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Polticas Pblicas Hoje: conceitos e

modelos5
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Pblicas,Por dentro do Estado

Atualmente, as polticas pblicas vem tendo maior visibilidade tanto no mbito


acadmico quanto nos jornais. Isto pois, com a diminuio da interveno estatal, a maior
cobrana para que os governos tenham equilbrio em seus oramentos e a falta polticas
capazes de promoverem, ao mesmo tempo, desenvolvimento e econmico e incluso
social, levaram a reflexo sobre a implementao e o processo decisrio de polticas
pblicas para cumprir tais tarefas. Mas, o que so polticas pblicas? So polticas sociais?
Onde surgiram? Como analis-las? Para responder a estas questes, vamos mapear como
a literatura clssica e recente trata a temtica Poltica Pblica e compreender o que
significa e qual a origem do conceito.

A poltica pblica como rea de conhecimento acadmico nasce nos Estados Unidos por
meio da reflexo sobre a ao do governo e no do Estado. Devemos aqui diferenciar
governo de Estado. Governo um grupo que ganha uma eleio e fica por tempo
determinado no poder. J Estado a estrutura, a instituio a qual o governo representa;
a nao politicamente organizada. Assim, tanto aes (o fazer) quanto inaes (o no
fazer) dos governos so passveis de serem formulados cientificamente e de serem
analisados por pesquisadores independentes.

Os primeiros a realizarem estudos na rea buscaram conciliar o conhecimento acadmico


com a prtica (Harold Laswell); expuseram como problema a formulao de polticas
pblicas informaes incompletas e o autointeresse daqueles que fazem a poltica
(Herbert Simon); inseriram na anlise as eleies, os partidos polticos e os grupos de
interesse (Charles Lindbolm); e definiram polticas pblicas como um sistema, como uma
relao entre a formulao da poltica, seus resultados e o ambiente em que ela foi
implantada (David Easton):
Deste modo, vemos que este campo de estudo multidisciplinar, podendo ser objeto de
vrias reas e analisado por diversos olhares, entre os quais a sociologia, a poltica e a
economia.

E afinal, o que so polticas pblicas? Resumidamente, o campo do conhecimento que


busca colocar o governo em ao e/ou analisar essa ao e propor mudanas no rumo
ou curso dessas aes (p. 69). Logo, a formulao de polticas pblicas constitui-se no
estgio em que governos democrticos traduzem seus propsitos e plataformas eleitorais
em programas e aes, que produziro resultados ou mudanas no mundo real (p. 69).
Ou seja, o estudo do processo (do por que e do como) e no das consequncias.

Souza nos apresenta 9 modelos de anlise de polticas pblicas. So eles:

1. Modelo de Lowi a poltica pblica faz a poltica. Lowi nos apresenta 4


formatos de poltica pblica: Distributivas (que no consideram limitaes de
recursos e acabam privilegiando grupos especficos); Regulatrias (que envolvem
polticos e grupos de interesse); Redistributivas (que so as polticas sociais
universais); e Constitutivas (que lidam com procedimentos);
2. Incrementalismo Lindblom acredita que as polticas pblicas no nascem do
zero, mas de decises marginais. Com isto, h uma manuteno de estruturas
antigas e as decises futuras so constrangidas e limitadas pelas decises
passadas;
3. Ciclo da Poltica Pblica o ciclo passa por vrios estgios e constitui um
processo dinmico e de aprendizado. O foco no primeiro estgio a definio da
agenda, que pode ocorrer atravs do reconhecimento do problema; da construo
poltica da necessidade de se resolver o problema; e pelos participantes (polticos,
mdia, grupos de interesse). Desta forma, o ciclo :
1. Modelo Garbage Can (lata de lixo) neste modelo temos vrios problemas e
poucas solues, assim so as solues que procuram os problemas e acabam
sendo um mtodo de tentativa e erro;
2. Coalizes de Defesa a poltica pblica vista aqui como um conjunto de
subsistemas que se articulam com acontecimentos externos. Cada subsistema
composto por um nmero de coalizes de defesa que se diferenciam por seus
valores, crenas e ideias;
3. Arenas Sociais temos neste modelo a poltica pblica como uma iniciativa de
Empreendedores Polticos, que so pessoas que mostram o problema e buscam
solues por meio de 3 mecanismos: Divulgao de indicadores; Repetio
continuada do problema; Feedback que mostre falhas ou resultados ruins. Estes
empreendedores polticos divulgam o problema e tentam obter apoio a sua causa
pelas redes sociais, mas no s as da internet;
4. Modelo Equilbrio Interrompido os formuladores deste modelo acreditam
que as polticas pblicas surgem em momentos onde a estabilidade deu lugar a
instabilidade, ou seja, momentos de crise, gerando mudana na poltica anterior.
Para tanto, a mdia tem um papel fundamental na construo da imagem sobre a
deciso ou poltica pblica (policy image);
5. Gerencialismo Poltico e Ajuste Fiscal tais modelos esto voltados a busca
de eficincia, que deve ser o objetivo principal de qualquer poltica pblica. Alm
da eficincia, a credibilidade tambm importante, sendo possvel com o
estabelecimento de regras claras;
6. Neoinstitucionalismo enfatiza a importncia das instituies e regras, as quais
moldam o comportamento doas atores. A luta pelo poder e recursos medida pelas
instituies que acaba privilegiando grupos.

