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IVO DICKMANN

IVANIO DICKMANN
(Organizadores)
1

Ivo Dickmann
Ivanio Dickmann
(Organizadores)

Ivo Dickmann graduado em Filosofia pelo Instituto Superior de Filosofia Berthier


(IFIBE-RS), com aperfeioamento em Direitos Humanos. Mestrado e Doutorado em Educa-
o - Universidade Federal do Paran (UFPR). professor universitrio com experincia na
rea de Filosofia da Educao, Mtodo Paulo Freire, Cooperativismo e Economia Solidria.
Atualmente professor titular do Mestrado em Educao da Unochapec/SC.
Contato:educador.ivo@unochapeco.edu.br

Ivanio Dickmann graduado em Histria pelo Centro Universitrio Assuno (UNIFAI).


Tem especializao em Economia Solidria pela Universidade Catlica de Salvador
(UCSal/CAPINA) e em Polticas Pblicas de Economia Solidria pela Secretaria Nacional
da Economia Solidria (SENAES). Atualmente presidente da Cooperativa Habitacional
Central do Brasil (COOHABRAS), Coordenador do Setorial de Cooperativas Habitacionais
e Construo Civil da Central de Cooperativas e Empreendimentos Solidrios UNISOL
Brasil e Diretor da Dialogar Consultoria em Cooperao.
Contato: ivanio.dialogar@gmail.com
Coletivamente, os organizadores j publicaram:
- Primeiras palavras em Paulo Freire.
- Construindo Cidadania: Cooperativa de Habitao,
Poltica Pblica e Educao Popular.
- Como organizar uma Cooperativa de Habitao.
- Vivendo em Cooperativa.
- Cooperativa de Habitao e Educao Popular.
- Manual do Cooperativado.
2 2015 Ivo Dickmann e Ivanio Dickmann

Direitos de publicao exclusivos dos autores.

proibida a reproduo total ou parcial desta obra,


por quaisquer meios, sem a permisso do editor.

Dados para Catalogao


Bibliotecria responsvel Luciane Magalhes Melo Novinski
CRB 1253/9 - Curitiba, PR.

A questo da habitao popular / Ivo Dickmann , Ivanio


Dickmann [organizadores] Curitiba, PR : Base Editorial ,
IBEP, 2015.

448 p. : il. ; 23 cm

ISBN: 978-85-427-0320-7

1. Habitao populacional. 2. Poltica habitacional. 3.


Planejamento urbano. I. Dickmann, Ivo. II. Dickmann, Ivanio.
III. Ttulo.

CDD (20 ed.) 351.865

Diretor superintendente
Jorge Yunes
Diretora editorial
Clia de Assis
Gerente editorial
Selma Corra
Supervisora editorial de contedo e metodologia
Valdeci V. Loch
Coordenao editorial
Osmarina F. Tosta
Editor responsvel
Jussara das Graas Trindade e Silva
Reviso
Francis Beheregaray
Juliana Rosado
Projeto grfico e ilustrao
Cide Gomes
Ilustrao da capa
Joo Willian Stankonski

Rua Antnio Martin de Arajo, 343


Jardim Botnico - CEP 80210-050
Curitiba/PR - Tel 41 3264-4114
baseeditora@baseeditora.com.br
www.baseeditora.com.br
3

DEDICATRIA

Dedicamos este livro para nosso caro amigo


Luiz Carlos Fabbri.

Viveu plenamente, nunca se omitiu.


Nos anos de chumbo, resistiu.
No exlio, persistiu.
No retorno, reconstruiu.
Nos nossos dias, distribuiu sabedoria,
experincia internacional e vivncias interpes-
soais.

Um homem que vivia no Brasil, mas dialogava


permanentemente com frica, Amrica Latina
e Europa. Sempre conectando os sujeitos da
Economia Solidria, fomentando o cooperati-
vismo habitacional autogestionrio, dissemi-
nando o microcrdito e lutando pelos Direitos
Humanos.

Somos todos e todas gratos a ti, companheiro.


Somos herdeiros de teu legado.
Gratido!
4

Se o mercado de trabalho relega parte da po-


pulao pobreza, o mercado imobilirio nega
aos pobres a possibilidade de habitar no mes-
mo espao em que moram os que podem pagar.
SURGE UMA DEMANDA ECONOMICA-
MENTE INVIVEL, MAS SOCIALMENTE
INEGVEL. Desta contradio se origina a
habitao social.
(Paul Singer)
5

SUMRIO

APRESENTAO:
vinte anos - vinte textos
(Ivo Dickmann e Ivanio Dickmann)
9
PREFCIO:
a autogesto e o novo cooperativismo
(Claudio Nascimento)
17
A HABITAO NA CIDADE

1
PROJETO DE REASSENTAMENTO DO
FTIMA BAIXO EM CAXIAS DO SUL-RS:
DA AO A TRANSFORMAO
(Marlova Mendes, Maria Fernanda de Oliveira Nunes,

2
Ricardo Baldazzare, Vera Lcia Bueno Fischer)
23
O CONJUNTO OPERRIO DA
VILA BELGA EM SANTA MARIA-RS.
(Ricardo Rocha)
35

3
A PRODUO HABITACIONAL EM
CHAPEC-SC: A AO PRIVADA NA
OFERTA DE MORADIA
(Camila Fujita, Ana Laura Vianna Villela,
Alexandre Maurcio Matiello, Jamile Bastiani)
43

4
MUTABILIDADE E O CONJUNTO
HABITACIONAL ZEZINHO MAGALHES
PRADO: UMA EXPERINCIA COM
HABITAO NA DCADA DE 1960
EM GUARULHOS-SP.
63
(Marcio da Costa Pereira)
6

5
O FAVELA-BAIRRO
NO RIO DE JANEIRO-RJ, NO INCIO
DOS ANOS 90: O CONTEXTO DE UMA
POLTICA HABITACIONAL MUNICIPAL,
OS ESPAOS DE USO COMUNITRIO E
A INTEGRAO DAS FAVELAS CIDADE
(Alice Brasileiro, Cristiane Rose Duarte)
79

A HABITAO NO BRASIL

6
MINHA CASA MINHA VIDA,
NOSSO CRESCIMENTO: ONDE
FICA A POLTICA HABITACIONAL?
(Cleandro Krause, Renato Balbim,

99
Vicente Correa Lima Neto)

7
POLTICA HABITACIONAL E INCLUSO
SOCIAL NO BRASIL: REVISO
HISTRICA E NOVAS PERSPECTIVAS
NO GOVERNO LULA
(Nabil Bonduki)
141

8
COOPERATIVA HABITACIONAL
AUTOGESTIONRIA: CONSTRUINDO
ALTERNATIVAS COLETIVAS
(Ivo Dickmann, Ivanio Dickmann)
175

9 RELATO DE UM TRABALHO EM
PROCESSO: EXPERINCIA COM O
GRUPO DA COOHABRAS EM JAU-SP.
(Equipe da Peabiru)
191

10
A COMUNICAO COMO
FERRAMENTA DE FORTALECIMENTO
DO COOPERATIVISMO: O CASO DAS
COOPERATIVAS HABITACIONAIS
DE BENTO GONALVES
(Luiza Hansen)
207

11
REFORMA URBANA E AUTOGESTO NA
PRODUO DA CIDADE: HISTRIA DE UM
CICLO DE LUTAS E DESAFIOS PARA A
RENOVAO DA SUA TEORIA E PRTICA
(Coletivo USINA)
227

12
HABITAO SOCIAL RURAL: A
EXPERINCIA DA CREHNOR LARANJEIRAS
NO ASSENTAMENTO CELSO FURTADO
(Luis Carlos Costa)
255
7

13
DIREITO MORADIA E DIREITO DE
HABITAO: ANLISE COMPARATIVA E
DISTINES JURDICAS NA PERSPECTIVA
CIVIL CONSTITUCIONAL NA SOCIEDADE
CONTEMPORNEA
(Srgio Iglesias Nunes de Souza)
265
A HABITAO NO MUNDO

14 FUCVAM: OS SEM-TETO URUGUAIOS


NA CONTRAMO DO NEOLIBERALISMO
(Gustavo Alberto Cabrera Alvarez)
297

15
INFORME DE LA RELATORA ESPECIAL
SOBRE UNA VIVIENDA ADECUADA COMO
ELEMENTO INTEGRANTE DEL DERECHO A
UN NIVEL DE VIDA ADECUADO Y
SOBRE EL DERECHO DE NO
DISCRIMINACIN A ESTE RESPECTO
(Raquel Rolnik)
311

16
ORGANIZACIN Y GESTIN DE LAS
COOPERATIVAS DE VIVIENDAS EN
ROSARIO ARGENTINA
343
(Marcelo Salgado)

17 LAS COOPERATIVAS
DE VIVIENDAS EN ESPAA
(Mara Jos Senent Vidal, Vicent Diego Ramn)
357

18
A SOLUO HABITACIONAL
COOPERATIVA EM PORTUGAL:
TRS DCADAS DE CASOS DE
REFERNCIA, POTENCIALIDADES
E SITUAO ACTUAL
(Antnio Baptista Coelho, Manuel Tereso)
375

19
HABITAT SOCIAL VERSUS APROPIACIN
CULTURAL: EXPERIENCIA PROVINCIA
DE LOJA-ECUADOR
(Jeamil Salomn Burneo Villamagua)
399

20
RUMBO A UNA NUEVA TRANSICIN
URBANA: VIVIENDA, ESPACIOS
PBLICOS Y CONVIVNCIA
(ONU-HABITAT)
409
8
9

APRESENTAO

Vinte anos - vinte textos

H 20 anos, dois fatos marca-


ram a teoria e a prtica sobre moradia
popular no Brasil:
1) A Campanha da Fraternidade
da CNBB de 1993, com o lema Onde
moras?.
2) O incio da organizao das
primeiras cooperativas habitacionais
autogestionrias na regio da Serra
Gacha.
Este livro quer ser uma pequena
homenagem a esses dois momentos
histricos.
10 A P R E S E N TA O

O lema interrogativo da Campanha da Fraternidade queria le-


var a conhecer as condies de moradia e onde se localiza. Inclui tam-
bm a falta de renda da populao, o financiamento para a moradia
popular, a legislao do uso do solo urbano e a poltica habitacional,
alm de anunciar algumas respostas para a pergunta Onde moras?:

No tenho onde morar.


Moro de aluguel.
Moro numa habitao irregular em rea de ocupao.
Moro com minha famlia, somos em oito pessoas numa casa
pequena.
No tenho condies de comprar um terreno e fazer uma casa.

O cartaz da campanha o qual solicitamos ao artista Joo


Willian Stakonski fazer uma releitura atualizada para a capa de nosso
livro era uma denncia da questo da moradia dos trabalhadores e
trabalhadoras do Brasil da dcada de 1990. Representava, na verdade, a
dialtica da casa prpria: o homem, um trabalhador da construo civil
sem casa, e a mulher grvida, provavelmente dedicada aos afazeres
domsticos. Retrato de uma poca de desvalorizao do trabalho de
ambos, lanava, ao mesmo tempo, a esperana como possibilidade
de superao desse dilema: a sombra em forma de casa anunciava o
sonho da famlia brasileira como projeto a ser realizado e direito a
ser conquistado; e a gravidez da mulher representava que a vida vai
sempre superar a morte, o ventre materno nosso primeiro lar, uma
analogia ao Evangelho de Jesus Cristo, como um projeto gerador de
vida em uma sociedade desigual e injusta.

O texto-base da Campanha da Fraternidade escolheu esse tema


em 1993 porque a moradia , sem dvida, uma das questes sociais
mais graves em nosso pas. A situao da moradia nas cidades foi
abordada em sua dualidade: de um lado, uma cidade legal, de acordo
com as normas, bem planejada, bem equipada. Do outro lado, uma
cidade irregular, clandestina, com habitaes precrias e subumanas.
A qualidade de vida do meio urbano se arruna em ritmo alarmante.
A moradia no campo no foi esquecida, um dos objetivos apontava:
A P R E S E N TA O 11

conhecer as reais condies da moradia no campo e na cidade.

Embora na poca praticamente no existissem dados sobre a habi-


tao rural, a preocupao com as famlias do interior no foi esquecida,
pois dele provm a maioria das famlias para serem sem-teto na cidade.

Por fim, sobre esse aspecto, nos parece importante resgatar parte
da orao da Campanha da Fraternidade que ainda continua ressoando
como o clamor do povo sem casa em busca de alternativas coletivas:
Senhor [...] escutai o grito dos irmos despejados da terra, de
suas casas, no campo e na cidade. [...] Enquanto esperamos esse dia,
ensinai-nos a viver na fraternidade e animai-nos na luta pela justia,
pelo direito de todos a uma moradia digna. Amm!

