ENCRUCIJADAS DEL ESTADO Y LAS EMPRESAS PBLICAS EN

UNA AMRICA LATINA EN DISPUTA1

Mabel Thwaites Rey 2

RESUMEN
En este artculo se aborda la situacin de las empresas pblicas en Amrica Latina en el
contexto de los ciclos histricos del capitalismo a escala global. Partimos de describir el
papel del Estado y de sus empresas en las ltimas tres dcadas, para luego abordar el
momento actual e identificar los desafos que enfrentan las empresas pblicas. La dcada
perdida, de los aos 80, estuvo signada por la deuda externa; La dcada del remate, de
los aos 90, por el ajuste estructural y las privatizaciones, y La dcada posneoliberal, de
los aos 2000, se caracteriz por el crecimiento de la regin y la emergencia de gobiernos
favorables a la redistribucin del ingreso. Identificamos los rasgos, a escala global y
regional, del papel del Estado y las empresas pblicas en cada uno de estos perodos.
Finalmente, analizamos los desafos que se le presentan a la regin en la dcada en curso y
proponemos un abordaje del sector pblico de carcter crtico y en perspectiva
emancipadora.

PALABRAS CLAVE: Estado; empresas pblicas; neoliberalismo; posneoliberal; gestin

pblica.

ABSTRACT
This article addresses the situation of public enterprises in Latin America within the context of
the historical cycles of capitalism on a global scale. We identify the changes and distinctive
features of the role of the State and public enterprises over the last decades. We emphasize
that the decade of the eighties, the lost decade, was marked by external debt; The
decade of the auction of the 1990s, due to structural adjustment and privatization, and the
post-neoliberal decade, the 2000, by the economic growth of the Region and the
emergence of governments favorable to the redistribution of income. We pause to review the
processes of statization and nationalization of the three countries where they have had the
greatest scope for various reasons: Bolivia, Venezuela and Argentina. Finally, we analyze
the challenges facing the Region in the current decade and the conflicting views regarding in
the public sector.

KEY WORDS: State public enterprises privatizations historical cycles of capitalism

Latin America.

I- INTRODUCCIN

1
Publicado en Estado abierto (Revista sobre el Estado, la administracin y las polticas pblicas), Vol.
1 N 3, abril-julio 2017 Buenos Aires: INAP - ISSN 2525-1805.
2
Doctora en Derecho Pblico-Teora del Estado por la Universidad de Buenos Aires. Profesora Titular
Regular de Administracin y Polticas Pblicas y Sociologa Poltica en la Carrera de Ciencia Poltica
de la Facultad de Ciencias Sociales (UBA), Investigadora y Directora del Instituto de Estudios sobre
Amrica Latina y el Caribe (IEALC-FSOC-UBA). Ex Coordinadora de los Grupos de Trabajo de
CLACSO El Estado en Amrica Latina y actual Coordinadora del Grupo de Trabajo de CLACSO
Aternativas contrahegemnicas en el Sur Global.
Durante los aos de auge del neoliberalismo, el papel del estado empresario fue objeto de
un cuestionamiento radical, y la privatizacin de empresas pblicas se convirti en la receta
ineludible para las endeudadas periferias capitalistas. En Amrica Latina, las consecuencias
del ajuste estructural pusieron en cuestin las bondades declamadas del libre mercado, y a
comienzos del siglo XXI de abri un ciclo de gobiernos que recuperaron el protagonismo
estatal como rbitro central en la construccin material de la vida social. Las empresas
pblicas volvieron a ser consideradas como actores econmicos de peso, aunque de modo
distinto al vigente antes de la dcada privatista de los noventa, y con muy diversa entidad
segn los distintos estados de la regin. Ya en 2016, los cambios en la correlacin de
fuerzas polticas, con el ascenso (electoral o de facto) de las opciones de derecha y pro
mercado, dibujan un escenario ms complejo y menos promisorio para el despliegue estatal
en materia de empresas pblicos. Pensar las empresas pblicas hoy, en Amrica Latina, es
pensar el papel del estado en un contexto especfico y en una etapa particular del
capitalismo global. Porque como no existen empresas pblicas en abstracto, sino en
situaciones arraigadas en procesos concretos, es preciso ubicarlas en su devenir y contexto.

Podramos partir de la especificidad y singularidad de cada empresa y armar una extensa

casustica o intentar comprender el sentido de los ciclos en los que aquellas se inscriben.
Pero la historia de las empresas pblicas en Amrica Latina es ms que la suma todas y
cada una de las que existen en los pases de la regin. Si contar el detalle de una
experiencia concreta nos puede aportar la riqueza de los matices y rasgos distintivos que se
ponen en juego, tambin puede llevarnos a no advertir las variables que exceden y
condicionan tal especificidad. Si contar la generalidad nos permite comprender los aspectos
ms abarcativos, las regularidades, los quiebres y las diferencias, tambin nos puede
conducir a aplanar o ignorar las particularidades que encierran su propia riqueza explicativa.
No se trata, no obstante, de buscar un improbable punto medio de equilibrio, sino de
asumir esa dualidad de enfoques y tenerla presente al hacer un anlisis determinado, sea
de carcter macro o micro.

Cuando estudiamos, analizamos, discutimos sobre estado y sobre empresas pblicas en

Amrica Latina, asumimos explcita o implcitamente, a conciencia o sin ella- una posicin
que procede de una eleccin de objeto y perspectiva, cuya importante carga valorativa es
preciso asumir. Es decir, explicitar desde dnde se las piensa, a partir de qu valores, qu
expectativas, qu aspiraciones ideolgicas y polticas. Porque no existe un ptimo unvoco
sobre lo que deben ser y hacer el estado y sus empresas.

Le experiencia internacional es prdiga en ejemplos de empresas pblicas exitosas, as

como de otras gravosas e ineficientes. Hay tambin una historia de ciclos en los que el
papel estatal ha tenido distinto peso y consideracin, por razones que son objeto de
controversia. Repasando la literatura sobre empresas pblicas y privatizaciones, por caso,
se advierte que, en base a datos recopilados de un modo ms o menos riguroso, es posible
fundamentar a favor o en contra de un tipo de gestin empresarial, sea pblica o privada. De
ah la necesidad de ubicarse en un plano de referencia ideolgica y poltica al abordar el
tema, lo que entraa una valoracin sobre el orden social vigente y al que se aspira, que
excede el anlisis de un caso especfico. En varios estudios recientes sobre las
privatizaciones en Amrica Latina y sus consecuencias, se parte de distintos supuestos y se
llega a conclusiones diversas (Guajardo Soto, 2013; McDonald y Ruiters 2012). Quienes
adhieren al supuesto de las bondades del libre mercado, conducen sus investigaciones a
encontrar los obstculos que impiden su expansin (Pampillon Olmedo, 1998; Mckenzie y
Mookherjee, 2003; Estache, 2003; Lora, 2006; Guarnido y otros, 2006). Es decir, su
bsqueda los lleva a identificar los datos que sustenten su hiptesis inicial, construida en
funcin de sus convicciones y preferencias, y a aportar elementos que sirvan para sostener
el discurso y las prcticas libremercadistas que entienden como valiosas.
Quienes, en cambio, parten de la crtica a las sociedades realmente existentes bajo el
capitalismo y propugnan transformaciones que apunten a la desmercantilizacin creciente
de la vida social, orientan sus anlisis sobre el sector pblico a identificar la morfologa y las
acciones de los estados y las empresas pblicas realmente existentes, para evaluar si se
acercan o alejan a esta aspiracin (Wainwright, 2012; Hall y Lovina, 2006; Chvez y Torres,
2013, Thwaites Rey 2005 y 2010). La rigurosidad de las investigaciones, tanto si procuran
justificar como impugnar las opciones de mercado, reside en la recoleccin de datos
objetivos que sostengan o refuten las hiptesis que les dan sentido, mientras que la
honestidad analtica implica no falsear los hallazgos para acomodar los resultados, sino
aportar interpretaciones coherentes que aporten a una explicacin anclada en los valores
que se persiguen como motor de la investigacin.

Los que piensan que el desarrollo, el crecimiento y el bienestar dependen de la posibilidad

individual de desplegar su potencia y capacidad, consideran que toda instancia de
regulacin colectiva constituye un lmite perjudicial a remover. En su libro El Estado
Emprendedor (2013), la economista italiana Mariana Mazzucato, de la escuela
schumpeteriana de Sussex, sostiene que durante demasiados aos se propag la idea de
que los empresarios capitalistas son los leones que impulsan el crecimiento a travs de la
innovacin. En realidad, para la autora, los emprendedores no son sino gatitos
domesticados que tienen que ser llevados a rastras por el estado empresario, el verdadero
len de la economa. En la teora neoclsica, el papel del estado debe limitarse a proveer la
infraestructura bsica, educacin, salud y seguridad e intervenir en la economa solo ante el
fracaso del mercado (como en el caso de los monopolios). En la prctica, sin embargo, el
estado innova no solo garantizando sino tambin creando los mercados, mientras que los
capitalistas privados se limitan a sacar beneficios de las iniciativas del estado. Con su libro,
Mazzucato desmonta pieza por pieza y con gran cantidad de informacin relevante, la
creencia de que son las individualidades brillantes, como Bill Gates o Steve Jobs, las que
logran sobreponerse a las maraas burocrticas estatales para desplegar su creatividad e
iniciativa. La verdadera fuente de la creacin de riqueza, muestra la investigadora italiana,
son los estados, que financian las investigaciones de base sobre las que se encaraman
luego los empresarios. Es decir, es la acumulacin colectiva y el financiamiento pblico lo
que explica la creacin de riqueza en el capitalismo.

As como Thomas Piketty, con su libro El capital en el siglo XXI (2013) sacudi la monotona
del pensamiento neoliberal autolaudatorio mostrando la concentracin regresiva de la
riqueza, Mazzucato pone de relieve el papel estatal en la innovacin y el avance cientfico y
tecnolgico. Ambos comparten una perspectiva crtica pero no radical del capitalismo
realmente existente. Para las perspectivas de izquierda, en cambio, siempre ha sido
relevante y complejo el abordaje de lo estatal, pues estas corrientes mantienen una relacin
ambivalente e incmoda con el estado. Porque en la medida en que se comprende el papel
estructuralmente opresor del estado capitalista, como garante de la relacin social del
capital, se est compelido a luchar contra su existencia como forma escindida y fetichizante
de las relaciones de dominacin. Pero, a la vez, en la medida en que el estado nacin
internaliza las disputas y relaciones de fuerza sociales globales en su espacio territorial
definido, es un mbito privilegiado de las luchas sociales, en el que se tambin se plasman
las conquistas populares convertidas en polticas pblicas. La defensa de esta dimensin
especfica de lo estatal ha sido un estandarte de la izquierda clsica y, de ah, la
permanente contradiccin entre el anti-estatismo entendido como forma de la dominacin, y
el pro-estatismo como territorio de lo colectivo y lo pblico. Esta tensin sesga, entonces, los
anlisis y las disputas en torno a los procesos estatales realmente existentes y genera
interrogantes tales como: Qu tareas tiene por delante un proyecto poltico que se propone
transformar la estructura social? Qu tipo de estado ser necesario? Cmo se transita
hacia sociedades justas sin que las reformas conquistadas por las luchas sirvan para
consolidar la dominacin capitalista en lugar de erradicarla? Estas preguntas arraigan en lo
profundo de muchos de los debates contemporneos y estn en la base, ms o menos
explcita, ms o menos solapada, de los anlisis sobre las polticas pblicas realmente
existentes y de las alternativas que se proponen como superadoras.

En las pginas que siguen nos proponemos identificar los cambios del papel del Estado y
las empresas pblicas a lo largo de las ltimas dcadas. Si bien los procesos econmicos,
polticos y sociales no suelen ajustarse a la precisin del calendario pre-definido, es una
convencin til a efectos descriptivos considerar dcadas como unidades analticas. Por eso
tomaremos en forma genrica las dcadas de los 80 (La dcada perdida), signada por la
inflacin y la deuda externa; de los 90 (La dcada del remate), en la que prim el ajuste
estructural y las privatizaciones; y la primera de los 2000 (La dcada de impugnacin al
neoliberalismo) caracterizada por el crecimiento econmico de la regin y la emergencia de
gobiernos favorables a la redistribucin del ingreso. En esta ltima dcada nos detendremos
a en los procesos de estatizaciones y nacionalizaciones de los tres pases donde tuvieron
mayor envergadura, aunque por razones diversas: Bolivia, Venezuela y Argentina.
Finalmente, analizamos los desafos que enfrenta el sector pblico de la regin en la dcada
en curso (La dcada en disputa?).

II- LA DCADA PERDIDA

1. La deuda externa como eje de tensin

La crisis del modelo de Estado de Bienestar Keynesiano -con sus versiones centrales y
perifricas-, que empieza a manifestarse a mediados de los 70, en los aos 80 decanta en la
emergencia del neoliberalismo. Con la asuncin de Margaret Thatcher en Gran Bretaa
(1979) y Ronald Reagan en Estados Unidos (1980) se inicia un proceso de ofensiva del polo
del capital, con epicentro anglosajn, para revertir la relacin de fuerzas construida desde la
posguerra. Desmontar el pacto bienestarista que le permiti a las clases subalternas afirmar
conquistas histricas en materia de derechos sociales fue uno de los objetivos centrales de
la ofensiva neoliberal.

La cuestin de la crisis fiscal, asociada a la cada de la productividad y la desinversin

privadas, pusieron a los desequilibrados presupuestos pblicos occidentales en la mira de los
diagnsticos neoconservadores que cobraron especial auge en los aos ochenta. As, la
estrategia de achicar el gasto pblico para reducir el dficit fiscal, va privatizacin de
empresas y actividades estatales, se convirti en la nueva y unvoca panacea econmica. A
esta expansin contribuyeron los organismos financieros internacionales, encargados de
aconsejar o virtualmente imponer sus recetas a todas las economas con problemas,
principalmente las de la endeudada periferia.

Precisamente, el tema de la deuda externa se convierte en crucial para Amrica Latina.

Poco meses antes de asumir la presidencia Ronald Reagan y en consonancia con el
programa del nuevo gobierno republicano, la Reserva Federal de EEUU dispone un fuerte
aumento en las tasas de inters. Esto desencadena un crecimiento exponencial de las
deudas contradas por los pases de la regin durante el auge de crditos baratos impulsado
por los petrodlares. Desde mediados de los 70, los estados latinoamericanos en especial
Mxico, Brasil y Argentina- fueron estimulados a tomar prstamos a tasas bajas o negativas,
que reciclaban el exceso de liquidez originado en la suba de los precios del petrleo y que
utilizaron para financiar las ms diversas polticas, muchas de ellas con destinos
improductivos 3. Desde entonces y hasta 1982, la deuda latinoamericana con los bancos

3
En casos como el argentino, durante la dictadura militar de 1976-1983 se utiliz el endeudamiento
en cabeza de las empresas pblicas para sostener un esquema de dlar alto, que ayud al proceso
de desindustrializacin y reprimarizacin de la economa que impuls la conduccin neoliberal.
comerciales aument a una tasa anual acumulativa superior al 20%, lo que llev a que se
cuadriplicara la deuda externa, hasta representar el 50% del PBI de la regin (Ocampo y
otros, 2014; Schvarzer, 1988; Toussaint, 2007; Felder, 2007; Thwaites Rey, 1999; Smith,
1992).

La suba de las tasas de inters en Europa y EEEUU, el deterioro del tipo de cambio con
respecto al dlar estadounidense y la contraccin del comercio mundial en 1981 -que
deterior los precios de las materias primas exportadas por Amrica Latina-, tornaron
explosivo el problema de la deuda latinoamericana. En agosto de 1982 se produce un punto
de inflexin cuando Mxico declara una moratoria unilateral y solicita la renegociacin de su
deuda. Pronto siguieron el camino Brasil y Argentina, que tambin tenan abultadas deudas.
La respuesta de los acreedores es la negativa a refinanciar los prstamos y endurecer las
condiciones, desencadenndose una crisis profunda (Tussie, 2015; OConnor, 1988;
Schvarzer, 1988).

La crisis mexicana del 82 constituye un hito clave, pues pone de manifiesto los lmites de la
regin para construir espacios colectivos de articulacin poltica, econmica y social que les
hubieran permitido enfrentar en otras condiciones la situacin abierta en el nuevo escenario
internacional. El fracaso del llamado Consenso de Cartagena, impulsado en 1984 por el
flamante gobierno argentino de Ral Alfonsn para que los deudores concertaran una
negociacin colectiva, testimonia un intento de acordar estrategias comunes de las naciones
perifricas frente al poder centralizado del capital (Tussie, 2013). La fallida apuesta de
articular una accin conjunta y unificada para fortalecer la posicin regional frente al mundo
desarrollado, muestra la complejidad de las relaciones de fuerzas internas y externas que
arrastraran a dos dcadas de declinacin y empobrecimiento de los sectores populares
latinoamericanos. Lejos de armarse un club de deudores con fuerza negociadora, en la
prctica se dio una frrea coordinacin de los acreedores, bajo la conduccin del FMI y el
Tesoro estadounidense, que logr que cada pas negociara su caso por separado,
alentando las expectativas de obtener condiciones individuales ms favorables.

Tras el fallido intento de construir una estrategia regional unificada, las negociaciones
vinculadas a la deuda quedaron en manos del Fondo Monetario Internacional (FMI)
(Thwaites Rey, 1999; Felder, 2007). Desde entonces, el problema del dficit fiscal ocup el
centro de la escena poltica y qued asociado al gasto desproporcionado del estado, en
particular al sobredimensionamiento de las funciones econmicas que haba asumido el
mismo en el marco de la estrategia de industrializacin por sustitucin de importaciones.
Este era el diagnstico sobre los problemas de la regin difundido por los organismos
internacionales de crdito. La cuestin de la deuda, en suma, result determinante para el
devenir de esta dcada perdida y de la siguiente, ya que se impusieron condiciones de pago
que afectaron de modo definitorio el funcionamiento del sector pblico en toda la regin.
Amrica Latina fue as forzada a implementar ajustes econmicos, con el propsito de
obtener supervit en sus balanzas comerciales para cubrir los servicios financieros. La
consecuencia fue el descenso sostenido y simultneo de los indicadores econmicos y
sociales durante toda la dcada, con cadas en la produccin, el empleo, los salarios y el
consumo, al comps de una inflacin galopante que internalizaba los problemas de la
economa internacional (Schvarzer, 1998; Thwaites Rey, 2003).

