgico em
que os partidos se situam.
O que ocorreria com o plano de estabilizao? Em primeiro lugar, ele dificilmente
manteria seus fundamentos intactos. Coligar-se com o partido de maior bancada no
Congresso, naturalmente heterogneo e j enraizado no modus operandi dos mecanismos de
patronagem da poltica nacional, implica uma cesso considervel na montagem do plano. Se
considerarmos que o pacote a ser lanado estava intimamente ligado sua conduo pelo
Ministrio da Economia, fuso das antigas pastas da Fazenda, Planejamento e Indstria e
Comrcio67, possvel pensar que o novo superministrio seria alvo de demandas
peemedebistas, distanciando Collor da dinmica econmica. Alm disso, o PMDB contava

67
A fuso tambm era parte integrante do pacote de MPs apresentado ao Congresso no dia seguinte posse do
presidente.
102

com deputados esquerda do legislador mediano do partido que, mesmo que representassem
minoria, poderiam impingir trs resultados coligao: ou consolidariam uma menor
disciplina partidria, ou debandariam para a outra alternativa de centro-esquerda, o PSDB, ou
seriam responsveis por uma desradicalizao do programa de estabilizao, opondo-se a
diversos dos pontos antes mesmo de seu lanamento68. Tais alternativas eram reais, em
particular, porque se esse grupo sasse do PMDB ou se cristalizasse como bloco opositor do
partido, a coalizo de Collor passaria a andar numa linha tnue entre a maioria e a minoria,
mesmo com a alta disciplina dos demais partidos da base.
Percebe-se, assim, que a integridade do plano estaria comprometida com a incluso do
PMDB na base de apoio do governo. Qualquer configurao tima do plano que emergisse do
processo de barganha com os peemedebistas, a que chamaremos de P, estaria mais longe do
ideal do presidente, P. No somente isso, mas tambm a dinmica da implementao poderia
comprometer-se. Na votao das MPs que compuseram o Plano Brasil Novo, em maro de
1990, o PMDB rejeitou as MPs 161 (referente a tributao) e 168 (referente instituio do
Cruzeiro e ao congelamento de ativos financeiros)69 (Figueiredo e Limongi, 1999, pp. 174-
176). Ou seja, o cerne do plano a MP 168, em particular70 estaria em perigo caso fossem
abertas negociaes com o PMDB.
Temos, como resultado da constituio de uma base majoritria, o plano de
estabilizao P. Como j dito, na viso do presidente, U(P) < U(P). Isso porque (a) o
conjunto de medidas encontra-se mais distante do ponto ideal presidencial; (b) caso o plano
obtenha xito, os benefcios eleitorais de seu sucesso seriam diludos; (c) caso o plano
fracasse, o peso de mais uma tentativa malsucedida seria concentrado na figura do presidente
e de sua equipe, fator pelo qual a legitimidade do governo Sarney havia sido derradeiramente
minada. O segundo momento desse exerccio verificar as duas possibilidades, os planos P e
P, frente ao Congresso. Vale lembrar que P relaciona-se com a constituio minoritria de
governo e P com a incluso do PMDB na base de apoio.
Quais os incentivos do Congresso em aprovar P? A princpio, poucos. Se seguirmos a
lgica de Amorim Neto (2006), temos que o governo minoritrio, formao necessria para

68
Figueiredo e Limongi (1999) demonstram que o PMDB teve, em mdia, 16,7% de indisciplina partidria na
votao das MPs referentes ao Plano Collor (p. 176). Esse dado nos importante porque a disciplina partidria
do PMDB foi mais baixa que a de qualquer partido da direita, nesse episdio.
69
A MP 168 foi novamente votada, e ento aprovada pelo PMDB, ainda que tenha causado grande diviso no
partido. Na segunda votao, o lder do partido liberou a bancada e o placar dentro do partido foi de 62% a 48%.
70
A essncia do Plano Collor est em trs medidas provisrias 154, 160 e 168 que cuidam de polticas de
renda, fiscal e monetria. As demais medidas (reforma administrativa, corte de subsdios, blitz contra a
sonegao, venda de ativos e privatizao, etc.) tm carter complementar, podero vir a representar o Brasil
Novo, mas individualmente, pouco significam para a sorte do plano de estabilizao (...) (Longo, 1990, p. 48).
103

que P fosse o plano de estabilizao escolhido, correlaciona-se com a estratgia presidencial


por meio de MPs. Se o Legislativo j espera ter que aprovar um plano imposto, ou seja, cuja
validade e implementao independe, a rigor, da vontade dos congressistas, os incentivos para
cooperao so baixos. Por outro lado, retomando a argumentao de Figueiredo e Limongi
(1999), pode ser que tais incentivos aumentem a partir do momento em que deputados e
senadores prefiram os efeitos da MP sua rejeio aps entrada em vigor.
Adentrando o cerne do Plano Brasil Novo (P), voltamos ao fato de que seu sucesso
estava condicionado conteno drstica dos ativos financeiros, e que isso, para surtir o efeito
desejado na economia, deveria ser feito rapidamente por isso o termo seqestro para
referir-se mola-mestra do plano. Ora, se a primeira e imediata medida contida em P era a da
reduo vigorosa da liquidez da economia, reduzindo para aproximadamente 25% o total de
haveres financeiros (Longo, 1990, p. 49), rejeitar em plenrio as MPs que compem o plano
seria o equivalente a jog-lo, em sua totalidade, por gua abaixo. O problema para o
Congresso que a ttica do plano funcionou: a taxa de inflao caiu vertiginosamente ao
longo do primeiro ms de sua implementao, vislumbrando uma possvel vitria de seus
proponentes. Reverter o processo seria minar a esperana de todos aqueles que viram o tigre
da inflao mesmo que, como sabemos, por pouco tempo ser debelado com a bala
solitria de Collor, e chamar para si os custos do fracasso de um pacote que parecia estar no
rumo correto. Assim, para a maioria dos legisladores, possvel afirmar que SQmp > MPrej.
Tamanha a coerncia dessa lgica que, saindo da situao hipottica e voltando para os fatos,
em maro de 1990 o PMDB (e mesmo o PSDB) cedeu para aprovar, com razovel folga, a
quase totalidade das MPs relativas ao plano, com poucas alteraes71 (Figueiredo e Limongi,
1999, p. 153).
A outra situao aventada refere-se segunda estratgia enunciada por Amorim Neto
(2006): a constituio de um governo majoritrio e atuao baseada em projetos de lei. Nesse
caso, P seria o resultado timo da barganha entre Collor e o PMDB, hipoteticamente
compondo a base governista. J vimos que a preferncia presidencial P > P, e a do
Congresso? Se considerarmos que o payoff do Legislativo na relao com o Executivo refere-
se ao que preferido pela maioria dos seus membros, temos que, ceteris paribus, U(P) >
U(P), j que P foi montado a partir da barganha com um grupo maior de legisladores,
encontrando-se, assim, mais prximo do ponto ideal do legislador mediano.

71
Nas palavras do Deputado Humberto Lucena (PMDB-PB), nas discusses acerca da votao da MP n 168:
No podemos, a meu ver, em s conscincia, derrubar, pura e simplesmente, esta medida provisria [168], que
a espinha dorsal do plano, pois o Congresso Nacional, com isso, assumiria uma imensa responsabilidade perante
o povo (DCN, 12/04/1990, p. 2.421).
104

Calculando-se a relao custo/benefcio da aprovao de P no Congresso, podemos


chegar seguinte relao: se os deputados referendam P, eles consolidam sua prpria posio
frente ao presidente, podendo beneficiar-se eleitoralmente do sucesso do plano. Por outro
lado, se o plano falhar, os reveses so concentrados no presidente e na equipe econmica,
timoreiros da estabilizao, ou, na pior das hipteses, difusos. Se, por sua vez, os deputados
rejeitam P, em funo da tnue linha preenchida pela esquerda rateante do PMDB, os custos
so altos tanto para o Executivo que pode rumar para a ingovernabilidade frente ausncia
de um plano de estabilizao, a despeito de ter montado uma base majoritria e centrpeta
quanto para o Legislativo, que sairia na viso do pblico como aquele que impediu a
concretizao de um possvel plano derradeiro contra a inflao.
A Figura 4.1 busca sistematizar, num jogo seqencial, as possveis decises e os
payoffs a elas relacionados em cada uma das possibilidades. A caracterstica fundamental
deste tipo de jogo que ele possui, necessariamente, um first-mover, isto , quem joga
primeiro. No caso, cabe ao presidente formar o governo antes que o Congresso possa agir. Ele
o faz baseado nos payoffs que espera ter ao final do jogo, considerando-se que se trata de uma
situao com informao completa. Destarte, temos que a estratgia dominante de Collor
formar um governo minoritrio, pois qualquer uma das manobras do Congresso aprovar ou
rejeitar o plano confere a ele uma recompensa maior que se houvesse montado um governo
majoritrio. Quanto aos congressistas, ainda que a maior recompensa proviesse da aprovao
de P, frente a um governo minoritrio e considerando-se que SQmp > MPrej, a deciso por
aprovar o plano como proposto pelo governo.
Estruturando os payoffs (prmios) em termos de benefcios eleitorais de curto prazo,
isto , decorrentes das eleies de 1990, podemos discutir sumariamente o que cada
alternativa significaria para os jogadores. A aprovao de P num cenrio em que o PMDB
compusesse uma coalizo majoritria geraria benefcios para presidente e partido, uma vez
que colheriam os dividendos de uma poltica bem-sucedida72. Inversamente, a rejeio de P
seria deletria para ambos, uma vez que os iriam por gua abaixo todos os esforos de
concertao e negociao envolvidos na incluso do PMDB no governo e na formulao de
um plano que beneficiasse aos dois grupos. Podemos pensar, nessa situao, em algo parecido
com a perda vertiginosa de credibilidade vivenciada pelos partidos apoiadores do governo
Sarney, em face ao colapso do Plano Cruzado, em fins de 1986.