Ao mesmo tempo, na regio serrana do Rio Grande do Sul, im-


pactados por essa campanha, entre outros aspectos concretos da falta
de moradia, inicia-se a nucleao de grupos de famlias sem casa que
mais tarde ficaram conhecidas como cooperativas habitacionais auto-
gestionrias, tendo como pioneiro Airton Minusculi, que ao ler uma
nota em um jornal sobre a existncia de cooperativas de ajuda mtua
no Uruguai, buscou mais informaes e comeou um processo de or-
ganizao adequado a realidade brasileira.

As primeiras reunies e o fechamento do primeiro grupo no fo-


ram um processo fcil, mas hoje as famlias que se desafiaram a abrir
caminho para esse sistema esto morando em suas casas. Depois delas,
vieram outras e j passaram mais de 600 famlias pelos mais de 25 gru-
pos organizados no Frum das Cooperativas de Bento Gonalves, Rio
Grande do Sul, nos ltimos 20 anos desse movimento popular.

Em 2010, emerge no brao do Frum Social Mundial em


Bento Gonalves, no Eixo Reforma Urbana, com base nesse modelo
cooperativista, a Coohabras (Cooperativa Habitacional Central do
12 A P R E S E N TA O

Brasil), como uma cooperativa habitacional autogestionria, objeti-


vando expandir para todo o Brasil a possibilidade das famlias sem
casa de conhecer e se organizar em cooperativa. Algumas pequenas
adequaes foram feitas para o projeto nacional, mas preservamos os
pilares que sustentam at hoje o modelo da cidade de Bento Gon-
alves: autogesto, participao, contribuio. Alm disso, acrescen-
tamos a educao popular, como uma necessidade pedaggica no
processo de organizao do conhecimento e de sistematizao dos
saberes. A ousadia de organizar as famlias de baixa renda e construir
moradias a preo de custo, baseada na ajuda mtua e na cooperao,
tornou-se modelo para vrias cidades. Hoje, o processo est sendo re-
plicado com sucesso na Regio Sul do Brasil e no estado de So Paulo.

Como elo entre a Campanha da Fraternidade e o incio do mo-


vimento cooperativista habitacional, ficou a mensagem do Evangelho,
gravada at hoje em uma faixa, em Bento Gonalves, o bero do coo-
perativismo habitacional autogestionrio no Brasil, que diz assim: Se
at as aves tem seus ninhos, por que os filhos de Deus no podem ter
suas casas?.

***

Muitas so as lideranas que tm se dedicado a buscar solues


para os problemas de falta de moradia adequada no Brasil. Suas vozes
ecoam nas serras, nos morros, nos terrenos baldios, nos planaltos, nas
plancies, nas restingas, nos montes, nas ocupaes, nos prdios aban-
donados. A voz e a ao so prxis da luta pela moradia digna!

Essa luta tem cenrio bem delimitado e ntido: a cidade e o cam-


po, onde quem trabalha no pode morar porque no tem condies eco-
nmicas de pagar o preo cobrado pelo mercado da construo civil e
pela especulao imobiliria isso mata o sonho.

Neste livro, que voc agora tem em mos, estas vozes se ma-
terializam em textos que so verdadeiros arautos de vanguarda para a
A P R E S E N TA O 13

conquista da moradia. Cada autor e cada autora partilham seu fazer,


sua vitria, suas dificuldades e seus desafios neste rduo caminho para
realizar o sonho de milhares de famlias: habitar o que seu, em suas
mais diversas experincias e possibilidades: uma casa, um apartamen-
to, um sobrado, enfim, um lar, que feito de muito mais que teto,
assoalho e paredes. feito de sentimentos, de sensaes, realizao,
a vivncia da cultura.

Processos coletivos so a tnica destas produes acadmicas


e sistematizaes populares. Saberes e vivncias so trazidos para
que cada um e cada uma de ns possamos mergulhar no universo uns
dos outros. Quando chamamos, por meio de um edital, quem quises-
se apresentar um texto, no tnhamos ideia de quantos receberamos.
Muito menos que pessoas de outros pases, como Portugal, Uruguai,
Equador e Argentina, estariam no rol desta obra coletiva. Da mesma
forma que lutamos juntos pelo direito moradia, de agora em diante
unificaremos nossas vozes e saberes em prol dos sem-casa do mundo.
Em unssono afirmamos: no h motivos para um trabalhador ou tra-
balhadora no ter casa!

Da nossa querida Coohabras emana a inteno de produzir bi-


bliografias no campo da habitao popular e cooperativa/associativa,
por entender que a produo textual estratgica na disseminao
de conhecimento sobre o cotidiano de vrios grupos e lideranas es-
palhadas pelo mundo. Temos nos esforado para imprimir cartilhas,
livros e panfletos educativos, disseminando contedo ligado ao coo-
perativismo habitacional autogestionrio e suas boas prticas.

A questo da habitao popular foi o ttulo escolhido e


tambm foi a provocao do edital de chamamento dos textos. Enten-
demos que a habitao no um problema, mas uma questo que so-
lucionada resolve um conjunto de entraves na qualidade de vida das
camadas populares. um direito humano fundamental negado, que
precisa ser resgatado e garantido a partir da luta coletiva e organizada.
14 A P R E S E N TA O

Alguns autores e autoras j tinham o texto pronto, elaborado para outras


ocasies e demandas: trabalhos de concluso de curso de graduao,
dissertaes de mestrado e teses de doutorado. Outros, foram estimu-
lados por ns produo e sistematizao especfica para este livro.
Logo, o objetivo deste material debater ideias e projetos que deram
certo, que esto em execuo e outros que so ainda planos.

De toda sorte, juntamos muito contedo no que talvez seja


uma das maiores obras coletiva sobre habitao popular produzida
no Brasil nos ltimos anos. Maior no nmero de pginas e grandiosa
na produo intelectual e na prtica de cada autor e autora que se
debruou sobre o seu artigo de maneira dedicada e comprometida,
transmitindo a ns inquietao, indignao, amorosidade e alternati-
va construda.

Os textos esto divididos em blocos por afinidade de contedo,


porm, voc poder ler de forma mais natural e fluda: olhe para o
ndice e escolha a dedo o ttulo que mais lhe chamar ateno. Depois
de saborear um texto, busque outro e outro... at se encharcar de todos.
Nessas idas e vindas de um artigo para o outro, voc ir conhecer his-
trias lindas de empreendimentos, de lideranas, de cooperativistas,
de agentes pblicos, de acadmicos e de intelectuais orgnicos, que
vivem para que a casa no seja um sonho, mas uma realidade bonita
e acolhedora.

Desafiem-se a tornar este contedo coletivamente produzido


como estmulo para uma nova luta, com um novo grupo, em uma
nova cidade, em um novo pas, para gerarmos cada vez mais espaos
urbanos e rurais inclusivos para os trabalhadores e trabalhadoras de
todos os quatro cantos do mundo. Que os textos estrangeiros sejam
um sinal de que nossa luta no tem fronteiras e de que os trabalhado-
res e trabalhadoras de todo o mundo devem unir-se, respondendo ao
chamado histrico para eles mesmos resolverem os prprios proble-
mas, sem esperar que o opressor o faa, superando a iluso desuma-
nizadora e excludente.
A P R E S E N TA O 15

imperativo que digamos com todas as letras: Quem faz casa


para os pobres so os pobres (organizados). Os ricos fazem casa para
os ricos... ganharem dinheiro!. Com isso, estamos construindo este
novo mundo, com este novo nicho de mercado (ou no mercado) onde
quem no tem poder econmico individual includo por outros meios
para produzir e gerar seu patrimnio. Sempre reforamos, de forma
coletiva e coletivizante, pois como sempre diz um grande amigo nos-
so: Deus s salva quem se organiza!.

bom saber que no estamos sozinhos nesta caminhada. bom


saber que mais e mais gente se achega ao nosso lado e nos deixa se
achegar ao seu lado. bom estar junto de homens e mulheres que no
aceitam o mundo como ele . Que entendem que o mundo no o
que ele est sendo, como disse nosso mestre Paulo Freire. E, dessa
forma, associam-se aos que sofrem a violao do direito casa pr-
pria, transformada em mito pela ditadura civil-militar na dcada de
1960, para alienar o povo empobrecido.

Porm, nossas vozes de hoje se recusam a fazer de um elemento


de libertao a moradia um instrumento de opresso. Re-significan-
do a casa prpria, a colocamos nas mos do povo, para que ele diga o
que ela representa, na pronncia de que a casa direito e no mercado-
ria, de que a casa pode ser coletiva e no s individual, de que a casa
nossa e no s minha, de que a cooperativa habitacional o caminho e
no a imobiliria, de que o subsdio governamental deve ser transforma-
do em metro quadrado produzido e no em lucro privado, de que a luta
coletiva a sada e no a busca individual em vo. Com isso, recons-
trumos o conceito ao reconstruir o sonho, reconstrumos a esperana ao
reconstruir a casa. E o sonho da moradia prpria volta a ser almejado,
todavia sobre novas bases: coletivas, comunitrias e solidrias.

Denunciamos que o mercado faz do nosso direito uma mercadoria,


anunciamos as possibilidades e alternativas reais de construo de um
outro mundo possvel: o cooperativismo habitacional autogestionrio.

* * *
16 A P R E S E N TA O

Como disse o poeta e cantador popular Z Vicente: Se pra


ir pra luta, eu vou! Se pra t presente, eu t! Pois na vida da gente
o que vale o amor. Acreditamos que, acima de tudo, o que nos
move o amor, pois s o mais sublime dos sentimentos pode nos nu-
trir com a fora que nos torna incapazes de parar at que uma famlia
esteja sem casa. E tambm no faz sentido lutar e estar no mundo para
menos do que isso seria apequenar o sentido da vida. Assim criare-
mos o que Paulo Freire sonhou: um mundo em que seja menos difcil
amar, assumindo a tarefa poltica de viabilizar os sonhos que pare-
cem impossveis. Estamos prontos e prontas pra lutar, desde sempre
e para sempre! Fora na luta, a vitria nossa!

Ivanio Dickmann
Ivo Dickmann
17

PREFCIO

A autogesto e o
novo cooperativismo

Claudio Nascimento

A economia solidria, em suas


diversas formas de existncia, signifi-
ca uma nova expresso do movimento
cooperativista diante da nova etapa do
capitalismo, que se caracteriza pelo
desemprego estrutural e pela precari-
zao do trabalho sob hegemonia da
globalizao financeira.
18 P R E FC I O

A reinveno da economia solidria porta em si uma espcie de


ressurreio de valores que fazem parte da cultura do movimento ope-
rrio: solidariedade, autogesto, autonomia, mutualismo, economia
moral etc. Nesse sentido, economia solidria e autogesto, se no so
sinnimos, so termos que caminham juntos. Podemos mesmo afirmar
que no h autogesto sem economia solidria e que no pode haver
economia solidria sem autogesto.

Apesar da diversidade de conceitos, pode-se caracterizar a eco-


nomia solidria como: o conjunto de empreendimentos produtivos
de iniciativa coletiva, com um certo grau de democracia interna e que
remunera o trabalho de forma privilegiada em relao ao capital, seja
no campo ou na cidade. (MTE, 2003).

Por sua vez, a autogesto mais um ideal de democracia eco-


nmica e gesto coletiva que caracterizam um novo modo de produo.
Contudo, esse ideal se expressa em formas distintas nos diversos mo-
mentos da Histria, com possibilidades concretas de os trabalhadores
constiturem a utopia de uma sociedade igualitria e socialista. Isso sig-
nifica uma radicalizao da economia solidria, no sentido de os traba-
lhadores se reapropriarem daquilo que o capital lhes expropriou ao longo
da Histria. Nessa perspectiva, autogesto e socialismo andam sempre
de mos dadas no processo de libertao dos trabalhadores. Todavia, a
expresso socialismo autogestionrio, historicamente, uma ideia re-
lativamente nova, provinda da experincia iugoslava iniciada em 1950.

Entretanto, j no fim do sculo XIX, Karl Marx defendia a


associao dos produtores livres e iguais, declarava-se favorvel
s cooperativas de produo, organizadas em escala nacional. E, no
menos fundamental, proclamou a conhecida frase que viria a se tornar
o lema da autogesto: A liberdade dos trabalhadores ser obra dos
prprios trabalhadores.

Portanto, pretender uma definio acabada do socialismo auto-ges-


tionrio seria negar o dinamismo da Histria e das lutas dos trabalhadores.
P R E FC I O 19

Mas isso no impede que, em diversas conjunturas da Histria, sobretudo


em seus momentos crticos, o movimento operrio construa formulaes.
Nesse sentido, o movimento prtico uma forma de teoria. Na longa con-
juntura dos anos de 1960 e 1970, por exemplo, marcada por lutas ope-
rrias a fim de obter o controle do processo de produo, a Conferncia
Nacional pelo Socialismo Autogestionrio, realizada em Lisboa, em maio
de 1978, ainda como fruto das experincias das comisses de trabalhado-
res surgidas durante a Revoluo dos Cravos (1974), definiu a autogesto:

A autogesto a construo permanente de um mo-


delo de socialismo, em que as diversas alavancas do
poder, os centros de deciso, de gesto e de contro-
le, e os mecanismos produtivos sociais, polticos e
ideolgicos se encontram nas mos dos produtores-
-cidados, organizados livres e democraticamente,
em formas associativas criadas pelos prprios produ-
tores-cidados, com base no princpio de que toda a
organizao deve ser estruturada da base para a cpu-
la e da periferia para o centro, nas quais se implante a
vivncia da democracia direta, a livre eleio e revo-
gao, em qualquer momento das decises, dos cargos
e dos acordos (CONFERNCIA, 1978).