2. Las empresas pblicas

En ese marco, las empresas pblicas se vieron afectadas por la falta de financiamiento para
invertir en su infraestructura bsica y en la expansin de los servicios. En el caso argentino,
las empresas arrastraban una deuda contrada por la dictadura militar, no para mejorar los
servicios sino para sostener con ingresos externos un esquema econmico que profundiz
la desindustrializacin. Por otra parte, la fijacin de las tarifas de las empresas de servicios
se supeditaba a las exigencias de macroeconmicas de contencin de la inflacin (ms
bajas que su costo de produccin) o de ajuste presupuestario (cuando se las aumentaba), lo
que conspiraba contra una buena estructura de costos y una asignacin planificada de
prioridades (Schvarzer y Sidicaro, 1987; Bocco y Repetto, 1991; Thwaites Rey, 2003).

En simultneo, la ocupacin poltico partidista de los cargos en las empresas, ms la

burocratizacin creciente, fueron degradando estructuras empresariales que en sus
orgenes haban tenido una fuerte competencia tcnica y compromiso activo con la
prestacin pblica de los servicios. La antigua mstica de gestin pblica se fue suplantando
por lgicas de supervivencia, multiplicacin de nichos de negocios, duplicacin y
desarticulacin de estructuras organizativas, desatencin del esquema de gastos y costos
bsicos, descalificacin laboral y crecimiento del empleo por clientelismo poltico, prdida de
saberes y valores organizacionales, apata, desmoralizacin y desgaste del sentido de
pertenencia y orgullo por la empresa pblica por parte del personal. En ese contexto se
facilita el desmembramiento funcional a partir de la tercerizacin de algunas de las
actividades ms rentables (llamadas privatizaciones perifricas o parciales), que van
resintiendo cada vez ms el funcionamiento y desarticulando la estructura de las empresas
(Thwaites Rey, 2003).

Todo ello redund en la baja de la calidad de los servicios y en el desprestigio social de las
empresas pblicas y de sus agentes. Aunque un sector comprometido, consciente y activo
de trabajadores y funcionarios pblicos adverta sobre esta situacin y bregaba por una
recomposicin completa del estado, la tnica de desinversin y abandono imperante iba
abriendo el camino para lo que pareca un irreversible proceso de enajenacin del
patrimonio pblico. Es en estos aos en que se empieza a construir como hegemnico el
paradigma neoliberal a escala global, que va permeando los debates sobre el estado, las
empresas y las polticas pblicas.

No obstante, en los ochenta en la regin an predominaban los paradigmas de transicin a

la democracia, que le asignaban un papel central a las instituciones estatales y que
propiciaban reformas del sistema poltico post dictaduras militares. Las discusiones y
producciones en el mbito acadmico latinoamericano giraban en torno a cmo mejorar el
funcionamiento de las empresas pblicas: adoptar un sistema que tuviera un control ms
eficiente sobre los costos, el personal, la gestin. Todava el papel del estado -pese al
avance neoliberal- era considerado relevante, aunque empezaba a surgir la idea de que las
empresas pblicas estaban vinculadas a una etapa histrica que haba culminado y que
haba que dar paso a una nueva. En Mxico, el gobierno de La Madrid (1982-1988) lanza un
ambicioso proyecto de desincorporacin (no se usaba an la palabra privatizacin) de
activos y empresas pblicas, que se fundamenta en la necesidad de dejar atrs una etapa
de fuerte intervencin estatal y pasar a otra con mayor presencia del sector privado
(Teichman, 1997; Thwaites Rey y Lpez, 1990).

Cabe recordar que a fines de los ochenta se discuta fuertemente sobre la supuesta prdida
de relevancia de los pases perifricos en el mercado mundial y sobre cmo las nuevas
relaciones Norte-Norte parecan deslizarse hacia un desentendimiento de la suerte del Sur.
Sin embargo, ms que una desconexin del Norte prspero, lo que qued en evidencia fue
cmo los mecanismos de la globalizacin integran a la periferia mediante nuevas formas de
explotacin, esta vez impuestas como condicionalidades para la obtencin de prstamos y
refinanciaciones de deuda. Ahora bien, si el condicionante global es una realidad
incontrastable, la forma que ste adopt en cada estado-nacin tuvo que ver con la peculiar
configuracin de relaciones de fuerzas interna. Porque aunque el Consenso de Washington
promovi principios unvocos para todos los pases, no fue idntica su instrumentacin en
cada caso nacional. Como ya sealamos en otro artculo (Thwaites Rey, 2010), la mayor o
menor resistencia interna a las polticas de ajuste dependi, por una parte, de la
configuracin econmica de cada Estado-nacin (su nivel de endeudamiento, por caso) y,
por la otra, de la percepcin que de la situacin tenan las clases antagnicas (dominante y
subalternas) y como se posicionaron frente a eso. Es decir, dependi del poder relativo del
capital vis vis el polo del trabajo, tanto como de la matriz ideolgico-poltica de las clases
dominantes nativas. Porque los lazos de vinculacin de las burguesas externas con las
internas conforman un entramado complejo, que deviene de las formas en que se
engarzan en el mercado mundial.

III - LA DCADA DEL REMATE

1. Pensamiento nico

La cada del Muro de Berln, en 1989, y la disolucin de la Unin Sovitica significaron hitos
fundamentales en el ascenso neoliberal, pues a partir de la inexistencia de la alteridad no
capitalista, la globalizacin y su correlato de pensamiento nico no solo arrasaron con
muchas de las conquistas materiales obtenidas por las clases populares durante los aos
de posguerra, sino que tambin impactaron negativamente en las formas de construccin
poltica e ideolgica de los sectores subalternos. Durante los aos noventa avanza,
entonces, una profunda transformacin neoliberal, que incluye la apertura econmica, la
desregulacin y la privatizacin de empresas, convertidas en los aspectos clave de la
reestructuracin estatal.

Como sealamos, cuando durante los aos ochenta se fue conformando el consenso
social en torno a la privatizacin de los servicios, las empresas pblicas estaban en un
estado de desinversin y desgobierno incuestionable y sus servicios eran de una calidad
pauprrima. Instalar, entonces, el discurso privatista fue relativamente fcil, ya que con
solo comprobar cmo haban sido gestionados los servicios era tangiblemente verosmil
creer lo que prometa el Consenso de Washington para todo el mundo (Flix, 1992). Esto
significa que la reiterativa prdica de los propagandistas mediticos de las privatizaciones
no cal en la sociedad solo por las virtudes comunicacionales de algunos portavoces del
pensamiento neoliberal. Triunf porque pudo articular una lectura de sentido comn para
salir de ese presente signado por la inflacin y los malos servicios. El estado al que se
denostaba tena bien ganado el repudio colectivo. El problema es que al entronizarse la
lectura neoliberal quedaron sin espacio las perspectivas que planteaban salidas
alternativas a un estatismo anquilosado y pudieron desplegarse las recetas del Consenso
de Washington, implementadas bajo la tutela del FMI y del Banco Mundial, que las
imponan como condicionalidades para refinanciar la deuda externa.

Haciendo de necesidad (endeudamiento) virtud (privatizacin), se construy la creencia de

que con la privatizacin de los servicios y activos pblicos se lograra: a) desmonopolizar,
introduciendo los beneficios en costo y calidad atribuidos a la competencia; b) acrecentar la
eficiencia en la prestacin de los servicios y en la asignacin de recursos, asociadas a la ges-
tin privada; c) aumentar o generar la inversin, movilizando recursos privados; d) disminuir el
gasto pblico, liberando recursos para destinarlos a otras reas. Tales premisas parten de
varios supuestos. Los ideolgicos, de la descalificacin de toda actividad estatal, por lo cual
cualquier gestin privada sera, por definicin, superior a la mejor de las gestiones estatales.
Los "pragmticos" se basan en la percepcin del dficit fiscal y de la ausencia de recursos
pblicos suficientes para garantizar los niveles de inversin requeridos por el desarrollo
econmico y social moderno. En trminos generales, como sostiene Oszlak, se produjo un
cambio en las reglas de juego y en la divisin social del trabajo que se expres en alguna de
las siguientes variantes: * Privatizacin de empresas, obras y servicios pblicos.
*Descentralizacin de funciones hacia jurisdicciones locales. *Desregulacin de la actividad
econmica y social. *Desmonopolizacin de la produccin econmica del Estado.
*Disminucin del nmero de instituciones pblicas. *Reduccin masiva de plantas de
puestos y personal (1996:2).

Las polticas de traspaso de los bienes pblicos a agentes privados fueron la respuesta de
una combinacin especfica de procesos contradictorios mediados por la conflictividad
poltica en una coyuntura histrica determinada, en el que intervinieron tanto actores
domsticos como internacionales. Como afirma Narbondo (2014), el estado neoliberal acta
con la lgica y el objetivo de restringir y reducir las intervenciones a prdida del estado a
aquellas que son necesarias para competir en el mercado mundial por atraer y fijar
inversores maximizando sus posibilidades de ganancia en la libre competencia de mercado.
Para esto el estado neoliberal no slo privatiza la produccin o provisin de esos bienes y
servicios pblicos, econmicamente estratgicos sino que tambin introduce en ellos la
competencia de mercado en funcin de maximizar las ganancias de las empresas
productoras o proveedoras.

Como consecuencia de la privatizacin -y la subsiguiente reconfiguracin del rol del Estado-

fueron creados nuevos mercados que habilitaron la entrada masiva de nuevas
corporaciones multinacionales que desde entonces formaron parte de las formaciones
sociales locales. En este sentido, no fueron simplemente fuerzas externas desvinculadas del
funcionamiento y desempeo de la economa domstica. Por el contrario, ellas se
convirtieron en un soporte poltico de suma importancia en los procesos de reforma estatal,
incluso durante la crisis de dicha estrategia, cuando la recuperacin econmica comenz a
ser percibida como incierta. Por otra parte, como lo muestra el caso argentino pero no solo
ste- las privatizaciones se constituyeron en un vehculo a travs del cual importantes firmas
nacionales iniciaron un proceso de trasnacionalizacin para convertirse en actores de la
arena internacional en distintos sectores de la economa. Los nuevos dueos de las
compaas privatizadas fueron consorcios integrados por corporaciones multinacionales con
liderazgo global en el sector en cuestin, junto a compaas y bancos nacionales, creando
as las condiciones para el apoyo internacional a la estrategia de desarrollo domstica. Al
mismo tiempo, esta situacin garantizaba el compromiso de la burguesa local con el
proceso de internacionalizacin de la economa operante en el territorio nacional.

2. Las privatizaciones en Amrica Latina

Las reformas estructurales realizadas en Latinoamrica impulsaron amplios programas de

privatizaciones, que convirtieron a la regin en la que ms empresas estatales vendi en el
mundo, superando a Europa y a Asia en cuanto a nmero de empresas enajenadas, con
ms de la tercera parte del total de los procesos de privatizacin a escala mundial y el 55%
de los ingresos totales por privatizacin de los pases en desarrollo (Guarnido Rueda y
otros, 2006; Lora, 2006).

Si bien el conjunto de Amrica Latina ingres a la era neoliberal privatizadora, hay

diferencias entre los pases en cuanto a la magnitud de sus privatizaciones. El Chile de
Pinochet fue precursor mundial de la venta de activos pblicos y abri el camino al ingreso
de capitales internacionales en la regin. A comienzos de los noventa, Mxico impuls un
programa privatizador de vasto alcance; Brasil, por el tamao de su economa, desarroll el
proceso de mayor envergadura en la regin y Argentina implement un esquema
privatizador que incluy a la casi totalidad de sus activos pblicos, incluido el petrleo.
Bolivia 4, Guyana, Panam y Per obtuvieron ingresos por privatizacin de ms de 10% del

4
Durante la primera ola de privatizaciones en Bolivia (1991-1993) se transfieren activos y acciones de
36 empresas departamentales pequeas y medianas, productivas (alimentos, construccin e
industria) a travs de licitaciones pblicas. La segunda ola se inicia en 1994 y se utiliza el sistema de
capitalizacin, por el cual el Estado no vende las empresas sino que crea sociedades de capital
PIB, en tanto Ecuador, Costa Rica y Uruguay, realizaron pocas privatizaciones en los aos
noventa (Lora, 2006). Argentina, Brasil, Bolivia, Chile y Mxico comenzaron por vender
empresas pequeas y medianas y luego expandieron sus programas con rapidez,
incluyendo grandes empresas de infraestructura y energa. Las mayores contribuciones
provinieron de la venta de empresas de infraestructura y energa en Argentina, Brasil y
Mxico. En cambio, la privatizacin de empresas manufactureras en Amrica Latina no fue
importante, salvo por algunas viejas industrias consideradas estratgicas, como acero,
aluminio y otras (Florio, Carrera y Checchi, 2004).

Existen, adems, otras diferencias en la regin. Mientras la mayora de los pases privatiz
las empresas de telecomunicaciones, Colombia, Costa Rica y Uruguay no lo hicieron. En
Per no se incluyeron el transporte, los servicios de saneamiento bsico y una gran
proporcin de agricultura y petrleo. Aun Chile retuvo empresas pblicas en sectores clave,
como cobre, petrleo, bancos, servicios postales, ferrocarriles y puertos. Argentina 5 se
destaca por no haber retenido empresas importantes para el estado, mientras que Uruguay
fue el pas que menos privatiz en la regin y, de hecho, fue el nico que no transfiri la
electricidad, el petrleo ni las telecomunicaciones, y en el que las privatizaciones se
decidieron explcitamente por voto democrtico. Ningn otro pas ha mostrado esta
participacin popular en el debate de la privatizacin (Lora, 2006).

De modo que, en Amrica Latina, la instalacin del mercado como asignador principal de
recursos, en detrimento de la mediacin estatal, se entroniz como el mecanismo ms
genuino y legitimador de una suerte de vuelta a la sociedad frente a la voracidad de un
estado elefantisico y depredador. Sin embargo, la centralidad del mercado no equivale al
predominio de la sociedad civil entendida como un todo homogneo y armnico, sino a la
preeminencia de unos grupos sobre otros el interior de aquella. Y tampoco supone la
retirada del estado, sino la modificacin de las tareas que asume y ejecuta de modo no
neutral. La accin estatal neoliberal reconfigurada conlleva la reduccin de los espacios y
mecanismos histricamente conquistados por los grupos y actores sociales no dominantes,
a travs de los cuales pueden hacer valer sus intereses por fuera de la relacin de fuerzas
impuestas por el mercado. El recurso fetichizador de naturalizar la economa y reificar al
mercado se convirti en un operativo fuertemente ideolgico y poltico encaminado a
construir hegemona.

3. La mirada gerencialista

mixto, en las cuales el socio privado aporta el 50% de la inversin total y el gerenciamiento (Garrn B.
M., Machicado C.y Capra K., 2003). Incluy cinco sectores estratgicos: energa (Empresa
Generadora de Electricidad, dividida en tres: Corani, Guaracachi y Valle Hermoso); Empresa
Petrolera (dividida en Andina y Chaco); Transportadora de hidrocarburos (Transredes);
telecomunicaciones (Empresa Nacional de Telecomunicaciones-ENTEL); transporte ferroviario
(Empresa Ferroviaria, dividida en Andina y Oriental); y areo (Lloyd Areo Boliviano). En 1999, en la
ciudad de Cochabamba se concede el servicio municipal de agua potable y alcantarillado a la
empresa Aguas del Tunari S.A., integrada por dos empresas transnacionales y cuatro nacionales, con
aval del BID, BM y FMI. El alza de tarifas y la expropiacin del uso ancestral desatan la activa
oposicin de la poblacin, que emprende lo que se conoci como la Guerra del Agua y que culmina
con la cada de la concesin y la erosin del gobierno.
5
En Argentina, en menos de cuatro aos se privatizaron la empresa de aeronavegacin (AA), los
telfonos (ENTEL), diez mil kilmetros de la red vial, el sistema elctrico, la red de gas, la de distribucin
de agua y el sistema cloacal, cuatro empresas petroqumicas, cuatro ramales y dos lneas de ferrocar-
riles, los subterrneos porteos, tres elevadores terminales de puertos, dos aceras, tres fbricas
militares, una empresa carboqumica, el mercado de hacienda, dos canales de televisin, un hipdromo y
un hotel; se concesionaron ms de medio centenar de reas petroleras marginales y se celebraron
contratos de explotacin en ocho reas centrales, amn de la trascendente privatizacin parcial de la
mayor petrolera estatal
Tal operativo tuvo como correlato el surgimiento de diversas respuestas al clsico problema
de la gestin estatal. En los pases de fuerte impronta neoliberal, Gran Bretaa, Australia y
Nueva Zelandia, emergieron nuevos paradigmas para el sector pblico, englobados con el
trmino "Nueva Gerencia Pblica" (New Public Management - NPM), que se refieren a un
conjunto de ideas administrativas agrupadas en dos lneas: la Escogencia Pblica (Public
Choice) y el Gerencialismo. Ambas estn fuertemente basadas en los principios de la
empresa privada y como parte de una estrategia centrada en el aumento de la productividad
y en la reduccin de costos y de personal. Mientras, como seala Falcao (1997), el
gerencialismo puro ingls apunta a la racionalizacin presupuestaria, la evaluacin del
desempeo, la administracin por objetivos, la descentralizacin y la delegacin de
autoridad, la variante del consumerismo se orienta al estmulo de la competitividad, los
modelos contractuales flexibles y direccionados hacia la calidad, para satisfacer las
demandas de los ciudadanos entendidos como consumidores. Pero cabe destacar que en
ninguno de estos pases se encar en forma concreta y permanente la posicin
minimizadora, defendida slo a ultranza en los tratados de los tericos y polticos de
derecha (Pollit y Bouckaert, 2000).