72
Vale lembrar, aqui, que a responsabilidade do governo, de acordo com a Carta de 1988, recai em grande
medida sobre o Poder Executivo (Arantes, 1997, p. 120).
105

O problema encontra-se no fato de que, para Collor, propor qualquer coisa diferente de
P era invivel. Em funo do exposto anteriormente, P seria pior para o presidente, j que
seus potenciais benefcios seriam diludos e, a rigor, de difcil implementao, j que no fica
claro o que seria de um plano que se situasse entre os pontos ideais do presidente e do PMDB.
Em todo caso, a estratgia dominante do presidente, como vemos, optar pelo governo
minoritrio, j que supomos um jogo de informao completa e perfeita em que o lder
consegue prever os prmios de seu seguidor. Se, uma vez na oposio, o PMDB aprovasse P,
transferiria os dividendos eleitorais para o governo, mas ao mesmo tempo poderia tentar
extrair algum benefcio decorrente das negociaes do plano no Congresso. Por outro lado, se
o partido rejeitasse o plano, ficaria como responsvel exclusivo por seu fracasso e, neste
caso, o payoff seria tanto menor quanto fosse o sucesso de curto prazo do pacote econmico.

Figura 4.1 Relaes Executivo-Legislativo na aprovao do Plano Collor


Aprova P (2, 2)

Convida PMDB PMDB


para o governo
(-1, -1)
Rejeita P
Presidente
Aprova P (3, 1)
Forma governo
minoritrio sem PMDB
PMDB
Rejeita P (1, 0)

A simplificao que decorre do raciocnio acima perde algumas nuances que nos so
importantes. No obstante, j possvel demonstrar-se que, se modelarmos a relao
Executivo-Legislativo, ou Collor-PMDB, em um jogo de duoplio em que o presidente se
move primeiro, nada nos impede de considerar que o movimento de composio
governamental minoritria foi racional, dados os objetivos iniciais do presidente acerca da
aprovao de seu plano econmico. A prxima seo sai da abstrao aos fatos, e busca
mostrar que, ainda que a lgica disposta anteriormente tenha se concretizado, Collor
encontrou mais dificuldades do que aparentemente teria.

4.4. As negociaes no Congresso em torno do Plano Collor


106

Quando Collor comps seu governo e imprimiu a ele as caractersticas que o


marcaram apartidarismo e reduzido nmero de pastas o que ele estava fazendo, na
verdade, era uma espcie de aposta: segundo seu clculo, seria possvel levar o Congresso a
aprovar seu plano de estabilizao (1) sem arcar com os custos de lotear ministrios ou cargos
de alto escalo a partidos cujo ponto ideal fosse muito distante de seu prprio, ou garantir
muitos ministrios para aqueles que j estivessem ideologicamente prximos dele (portanto,
mais facilmente cooptveis); (2) sem arcar com o risco de colocar o cerne do seu plano em
risco em funo de uma complicada negociao intra-governamental com um PMDB
governista, como foi demonstrado anteriormente; (3) angariando, ao fim e ao cabo, os
benefcios da aprovao do plano, sem ter que repartir o bolo de seu sucesso com diversos
partidos ou lideranas.
A aposta de Collor poderia inclusive levar o governo a uma eventual situao
majoritria no Congresso nas eleies de 1990. No h informaes suficientes para
certificar-se dessa suposio; de qualquer forma, interessante notar que, caso seja
verdadeira, ela traz uma implicao terica valiosa: o governo que formado
minoritariamente acaba por enxergar uma situao mais prxima da minimum-winning
coalition como desejvel. dizer que nenhuma composio minoritria exatamente
confortvel: toda negociao individual no mbito do Legislativo envolve um desgaste que
custoso ao Executivo; a questo pensar se esse custo excede os benefcios de se concentrar
as vitrias executivas nas mos de poucos ou no.
Do outro lado, havia tambm uma aposta do PMDB, que no lhe permitira ingressar
na coalizo governista: na impossibilidade de eleger um presidente prprio hiptese ainda
mais distante em funo do revs eleitoral de Ulysses Guimares no ano anterior era melhor
que o partido buscasse aumentar sua influncia por polticas desde a oposio, j que estamos
tratando, como observado nas sees anteriores, de um contexto em que ocorreriam eleies
competitivas em breve. Seria a chance de o PMDB recompor-se em termos parlamentares, e
reverter a curva descendente que havia marcado a trajetria do partido desde seu auge, em
1986.
Com efeito, a condio sui generis que envolveu a eleio de Fernando Collor foi
permissiva para que tanto o presidente quanto a maior bancada do Congresso fizessem essa
espcie de aposta. Diferentemente do calendrio eleitoral que entrou em vigor a partir de 1994
com eleies legislativas e executivas coincidentes nos mbitos federal e estadual , as
eleies presidenciais de 1989, por serem solteiras, conferiam aos partidos uma nova
107

dinmica, cujos infortnios ou benefcios poderiam ser colhidos nas eleies legislativas e
estaduais no ano seguinte.
Retomando a tica do presidente, manter exclusivamente a base de apoio original no
governo (que, no segundo turno, incluiu PDS e PFL chapa do PRN), e garantir-lhe as
recompensas eleitorais que a estabilizao econmica traria em 1990, permitiria que a
coalizo governista ampliasse seu suporte legislativo sem preocupar-se em ceder a outros
partidos. Para tanto, era necessria uma vitria no Congresso, no tocante ao Plano Brasil
Novo, lanado por meio de nada menos que 22 MPs no dia 15 de maro de 1990. Dado o
cenrio de rpida e progressiva decomposio poltica e econmica, o tratamento da
economia, em funo da impressionante inflao que minara a economia nos primeiros meses
daquele ano, deveria ser de choque73. Poucos imaginavam, contudo, que o plano lanado por
Collor seria to dramtico. Enquanto alguns argumentam que a poltica econmica adotada
assentava-se num imperativo no somente econmico, mas tambm poltico e social (Diniz,
1990a; Crabtree, 1991; Lamounier, 1991), dentre adjetivos comuns que encontramos para
descrever o plano, tem-se: improvisado (Rodrigues, 2000), audacioso e autoritrio
(Martins, 1990), drstico (Crabtree, 1991), antidemocrtico, antiliberal, antioperrio e
antipopular (Vianna, 1991) e inconstitucional74 (Gandra, 1990; Arantes, 1997).
Tecnicamente falando, no entanto, o plano foi avaliado como impecvel (Diniz, 1990a) ou
ao menos logicamente correto (Longo, 1990).
Dentre as medidas adotadas, destacam-se o confisco das cadernetas de poupana ou
contas-corrente que excedessem Cz$ 50.00075 (ou Cz$ 25.000 no caso das contas overnight),
a serem devolvidos aps dezoito meses, com a devida correo e juros; a retroao dos preos
para os do dia 12 de maro, criminalizando a prtica de abuso econmico76; reajuste e
congelamento de salrios; aumento de impostos, como a IOF (Rodrigues, 2000, pp. 98-99).
Outras medidas que acompanharam o Plano Brasil Novo foram o fechamento de uma srie de

73
De acordo com Souza (1992, p. 181), os esforos de Collor para aprovar suas polticas representam um recurso
valioso, na medida em que a gravidade dos problemas econmicos criou tambm um ambiente receptivo para
iniciativas mais drsticas.
74
O debate sobre a inconstitucionalidade das MPs emitidas por Collor acerca de seu plano econmico
complexo e foi realizado com bastante flego por Arantes (1997). H tambm diversos artigos tratando do
assunto na compilao realizada por Faro (1990). A discusso, contudo, no nos importante aqui.
75
O valor, decidido arbitrariamente pela equipe econmica do governo na noite anterior ao lanamento do plano,
equivalia a aproximadamente US$ 1.200 (Crabtree, 1991; Kingstone, 1999). Mesmo sendo um valor
extremamente baixo, dados da poca apontam que somente 10% da populao possuam poupana acima desse
montante (Rodrigues, 2000).
76
Abuso econmico passa a dar at cinco anos de cadeia neste pas. Esconder mercadorias, exagerar nos preos,
iludir o consumidor, levar para trs das grades o gerente, o diretor e o dono da empresa, alertou Collor ao
decretar o Plano (Rodrigues, 2000, p. 98), numa reao conduta especulativa que havia caracterizado os dois
primeiros meses de 1990.
108

agncias e companhias estatais77, demisso de uma significativa parcela do funcionalismo


pblico e mudanas administrativas significativas na rea de comrcio exterior. A principal
delas foi a desativao da Carteira de Comrcio Exterior do Banco do Brasil (CACEX),
centro da reserva de mercado nacional, e a criao do Departamento de Comrcio Exterior
(DECEX), de carter altamente liberal (Kingstone, 1999, pp. 159 et passim)78.
O cerne do plano era, sem dvida, a Medida Provisria n 168, que previa o
famigerado confisco da poupana. Por seu carter controverso, fortemente recessivo de incio,
provavelmente seria o ponto onde concentrar-se-iam as maiores reclamaes populares,
constituindo-se, portanto, no calcanhar de Aquiles do governo. A expectativa do governo
era de que as medidas da MP n 168 fossem duramente rechaadas no Congresso, justamente
aquelas que compunham o ncleo duro do plano (ver Quadro 4.2).