Paul Singer (2000), em um seminrio sobre economia socialista,


fez referncia disputa ocorrida na revoluo sovitica entre os par-
tidrios da planificao centralizada pelo Estado e os defensores da
autogesto. Com a derrota desta ltima alternativa, abriu-se o caminho
para as experincias do chamado socialismo real, caracterizado pelo
planejamento geral e pela concentrao do poder. A outra via, a do so-
cialismo como autogesto, se expressava por meio da ruptura com a di-
tadura do capital nas empresas e a substituio pela gesto coletiva dos
meios de produo, exercida pelos produtores livremente associados.
Essas ideias inspiraram os defensores das cooperativas de produo
autogestionrias, das quais a Sociedade Equitativa dos Pioneiros de
Rochdale, fundada em 1844, foi a precursora.
20 P R E FC I O

A corrente autogestionria socialista tem uma experincia his-


trica que a da prpria histria das lutas dos trabalhadores. E. P.
Thompson, em sua obra Formao da classe operria inglesa, infor-
ma que: Em fevereiro de 1819, os operrios ingleses do tabaco, aps
onze meses de greve, comearam a organizar a produo por sua pr-
pria conta.

Paul Singer, recorrendo tambm histria da classe operria


inglesa, apoiado em G. D. H. Cole, assinala o carter revolucionrio
do cooperativismo em suas origens:

[...] greves e lock-outs logo se multiplicaram em ou-


tras partes do pas, e os recursos da Unio estavam longe
de poder manter os excludos. A deteno e condenao
dos trabalhadores de Dorchester, em maro de 1834, foi
mais um golpe, pois ameaava os sindicatos em todos
os lugares com penalidades legais, somadas hostilidade
dos empregados. A Grande Unio Nacional Moral das
Classes Produtoras e a maioria dos seus filiados aboli-
ram os juramentos, que eram comumente parte das ceri-
mnias de iniciao sindical, e haviam fornecido a base
para as condenaes de Dorchester. (SINGER, 1998).

Mas diante da crescente militncia dos empregados e da decla-


rada hostilidade do governo, os sindicalistas em muitas reas comea-
ram a perder o nimo. Owen e seus discpulos puseram-se frente da
demanda pela libertao dos trabalhadores de Dorchester e entraram
na Grande Unio Nacional Moral das Classes Produtoras em bloco,
na esperana de salvar a situao. Mas uma greve sem sucesso dos
alfaiates de Londres que cobriram a cidade de cartazes anunciando
que estavam partindo em bloco para a produo cooperativista pio-
rou seriamente a situao; os empregados de Yorkshire, retomando
a ofensiva do ano anterior, conseguiram em maio e junho quebrar o
poder do sindicato de Leeds.
P R E FC I O 21

O Sindicato dos Trabalhadores em Construo tambm


estava ruindo em face de repetidos ataques [...]. E, uma
aps outra, as associaes de ofcio foram deixando o
sindicato, que no fim de 1834 se extinguiu. As oficinas
corporativas em Derby tiveram de fechar, e os homens
foram forados a voltar ao trabalho nas condies im-
postas pelos empregadores. O Sindicato dos Oleiros, que
montou uma olaria cooperativa em 1834, teve de aban-
don-la seis meses depois. A grande aventura sindical
estava chegando a um fim sem Glria. (SINGER, 1998).

Referncias

BRASIL. Ministrio do Trabalho e Emprego. Secretaria Nacional de


Economia Solidria Departamento de Fomento Economia Solidria.
Termo de referncia da Economia Solidria: Plano Nacional de Quali-
ficao 2003-2007. Braslia, 2003.

CONFERNCIA Nacional pelo Socialismo Autogestionrio. Lisboa,


1978.

LUXEMBURGO, R. O que quer a Liga Spartacus?: Rosa Luxem-


burgo 1918. Traduo de Jos Andr Lpez Gonlez. Arquivo Mar-
xista na Internet, [S.l.], 16 abr. 2012. Disponvel em: <http://www.
marxists.org/portugues/luxemburgo/1918/12/14.html>. Acesso em:
26 jan. 2014.

SINGER, P. I. Uma utopia militante: repensando o socialismo. Rio de


Janeiro: Vozes, 1998.

THOMPSON, E. P. A formao da classe operria inglesa. Rio de


Janeiro: Paz e Terra, 1988. 3 v.
22
A H A B I TA O N A C I DA D E 23

PROJETO DE
REASSENTAMENTO DO
FTIMA BAIXO
EM CAXIAS DO SUL-RS:
DA AO A
TRANSFORMAO
Marlova Mendes
Maria Fernanda de Oliveira Nunes
Ricardo Baldazzare
Vera Lcia Bueno Fischer1

1. ANLISE DAS
CARACTERSTICAS DO NCLEO

1.1 CARACTERSTICAS DO
NCLEO DE SUB-HABITAO

1
Professores participantes: Maria Fernanda de Oliveira Nunes; Ricardo Baldazzare; Vera Lcia
Bueno Fischer e Marlova Mendes. Funcionrios: Cleusa Moraes; Eliana Tessari Marcon; Rosa-
ne Hambsch do Nascimento e Susana Ribacki. Acadmicos: Adriano Monteiro Madruga; Aline
Andrin; Aline Tomazoni; Cssia dos Santos Mancuso; Carlize Schneider; Cynthia dos Santos
Hentschke; Daiane Sirlei da Silva; Denise Lopes Cama; Fabiana Teresinha de Macedo de Mesqui-
ta; Gabrielle Oss Corra; Giovana Andria Cavion; Jovana de Lucena Moschem; Lasa Reginato
Athayde; Letcia Frigeri Sachetto; Lusa Mocelin Fonseca; Marcius Adames; Maria Margarete Za-
nol Vanset; Paula Fontana; Rosimeri Nunes; Samanta Cristina Wessel; Tas Ene Pereira; Tatielli
Soldera; Vnia Gisleine Schmitz; Vanessa Meneguzzo.
24 A H A B I TA O N A C I DA D E

O projeto de reassentamento do Ftima Baixo foi desenvolvido no pe-


rodo de setembro de 2007 a dezembro de 2009, no ncleo de sub-habitao
Ftima Baixa, tambm conhecido como Valo dos Bragas, que est locali-
zado s margens da RS-122, nas imediaes do bairro Ftima, ligao entre
Caxias do Sul e Flores da Cunha, estado do Rio Grande do Sul. Vrias fa-
mlias de baixa renda ali se instalaram h aproximadamente trinta anos, sem
qualquer titulao imobiliria.

As unidades habitacionais so construes precrias em madeira, pa-


pelo e diversos outros materiais, as quais se encontram em grande nmero
sobre a faixa de domnio de uma rodovia com altssimo fluxo de veculos,
colocando os moradores, sobretudo as crianas, em risco permanente.

Existem ainda moradias construdas sobre um esgoto (da o nome


Valo dos Bragas), ficando vulnerveis a alagamentos constantes. Outras
moradias abrigam os habitantes de forma precria e insalubre, sendo que
elas so edificadas com papeles, madeiras velhas, entre outros materiais.

Trezentos e quarenta famlias, nmero estimado por observao direta


o que abriga em torno de 1 500 a 2 000 pessoas, com renda entre zero e qua-
tro salrio mnimos sub-habitam essa estreita faixa de terra sem as mnimas
condies de moradia.

1.2 INFRAESTRUTURA

Esse ncleo precariamente beneficiado com gua potvel e energia


eltrica, sendo que existem vrias residncias com ligaes clandestinas de
gua e luz, representando risco sade e segurana dos moradores, sobre-
tudo das crianas. A iluminao pblica deficiente, considerando a proximi-
dade das casas e a ausncia de vias pblicas adequadas.

Em se tratando de uma ocupao, a ligao entre as moradias feita


em forma de becos, escadas e ruelas de cho batido. No existe esgotamento
sanitrio e poucas moradias dispem de fossa sptica, correndo o esgoto, na
maioria das vezes, a cu aberto.

O lixo recolhido em alguns locais de coleta do bairro Ftima, mas


nem todos os habitantes do ncleo tm conscincia de carregar o lixo para os
pontos adequados. Muitas casas mantm, nos pequenos quintais, restos org-
nicos ou no orgnicos produzidos pela famlia e pelos vizinhos.
A H A B I TA O N A C I DA D E 25

1.3 EQUIPAMENTOS COMUNITRIOS

O ncleo utiliza os equipamentos comunitrios do bairro Ftima, j que


a densidade da ocupao no permite a construo de nenhum equipamento.

1.4 CARACTERSTICAS DA ORGANIZAO


COMUNITRIA LOCAL

Crianas e adolescentes so atendidas no Centro Educativo da Socie-


dade Criana Feliz, instalado em rea institucional do bairro Ftima Baixa,
em parceria com a Prefeitura.

Os moradores do ncleo contam ainda com escola, centro comuni-


trio, igrejas, templos religiosos e posto de sade, pertencentes ao bairro Fti-
ma Baixa. A distncia maior desses equipamentos est em aproximadamente
1 000 metros.

A populao do ncleo no participa de nenhuma forma especfica


de organizao comunitria. Poucos moradores participam efetivamente do
Conselho de Pais e Mestres (CPM) da escola, ou da Associao de Moradores
do bairro Ftima Baixo.

Os pais das crianas atendidas pela Sociedade Criana Feliz partici-


pam de reunies mensais e a populao do ncleo, de forma geral, benefi-
ciada com os programas e com as polticas pblicas municipais colocadas
disposio da populao do bairro Ftima.

2. CARACTERIZAO DA POPULAO
BENEFICIADA

As trezentos e quarenta famlias, pela percepo direta, encontram-se


em vulnerabilidade social. Grande parte sobrevive com o trabalho de bisca-
tes: os homens como catadores de lixo, pintores, pedreiros e encanadores; as
mulheres como diaristas. A renda mdia no superior a dois salrios mni-
mos, sendo que muitas famlias no tm renda fixa alguma.

A escolaridade dos chefes de famlia baixa, bem como o rendimento


escolar das crianas e adolescentes que precedem a baixa qualificao pro-
fissional.
26 A H A B I TA O N A C I DA D E

No so incomuns famlias chefiadas por mulheres, mes solteiras ou


separadas que, para garantir o sustento da famlia, trabalham como diaristas
ou em subempregos. A renda baixa para famlias numerosas com uma m-
dia de trs a quatro filhos.

Diante disso, os jovens navegam pelos riscos da drogadio, da pros-


tituio e da criminalidade, problemas comuns para qualquer ncleo de sub-
-habitao. Os idosos moram em casebres e, em muitos casos, garantem o
sustento de filhos e netos com os minguados recursos da aposentadoria ou
como o auxlio de polticas pblicas.

3. JUSTIFICATIVA DE ESCOLHA DE INTERVENO


NESSE NCLEO HABITACIONAL

A escolha do ncleo de sub-habitao a ser removido deve-se


grande aglomerao na faixa de domnio da RS-122, com altos riscos de
acidentes, alm da necessidade de alargamento da rodovia como principal
acesso norte cidade. Ainda, por esse ncleo encontrar-se em uma situa-
o de habitabilidade junto a um valo de esgoto, prejudicando a sade e a
qualidade de vida das pessoas.

A rea para o reassentamento fica nas proximidades do atual ncleo


e de propriedade do municpio, permitindo manter-se o mnimo de proxi-
midade da populao do ambiente em que reside atualmente, quebrando o
menor nmero de vnculos possveis.

O presente projeto socioeducativo de reassentamento do ncleo bus-


ca caracterizar, cadastrar, preparar e capacitar as 340 famlias, sensibilizan-
do-as para as novas possibilidades de moradias, que sero realizadas por
meio de projeto, definindo coletivamente os critrios, o cronograma e as
formas de reassentamento, alm de orient-las para as novas exigncias do
mercado de trabalho.

sabido que em um reassentamento desse porte, com tantas famlias


que convivem h mais de trinta anos juntas, grande a sensao de perda.
Nesse sentido, deve-se valorizar esse sentimento no momento da abordagem
individual ou coletiva.
A H A B I TA O N A C I DA D E 27

Mesmo quando avalia-se as precrias condies de moradia do ncleo


atual, certo que muitos iro resistir mudana.

necessria muita habilidade do poder pblico e das equipes que


atuaro diretamente na sensibilizao para a transferncia, para que o pro-
cesso de reassentamento torne-se o menos doloroso possvel, garantindo as
menores possibilidades de perdas sentimentais. A identificao e(ou) poten-
cializao de lideranas que atuam no bairro so de fundamental importncia
para que a informao e a comunicao cheguem de forma clara e objetiva
junto s famlias.