Desde los Estados Unidos, ya en la primera mitad de los noventa los consultores David
Osborne y Ted Gaebler se hicieron famosos con su receta de reinventar el gobierno.
Propusieron un nuevo modelo de gobierno, centrado en la produccin de bienes y servicios
pblicos de alta calidad, orientado hacia los clientes de una manera empresarial, que
supone la prescripcin de tcnicas del sector privado, tales como la reingeniera, la calidad
total, el redimensionamiento, y otras, para la gestin de las organizaciones pblicas.

Aunque la mayora de estos enfoques atribuyen un papel preponderante a la dimensin

poltica, en la medida en que pueda proveer liderazgos lo suficientemente slidos como para
encarar las reformas reputadas imprescindibles en el sector pblico, subyace a todos ellos
una fe casi absoluta en las bondades del mercado para resolver los dilemas bsicos del
orden social y un correlativo rechazo por el espacio estatal en tanto articulador de diversos
intereses sociales. As, se piensa al estado como aparato chico, que gaste poco y que
resulte funcional a la implementacin de un puado bsico de polticas pro-mercado. Se
cuestiona fuertemente al lugar de la poltica como campo privilegiado para la definicin de
objetivos sociales, cualesquiera que estos pudieran resultar del libre juego democrtico. El
reino del mercado requiere, en cambio, una administracin unvoca y eficaz y la restriccin
sistemtica de otros intereses sociales que no sean los que dominan en el mercado. Se
produce as un debate clave entre estado versus mercado, traducido como poltica vs.
economa. Porque la nica poltica admitida y legtima, segn la visin neoliberal, es la que
asume con firmeza los principios de la economa de mercado.

Los pases de Amrica Latina no quedaron al margen de la influencia de tales paradigmas

dominantes. El Banco Mundial, el FMI, el BID y la OCDE comenzaron a promover un
recetario de frmulas que fue rpidamente incorporado por los gobiernos latinoamericanos,
a instancias de los expertos o consultores provenientes de distintas consultoras,
fundaciones y universidades privadas, que tradujeron las condicionalidades de los
prstamos otorgados para refinanciar las deudas al lenguaje de la administracin pblica y
que los sucesivos gobiernos utilizaron como masa crtica para el ajuste en el sector pblico.
Trminos tales como gestin por resultados, "mejora continua de la calidad, satisfaccin
al cliente o gerencia de contratos comenzaron a poblar los nuevos programas de reforma
estatal de segunda generacin, como condicin necesaria para recibir los crditos de los
organismos financieros internacionales.

Alertado por los problemas generados durante la primera oleada privatizadora, en 1997 el
Banco Mundial present un Informe llamado El Estado en un mundo en transformacin, en
el que recuperaba la idea de la necesidad de mejorar el estado remanente, tras los ajustes
tan entusiastamente recomendados en los primeros 90. Para ello promova un conjunto de
medidas basadas en concepciones provenientes de las ciencias de la gestin o del
management, cuya legitimidad para aplicarlas al sector pblico se sustentaba en la
experiencia supuestamente exitosa del sector privado. En el terreno estrictamente
administrativo, las propuestas del BM apelaban al fomento de una mayor competencia (por
ejemplo, a travs de un sistema de contratacin basado en los mritos), a la apertura de las
principales instituciones gubernamentales (a fin de romper el monopolio estatal), a la
descentralizacin y a la instrumentacin de prcticas de participacin ciudadana (por
ejemplo, encuestas de clientes, cartas de derechos ciudadanos, etc.) (Banco Mundial, 1997;
Lpez, 2005).

A partir de la preocupacin por garantizar la gobernabilidad (Banco Mundial, 1997; Prats i

Catal, 1998), se plantearon argumentos acerca de las funciones que el estado deba
mantener o asumir y de las capacidades institucionales necesarias para el cumplimiento de
estas funciones (Bresser, 1997; Prats i Catal, 1998; Evans, 1996), de la mano de la
acogida de la corriente de pensamiento neo-institucionalista. Se comenz a enfatizar la
importancia del fortalecimiento institucional como garanta del crecimiento econmico y de la
mayor equidad social, y al estado como agente dinamizador del desarrollo en Amrica
Latina (Evans, 1996; Bresser Pereira, 1997; Prats i Catal 1998). No obstante esta
reformulacin del discurso ortodoxo, lejos de decantar en un proceso de deslegitimacin de
las polticas neoliberales, permiti profundizarlas, a travs de la elaboracin de reformas en
las administraciones pblicas de la mayora de los pases latinoamericanos, consideradas
condicin imprescindible para acompaar el establecimiento del nuevo rol estatal. Se
presentaban las reformas de las burocracias y del aparato estatal como una forma de
fortalecer la capacidad del Estado para mediar en los conflictos polticos y sociales, de modo
tal que no se pusiera en peligro la estabilidad del rgimen (Felder, 2005).

Sin embargo, pese a las largas dcadas transcurridas desde que estas ideas cobraron
fuerza, no se conocen experiencias de xito relevante como para justificar su persistente
difusin. Menos an en Amrica latina, donde la ausencia de una implantacin de modelos
de burocracias tradicionales slidas se constituye en el principal y reconocido obstculo para
introducir cualquier receta reformadora que presuponga un modelo de gestin consolidado
(Narbondo, 2014). Los intentos de adscribir a este recetario en la regin dieron como
resultado, a contramano de sus promotores, la catica convivencia de una incipiente
burocracia de carrera, superpuesta con segmentos clientelares tradicionales y estamentos
tecnoburocrticos con pretensiones de asumir un "liderazgo de tipo gerencial", que
reproduce en el aparato estatal la arraigada lgica de los "compartimentos estancos".
(Lpez, 2005)

IV- LA DCADA DE IMPUGNACION AL NEOLIBERALISMO

1. Nueva oleada en Amrica Latina

Pasada la ola del ajuste estructural y las polticas de reformas pro-mercado que en los
ochenta y noventa estigmatizaron al sector pblico, en los albores del nuevo siglo en Amrica
Latina se inici un ciclo en el que el papel estatal empez a adquirir una renovada entidad,
tanto en el plano valorativo-ideolgico como en las prcticas concretas. El resquebrajamiento
de la hegemona neoliberal, producto de la conjugacin de entramados sociales y polticos
activamente opuestos a las polticas de ajuste y concentracin econmica, dio lugar al
surgimiento de estrategias polticas alternativas, muy genricamente calificadas como
posneoliberales, progresistas o, incluso, de izquierda, en comparacin con la ofensiva
anti-popular precedente en la regin. Puede sealarse como primer hito de cambio la
asuncin, en 1999, de Hugo Chvez como presidente de Venezuela, lo que abre un ciclo de
nuevos gobiernos latinoamericanos: Brasil (2003), Argentina (2003), Uruguay (2004), Bolivia
(2006), Ecuador (2007), Nicaragua (2007), Paraguay (2008) y El Salvador (2009).

Tales gobiernos partieron de cuestionar el automatismo de mercado y la subordinacin a la

lgica de la acumulacin global y se plantearon caminos alternativos al modelo neoliberal
clsico. Apuntaron, con suerte y caractersticas diversas, a procurarse grados de libertad -
expresados en trminos de soberana- para formular e implementar polticas, poniendo el
eje en la apropiacin de porciones importantes del excedente local, fundamentalmente el
proveniente de la renta de recursos estratgicos como el petrleo, el gas y los alimentos
(Thwaites Rey y Castillo, 2008). Las gravosas consecuencias para la mayor parte de los
sectores populares que tuvieron los ajustes de los noventa, devinieron en una retrica crtica
de las polticas neoliberales, el diseo de propuestas para transformar los sistemas polticos
en democracias participativas y directas, y una mayor presencia estatal en sectores
estratgicos (CEDLA, 2009).

Tales procesos, que para sortear la polmica en torno a si fueron o no posneoliberales,

englobamos como pertenecientes al ciclo de impugnacin al neoliberalismo en Amrica
Latina (CINAL), comparten dos caractersticas principales y paradjicas. Por un lado, han
emergido como producto de luchas sociales y polticas de resistencia a las reformas
neoliberales y sus consecuencias. Por otro lado, fueron beneficiarios del ciclo de
valorizacin mundial de los commodities que exporta la regin, lo que les otorg una mayor
capacidad de maniobra para definir y sostener cursos de accin relativamente autnomos,
en la medida en que dispusieron de recursos para sortear las imposiciones de los
organismos financieros internacionales y para impulsar polticas pblicas inclusivas. Ms
an, en este ciclo de bonanza de precios internacionales se incluye prcticamente toda la
regin, con independencia del posicionamiento poltico e ideolgico de los gobiernos.
(Thwaites Rey y Ouvia, 2016)

Pero aunque enlazadas en un ciclo comn, las mutaciones producidas son desparejas y
contradictorias en cada uno de los estados nacionales de la regin y se dieron en un
escenario internacional de reacomodamiento geopoltico, signado por la crisis financiera de
EEUU y Europa y la emergencia de China como nueva potencia de influencia planetaria.
Precisamente, una caracterstica distintiva del gigante asitico es que su economa no es
competitiva (como en el caso de EEUU) sino complementaria con la produccin regional de
commodities, por lo que el auge de la demanda china de hidrocarburos, minerales y
alimentos fogone el alza de los precios internacionales, lo que redund en un perodo de
crecimiento importante del conjunto de Amrica Latina. Como contracara, la exacerbacin
de la demanda de productos primarios llev a la profundizacin de las polticas extractivistas
y neoprimarizadoras, tanto de recursos minerales como agrcolas, produciendo nuevas
tensiones y conflictos en trminos sociales y medioambientales.

La impopularidad con relacin a las privatizaciones de la dcada anterior ha sido muy

extensa en la regin. Diversas encuestas de opinin realizadas por Latinbarmetro reflejan
un amplio consenso negativo en cuanto a la gestin privada de las empresas pblicas,
principalmente las de servicios. La de 2013 muestra que, en promedio, solo el 30% de la
poblacin de la regin aprueba las privatizaciones. 6 En cuanto a la satisfaccin con los

6
Los pases con menor aprobacin a las privatizaciones son El Salvador con 16% y Chile con el 18%
y el que mayor aprobacin registra es Ecuador, con el 50%. Brasil 44%, Repblica Dominicana 42%,
Mxico 35%, Per 31%, Panam 30%, Nicaragua 30%, Guatemala 29%, Colombia 28%, Argentina
27%, Paraguay 20% y Honduras 19%. Latinbarmetro 2013.
servicios privatizados, el promedio de la regin es de solo el 27% 7. Las quejas de los
usuarios comienzan por la tarifa, continan con la calidad de servicio, y terminan con la
imposibilidad de cambiarse de compaa.

Autores favorables a la economa de mercado han realizado estudios para tratar de

entender el porqu del rechazo de la mayora de la poblacin a las privatizaciones, cuando
ellos observan los logros econmicos de los traspasos (Shirley, 2005; Auroi, 2011; Bonnet y
otros 2009; Fay y Morrison, 2007). Otros autores, en cambio, formulan anlisis crticos de la
experiencia privatizadora (Hall, 2014; EPSU, 2014; Re Crespo, Schclarek Curutchet y
Torres, 2011; Chavez y Torres, 2013; Tisera, 2007; Thwaites Rey, 2003).

Pese a los embates privatistas, debe destacarse que el sector de empresas pblicas sigue
siendo significativo en Amrica Latina y en el mundo. En un informe especial sobre el
capitalismo de Estado, publicado en enero de 2012, la ms influyente revista de negocios
del mundo, The Economist, alertaba a sus lectores sobre el trnsito de un modelo de
capitalismo liberal hacia modelos alternativos centrados en el sector pblico. All muestra
que trece grandes empresas estatales controlan ms de las tres cuartas partes de las
reservas mundiales de petrleo, y que en China y Rusia la reduccin del sector pblico se
ha producido de manera selectiva, sin dejar de lado el control del Estado sobre las grandes
firmas. Tambin en una reciente investigacin de la OCDE sobre el grado de propiedad
pblica entre las 2.000 compaas ms grandes del mundo, se concluye que ms del 10%
(204 empresas) pertenecen al Estado, con presencia en 37 pases diferentes (Kowalski y
otros, 2013). En nuestra regin, pese a la ola de privatizaciones de los aos ochenta y
noventa, permanecieron en la rbita estatal la muy rentable Corporacin Nacional del Cobre
(CODELCO) de Chile y Petrleos Mexicanos (PEMEX), aunque esta ltima hoy enfrenta una
fuerte ofensiva privatizadora. Brasil y Uruguay, por su parte, han profundizado el proceso de
recuperacin y fortalecimiento de sus empresas pblicas (Chvez y Torres, 2013: 18).

Pero tambin es preciso consignar que, no obstante la disconformidad con las

privatizaciones, los procesos de re-estatizacin de empresas privatizadas no han sido la
tnica principal de la regin. Ms bien, los procesos de vuelta al estado obedecieron a
causas distintas y siguieron cursos diversos en cada pas. Las estatizaciones ms
importantes tuvieron lugar en Bolivia y en Venezuela, consistentes con los proyectos
polticos transformadores en esos pases, y algunas se realizaron en Argentina.

2. Principales reestatizaciones

Bolivia 8

El amplio proceso de nacionalizaciones de los recursos naturales encarado en Bolivia a

partir de 2006, con la asuncin del presidente Evo Morales, expresa el programa que llev el
MAS al gobierno, amalgamado en el ciclo de luchas sociales y polticas que vivi el pas
desde comienzos de los aos 2000. Este ciclo de ampliacin estatal se enmarca en un

7
Honduras 14%; Chile 19%, El Salvador 19%, Guatemala 21%, Paraguay 21%, Panam 24%,
Nicaragua24%, Per 25%, Argentina 26%, Colombia 28%, Rep. Dominicana 30%, Mxico 32%, Brasil
37% y Ecuador 59%.
8
Los datos consignados en este apartado fueron extrados de los diarios bolivianos La Prensa, La
Razn, Pgina 7 y Bolpress y de los argentinos Clarin, Infobae, La Capital y La Nacin. Tambin
utilizamos un trabajo de la Fundacin Milenio (2012) Las Estatizaciones en Bolivia Informe Nacional
de Coyuntura N 131, 27 de enero de 2012. http://cd1.eju.tv/wp-content/uploads/2012/01/Las-
estatizaciones-en-Bolivia.pdf
proyecto ms amplio incluido en la Constitucin del Estado Plurinacional de Bolivia, que tras
un largo perodo de debate fue sancionada el 9 de febrero 2009 9.

La Cuarta Parte del texto constitucional se refiere a la Estructura y organizacin econmica

del Estado, y el artculo 304 define a la economa plural como constituida por las
formas de organizacin econmica comunitaria, estatal, privada y social cooperativa. El
artculo 309 dispone: La forma de organizacin econmica estatal comprende a las
empresas y otras entidades econmicas de propiedad estatal, que cumplirn los siguientes
objetivos:
1. Administrar a nombre del pueblo boliviano los derechos propietarios de los recursos
naturales y ejercer el control estratgico de las cadenas productivas y los procesos
de industrializacin de dichos recursos.
2. Administrar los servicios bsicos de agua potable y alcantarillado directamente o por
medio de empresas pblicas, comunitarias, cooperativas o mixtas.
3. Producir directamente bienes y servicios.
4. Promover la democracia econmica y el logro de la soberana alimentaria de la
poblacin.
5. Garantizar la participacin y el control social sobre su organizacin y gestin, as
como la participacin de los trabajadores en la toma de decisiones y en los
beneficios.

El artculo 311 establece que 1. El Estado ejercer la direccin integral del desarrollo
econmico y sus procesos de planificacin. 2. Los recursos naturales son de propiedad del
pueblo boliviano y sern administrados por el Estado () 4. El Estado podr intervenir en
toda la cadena productiva de los sectores estratgicos, buscando garantizar su
abastecimiento para preservar la calidad de vida de todas las bolivianas y todos los
bolivianos. 10 El artculo 314 prohbe el monopolio y el oligopolio privado, as como
cualquier otra forma de asociacin o acuerdo de personas naturales o jurdicas privadas,
bolivianas o extranjeras, que pretendan el control y la exclusividad en la produccin y
comercializacin de bienes y servicios.

El 1 de mayo de 2006, Morales decreta el fin del "saqueo de los recursos naturales" y
anuncia la expropiacin de las reservas de hidrocarburos, especialmente las de gas, que
constituan la principal fuente de divisas y que eran explotadas por empresas extranjeras 11.
Ese mismo ao, se reestatiza la mina de estao de Huanuni. El proceso sigue en 2007 con
la rescisin del contrato de Aguas del Illimani, una empresa de servicios de agua y
saneamiento al departamento de La Paz, propiedad de la francesa Lyonnaise des Eaux; la

9
El proceso de reforma constitucional se inicia con la sancin de la Ley Especial de Convocatoria a la
Asamblea Constituyente, en marzo de 2006. Tras la eleccin de constituyentes, en julio de 2006, la
Asamblea se instal en agosto de ese ao y aprob una primera versin de la nueva Constitucin en
diciembre de 2007. El texto definitivo, con algunas modificaciones, fue sancionado por el Congreso
Nacional en octubre de 2008, aprobado en un referndum en enero de 2009 y promulgado un mes
despus.
10
El artculo 349 dispone que: I. Los recursos naturales son de propiedad y dominio directo,
indivisible e imprescriptible del pueblo boliviano, y corresponder al Estado su administracin en
funcin del inters colectivo. El artculo 359 establece que Los hidrocarburos, cualquiera sea el
estado en que se encuentren o la forma en la que se presenten, son de propiedad inalienable e
imprescriptible del pueblo boliviano. El Estado, en nombre y representacin del pueblo boliviano,
ejerce la propiedad de toda la produccin de hidrocarburos del pas y es el nico facultado para su
comercializacin. La totalidad de los ingresos percibidos por la comercializacin de los hidrocarburos
ser propiedad del Estado.
11
La base del decreto "Hroes del Chaco" era el referndum vinculante del 18 de julio de 2004, por el
que el pueblo exterioriz su voluntad de recuperar la propiedad de los hidrocarburos producidos en
territorio boliviano.
expropiacin del Complejo Metalrgico Vinto 12 y la nacionalizacin del rico yacimiento de
estao Posokoni 13.

