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Gesto de bacias hidrogrficas

Monica F. A. Porto e Rubem La Laina Porto

Introduo

A
gesto de recursos hdricos baseada no recorte territorial das bacias hi-
drogrficas ganhou fora no incio dos anos 1990 quando os Princpios de
Dublin foram acordados na reunio preparatria Rio-92. Diz o Princ-
pio n.1 que a gesto dos recursos hdricos, para ser efetiva, deve ser integrada e
considerar todos os aspectos, fsicos, sociais e econmicos. Para que essa inte-
grao tenha o foco adequado, sugere-se que a gesto esteja baseada nas bacias
hidrogrficas (WMO, 1992).
A questo central que deve reger a gesto a integrao dos vrios aspec-
tos que interferem no uso dos recursos hdricos e na sua proteo ambiental. A
bacia hidrogrfica permite essa abordagem integrada, e, diz Yassuda (1993), a
bacia hidrogrfica o palco unitrio de interao das guas com o meio fsico, o
meio bitico e o meio social, econmico e cultural.
Em realidade, bem antes de ter ocorrido esse reconhecimento de princ-
pios amplamente aceitos, vrias iniciativas de sucesso na rea de gesto de recur-
sos hdricos foram baseadas no recorte geogrfico da bacia hidrogrfica.
H experincias registradas sobre tratados de utilizao do Rio Danbio
que datam de 1616, o tratado Brasil-Peru sobre a navegao do Rio Amazonas
em 1851 e o tratado entre o Brasil e a Repblica das Provncias Unidas do Rio
da Prata em 1928, entre outros (Granziera, 2001).
Uma importante experincia na gesto de bacias hidrogrficas foi a aprova-
o, em 1922, pelo Congresso dos Estados Unidos, do pacto do Rio Colorado,
o qual decidia sobre a partio da utilizao da gua do rio entre os Estados que
compartilhavam a sua bacia hidrogrfica. Esse pacto utilizou, alis, um conceito
muito interessante e atual, que coloca, sob a gide do mesmo processo decisrio,
territrios com produtividade hdrica elevada (Estados doadores) e territrios
com produtividade hdrica menor (Estados recebedores), e a utilizao conjunta
das guas de um mesmo rio (Grigg, 1991).
Ainda no contexto histrico, importante destacar a formao do Tennessee
Valley Authority em 1933. A agncia proposta pelo ento presidente Roosevelt de-
veria cuidar, no contexto de uma bacia hidrogrfica que envolve sete Estados, de
todos os usos da gua do rio. A agncia da bacia foi proposta com o fim de gerir
navegao, controle de cheias, controle de eroso, reflorestamento, desenvolvi-
mento agrcola e industrial e uso das reas ribeirinhas (http://www.tva.com)
No Brasil, o reconhecimento da crescente complexidade dos problemas
relacionados ao uso da gua levou ao estabelecimento, em 1976, de acordo en-

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tre o Ministrio das Minas e Energia e o governo do Estado de So Paulo para
a melhoria das condies sanitrias das bacias do Alto Tiet e Cubato. O xito
dessa experincia fez que, em seguida, fosse constituda, em 1978, a figura do
Comit Especial de Estudos Integrados de Bacias Hidrogrficas (CEEIBH), e
a subseqente criao de comits executivos em diversas bacias hidrogrficas,
como no Paraba do Sul, no So Francisco e no Ribeira de Iguape. Esses comits
tinham apenas atribuies consultivas, nada obrigando a implantao de suas
decises, e dele participavam apenas rgos do governo. Mesmo assim, cons-
tituram-se em experincias importantes e foram importantes embries para a
evoluo futura da gesto por bacia hidrogrfica.
A Conferncia de Mar del Plata, a primeira organizada pelas Naes Uni-
das sobre o tema gua, recomendou aos Estados-membro que fossem criadas
entidades para administrar bacias hidrogrficas, a fim de permitir melhor plane-
jamento integrado dos recursos hdricos (Dourojeanni, 1997).
Vrias experincias baseadas na gesto de bacias hidrogrficas surgem na
dcada de 1980. No Estado do Esprito Santo, constitudo o primeiro Consr-
cio Intermunicipal Santa Maria/Jucu, de maneira a facilitar a negociao entre
usurios, num perodo seco naquele Estado, e, portanto, com dificuldades de
gerir seus conflitos.
Surgem, em 1988, os Comits das Bacias Sinos e Gravata, afluentes do
Guaba no Estado do Rio Grande do Sul, que se constituem em iniciativas pio-
neiras por terem surgido da prpria comunidade das bacias hidrogrficas, com o
apoio do governo do Estado. Apesar de na sua origem esses comits terem surgido
apenas com atribuies consultivas, a grande mobilizao os tornou produtivos, e,
posteriormente, eles foram incorporados ao sistema de gesto daqueles Estados.
A Associao Brasileira de Recursos Hdricos (ABRH) mobiliza-se e produz,
com grande repercusso no meio tcnico, as Cartas de Salvador em 1987 e de Foz
do Iguau em 1989. Ambas conclamam a criao de um sistema organizado de
gesto, e, em particular, a Carta de Foz do Iguau delineia os princpios bsicos
que deveriam ser seguidos no estabelecimento da Poltica Nacional de Recursos
Hdricos. So eles, por exemplo, a gesto integrada, a bacia como unidade de
gesto, o reconhecimento do valor econmico da gua e gesto descentralizada
e participativa.
Em 1989, numa iniciativa pioneira, algumas cidades das bacias dos rios
Piracicaba e Capivari unem-se para formar o Consrcio Intermunicipal das Ba-
cias dos Rios Piracicaba e Capivari, com o objetivo de promover a recuperao
ambiental dos rios, a integrao regional e o planejamento do desenvolvimento
da bacia. uma atitude inovadora por ter nascido na administrao local e por
prever um plenrio de entidades, em que a sociedade civil convidada a partici-
par no processo de tomada de deciso.
A Lei n. 9.433, de 8.1.1997, que deu ao Brasil uma nova poltica de recursos
hdricos e organizou o sistema de gesto, concretizou ento a gesto por bacias