Registrar e mapear a possibilidade de desenvolvimento de lideranas,


visando a sustentabilidade da moradia coletiva, envolver as lideranas co-
munitrias do bairro onde se localiza o ncleo e o bairro destinado a acolher
as famlias so etapas fundamentais para que o processo se desenvolva da
forma mais harmoniosa, contribuindo para a posterior melhoria da qualidade
de vida das pessoas reassentadas.

As famlias devero sentir-se acolhidas e respeitadas no momento em


que estiverem sendo removidas e reassentadas.

O desenvolvimento dessa nova comunidade depende do trabalho


integrado com os programas implementados por meio das diversas polticas
pblicas do municpio e das organizaes no governamentais do entorno, no
sentido de propiciar a construo de uma identidade coletiva e cooperativa
entre os moradores.

4. OBJETIVO GERAL A SER ALCANADO

Caracterizar, preparar, cadastrar e capacitar a populao do ncleo de


sub-habitao do bairro Ftima Baixo, definindo os critrios de reassenta-
mento nas novas formas de moradia (sobrados, casas ou apartamentos), aps
caracterizao dos moradores, acompanhando a transferncia das trezentos
e quarenta famlias, com o monitoramento da convivncia coletiva e uso do
novo ncleo do loteamento Susin.
28 A H A B I TA O N A C I DA D E

4.1 OBJETIVOS ESPECFICOS

1. Apresentar, discutir e esclarecer as famlias, lideranas comunit-


rias e polticas sobre os motivos, necessidades e urgncia do reassen-
tamento.

2. Definir e discutir o planejamento, estipulando os critrios de trans-


ferncia das famlias para as diversas modalidades de moradia pro-
postas no projeto.

3. Identificar e cadastrar as famlias a serem removidas, mapeando o


perfil socioeconmico delas, definindo as formas de registro de suas
memrias afetivas.

4. Desenvolver a conscincia para o uso dos espaos individuais e


coletivos do novo local de moradia, educando para:

a) os cuidados com o ambiente, a seleo e armazenamento do lixo,


a forma correta da coleta e encaminhamentos dos resduos slidos
e lquidos;

b) as atenes quanto aos horrios adequados para festas, celebra-


es etc.;

c) preparao para o uso da moradia como: limpeza, luz, gua, es-


goto, equipamentos etc.

5. Identificar as potencialidades e desenvolver, com as lideranas e


poder pblico, condies para a formao e gerao de trabalho e ren-
da que contemplem adultos, mulheres, jovens e idosos com prioridade
ao associativismo e cooperao:

a) desenvolver atividades para a melhoria da escolaridade das


crianas e adolescentes;

b) oferecer cursos para capacitar jovens e adultos para o trabalho e


gerao de renda;

c) oportunizar atividades e espaos de reflexo e discusso de direi-


tos fundamentais, alm de oficinas de arte e criatividade para mu-
lheres desempregadas e idosos, para gerao de renda e melhoria
da compreenso sobre a qualidade de vida.
A H A B I TA O N A C I DA D E 29

6. Proceder o acompanhamento integral das famlias assentadas pelo


perodo de 24 meses de forma intensa e aps, dentro dos procedi-
mentos normais da SMH, manter os rgo pblicos envolvidos infor-
mados dos processos, para que permitam definir novas estratgias e
polticas.

7. Indicar e discutir com os rgos gestores das polticas de proteo


social, aps o reassentamento, elementos de acompanhamento dos
adultos, crianas e jovens que permitam a melhoria do rendimento e
os ndices de escolaridade e de capacitao profissional.

8. Criao de comisso de moradores para acompanhamento das


obras.

5. MOBILIZAO DE RECURSOS FINANCEIROS,


TCNICOS E HUMANOS

Os recursos tcnicos e humanos foram otimizados com a articulao


de professores, funcionrios, acadmicos da Universidade de Caxias do Sul,
agentes e tcnicos das secretarias municipais de Planejamento, Habitao,
Meio Ambiente, Educao, Sade, Cultura, Esporte e Lazer, das autarquias
Codeca, Samae e Fundao de Assistncia Social, inserindo as pessoas do
Ftima Baixo nos projetos e aes de cada pasta.

Dentro da rea do reassentamento, as pessoas foram organizadas e


mobilizadas em espaos garantidores da participao tanto nas aes prticas
quanto nas de capacitao.

Os recursos financeiros foram utilizados para pagamento de pro-


fessores, funcionrios, acadmicos, monitores, palestrantes, aquisio de
materiais, ferramentas, insumos, materiais de expediente, transporte, ali-
mentao etc.

Nos comits temticos so definidas e priorizadas as atividades apro-


vadas nas assembleias, os recursos financeiros so direcionados para: me-
lhoria da escolaridade, gerao de trabalho e renda, educao ambiental,
cuidados da sade, enfrentamento de situaes violncia na infncia e ado-
lescncia, mulheres e idosos, consumo consciente, cuidados com animais e
espaos de lazer.
30 A H A B I TA O N A C I DA D E

6. PROCESSO

Inicialmente, o maior problema foi o descrdito da populao que h


quarenta anos aguardava uma definio do poder pblico em relao mu-
dana de local de habitao.

Contudo, essa questo foi superada com a qualificao dos tcnicos


e dos lderes comunitrios que adotaram uma abordagem individualizada e
sistemtica, com clareza na exposio do projeto e os recursos advindos das
diversas esferas do governo, fatores que demoveram as resistncias, incenti-
vando o protagonismo das famlias a serem reassentadas.

Cabe salientar: a resistncia dos nichos de criminalidade e trfico de


drogas comprometeu a mobilizao e o envolvimento das famlias. A supe-
rao desse entrave veio da organizao dos moradores que queriam aderir
ao projeto, isolando esses focos por meio da ao participativa. Os critrios
de ocupao das diversas modalidades foram equacionados com a coleta de
opinio familiar e posterior consenso de grupos.

A organizao e mobilizao comunitria foram fomentadas pelos co-


mits temticos que mobilizaram as famlias, lideranas locais e do entorno,
as quais organizaram reunies de todos os comits. O comit de monitora-
mento atua como elo entre os demais comits e o poder pblico. A dinmica
desse outros comits fortalece e define o trabalho tcnico social de tal forma
que a rea tida como de alta periculosidade passa a ser vista como um exem-
plo a ser copiado.

No Ftima Baixo, a rede de mobilizao formada atuante. Poder pbli-


co, universidade, Lefam, Senai, Senac e Caixa Econmica Federal (CEF) atuam
fortemente na capacitao em diversos nveis. Lderes, professores, acadmicos,
tcnicos e parceiros desenvolvem atividades dirias capacitando para o trabalho
e a gerao renda e para a apropriao dos direitos e dos deveres de cidadania.

Algumas empresas passaram a procurar mo de obra dentro do pro-


jeto: empresas pblicas e privadas, igrejas, bancos e escolas tambm abrem
espaos para a comercializao de produtos.

A zona Leste se integra no projeto ambiental Eu Ecolgico e os lde-


res do reassentamento atuam como multiplicadores de fomento na organiza-
o comunitria e prticas ambientais. Organizaes comunitrias enfraque-
cidas e a falta de participao das famlias invasoras esto sendo superadas
com uma dinmica de reunies e assembleias sistemticas.
A H A B I TA O N A C I DA D E 31

Observa-se, ainda, que a falta de cultura em morar em condomnios


verticais requer um acompanhamento permanente para harmonizar a convi-
vncia. Merece ateno constante os limites que devem ser observados entre
os espaos individuais e coletivos, uma vez que as famlias reassentadas en-
contram-se em um processo de aprendizado dessas prticas.

7. RESULTADOS ALCANADOS

O fortalecimento do esprito coletivo e o empoderamento2 pessoal fo-


ram assegurados pelos espaos de ao divididos em dezenas de assembleias,
encontros, oficinas, palestras e reunies, que resignificaram a viso que pai-
rava sobre a rea de invaso. O movimento constante das famlias em seu
processo transformador contagiou o bairro, o entorno e a cidade.

Os projetos de capacitao para o trabalho e renda, as aes de me-


lhoria de escolaridade, a volta dos idosos para os bancos escolares e o forta-
lecimento da associao dos moradores, CPMs, comunidade acadmica da
escola e clube de mes reestruturou as organizaes comunitrias com uma
atuao uniforme e qualificada.

A transferncia das famlias de uma rea de habitao subnormal para


um loteamento com saneamento bsico, ruas pavimentadas, casas muradas,
condomnios formalizados, transporte coletivo, coleta de lixo, garantiu qua-
lidade de vida para as famlias, dando-lhes um endereo fixo e acesso formal
ao comrcio, ao crdito e integrando-se cidade como um todo. A melhoria
dos ndices de escolaridade, de organizao comunitria e nos processos de-
cisrios podero ser constatados pela participao no oramento comunitrio
e publicao do MEC.

Mudanas de comportamento das famlias so constatadas pela ma-


nuteno de hbitos de higiene e limpeza nas unidades habitacionais, nos
espaos individuais/coletivos, na instalao e uso correto das lixeiras, plantio
e conservao das rvores no passeio pblico, ajardinamento e hortas domi-
ciliares e no aumento da coleta seletiva dos resduos.

2
A ao realizada baseia-se no pressuposto da dignidade do ser humano, na medida em que ob-
jetiva no somente uma interveno paternalista, mas tambm de empowerment dos sujeitos, de
maneira que o processo de participao democrtico gere a busca de formas para solucionar os
confl tos e tambm a oportunidade de questionar-se sobre o futuro da comunidade, ou seja, que
tipo de comunidade ns queremos construir para o futuro?.
32 A H A B I TA O N A C I DA D E

8. SUSTENTABILIDADE

A contratao de uma instituio de ensino para a execuo do Tra-


balho Tcnico Social permitiu a mobilizao de recursos humanos em di-
versas reas, o que possibilitou o atendimento das proposies das famlias
de reassentamento.

O sentimento de confiabilidade desenvolvido pelos diversos espaos de


mobilizao, tendo frente diversos parceiros de diferentes esferas do governo
(tanto municipal quanto federal), alm de esferas comunitrias, com a presen-
a constante dos tcnicos da CEF, que deram credibilidade para a execuo das
aes definidas.

A mobilizao e presena das famlias invasoras, lideranas locais e


do entorno, a constituio dos comits com representantes da rea de inva-
so, escolhidos e votados em assembleia geral, fundamentaram o processo de
reformulao de conceitos, mudana de hbitos/prticas e o desenvolvimento
de uma conscincia voltada para as questes coletivas de insero e melhoria
da qualidade de vida.

A rede de parcerias, com a criao de hbitos de reunir, planejar e exe-


cutar, garante a continuidade deste processo educativo e transformador. Com
indicativos de melhora da autoestima e da acessibilidade, as pessoas ganha-
ram qualidade de vida, so responsveis e presentes nos processos decisrios
e tm participao concreta nas instituies comunitrias, como Associao
de Moradores do Bairro (AMOB), reunies do oramento comunitrio e
atividades religiosas, privilegiando a presena das mulheres e idosos. Esse
processo otimizou ainda recursos humanos e tcnicos do setor pblico e da
comunidade, com planejamento de aes conjuntas, como a mobilizao das
14 escolas da regio norte para a educao ambiental.

A mobilizao dos tcnicos das diversas secretarias municipais possibili-


tou a insero das pessoas da rea de invaso em projetos e aes, comprovando
que isso pode ser reaplicado em outros locais sem o uso de recursos adicionais.

9. LIES APRENDIDAS
Avalia-se de forma positiva o projeto que foi realizado pelas equipes
tcnicas envolvidas nesse trabalho, as quais buscaram execut-lo respeitando
as necessidades da populao que foi removida da rea onde viveram por
tantos anos.
A H A B I TA O N A C I DA D E 33

Por meio das reunies permanentes com os moradores, tanto com os


que j foram removidos para o loteamento Victrio Trez quanto com os que
ainda se encontram na rea de remoo, percebeu-se a importncia de man-
t-los esclarecidos quanto as etapas que envolveram o projeto. Isso permitiu
que as famlias se sentissem engajadas e participantes do processo, visuali-
zando as mudanas que ocorreram em suas vidas.

Com base na postura transparente do repasse das informaes, essas


equipes conseguiram passar credibilidade e, consequentemente, criar vnculo
com a comunidade. Sem esse apoio, o projeto no teria xito em suas aes.

Conseguiu-se perceber o quanto esses sujeitos, por meio de capacita-


es, acompanhamentos e informaes propiciadas pelas equipes tcnicas,
tornaram-se cada vez mais autnomos e participativos dentro do projeto.

A cada momento esses sujeitos lutam pelos seus direitos enquanto ci-
dados. A partir da realizao do Trabalho Tcnico Social, eles passaram a
se reconhecer, a ter identidade, pois viviam na informalidade e no se viam
como sujeitos portadores de direitos e de deveres. Eles passaram a viver po-
dendo opinar e organizar atividades visando a melhor convivncia, tanto no
novo loteamento, quando no bairro Ftima Baixo.