Quadro 4.2 O bloqueio da liquidez no Plano Collor Medida Provisria 168,


15/03/1990

Bloqueio da liquidez de parte considervel dos haveres financeiros, exceto o papel-moeda em poder do
pblico. Os valores em cruzados novos bloqueados ficariam recolhidos ao Banco Central do Brasil por dezoito
meses, recebendo juros de 6% ao ano mais correo monetria, creditados diariamente, e seriam liberados em
doze parcelas mensais a partir do 19 ms.

Os haveres financeiros seriam convertidos ao par, de cruzados novos (NCz$) para cruzeiros (Cr$), aps a
cobrana extraordinria de 8% de IOF (Imposto sobre Operaes Financeiras) nos haveres no monetrios e na
venda ou transmisso de aes e ouro, isentos os depsitos vista e os ttulos e depsitos do ativo das
instituies financeiras.

77
Collor decretou o fechamento do Instituto do Caf, Instituto do lcool e Acar, Portobrs (administradora
estatal dos portos), Interbrs (brao comercial internacional da Petrobrs), e Siderbrs (holding estatal para ao).
78
O carter ambguo do Plano, intervencionista e liberalizante ao mesmo tempo, provocou reaes desfavorveis
e cautela entre os congressistas (liberais, centristas ou de esquerda) e o empresariado. No entanto, seus resultados
prticos imediatos, em geral positivos, mudaram essa percepo. Ao longo do primeiro semestre de 1990, a
despeito do quadro de recesso generalizado na indstria, o empresariado no se expressou contrariamente ao
plano, muito em funo dos baixos ndices de inflao. Em pouco tempo, contudo, os problemas comeariam a
aparecer com mais vigor. Sob o impacto de 45 mil demisses registradas na indstria paulista em abril,
metalrgicos de So Bernardo do Campo realizaram ato pblico contra o arrocho salarial, congregando cinco mil
pessoas na primeira grande manifestao pblica contra o Plano (Rodrigues, 2000, p. 110). Em junho, a
paralisao atingiu 250 mil trabalhadores, 65 mil dos quais, metalrgicos. No despertar do segundo semestre, as
vendas no comrcio e na indstria passaram a cair ainda mais rapidamente, e o controle inflacionrio apresentava
sinais de desgaste.
109

A converso em cruzeiros deveria ser feita no momento da liberao dos valores retidos, com regras
diferenciadas:

papel-moeda, converso imediata, sem bloqueio;


depsitos vista e cadernetas de poupana, liberao imediata de at Cr$ 50 mil (pela taxa de cmbio oficial
de 13/3/1990, US$ 1.300,00; pela taxa do cmbio paralelo, US$ 610,00 em 13/3, US$ 1.110,00 em 19/3 e US$
770,00 em 30/3);
aplicaes overnight e contas remuneradas, liberao imediata de Cr$ 25.000,00 ou de 20% do total, valendo
o maior;
fundos e depsitos a prazo, 20% do total.

Todos os limites deveriam ser calculados por aplicador e por instituio financeira. Ttulos e depsitos do ativo
das instituies financeiras submetiam-se ao mesmo regime.

Nos depsitos a prazo, debntures e cotas de fundos, a converso para cruzeiros da parcela liberada deveria ser
feita apenas no vencimento do ttulo. Nos fundos, a converso ficava condicionada disponibilidade de
liquidez em cruzeiros. As parcelas no convertidas deveriam permanecer denominadas em cruzados novos at
seu vencimento. Ttulos com prazo superior a dezoito meses permaneceriam denominados integralmente em
cruzados novos at o vencimento.

Os cruzados novos bloqueados poderiam ser usados por sessenta dias (at 18/5/1990) para pagamento de
impostos, taxas, contribuies e obrigaes previdencirias e por 180 dias podiam ser transferidos entre
pessoas fsicas e jurdicas, para fins de liquidao de dvidas e operaes financeiras comprovadamente
contratadas antes de 15/3/1990, processo denominado de transferncia de titularidade.

Recursos dos tesouros dos trs nveis de governo ficaram livres do bloqueio e foram convertidos integralmente,
com liberao imediata dos cruzeiros no caso de depsitos vista e recursos em trnsito no sistema bancrio, e
liberao no vencimento, no caso de ttulos. Para os trs nveis de governo, recursos recebidos em cruzados
novos at 18/5/1990, pelo pagamento de impostos, taxas e contribuies, seriam convertidos integralmente e
liberados na data de vencimento da obrigao que lhes deu origem, ou de imediato, no caso de obrigaes j
vencidas.

Fontes: BCB; Gazeta Mercantil (edio extra, 17/3/1990, n. 19.299, p. 32); Revista de Economia Poltica, 1990.
p. 117-120. In: Carvalho, 2006, p. 104.

Caso o presidente fosse derrotado j de partida, dificilmente a estratgia minoritria


poderia sustentar-se adiante. O carter emergencial do plano, contudo, contribua para deixar
o cenrio ainda mais complexo. Assim, era de se esperar que o PMDB tentasse, de todo jeito,
ampliar sua margem de manobra em face ao Executivo por mais que o jogo modelado acima
nos mostre que, entre rejeitar e aceitar o plano, a segunda opo era mais sensata ao partido.
Confrontados com uma espcie de fait accompli, parecia razovel a Ulysses Guimares e aos
demais congressistas do partido dificultar ao mximo o processo de aprovao do pacote
econmico, buscando imprimir pontualmente suas vontades a um plano supostamente
imexvel, sem contanto derrub-lo. Vamos mexer no plano com cuidado para no ficar
com a responsabilidade do fracasso, ponderou Ulysses (Veja, 11/4/1990, p. 25) Assim, o
PMDB poderia garantir alguma ressonncia positiva para si na negociao do pacote de
Collor, forando o presidente a repartir alguns dos benefcios. Santos (1997, p. 351)
110

argumenta que os constrangimentos eleitorais, em face das eleies de 1990, representavam


ponto crucial para se compreender o comportamento dos parlamentares, em face do
imperativo do ajuste econmico e dos custos sociais que lhe so inerentes. A autora sintetiza
a situao da seguinte maneira:

Esses constrangimentos eleitorais afetam o comportamento tanto dos partidos


governistas como dos de oposio e manifestam-se especialmente em anos de
eleio. Dentre muitos exemplos, cita-se, em 1990, ano das eleies para deputado
federal e um tero do Senado, as negociaes em torno das Medidas Provisrias
MPs 154 e 168, espinha dorsal do Plano Collor I, relativas, respectivamente s
polticas salarial e monetria. Mesmo apoiando o plano governamental de uma
maneira geral, em ambiente inicialmente cooperativo entre os dois Poderes, o
PMDB e o PSDB no deixa de persistentemente negociar com o governo alguns
pontos que afetam diretamente os pequenos poupadores e os assalariados,
especialmente os de baixa renda, logrando obter resultados mais favorveis a esses
grupos (...) (Santos, 1997, pp. 351-2).

Essa situao era particularmente delicada para o governo. Ceder s presses do


PMDB no legislativo seria arriscado, j que havia o risco de o plano ser duramente
desfigurado. Confio que o plano no ser tocado pelo Congresso na sua estrutura, alertou o
presidente. At porque a emenda pode sair pior do que o soneto e nem soneto ns teremos
mais depois que a estrutura foi mexida (Veja, 11/4/1990, p. 22).
A forma como a base legislativa de Collor deveria portar-se na Cmara e no Senado
era, pois, crucial. Ainda que reduzida em nmero, a tropa de choque arregimentada pelo
presidente foi particularmente ativa no ms que correu entre a emisso das medidas
provisrias do pacote e sua votao no Congresso. Liderada pelo deputado Renan Calheiros
(PRN-AL), principal articulador do presidente, e pelo lder do PFL na Cmara, Ricardo Fiza,
sua principal misso era salvaguardar a integridade do Plano Collor, em vigor desde maro, e
garantir que a bancada governista triunfasse sobre a oposio encabeada pelo PMDB nas
matrias referentes s MPs apresentadas.

Tabela 4.2 Emendas e destaques apresentados e votados (Plano Collor)


MP Assunto N de emendas N de emendas N de N de
apresentadas incorporadas destaques destaques
na comisso pelo relator apresentados aprovados
148 Alienao imveis Unio 10 1 10 0
149 Idem 208 22 60 4
150 Org. ministrios 260 87 133 4
111

151 Extino rgos pblicos 517 241 356 13


152 Previdncia privada 14 4 1 0
153 Abuso poder econmico 481 Revogada Revogada Revogada
154 Preos e salrios 181 S/I 350 0
155 Desestatizao 227 56 423 4
156 Crimes c/ Fazenda 33 Revogada Revogada Revogada
157 Privatizao 45 1 39 0
158 Iseno/red. IPI 39 20 46 6
159 Normas conduta servidor 82 46 27 3
public
160 Alteraes IOF 140 43 44 1
161 Tributao 44 2 13 2
162 Tributao 0 0 0 0
163 Demisso de funcionrios 7 1 0 0
164 Tributao 0 0 0 0
165 Tributao 25 5 0 0
166 Adm. receitas 6 S/I 3 0
167 Imp. renda rural 30 21 3 1
168 Institui cruzeiro; congela 914 S/I S/I 0
ativos financeiros
169 Dvida pblica 16 S/I 0 0
Fonte: Figueiredo e Limongi (1999), p. 174