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hidrogrficas. Hoje no Brasil, os recursos hdricos tm sua gesto organizada por
bacias hidrogrficas em todo o territrio nacional, seja em corpos hdricos de ti-
tularidade da Unio ou dos Estados. H certamente dificuldades em se lidar com
esse recorte geogrfico, uma vez que os recursos hdricos exigem a gesto compar-
tilhada com a administrao pblica, rgos de saneamento, instituies ligadas
atividade agrcola, gesto ambiental, entre outros, e a cada um desses setores cor-
responde uma diviso administrativa certamente distinta da bacia hidrogrfica.
O presente trabalho pretende apresentar o conceito de bacia hidrogrfica,
apresentar tambm o modo como o pas encontra-se organizado para essa for-
ma de gesto e discutir os principais pontos da gesto de recursos hdricos que
esto associados a esse recorte geogrfico. Abordam-se pontos difceis da gesto
integrada e a necessidade de aperfeioamento do sistema de deciso.
Bacia hidrogrfica: conceitos e definies
A bacia hidrogrfica uma rea de captao natural da gua de precipi-
tao que faz convergir o escoamento para um nico ponto de sada. A bacia
hidrogrfica compe-se de um conjunto de superfcies vertentes e de uma rede
de drenagem formada por cursos de gua que confluem at resultar em um leito
nico no seu exutrio (Tucci, 1997).
A bacia hidrogrfica pode ser ento considerada um ente sistmico.
onde se realizam os balanos de entrada proveniente da chuva e sada de gua
atravs do exutrio, permitindo que sejam delineadas bacias e sub-bacias, cuja
interconexo se d pelos sistemas hdricos.
A questo da escala a ser utilizada depende do problema a ser solucionado.
Pode ser delimitada a totalidade da bacia do Rio Amazonas, desde suas cabeceiras
mais distantes na cordilheira andina at seu exutrio do Oceano Atlntico, assim
como podem ser delimitadas suas sub-bacias, maiores ou menores, dependendo
da necessidade do problema a ser abordado. Diz-se que o tamanho ideal de bacia
hidrogrfica aquele que incorpora toda a problemtica de interesse. Pode-se ter
interesse em uma pequena bacia de 0,5 km2 numa rea urbana, como na bacia do
Rio So Francisco, com mais de seus 600.000 km2 de rea. Esse conceito sistmi-
co adapta-se muito bem aos sistemas de gesto de recursos hdricos.
Sobre o territrio definido como bacia hidrogrfica que se desenvolvem
as atividades humanas. Todas as reas urbanas, industriais, agrcolas ou de pre-
servao fazem parte de alguma bacia hidrogrfica. Pode-se dizer que, no seu
exutrio, estaro representados todos os processos que fazem parte do seu siste-
ma. O que ali ocorre conseqncia das formas de ocupao do territrio e da
utilizao das guas que para ali convergem.
A diviso hidrogrfica do territrio brasileiro
O territrio brasileiro foi dividido num primeiro nvel de macrodiviso hi-
drogrfica, as chamadas Regies Hidrogrficas Brasileiras. A Resoluo n.32 do
Conselho Nacional de Recursos Hdricos, de 15 de outubro de 2003, define a di-
viso hidrogrfica nacional em regies hidrogrficas como mostrado na Figura 1.

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Fonte: CNRH (2003).
Figura 1 Regies hidrogrficas brasileiras.

Essas regies tm sua diviso justificada pelas diferenas existentes no pas,


tanto no que se refere aos ecossistemas como tambm diferenas de carter eco-
nmico, social e cultural. A Tabela 1 mostra algumas dessas diferenas.
Os Estados brasileiros, no mbito dos seus territrios, fizeram divises
hidrogrficas para fins de gesto utilizando diferentes critrios. O Estado de So
Paulo est dividido em 22 unidades de gesto hidrogrficas; o Estado do Paran,
em 15; o Estado de Minas Gerais, em 36, e assim por diante.
O fato relevante est em poder ser reafirmado que tais divises foram feitas
de maneira a conformar as necessidades de gesto dos recursos hdricos com a
configurao fsica e caractersticas locais.
Aspectos legais e institucionais da gesto de bacias hidrogrficas
A Constituio de 1988 teve um importante papel para a gesto dos re-
cursos hdricos. Definiu as guas como bens de uso comum e alterou a domi-
nialidade das guas do territrio nacional, anteriormente definida pelo Cdigo
de guas de 1934 (Decreto n.24.63, de 10.7.1934). O art. 20, inciso III, da
Constituio Federal de 1988 indica, entre os bens da Unio, os lagos, rios e
quaisquer correntes de gua em terrenos do seu domnio, ou que banhem mais
de um Estado, sirvam de limites com outros pases, se estendam a territrio es-

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Tabela 1 Diferenas entre as regies hidrogrficas brasileiras