Ao buscar dilogo, a resoluo de conflitos e compartilhamento de


experincias, percebe-se maior integrao entre os moradores na busca de
solues. Fica visvel o fortalecimento da autonomia dos sujeitos envolvidos
atravs de melhor convivncia, comprometimento e engajamento da comu-
nidade em uma nova realidade. Isso mudou a viso da equipe tcnica que
pde conhecer melhor as dificuldades que a comunidade vem vivenciando ao
longo dos anos, passando a valorizar melhor suas conquistas.
34 A H A B I TA O N A C I DA D E

ANEXO A PR-REASSENTAMENTO

Universidade de Caxias do Sul


Bairro Ftima Baixo, Zona Norte de Caxias do Sul, estado do Rio Grande do Sul (RS).
Fonte: Projeto Tcnico Social do Reassentamento - Universidade de Caxias do Sul (UCS).

ANEXO B PS-REASSENTAMENTO
Universidade de Caxias do Sul

Bairro Ftima Baixo, Zona Norte de Caxias do Sul, estado do Rio Grande do Sul (RS).
Fonte: Projeto Tcnico Social do Reassentamento -Universidade de Caxias do Sul (UCS).
A H A B I TA O N A C I DA D E 35

O CONJUNTO
OPERRIO DA VILA
BELGA EM
SANTA MARIA-RS
Ricardo Rocha

Santa Maria localiza-se no centro geogrfico do estado brasileiro do


Rio Grande do Sul, o mais ao sul do pas. No fim do sculo XIX, a cidade co-
nheceu certo desenvolvimento em funo de sua posio estratgica enquan-
to entroncamento ferrovirio, chegando a sediar a diretoria da Compagnie
Auxiliaire des Chemins de Fer au Brsil (doravante Compagnie Auxiliaire),
empresa belga que, em 1898, arrendou a rede ferroviria gacha. Com a dimi-
nuio da atividade ferroviria, o trfego de passageiros foi extinto no incio
da dcada de 1980, com isso, a regio ao redor da estao frrea entrou em
decadncia, processo que s comeou a ser revertido nos ltimos anos, com
alguns projetos pblicos para o local, algumas iniciativas privadas pontuais
e o tombamento do stio ferrovirio, que inclui a Vila Belga, no ano 2000.

A Vila Belga constitui um conjunto de edificaes construdas pela


Compagnie Auxiliaire para seus funcionrios. A denominao faz referncia
nacionalidade da empresa e dos primeiros moradores. Localizada prxima
Gare da Viao Frrea de Santa Maria, s unidades residenciais somam-se
ainda a sede da Cooperativa de Consumo dos Empregados da Viao Frrea
do Rio Grande do Sul (CEVFRGS), seu clube e cinco armazns. O conjunto
foi projetado pelo engenheiro Gustave Vauthier, tambm de nacionalidade
belga, possivelmente entre 1905-1909. Trata-se, portanto, de iniciativa relati-
vamente pioneira no Rio Grande do Sul1 .

As unidades residenciais da Vila Belga, em nmero de oitenta, cons-


tituem-se em edificaes trreas (algumas tm poro), geminadas duas a
duas e construdas sem afastamento frontal, embora tenham recuos laterais
1
De acordo com os conhecimentos do autor, a primeira vila operria construda no estado do Rio
Grande do Sul foi a Vila Rheingantz (1884-1885), para os funcionrios da fbrica de tecidos de
Carlos Rheingantz.
36 A H A B I TA O N A C I DA D E

e quintais ao fundo. O conjunto se destaca pela variedade de tipos e tamanhos


das unidades habitacionais, do posicionamento de suas aberturas (portas,
janelas etc.) e de sua modenatura.

No processo de tombamento, foram identificados cinco tipos: tipo 1


edificao geminada com acesso pela fachada lateral e quatro janelas de
guilhotina (duas por unidade) na fachada principal; tipo 2 edificao gemi-
nada com quatro janelas de guilhotina (duas por unidade) separadas por duas
portas lado a lado na fachada principal; tipo 3 edificao geminada com
acesso pelos fundos e quatro janelas de guilhotina na fachada principal; tipo
4 edificao geminada com acesso e seis janelas de guilhotina na fachada
principal (trs por unidade); tipo 5 edificao geminada com acesso, quatro
janelas de guilhotina (duas por unidade) e portas afastadas uma da outra na
fachada principal.

Ricardo Rocha

Figura 1 Unidades residenciais na Vila Belga.


Em um levantamento de 1920, no obstante, aparecem nove tipos com
trs variaes. Em um primeiro momento, imaginou-se que a diferena de-
via-se a tipos que no foram construdos ou desapareceram. Entretanto, com-
parando o levantamento com uma reconstituio aerofotogramtrica dos anos
1990, chegou-se a concluso que, dos quatro tipos apontados como inexisten-
tes, um foi demolido ou realmente no foi construdo, um foi completamente
descaracterizado e os outros dois constituem disposies diferentes em planta
que apresentam a mesma elevao.
A H A B I TA O N A C I DA D E 37

Alm dessa variao de tipos (em planta e volumetria), do nmero e


posio diferente das aberturas, a modenatura o conjunto das molduras e da
ornamentao no se repete em nenhuma edificao geminada. Assim, so
quarenta tipos diferentes, conferindo individualidade e variedade s habita-
es, apesar da unidade do conjunto.

Figura 2 Unidades residenciais na Vila Belga. Ricardo Rocha

Louis Cloquet e seu Trait dArchitecture


O arquiteto e engenheiro de pontes e estradas Louis Cloquet
(1849-1920), para alm de seu trabalho como arquiteto municipal na
Blgica, foi professor na Universidade de Gante, na Escola de So Lucas
na qual teve papel destacado no fim do sculo XIX e no Instituto de
Belas Artes da Anturpia. Cloquet teve uma produo terica significati-
va2 que, em So Paulo, repercutiu principalmente por meio do seu Trait
dArchitecture, empregado como livro-texto no curso de engenharia e
arquitetura da Escola Politcnica3.

2
Pode-se destacar, para alm do Trait dArchitecture, o Trait de Perspective Pittoresque, alm
de vrias biografias de professores da Universidade de Gante e Les Maisons Anciennes em
Belgique. (CARVALHO, 1999).

3
Por intermdio dos vnculos entre Ramos de Azevedo e a Blgica, em funo de seus estudos
na Universidade de Gante e na Academia de Belas Artes da mesma cidade. (CARVALHO, 1999).
38 A H A B I TA O N A C I DA D E

O Tratado de Arquitetura de Cloquet est dividido em cinco volu-


mes. O primeiro e o segundo tratam dos elementos de arquitetura: muros,
abbodas e arcadas (Tomo I); portas, janelas, chamins, carpintaria, marce-
naria, pisos, escadas, telhados e coberturas (Tomo II). O terceiro volume ou
Tomo III dedicado ao estudo da higiene, do aquecimento e da ventilao.
O Tomo IV aborda os tipos de edifcios: habitaes privadas e coletivas;
entrepostos, mercados e matadouros; bolsas e bancos; escolas, bibliotecas
e museus; prefeituras; administraes municipais e parlamentos; tribunais e
prises; hospitais e hospcios; estaes ferrovirias, correios; teatros, panora-
mas, cassinos, circos, cavalarias; banhos e lavanderias; tumbas e cemitrios.
O quinto volume cuida da esttica, composio e prtica da arquitetura.
Para Maria C. de Carvalho (1999, p. 125-131):
Cloquet inicia sua obra justificando a razo do estudo dos
elementos da arquitetura e a abordagem construtiva que
d ao tema [...] depois expe historicamente as origens das
formas arquitetnicas e seu desenvolvimento. [...] Na sua
opinio, muito foi escrito sobre a histria da arquitetura
mas pouco sobre a composio arquitetnica, havendo a
necessidade de se projetar, ou seja, de compor a partir do
conhecimento das regras construtivas.
Desse modo, ainda segundo a autora:
[...] aps ter apresentado a necessidade de se estudar os prin-
cpios dos diferentes mtodos construtivos, Cloquet ir obser-
var que, uma vez de posse da chave do entendimento dos m-
todos existentes poder-se- apreciar esteticamente as formas
arquitetnicas. Da ser preciso criar uma classificao das
formas plsticas e lineares. [...] Ela nos permitir raciocinar
sobre categorias das formas bem definidas e de nelas aplicar
as regras estticas [...]. Ns entendemos por formas as com-
binaes de linhas ede superfcies que compem, arranjam
e determinam o aspecto dos edifcios e de suas partes. [...]
A forma geral de um edifcio deve nascer de sua destinao
e de seus arranjos interiores, derivar diretamente dos dados
do programa: esta uma forma de convenance primordial.
Deste modo, no podemos pretender estabelecer a priori as
leis que regem as formas do conjunto de edifcios, abstrao
feita de sua destinao. Entretanto, nada nos impede de pas-
sar em revista os diferentes tipos a que deram lugar diferentes
programas.
A H A B I TA O N A C I DA D E 39

No presente estudo, o interesse recai, sobretudo, no Tomo IV Types


ddifices, especificamente no quarto pargrafo Maisons Ouvrires do
primeiro captulo Locaux dHabitation.

O Trait e a Vila Belga


Dada sua formao e nacionalidade, Vauthier provavelmente conhecia
o tratado de Cloquet. Um exemplar da primeira edio do livro, inclusive,
fazia parte da biblioteca da Cooperativa dos Empregados da Viao Frrea
do Rio Grande do Sul4. Na parte do tratado dedicada habitao operria,
encontra-se um breve histrico sobre o tema e uma anlise dos problemas de
salubridade relativos gua e ao esgoto, passando por consideraes sobre
a localizao, a orientao, a ventilao, a iluminao e a umidade das ha-
bitaes. Nessa parte, tambm so abordadas questes sobre o programa, as
reas disponveis e a disposio das peas, contendo a descrio de uma srie
de tipos de unidades e das possibilidades de sua reunio em conjuntos, bem
como de recomendaes sobre o isolamento das moradias, sua diversidade
e identidade. Outras questes tratadas no documento so a reserva de reas
para equipamentos coletivos; a vantagem das ruas largas; a necessidade do
trabalhador passar de locatrio a proprietrio da habitao; a segregao dos
bairros pobres; o mecanismo da desapropriao; e, finalmente, os custos das
construes. (CLOQUET, 1900, p. 90-132).

Diante de uma abordagem to vasta e em uma aproximao ao tema,


que to somente o objetivo deste trabalho , optou-se aqui por se concentrar
nas questes levantadas por Cloquet que sugerem relaes claras com algumas
caractersticas da Vila Belga. So elas: a discusso sobre a localizao das vilas
operrias, sobre os tipos de unidades e suas possibilidades de reunio em conjun-
tos e sobre a necessidade de diversidade, identidade e isolamento das unidades.

Cloquet (1900, p. 95) lembra o fato de que quando os conjuntos ope-


rrios so situados longe da aglomerao urbana, os trabalhadores se sentem
mais expostos explorao dos patres, inspirando-lhes certo rancor da so-
ciedade; e ficando ainda menos acessveis assistncia e visita da caridade
privada. O autor tambm levanta o problema da segregao gerar guetos
hostis sociedade, contrapondo segregao a ideia de que a localizao das
habitaes operrias em:

4
Esse exemplar foi posteriormente doado Biblioteca Setorial do Centro de Tecnologia da Uni-
versidade Federal de Santa Maria (UFSM).
40 A H A B I TA O N A C I DA D E

[...] ruas que se ligam s artrias importantes permitem sua


populao viver lado a lado com a burguesia das grandes ave-
nidas, compartilhando as mesmas manifestaes de vida p-
blica, encontrando-as no comrcio ou, at mesmo, na intimi-
dade dos lares dos mais abastados (CLOQUET, 1901, p. 98).

Apesar disso, o arquiteto via com circunspeco o embelezamento das


cidades, realizado por meio das demolies das vielas e becos, para a constru-
o de largas avenidas. E, ao condenar as ruelas insalubres, propunha em seu
lugar ruas com um mnimo de dez metros entre linhas de edificaes ou com
a largura correspondente altura da edificao mais elevada, como forma de
garantir a insolao e a ventilao.

A Vila Belga, por sua vez, com ruas relativamente largas (entre 12 e
14 metros) embora prxima Estao Frrea de Santa Maria , dispe de
tima localizao, estando a apenas a um quilmetro do centro da cidade e
a poucos metros da Avenida Rio Branco que, aps a construo da Estao,
tornou-se uma das principais, seno a principal via da cidade, servindo de
carto postal e concentrando at o desmantelamento do sistema ferrovirio
de transporte de passageiros grande parte do comrcio, residncias impor-
tantes, hotis etc. Ao optar por tal localizao, a inteno parece ser muito
mais de integrao do que de segregao.