O primeiro trunfo do PMDB nas negociaes do Plano Collor foi a obteno da


relatoria de todas as medidas, em decorrncia do tamanho de sua bancada. Com isso, o
governo viu-se na obrigao de ceder em alguns pontos, recuando de seu propsito inicial de
no aceitar qualquer modificao do plano (Figueiredo e Limongi, 1999, p. 174). Essa, pelo
visto, era a expectativa dos oposicionistas no Congresso: possvel notar, pelo nmero
colossal de emendas apresentadas, que os congressistas estavam dispostos a alterar diversos
pontos do que estava sendo votado. As MPs mais sensveis e controversas, como a 168,
receberam nada menos que 914 emendas (ver Tabela 4.2).
A concesso governista deu-se, principalmente, na aceitao de algumas emendas s
MPs. Aqui, observa-se o protagonismo do PMDB os relatores indicados pelo partido
funcionariam como filtros participao individual (e hiperativa) dos congressistas. Em
alguns casos, o nmero de emendas incorporadas pelo relator da MP representou uma reduo
de 90% em comparao ao nmero de proposies originais. A elaborao dos Projetos de Lei
de Converso (PLV) tornava-se o ponto de contato entre as demandas da maior bancada e as
vontades do Executivo. Da mesma forma, os destaques ressalvados para votao em separado,
por meio dos quais deputados e senadores teriam outra chance de fazer valer seus interesses
particulares, foram tambm neutralizados pelas relatorias. Entende-se, assim, por que o
governo foi forado pelo PMDB a fazer concesses (Figueiredo e Limongi, 1999, p. 175).
No fossem as negociaes com as relatorias, a profuso de emendas poderia levar (e
certamente levaria) o j tumultuado processo de votao do plano ao caos.
112

Pode-se afirmar, por conseguinte, que a disputa em que se engajaram governo e


PMDB, os grandes protagonistas da poltica brasileira naquele momento de consolidao da
transio democrtica, tinha como objetivo imediato arrecadar, no mercado eleitoral de
outubro de 1990, votos, cadeiras no Congresso e, portanto, controle poltico para a prxima
legislatura. As eleies descasadas, assim, mudaram sensivelmente o clculo estratgico dos
atores em funo de um benefcio concreto de curto prazo. Pelo lado de Collor, como j
mencionado, formou-se um governo minoritrio com vistas a arregimentar uma maioria
legislativa posterior. Nesse caso, importa-nos pouco se tratar-se-ia de uma maioria nominal ou
ad hoc pensando na base do governo, composta por partidos direita do PMDB, qualquer
ampliao direita no palco legislativo seria um ganho para o governo, mesmo que no fosse
em legendas que nominalmente compunham o ministrio. Isso porque a prpria caracterstica
auto-proclamada do governo neoliberal, modernizante, voltado para o mercado
engendraria polticas que cairiam, intencionalmente ou no, no ponto ideal dos partidos
direita. Pelo desdobramento lgico do argumento, qualquer alternativa esquerda no lograria
apoio entre os partidos direitistas, pois afastava-se do seu ponto ideal.
O que deve estar presente o fato de que, em consonncia com o argumento que vem
sendo desenvolvido, mesmo que o governo continuasse minoritrio em termos nominais, isto
, na correspondncia entre partidos nos ministrios e apoio legislativo daqueles, apoio
parlamentar majoritrio obtido caso a caso imprescindvel para a sobrevivncia
governamental em termos de polticas. Mesmo as medidas provisrias, ao contrrio do que os
mais alarmistas propagam, tm que ser aprovadas em algum momento. Nesse contexto,
destacam-se a altssima disciplina partidria apresentada pelos partidos de direita, nas
votaes relativas s MPs do Plano, e a forte ascendncia dos lderes partidrios sobre sua
bancada (ver tabela 4.3).
Se a disciplina dos partidos de direita e esquerda era razoavelmente alto, a
imprevisibilidade sobre a votao das medidas recaa sobre as agremiaes de centro, o
PMDB e o PSDB. A participao deste ltimo, contudo, acabou por mostrar-se irrelevante,
na medida em que o partido tendeu a apoiar o governo somente quando o PMDB tambm o
fez (Figueiredo e Limongi, 1999, p. 176). Compreende-se, ento, por que a maior bancada
do Congresso era uma espcie de piv do processo de aprovao do plano.
Na Cmara dos Deputados, o PMDB votou com o governo em nada menos que 13 das
16 votaes nominais. A impresso transmitida aos congressistas era a de que o apoio da
legenda ao Plano Collor constitua-se numa espcie de rolo compressor. Na ocasio da
votao da MP n 168, o deputado Adhemar de Barros Filho (PRP-SP), embora apoiador das
113

medidas excepcionais que seriam ali votadas, ressalta negativamente uma espcie de acordo
acrtico que aparentemente havia se formado entre Collor e o PMDB na aprovao de
algumas matrias. Seu incmodo referia-se MP n 155, que tocava no sensvel ponto da
desestatizao de parte da mquina estatal:

Entendemos que a inflao, ao final do Governo Sarney, tornara-se no (sic) maior


desafio brasileiro, aquele que afeta direta ou indiretamente toda a sociedade,
especialmente o povo trabalhador da nossa terra. E, por isso mesmo, justifica-se que
se apiem medidas excepcionais como essa contida na medida provisria (...). Mas
no poderia deixar de fazer uma referncia Medida Provisria n 155, aprovada
ontem pelo rolo compressor fruto da aliana do PMDB com o Governo Collor, e
que estabelece o Programa Nacional de Desestatizao, com o qual escancarou-se a
abertura para o capital internacional (DCN, 12/04/1990, p. 2.407).

Destaca-se, aqui, o papel central assumido pelo lder da bancada, que indicou
explicitamente seu apoio nos casos de adeso ao governo. Para Figueiredo e Limongi (1999,
p. 177), os votos controlados pela liderana peemedebista eram mais do que suficientes para
garantir a aprovao das matrias previamente acordadas. Mesmo que o partido perdesse
alguns votos de sua ala esquerda em algumas votaes especficas, esses votos indisciplinados
no punham em risco as medidas do governo. Mesmo contando com uma coalizo
minoritria, portanto, Collor conseguia a adeso do PMDB em medidas especficas e as
bancadas, reunidas, instituam o tal rolo compressor sobre uma oposio diminuta
esquerda.
Novamente, a margem de vitria do governo foi confortvel na grande maioria dos
casos. Isso porque, em diversas oportunidades, o PMDB conseguiu induzir a cooperao de
parte significativa da bancada do PSDB (ver Tabela 4.3). importante ressaltar, todavia, que
o apoio conferido por estes partidos ao governo no vinha fcil sendo, ao contrrio, fruto de
duradouras negociaes entre as lideranas. A aparente fluidez dos apoios decorria do fato de
que os acordos de lderes eram realizados a portas fechadas, costurados ltima hora, e s
ento reportados de forma didtica ao plenrio, que aguardava o momento de votar
(Figueiredo e Limongi, 1999, p. 177). Os demais congressistas, bem como os lderes no
envolvidos nas discusses, tomavam conhecimento dos acordos quando de sua votao o
que causava estranhamento em plenrio, e desgastava ainda mais a relao entre os
parlamentares, no contexto j extenuante da votao de diversas medidas provisrias.
Reclamaes como a do deputado Evaldo Gonalves (PFL-PB) eram recorrentes:
114

Estamos aqui desde ontem, entramos pela madrugada, para votar a medida (...).
Vamos acabar com a ditadura das lideranas desta Casa. Vamos votar. (...). Estamos
aqui para votar a favor ou contra. O que no podemos ficar submetidos a essas
injunes das Lideranas, que sequer sabem a que servem (DCN, 12/04/1990, p.
2.415).

Em todo caso, os acordos de liderana funcionaram conforme o figurino no tocante s


medidas marginais ao pacote, que a rigor no comprometeriam o ponto ideal de polticas das
oposies crticas ao governo. O problema comeou a surgir na votao da MP n 161, que
alterna a legislao [sobre] imposto de renda de pessoa jurdica. Sua controvrsia reside nos
cortes a incentivos fiscais nas regies Norte e Nordeste, que as penalizariam. Quando
colocada em votao, optou-se pela forma simblica. No caso, afirmam Figueiredo e
Limongi (1999, p. 181), no interessava a qualquer lder, quer do governo, quer das
esquerdas, provocar uma votao nominal. A partir da, a modalidade de votao passou a
ser utilizada, tanto pelo governo quanto pela oposio, de maneira estratgica. A centralidade
do tipo de votao explicada pelos autores, numa passagem que vale ser citada extenso:

A restrio ao recurso constante a votaes nominais e o controle rgido


concentrado nas mos das lideranas sobre a oportunidade de provoc-las
contribuem decisivamente para a disciplina partidria. Lderes agem de maneira
estratgica e evitam votaes difceis. As prerrogativas nas mos dos lderes no
permitem que eles ajam sem levar em conta os interesses dos seus representados. A
restrio acaba por proteger a unidade do partido contra as tentaes dos deputados
de se comportarem de maneira oportunista (free-rider). Analogamente, muitas vezes
a ao dos lderes protege os membros das bancadas, que do contrrio teriam que se
manifestar publicamente sobre questes eleitoralmente delicadas (Figueiredo e
Limongi, 1999, p. 181).

A derrota da MP n 161 pela votao simblica fez com que o governo lanasse a
estratgia oposta: ao propor um destaque para eliminar um subsdio especfico do PLV que
estava sendo proposto pelo relator (efetivamente fazendo com que o texto do PLV ficasse
igual ao da medida rejeitada), o lder do governo, Renan Calheiros, solicitou que ele fosse
sujeito verificao de votao o que equivale votao nominal aps ter sido derrotado
pelo mtodo simblico. A emenda aprovada na Cmara por 246 a 186, e a bancada
governista logrou disciplina de 92,3% entre seus membros. Mesmo quem se pronunciara
115

contrrio MP, acabou votando com o governo. Destarte, percebe-se que [o] controle
exercido pelas lideranas sobre a pauta e sobre o prprio processo de votao limita os
espaos disponveis para a expresso da indisciplina partidria (Figureiredo e Limongi, 1999,
p. 182).