Vale ressaltar que no devemos escolher primeiro a teoria e depois tentar encaixar o
problema nela. A teoria deve ser apenas uma lente para nos auxiliar a compreender melhor
a realidade, devendo ser escolhida de acordo com o problema que queremos analisar. Por
exemplo: no caso do problema dos buracos no asfalto de Marlia, teorias que no levem
em considerao a eficincia do servio e o clamor popular, devido a quantidade
extremamente alta de buracos, no produziro boas anlises.

Nesta perspectiva, os elementos principais das Polticas Pblicas so:

A distino entre o que o Governo pretende fazer e o que de fato faz;


O envolvimento de diversos atores (formais e informais);
A abrangncia no se limita a leis e regras;
A ao intencional e de longo prazo;
Os processos: Deciso Proposio Implementao Execuo Avaliao;
diferente de poltica social, que estuda as consequncias, os problemas sociais
a poltica social um tipo de poltica pblica e no contrrio.
Portanto, este campo do conhecimento busca integrar 4 elementos: a poltica pblica
(policy); a poltica (politics); a sociedade poltica (polity); e as instituies que as regem)
e tem como foco analtico a identificao do problema que a poltica visa corrigir; a
chegada do problema ao sistema poltico (politics) e sociedade poltica; o processo
percorrido; e as instituies e regras que modelaro a deciso e a implementao da
poltica pblica.