Regio Hidrogrfica Vazo Densidade Taxa de


mdia demogrfica urbanizao
(m3/s) 1.000 hab/km2 (%)
Regio Hidrogrfica Amaznica 131.947 2 67%
Regio Hidrogrfica do Tocantins/
13.624 8 74%
Araguaia
Regio Hidrogrfica Atlntico Nordeste
2.683 19 57%
Ocidental
Regio Hidrogrfica do Parnaba 753 11 62%
Regio Hidrogrfica Atlntico Nordeste
779 75 76%
Oriental
Regio Hidrogrfica do So Francisco 2.850 20 74%
Regio Hidrogrfica Atlntico Leste 1.492 36 70%
Regio Hidrogrfica Atlntico Sudeste 3.179 118 90%
Regio Hidrogrfica Atlntico Sul 4174 62 85%
Regio Hidrogrfica do Uruguai 4.121 22 68%
Regio Hidrogrfica do Paran 11.452 62 91%
Regio Hidrogrfica do Paraguai 2.368 5 85%
Fonte: MMA (2007).

trangeiro, ou dele provenham, bem como terrenos marginais e as praias flu-


viais.
No art. 26, inciso I, da Constituio Federal, incluem-se entre os bens dos
Estados e do Distrito Federal as guas superficiais ou subterrneas, fluentes,
emergentes e em depsito, ressalvadas, neste caso, na forma da lei, as decorren-
tes de obras da Unio.
Deve ser ressaltado que a dominialidade est definida sobre os corpos h-
dricos e no sobre a bacia hidrogrfica, por essa se constituir em territrio e,
portanto, estar sujeita a outros diplomas legais. Assim, para a gesto da bacia hi-
drogrfica, exige-se, de fato, o exerccio do princpio federativo, de atribuies e
competncias dos trs entes federativos (Unio, Estados e municpios), visando
gesto compartilhada do bem de uso comum, a gua.
Outra importante alterao introduzida pela Constituio Federal de 1988
foi a atribuio dada Unio no seu art. 21, inciso XIX, para instituir sistema
nacional de gerenciamento de recursos hdricos e definir critrios de outorga de
direitos de uso.
Esse artigo constitucional deu origem Lei 9.433, de 8.1.1997, a qual
instituiu a Poltica Nacional de Recursos Hdricos e criou o Sistema Nacional

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de Gerenciamento de Recursos Hdricos. A partir da aprovao dessa lei, o pas
passa a dispor de um instrumento legal que visa garantir s geraes futuras a
disponibilidade do recurso hdrico. Concretiza-se a modernizao do setor e a
Lei n. 9.433 coloca o Brasil entre os pases de legislao mais avanada do mun-
do no setor de recursos hdricos.
A Lei n. 9.433 tem entre os fundamentos da Poltica Nacional de Recursos
Hdricos a gua como um bem de domnio pblico, dotado de valor econmi-
co, cujos usos prioritrios so o abastecimento humano e a dessedentao de
animais e cuja gesto deve tomar como unidade territorial a bacia hidrogrfica.
Prev, como diretriz geral de ao, a gesto integrada, e como instrumentos
para viabilizar sua implantao os planos de recursos hdricos, o enquadramento
dos corpos de gua em classes segundo os usos preponderantes, a outorga de
direito de uso, a cobrana pelo uso da gua e o sistema de informao sobre
recursos hdricos e a compensao aos municpios.
O Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos estabelecido
pela Lei n. 9.433 deve cumprir os seguintes objetivos:
coordenar a gesto integrada das guas;
arbitrar administrativamente os conflitos ligados ao uso da gua;
implementar a Poltica Nacional de Recursos Hdricos;
planejar, regular e controlar o uso, a preservao e a recuperao dos
recursos hdricos;
promover a cobrana pelo uso da gua.
E integram o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos:
o Conselho Nacional de Recursos Hdricos;
os Conselhos de Recursos Hdricos dos Estados e do Distrito Federal;
os Comits de Bacia Hidrogrfica;
os rgos de governo cujas competncias se relacionem com a gesto
de recursos hdricos;
Agncias de gua.
Em 2001 foi criada a Agncia Nacional de guas (ANA), de forma a com-
plementar a estrutura institucional da gesto de recursos hdricos do pas.
a entidade operacional do sistema com responsabilidade pela implantao da
poltica nacional de recursos hdricos e que detm o poder outorgante de fisca-
lizao e de cobrana pelo uso da gua.
interessante notar que esse sistema no exigiu a criao de uma nova e
pesada estrutura administrativa, mas sim, e continua exigindo, um esforo bas-
tante grande de articulao entre instituies j existentes. Apenas as Agncias
de gua seriam as novas estruturas administrativas a serem criadas. O objetivo
promover a descentralizao da gesto, saindo de uma estrutura centralizada e
permitindo que a deciso seja tomada na bacia hidrogrfica.