Tabela 4.3 Proporo de votos de acordo com as indicaes dos lderes partidrios,
segundo sua posio em relao indicao do governo

Projeto PDS PFL PMDB PSDB Total*


Apia Ope Apia Ope Apia Ope Apia Ope
1 MP n 148 95,5 - 100,0 - 94,2 - 91,7 - 96,4
1 MP n 159 100,0 - 97,6 - 91,6 - 86,8 - 94,6
1 MP n 149 100,0 - 94,1 - 80,0 - - 98,0 90,7
1 MP n 161 95,8 - 92,2 - - 74,1 54,0 - 82,3
1 MP n 161 100,0 - 97,7 - 80,4 - - 98,0 92,4
1 MP n 150 100,0 - 95,6 - 84,1 - 67,3 - 88,2
1 MP n 151 95,6 - 91,8 - 79,8 - - 85,1 87,2
1 MP n 151 100,0 - 95,4 - 82,6 - - 86,1 90,9
1 MP n 151 100,0 - 97,6 - 85,2 - 82,0 - 91,4
1 MP n 154 100,0 - 95,2 - 79,5 - - 82,82 88,4
1 MP n 154 100,0 - 99,0 - 90,0 - 75,9 - 92,2
1 MP n 155 100,0 - 97,6 - 82,8 - 70,0 - 88,1
1 MP n 155 100,0 - 98,6 - 93.3 - 87,2 - 95,5
1 MP n 157 100,0 - 98,4 - 81.5 - - 94,92 92,4
1 MP n 168 100,0 - 97,6 - - 66,1 - 100,0 88,4
1 MP n 168 100,0 - 97,3 - 62,01 - - 92,31 95,5
Fonte: Figueiredo e Limongi (1999), p. 176
* Mdia da proporo de disciplina por votao nominal para todos os partidos
1
Lder libera bancada.
2
Lder se omitiu.

No somente o governo Collor utilizava-se dos mtodos de votao de forma


estratgica. As esquerdas, oposio sistemtica ao governo, tambm conseguiram
aproveitar-se do pedido de verificao para derrot-lo.

A estratgia a seguinte. A esquerda pede verificao de votao para determinado


destaque. Vota-se e, como de costume, a esquerda perde. No entanto, quando se
votam novos destaques, estes so votados sob a vigncia do interregno que impede
nova votao nominal dentro do prazo de uma hora. Nesse caso, havendo dvidas
quanto ao resultado da votao simblica, a pendncia decidida por voto de
lideranas, isto , pela soma dos votos das bancadas de acordo com o voto dos
lderes. Dessa forma, a coalizo de centro-esquerda derrota o governo (Figueiredo e
Limongi, 1999, p. 183).

Nesse sentido, o mtodo de votao dado central no clculo presidencial porque ele
quem define, no limite, o sucesso de um presidente que busca deputados indisciplinados para
116

juntar-se sua base, ou de coalizes que precisam da disciplina de grandes partidos,


determinada pelas lideranas de bancada, para derrotarem seu adversrio poltico.
A questo do mtodo de votao legislativa foi o que determinou o sucesso do
governo em aprovar o cerne do programa econmico, a MP n 168, que versava sobre a
liquidez de ativos financeiros, ou melhor, sobre o famigerado confisco da poupana. De
acordo com Figueiredo e Limongi (1999, p. 184), o padro de negociao via acordos de
liderana foi o mesmo que presidiu a votao do restante do plano. Havia, contudo, dois
pontos de divergncia entre o governo e o PMDB: o limite dos saques nas cadernetas de
poupana e a faculdade exclusiva concedida ao Ministrio da Economia para abrir as
torneiras de liquidez, isto , permitir a converso de cruzados bloqueados em cruzeiros
correntes para atender casos especiais (idem, p. 184).
O relator da medida, deputado Osmundo Rebouas (PMDB-CE), props no texto de
sua PLV um duplo afrouxamento das provises da MP. O chamado Plano Osmundo (cf.
Veja, 18/04/1990), previa a liberao de trs parcelas de 200 mil cruzados, devidamente
convertidos, nos meses de julho, outubro, e janeiro do ano seguinte. Alm disso, passava a
exigir que as liberaes emergenciais de recursos por parte do Ministrio da Economia fossem
acompanhadas por parecer de toda a diretoria do Banco Central. O PMDB buscava, assim,
restringir o poder arbitrrio que a medida concedia ao governo (Figueiredo e Limongi,
1999, p. 185).
Ainda assim, havia dvidas sobre qual poltica seria mais difcil de digerir no
Congresso, se a MP 168, ou o substitutivo do PMDB. Enquanto as reaes sociais primeira
j eram patentes e deveriam ser encaradas pelos congressistas, a sombria perspectiva
econmica que poderia decorrer de um afrouxamento do confisco, conforme previa o Plano
Osmundo, parecia ainda pior uma vez que poderia rapidamente restabelecer a espiral
inflacionria79. Mesmo que o PMDB tentasse aproximar-se das esquerdas para aprovar a PLV
da relatoria, opinies como a do deputado Virglio Guimares (PT-MG) eram ouvidas com
freqncia, em meio aos debates em plenrio:

(...) o substitutivo do PMDB, que foi apresentado, traz o pior dos mundos, porque
no corrige essas injustias [decorrentes do Plano Collor] e, a partir de presses de
setores da economia nacional, abriu excessivamente, levando a uma irrigao do

79
O Plano Osmundo (...) acabou sendo repudiado pelas lideranas governistas, assustou os partidos dispostos a
criar mecanismos viveis de aumentos de saques na poupana, causou engulhos at mesmo em membros do
PMDB e emperrou todas as possibilidades de negociao (Veja, 18/04/1990, p. 24).
117

sistema monetrio, o que iria fazer com que voltasse o fantasma da hiperinflao
(DCN, 12/04/1990, p. 2.393).

A despeito de reaes desfavorveis (at das esquerdas, portanto) quanto ao projeto de


converso de Osmundo Rebouas, ele foi aprovado simbolicamente na Cmara. Neste
momento, o lder do governo pede verificao de votao, como forma de cooptar aqueles que
haviam se pronunciado contrariamente ao PLV, mas que haviam se protegido por trs da
vontade da bancada. O resultado final a rejeio do projeto por 248 a 202, mantendo-se,
portanto, a espinha dorsal do pacote econmico (Figueiredo e Limongi, 1999, p. 187).
Destaca-se aqui o papel decisivo jogado pela indisciplina do PMDB, encoberta pela votao
simblica, mas to visvel na votao nominal: enquanto 78 deputados votaram com sua
liderana, 40 apoiaram o governo. A votao apertada representou, em qualquer hiptese,
uma vitria significativa para Collor e suas medidas econmicas, uma vez que manteve seu
ncleo intacto com a aprovao da MP n 168 e iniciou uma segunda fase de apreciao
do plano. Esta etapa, que envolvia a aprovao de um sem-nmero de medidas
complementares ao pacote, editadas para corrigir falhas tcnicas, questes jurdicas ou
correes de curso, foi marcada pelo confronto aberto entre o governo e o PMDB e, de uma
forma geral, arrastou-se pelo tempo (Figueiredo e Limongi, 1999, pp. 187-8). As posies de
cada um dos lados acirram-se, logo transformando-se numa disputa explcita entre partes
intransigentes. Como colocam os autores,

Na noite em que a MP n 168 aprovada, o governo deixa claro que no faria mais
concesses ao PMDB. O presidente veta parcialmente sete das 18 medidas
provisrias aprovadas. Isto , veta-se boa parte das modificaes introduzidas pelo
Congresso Nacional no plano em virtude dos acordos firmados com o PMDB. Este
responde no mesmo tom apresentando PLVs s reedies das correes da MP n
168 que relaxam o saque das poupanas (Figueiredo e Limongi, 1999, p. 188)

Ao passo em que as medidas eram reeditadas e superpostas, torna-se difcil distingui-


las daquelas que so editadas para atender s necessidades cotidianas do governo. Por isso,
no possvel realizar um cmputo confivel do resultado da queda de brao entre o PMDB e
o governo. Decorre da, entretanto, que o conflito poltico entre as partes se prolongue por
diversos meses, em que ambas as partes desenvolvem estratgias em grande medida
calcadas no mtodo de votao para bater seu oponente (Figueiredo e Limongi, 1999, p.
198). Nesse sentido, concluem:
118

O conflito entre o governo e as oposies, comandadas pelo PMDB, alonga a


apreciao do Plano Collor. O empate tcnico que se verifica resolvido pela
reedio das medidas provisrias que perdem sua eficcia. As modificaes
introduzidas, as novas arestas abertas e as correes de rumo impostas pelo
desenrolar dos acontecimentos impedem que se faa um balano conclusivo sobre a
sorte das medidas relacionadas ao plano de estabilizao no Congresso Nacional. O
quadro relativamente simples que presidiu a aprovao das medidas editadas no dia
da posse cede lugar a um quadro complexo, marcado pelo conflito e por vitrias
parciais (Figueiredo e Limongi, 1999, p. 191).