Entre a diversidade de tipos discutidos por Cloquet edifcios mis-


tos (residncia e comrcio), casas isoladas, unidades agrupadas (duas a
duas etc.) em fita ou alinhadas ao longo de rua interna e workhouses in-
teressam aqui as moradias agrupadas duas a duas que o arquiteto denomina
accoles.

Para Cloquet (1900, p. 105), nas habitaes adosses (com rua in-
terna), a separao das unidades completa, mas a disposio dos quintais
mais difcil com a entrada da unidade ao fundo sendo menos acessvel, por
isso, o arquiteto recomenda no utilizar a soluo para habitaes em fita, j
que isso impede o ar de atravessar. Por outro lado, nas habitaes accoles
(lado a lado, sem rua interna), as unidades so mais acessveis e os quintais
podem ser localizados nos fundos.

Como dito antes, a Vila Belga compe-se de oitenta unidades resi-


denciais agrupadas duas a duas, edificadas junto calada, com quintais nos
fundos e pequenos afastamentos laterais entre as edificaes geminadas. Com
isso, Vauthier conseguiu uma variao na posio das entradas frontal,
A H A B I TA O N A C I DA D E 41

lateral ou por trs , certa privacidade e isolamento, alm de permitir a cir-


culao do ar. Algo que no seria possvel em nenhum dos outros tipos dis-
cutidos por Cloquet, com exceo da casa isolada, que, possivelmente, teria
custos de construo mais elevados.

A questo do isolamento, portanto, foi resolvida por Vauthier ao op-


tar pela residncias accoles ou geminadas duas a duas e pela existncia de
quintais nos fundos dos lotes o que possibilitou a expanso e modificao
das unidades, de acordo com as necessidades dos moradores, em uma soluo
que ainda aliou alguma economia de gastos em funo da parede comum.

Quanto questo da identidade ou individualidade das moradias,


escreve Cloquet (1900, p. 101) que a uniformidade das residncias de um
conjunto operrio um defeito. Ela gera banalidade de aspecto e monoto-
nia; imprimindo a caracterstica da uniformidade, nega-se o direito indivi-
dualidade humana. Disso resulta que os conjuntos de moradias operrias
bem-realizadas devero conter unidades diferenciadas em importncia, com
diferentes disposies em planta e aspecto variado.

Nesse sentido, a Vila Belga parece seguir suas recomendaes: varie-


dade de tipos e tamanhos em planta e volumetria que, somada a disposio e
modenatura diferenciada das aberturas, confere aspecto distinto s quarenta
edificaes geminadas.

No que diz respeito diversidade, para Cloquet (1900, p. 99) era de-
sejvel que as habitaes variassem em razo da diversidade de famlias e de
seus diferentes costumes e necessidades. A prova de que um tipo uniforme
de habitao no satisfaz as aspiraes dos trabalhadores encontrada na
Enquete sobre as condies de habitao na Frana, realizada pelo Comit
de Trabalhos Histricos e Cientficos.

Consideraes finais
Uma das questes significativas que se pode levantar quando so dis-
cutidas as qualidades do conjunto operrio da Vila Belga, tendo em vista o
que foi exposto aqui, diz respeito s fontes utilizadas por seu projetista, na
medida que, ao que tudo indica, no se tratava de profissional com vasta ex-
perincia em construes civis. Nesse sentido, como foi mostrado, uma srie
de coincidncias leva a relacionar a concepo do conjunto com determinadas
recomendaes sobre as habitaes operrias realizadas por Louis Cloquet
42 A H A B I TA O N A C I DA D E

em seu tratado de arquitetura. Assim, finalmente, essa anlise comparativa


acaba lanando luz sobre a qualidade das duas obras tratado e conjunto
operrio e de seus criadores, que j apontavam, h um sculo atrs, para a
necessidade de no segregar e conferir diversidade e identidade aos conjuntos
residenciais construdos para trabalhadores.

Referncias
BLAY, E. Eu no tenho onde morar. So Paulo: Nobel Editora, 1982.

CARVALHO, M. C. de. Ramos de Azevedo. So Paulo: EDUSP, 1999.

CLOQUET, L. Trait dArchitecture. Lige: Ch. Branger d., 1901.

GRUPO DE ARQUITETURA E PLANEJAMENTO (GAP). Ha-


bitao Popular: Inventrio da Ao Governamental. So Paulo:
FINEP/Projeto, 1985.

KHL, B. M. Arquitetura do Ferro e Arquitetura Ferroviria em So


Paulo: reflexes sobre sua preservao. So Paulo: Ateli Editorial,
1998.

ROCHA, R. A Vila Belga e o Trait dArchitecture de Louis Cloquet.


Cadernos de Arquitetura Ritter dos Reis, [S.l.], v. 3, p. 191-199,
2001.
A H A B I TA O N A C I DA D E 43

A PRODUO
HABITACIONAL EM
CHAPEC-SC:
A AO PRIVADA NA
OFERTA DE MORADIA
Camila Fujita
Ana Laura Vianna Villela
Alexandre Maurcio Matiello
Jamile Bastiani1
1. INTRODUO
A habitao brasileira foi tida ao longo dos tempos como um quesito
de profunda reflexo e discusso, devido s particularidades culturais, sociais
e at mesmo de ocupao do solo encontradas ao longo de todo o territrio,
fazendo com que se desenvolva um olhar mais crtico sobre a produo da
habitao em cada regio.
A discusso da produo e circulao da moradia, principalmente a
formal, pode dar-se por diversas facetas. Ribeiro (1997) aponta um cami-
nho muito interessante quando cita como principais agentes que atuam neste
processo: o incorporador, o construtor, as instituies de crdito imobilirio
e os proprietrios rentistas.
Tambm destaca que luz dos financiamentos do BNH e do capital de
incorporao, a partir do fim da dcada de 1980, tem-se a construo do que
se chamou de anticidade, referindo-se a exemplos como a Barra da Tijuca e
os condomnios fechados, sendo frutos da opo da classe mdia e alta pela
segregao urbana e consequente supravalorizao do solo. Por outro lado,
Lcia Valladares destaca que o preo dos terrenos urbanos ser o reflexo
1
Pesquisa fi anciada pela Modalidade Balco de Projetos, Artigo 170 e PIBIC/FAPE projetos
de longa durao. Trabalho apresentado e publicado nos Anais do XXX Encontro Estadual de
Geografia - Outras Geografias: Entre Territrio e Ambiente, Regio e Desenvolvimento. Erechim:
AGB-PA, 2011. p. 553-571. Este texto recebeu Meno Honrosa no Prmio Mritus, edio 2013,
oferecido pela Unochapec.
44 A H A B I TA O N A C I DA D E

da contenda entre os agentes capitalistas pelo uso econmico da cidade


(VALLADARES apud RIBEIRO, 1997, p.20), o que infelizmente no se tem
observado no oeste catarinense.

Partindo do pressuposto que a habitao torna-se fielmente uma mer-


cadoria geradora de grande quantidade de lucro, Bonduki (1997) afirma que a
habitao no sistema capitalista uma mercadoria como qualquer outra e a
produo privada de moradias para gente de todas as classes sociais uma das
mais importantes reas de aplicao do capital. (BONDUKI, 1998, p. 20).

Para entender esse contexto, resgata-se Rodrigues (1990) que lembra:


no Brasil, assim como nos demais pases capitalistas, as edificaes so enten-
didas como mercadoria, pois tem sido fonte de acmulo de riquezas. A terra
no um bem que se desgasta, no produto do trabalho, nunca se deteriora
e mesmo assim produz preo constantemente. Assumindo a teoria de que s
o trabalho cria valor, entende-se que a terra uma mercadoria sem valor, no
sentido que seu preo no definido pelo trabalho, mas pelo estatuto jurdico
da propriedade da terra, na capacidade de pagar seus possveis compradores.

Rodrigues (1990) ainda afirma que a terra uma espcie de capital que
est sempre se valorizando, no usando a atividade produtiva, mas sim um
investimento de capital, um valor que aumenta pela monopolizao do acesso
a um bem necessrio sobrevivncia, tornando escasso e caro a propriedade.

Na inteno de um dia poder acessar a terra, o pertencente a uma


classe menos favorecida tenta encontrar formas de acesso moradia: Esse
tipo de pensamento cria uma excluso classe mais baixa da populao para
o acesso a terra, fazendo com que o trabalhador alugue seu trabalho antes
de tornar-se proprietrio (BALDEZ apud RODRIGUES, 1990, p. 18). Tal
questo acontecia no s no meio rural, mas tambm no espao urbano, prin-
cipalmente com a industrializao, na qual a classe mais baixa dedicava seus
esforos para tentar acumular bens por meio do trabalho, para no futuro con-
seguir obter seu empreendimento prprio.

Investir em terra/casa torna-se uma maneira de retorno certo do capi-


tal, pois esses bens sempre aumentam de valor, seguindo a dinmica da acu-
mulao do capital. Outra questo que merece destaque o funcionamento
do mercado. Normalmente, quando h grande oferta, os preos diminuem,
contudo, o mercado imobilirio no acompanha essa lgica, pois quando h
nova oferta de terrenos, gerando expanso do permetro urbano, o preo se
mantm ou aumenta. Essa constatao tem apontado para a ilgica e especu-
lativa lei do mercado imobilirio.
A H A B I TA O N A C I DA D E 45

Pontos que merecem destaque so: a compreenso do fator de loca-


lizao como importante determinante para a composio do preo da terra,
aumentando ou diminuindo o preo de lotes de mesma dimenso; a atuao
do estado nesse processo, ao fazer investimentos (infraestrutura) em deter-
minadas regies, acentuando uma valorizao da terra e do lote, aumentando
taxas e impostos, fazendo com que muitos investidores aguardem a maior
valorizao de seus terrenos (especulao imobiliria). Nesse contexto,
muitas famlias no tm mais condies de arcar com os novos valores, por
isso, obrigam-se a mudar para outras reas da cidade: a chamada expulso
branca. Assim, compreende-se que a diviso de terras no Brasil gera, desde
os primrdios, a excluso social e espacial, por meio de um mercado que atua
sempre na contramo dos interesses das camadas mais desprovidas de renda
da populao.

No que se refere ao oeste catarinense, Alba aponta que:

[...] as contradies que formaram a histria de Chapec so


importantes para serem percebidas e analisadas, pois nos
ajudaro a entender as contradies do presente e que esto
formando um espao tambm contraditrio, no qual diferen-
tes foras necessitam conviver e reproduzir-se [...] (ALBA,
2002, p. 15).

Chapec est localizada no estado de Santa Catarina, na mesorregio


oeste catarinense e microrregio que tem seu nome, sendo entendida como
polo de referncia regional (Figura 1 e 2). Tem uma populao de 183 561
habitantes (IBGE, 20102) e tem como base econmica a agroindstria, que
atrai muitas pessoas em busca de uma oportunidade/colocao no mercado
de trabalho e uma melhor qualidade de vida.

Contudo, o presente trabalho visa compreender a ao privada na pro-


duo habitacional da cidade de Chapec/SC, principalmente no que tange
produo de novos loteamentos e dos condomnios fechados, perpassando a
discusso pela esfera federal e os investimentos que esto intensificando este
processo em todo o pas, bem como pela esfera municipal, para compreender
as mudanas dos parmetros at ento adotados e que modificam as formas
de acesso moradia.

Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica Censo 2010.


2
46 A H A B I TA O N A C I DA D E

MANIPULAO

Figura 1 Localizao
de Chapec no Estado
Fonte: <www.mapainterativo.ciasc.gov.br>.
Acesso em: 25 set. 2009.

Figura 2 Municpio
de Chapec
Fonte: PDDTC, 2004.

Tal abordagem utiliza a metodologia da Rede Internacional de Pes-


quisadores de Cidades Mdias (ReCiMe), que colabora na lacuna teri-
ca-prtica-reflexiva existente sobre este assunto e contribui para o banco
de dados da rede, o que possibilita a reflexo mais aprofundada da ao
privada na cidade de Chapec-SC e, futuramente, recortes comparativos
mais complexos entre as cidades mdias pesquisadas na rede. Trabalhou-se
em um recorte temporal de 2004 a 2010 e realizou-se pesquisas biblio-
grficas, levantamento dos loteamentos privados e condomnios fechados
junto prefeitura, identificando a infraestrutura existente e a rea ocupada,
alm da coleta de dados sobre os principais equipamentos pblicos de lazer
existentes, gerando uma reflexo mais abrangente sobre o agir da iniciativa
privada perante a questo habitacional e suas consequncias na qualidade
de vida da comunidade.