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Outra caracterstica importante do sistema a importncia dada par-
ticipao pblica. H no sistema a garantia da participao de usurios e da
sociedade civil em todos os plenrios por ele constitudos, desde o Conselho
Nacional de Recursos Hdricos at os Comits de Bacia Hidrogrfica. a forma
de dar legitimidade deciso e tambm a forma mais eficiente para garantir a
implantao das decises tomadas.
A Lei n. 9.433/97 atual, avanada e importante para a ordenao do uso
da gua, mas implica mudanas importantes dos administradores pblicos e dos
usurios, j que agora precisam ser receptivos ao processo de parceria. Desde
o processo de discusso da lei, percebia-se a dificuldade da colocao dessas
diretrizes em prtica. Um dos principais desafios est em vencer a tradio de
decises centralizadas rumo gesto regida pelo princpio da subsidiariedade
(MMA, 2007).
Um ponto importante que merece destaque sobre a dificuldade de im-
plantao desse modelo de gesto descentralizada e compartilhada o entendi-
mento, que at ocorre com muita freqncia, de que a gesto social substitui
o poder central. Ao poder central cabe a responsabilidade do disciplinamento e
da garantia de uso do bem comum (MMA, 2007). gesto social competem, de
fato, a vigilncia e a construo do pacto de sustentabilidade.
A organizao institucional da bacia hidrogrfica
As atividades dos usurios de gua em uma bacia hidrogrfica so compe-
titivas e se acirram medida que diminui a disponibilidade hdrica per capita.
A forma de dar sustentabilidade e eqidade a essa competio foi definida pela
Lei n. 9.433/97 e ela se d por meio da instncia de deciso local que so os
Comits de Bacia Hidrogrfica.
Gerenciar essa competio significa criar um conjunto de regras para a
alocao da gua, o que, em ltima instncia, a essncia do sistema de gesto
de recursos hdricos. Para que o conjunto de regras seja criado, so necessrios
os instrumentos de gesto que as institucionalizam e a criao da instncia de
deciso local.
Pela Lei n. 9.433/97, essa instncia de deciso denominada Comit de
Bacia Hidrogrfica, por meio da qual a deciso trazida para o nvel local. Em
razo do carter sistmico do conceito de bacia hidrogrfica, a Lei n. 9.433/97
deixou que as bacias, na forma de unidades de gesto, fossem definidas caso a
caso, dando a possibilidade de conform-las de acordo com a escala e as caracte-
rsticas da problemtica local.
A Lei n. 9.433/97 define apenas as atribuies dos Comits de Bacia Hidro-
grfica, estando entre elas as obrigaes de articulao entre os diversos agentes, a
atuao em primeira instncia em caso de conflito, a aprovao do plano de recur-
sos hdricos e a aprovao da implantao da cobrana e da proposta de preo.
Pode-se perceber que so atividades essencialmente de articulao e cons-
truo de consensos. Os comits de bacia tm em sua composio, embora em

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diferentes parties do nmero de assentos dependendo da titularidade das
guas, membros dos diversos nveis de governo, dos agentes privados e da so-
ciedade civil. Sabe-se que as decises que saem do consenso formam pactos e
tendem a ser mais sustentveis, mas sabe-se tambm que so mais demoradas.
Buscam-se solues que contemplem de forma satisfatria os interesses dos di-
versos agentes envolvidos e isso parte do processo de negociao.
preciso se ter claro que esse processo no cumpre, necessariamente, a
necessidade de integrao para a gesto. A integrao se dar quando a deciso
tomada e implantada contemplar os mltiplos aspectos da gesto das guas. Isso
se d, portanto, numa etapa posterior da deciso participativa.
Nesse aspecto, h um longo caminho a ser trilhado. O bom funciona-
mento e a deciso qualificada dependem de capacitao e de bons sistemas de
informao, ambos, infelizmente, quase sempre ausentes nos comits em fun-
cionamento no Brasil.
Os instrumentos de gesto
aplicados no contexto da bacia hidrogrfica
Uma gesto sustentvel dos recursos hdricos necessita de um conjunto
mnimo de instrumentos principais: uma base de dados e informaes social-
mente acessvel, a definio clara dos direitos de uso, o controle dos impactos
sobre os sistemas hdricos e o processo de tomada de deciso.
Dentre as principais inovaes introduzidas pela Lei n. 9.433/97 est o es-
tabelecimento claro, quase didtico, dos instrumentos que devem ser utilizados
para viabilizar a implantao da Poltica Nacional de Recursos Hdricos:
I os Planos de Recursos Hdricos;
II o enquadramento dos corpos de guas em classes de usos preponde-
rantes;
III a outorga de direitos de uso dos recursos hdricos;
IV a cobrana pelo uso dos recursos hdricos;
V a compensao aos municpios;
VI Sistema de Informaes sobre Recursos Hdricos.
Em termos prticos, os sistemas de gesto dependem de instrumentos
que possam ser desenvolvidos e aplicados de forma a atender s expectativas e
aos desejos da comunidade, nos limites impostos pela aptido natural das bacias
hidrogrficas, seja na perspectiva mais utilitarista seja para o atendimento de
objetivos de preservao ambiental, idealmente na medida equilibrada que
requerida para a garantia da sustentabilidade, no mdio e no longo prazos.
Apenas com a plena e concreta aplicao dos instrumentos de gestao que
se pode avaliar se o sistema de gesto est implantado e qual seu grau de eficcia.
Assim, no obstante os estgios avanados de desenvolvimento tecnolgico,
fundamental tornar operacionais at mesmo em termos institucionais os sis-
temas e seus respectivos instrumentos de gesto, ou seja, mecanismos de deciso