En 2008, el gobierno nacionaliza el 100% de Entel, la mayor telefnica en Bolivia y filial de la

italiana Telecom y adquiere la totalidad de la Compaa Logstica de Hidrocarburos
Boliviana (CLHB) 14. Ese ao compra ms del 50% de las acciones de la petrolera Andina,
filial boliviana de Repsol-YPF, y acuerda con la espaola realizar una gestin compartida
con la estatal Yacimientos Petrolferos Fiscales Bolivianos (YPFB). Tambin se queda con el
50% de las acciones la petrolera Transredes, a cargo de la distribucin de hidrocarburos 15 y
recupera la mayora accionaria (50% + 1) de Chaco -filial de British Petroleum, que al ao
siguiente es nacionalizada.

En 2009 se estatizan todas las acciones de la empresa AIR BP Bolivia, encargada del
servicio de suministro de combustibles de aviacin en los aeropuertos. En 2010 comienza la
estatizacin del sector elctrico, con la transferencia de la propiedad de las generadoras
de electricidad Corani16, Valle Hermoso 17 y Guarachi 18 a la Empresa Nacional de
Electricidad (ENDE). Tambin se estatiza la cooperativa distribuidora Empresa de Luz y
Fuerza Elctrica de Cochabamba y se decreta la confiscacin de la tercera parte de las
acciones de Fancesa, la principal cementera del pas 19.

En 2012, se dispone la nacionalizacin de la Transportadora de Electricidad SA 20. En 2013

pasan al estado boliviano las acciones del grupo espaol Iberdrola en cuatro
empresas: Electropaz (La Paz), y Elfeo S.A. (Oruro), adems de la empresa de
servicios Edeser y la gestora de inversiones Compaa Administradora de Empresas. En el
rea gasfera, en 2012 el gobierno nacionaliza la participacin de la petrolera Repsol en el
bloque gasfero Caipipendi, por incumplimiento de su compromiso de inversin. 21 En el
sector aeronutico, en 2013 se nacionaliza SABSA (Servicios Areos Bolivianos Sociedad
Annima) 22 y el Estado se hace con el control de los tres aeropuertos principales del
pas: La Paz, Santa Cruz y Cochabamba.

Adems de las nacionalizaciones, y en lnea con el proyecto poltico consagrado en el texto

constitucional, el gobierno impulsa la creacin de nuevas empresas pblicas en distintos
sectores, con el propsito de industrializar recursos naturales, atender servicios y apoyar e
incursionar en la produccin. En 2007, se crea la Empresa Pblica Nacional Estratgica
Boliviana de Aviacin (BoA) con el objetivo de dotar al Estado de un mecanismo directo de
ejecucin de la poltica aeronutica y la democratizacin del transporte areo y empieza a

12
Propiedad de la minera Sinchi Huayra, subsidiaria de la suiza Glencore International.
13
Explotado por grupos mineros privados locales.
14
Gestionada por el consorcio alemn-peruano Oiltanking-Graa y Montero.
15
Administrada por la britnica Ashmore y la anglo-holandesa Shell.
16
Era administrada por Ecoenergy Internacional, subsidiaria de la francesa GDF.
17
La mitad de las acciones perteneca a la empresa The Bolivian Generating Group, cuyo grupo
inversor era Panamerican de Bolivia.
18
La britnica Rurelec PLC tena el 50% de las acciones de Guarachi
19
Sus inversionistas eran Samuel Doria Medina, principal dirigente opositor, y el Grupo de Cemento
Chihuahua (GCC).
20
Perteneca al estado espaol en un 20%. El control es tomado provisoriamente por las Fuerzas
Armadas.
21
Del bloque gasfero Caipipendi: Repsol (37,5%); British Gas (37,5%); y Pan American Energy
(25%).
22
El capital estaba en manos del grupo espaol Abertis-Aena.
operar en marzo de 2009 23. Desde entonces, fue ampliando su participacin en el mercado
local y sumando rutas internacionales hasta convertirse en la principal aerolnea del pas.

A partir de 2007, en el rea del Ministerio de Desarrollo Productivo y Economa Plural

(MDPEP) se promueve la creacin de nuevas empresas dedicadas a actividades
productivas. En 2010, en la rbita del MDPEP se crea el Servicio de Desarrollo de las
Empresas Pblicas Productivas (SEDEM), un organismo descentralizado y con autonoma
de gestin administrativa, financiera, legal, tcnica y patrimonio propio, que tiene como
funcin principal apoyar la puesta en marcha de las Empresas Pblicas Productivas y
acompaar las etapas posteriores de desarrollo de las mismas 24. Del SEDEM dependen
ocho empresas: Papeles de Bolivia (PAPELBOL), Cartones de Bolivia (CARTONBOL),
Cementos de Bolivia (ECEBOL), Lcteos de Bolivia (LACTEOSBOL), Empresa Boliviana de
Almendra y Derivados (EBA), Azcar de Bolivia (AZUCARBOL-BERMEJO), Empresa
Productiva Apcola (PROMIEL), Empresa Estratgica de Produccin de Abonos y
Fertilizantes (EEPAF) y Empresa Estratgica de Produccin de Semillas (EEPS).

Con el propsito de promover la seguridad y soberana alimentaria, en 2007 se crea la

Empresa de Apoyo a la Produccin de Alimentos (EMAPA), considerada una empresa
pblica nacional estratgica. Su misin es impulsar la produccin de arroz, trigo, maz y
soja por parte de pequeos y medianos agricultores de todo el pas. Desarrolla programas
de apoyo a la produccin agrcola, a travs de la provisin de insumos (semilla certificada,
defensivos agrcolas, fertilizantes y otros), sin exigir garanta hipotecaria y sin cobrar tasas
de inters y brinda, de manera gratuita, asistencia tcnica, fortalecimiento organizacional y
capacitacin permanente. Se propone comercializar a precio justo la produccin de los
beneficiarios, para asegurar su mercado y combatir la especulacin de precios de los
alimentos 25.

A fines de 2013 se establece un nuevo rgimen que clasifica a las empresas en cuatro
niveles: estatales, estatales mixtas, mixtas y estatales intergubernamentales 26. A partir de
esta ley, las empresas estratgicas del Estado deben adaptarse al Cdigo de Comercio,
dejando de lado la Ley administrativa. 27 La norma crea el Consejo Superior Estratgico de la

23
BoA se crea por Decreto Supremo N 29318 del 24/10/07 e inicia sus operaciones con dos Boeing
737-200. Sucede como empresa estatal al Lloyd Areo Boliviano (LAB), que dej de funcionar
definitivamente en 2010, tras ms de ocho dcadas.
24
Adems, sus funciones son * Coordinar y controlar la gestin de las Empresas Pblicas
Productivas buscando su modernizacin. * Implementar un modelo corporativo de Empresas Pblicas
Productivas, potenciando las capacidades de articulacin y complementariedad que puedan tener. *
Establecer e implementar un sistema integrado de indicadores de gestin con informacin precisa,
veraz y oportuna para la toma de decisiones (sitio web oficial http://www.sedem.gob.bo/). Excede el
propsito de este artculo hacer un anlisis exhaustivo de la normativa, pero es interesante advertir la
incorporacin de lineamientos de gestin empresaria propuestos por la Corporacin Andina de
Fomento (CAF, 2010).
25
Otras empresas estratgicas creadas son la Empresa Azucarera San Buenaventura (EASBA), la
Empresa Ensambladora de Computadoras (QUIPUS) y el Complejo Productivo de Camlidos
(YACANA) http://www.produccion.gob.bo/
26
El 26 de diciembre de 2013 se sanciona la Ley N 466 de la Empresa Pblica de Bolivia.
27
La fundamentacin del Ministerio de Planificacin del Desarrollo que acompaa la ley dice: El
nuevo modelo econmico identifica dos grandes sectores de la economa: - el estratgico que es el
generador de excedentes, sector que ha sido retomado por el Estado, y cuyo control y direccin le
pertenecen; y - el que genera rentabilidad social para contribuir al crecimiento, creando empleos,
cubriendo demandas insatisfechas e interviniendo en el mercado para evitar distorsiones del mismo.
El nuevo modelo adems otorga un alto nfasis a la produccin con el fin de romper el patrn
primario exportador. La forma de organizacin econmica estatal, que es parte de la economa plural,
comprende a las empresas y otras entidades econmicas de propiedad estatal, las que por la
Empresa Pblica (COSEEP), como mxima instancia de definicin de polticas. Fija como
forma de organizacin empresarial a la Corporacin, que integra a varias empresas pblicas
de diferente tipologa, y que se orienta al logro de un objetivo comn, bajo el liderazgo de
una empresa matriz que ejerce la direccin y control de sus empresas filiales y subsidiarias.
Establece la conformacin de las siguientes empresas corporativas: a) Yacimientos
Petrolferos Fiscales Bolivianos - YPFB; encargada de la cadena productiva del sector de
hidrocarburos. b) Empresa Nacional de Electricidad - ENDE; encargada de la cadena
productiva del sector energtico. c) Corporacin Minera de Bolivia - COMIBOL; encargada
de la cadena productiva del sector minero y metalrgico. d) Empresa Nacional de
Telecomunicaciones-ENTEL S.A.; encargada de prestar servicios en el sector de
telecomunicaciones. A su vez, estas empresas tendrn filiales y subsidiarias. El universo
incluido en la ley supera las 60 empresas.

En cuanto a la consideracin de su funcionamiento, las opiniones se dividen entre el

enfoque gubernamental, que destaca los logros alcanzados por el sector pblico (MEFP,
2012) y la oposicin liberal, que subraya los dficit de las empresas pblicas desde un
paradigma opuesto a la gestin estatal (Arias 28, 2011). En este punto, los evidentes logros
econmicos de Bolivia no ocultan la persistente tensin entre los lmites que impone una
reproduccin material anclada en el mercado mundial capitalista y las aspiraciones de
trascender esos estrechos mrgenes para desplegar formas de un vivir bien respetuosas de
la naturaleza, la diversidad cultural y la emancipacin popular.

Venezuela 29

Tras ganar por amplia mayora las elecciones presidenciales de diciembre de 2006, Hugo
Chvez anuncia el propsito gubernamental de nacionalizar empresas de sectores
estratgicos como el petrolero, el elctrico, el telefnico y el alimentario, en el marco de una
profundizacin de los lineamientos del proyecto bolivariano iniciado en 1999.

En septiembre de 2007 lanza el Proyecto Nacional Simn Bolvar - Primer Plan Socialista
(2007-2013), que enmarca las acciones que ya se venan realizando en materia de
propiedad estatal y marca el rumbo para las futuras. En este PPS se establece que el
Estado conservar el control total de las actividades productivas que sean de valor
estratgico para el desarrollo del pas y el desarrollo multilateral y de las necesidades y
capacidades productivas del individuo social. Esto conlleva identificar cul modo de
propiedad de los medios de produccin est mayormente al servicio de los ciudadanos y
quienes la tendrn bajo su pertenencia para as construir una produccin conscientemente
controlada por los productores asociados al servicio de sus fines (PNSB-PPS, 2007: 21).
Tambin se propone convertir a Venezuela en una potencia energtica mundial: el acervo
energtico del pas posibilita una estrategia que combina el uso soberano del recurso con la

importancia de su rol, tienen objetivos definidos constitucionalmente: Administrar a nombre del

pueblo boliviano los derechos propietarios de los recursos naturales. Ejercer el control estratgico
de las cadenas productivas y de los procesos de industrializacin de los recursos naturales. Producir
directamente bienes y servicios. Promover la democracia econmica y el logro de la soberana
alimentaria de la poblacin.
http://www.planificacion.gob.bo/uploads/marco-
legal/LEY%20N%20466%20LEY%20DE%20LA%20EMPRESA%20PUBLICA.pdf.
28
Este autor parte de considerar que normalmente, las empresas pblicas no hacen innovaciones
porque tienen empleados y no emprendedores. Su salario siempre est garantizado,
independientemente del xito o no de la empresa en la que trabaja. La mayora de las empresas
pblicas han pecado de ser ineficientes, ser nido de polticos y ser botn poltico para meter a sus
militantes.
29
Los datos consignados en este apartado fueron extrados de las siguientes fuentes periodsticas:
BBC News, Noticias 24, TVSur, Clarn, La Nacin, Infobae.
integracin regional y mundial. El petrleo continuar siendo decisivo para la captacin de
recursos del exterior, la generacin de inversiones productivas internas, la satisfaccin de
las propias necesidades de energa y la consolidacin del Modelo Productivo Socialista
(PNSB-PPS, 2007: 4) 30. En este marco, el gobierno profundiza la poltica de
nacionalizaciones de empresas consideradas como estratgicas para el estado, muchas de
las cuales haban sido privatizadas durante los aos noventa. La poltica bolivariana basada
en la renta petrolera, le permiti al estado indemnizar a los antiguos dueos y en la mayora
de los casos se acordaron los montos de resarcimiento a los privados.

En el rea de telecomunicaciones, en febrero de 2007 se estatiza CANTV, la mayor

empresa de telecomunicaciones del pas 31. Luego seguira acumulando acciones mediante
una Oferta Pblica de Adquisicin (OPA), de manos de otras empresas, de inversionistas
minoritarios y de los propios trabajadores, hasta completar el 82% del total. En el sector
elctrico, en mayo del 2007 se dispuso la nacionalizacin de Electricidad de Caracas 32. Con
la posterior compra de su participacin a socios minoritarios, el estado llegara a controlar
ms del 90% de las acciones de la mayor elctrica privada del pas. La estatal Petrleos de
Venezuela (PDVSA) compr el 88% del paquete accionario de la elctrica local Seneca, con
sede en el oriente del pas 33.

El avance en las nacionalizaciones llev al control total de la industria petrolfera,

considerada clave para el pas. En febrero de 2007, mediante decreto Ley 5.200 34, el
gobierno ordena la nacionalizacin de las empresas de la Faja Petrolfera del Orinoco y los
Convenios de Exploracin a Riesgo y Ganancias Compartidas, mediante la toma de las
operaciones y la aplicacin de la Ley Orgnica de Hidrocarburos de 2001 35. Las
transnacionales que operaban uno de los mayores reservorios del planeta: 36
ChevronTexaco, Statoil, Total, BP, ENI, Sinopec e Ineparia, firman poco despus el
memorando de entendimiento para migrar al esquema de Empresas Mixtas 37 con mayora

30
La empresa del Estado dedicada a la explotacin de los hidrocarburos, dada su extraordinaria
capacidad de compra y contratacin, alcanzar un papel fundamental en el desarrollo de las EPS,
delegando progresivamente actividades productivas especficas en ellas, de acuerdo con el nivel de
complejidad que requieren las tareas y las capacidades desarrolladas en el pas y fomentando
nuevas EPS que la conecten orgnicamente con el tejido productivo nacional. Otras empresas del
Estado productoras de bienes bsicos, participarn de las caractersticas indicadas para la empresa
estatal de los hidrocarburos (PNSB-PPS, 2007: 22).
31
Paga US$572 millones por el 28,5% del paquete accionario de la estadounidense Verizon.
32
Compra por US$740 millones el 82% del paquete accionario de la estadounidense AES Corp.
33
Se la adquiere a la estadounidense CMS Energy por US$ 106 millones.
34
http://www.pdvsa.com/
35
Esta ley prev que las actividades de exploracin y extraccin de hidrocarburos sern realizadas
por el Estado, pero podrn hacerlo a travs de empresas en las cuales tenga poder de decisin por
mantener una posicin mnima de 51% de su capital social.
36
Area de 55 mil kilmetros cuadrados, que comprende los estados Anzotegui, Monagas, Gurico y
Bolvar, y que almacena la reserva ms grande de crudo de mundo. Este proceso comprendi la
nacionalizacin de 33 convenios cooperativos, 11 proyectos de asociaciones y todas las operaciones
acuticas, taladros y actividades de compresin de gas y de agua desarrollas en la FPO
(http://blog.chavez.org.ve/temas/noticias/cronologia-plena-soberania-petrolera/#.WAA9ZfnhDcs).
37
La figura de las Empresas Mixtas se fundamenta en el Artculo 12 de la Constitucin de la
Repblica Bolivariana de Venezuela: los yacimientos de hidrocarburos, cualesquiera que sea su
naturaleza, existentes en el territorio nacional, bajo el lecho del mar territorial, en la zona econmica
exclusiva y en la plataforma continental, pertenecen a la Repblica, son bienes del dominio pblico y
por lo tanto, inalienables e imprescriptibles. Las Empresas Mixtas responden al Artculo 22 de la Ley
Orgnica de Hidrocarburos en el que se seala que las actividades de exploracin y produccin de
petrleo y gas sern realizadas directamente por el Ejecutivo o por empresas de su exclusiva
propiedad o por empresas donde tenga el control de sus decisiones, por mantener una participacin
mayor de 50% del capital social.
accionaria de PDVSA, que queda al frente de la explotacin. 38 En cambio, las negociaciones
culminaron con la salida del pas de las estadounidenses Exxon Mobil y Conoco Phillips, que
interpusieron procesos de arbitraje contra Caracas buscando una mayor compensacin por
sus activos 39.