Para elucidar melhor a discusso proposta, este texto est organiza-


do para apresentar, contextualizar e discutir tal temtica. Ser apresentada a
compreenso histrica da habitao em Chapec, que de suma importncia
para o entendimento do vnculo passado/presente. Na sequncia, traz-se para
a discusso os levantamentos e as anlises. Com base nesses dados, expem-
-se a reflexo realizada, unindo os dados ao entrelaamento natural existente
entre o panorama poltico de investimento na habitao, o crescimento da
populao da cidade que contribui para aumentar o dficit de moradias e a
atuao da ao privada neste processo.
A H A B I TA O N A C I DA D E 47

2. COMPREENSO HISTRICA DA HABITAO EM


CHAPEC
A regio foi marcada por disputas de terra entre Brasil e Argentina. Decidi-
do que as terras seriam brasileiras, o impasse continuou entre os estados de Santa
Catarina e Paran (Guerra do Contestado). Santa Catarina ficou com o direito
terra e, em 25 de agosto de 1917, teve-se a criao do municpio de Chapec.
Inicia-se ento, por meio das companhias particulares de colonizao,
a colonizao da regio por meio da consolidao do ncleo urbano que se
deu, segundo Alba (2002), por meio de uma relao triangular (colonizadoras
- estado - colonos). Tal situao diferencia a formao de Chapec de vrias
cidades da regio e da maioria dos centros urbanos brasileiros.
Poli (1995) divide a colonizao da regio em trs fases: a indgena
(at meados do sculo XIX), a cabocla, (em que foram expulsos das terras e
serviram de mo de obra nas atividades econmicas incipientes) e, por causa
da migrao, (basicamente do Rio Grande do Sul, de pessoas de origem ale-
m, italiana e polonesa, demarcando a ltima fase da colonizao). Os imi-
grantes comearam a abrir estradas para o escoamento da produo e assim
trazer novos compradores de terras.
A primeira atividade econmica da regio foi a extrao madeireira
que, segundo Bellani (2006), fez com que se instalassem no local muitas ma-
deireiras. Alm disso, existia a cultura do milho e a suinocultura (ROSSETO,
1995). Em 1930, Chapec passa emergir como lugar central devido ao fluxo
de pessoas que atraa. Assim, em 1931, a Companhia Bertaso cria o primeiro
plano diretor, transmitindo a ideia de cidade planejada. Engodo repetido pela
comunidade at os dias atuais, atrapalhando significativamente as necessrias
aes de planejamento e ordenamento do territrio.
Na dcada de 1950, a suinocultura fez com que se desenvolvesse uma
nova ordem econmica, estimulando a migrao campo-cidade. Assim co-
mearam os problemas habitacionais: dficit, precariedade da construo etc.
Criavam-se em torno das indstrias as vilas de operrios que, posteriormente,
vieram a formar bairros da cidade, como o caso do bairro Saic.
Essa poca foi formada por grandes conflitos sociais e polticos que
acarretaram em mudanas na estrutura vigente. Nesse processo, a vinda de
caboclos fez surgir cintures de barracos que, j nos anos 1960, criou um
dos bairros mais pobres de Chapec: So Pedro. No fim da dcada de 1950,
criam-se dois loteamentos na cidade: Jardim Itlia e Santa Maria, o que de-
monstra para Villela (2007) a carncia de estrutura fsica para abrigar este
contingente populacional e a necessidade abrig-lo de forma racional.
48 A H A B I TA O N A C I DA D E

Surgiram na dcada de 1960 os primeiros prdios para abrigar os r-


gos pblicos, demonstrando o desenvolvimento da cidade. Os dez loteamen-
tos existentes afirmavam o processo de expanso em torno da rea central.
Em contrapartida, acontece a remoo das famlias de baixa renda das reas
centrais da cidade para as zonas mais perifricas, na tentativa de esconder
a pobreza.

Em 1967, cria-se a Exposio Feira Agropecuria Industrial de Cha-


pec (Efapi) que, juntamente com a dcada de 1970 e com a instalao do fri-
gorfico Sadia, causaram grande desenvolvimento da malha urbana do atual
bairro Efapi. Para Reche (2008), a dcada de 1970 foi marcada por grandes
modificaes na base socioeconmica do municpio com o surgimento de
novas atividades para enriquecer o mercado e diversificar a economia. Regis-
tra-se a ocorrncia de 39 loteamentos e diferentes nveis de ocupao do solo.
Porm, cabe salientar, h baixa densidade habitacional nas reas perifricas,
uma caracterstica que perdura at os dias atuais e contribui para os altos
preos de terra na cidade.

Em 1974, elaborado e aprovado o primeiro plano diretor da ci-


dade, coordenado pelo governo federal e desenvolvido por uma empresa
privada, sendo revogado em 1980, por uma nova lei de zoneamento, ela-
borada por equipe interna do municpio. Entre outros pontos importantes,
esse zoneamento modernista previa reas de habitar (zonas residenciais),
produzir e trabalhar (zonas industriais), consumir (zona central) e reas de
lazer (praas e parques distribudos equilibradamente pela cidade). Tais
propostas no chegaram a ser desenvolvidas devido medida que des-
considerava a existncia de conflitos urbanos, relativos principalmente
desigualdade social.

Em 1977, ocorrem alteraes na legislao, como o aumento dos n-


dices de aproveitamento nas reas centrais, o que se reflete em uma vertica-
lizao incipiente fato que ir se repetir em 2007 e em um alerta para a
triste realidade: o poder decisrio sobre o espao urbano est nas mos dos
interesses da iniciativa privada. So diminudas as exigncias para a aprova-
o de novos loteamentos, principalmente quanto a questes de infraestru-
tura urbana. Para Reche (2008), permite-se com isso a expanso da cidade
em loteamentos descolados da malha urbana (caracterstica que se observa
atualmente) e que neste momento se relaciona com a localizao das agroin-
dstrias. Os mapas da evoluo urbana do ncleo urbano de Chapec mos-
tram movimentos cclicos de expanso descontnua, seguidos de tentativas de
ocupar os vazios gerados (Mapas 1, 2, 3 e 4).
A H A B I TA O N A C I DA D E 49

Na malha urbana de 1965 (Mapa 2), percebe-se uma expanso norte e


contnua, sem a formao de vazios, verifica-se que o crescimento aconteceu
em torno da rea central de 1931 (Mapa 1), demonstrando a preocupao
em aumentar territrios. Porm, na malha de 1975 (Mapa 3), visualizam-se
loteamentos descontnuos, principalmente com expanso norte/sul, gerando
os primeiros vazios, alm de aglomeraes mais distantes nos sentidos leste/
oeste. J no mapa de 2006 (Mapa 4), acontece um preenchimento do centro
da cidade e a continuao do espraiamento perifrico. Ressaltam-se concen-
traes bem afastadas do centro, ocorridas ao norte e na poro oeste, onde se
encontra atualmente, de acordo com o censo 2010 do IBGE, o maior bairro da
cidade, o Efapi, com 27 543 habitantes em uma rea de 592,01 ha.
Entre 1977 e 1981, em mdia 40 famlias chegavam a Chapec dia-
riamente, esse crescimento gerou problemas, como a falta de infraestrutura e
saneamento bsico necessrios, poluio atmosfrica e contaminao de ma-
nanciais. Para Reche (2008), esse crescimento aconteceu de forma perifrica,
j que, no centro da cidade, a densidade habitacional continuou igual.
Na segunda metade da dcada de 1970, a cidade recebeu grandes in-
centivos estatais em obras de infraestrutura. No final deste perodo, o CURA
(Plano Comunidade Urbana para a Renovao Acelerada) desenvolvido pelo
governo federal, com a finalidade de intervir nas reas mais problemticas
dos municpios, levou infraestrutura para alguns bairros centrais, definindo
com isso a ocupao deles pela classe mdia/alta de Chapec.
Adaptao de Ana Laura Vianna Villela.

Mapa 1 - 1931 Mapa 2 - 1965


Fonte: Prefeitura Municipal, 2010. Fonte: Prefeitura Municipal, 2010.
50 A H A B I TA O N A C I DA D E

Adaptao de Ana Laura Vianna Villela.

Mapa 3 - 1975 Mapa 4 - 2006


Fonte: Prefeitura Municipal, 2010. Fonte: Prefeitura Municipal, 2010.

Em 1980, teve-se uma nova lei de zoneamento que tratava apenas de


aspectos fsico-territoriais relacionados aos parmetros de uso e ocupao do
solo, de forma jurdica, sem apresentar discurso com diretrizes de desenvolvi-
mento. Esta revogou integralmente o Plano de Desenvolvimento Urbano de
1974, confirmando a tendncia de organizar a cidade espacialmente por nveis
de renda, como a valorizao dos terrenos das reas centrais. Nesse momento,
tem-se a periferizao dos loteamentos na direo norte e sul da malha urbana e
o incio o ciclo das hidreltricas, potencializando os recursos hdricos da regio.

Alia-se a isso a facilidade de se instalar legalmente loteamentos nas


reas perifricas sem a infraestrutura suficiente e tem-se como resultado o impe-
dimento por meio do zoneamento e dos parmetros urbansticos, da instalao
da populao de baixa renda nas reas centrais, gerando a segregao vista at
os dias atuais. Este o resultado da ao das polticas pblicas no municpio.

Em 1990, a lei de zoneamento novamente substituda, apresentando


poucas alteraes lei anterior de 1980, perpetuando a poltica de segre-
gao. Seguindo a linha de raciocnio de 1991-2000, os acessos a servios
bsicos tiveram resultados positivos, aumentando a qualidade de vida da po-
pulao. Rotas tursticas do municpio e regio foram fortes fatores que inter-
feriram no crescimento populacional que atingiu 146 967 habitantes em 2000.

A partir de 2002, Chapec passa a integrar a mesorregio grande


fronteira do Mercosul. Segundo Alba (2002), a cidade considerada atual-
mente polo regional e se diferencia por dispor de ampla infraestrutura, o que
A H A B I TA O N A C I DA D E 51

traz desenvolvimento de produo. Um facilitador disso o fato de a cidade


estar em um entroncamento de vias de acesso ao Rio Grande do Sul e a diver-
sas regies do pas (Mapa 5).
Monteiro (2006) relata que o crescimento horizontal e espraiado da ci-
dade acarreta grades vazios urbanos, configurando para Reche (2008), um su-
baproveitamento da infraestrutura urbana, que se confirma no relatrio tcnico
elaborado pela Prefeitura Municipal de Chapec, em 2004, destacando que a ci-
dade poderia crescer por 10 anos somente ocupando os vazios urbanos existentes.
Ponto interessante a ser observado, a partir da Tabela 1, que a efetiva
ocupao do solo do municpio de Chapec ocorreu de forma mais acelerada
e efetiva basicamente nos ltimos trinta anos. Concomitantemente, entende-
-se que o ciclo populacional envolvido nesses processos so extremamente
ricos e significativos para entender a consolidao do ncleo urbano.
Adaptao de Ana Laura Vianna Villela.

Mapa 5 - Acesso a Chapec


Fonte: Prefeitura Municipal de Chpec, MUB 2013.
O comparativo dos dados do Censo Demogrfico de 2000 e 2010 do
IBGE demonstram que Chapec tem apresentado uma taxa mdia de cresci-
mento populacional da ordem de 1,9% ao ano. Considerando o perodo de 10
anos, o municpio apresentou uma taxa acumulada de crescimento populacio-
nal em torno de 24%, o que auxiliou para agravar o quadro habitacional que
52 A H A B I TA O N A C I DA D E

se encontra na atualidade. Em 2004, aprovado o Plano Diretor de Desen-


volvimento Territorial de Chapec (Lei Complementar n. 202 de 6 de janeiro
de 2004), tendo por base o Estatuto da Cidade3 como forma de gerar maior
qualidade de vida e diminuir a segregao/excluso espacial.
As Macrozonas so subdivididas espacialmente em Macroreas ou
Unidades Funcionais, Ambientais, que recebem os parmetros urbansticos
de ocupao. Importante salientar: o municpio elimina o conceito de Per-
metro Urbano enquanto limite segregador de rea de planejamento urbano e
passa a ser pensado a partir de um zoneamento no mais por funo (rea x
ndice), mas por critrios de incomodidade (comportamento x funo). Isso
traduz a tentativa de equidade deste novo documento.
Os principais pontos do plano so: a abertura do capital privado, pos-
sibilitando a participao desse capital no financiamento da produo da ur-
banizao, para que arque com custos sobre a valorizao da terra; e a no
discriminao no territrio das diferentes etnias que o compe.
Mesmo sem ter sido plenamente implementado (instrumentos, reas
densificadas...), o plano foi revisado em 2007 sem a menor preocupao e
respeito aos princpios estabelecidos pela comunidade, por meio do processo
participativo adotado em 2004. Foram alterados ndices e taxas sem a menor
anlise das reais possibilidades construtivas de cada macrorea. Foi criada a
MUT (Macrorea Urbana de Transio), que transformou, da noite para o dia,
uma regio historicamente de gabaritos de at quatro pavimentos, para mora-
dias e pequenos servios e comrcio, em uma rea com potencial construtivo
para at seis pavimentos. Este sozinho no seria o gerador de um grande
impacto na paisagem e no cotidiano da comunidade, mas se observarmos
que algumas manobras construtivas permitem que os edifcios alcancem oito
pavimentos e que o ndice de aproveitamento foi aumentado, se tem prati-
camente duplicada a capacidade construtiva dos lotes; com isso, h a supra-
valorizao, entre outras consequncias. Assim, fica explicito o domnio do
capital privado sobre a gesto pblica e espacial no municpio de Chapec.