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que sejam de aplicao vivel e eficiente. Seja qual for a sofisticao dos modelos
conceituais ou as perspectivas regentes dos sistemas (preservacionista ou utili-
tarista), a operacionalidade da gesto ser definida a partir de um conjunto
flexvel e competente de instrumentos.
Outro detalhe que vale a pena ser lembrado que a Lei n. 9.433/97 no
obriga a aplicao de todos os instrumentos de gesto a todas as bacias hidro-
grfica nem limita que os instrumentos de gesto utilizados possam ser apenas
estes. Por exemplo, discutvel a aplicao do instrumento de cobrana pelo uso
da gua aos rios da regio amaznica, mas talvez bacias muito crticas, como o
Alto Tiet, em So Paulo, necessitem de mais instrumentos de incentivo a boas
prticas do que aqueles listados na lei. Esse um dos pontos fortes da lei, pois
permite adaptar a gesto s particularidades de cada bacia hidrogrfica.
Os instrumentos de gesto possuem objetivos de aplicao distintos e de-
vem ser utilizados para alcanar diferentes fins. Por exemplo, h instrumentos
de disciplinamento (outorga), h instrumentos de incentivo (cobrana) e h
instrumentos de apoio (sistemas de informao). Esses, com suas respectivas
facilidades/dificuldades e vantagens/desvantagens, no so excludentes entre si.
Embora no seja trivial sua implantao conjunta e de modo articulado, a maior
eficcia certamente vir da aplicao conjunta dos diversos instrumentos, utili-
zando-os de acordo com sua potencialidade para melhor resolver o problema
em questo (Porto & Lobato, 2004a, b).
Os dois primeiros instrumentos indicados pela Lei n. 9.433/97 tm por
objetivo a construo de consensos na bacia hidrogrfica. So eles o Plano de Re-
cursos Hdricos1 e o Enquadramento de Recursos Hdricos. So instrumentos que
ampliam as possibilidades do planejamento tradicional, mediante processos par-
ticipativos de construo de consensos, abrindo espaos para insero da so-
ciedade civil e de agentes econmicos com interesses particulares (pblicos e
privados) em tais processos de negociao.
A perspectiva assumida a da construo de pactos no que se refere defi-
nio de objetivos e o estabelecimento de consensos sobre os cenrios desejados,
em termos de viabilidade econmica, qualidade ambiental e do correspondente
rateio de custos sociais. Os planos de recursos hdricos, definidos no mbito de
comits de bacia hidrogrfica, constituem bons exemplos dos processos de ne-
gociao social. Da mesma maneira, a negociao que leva ao enquadramento
dos corpos hdricos permite uma melhor explicitao da relao entre usos da
gua e objetivos de qualidade pretendidos, atrelados aos custos de investimento
necessrios para atingi-los.
Esses dois instrumentos possuem papel bastante relevante numa das fron-
teiras de integrao mais difceis para a gesto de recursos hdricos que sua
articulao com a gesto territorial. Ao serem definidas as aptides da bacia
hidrogrfica em seu plano e os objetivos de qualidade da gua, haver, por con-
seqncia, um direcionamento da gesto territorial, pois algumas atividades po-

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dero ser incentivadas e outras reprimidas, seu impacto sobre os recursos hdri-
cos.
O terceiro instrumento de gesto citado na lei um dos mecanismos cls-
sicos de Comando&Controle: a outorga de direito de uso da gua. Como dito
anteriormente, as guas so todas de domnio pblico no Brasil. Portanto, toda
a utilizao de recursos hdricos est sujeita obteno de outorgas de direitos
de uso, na forma de uma autorizao condicionada de uso, emitida pela Unio
ou pelos Estados, a depender da dominialidade do corpo hdrico a ser explora-
do. A exceo, prevista na prpria legislao, so os usos considerados como in-
significantes, isentos da obrigatoriedade de obteno de outorgas, mas definidos
localmente em cada bacia hidrogrfica e pelos respectivos comits, em funo
das disponibilidades hdricas e demandas.
importante destacar que a outorga representa o poder disciplinador do
poder pblico para atender sua obrigao de fazer valer a eqidade entre os
usurios da gua. Constitui direito intransfervel do poder pblico, o qual d
aos usurios a autorizao formal, inalienvel, para uso de recursos hdricos, por
prazos preestabelecidos.
mediante o conhecimento das disponibilidades hdricas (redes de mo-
nitoramento hidrolgico) e do cadastramento das demandas (usos e usurios
outorgados) que o poder pblico rene condies de controle e gesto da gua,
a ser efetuada em duas vertentes: (i) o controle do uso, relativo ao usurio; e, (ii)
o controle de objetivos de gesto, voltado ao corpo hdrico (Leal, 1998).
Para que tais controles sejam exercidos, os rgos pblicos responsveis
devem estar bem organizados e equipados, tanto em relao base de dados e
informaes necessrias quanto em relao s estruturas de fiscalizao e moni-
toramento, de modo a assegurar que os condicionantes estabelecidos durante o
procedimento de outorga estejam sendo respeitados.
Apesar de esse instrumento ser tipicamente do tipo Comando&Controle,
a utilizao conjunta e articulada de todos os instrumentos de gesto permite
sua mescla com os instrumentos de consenso anteriormente apresentados, na
medida em que os critrios utilizados para a concesso de outorgas podem ser
amplamente discutidos e obtidos por consenso nos planos de recursos hdri-
cos.
Alm disso, a outorga pode ser tambm utilizada como um instrumento
de implantao de sistemas de gesto de demanda e uso racional da gua, alm
de permitir que se faa o disciplinamento do tipo de atividade a ser implantada
na bacia e, portanto, tambm auxiliar na gesto territorial.
O quarto e o quinto instrumentos previstos na lei so a cobrana pela
utilizao dos recursos hdricos e a compensao aos municpios. Ambos so
instrumentos de incentivo econmico gesto adequada dos recursos hdricos.
So incentivos descentralizados que orientam os agentes a valorizarem os bens e
servios ambientais, de acordo com sua oferta e/ou escassez.