En 2009 se promulga la Ley Orgnica que reserva al estado bienes y servicios conexos a
las actividades primarias de hidrocarburos, 40 que permite el control de las empresas de
servicios petroleros otorgadas a terceros. La norma dispone que el gobierno -a travs de la
empresa PDVSA o sus filiales- podr asumir el manejo total o parcial de las compaas de
inyeccin de agua, vapor o gas y las que trasladan trabajadores y prestan servicios. Ese ao
se nacionalizan 52 compresoras de gas y de generacin elctrica.

En 2008 el gobierno decide nacionalizar los sectores cementero y siderrgico. Mediante un

decreto ley declara de utilidad pblica y de inters social a las compaas cementeras
Cemex, Holcim y Lafarge, por cumplir actividades estratgicas para el desarrollo de la
Nacin. 41 Con las unidades locales de la suiza Holcin y de una filial de la francesa Lafarge
(responsables entre ambas del 50% de la produccin nacional) se llega a un acuerdo, pero
se termina expropiando a la mexicana Cemex, que provea el otro 50%. 42 En 2009 se crea la
Corporacin Socialista del Cemento S.A (CSC) 43, como Empresa del Estado, cuyo objeto
principal es la produccin, venta y comercializacin del cemento y sus derivados, piedras,
piezas estructurales, tubos de cemento y concreto, materiales de construccin en general,
as como la explotacin de canteras y yacimientos de materiales destinados a la
construccin, todo ello en forma permanente, en beneficio de la comunidad y en el marco de
la poltica socialista.

Tras un conflicto laboral que se prolong por ms de un ao y el fracaso de las

negociaciones sobre contratos colectivos de trabajo, en abril de 2008 el gobierno dispone
renacionalizar la principal siderrgica del pas y de la regin andina y caribea, Ternium-
Sidor, del grupo argentino-italiano Techint, presidido por el empresario Paolo Rocca.
Techint 44 tena el 60% de las acciones de Sidor, privatizada en 1997, mientras que el
estado venezolano retena un 20% y el otro 20% estaba en manos de trabajadores y ex
trabajadores con acciones "clase B". Por entonces, SIDOR fabricaba 4,3 millones de
toneladas de aceros planos por ao, que destinaba a construccin, autos y

38
http://www.avn.info.ve/contenido/hace-5-a%C3%B1os-se-concret%C3%B3-
nacionalizaci%C3%B3n-faja-petrol%C3%ADfera-del-orinoco
39

http://www.bbc.co.uk/mundo/lg/economia/2009/05/090508_cronologia_estatizaciones_venezuela.sht
ml
40
Gaceta Oficial Nro. 39.173 del 7/05/09.
41
El 18 de junio 2008 se publica en la Gaceta Oficial No. 5886, el Decreto con Rango, Valor y Fuerza
de Ley Orgnica de las Empresas Productoras de Cemento.
(http://www.pdvsa.com/interface.sp/database/fichero/free/3715/304.PDF)
42
Cemex, que haba adquirido la empresa en 1994, en pleno auge del proceso privatizador
venezolano, recurre al arbitraje internacional y ya en 2011, como parte de los acuerdos con motivo de
la Comunidad de Estados Latinoamericanos y del Caribe (CELAC), se terminan las negociaciones y
la empresa pasa a llamarse Venezolana de Cementos S.A. En 2011 se publica en Gaceta Oficial
N39.877 del Decreto N8.825 (http://www.venceremos.com.ve/resena-historica).
43
Decreto N 6824 (Gaceta Oficial N 39.229 del 28/07/2009).
http://www.cscvenezuela.com.ve/index.php?option=com_content&view=article&id=10&Itemid=57
44
Ternium-Techint produce aceros planos y largos en la Argentina, Mxico, Venezuela, los Estados
Unidos y Guatemala, y es el mayor fabricante de productos siderrgicos en Amrica Latina. La sede
central y principales plantas de Ternium-Sidor se encuentran en Ciudad Guayana. Un tercio de las
exportaciones de la empresa van dirigidas a la Comunidad Andina, 20% a Amrica del Norte y 10%
ciento a Centroamrica. (Chvez concreta la estatizacin de la siderrgica Ternium-Sidor (MDZOL, 12 de
mayo de 2008.).
electrodomsticos, entre otras industrias y declaraba haber ganado US$ 500 millones en
2007 45. Despus de largas negociaciones, en las que intercedi el gobierno de Cristina
Fernndez de Kirchner, en mayo de 2009 Venezuela acord pagar una compensacin total
de US$ 1.970 millones por el traspaso de Sidor 46.

En 2005, Hugo Chvez empez a aplicar una ley 47 que faculta al estado a tomar latifundios
o tierras improductivas, lo que supuso la expropiacin de unos tres millones de hectreas
para impulsar la produccin agrcola y combatir la pobreza rural. Entre el 2008 y el 2009, se
estatizaron dos de las principales cafetaleras del pas (Caf Madrid y Fama de Amrica) 48 y
algunas empresas menores en el sector de alimentos. Durante el ao 2009, el Gobierno
ordena la intervencin y control militar de empresas arroceras (como Alimentos Polar) a las
que acusa de desabastecimiento. Tambin dispone expropiar las plantas procesadoras de
arroz de la empresa estadounidense Cargill, acusada de violar la ley de produccin de
alimentos con precios controlados. Se intervienen 1.500 hectreas de tierras de la
multinacional papelera irlandesa Smurfit Kappa, con el fin de sembrar caraotas (frjoles),
maz, sorgo, yuca, ame. En 2010, la Asamblea Nacional declara de "utilidad pblica e
inters social" la cadena de hipermercados xito, perteneciente al grupo francs Casino, y el
gobierno llega a un acuerdo para la compra del 80% de las acciones de la empresa 49.

La enfermedad y muerte de Hugo Chvez, en 2013, coincidi con el derrumbe de los precios
internacionales del petrleo, que trajo como consecuencia el deterioro brutal de una
economa como la venezolana, dependiente de la renta petrolera. El proceso bolivariano,
pese a sus objetivos de transformacin radical, no consigui superar una matriz productiva
atada a un nico bien exportable e importadora de la casi totalidad de los alimentos que
consume y, por consiguiente, completamente sujeta a los vaivenes de la economa mundial.
En los aos de fuerte presencia estatal en distintos mbitos, encarada con sentido
redistributivo, no se consigui trascender lo que Fernando Coronil (2013 [1997]) llam,
aguda y certeramente, estado mgico. La ilusin de una riqueza infinita e inagotable
administrada por el "brujo magnnimo", tan arraigada en las formas de produccin y
consumo venezolanas, pareci ser ms fuerte que las alternativas de construccin material
imaginadas y legisladas, que deban ser, a la vez que redistributivas, creadoras genuinas de
bienes colectivos. Como seala Lander, identificando socialismo con estatismo, mediante
sucesivas nacionalizaciones, el gobierno bolivariano expandi la esfera estatal mucho ms
all de su capacidad de gestin. En consecuencia el Estado es hoy ms grande, pero a la
vez ms dbil y ms ineficaz, menos transparente, ms corrupto (Lander, 2016).

De modo que la fuerza de lo pblico en la mayora de los casos-, antes que dirigirse a la
creacin de empresas propulsoras de actividades diversificadas, se concentr en asumir el
control y administrar los bienes existentes, con resultados muy dispares 50. Son muchos los

45
SIDOR ya es de Venezuela y Techint sigue negociando con Chvez (Clarn, 2/8/08).
46
Venezuela paga a Ternium compensacin por nacionalizacin de Sidor (El Universal, 10/10/12)
47
La Ley de Tierras y Desarrollo Agrario venezolana, de fecha 13/11/01, tiene por objeto establecer
las bases del desarrollo rural integral y sustentable con la finalidad de incrementar la productividad de
la tierra, adems de la equidad y de la justa distribucin de la misma.
48
El 1 de febrero de 2010, el Gobierno Bolivariano y los antiguos accionistas de Marcelo y Rivero
C.A. (torrefactora que, entre otras marcas, desarroll y posicion caf Madrid desde 1958), acuerdan
evaluar la creacin de una empresa mixta. Desde ese momento, el Estado venezolano pas a tener
el control del 70 por ciento del mercado de caf en Venezuela y el 30 por ciento restante qued en
manos de privados (El Universal, 2/3/16).
49
"Cronologa de nacionalizacin u expropiacin en Venezuela desde 2007" (El Universal, 26-10-
2010).
50
En 2014, el Instituto de Estudios Superiores de Administracin (IESA) public una investigacin
titulada Gestin en rojo, en la cual se evaluaron muy negativamente 16 casos del desempeo del
modelo productivo bolivariano (OBUCHI Richard, ABADI Anabella y LIRA Brbara (2014) GESTIN
factores que incidieron en esta continuidad frustrante y el peso de cada uno de ellos es
materia de una encarnizada disputa social, econmica, poltica e ideolgica. Los lmites que
exhibi el proceso bolivariano hoy en una crisis poltica y social profunda y frente a una
guerra econmica de gran magnitud- para expandir las fronteras de lo pblico en la
construccin de un orden alternativo al capitalismo no puede inducir, sin embargo, a extraer
conclusiones tajantes sobre la potencialidad de las empresas pblicas en distintos mbitos y
territorios.

Argentina 51

A diferencia de los casos de Bolivia y de Venezuela, el gobierno de Nstor Kirchner (2003-

2007) no tuvo en sus planes producir una revisin a fondo de la poltica privatizadora
implementada en los noventa, ni avanzar hacia estrategias definidas de mayor intervencin
estatal ni, mucho menos, de superar el capitalismo. Antes bien, su norte apuntaba a
implementar un capitalismo normal, con apelacin a una mayor presencia de la burguesa
nacional en la economa del pas y la recuperacin el papel del estado en la orientacin del
proceso econmico. En este sentido, la apuesta fue resolver los problemas de las empresas
privatizadas a medida que se fueran planteando durante su gestin. Cristina Fernndez de
Kirchner (2007-2011 y 2011-2015) sigui con la misma tnica de apostar a la inversin
privada de origen nacional como prioridad y abord las estatizaciones solo cuando
aparecieron complicaciones en determinados sectores.

Lo primero a lo que se avoc Nstor Kirchner fue a continuar con la renegociacin de los
contratos con las empresas privatizadas tras la cada de la Convertibilidad, que haba sido
iniciada por su antecesor, el Presidente interino Eduardo Duhalde, bajo la conduccin del
ministro de Economa, Roberto Lavagna 52. Tambin prosigui con la defensa de la poltica
posconvertibilidad frente a las demandas de las empresas extranjeras ante el CIADI, el
tribunal arbitral del Banco Mundial.

Los casos en que se dispuso la vuelta a la rbita estatal obedecieron a problemas

especficos de las empresas: el Correo estaba virtualmente en quiebra y se lo estatiz en

EN ROJO. Evaluacin de desempeo de 16 empresas estatales y resultados generales del modelo

productivo socialista, Ediciones IESA). Por el contrario, el economista Alfredo Mansilla sostiene que
Si bien durante esos aos hubo logros tmidos en la produccin de alimentos y otros bienes bsicos
manufacturados, la velocidad con la que se increment el consumo (ms democratizado) de los
hogares venezolanos fue mucho mayor. Este desequilibrio estructural fue aprovechado, sin lugar a
dudas, por el capital privado nacional en connivencia con el capital transnacional para dedicar toda
la actividad econmica a la importacin, as como a las tareas de distribucin y comercializacin. As
que la oferta necesaria de esos nuevos bienes era satisfecha por una estructura econmica privada
muy concentrada, que disfrutaba del poder de mercado necesario para establecer altos precios. El
capitalismo penetr de esta forma en la reestructuracin econmica que se estaba produciendo en
Venezuela en estos aos. El rentismo importador del siglo XXI constituye un fenmeno econmico
propio de pases en los que se produce una transformacin inmediata de las pautas de consumo de
la mayora de la poblacin, pero sin posibilidad real de satisfacerla mediante una transformacin
inmediata a la misma velocidad de la matriz productiva. La evolucin del cambio de la matriz
productiva ha sido mucho ms lenta que el creciente cambio de la demanda interna; en esa brecha se
colaron los factores inflacionarios por la va de estructuras concentradas importadoras, y tambin de
distribucin y comercializacin (Serrano, 2015: 158/159).
51
Este apartado se basa en los trabajos de Thwaites Rey 1999, 2001, 2003, 2013 e informacin
documental y periodstica.
52
Mediante el Decreto 311/2003, del 4 de julio de 2003, se crea una nueva unidad de renegociacin y
anlisis de contratos de servicios pblicos (continuadora de la comisin existente), esta vez en el
mbito de los Ministerios de Economa (en el que segua Roberto Lavagna) y de Planificacin (a
cargo de Julio De Vido), con la misin de asesorar y asistir en el proceso de renegociacin de los
contratos de obras y servicios pblicos.
2003; Aguas Argentinas enfrentaba severos dficit de financiamiento y de gestin y volvi a
la rbita pblica en 2006; Aerolneas Argentinas estaba prcticamente vaciada por el
operador espaol y se la expropi en 2011; la situacin de YPF-Resol se haba tornado
inmanejable cuando entr en dficit la balanza comercial petrolera y se hizo necesario
recuperar el autoabastecimiento perdido por la gestin privada. Estos traspasos no se
inscribieron, sin embargo, en una poltica global y bien definida para el conjunto del sector
pblico, ni fueron el producto de anlisis rigurosos sobre el sector afectado 53. Ms bien,
constituyeron respuestas a necesidades coyunturales impuestas por la dinmica
empresaria. No obstante, es destacable la creacin de ENARSA en 2004, para intervenir en
el mercado de energa e hidrocarburos, oligopolizado tras la privatizacin de YPF 54. En
sectores clave como la infraestructura ferroviaria, dnde hacan falta inversiones de
envergadura y abundaban recurrentes y millonarios incumplimientos empresarios, los
cambios fueron ms morosos an y se concretaron recin bajo los mandatos de Cristina
Fernndez de Kirchner. La estatizacin del sistema jubilatorio se efectiviz en 2008, cuando
surgieron dificultades en algunos puntos nodales del modelo. Esta decisin, no slo signific
la recuperacin del sistema previsional del desfalco que supuso el sistema privado de las
AFJP, implementado en los noventa, sino que tambin implic la puesta en prctica de un
sistema de financiamiento pblico alternativo ante la difcil coyuntura internacional.

Correo Argentino y Aguas Argentinas

A poco de asumir, en noviembre de 2003 el presidente Nstor Kirchner dispone la rescisin
del contrato de concesin del Correo Argentino, que estaba en manos de Sociedad Macri
(SOCMA) desde 1997. Cuando Carlos Menem concret este polmico traspaso, la
Argentina se convirti en uno de los primeros pases del mundo en privatizar el servicio
postal. De acuerdo con el contrato de concesin a 30 aos, la Sociedad Macri deba pagarle
al Estado nacional un canon semestral de $51,6 millones. Pero ya en 1999 los Macri dejaron
de pagar y acumularon una deuda de aproximadamente U$S 900 millones con acreedores
privados y con el Estado nacional. En septiembre de 2001, la empresa Correo Argentino
entr en concurso preventivo, arrastrndose una situacin complicada hasta que se dispone
la estatizacin. Aunque el decreto de estatizacin 55 prevea un nuevo llamado a licitacin
para volver a privatizar la empresa, el gobierno decidi mantener el control del correo, dada
la buena gestin realizada y los resultados obtenidos 56. El correo estatizado aument sus
ventas en un 15% a los dos aos de rescindido el contrato, garantiz la provisin del servicio
postal bsico universal, increment la productividad de la mano de obra y obtuvo resultados
operativos positivos en todos sus balances 57, sin recibir aportes del Tesoro Nacional. La
empresa tiene una red integrada por ms de 5000 puestos de servicios ubicados en todo el

53
Otras estatizaciones fueron: Thales Spectrum (2003), concesionaria del espacio radioelctrico,
Metropolitano (2004), concesionaria de ferrocarriles y la Fbrica Militar de Aviones (2009).
54
Fue creada el 29 de Diciembre de 2004, por la Ley Nacional 25.943, con el objetivo de explorar y
explotar hidrocarburos slidos, lquidos y gaseosos; el transporte y la distribucin de gas natural y la
generacin, transporte, distribucin y comercializacin de energa elctrica a partir de fuentes
renovables y no renovables. El 53% pertenece al Estado nacional, el 12% est en manos de las
provincias y el 35% en oferta pblica. Rabinovich, Diego (2010:34) y http://www.enarsa.com.ar/
55
El Decreto N 721/04 (B.O. 14/6/04), dispone la constitucin de la sociedad Correo Oficial de la
Republica Argentina bajo el rgimen de la Ley N 19.550 de Sociedades Comerciales, y hasta tanto
se privatice.
56
Bajo gestin estatal, en su primer balance de ao fiscal completo, el Correo Argentino present una
ganancia bruta de $ 99 millones. Sin embargo, los funcionarios se encargaban de sealar que esta
estatizacin era un caso puntual, no trasladable al resto de las privatizadas. Declaraciones del
Ministro de Trabajo Carlos Tomada, registradas por los diarios Clarin y La Nacin del 12/02/05.
57
Mientras el operador privado haba hecho descender la participacin en el mercado (postal,
telegrfico, monetario y de mensajeras) del 48,4 al 33,5 % entre 1997 y 2003, con la gestin estatal
subi al 41,7% en 2012, con una facturacin de 3043 millones de pesos (Alfredo Zaiat Empresas del
Estado Pagina 12, 3/5/14).
pas (agencias y sucursales propias, estafetas y unidades administrativas concesionadas a
terceros), y emplea a casi 13 mil trabajadores.