Polticas Pblicas - Reviso Bibliogrfica

1. 1. Polticas Pblicas Vrios fatores contriburam para a maior visibilidade desta


rea. O primeiro foi a adoo de polticas restritivas de gasto, que passaram a
dominar a agenda da maioria dos pases, em especial os em desenvolvimento. O
segundo fator que o ajuste fiscal implicou a adoo de oramentos
equilibrados entre receita e despesa e restries interveno do Estado na
economia e nas polticas sociais. O terceiro fator, mais diretamente relacionado
aos pases em desenvolvimento e de democracia recente ou recm-
democratizados, que, na maioria desses pases, em especial os da Amrica
Latina, ainda no se conseguiu formar coalizes polticas capazes de equacionar
minimamente a questo de como desenhar polticas pblicas capazes de
impulsionar o desenvolvimento econmico e de promover a incluso social de
grande parte de sua populao.
2. 2. Na rea do governo propriamente dito, a introduo da poltica pblica como
ferramenta das decises do governo produto da Guerra Fria e da valorizao da
tecnocracia como forma de enfrentar suas conseqncias. Seu introdutor no
governo dos EUA foi Robert McNamara que estimulou a criao, em 1948, da
RAND Corporation, organizao no-governamental financiada por recursos
pblicos. O trabalho do grupo de matemticos, cientistas polticos, analistas de
sistema, engenheiros, socilogos etc., influenciados pela teoria dos jogos de
Neuman, buscava mostrar como uma guerra poderia ser conduzida como um
jogo racional. A proposta de aplicao de mtodos cientficos s formulaes e
s decises do governo sobre problemas pblicos se expande depois para outras
reas da produo governamental, inclusive para a poltica social.
3. 3. O que so Polticas Pblicas? Lynn: um conjunto de aes do governo que
iro produzir efeitos especficos. Peters: poltica pblica a soma das atividades
dos governos, que agem diretamente ou atravs de delegao, e que influenciam
a vida dos cidados. Dye: sintetiza a definio de poltica pblica como o que o
governo escolhe fazer ou no fazer. Laswell: decises e anlises sobre poltica
pblica implicam responder s seguintes questes: quem ganha o qu, por qu e
que diferena faz.
4. 4. Pode-se resumir poltica pblica como o campo do conhecimento que busca,
ao mesmo tempo, colocar o governo em ao e/ou analisar essa ao e,
quando necessrio, propor mudanas no rumo ou curso dessas aes. A
formulao de polticas pblicas constitui-se no estgio em que os governos
democrticos traduzem seus propsitos e plataformas eleitorais em programas e
aes que produziro resultados ou mudanas no mundo real. Celina Souza
5. 5. Modelos de Anlise e Formulao de Polticas Pblicas O tipo da poltica
pblica - Theodor Lowi (1964; 1972): desenvolveu a talvez mais conhecida
tipologia sobre poltica pblica, elaborada atravs de uma mxima: a poltica
pblica faz a poltica. Com essa mxima Lowi quis dizer que cada tipo de
poltica pblica vai encontrar diferentes formas de apoio e de rejeio e que
disputas em torno de sua deciso passam por arenas diferenciadas. Para Lowi, a
poltica pblica pode assumir quatro formatos: Polticas distributivas, decises
tomadas pelo governo, que desconsideram a questo dos recursos limitados,
gerando impactos mais individuais do que universais, ao privilegiar certos
grupos sociais ou regies, em detrimento do todo. Polticas regulatrias, que so
mais visveis ao pblico, envolvendo burocracia, polticos e grupos de interesse.
Polticas redistributivas, que atinge maior nmero de pessoas e impe perdas
concretas e no curto prazo para certos grupos sociais, e ganhos incertos e futuro
para outros; so, em geral, as polticas sociais universais, o sistema tributrio, o
sistema previdencirio e so as de mais difcil encaminhamento. Polticas
constitutivas, que lidam com procedimentos.
6. 6. Incrementalismo - Lindblom (1979), Caiden e Wildavsky (1980) e
Wildavisky (1992): os autores argumentaram que os recursos governamentais
para um programa, rgo ou uma dada poltica pblica no partem do zero e
sim, de decises marginais e incrementais que desconsideram mudanas
polticas ou mudanas substantivas nos programas pblicos. Assim, as decises
dos governos seriam apenas incrementais e pouco substantivas.
7. 7. O ciclo da poltica pblica: O ciclo da poltica pblica constitudo dos
seguintes estgios: definio de agenda, identificao de alternativas, avaliao
das opes, seleo das opes, implementao e avaliao. O modelo garbage
can - Cohen, March e Olsen (1972): que escolhas de polticas pblicas so
feitas como se as alternativas estivessem em uma lata de lixo. Ou seja, existem
vrios problemas e poucas solues. As solues no seriam detidamente
analisadas e dependeriam do leque de solues que os decisores (policy makers)
tm no momento. O modelo da coalizo de defesa (advocacy coalition) -
Sabatier e Jenkins- Smith (1993): Contrariando o modelo do garbage can,
Sabatier e Jenkins- Smith defendem que crenas, valores e idias so
importantes dimenses do processo de formulao de polticas pblicas.
8. 8. Arenas sociais: O modelo de arenas sociais v a poltica pblica como uma
iniciativa dos chamados empreendedores polticos ou de polticas pblicas. Isto
porque, para que uma determinada circunstncia ou evento se transforme em um
problema, preciso que as pessoas se convenam de que algo precisa ser feito.
quando os policy makers do governo passam a prestar ateno em algumas
questes e a ignorar outras. Existiriam trs principais mecanismos para chamar a
ateno dos decisores e formuladores de polticas pblicas: (a) divulgao de
indicadores que desnudam a dimenso do problema; (b) eventos tais como
desastres ou repetio continuada do mesmo problema; (c) feedback, ou
informaes que mostram as falhas da poltica atual ou seus resultados
medocres. Esses empreendedores constituem a policy community, comunidade
de especialistas, pessoas que esto dispostas a investir recursos variados
esperando um retorno futuro, dado por uma poltica pblica que favorea suas
demandas. Eles so cruciais para a sobrevivncia e o sucesso de uma idia e para
colocar o problema na agenda pblica.
9. 9. O modelo do equilbrio interrompido (punctuated equilibium) -
Baumgartner e Jones (1993): baseado em noes de biologia e computao. Da
biologia veio a noo de equilbrio interrompido, isto , a poltica pblica se
caracteriza por longos perodos de estabilidade, interrompidos por perodos de
instabilidade que geram mudanas nas polticas anteriores. Da computao e dos
trabalhos de Simon, vem a noo de que os seres humanos tm capacidade
limitada de processar informao, da por que as questes se processam
paralelamente e no, de forma serial, ou seja, uma de cada vez. Os subsistemas
de uma poltica pblica permitem ao sistema poltico-decisrio processar as
questes de forma paralela, ou seja, fazendo mudanas a partir da experincia de
implementao e de avaliao, e somente em perodos de instabilidade ocorre
uma mudana serial mais profunda.
10. 10. Modelos influenciados pelo novo gerencialismo pblico e pelo ajuste
fiscal - nfase na eficincia; - Olson (1965): interesses comuns, os quais, em
princpio, guiariam o processo decisrio que afetam os indivduos, no resultam
necessariamente em ao coletiva e sim em free riding, pois os interesses de
poucos tm mais chances de se organizarem do que os interesses difusos de
muitos. Existe, segundo Olson, um interesse pblico que no a soma dos
interesses dos grupos. Assim, a boa poltica pblica no poderia resultar da
disputa entre grupos, mas de uma anlise racional; - O elemento credibilidade
das polticas pblicas tambm ganhou importncia: A credibilidade baseia-se na
existncia de regras claras em contraposio discricionariedade dos decisores
pblicos e burocratas, a qual levaria inconsistncia. Alm do mais, a
discricionariedade gera altos custos de transao.
11. 11. - A delegao para rgos independentes nacionais e internacionais:
credibilidade desses rgos independentes devido experincia tcnica de
seus membros e para que as regras no fossem, aqui tambm, submetidas s
incertezas dos ciclos eleitorais, mantendo sua continuidade e coerncia -
Polticas de carter participativo.