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Em 1972, a Organizao para a Cooperao Econmica e Desenvolvi-
mento recomendou a utilizao do princpio do poluidor-pagador. Esse prin-
cpio expressa a noo de que os custos derivados da poluio (externalidades
ambientais) devem ser internalizados pelos prprios agentes que os causaram.
No se trata de simples compensao pelo dano. O princpio indica que o polui-
dor deve pagar pelos custos de preveno da poluio e, tambm, por programas
que incluam medidas de gesto da qualidade da gua. O princpio do poluidor
pagador deve combinar requisitos de eficincia (internalizao dos efeitos am-
bientais externos) e de eqidade social (paga mais quem tem maior responsabi-
lidade pela poluio) (OECD, 1972).
O mesmo conceito vale para o usurio-pagador. A utilizao de uma quan-
tidade inadequada de gua causar externalidades ambientais e ineqidade so-
cial. Por essas razes, a Lei n. 9.433/97 prev a cobrana pelo uso da gua tanto
para captaes e derivaes como para lanamento de efluentes.
A aplicao dos instrumentos econmicos deve ser feita de forma a evitar
que eles sejam percebidos pelos usurios-pagadores como meros impostos ou
penalidades associadas aos mecanismos tradicionais de Comando&Controle. A
forma de evitar que isso acontea buscar que esse instrumento seja constru-
do dentro do sistema de forma compartilhada, com ampla discusso sobre sua
aplicao e sobre a definio adequada dos preos (Porto & Lobato, 2004a, b).
Deve-se reconhecer que difcil para o usurio perceber a diferena entre o pre-
o como mecanismo de incentivo e como mecanismo de arrecadao.
A forma mais comum de aplicao desse instrumento implement-lo atre-
lado a um conjunto de medidas de carter de Comando&Controle, a exemplo da
outorga. A cobrana constitui um incentivo econmico para que um determina-
do objetivo de uso racional ou qualidade da gua seja atingido. Novamente, v-se
aqui o potencial sinrgico da aplicao conjunta de mecanismos de gesto. Os
mecanismos econmicos tm o poder de aumentar a eficincia dos mecanismos
de Comando&Controle pelo incentivo de preo, o qual induz um comportamen-
to, por parte do usurio, de maior conformidade gesto sustentvel da bacia.
O mecanismo de compensao a municpios, apesar de ter tido os artigos a
ele dedicados na Lei n. 9.433/97 vetados, no foi eliminado como instrumento
de gesto. Esse mecanismo essencial, pois permite fazer a ligao entre os pon-
tos crticos para a gesto das bacias hidrogrficas, como dito anteriormente, que
so a gesto dos recursos hdricos e a gesto territorial. A Constituio Federal
deixou a gesto territorial quase que integralmente para apenas um dos entes
federados que o municpio. muito difcil, portanto, haver interferncia do
setor de recursos hdricos sobre a questo da ocupao do territrio. A nica
forma de intervir por meio de mecanismos de incentivo. Esse instrumento tem
sido pouco utilizado, ignorado at, mas pode ser de grande valia, pois h vrias
maneiras de incentivar os municpios a desenvolverem atitudes em conformi-
dade com a sustentabilidade da bacia. Os municpios devem ser incentivados a

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ter melhores planos diretores de uso e ocupao do solo, de modo a preservar
vrzeas e outras reas sensveis. Devem tambm ser incentivados a incorporar
em seus cdigos de edificao prticas que induzam ao uso racional da gua e
ao controle de impermeabilizao nas construes e empreendimentos. H di-
versos exemplos no pas do ICMS ecolgico, como no Estado do Paran, o Mu-
nicpio Verde em So Paulo, entre outros. H tambm mais uma possibilidade
de integrao dos instrumentos que a aplicao dos recursos arrecadados pela
cobrana da gua a esses incentivos.
O sexto instrumento, sistemas de informao, a base essencial para a cor-
reta aplicao de todos os demais instrumentos de gesto. A deciso informada
uma deciso mais bem qualificada. A gesto de bacias hidrogrficas envolve
uma grande quantidade de aspectos sociais e polticos, e muitas vezes tal carac-
terstica induz a uma avaliao equivocada do que seja a misso de gerir. O
objetivo ltimo do processo de gesto tomar decises sobre o uso dos recursos
hdricos de uma bacia e implement-las com eficcia. Por mais importantes que
sejam os fatores de natureza social, como a participao pblica, a realizao de
campanhas de orientao, a promoo de programas de educao ambiental e
outras, inescapvel que decises de boa qualidade dependam de informaes e
de ferramental analtico para lhes dar suporte. Por essa razo, o Sistema Nacional
de Recursos Hdricos cita explicitamente os Sistemas de Informaes como um
de seus instrumentos de gesto.
Em ltima anlise, o processo de gesto exige ferramentas computacionais
que permitam o acesso rpido aos dados da bacia hidrogrfica, possibilitem a
avaliao de cenrios atuais e futuros e possam analisar alternativas de implanta-
o de obras e/ou de operao de sistemas. Tomadas de deciso sobre outorga,
eventuais racionamentos, enquadramento de cursos de gua por classes de uso,
controle de cheias, tratamento e diluio de efluentes, adoo de medidas de
contingncia e outras no podem prescindir de bases de informaes sistematica-
mente organizadas e atualizadas. H um grande esforo para a criao do Siste-
ma Nacional de Informao em Recursos Hdricos que vem sendo desenvolvido
pela Agncia Nacional de guas, e vrios Estados da Federao vm tambm
investindo em seus sistemas estaduais.
H outros conjuntos de instrumentos de gesto possveis e que podem ser
aplicados pelos comits de bacia hidrogrfica. Por exemplo, h mecanismos cha-
mados de adeso voluntria que buscam conformidade por razes externas ao
processo de comando e controle. Recentemente tem havido um grande esforo
por parte do setor industrial com a busca de conformidade ambiental relativa
srie ISO 14000 como forma de acesso a mercados compradores mais exigen-
tes. Essa via tem demonstrado importante capacidade de espraiar os padres
ambientais exigidos nos principais mercados mundiais (notadamente, Europa e
Estados Unidos) at os parques produtivos dos demais pases, reunindo mritos
de promover incentivos modernizao tecnolgica e reduo de rejeitos,
considerados como desperdcios dos processos produtivos.