Pois bem, o custo que Collor optou pagar em maro de 1990 havia sido o de passar por
dificuldades (temporrias, esperava-se) no incio do governo, tendo o trabalho de negociar
maiorias ad hoc e depender a todo o tempo do mtodo de votao, para conseguir firmar sua
base legislativa em outubro, guinchada pelo xito poltico e econmico do Plano Collor (e, de
uma forma mais geral, dos seus primeiros seis meses de governo). Nos primeiros meses,
quando a vida do Plano Brasil Novo dependia de uma constante negociao caso a caso em
busca das maiorias, seja estabelecendo o rolo compressor com o PMDB em algumas
votaes simblicas, seja explorando sua indisciplina partidria em questes mais complexas
por meio da votao nominal. Em todo caso, o que se verifica, no recorte proposto, a
prevalncia dos interesses do governo, que viu seu plano ser aprovado de forma intacta e
ainda conseguiu, nos casos em que foi forado a ceder aos interesses da bancada
peemedebista, vetar parcialmente as modificaes propostas. Se retrospectivamente os
primeiros sucessos de Collor no se configuraram numa vitria estrondosa, como noticiou a
Veja do dia 18 de abril de 1990 acerca da votao da MP 168 e da aprovao do plano, ao
menos possvel afirmar que a estratgia minoritria mostrou-se vivel e operacional. Mesmo
que o recurso a medidas provisrias, que dela decorre, no permite que o Executivo governe
contra a vontade da maioria (Limongi e Figueiredo, 1999, p. 191), ele se mostrou uma arma
eficaz do presidente na induo de negociaes especficas de que, ao fim e ao cabo, ele saiu
vitorioso.
119

Consideraes finais

Existem lugares-comuns na poltica brasileira que, uma vez sedimentados, so de


difcil desconstruo. As perspectivas sobre a Nova Repblica, que encerrava duas dcadas de
regime autoritrio no pas, foram inicialmente cercadas por uma aura de negativismo e
descrena. Muito provavelmente, o pessimismo decorreu da impresso de que pouco havia
mudado. A progressiva retomada dos direitos polticos e civis, pilares da cidadania brasileira
que haviam sido corrodos com o incio do perodo militar (Carvalho, 2001), sem dvida foi
um processo louvvel, inaugurado mesmo antes da queda do ltimo general. No obstante, o
primeiro governo civil, encabeado por Jos Sarney, havia se mostrado to ou mais incapaz
de solucionar questes econmicas candentes que vinham se acumulando desde a dcada
anterior. O agravante, neste caso, diz respeito a quo prximos do bolso do brasileiro os
infortnios econmicos poderiam chegar. medida que a crise da dvida de Figueiredo e
Delfim Netto, ainda distante, transformava-se na crise inflacionria de Sarney e Dornelles,
Funaro, Bresser-Pereira e Malson, o povo comeava a cobrar resultados. Ao mesmo tempo,
desacreditava das instituies polticas e da classe poltica em geral (cf. Lamounier, 1992b;
Sallum Jr., 1988), aparentemente inaptas em atacar e resolver problemas cotidianos de quem
havia depositado nelas tantas expectativas.
O processo constituinte, iniciado em maro de 1987, foi tambm um repositrio de
expectativas, no somente populares, como tambm de parcelas da prpria classe poltica que,
a um s tempo, desejavam tornar as instituies polticas mais eficientes e eficazes, bem
como remover do horizonte poltico o entulho autoritrio acumulado nos vinte anos
anteriores (Arantes, 1997, p. 118). Os dois anos de feitura da Constituio vivenciaram uma
profunda discusso acerca da qualidade do sistema de governo e do equilbrio de foras que
balizava as relaes entre Executivo, Legislativo e Judicirio no pas. A polarizao entre
parlamentarismo e presidencialismo, que acabou por acirrar o processo de fragmentao do
centro partidrio com o cisma PMDB-PSDB, foi talvez a caracterstica mais marcante dos
trabalhos da Assemblia Nacional Constituinte. Seu produto final, reflexo dessa queda-de-
brao acerca do sistema de governo, foi antes de tudo caracterizado pela transferncia de
poderes do Executivo para o Legislativo. Inaugurou, nas palavras do ento senador Marco
Maciel (PFL-PE), um presidencialismo eqipotente, em que os Trs Poderes gozariam de
atribuies equilibradas, sem que houvesse predomnio de um sobre os demais (apud Arantes,
1997, p. 118).
120

Enquanto a perda relativa de poderes do Executivo foi comemorada como uma vitria
da nova ordem constitucional, comearam os alertas para aquelas prerrogativas presidenciais
que haviam sido mantidas. As medidas provisrias, herdeiras constitucionais do decreto-lei
militar, foram encaradas como o algoz do equilbrio de poder do sistema poltico nacional,
uma vez que permitiam certo grau de arbitrariedade por parte do presidente da Repblica e
poderiam, em caso de m aplicao, restabelecer um presidencialismo imperial ou
autoritrio colocando em risco a ordem democrtica pela qual tanto se lutara.
Crticas a supostas brechas deixadas no bojo do texto da Constituio misturavam-se
com um apelo opo parlamentarista para o Brasil. O pessimismo sobre a capacidade
governativa do presidencialismo na Nova Repblica, que no parecia sanado aps a
promulgao da Carta Magna em 1988, encontrava na mudana do sistema de governo sua
soluo derradeira. Se o processo constituinte no reacendera, de forma significativa, o
otimismo acerca da poltica brasileira, ao menos ele havia conseguido indicar o caminho para
que a governabilidade fosse possvel. O questionamento acerca do sucesso da transio
democrtica e da consolidao de nossas instituies encontrou duas respostas, distintas,
ainda que conexas. A primeira delas dizia respeito a uma vantagem intrnseca do
parlamentarismo sobre o presidencialismo (Linz, 1990; Linz e Valenzuela, 1994; Lamounier e
Nohlen, 1993). Sob esse ponto de vista, no havia nada que justificasse a escolha
presidencialista sobre a parlamentarista em pases como o Brasil. Em primeiro lugar, o fato de
poderes Executivo e Legislativo serem eleitos em processos de escolha desconectados no
presidencialismo fazia com que, eventualmente, foras partidrias distintas (ou mesmo
opositoras) pudessem controlar presidncia e Congresso, o que geraria condies propcias
para uma situao de impasse institucional ou pior, de colapso do regime (Anastasia, Melo e
Santos, 2004, p. 56). Em segundo lugar, a fora plebiscitria que comumente informa a
escolha do chefe do Executivo , em si, um perigoso estmulo ao personalismo, alm de
transformar a poltica num jogo de soma zero afinal, numa eleio necessariamente
majoritria, a regra a de que o vencedor leve tudo (Linz, 1990). Em resumo, essa
legitimidade dual caracterstica dos presidencialismos, somada rigidez constitucional
deste tipo de regime, faz com que ele seja muito mais propenso instabilidade no sendo,
pois, recomendvel para democracias incipientes e naturalmente mais frgeis, como a
brasileira.
A segunda resposta, freqentemente evocada na literatura, diz respeito no a um
problema congnito do sistema presidencialista de governo, mas sim a uma conjuno de
fatores que fazem do Brasil um caso de complexo trato. O pas rene uma trade de
121

caractersticas multipartidarismo, representao proporcional de lista aberta e federalismo


robusto que torna as lealdades polticas excessivamente difusas e faz com que o indivduo
(poltico) seja mais importante que a legenda que representa. Essa conjugao particular
enfraquece os partidos nacionais, incentiva o personalismo nos mbitos executivo e
legislativo, e potencializa a qualidade destrutiva de uma eventual paralisia institucional. Alm
disso, a sociedade brasileira marcada por um alto grau de heterogeneidade estrutural e alta
propenso ao conflito de interesses, que cortam a dinmica de classes e se manifestam pelas
mais diversas clivagens scio-polticas. Tal quadro levaria a um inexorvel dilema
institucional, que somente poderia ser dirimido por uma espcie de mecanismo de controle
externo das tenses entre Executivo e Legislativo, ausente antes ou aps a promulgao da
Carta de 1988 do sistema poltico nacional (Abranches, 1988, pp. 27-32). O modelo
amplamente aceito de compreenso da poltica brasileira, consagrado como presidencialismo
de coalizo a partir da formulao de Abranches (1988), emergiu desse tipo de percepo
sobre o quadro poltico-partidrio nacional.
Note-se que, em qualquer hiptese, a poltica brasileira era encarada como frgil. A
necessidade permanente da formao de coalizes estveis de governo, pluripartidrias por
excelncia, em que o presidente deveria escolher representantes partidrios para compor seu
gabinete e garantir, em troca, maioria parlamentar tornava nosso cotidiano poltico
constantemente aberto a tenses. precisamente contra esse pano de fundo que surge
Fernando Collor de Mello. Sua eleio em 1989, em que concorrera a todo o tempo como um
azaro, denotava a fragilidade do sistema partidrio nacional, por um lado, e evidenciava a
incongruncia entre poderes sobre a qual alertou Linz, por outro. Enquanto o candidato
elegeu-se por uma legenda de aluguel, criada s vsperas do processo eleitoral e que detinha
menos de 5% de representao parlamentar na Cmara dos Deputados, os concorrentes que
representavam as duas maiores bancadas do Congresso, somando 61% das cadeiras, no
lograram, juntos, sequer 5% do voto popular (Souza, 1992, p. 180).
Collor havia construdo sua campanha com base na oposio ao governo Sarney, de
quem j havia sido correligionrio. Rechaou, durante toda a corrida presidencial, o apoio de
partidos ou empresrios, alegando serem foras obsoletas e retrgradas. Ancorou seus
discursos no pessimismo que acometia a populao em funo da inpcia administrativa do
primeiro governo da Nova Repblica, prometendo uma nova forma de fazer poltica,
descolada das velhas prticas e personagens. Sua plataforma e sua retrica de campanha, em
si, mostravam que era possvel correr s margens do sistema poltico e lograr dividendos
eleitorais. A bem da verdade, tanto Collor quanto Lula, que surpreenderam as primeiras
122