El 21 de marzo de 2006, mediante el decreto N 304/2006, ratificado poco despus por la ley
26.100, el presidente Nstor Kirchner anula la concesin de la empresa proveedora de agua
y servicios cloacales, Aguas Argentinas -operada por el grupo francs Suez-, poniendo fin a
una historia de conflictividad creciente desde la privatizacin concretada en 1993 58. A los
incumplimientos contractuales que arrastraba la empresa sobre inversiones y metas de
cobertura pactadas- se haba sumado la tensa renegociacin del contrato iniciada a
comienzos de 2002 cuando, en un contexto de grave crisis poltica, econmica y social a
nivel nacional, se dict la Ley de Emergencia Pblica y Reforma del rgimen cambiario, que
dio fin al rgimen de convertibilidad, dispuso la pesificacin de las tarifas y anul las
clusulas de ajuste atadas al dlar y al ndice de precios estadounidense. Las negociaciones
con AASA fueron bastante conflictivas debido, principalmente, a la presin ejercida por la
firma prestataria a travs de demandas presentadas contra el Estado argentino en el CIADI
(Centro Internacional sobre Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones entre Estados y
Nacionales de otros Estados) y tambin por las restricciones impuestas por los gobiernos de
origen de los capitales (principalmente Francia) y el Fondo Monetario Internacional.

Con una deuda de que alcanzaba casi 700 millones de dlares, en 2005 el grupo francs
Suez y los accionistas minoritarios deciden retirarse de la concesin (Azpiazu, 2010), en
lnea con la estrategia de su casa matriz de abandonar las inversiones en Amrica Latina.
Ante esta situacin, el gobierno dispuso la recisin del contrato por culpa del concesionario y
cre una nueva empresa estatal, Agua y Saneamientos Argentinos (AySA), encargada de
proveer el servicio de agua y cloacas a 11 millones de usuarios en la ciudad de Buenos
Aires y de 17 partidos del conurbano bonaerense. El 90% de Aysa pas a manos del
Estado, mientras que el 10% restante qued en poder de los trabajadores por medio de un
Programa de Propiedad Participada (PPP).

El pase de manos privadas a estatales de Aysa produjo un cambio cualitativo importante.

Durante los 13 aos que la empresa estuvo bajo la propiedad de la empresa francesa Suez,
los nuevos beneficiarios con el servicio de agua potable en la regin metropolitana fueron
460.000 habitantes. Cuando el Estado se hizo cargo de la empresa haba tres millones de
habitantes sin agua potable en el rea, y desde entonces se incorporaron 2.337.287
habitantes al servicio, previendo que a fines de 2015 la cobertura ser del ciento por ciento.
En cuanto a la instalacin de cloacas, durante la gestin de privada fueron 210.000 los
beneficiarios. En 2006, unos 4,5 millones de habitantes del rea metropolitana estaban sin
cloacas, mientras en 2014 ya se haba extendido a 1.838.624 habitantes, y en el 2019 se
prev alcanzar la cobertura total. Para obtener estos resultados el Estado invirti 15.715
millones de pesos desde 2006. (Zaiat, 2014).

Desde el ao 2006, la tarifa se mantuvo congelada, a un valor bastante inferior respecto de

las empresas proveedoras en otros pases de la regin. Recin a fines del 2011 el Gobierno

58
La empresa haba sido concesionada por 30 aos a un consorcio integrado por la Sociedad
General de Aguas de Barcelona Sociedad Annima (12,6%); Anglian Water Plc Sociedad Annima
(4,5%); Compagnie Gnrale Des Eaux Sociedad Annima (8%); Sociedad Comercial del Plata
Sociedad Annima (20,7%); Banco de Galicia y Buenos Aires Sociedad Annima (8,1%) y Meller
Sociedad Annima (10,8%), siendo el operador la Sociedad Francesa Suez Lyonnaise Des Eaux
.
Dumez Sociedad Annima (25,3). La privatizacin de OSN fue la concesin ms grande del mundo
en el sector de aguas, ya que involucraba a un total de 8,6 millones de personas (Aspiazu y Forcinito,
2004).
decidi implementar una poltica de eliminacin parcial de los subsidios a los servicios
pblicos, pero hasta el presente solo incluy a un segmento pequeo y de alto poder
adquisitivo. En tanto el control sobre los precios de este tipo de servicios conforma una de
las principales herramientas con las que cuenta el Estado para controlar la inflacin y el
consumo, resulta muy difcil modificar las tarifas. Sin embargo, los niveles tarifarios que
presenta el sector no permiten siquiera cubrir el 40% de los costos operativos de la
empresa, lo que genera crecientes dificultades de financiamiento que deben ser absorbidas
mediante subsidios especficos (Tobas 2014). Esto se relaciona con lo que la literatura
denomina externalidades positivas, ya que adems del usuario directo, es la sociedad en su
conjunto la que se beneficia con la existencia extendida de agua potable y redes cloacales
(Rabinovich, 2010: 32), para lo cual debe procurar costos accesibles (o subsidiados) para el
conjunto de la poblacin.

Aerolneas Argentinas e YPF

Un pasivo de u$s 890 millones y graves deficiencias en el servicio llevaron en julio de 2008
a la presidenta Cristina Kirchner a anunciar el proyecto de ley para la estatizacin de
Aerolneas Argentinas, Austral Lneas Areas y las dems empresas pertenecientes al
Grupo Aerolneas Argentinas. Son significativas las palabras de la presidenta al anunciar la
medida:

Nos hubiera gustado que los empresarios que la tenan hubieran podido llevarla con
eficiencia, porque creemos en la gestin privada. Pero todos los argentinos, sobre
todo los que vivimos en la Argentina profunda, sufrimos el deterioro de un servicio
que dej de ser eso: un servicio pblico 59.

La mayora accionaria de ambas aerolneas estaba en manos de Interinvest, empresa

controlada por el grupo espaol Marsans y que haba asumido la titularidad en 2002, tras la
quiebra de Aerolneas. Con el apoyo de cinco de los seis gremios aeronuticos, la
estatizacin fue sancionada por ley 26.466 el 17 de diciembre de 2008. La norma estableci
el paso a la rbita estatal de las empresas areas operadas por Marsans, a partir de la
compra de sus paquetes accionarios y determin que la participacin estatal accionaria
sera siempre de un 51%. Sin embargo, la adquisicin implic no slo el paquete accionario
sino tambin el traspaso de la deuda contrada por el grupo empresario espaol durante su
gestin. Ese fue uno de los argumentos centrales de los opositores que votaron contra la
estatizacin.

El vaciamiento de AA producido durante la gestin del grupo Marsans, llev al

procesamiento del dueo, Gerardo Daz Ferrn, en tribunales espaoles 60. Cuando el
Estado argentino recuper la compaa, el patrimonio neto de Aerolneas y Austral era
negativo en $ 3862 millones. Desde entonces, el Estado invirti unos u$s 1500 millones en
la renovacin, ampliacin y modernizacin de las flotas. En julio de 2008 su valor era de
u$s 342 millones y en 2013, de u$s 1335 millones, con un incremento de 26 aviones
operativos en 2008 a 65 en 2013. Desde que el Estado se hizo cargo de la gestin de
Aerolneas Argentinas y Austral, la compaa increment su cantidad de vuelos en un 83%,
pasando de 24.632 a 45.049 en 2013. Aument tambin en un 55% la cantidad de pasajeros
transportados, alcanzando el record de 8,4 millones en el ao (Zaiat, 2014).

59
Se concret la estatizacin de Austral y Aerolneas, Ambito financiero, 18/9/08.
60
La Audiencia Nacional confirma la pena de dos aos de crcel para Daz Ferrn ABC,
29/05/2014. Daz Ferrn, condenado a cinco aos y medio de crcel por vaciar Marsans, ABC,
07/9/15.
Un caso especial es el de la reestatizacin de la petrolera YPF, que fue la nica gran firma
del rubro privatizada en la regin durante los noventa. En 1992 se aprob la ley de
privatizacin, que no conllevaba un marco regulatorio y transformaba YPF en sociedad
annima, transfera los yacimientos a las provincias, venda los activos y acordaba como
prenda de intercambio el pago de regalas a las provincias productoras. En 1993, el Estado
nacional retena un 20% de las acciones y la accin de oro, un 12% se reparta entre los
Estados provinciales y el Programa de Propiedad Participada (PPP) de los trabajadores,
mientras que el sector privado tena la mayora de las acciones con el 46% del capital. Ya en
1998, el sector privado integrado por bancos y fondos de inversin de diversos pases-,
increment su porcentual hasta el 75% aunque el Estado nacional sigui manteniendo la
accin de oro. El proceso privatizador culmin en 1999, cuando el estado le vendi a Repsol
el ltimo 24% de las acciones estatales y provinciales que quedaban. Repsol tambin
compr otro 73 % que perteneca al sector privado y se inici as una nueva etapa
controlada totalmente por el grupo espaol. La transaccin le cost a la petrolera espaola
13.437 millones de euros y le permiti convertirse en la octava productora de petrleo y la
decimoquinta compaa energtica del mundo. A partir de entonces comienza un ciclo de
sobreexplotacin y subexploracin para maximizar ganancias, rentismo cortoplacista
expresado en amplias distribuciones de dividendos, y compras y subsidios de parte del
Estado. Esto produjo una creciente cada de la produccin local, un notable vaciamiento de
la petrolera en manos de Repsol, que propici la fuga de divisas y la inversin en filiales
fuera del pas.

La estrategia inicial de Nstor Kirchner frente al sector petrolero fue promover la

incorporacin de empresarios nacionales a YPF. En diciembre de 2007 se acord el ingreso
del Grupo Petersen, un conglomerado empresarial argentino comandado por Enrique
Eskenazi, que compra el 14,9 % de YPF, con financiamiento de bancos internacionales y de
la petrolera espaola. En mayo de 2011 este grupo aument su participacin accionaria en
la compaa en un 10%, llegando a poseer el 25,46%, mientras Repsol retena el 57,43%, el
17,09% restante estaba en manos de inversores privados, flotando en bolsa, y un 0,02%
quedaba en poder del Estado argentino, que conservaba la accin de oro. En 2011, por
primera vez desde que YPF fuera privatizada, Argentina tuvo que importar ms gas y
petrleo del que produjo. Frente a la grave situacin energtica y el consecuente
desbalance comercial, el 16 de abril de 2012, la presidenta Cristina Kirchner present el
proyecto de ley De la soberana hidrocarburfera de la Repblica Argentina para la
estatizacin de YPF 61. La merma de las reservas de petrleo durante la gestin de Repsol
fue el principal motivo aducido para la expropiacin: entre 1998 y fines de 2011 esa cada
haba sido del 54% en petrleo y del 97% en gas, por lo que se declar el 51% del
patrimonio de YPF de utilidad pblica y sujeto a expropiacin 62. La ley fue aprobada el 3 de

61
Este proyecto de ley se redact de acuerdo al artculo 31 la Ley de Hidrocarburos 17319/67, en la
que especifica que los concesionarios petroleros deben efectuar las inversiones que sean necesarias
para la ejecucin de los trabajos que exija el desarrollo de toda la superficie abarcada por la
concesin, [...] asegurando la mxima produccin de hidrocarburos compatible con la explotacin
adecuada y econmica del yacimiento y la observancia de criterios que garanticen una conveniente
conservacin de las reservas y el autoabastecimiento de hidrocarburos.
62
El 19 de abril de 2012, el Poder Ejecutivo ampli por decreto la expropiacin, incorporando a la
misma la empresa distribuidora de gas licuado envasado Repsol YPF Gas S.A., cuya composicin
accionaria se divida entre Repsol Butano S.A. (84,997%), Pluspetrol S.A. (15%) y accionistas
particulares (0,003%). Lo hizo tras comprobar que Repsol YPF Gas S.A. no era tcnicamente una
sociedad controlada por YPF S.A., aunque s tena vinculacin comercial directa con Repsol/YPF, que
era el principal proveedor del combustible que esta empresa procesaba, fraccionaba y
comercializaba. Repsol/YPF tambin era su proveedor de servicios de sistemas, administrativos y
financieros, de apoyo a su operativa
mayo de 2012 63 y cont con un amplio consenso de las fuerzas polticas opositoras, que
apoyaron la iniciativa oficial en general, con la conviccin de que la Argentina debe tener y
preservar su petrolera estatal, tal como los dems pases latinoamericanos o los de Oriente
Medio 64.

La YPF nacionalizada, bajo la gestin del ingeniero petrolero Miguel Galuccio, promovi en
2013 acuerdos de inversin con las multinacionales Chevron 65 y Dow Chemical, entre otras,
para explotar el yacimiento Vaca Muerta 66, el segundo depsito ms grande del mundo de
recursos no convencionales de gas y el cuarto de petrleo. Estos acuerdos, por su carcter
secreto, generaron una gran controversia y el abierto rechazo de fuerzas de la oposicin 67,
incluido el PRO, que llevaron el tema a la justicia 68. No obstante, una vez en el gobierno, la
alianza Cambiemos liderada por el PRO, cambi por completo su posicin y pas a
defender la confidencialidad de las clusulas del acuerdo YPF-Chevron, antes
cuestionadas 69.

Como se advierte, no ha sido la estatizacin masiva de empresas lo que caracteriz a los

gobiernos kirchneristas, ni la reivindicacin del papel del estado como productor directo de
bienes y servicios. En tal sentido, los casos de Bolivia y Venezuela resultan cuanti y
cualitativamente distintos, y adems expresan los procesos de mayor envergadura de las
estatizaciones en toda la regin. Sin embargo, ni siquiera en Venezuela puede decirse que
se haya producido un cambio sustantivo en materia de propiedad de los medios de
produccin.

V- LA DECADA EN DISPUTA

1- Del ciclo impugnador del neoliberalismo a los nuevos vientos restauradores

Cmo caracterizar a los gobiernos del ciclo impugnador del neoliberalismo y su carcter, y
cmo entender el ciclo neoliberal y los rasgos que marcaran su vigencia o superacin en
cada especificidad nacional, ha sido un tema recurrente del debate latinoamericano en los

63
El 25/4/12, el Senado dio media sancin al proyecto de ley de expropiacin, con 63 votos a favor, 3
en contra y 4 abstenciones y remitindolo para su tratamiento a la Cmara de Diputados, que la
aprob el 3/5/12 por 207 votos a favor, 32 en contra y 6 abstenciones.
64
Entre los partidos opositores que apoyaron el proyecto estaban la Unin Cvica Radical (UCR),
el Frente Amplio Progresista (FAP), la Coalicin Cvica, Libres del Sur y algunos legisladores del
peronismo disidente. Slo medio centenar de diputados no vot la expropiacin de YPF. El PRO y la
mayora del Frente Peronista votaron en contra. Se abstuvieron cuatro legisladores de la Coalicin
Cvica y la diputada Graciela Ocaa. Entre los once ausentes estaba el radical Oscar Aguad (La
Nacin, 4/5/12).
65
YPF y Chevron explotarn la formacin de Vaca Muerta, La Nacin, 19/12/12. YPF y Chevron firmaron
acuerdo para producir hidrocarburos en Vaca Muerta, Diario Popular, 16/07/13.
66
YPF descubri en Neuqun un "espectacular" yacimiento de petrleo no convencional, La Nacin 8/11/11.
67
Denuncias y duras crticas por las clusulas secretas entre Chevron e YPF Clarn, 10/11/14.
68
La Corte orden que se hagan pblicas las clusulas del acuerdo entre YPF y Chevron en Vaca Muerta, La
Nacin, 10/11/15. El fallo de la Corte hizo lugar a una accin de amparo iniciada por el senador
socialista Rubn Giustiniani, luego de que YPF se negara a brindarle la informacin que haba
solicitado sobre ese proyecto de inversin, en especial la relacionada con la calidad ambiental y las
actividades que desarrollarn ambas petroleras. Giustiniani cuestion la supuesta existencia de
"clusulas secretas en el contrato", entre ellas un hipottico "compromiso que obliga al pas a
entregar por ms de 35 aos una zona que es la tercera ms rica del mundo en petrleo y gas no
convencional" y una "clusula que asegura el cobro a perpetuidad de regalas aunque Chevron se
retire del negocio".
69
Acuerdo YPF-Chevron: el macrismo cambi radicalmente su postura, Clarn 13/03/16.
aos recientes. 70 Desde nuestra perspectiva, partimos de distinguir entre la etapa neoliberal
del capitalismo a escala global, de lo que se entiende especficamente como hegemona
ideolgico-poltica neoliberal, expresada en el nivel mundial y en distintos contextos
nacionales. En ese sentido, aunque en 2007 se desencaden una profunda crisis en los
pases centrales, en trminos globales esto no se tradujo en un cambio del modo de
acumulacin neoliberal, una de cuyas caractersticas nodales es la financializacin, es decir,
la identificacin de los intereses del capital privado, en general, con los de las finanzas, en
particular, desplegados a partir de la crisis del formato interventor benefactor. Como
sostienen Fine y Hall, el neoliberalismo va ms all de la ideologa y las polticas, al estar
sistmicamente arraigado en el capitalismo contemporneo como conjunto, en la era de la
globalizacin y con la financializacin al frente (Fine y Hall, 2013: 64).