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Para o sistema de gesto de recursos hdricos, de interesse tambm que,
na perspectiva de mdio e longo prazos, seja criado um sistema capaz de atrair
os usurios ao atendimento voluntrio das metas propostas. Esse sistema pode
ser visto como uma adeso gradativa s metas, incentivada mediante acesso fa-
cilitado a recursos disponveis na bacia e, quando cabvel, desconto na cobrana
pelo uso da gua.
A aplicao das diretrizes passveis de adeso progressiva ser definida so-
bre objetos de gesto compartilhada que venham a ser estabelecidos no mbi-
to de competncias comuns entre Estado e municpios. So objetos de gesto
compartilhada os componentes das polticas e programas de drenagem urbana,
resduos slidos, abastecimento de gua (incluindo medidas de conservao e
uso racional), esgotamento sanitrio, preservao de mananciais, uso e ocupao
do solo e outras.
O grande desafio dos planos de bacia harmonizar as condutas dos dife-
rentes agentes, nas esferas estadual rgos da administrao e concessionrios
e municipal, que tm responsabilidades no aproveitamento de recursos hdri-
cos, alm, claro, dos agentes privados. Formas incentivadas de adeso de todo
o conjunto de agentes (e no somente dos municpios, conforme previsto no
instrumento econmico citado anteriormente) podem trazer grandes benefcios
gesto integrada da bacia hidrogrfica.
O processo decisrio: Sistemas de Suporte a Decises
Em primeiro lugar, necessrio o entendimento comum sobre os con-
ceitos e significados de dados, informaes e sistemas de suporte a decises e sua
importncia para o processo de tomada de decises.
Entende-se por dado o registro de algo importante para as atividades de
gesto de recursos hdricos. essencial que os dados sejam armazenados de for-
ma segura e ntegra, e possam ser facilmente recuperveis. Para tanto, h neces-
sidade de utilizao de programas de computador especializados (os chamados
bancos de dados) e essencial a existncia de um responsvel (ou responsveis)
pela atualizao e manuteno desses sistemas.
Informao o dado ao qual se atribui um significado. Dados no costu-
mam ser importantes para o processo decisrio, mas informaes so essenciais.
A transformao de dados em informaes pode ser um processo simples de
anlise comparativa ou adio de conhecimentos correntes, mas poder requerer
anlises mais elaboradas com a utilizao de modelos matemticos.
Sistemas de suporte a decises podem ser entendidos como processos ainda
mais elaborados e complexos da transformao de dados em informaes. Esses
sistemas costumam agregar grandes bases de dados de diversas naturezas, alm
de utilizar diversos modelos para construir cenrios e analisar cenrios com a
finalidade ltima de propiciar a tomada de decises de melhor qualidade.
Os Sistemas de Suporte a Decises (SSD) constituem uma metodologia
de auxlio tomada de deciso baseada na intensa utilizao de bases de dados

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e modelos matemticos, bem como na facilidade com que propiciam o dilogo
entre o usurio e o computador. Diversos problemas em que a questo da toma-
da de decises muito complexa, como o caso do gerenciamento e do plane-
jamento de sistemas de recursos hdricos, vm sendo enfrentados com sucesso
com a utilizao dessa metodologia.
Quando se dispe de um SSD, o usurio conta com um instrumento po-
tente para auxili-lo a dispor de informaes, a identificar e formular problemas,
a conceber e analisar alternativas e, finalmente, a ajud-lo na escolha do melhor
curso de ao. Em outros termos, a finalidade de um SSD no tomar decises,
mas auxiliar a misso de decidir. A Figura 2 mostra a estrutura tpica de um Sis-
tema de Suporte a Decises.

Figura 2 Estrutura tpica de um Sistema de Suporte a Decises.

A funo dos diversos componentes da estrutura de um SSD pode ser re-


sumida como segue:
(i) a Base de Modelos geralmente constituda por modelos matemticos
que reproduzem o comportamento do sistema real, permitem analisar cenrios