anlises polticas sobre aquele pleito ao disputarem o segundo turno, adotavam um discurso
de oposio e de mudana. A diferena que, num mundo ainda assolado pelo fantasma do
comunismo, palavras como as de Lula causavam insegurana, por mais que o PT houvesse se
institudo como fora partidria significativa, a partir das eleies municipais de 1988.
Ao fim e ao cabo, o eleitorado inclinou-se pela opo mais conservadora dentre duas
plataformas oposicionistas. As primeiras eleies diretas para presidente, sem dvida alguma,
conferiram grande legitimidade a Collor, que ascendeu presidncia da Repblica com
aproximadamente 35 milhes de votos. O que se esperava era que, ao menos, o novo chefe do
Executivo conseguisse compor uma base sustentvel de apoio parlamentar, j que a coligao
que o elegera, mesmo aps a incluso de PFL e PDS no segundo turno, correspondia a pouco
mais de um quarto da representao do Congresso Nacional. Se a lgica do presidencialismo
de coalizo estava correta, o presidente precisaria de pelo menos maioria simples no
Legislativo para governar. Ao invs disso, observou-se, nos trs meses entre a eleio de
Collor e sua posse, a paulatina composio de um ministrio apartidrio, politicamente
inexpressivo, sem qualquer sinal de agregao de elites e partidos dominantes, como seria de
praxe.
Com essa manobra inesperada, estaria comprometida a governabilidade? No veredicto
acadmico, pelo menos, tudo parecia que sim a julgar pela lgica exposta anteriormente. O
confronto que se avizinhava entre um presidente minoritrio e um Congresso de oposio
poderia gerar uma paralisia institucional, ou mesmo, para os alarmistas, a queda do regime
democrtico. Esse tipo de conflito decorria justamente da legitimidade dual qual o
presidencialismo brasileiro estaria sujeito, em que a fonte de legitimao de ambos os Poderes
no era a mesma, e parecia ser mutuamente excludente. O personalismo exacerbado de Collor
seria, assim, fruto do prprio sistema poltico nacional, de partidos fracos e polticos
individualistas. Matizes diferentes informaram as diversas percepes sobre o governo Collor,
devidamente elencadas no primeiro captulo, mas todas tocavam num mesmo ponto comum: a
emergncia de um presidente e de um governo como aquele representava uma grave distoro
decorrente da prpria estrutura do sistema poltico. Agora, de duas, uma: ou o prprio sistema
se responsabilizaria por corrigir o problema, salvaguardando a governabilidade, ou seu
colapso seria mera questo de tempo.
Olhando-se para trs, parece-nos que a primeira opo prevaleceu. O Brasil no se
tornou ingovernvel nem em Collor, nem aps. O governo de Fernando Collor de Mello,
durante seus dois anos e meio, logrou, como qualquer outro, conquistas e derrotas. Se foi
exemplar a forma como o Congresso atuou para retir-lo do poder em setembro de 1992, isso
123

se relacionou muito mais com um mal que acomete a poltica brasileira (e no s ela) desde
tempos imemoriais, a corrupo, do que com uma suposta falha institucional do sistema
poltico brasileiro, com um presidente amador, ou com sua insistncia em manter um governo
minoritrio, do incio ao fim de seu mandato.
Eis, ento, nossa pergunta de partida: dada a incapacidade de Collor em se manter no
poder, possvel sustentar a lgica de que supostos problemas de governabilidade atribudos
quele governo foram gerados por uma composio governamental minoritria, que deixou
partidos centrais como o PMDB margem do processo? Em termos mais gerais: governos
minoritrios so sustentveis sob a lgica do presidencialismo de coalizo brasileiro?
A hiptese advogada aqui foi a de que governos minoritrios so viveis no Brasil,
mesmo nas bases institucionais do presidencialismo de coalizo. Test-la requereu, em
primeiro lugar, ir fundo na discusso bibliogrfica sobre governos minoritrios, presente no
segundo captulo. Recorrentes nas democracias parlamentaristas europias, tais composies
governamentais foram tratadas, at a interveno de Strm (1990), como anomalias
empricas. Afinal, a regra que costumeiramente informou a lgica das democracias
representativas foi a da maioria (cf. Dahl, 1989; Riker, 1962). Strm (1990), entretanto, nos
mostra que governos minoritrios so possveis porque a chamada maioria nominal, ou seja,
a correspondncia perfeita entre pastas ministeriais distribudas a partidos e a base
parlamentar de um governo, no necessariamente o ponto ideal de uma formao
governamental. Tanto partidos que compem o governo quanto aqueles que ficam na
oposio so atores racionais que realizam clculos estratgicos. Se um governo minoritrio
representar, por quaisquer motivos, mais benefcios que custos para aqueles que o compem,
ele ser formado. Inversamente, se entrar numa coalizo governamental representar, para um
dado partido, mais custos que benefcios, ele no entrar. Sendo assim, um governo de
minoria pode se formar por incentivos de quem governa, de quem se encontra na oposio, ou
de ambos.
Pensados em democracias parlamentaristas, governos minoritrios ainda suscitam
mais uma interrogao: se o primeiro-ministro depende de uma maioria parlamentar para
investi-lo no poder, ou para sustentar seu gabinete, por que existem formaes minoritrias?
O mais lgico no seria a convocao de novas eleies, das quais emergiria uma maioria
sustentvel? A chave para compreender a existncia de governos de minoria est no fato de
que embora maiorias nominais, de gabinete, sejam dispensveis, maiorias parlamentares no o
so (Cheibub, Przeworski e Saiegh, 2002). Isso significa que, nos exemplos europeus,
formaes minoritrias, ainda assim, gozam de apoio parlamentar majoritrio. Ele pode ser
124

negociado antes da posse ou durante o governo, sendo estabelecido de forma fixa ou ad hoc.
Em todo caso, tais governos sustentam-se enquanto sua base no Parlamento detenha a maioria
das cadeiras. Essa condio imprescindvel no somente para a aprovao de polticas, como
para sua prpria sobrevivncia.
No caso dos presidencialismos, a situao um pouco diferente. Como a
sobrevivncia dos presidentes independe da investidura dos partidos no Congresso, um
governo pode ser formado com apoio minoritrio nominal e parlamentar. Evidentemente, um
quadro como este altamente propenso ingovernabilidade, visto que ou o presidente no
conseguir aprovar suas polticas no mbito congressual; ou o Congresso no conseguir levar
adiante medidas, caso esteja sujeito ao veto presidencial, e seja difcil derrub-lo (como o no
Brasil). Nesse caso, a paralisia decisria pode caracterizar as relaes entre Executivo e
Legislativo, e o rompimento da democracia, como observou Wanderley Guilherme dos Santos
no caso da crise brasileira de 1964, um cenrio plausvel.
Pois bem, uma segunda necessidade vislumbrada ao se testar a hiptese da viabilidade
de governos minoritrios em nosso sistema poltico foi observar cuidadosamente o estado da
arte da literatura nacional sobre o assunto, tambm exposta no captulo 2. Figueiredo e
Limongi (1999) inauguraram uma agenda de pesquisa sobre o presidencialismo de coalizo
em que se desconstruiu grande parte do senso comum pessimista sobre o funcionamento de
nossas instituies. A crena do mainstream da literatura poltica brasileira hoje j assume
que o pas governvel e estrutura-se em torno (1) do presidente, figura forte e central em
nosso sistema poltico, que detm diversas prerrogativas legislativas e responsvel por
grande parte da iniciativa legal; (2) dos partidos, mormente representados na figura do lder
do partido no Congresso, que atuam concertada e disciplinadamente no mbito legislativo e
servem no como uma barreira s vontades do Executivo, mas como um complemento destas
(cf. Figueiredo e Limongi, 1999; Santos, F. 2002; 2003). Mais ainda, a julgar pela dinmica
entre Executivo e Legislativo observada na ordem constitucional ps-1988, nada nos
autorizaria rotular o presidencialismo brasileiro de singular, uma vez que seu modus
operandi comparvel ao dos consolidados parlamentarismos europeus (Limongi, 2006).
As concluses trazidas pela literatura a respeito dos governos minoritrios, por um
lado, e do presidencialismo brasileiro, por outro, nos permite afirmar que, ao menos no plano
abstrato, formaes minoritrias de governo seriam possveis e viveis em nosso sistema
poltico. Possveis, porque a lgica assim o diz alm do qu, empiricamente, verificaram-se,
nos ltimos vinte anos, pelo menos seis formaes minoritrias diferentes, no somente em
Collor, como tambm em FHC e Lula (Figueiredo, 2007). Viveis, porque j no mais sendo
125

possvel insistir em diferenas institucionais (e qualitativas) entre presidencialismo e