No es la intervencin estatal mayor o menor lo que diferencia a la etapa neoliberal del

capitalismo de la precedente benefactora, sino el sentido de tal intervencin. El estado
neoliberal es un estado interventor, pero para favorecer de manera invariable la integridad
del sistema financiero y la solvencia de las instituciones financieras, por sobre el bienestar
de la poblacin o la calidad medioambiental (Harvey, 2013). La Gran Recesin de 2008
volvi a poner bajo la lupa la relacin entre el sector pblico y el privado de la economa y
mostr las diferencias entre retrica y realidad. Tras la quiebra del centenario banco
estadounidense de inversiones Lehman Brothers (2007), el desplome del sistema capitalista
fue evitado por la intervencin masiva de los gobiernos de Europa Occidental y EE.UU.
Washington, primero con George Bush y luego con Barak Obama, rescat de la quiebra a
corporaciones gigantescas de la talla de General Motors y Citibank, amn de decenas de
instituciones financieras. De ah la expresin too big to fail (demasiado grande para caer).
Cuando la crisis deton en Europa, gobiernos de todo cuo ideolgico, desde Francia y
Holanda hasta Alemania y Reino Unido, rescataron a sus propias empresas y bancos -
especialmente automotrices y aerolneas-, muchos de ellos campeones nacionales de sus
economas, como Peugeot. El vnculo estrecho entre estado y capital qued al descubierto,
exhibiendo su costado ms crudo, y lejos de ocurrir una crisis terminal del andamiaje
neoliberal, las recetas para salir de la crisis que se impusieron a las endeudadas economas
del sur de Europa, con Grecia a la cabeza, no se diferenciaron en nada de las medicinas
clsicas utilizadas en Amrica Latina en los noventa, bajo los imperativos del Consenso de
Washington. Las polticas de austeridad generalizada, sin embargo, estn causando
terremotos polticos y sociales no previstos -como el referndum que puso a Gran Bretaa
fuera de la Unin Europea (Brexit)-, mientras que la magnitud del problema de los

70
Una de las discusiones ms fuertes con respecto a la caracterizacin de los gobiernos
latinoamericanos surgidos en el Siglo XXI se concentr en su encuadramiento ideolgico-poltico. La
interpretacin liberal de Jorge Castaeda (2006) sobre las dos izquierdas, una pragmtica, sensata
y moderna y otra demaggica, populista y poco modernizante, gener una fuerte polmica. En
consonancia con esta perspectiva se ubican los planteos de Teodoro Petkoff (2005), Ludolfo
Paramio (2006) y Manuel Alcntara (2008). Para Franklin Ramrez (2006), en cambio, la izquierda
asumi una forma especfica en cada pas de acuerdo con las herencias institucionales del
neoliberalismo, el lugar de los movimientos sociales y la trayectoria histrica de los partidos
progresistas. Por tanto, ms que dividirlas en dos, propone entender que lo que todas tienen en
comn es la voluntad de recuperar el rol del Estado y mejorar la situacin social en un contexto de
superacin de la agenda neoliberal. En esa misma lnea, Marc Saint Upry (2007), en una obra muy
interesante sobre el sueo de Bolvar, propone abandonar el mito de las dos izquierdas y
propugna ms bien la lectura de las mil izquierdas. Para Boaventura de Sousa Santos (2005), el
rasgo particular del ciclo poltico abierto a comienzos del Siglo XXI reside en la enorme distancia
entre las prcticas de la izquierda latinoamericana y los discursos tericos desde los que ella se ha
expresado tradicionalmente. Emir Sader (2008) y Benjamn Arditi (2009) caracterizan la etapa como
posneoliberal, mientras que Massimo Modonesi (2013) se refiere al perodo como revolucin pasiva.
refugiados del hambre y las guerras en Asia y Africa plantea la base del malestar social que
capitalizan las opciones de ultraderecha, racistas y xenfobas.

La primera dcada del Siglo XXI en Amrica Latina puso de manifiesto la inviabilidad de las
estrategias neoliberales ms clsicas, pero en la medida en que la regin permaneci
inmersa en las determinaciones de la economa global, estuvo lejos de transcender la etapa
neoliberal, cuyas caractersticas centrales son el predominio financiero a escala global y la
intensificacin de la explotacin de los recursos naturales. El capitalismo latinoamericano
continu plenamente engarzado en un ciclo de extractivismo y reprimarizacin, cuyo ritmo lo
marcaron las exigencias de la expansin capitalista global y la emergencia de nuevos
jugadores, como China. Esto expres una supremaca estructural (en el sentido de
imposicin, de dominio), ms un quiebre en la dimensin hegemnica en trminos
gramscianos, que incluye los aspectos ideolgicos, polticos y culturales. Mientras en los
noventa se conjugaba el dominio estructural global del neoliberalismo con su capacidad de
imponer una nica visin del mundo como ineluctable y que le daba sentido al rumbo
regresivo adoptado, a comienzos de los 2000 se quebr en Amrica Latina la unicidad del
relato en pos de bsquedas alternativas, aunque no se lograron superar los determinantes
materiales neoliberales impuestos a escala mundial. Se abri entonces un escenario de
disputa hegemnica en la regin, que preferimos denominar ciclo de impugnacin al
neoliberalismo (Thwaites Rey y Ouvia, 2016), con la emergencia de gobiernos que
cuestionaron las lgicas dominantes, en el discurso y en ciertas prcticas. Ese ciclo es el que
entr en crisis, por una multiplicidad de razones, entre las que se encuentran los
determinantes econmicos globales (como la baja del precio de los commodities y el
descenso en el ritmo de crecimiento de China) y las especficas dinmicas internas de cada
estado nacin y sus variables polticas.

Cuando en 2012 se empiezan a manifestar en Amrica Latina los efectos de la crisis mundial,
los lmites y las tensiones abiertas en el plano distributivo en la dcada anterior se hacen ms
evidentes y brindan la ocasin para que el desencanto, la incertidumbre y la frustracin
comiencen a canalizarse a travs de fuerzas polticas conservadoras y neoliberales. Ya
avanzado 2016, en la regin se advierte el ascenso de las derechas sociales y polticas,
encaminadas a revertir las polticas implementadas durante los tres lustros anteriores. Con el
golpe parlamentario-judicial que destituy a la presidenta de Brasil, Dilma Rousseff, se
avanza de un modo impensado en el sendero inaugurado en Honduras (2009) y Paraguay
(2012), lo que presagia retrocesos significativos en las conquistas econmicas y sociales de
los pueblos de la regin. La llegada al gobierno en Argentina de Mauricio Macri, al frente de
una coalicin poltica liberal-conservadora, perfila nuevos alineamientos a escala
internacional y cambios en las funciones estatales.

2- Miradas sobre el papel del estado y las empresas pblicas

Como ya sealamos, mientras en los aos 60 y 70 el papel del estado en la planificacin y

orientacin del desarrollo econmico y social era generalmente aceptado y abundantemente
teorizado en Amrica Latina y en el mundo-, el embate neoliberal de los noventa lo puso
seriamente en cuestin. La ampliacin y reivindicacin del papel estado en la conduccin del
ciclo econmico y en la redistribucin del ingreso operada en los aos 2000 no logr, sin
embargo, plasmarse en estructuras funcionales acordes con los nuevos tiempos ni en
fundamentos tericos slidos que sostuvieran el activismo estatal. En la dcada
impugnadora, las empresas pblicas de la regin continuaron operando en sectores clave
como energa, transporte, comunicaciones y aguas, pero -a excepcin de Venezuela y
Bolivia- su papel sigui siendo acotado y no fueron revertidos de modo significativo los
cambios introducidos por el privatismo de los noventa. Es previsible, en el contexto actual,
que las derechas gubernamentales apunten a abrir nuevos espacios para el mercado y el
sector privado, lo que refuerza los desafos que tienen las empresas pblicas de la regin
para desplegar sus potencialidades.

En primer lugar, se reactualizan interrogantes que encierran definiciones polticas bsicas y

que implican una eleccin sobre el modo de organizacin social: por qu y para qu tendra
que haber empresas pblicas, en qu sectores, para qu actividades, con qu lgica de
funcionamiento. Las respuestas a tales preguntas han variado conforme los ciclos
econmicos desplegados a escala global y segn el modo en que cada espacio territorial
nacional con sus especificidades estructurales y su peculiar configuracin de relacin de
fuerzas sociales- ha internalizado los determinantes del mercado mundial irradiados a
escala global. La decisin estratgica de impulsar empresas pblicas para la produccin de
determinados bienes y servicios tiene que ver, entonces, con el tipo de modelo de desarrollo
que se pone en juego en cada momento histrico.

En Amrica Latina hoy convive la propiedad pblica de servicios, infraestructura e industrias

extractivas, con una masa de empresas privadas o privatizadas en los noventa, lo que abre
un abanico de experiencias muy diversas. Ambos tipos de propiedad conllevan riesgos
asociados que son permanente objeto de debate: mientras se seala que la gestin pblica
supone el peligro de la burocratizacin, el derroche de recursos y la ineficiencia, la privada
entraa el de la subordinacin de cualquier objetivo social a la obtencin de ganancia como
norte excluyente. Por eso, la opcin sobre qu peligro asumir no es tcnica ni econmica,
sino eminentemente poltica, ya que se inscribe en una definicin bsica sobre el orden
social que se quiere priorizar y construir, con todos los matices que cualquier opcin
involucra. El avance de opciones polticas pro-mercado y favorables a la perspectiva
empresarial, que han vuelto a la conduccin estatal en la regin (Argentina y Brasil),
auguran el retorno de discusiones opacadas o, incluso, que parecan superadas en la
dcada pasada.

Desde nuestra perspectiva, los bienes bsicos (de infraestructura y servicios) deben
sustraerse de la lgica mercantil (desmercantilizacin) y reafirmarse como bienes pblicos,
disponibles para todos los habitantes en tanto ciudadanos y no meros consumidores, y en
funcin de las estrategias de desarrollo democrticamente definidas para su existencia y
expansin. Adems de ser autosustentables y eficientes, deben tener una estructura
transparente de costos, con racionalidad en su produccin y distribucin. Esto no quiere
decir que tengan que dar ganancias, en el sentido de una rentabilidad equiparable a la de
cualquier actividad productiva privada y apropiable para el atesoramiento individual de la
riqueza socialmente producida. El papel del estado, en consecuencia, no debe limitarse al
de mero garante de la transparencia de las decisiones privadas, sino ser soporte
fundamental de la equidad social y la expansin de la dimensin pblica y colectiva.

Cabe recordar que, frente a la visin de un burocratismo corrompible del estado, el apogeo
neoliberal de los noventa indujo a oponer la privatizacin de todo cuanto fuera posible, con
el argumento de que como lo estatal no es de nadie pero lo pagamos todos, su ineficiencia
es un costo general insoportable e inadmisible. Por el contrario, los costos de lo privado
seran asumidos de modo exclusivo por los agentes individuales involucrados en la
produccin o prestacin de un servicio. Si bien es cierto que un estado que solo expresa
intereses particulares y clientelares es incapaz de responder, por definicin, al conjunto de
las demandas legtimas de la sociedad, la premisa opuesta de la eficiencia sin costos de lo
privado esconde una falacia. Porque la actividad privada tambin conlleva los costos de
trasladar al conjunto de la sociedad el peso del estmulo de la ganancia (el conflictivo
"ncleo duro" de la actividad capitalista) y las visiones de corto plazo, lo que se expresa en
precios relativos que internalizan posiciones muy dismiles de poder en el mercado. Los
capitalistas (o empresarios, si se prefiere un lxico ms funcionalista) siempre han resistido
los intentos de los trabajadores o del estado de meterse en el corazn del sistema productivo,
para determinar la estructura de costos y las tasas de rentabilidad y definir su "razonabilidad"
en trminos de asignacin social. La historia muestra que los sindicatos en distintos
tiempos, pases y ramas industriales- han intentado intervenir en la definicin misma de los
criterios productivos aplicados por la empresa y verificar las tasas de ganancias obtenidas,
para discutir sobre bases ciertas no slo las remuneraciones, sino las inversiones
estratgicas, las necesidades de innovacin tecnolgica y los niveles de empleo y se han
topado con la cerril resistencia capitalista, en general resguardada por el estado. La
participacin en las ganancias empresarias que deberan tener los trabajadores segn la
Constitucin Nacional de Argentina, por caso, jams ha pasado de una expresin de buena
voluntad y aspiracin difusa, cuya sola mencin siempre ha generado el ms cerrado rechazo
del empresariado local71.

Desde nuestro punto de vista, se trata impulsar procesos de desmercantilizacin creciente

de los servicios y bienes estratgicos e implementar formas de gestin de lo pblico que
articulen los recursos del estado (y en el estado) con las demandas y necesidades reales
de los ciudadanos y, sobre todo, con las potencialidades de la sociedad para decidir,
gestionar y controlar. Esto supone desterrar la histrica asociacin entre gestin pblica y
descontrol del gasto, por ausencia de criterios mnimos en la definicin de los costos en la
produccin de bienes y servicios y por la falta de controles sociales efectivos. Una gestin
pblica eficiente y con sentido social debe garantizar la recaudacin de los recursos
suficientes para sustentarla, asegurar una asignacin austera y apropiada de los mismos y
ampliar los mecanismos de control social.

En segundo lugar, un aspecto central es el de la viabilidad y sustentabilidad econmica de

las empresas pblicas. Cuando en los ochenta entraron en crisis como consecuencia, entre
otras causas, de las restricciones que el endeudamiento externo impuso a los presupuestos
pblicos para invertir en sus actividades y empresas, se adujo que la solucin para el
funcionamiento eficiente era el aporte de inversiones privadas, lo que paviment el camino a
las privatizaciones de los noventa. Sin embargo, lo que tal ciclo privatista expres fue la
clausura del financiamiento internacional al sector pblico para invertir en infraestructura y
servicios y su reemplazo por el crdito a actores privados. Porque lo que las empresas
privadas aportaron a los servicios pblicos privatizados no fue su propio capital de riesgo,
sino su capacidad de financiamiento externo. Es decir, para comprar activos pblicos, el
sistema financiero les otorgaba a los privados prstamos que eran garantizados con la
propia actividad de la empresa adquirida. Las tarifas reguladas por el estado, en tal sentido,
deban procurar los ingresos necesarios para solventar la actividad y producir utilidades para
los accionistas. O sea, los inversores privados no trajeron y arriesgaron su propio capital,
sino que utilizaron su aptitud para endeudarse, respaldada por el supuesto de que los
usuarios de los servicios privatizados proveeran los recursos suficientes como para

71
Un ejemplo reciente es la negativa del gobierno de Mauricio Macri de informar sobre el costo de
extraer gas de los pozos existentes en el pas. En una exposicin que realiz el 16 de agosto de 2016,
ante el plenario de cinco comisiones de la Cmara de Diputados, el Ministro de Energa Juan Jos
Aranguren se neg a precisar, ni en forma estimativa, el costo de un bien que impacta de lleno en las
tarifas que pagan los consumidores (Juan Jos Aranguren defendi la suba de tarifas y responsabiliz al
kirchnerismo por la situacin actual, La Nacin, 17/8/16). El argumento gubernamental para el alza de las
tarifas de los servicios pblicos que impulsa es que son insuficientes para garantizar una rentabilidad
empresaria que posibilite concretar las inversiones necesarias para sostener y expandir la provisin.
Sin embargo, la negativa a explicitar qu se entiende, en concreto, por rentabilidad empresaria
suficiente, va ms all de discusiones tcnicas complejas para la comprensin de los legos. El
problema es que exponer de modo claro y comprensible para cualquier persona comn cul es la tasa
de ganancia de una actividad (y, en este caso, un bien como el gas, de impacto directo en la vida
cotidiana de millones) supone volver evidentes las asimetras de ingresos que existen en la sociedad
capitalista. La opacidad de la ganancia, del lucro, es necesaria para no
sostener el servicio, pagar los crditos contrados para la compra de la empresa pblica y
obtener un plus de ganancia a repartir entre los inversores.

La cuestin clave que enfrentan las empresas pblicas es, entonces, lograr el financiamiento
necesario para invertir en su funcionamiento, crecimiento y modernizacin. Pese a que
reconoce los dficit del sector privado en la gestin de los servicios pblicos, el Banco
Mundial sigue promoviendo polticas de apoyo a este sector y tratando de impedir la
expansin del sector pblico (Fine y Hall, 2013: 63-64). Esta situacin constrie las
propuestas de ampliacin del sector pblico all donde las conducciones gubernamentales
se han propuesto o proponen impulsarlas.

En tercer lugar, an cuando los estados mantengan empresas en el sector pblico, los
paradigmas individualistas y mercantilizadores que lograron institucionalizarse en los estados
nacionales, impactan de lleno sobre la forma de definir capacidades gubernamentales y
criterios de gestin. Tal como advierten Fine y Hall, los propios procesos de formulacin de
polticas de gobiernos y organismos internacionales estn sujetos a la influencia y el dominio
empresarial institucionalizado a travs del extenso uso de consultores de gestin y de
personal procedente de crculos empresariales (2013: 71) 72.