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alternativos (modelos de simulao) e ajudam o usurio a encontrar dimenses
ou polticas timas de operao (modelos de otimizao). A misso essencial dos
modelos transformar dados em informaes de boa qualidade;
(ii) a Base de Dados, alm de conter informaes significativas sobre o
sistema em questo, deve permitir relacion-las entre si e recuper-las com faci-
lidade e rapidez. Esse mdulo deve tambm alimentar a Base de Modelos com
os dados necessrios e armazenar os resultados dos modelos para futuras anlises
e comparaes;
(iii) o Mdulo de Dilogo constitudo por interfaces que facilitam a
comunicao entre o usurio e o computador para fornecer dados, propor pro-
blemas, formular cenrios e analisar resultados. A evoluo dos microcomputa-
dores e o surgimento das linguagens de programao por objeto ocasionaram
verdadeira revoluo nesse campo. Atualmente, o dilogo com o usurio pode
ser simples, intuitivo e rico em recursos de comunicao (grficos, fotografias,
animao, som, realidade virtual etc.). A importncia desse mdulo inestim-
vel, pois facilita a participao de no-especialistas no processo de avaliao e
tomada de decises.
A experincia tem mostrado que Sistemas de Suporte a Decises so ins-
trumentos eficientes para auxiliar os chamados Grupos de Tomada de Decises.
Nesses grupos, as naturais diferenas de ponto de vista, interesses, ideologias e
formao dos participantes costumam dificultar, e em algumas vezes impossibi-
litar, a escolha dos melhores cursos de ao.
A idia central, nesse caso, permitir que cada um dos participantes avalie
as conseqncias da implementao de suas idias com o auxlio de modelos
aceitos por todos, a partir de uma base comum de informaes. Comeam a sur-
gir, a partir da, as oportunidades de solues negociadas que tendem a contar
com o apoio e o comprometimento de todo o grupo, ressaltando que o sistema
de gesto de recursos hdricos brasileiro foi construdo com o propsito de
ser descentralizado, integrado e, especialmente, participativo. Para tanto, foram
criados os comits de bacia hidrogrfica com a presena dos setores de governo,
dos tcnicos, dos usurios e da sociedade civil.
Essa estrutura o que legitima o sistema e d foras para sua sustenta-
o. No entanto, para que o sistema evolua, torna-se necessrio que o processo
participativo de discusso e de integrao entre os setores de governo, tcnicos
e usurios desses recursos mantenha os canais de dilogo abertos. Em outras
palavras, necessrio que os responsveis pela deciso e a sociedade consigam
administrar seus conflitos em sistemas extremamente complexos, como o caso
do gerenciamento de recursos hdricos.
Nesse ambiente de complexidade, interesses divergentes e at mesmo va-
lores e ideais distintos que os Sistemas de Suporte a Decises encontram as
maiores possibilidades de realizao de seus objetivos.

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Concluso
A Lei n. 9.433/97 iniciou a implantao da gesto integrada das guas
no Brasil. Esse conceito, apesar de amplamente aceito, de alta complexidade e
encontra inmeras dificuldades para sua implantao. O conceito de descentra-
lizao da gesto para o nvel local e as necessidades de articulao que a gesto
por bacias hidrogrficas exige esto ainda dependentes de uma enorme evoluo
institucional do pas. A contribuio essencial dessa lei para o pas sua con-
tribuio para um novo paradigma de gesto de um bem de uso comum, cuja
m administrao pode trazer efeitos bastante perversos para toda a sociedade
brasileira.
Entre essas dificuldades, esto a efetiva descentralizao para o nvel local
da bacia hidrogrfica (gesto compartilhada) e necessidade de articulao entre
os dois nveis de dominialidade previstos na Constituio Federal.
H que levar em considerao, no entanto, que os instrumentos de gesto
podem auxiliar na construo dos mecanismos de gesto compartilhada. No h
um recorte geogrfico que seja ideal para todos os agentes que participam do
processo. A vantagem da utilizao do recorte por bacia hidrogrfica est em
que, ao menos, este guarda relao fsica direta com a gua, que o bemobjeto
desta gesto.
No mais, as dificuldades podem e devem ser enfrentadas. O pas avanou
muito na aplicao dos instrumentos de gesto. Hoje j h maturidade para se
perceber, por exemplo, que os mecanismos de comando e controle so atrativos
e apresentam boa eficcia durante os perodos iniciais do processo de gesto
da bacia. Entretanto, medida que os problemas a serem atacados tornam-se
mais complexos, os instrumentos baseados somente nos conceitos de comando
e controle tendem a se esgotar, e a gesto precisa apoiar-se em instrumentos de
aplicao mais difcil, como so os mecanismos econmicos, em outros mais
caros, como os sistemas de informao.
Resta ainda chamar a ateno para o principal problema de articulao que
gesto territorial. Esse tambm um problema srio para a gesto de bacias
hidrogrficas, mas que encontra bastante espao para sua viabilizao se apoiado
de forma criativa nos instrumentos de gesto previstos na Lei n. 9.433/97.

Nota
1 O instrumento de gesto apontado na Lei n. 9.433/97 denominado Plano de Recur-
sos Hdricos. assim denominado de modo genrico por no se referir apenas a planos
de bacia. So parte desse mesmo instrumento o Plano Nacional de Recursos Hdricos
e os Planos Estaduais de Recursos Hdricos. Neste trabalho est se buscando examinar
sua aplicao s bacias hidrogrficas e da o comentrio que tal instrumento permite
a construo do consenso no mbito da bacia. Na verdade, o instrumento permite a
construo do consenso no nvel de sua aplicao.

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resumo O presente trabalho pretende apresentar o conceito de bacia hidrogrfica,


apresentar tambm o modo como o pas encontra-se organizado para essa forma de ges-
to e discutir os principais pontos da gesto de recursos hdricos que esto associados a
esse recorte geogrfico. Abordam-se pontos difceis da gesto integrada e a necessidade
de aperfeioamento do sistema de deciso.
palavras-chave: Gesto de recursos hdricos, Gesto integrada, Bacias hidrogrficas.

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abstract This paper presents the concept of watershed management and how water
resources management in Brazil evolved to implement local institutions. There are sev-
eral restrictions and difficulties related to this form of local management and they will
be discussed here, especially those linked to the integration of this administrative divi-
sion to other units such as municipalities, for example.
keywords: Water resources management, Integrated management, Watershed manage-
ment.

Monica F. A. Porto e Rubem La Laina Porto so professores da Escola Politcnica da


Universidade de So Paulo. @ mporto@usp.br e rlporto@usp.br
Recebido em 17.6.2008 e aceito em 23.6.2008.

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