parlamentarismo (Cheibub, 2006), bem possvel pensar num cenrio em que o presidente
tenha maioria parlamentar que no corresponda a loteamento de seu gabinete. Ora, ento por
que o governo minoritrio de Collor continuou sendo tratado com estranheza (cf. Meneguello,
1998, Ames, 2003), se o pano de fundo terico que informou aquelas abordagens j foi
superado?
Com isso em mente, no terceiro captulo buscou-se construir um modelo de anlise,
informado pela escolha racional, que fosse capaz de explicar a viabilidade da opo
minoritria de Collor a partir do destrinchamento de seu clculo presidencial. Partiu-se de um
pressuposto comum a grande parte da literatura do rational choice: polticos querem ganhar
votos, manter-se no cargo e implementar suas polticas. No caso do presidente, seu carter
policy-seeking ressaltado. Polticas bem-sucedidas permitem que o governo mantenha-se no
cargo e amplie, por meio do voto, suas bases de apoio. Possibilitam, ainda, que o Executivo
controle de forma mais direta a burocracia estatal. Essas premissas, naturalmente, so gerais,
no dizendo respeito exclusivamente ao governo Collor.
Tem-se, como decorrncia lgica dos pressupostos considerados, que um presidente
vai buscar encontrar a melhor forma de implementar suas polticas. Para tanto, ele pode
recorrer a uma estratgia abertamente cooperativa com o Congresso, enviando-lhe projetos de
lei, ou pode lanar mo de suas prerrogativas legislativas unilaterais como a medida
provisria, no caso brasileiro para levar adiante sua agenda. A escolha presidencial estar
condicionada aos custos e benefcios vislumbrados para cada uma das estratgias.
Resta conhecermos o conjunto de variveis que o presidente levar em conta no seu
clculo custo-benefcio com relao a suas estratgias de aprovao de polticas no
Legislativo. Consideramos que (a) os fatores institucionais, isto , a correlao de foras entre
os Poderes prevista constitucionalmente; (b) a conjuntura poltica, ou seja, o quadro
partidrio-eleitoral; (c) a conjuntura econmica; (d) a percepo temporal de curto prazo,
referente s prximas eleies; so os elementos explicativos que balizaro a escolha
presidencial ao compor seu governo. No caso especfico de Collor, ele se deparou (a) com
amplas prerrogativas legislativas, em particular a medida provisria, que reduz sensivelmente
os custos de negociao de polticas com o Congresso; (b) com uma progressiva
decomposio do centro partidrio, com o PMDB visivelmente perdendo sua fora eleitoral e
parlamentar; (c) com um quadro de aguda crise econmica, em que a hiperinflao era
iminente, que demandava interveno rpida do governo; (d) com eleies parlamentares e
estaduais no ano seguinte, que no s diminuam o tempo de atrito entre aquela legislatura e o
126

presidente, como tambm possibilitariam a reverso de polticas bem-sucedidas em


dividendos eleitorais, tanto para o presidente quanto para a oposio.
O quarto captulo teve como objetivo transpor o modelo de anlise a uma avaliao
emprica da formao do governo Collor. De acordo com as previses do modelo, a relao de
custo-benefcio encontrada pelo presidente, dadas as variveis explicativas pertinentes, o
levaria a compor um governo minoritrio. Antes, contudo, projetou-se o modelo num jogo de
duoplio entre o governo e o PMDB, buscando aferir payoffs especficos para cada um dos
jogadores. Assumindo uma situao em que o chefe do Executivo o lder de Stackelberg, ele
move primeiro, antecipando as preferncias do segundo jogador e assumindo como estratgia
dominante a manobra que lhe conferir maiores benefcios. Assim, temos que a formao
minoritria de governo era a estratgia dominante do presidente Collor e, dado esse quadro,
aprovar o plano seria a alternativa mais sensata ao PMDB, j que o partido se moveria por
ltimo.
Todo modelo, vale dizer, uma simplificao da realidade objetiva. Como tal,
incapaz de perceber nuances que o distanciam do exemplo emprico. Se a aprovao do Plano
Collor parecia, em funo do modelo, uma tarefa razoavelmente simples e direta, as
negociaes da vida real entre o governo e o PMDB revelaram uma disputa muito mais
complexa por polticas, apoio e dividendos eleitorais. Nada, contudo, que tenha enfraquecido
as premissas do modelo muito pelo contrrio. Ao fim das votaes das MPs referentes ao
plano, Collor saiu vitorioso, por mais difcil que tenha sido a queda de brao com o PMDB
nas medidas centrais do pacote econmico. A vitria estrondosa do presidente, noticiada
pelos meios de comunicao aps a aprovao da MP 168, mostrou que obter maioria
legislativa sem distribuio de pastas ministeriais possvel, embora custoso, j que envolve
um longo trabalho de negociao caso a caso e o desenho de estratgias de votao que
podem modificar o resultado de uma poltica, sendo a disciplina partidria (ou a indisciplina,
em algumas votaes em que o PMDB liberou a bancada) fator crucial para obter-se o fim
desejado.
A anlise apresentada suscita algumas reflexes importantes. Em primeiro lugar, o
sucesso do Plano Collor, bem como o contexto econmico em que ele se fez necessrio, d a
entender que governos minoritrios so viveis, s vezes por se tratarem da nica alternativa
factvel, como parece ter sido o caso em tela. Buscou-se demonstrar, espera-se que a contento,
que conjunturas particulares fazem com que o clculo de custo-benefcio que um presidente
realiza ao compor coalizes seja na formao de seu governo, seja ao longo de seu mandato
o leve a opes minoritrias. Tudo depender de diversas dinmicas institucionais,
127

partidrias e econmicas que se sobrepem em um determinado momento e tornam certas


estratgias mais atraentes que outras. Na formao do governo Collor, a alternativa
minoritria foi a escolha mais racional, isto , a que apresentou o maior prmio, tanto para o
presidente quanto para o maior partido, o PMDB, cuja no-entrada na coalizo foi
devidamente calculada pelo primeiro.
Duas ressalvas, no entanto, devem ser feitas. Em primeiro lugar, afirmar que Collor foi
racional ao formar seu governo no significa dizer que ele foi racional ao levar adiante uma
estratgia minoritria, at o fim de seu governo. Embora no tenha sido objeto deste trabalho
ponderar as causas do colapso presidencial, e no nos parece razovel insistir na correlao
entre impeachment e falta de apoio nominal, a mudana nas variveis elencadas pode
demandar a reformulao das estratgias de relao entre Executivo e Legislativo. Alm
disso, o pressuposto da racionalidade dos atores polticos nem sempre encontra
correspondncia perfeita nas evidncias empricas. Afinal de contas, estamos tratando de
indivduos, que no operam com um leque infinito de possibilidades e so incapazes de
projetar todos os cenrios possveis, dada uma conjuno especfica de variveis. Em todo
caso, a formao minoritria do governo Collor, cujo objetivo primordial era a aprovao do
pacote econmico do governo, parece-nos muito mais uma deciso racional acertada do que
uma escolha distorcida pelos constrangimentos humanos racionalidade pura.
Em segundo lugar, insistir na viabilidade de governos minoritrios no
presidencialismo de coalizo no significa dizer que esse tipo de composio governamental
seja confortvel, nem que ser recorrente na poltica brasileira. As eleies parlamentares e
estaduais de 1990 nos oferecem um substrato interessante para crer que, tanto para Collor
quanto para o PMDB, comportar-se de forma a compor um quadro minoritrio era
particularmente palatvel naquele momento em funo de benefcios eleitorais futuros que ou
um ou outro poderiam obter. Novamente, no dizer que a aposta no pleito de 1990 tenha
sido a principal fora motriz da conduta de ambos os jogadores, mas ela indica que, em
qualquer hiptese, era desejvel para a base governista ou para a legenda de Ulysses
Guimares ampliar sua participao parlamentar. Isso nos leva a considerar, especialmente
apreciando-se a estratgia presidencial, que o governo minoritrio seria nada mais que um
estgio temporrio, e a consecuo dos objetivos polticos no curto prazo em particular a
conteno inflacionria permitiriam a construo de um governo majoritrio a partir de
outubro. Como a conduo econmica da equipe de Zlia foi problemtica, e a inflao j
voltava a escalar em meados de maio, a popularidade presidencial declinante no foi capaz de
128

reverter o quadro minoritrio com as eleies de outubro, por mais que a direita tenha,
efetivamente, logrado espao em detrimento do centro (Lima Jr., 1991).
Com relao a isso, necessrio ressaltar que o fracasso do Plano Collor, por mais que
essa discusso esteja fora do recorte proposto, relaciona-se muito mais com a incompetncia
ou inpcia em implement-lo do que com qualquer tipo de problema institucional ou das
relaes entre Poderes. Nesse sentido, Diniz (1997b, p. 29) argumenta que ao longo dos anos
1980 e 1990, as equipes tcnicas dos vrios ministros responsveis pelos sucessivos
programas de estabilizao econmica gozaram de alto grau de insularidade burocrtica, no
se observando, em nenhum dos casos, obstruo significativa derivada da dinmica
parlamentar. Ou seja, no tocante aprovao do pacote econmico, a estratgia minoritria
logrou pleno xito, ao conseguir manter as medidas provisrias intocadas.
Finalmente, tampouco quer-se afirmar que as formaes minoritrias sero comuns na
poltica brasileira. Viabilidade, note-se, no sinnimo de recorrncia. O tipo de variveis
com as quais opera o nosso sistema poltico torna a opo minoritria muito cara aos
governantes. Nas duas vezes em que composies de minoria foram observadas ps-Collor
a ltima coalizo de FHC (3/2002 a 12/2002), fruto de um desgaste poltico que culminou
com a sada do PFL, e a primeira coalizo de Lula (1/2004 a 1/2005), quando ainda costurava-
se o apoio do PMDB (Figueiredo, 2007, p. 190) , ficou claro o seu carter temporrio. Lula,
em particular, viu-se na necessidade de mudar de estratgia e rapidamente incorporar o
PMDB, ainda dono de uma bancada significativa, como forma de garantir a aprovao de suas
polticas. Ainda assim, no nos parece que governos minoritrios sejam anomalias que
eventualmente acometam nosso sistema poltico. Eles so frutos de clculos racionais,
condicionados a um leque de variveis conjunturais e institucionais, e podem surgir em
determinadas circunstncias, como o foi na formao do governo Collor, sem que isso
represente qualquer risco governabilidade, ao sistema poltico ou ao regime democrtico.
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