Al calor de estos paradigmas, se han expandido en el sector pblico de la regin lo que

McDonald y Ruiters (2012) llaman entidades corporatizadas, que han adoptado una
orientacin ms privada que pblica. Aunque operen sin fines de lucro, utilizan doctrinas
comerciales que le dan ms relevancia al valor de cambio de un servicio que a su valor de
uso, dando prioridad a los anlisis de costo-beneficio en la toma de decisiones y utilizando
tcnicas de administracin propias del sector privado, como el establecimiento de salarios
en funcin del rendimiento. Un ejemplo de estas perspectivas son las propuestas de
Gobierno Corporativo, desarrolladas por la Corporacin Andina de Fomento (CAF, 2010;
Bernal y otros, 2012) 73. Para identificar las mejores prcticas de Gobierno Corporativo para
Empresas del Estado, la CAF se bas en los Lineamientos de Gobierno Corporativo de
Empresas del Estado de la OECD y en los Lineamientos para un Cdigo Latinoamericano
de Gobierno Corporativo de CAF. Tales lineamientos son amplios y detallados, y su objetivo
es ayudar a los legisladores en el desarrollo de las normativas que regulan a las Empresas
Pblicas del Estado (EPE). En una perspectiva ms amplia, establecen la forma cmo se
estructura la relacin entre el accionista (Estado), el Directorio y la gerencia (CAF, 2010:
16)

La CAF reconoce que la creacin de empresas pblicas no siempre obedece a

consideraciones comerciales, sino a mandatos de diversos orgenes (sociales o
econmicos) orientados a mejorar el acceso y la calidad de los servicios pblicos o a
garantizar la presencia del Estado en algn sector de la economa considerado estratgico.
(CAF, 2010: 7). Pero advierte el peligro de que la empresa pblica no est expuesta a la
disciplina del mercado de la misma manera que las empresas privadas, ya que puede recibir
ayuda financiera estatal cuando enfrenta problemas o beneficios colaterales por parte de la
Repblica para acceder a los mercados financieros de forma privilegiada. Y tambin que el
estado pueda utilizar a la empresa pblica como un instrumento de poltica fiscal o poltica

72
Las mismas consultoras estn integradas por un pequeo grupo de compaas multinacionales
como Price-Waterhouse, Deloitte y Ernst and Young, que actan como un mecanismo de replicacin
de polticas. Este mismo fenmeno se impulsa con la designacin de un creciente nmero de
personas provenientes del mbito empresarial para ocupar cargos gubernamentales que
tradicionalmente habran sido ocupados por funcionarios de carrera de la administracin pblica
(Fine y Hall, 2013: 71).
73
Esta tendencia se observa en la nueva ley de empresas pblicas de Bolivia, que apunta a
conformar corporaciones sectoriales que orienten el accionar empresarial.
clientelista a travs del gobierno de turno (CAF, 2010: 8) 74. Por eso propugna la
despolitizacin del sector:

Es imperativo que la sociedad civil, los mercados y el Estado entiendan que el buen
Gobierno Corporativo es un concepto que recoge una serie de estndares
internacionales que no se relacionan con ninguna corriente poltica. stos se
encuentran dirigidos a encontrar un balance entre las fuerzas de poder que existen
en una empresa, con el fin de agregar valor a la misma. Cuando las empresas son
de capital pblico y un instrumento de oferta de servicios a la poblacin, su
crecimiento sostenible slo es viable cuando se encuentra un balance entre su
funcin social y el bienestar financiera de stas (CAF, 2010: 12).

Y propone, como gua, que las EPE tienen que operar en condiciones de mercado para
obtener financiamiento. Sus relaciones con bancos, instituciones financieras pblicas y otras
EPE deben estar basadas en criterios de naturaleza estrictamente comercial (CAF, 2010:
20).

En esa lnea, Bernal y otros (2012) se congratulan de que la mayora de los Estados de
Amrica Latina han adoptado directrices meritocrticas para la contratacin de ejecutivos de
alta direccin y el personal de la compaa. Pero resienten que los nombramientos
polticos discrecionales se siguen produciendo en alto nmero de casos, y son frecuentes en
el nombramiento de directores (2012: 24). Para estos autores, todos los poderes pblicos -
ejecutivo, legislativo y judicial- deben estar de acuerdo en que los principios de Gobierno
Corporativo son esenciales para el xito de las empresas (2012: 30) 75.

3- Una visin alternativa

Es casi de sentido comn acordar con que la organizacin de las actividades de produccin
de bienes y servicios desde el sector pblico debe encuadrarse en marcos slidos que
eviten el derroche de recursos, la inefectividad en la consecucin de los fines planteados y
el diletantismo funcional. Sin embargo, no es igualmente unvoca la concepcin sobre lo que
se entiende como ptimo social y, antes bien, su definicin tiene una carga valorativa
controversial. La existencia de corporaciones con criterios de su puesta neutralidad y
razonabilidad tcnica universal, no supone un incuestionable aporte al buen funcionamiento
pblico. Como advierten McDonald y Ruiters estas entidades corporatizadas suelen
entender que su mandato para el suministro de servicios se fundamenta en principios como
maximizar la eficiencia, promover la libre empresa y servir a la soberana del consumidor
individual (McDonald y Ruiters, 2012:10). Estos principios son afines a la persistencia de las
pautas econmicas y sociales que rigen el funcionamiento capitalista en su ciclo neoliberal,
pero difcilmente pueden ser soporte de nuevas prcticas sociales si no se las somete a una
profunda revisin y reelaboracin crtica. No se trata, entonces, de expurgar tales principios
de buena gestin de su connotacin neoliberal, antidemocrtica y elitista, y usarlos sin

74
La CAF destaca que en las empresas estatales se generan problemas tales como: falta de
consistencia entre sus objetivos y su mandato, poca claridad con respecto a las responsabilidades del
Directorio, ausencia de procedimientos de seleccin de Directores y existencia de situaciones que
evidencian conflictos de intereses. Por ello resulta de vital importancia encontrar un balance entre la
responsabilidad del Estado al ejercer sus funciones como propietario y en su intervencin directa en
la gestin de las empresas(CAF, 2010: 12)
75
De gran importancia prctica es que los ministerios del poder ejecutivo (o instancias equivalentes)
que represente la propiedad de las EPE y su personal sean competentes para administrarlas. Ellos
deben estar capacitados para comprender tanto los principios como las prcticas de gobierno. El
apoyo de los poderes legislativo y judicial del gobierno es esencial para asegurar la imparcialidad y la
coherencia en el tratamiento administrativo tanto de las sociedades cotizadas, como de las empresas
estatales (Bernal y otros, 2012: 30).
ms, sino de poner en primer plano el control popular de las instituciones estatales con
igualdad social, lo que supone liberar al estado del dominio de un pequeo grupo de elites y
empresas, y limitar las fronteras del poder del mercado.

El enfoque neoliberal se sostiene sobre el supuesto de que todo comportamiento humano,

cualesquiera sean las circunstancias, lugares, culturas, historias y modos de vida
implicados, se basa en un inters propio que responde a las seales del mercado. Puede
que haya diferencias en la forma en que las personas producen y consumen un servicio,
pero se considera que la automaximizacin es una pieza clave del comportamiento de todos
los servicios (McDonald y Ruiters, 2012: 24). Siguiendo esa lgica, que asume como dato
incuestionable el inters individual, las opciones neoliberales defienden como criterio
universal las formas mercantilizadas en el suministro de los servicios, ms all de las
diferencias sociales y culturales, y tambin, de las evidencias de que en la nocin de
beneficio pueden incluirse nociones de bienestar personal ligadas al altruismo, no
consideradas por los neoclsicos 76. Y esto no solo supone la prestacin privada y la defensa
de las privatizaciones, sino la aplicacin de criterios empresariales en la gestin pblica. En
oposicin a estas perspectivas, hay una corriente internacional que propicia formas
alternativas a la privatizacin de servicios pblicos, que parten de otros principios y criterios
para satisfacer las demandas sociales.

Tales alternativas comprenden entidades de servicio formadas por (1) organismos estatales
que operan de forma no comercial y estn sujetos a control y escrutinio polticos 77, (2)
organizaciones no estatales que operan de forma no comercial 78 y (3) partenariados entre
estas formaciones institucionales individuales. El nico criterio para que un servicio se
considere como una alternativa a la privatizacin es que no est directamente vinculado
con el sector privado, que no oriente sus operaciones hacia el lucro, y que dependa de una
entidad estatal o no estatal con el propsito expreso de suministrar servicios sin afn de
lucro (McDonald y Ruiters, 2012: 29). Los principios orientadores que deben guiar estas
formas alternativas a la privatizacin son los siguientes: Equidad (disponibilidad fsica del
servicio para distintos grupos sociales en igualdad de calidad y cantidad y adecuacin de
precios), Participacin (considerando la profundidad, el alcance, la equidad y la
representatividad en trminos de gnero, raza, origen tnico, renta, educacin, etc.) 79,
Eficiencia (adems de financiera, congruencia con otros fines como equidad, asequibilidad,

76
En este sentido, el investigador italiano Massimo Florio observa que la nocin de motivacin es
muy importante para analizar el comportamiento de empresas pblicas y privadas. El anlisis
emprico en este campo permite observar que, al menos en algunos pases, los trabajadores del
sector pblico en comparacin con los del sector privado tienden a dar menos importancia a los
incentivos monetarios y ms peso a las recompensas morales relacionadas a la percepcin de la
realizacin de una misin pblica. Una observacin frecuente en estos estudios es la clasificacin,
es decir la auto-seleccin altruista en el sector pblico. Por ejemplo, los individuos intrnsecamente
ms motivados tienden a proveer ms tiempo y esfuerzo no remunerado (Florio, 2013: 42). En el
mismo sentido, la investigadora y activista Hilary Wainwright (2012) ha identificado varios casos en
los que una fuerte cultura organizacional internalizada por los trabajadores y los sindicatos ha
prevenido o aun revertido la privatizacin.
77
Organismos y departamentos gubernamentales (en todos los niveles del Estado: local, distrito,
provincial, nacional, regional); empresas estatales y paraestatales; agencias estatales de desarrollo
(bilaterales, multilaterales).
78
Organizaciones comunitarias (OC), organizaciones no gubernamentales (ONG), iglesias,
fundaciones, movimientos sociales, sindicatos, etc.
79
Los problemas derivados de la participacin no solo tienen que ver con la escala (local, regional,
nacional), sino tambin con las limitaciones derivadas de la disparidad de recursos financieros y
humanos, y por el acceso a conocimientos tcnicos. Una cosa es que el Estado se comprometa con
la participacin y la toma de decisiones comunitarias, y otra muy distinta es que dedique tiempo y
recursos a garantizar que todo el mundo pueda participar (McDonald y Ruiters, 2012: 38).
medio ambiente, salarios, salud y seguridad, calidad, etc.) 80, Rendicin de Cuentas (de los
encargados de formular las polticas y los proveedores del servicio ante los usuarios finales),
Transparencia (accesibilidad y comprensibilidad de los mandatos operativos, las decisiones
y los presupuestos), Calidad del Servicio, Calidad del lugar de trabajo (participacin de
los trabajadores/sindicatos en el funcionamiento, administracin y formulacin de las
polticas del servicio, salarios justos, condiciones laborales apropiadas, etc.) 81,
Sostenibilidad (financiera, social, poltica y medioambiental), Solidaridad (entre
trabajadores, comunidad, burcratas, polticos, ONG, usuarios finales y con otros sectores
de servicio) y Etica Pblica 82 (comunidad, trabajadores, funcionarios pblicos, polticos)
(McDonald y Ruiters, 2012: 32/48) .

Justamente la cuestin de la tica pblica y el compromiso activo y motivado son centrales

para pensar en procesos alternativos de gestin de lo pblico. Las transformaciones en el
estado que tengan un efecto verdadero y no retrico- solo las pueden plasmar sus
protagonistas: las personas de carne y hueso. Las de adentro, cumpliendo con mayor
racionalidad y entusiasmo una labor cuyo sentido entienden y comparten. Las de afuera,
participando activamente en la definicin de metas y procesos, y controlando su ejecucin.
Slo a partir de una participacin activa, consciente y autogestiva de quienes se encargan
de forma efectiva de prestar los servicios se podr apuntar a garantizar, a un mismo tiempo,
la dignidad del trabajo y la calidad de las prestaciones. La posibilidad de avanzar hacia
formas realmente democrticas del control de lo pblico implica la ineludible participacin
de los propios trabajadores estatales, confluyendo con los ciudadanosusuarios en la
conformacin de alianzas estratgicas para confontar el punto de vista de los
conglomerados privados (Wainwright, 2013).

Un problema persistente es que los sindicatos del sector pblico han sido el blanco dilecto
de ataque de los neoliberales. Un mecanismo para viabilizar reformas estructurales es, con
frecuencia, el debilitamiento o la destruccin del poder de negociacin de los sindicatos.
Muchos gobiernos recortan los salarios y beneficios de los trabajadores amparados en el
argumento de que son trabajadores privilegiados, que ganan demasiado en comparacin
con el resto de la poblacin. Como destacan investigadores canadienses,

en el Sur Global, los sindicatos del sector pblico se encuentran en una situacin
poltica especialmente difcil, en mercados laborales muy segmentados, en que la
mayora de la poblacin activa tiene un empleo informal. En este contexto, los
trabajadores de los servicios pblicos suelen ser vistos por otros miembros de la

80
Las entidades privatizadas suelen presumir de una mayor eficiencia, pero puede que sta se d a
expensas de inversiones a largo plazo en equipamientos y personal (...) En ocasiones, puede suceder
que ciertos criterios de eficiencia estn reidos con otros. La eficiencia financiera, por ejemplo, puede
alcanzarse a expensas de la salud, la seguridad y las condiciones laborales de los trabajadores o de
la participacin comunitaria (...) Ms en general, es necesario poner en tela de juicio la creencia de
que el sector privado es ms eficiente que el pblico, a pesar de las ambiguas pruebas empricas y a
pesar del hecho de que las definiciones convencionales no abordan debidamente los objetivos
sociales de la prestacin de servicio, tales como la calidad de vida y la dignidad (McDonald y Ruiters,
2012: 40).
81
La fuerza laboral se ve muchas veces como un costo que se debe reducir o cuya eficiencia hay
que aumentar. En parte de la literatura se asume implcitamente que los trabajadores intentan evitar
hacer su trabajo y, por lo tanto, se debe conseguir que sean ms eficientes. Aunque puede que ste
sea el caso en algunas situaciones, en otras los trabajadores van ms all de lo que se les exige
estrictamente en su empleo y se sienten fuertemente comprometidos con los objetivos del servicio
(McDonald y Ruiters, 2012: 43).
82
La tica pblica supone sentir orgullo del propio trabajo (trabajadores), valorar al personal
(administradores y usuarios), transparencia y rendicin de cuentas (encargados de polticas) y
participacin comunitaria (McDonald y Ruiters, 2012: 47).
 sociedad incluso por sus aliados como una aristocracia obrera privilegiada. En
tales circunstancias, cumplir con los derechos de los ciudadanos a servicios
asequibles y los derechos de los trabajadores a salarios, prestaciones y condiciones
laborales dignos en las empresas pblicas se convierte en un acto de equilibrio
poltico que supone todo un desafo (Spronk y Terhorst, 2012: 162).

Existen ejemplos muy valiosos en distintas partes del mundo donde el involucramiento
activo de los sindicatos de trabajadores produjo procesos exitosos de transformacin de la
gestin, en estrecha colaboracin con la comunidad usuaria. Wainwright (2013) muestra
como en pases como Brasil, Uruguay, Italia, Noruega, el Reino Unido y Alemania, nuevos
actores polticos han logrado frenar o revertir privatizaciones y se han convertido en una
fuente de innovacin y renovacin en la calidad del suministro del servicio. Se trata de
coaliciones en las que quienes dependen de los servicios pblicos para una calidad de vida
digna, los usuarios y las usuarias, se alan con los trabajadores y las trabajadores del
servicio para producir cambios en la gestin pblica en un sentido profundamente
democrtico. Coincidimos con Samary (1999), sin embargo, en apreciar que democrtico
no significa ni fcil, ni sin conflictos, y que -seguramente- muchas de las prioridades o
elecciones de los trabajadores no sern necesariamente las escogidas por los usuarios de
cada uno de los servicios que presta el Estado, existentes y/o los potenciales, y viceversa.

Pero ms an, en un contexto regional signado por la emergencia de fuerzas polticas

conservadoras y neoliberales, el problema principal reside en que, lejos de profundizarse,
los valores pblicos y el papel de las empresas estatales sean nuevamente confrontados por
las visiones mercadocntricas y de apertura externa indiscriminada. Tal como apunta
Montes, desde diversos centros de investigacin y desde distintas agencias internacionales
se sigue recomendado a los pases del Sur la adopcin de polticas de competencia
basadas en disposiciones diseadas por los gobiernos y las lites empresariales de las
economas del Norte (2013: 52). El argumento se reitera: la competencia es lo que mueve a
las empresas a ser ms eficientes e innovadoras, y como las empresas estatales, por su
naturaleza, tienen a quedar relativamente aisladas de la competencia en el mercado, no
seran viables. Por eso resulta particularmente alarmante que en las negociaciones de la
nueva generacin de acuerdos internacionales de liberalizacin del comercio y de proteccin
de inversiones -como la Asociacin Transpacfica (TPPA, Trans-Pacific Partnership
Agreement) o la Alianza Transatlntica de Comercio e Inversin (TTIP, Transatlantic Trade
and Investment Partnership)- se estn planteando condiciones mucho ms estrictas para la
supervivencia y el funcionamiento de las empresas de propiedad estatal (Chvez y Torres,
2013: 19). La suscripcin de tales acuerdos por parte de los pases ms dbiles del Sur,
entraa el riesgo de otorgar a las empresas multinacionales (con su enorme arsenal de
recursos, experiencia y tecnologa) acceso irrestricto a sus mercados, con el resultado
previsible de la eliminacin de la competencia interna y la re-monopolizacin de los
mercados (Montes, 2013: 52).

Frente a este escenario, es atinado recordar que la razn de ser del Estado capitalista,
fundado en la apropiacin privada de los medios de produccin y reproduccin social es
garantizar, de modo no neutral, la reproduccin de una relacin social desigual a escala
nacional y global. Lo que proponemos, en cambio, es ampliar los mrgenes de lo pblico
hasta el lmite de la definicin de las condiciones de produccin y reproduccin. Ni ms ni
menos que ir hasta el lmite mismo del capitalismo como sistema de dominacin econmica,
poltica y social. Claro que para eso hace falta construir una relacin de fuerzas social y
poltica capaz de empujar ese horizonte alternativo.

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Encrucijadas del Estado y las empresas pblicas

en una Amrica Latina en disputa

II- INTRODUCCIN
III- LA DCADA PERDIDA
3. La deuda externa como eje de tensin
4. Las empresas pblicas

III - LA DCADA DEL REMATE

4. Pensamiento nico
5. Las privatizaciones en Amrica Latina
6. La mirada gerencialista

VI- LA DCADA DE IMPUGNACION AL NEOLIBERALISMO

3. Nueva oleada en Amrica Latina
4. Principales reestatizaciones
Bolivia
Venezuela
Argentina
- Correo Argentino y Aguas Argentinas
- Aerolneas Argentinas e YPF

VII- LA DECADA EN DISPUTA

4- Del ciclo impugnador del neoliberalismo a los nuevos vientos restauradores
5- Miradas sobre el papel del estado y las empresas pblicas
6- Una visin alternativa