3. A AO PRIVADA NA OFERTA DE MORADIA:


PRODUO DE NOVOS LOTEAMENTOS E CONDOM-
NIOS FECHADOS
A regio foi marcada por disputas de terra entre Brasil e Argentina.
Com uma rea superficial de 625,4 km2, sendo 113,24 km (18,10%) da rea
de densificao urbana e 512,36 km (81,90%) da rea rural (Decreto 12 696
3
Lei Federal n. 10.257/01, que regulamenta os artigos 182 e 183 da Constituio Brasileira com
objetivo de ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e da propriedade.
A H A B I TA O N A C I DA D E 53

de 07 de abril de 2004), com populao de 183 530 habitantes, e densidade


demogrfica de 293,98 hab/km (Censo IBGE, 2010), Chapec se destaca
pela forte atividade econmica e dinmica populacional, constituindo-se
como o principal municpio da regio oeste de Santa Catarina.
Os dados do censo IBGE 2010 mostram vrias caractersticas que auxi-
liam na compreenso da situao habitacional no municpio. O ndice de cres-
cimento anual entre 2000-2010 de 1,9% se destaca ao do Brasil, o qual foi de
1,3%, demonstrando que cada vez mais pessoas so atradas para as cidades,
principalmente as de porte mdio, em busca de emprego e(ou) moradia digna
e de qualidade, em suma, oportunidade.
Ao observar a distribuio populacional (Tabela 1), v-se que manti-
da a porcentagem urbana (91,58% 2000 e 91,61% 2010) e rural (8,42% 2000
e 8,39% 2010) nesse perodo, demonstrando que a maioria da populao vive
na cidade e a minoria no meio rural. Estes 10 anos apontam para a compreen-
so de que Chapec, parece, chegou ao equilbrio de sua distribuio popu-
lacional, revelando que o pensamento de que s a cidade importante para o
trabalho no necessariamente se comprova neste caso.

POPULAO URBANA POPULAO RURAL TOTAL POPULAO


(habitantes) (habitantes) (habitantes)

1940 4.128 40.199


44.327
9,31% 90,69%
1950 9.736 86.868
96.604
10,08% 89,92%
1960 10.939 41.150
52.089
21% 79%
1970 20.591 29.526
50.117
41,08% 58,92%
1980
CENSO 55.226 28.546
DEMOGRFICO 83.772
65,92% 34,08%
1991
CENSO 96.751 26.299
DEMOGRFICO 123.050
78,62% 21,38%
1996
CONTAGEM 113.988 17.026
POPULACIONAL 131.014
87,01% 12,99%
1998 119.578 16.306
135.884
88% 12%
2000
CENSO 134.592 12.375
DEMOGRFICO 146.967
91,58% 8,42%
2005
ESTIMATIVA - -
POPULACIONAL 169.256
- -
2007 CONTAGEM 150.426 12.752
POPULACIONAL 183.530
92,19% 7,81%
2009 ESTIMATIVA 161.994 12.253
POPULACIONAL 174.187
93,00% 7,00%
2010 CENSO 168.159 15.402
DEMOGRFICO 183.530
91,61% 8,39%
Tabela 1 - relao ano/populao.
Fonte: IBGE, SEBRAE e Prefeitura Municipal de Chapec.
54 A H A B I TA O N A C I DA D E

No que se refere densidade demogrfica, ela se apresenta alta 279


hab/km comparando-se a 64,2 hab/km de Santa Catarina e 22,5 do hab/km
do Brasil e, mesmo assim, a terra continua a preos elevados, principalmen-
te nos novos empreendimentos, o que aponta para o domnio do mercado por
parte da iniciativa privada. No que se refere distribuio por faixa etria,
a maioria encontra-se nas idades entre 20 a 29 anos, sendo que, do total,
50,62% so mulheres e 49,38% so homens, mostrando um municpio em
maioria jovem, feminino e prspero, contrariando velhas mximas de que a
base do crescimento e desenvolvimento tem na fora de trabalho masculina
o seu aporte.

De acordo com a distribuio de pessoas por bairro, tem-se que a


maioria dos bairros chapecoenses aumentou a densidade habitacional, mos-
trando certa ocupao dos vazios urbanos (j identificados em 2004), bem
como processos de renovao dos lotes para a verticalizao. Os bairros So
Pedro, Bom Pastor e Jardim Amrica que registram uma diminuio signi-
ficativa da densidade habitacional, porm a populao aumentou. Acredita-se
que a diferena tenha se dado por um rearranjo do territrio. Curiosamente,
os bairros que mais aumentaram as densidades foram o Centro, Maria Goreti
e Santo Antnio, aproximadamente 6% do ltimo censo, mas no registram
no recorte temporal de 2004-2010 ocorrncia de novos loteamentos nestes
locais, o que aponta empreendimentos individualizados no lote e de carter
mais verticalizado.

Por outro lado, tm-se os bairros Belvedere e Trevo, que obtiveram


uma densidade populacional menor que 1%. Fato importante a ser obser-
vado que esses locais encontram-se mais afastados e descontnuos tanto
da malha quanto dos novos empreendimentos que se instalaram na cidade,
como a Universidade Federal da Fronteira Sul - UFFS, localizada ao sul
do permetro urbano. Salienta-se ainda que os bairros que recebem em-
preendimentos populacionais, em geral, obtiveram crescimento da densi-
dade habitacional e, com isso, consolidao do ncleo. Exceo ocorreu no
distrito de Marechal Bormann (distante aproximadamente 12 km do centro
da cidade). Mesmo com as melhorias habitacionais, como as do Conjunto
Habitacional Nova Vida II, o distrito no apresentou aumento de densidade,
fato que refora o fator localizao como ponto importante da produo e
circulao da moradia.

De modo geral, houve um aumento do nmero de imveis e de im-


veis ocupados. Na maioria deles, os imveis identificados como desocupa-
dos diminuram, reforando a observao do aumento populacional utilizan-
do locais ainda no ocupados. Exceo ocorreu nos bairros So Cristvo,
A H A B I TA O N A C I DA D E 55

Presidente Mdice, Lder, Universitrio, Seminrio e Trevo, os quais regis-


traram aumento do nmero de imveis desocupados. Destaca-se que, para
este ltimo, o nmero de imveis desocupados praticamente dobrou, de 61
para 133. Ao cruzar este dado com a densidade habitacional, percebe-se: al-
guns bairros aumentaram o nmero de lotes vazios e diminuram a densidade
populacional, reforando a compreenso de uma desvalorizao econmica
e social desses locais.

Outras reas de importante reflexo so as reas Especiais para Ocu-


pao e Urbanizao Prioritria (AEUOPs - Plano Diretor de Chapec de
2004), que tem como funo:

I. acesso moradia adequada a todos;


II. justa distribuio dos benefcios e nus decorrentes do
processo de urbanizao e transformao do territrio;
III. proteo, preservao e recuperao do ambiente natural
e construdo;
IV. expanso das atividades econmicas;
V. descentralizao das oportunidades geradas a partir da ur-
banizao e transformao do territrio;
VI. integrao do desenvolvimento aos elementos estrutura-
dores do territrio. (PDDTC 2004).

Tudo isso corrobora para o melhor aproveitamento do solo urbano


no que se refere ao cumprimento da funo social da propriedade, visando a
reestruturao, a melhor densificao urbana e a otimizao dos investimen-
tos pblicos e privados aplicados na urbanizao e na produo da cidade.
Infelizmente no o que se observa. Ponto interessante de compreender a
responsabilidade do poder pblico em fiscalizar e fazer cumprir as diretrizes,
fazendo com que sejam cumpridas, a fim de que haja um real ordenamento
do solo e a melhoria da qualidade de vida da populao chapecoense, o que
tambm no se observa em Chapec.
Procurando compreender as relaes entre os loteamentos construdos
a partir de 2004 e as AEUOPs (Mapa 6), percebe-se que, em geral, os em-
preendimentos no ocuparam as reas indicadas pelo plano diretor. Tal situa-
o demonstra que, mesmo tendo bases para expanso, os empreendimentos
no seguem a ordenao territorial proposta, concentrando-se nas franjas da
cidade e ignorando a existncia dos vazios urbanos (que continuam sendo
especulados pelos incorporadores).
56 A H A B I TA O N A C I DA D E

As condies de ocupao das AEUOPs demonstram que apenas


uma das diretrizes presentes no plano diretor est sendo cumprida/utiliza-
da: a expanso das atividades econmicas, o que refora que a terra encon-
tra-se nas mos da especulao imobiliria, beneficiando basicamente os
empreendedores privados e causando uma supravalorizao destes locais.
Apesar da terra ter um uso, ele no cumpre a justa distribuio dos bene-
fcios, fazendo com que essas pores tornem-se inacessveis populao
de baixa-renda.

A monoutilizao das AEUOPs pode ser observada/acompanhada


pelas deliberaes do Conselho de Desenvolvimento Territorial (tambm
conhecido como Conselho das Cidades), onde as decises no necessa-
riamente esto embasadas nos princpios do plano diretor, pois isso leva
a entender que no se apoia nas diretrizes e estratgias do prprio plano
para a tomada de decises, o que acarreta excluso espacial e social, no
atendendo o problema em si, aumentando os problemas habitacionais da
cidade.

Pode-se se notar pelo Mapa 6 que muito pouco das reas desti-
nadas s AEUOPs foram utilizadas para a habitao at este momento.
O ano de 2011, com o incio de um novo empreendimento de grandes
propores na maior AEUOP demarcada, indica que este panorama est
prestes a mudar, mas ainda no se alcana o total cumprimento da prin-
cipal funo dessas reas, que uso da terra por todas as camadas da
populao, continuando a ser destinadas essas pores de terra s classes
mais abastadas.

Partindo desse panorama e com uma compreenso um pouco mais


crtica desse contexto, entende-se que o setor pblico se restringiu, na maior
parte dos casos, ao papel de financiador e direcionador das possibilidades de
resgate dos investimentos destinados habitao. Na prtica, podemos ob-
servar: em Chapec, a produo da habitao est efetivamente nas mos
da iniciativa privada.

Essa nova postura do governo demonstra um rompimento com a


trajetria histrica da produo da habitao, no qual o poder pblico passa
de identificador da demanda, planejador, projetista e executor da habitao
para financiador e investidor do mercado, contratando ou acatando ideias de
empresas privadas nesse processo. Com isso, o Estado se isenta do papel de
vistorias de obras, enviando para os investidores privados toda essa carga
gerencial, vinculando todo esse processo s regras de financiamento da Caixa
A H A B I TA O N A C I DA D E 57

Econmica Federal. Esse resgate de crdito, com risco praticamente zero,


aqueceu sensivelmente a construo civil e o mercado imobilirio, pois entra
em destaque um comprador/financiador aberto a altos investimentos.

A fim de compreender alguns dos impactos desse contexto sobre a


qualidade de vida da comunidade, tornou-se importante analisar os princi-
pais espaos pblicos da cidade (Mapa 7). Foram visitados 11 praas e cinco
parques, constatando-se algum tipo de interveno em maioria, bem como a
existncia de vistoria constante para a conservao, evitando a degradao
desses espaos. Ponto positivo so as iniciativas da municipalidade para qua-
lificar esses locais.

Tendo como base a abrangncia das principais praas da cidade ao


longo de um raio de 300 m, considerando o percurso mximo de uma crian-
a a p at o local, percebe-se que a maioria dos locais no contemplam os
novos loteamentos privados, devido a esses empreendimentos no estarem
inseridos em meio a malha urbana, mas na periferia da cidade, onde a in-
fraestrutura se encontra em consolidao, sendo necessria a construo de
mais espaos que propiciem o convvio social e o lazer, suprindo a demanda
populacional de Chapec.

Aos parques no se vincula esse raciocnio, visto a abrangncia e


possibilidade de receber equipamentos mais complexos, com a finalidade de
atender a todo o municpio, o que infelizmente no se observa em Chapec.

Contudo, apesar de se perceber certa preocupao com esses locais,


tambm foi possvel notar que no existe um conceito de espao pblico para
nortear essas intervenes, gerando espaos muitas vezes bonitinhos, mas
que no atendem plenamente as necessidades da comunidade. Isso demons-
tra a no existncia de uma real preocupao ao descanso e bem-estar do
chapecoense, mas sim intervenes pontuais, muitas vezes de cunho polti-
co-eleitoral, que esto bem longe do entendimento defendido pelo socilogo
Dumazedier:

O conjunto de ocupaes s quais o indivduo pode entre-


gar-se de livre vontade, seja para repousar, seja para diver-
tir-se, recrear-se e entreter-se ou ainda, para desenvolver sua
formao desinteressada, sua participao social voluntria,
ou sua livre capacidade criadora, aps livrar-se das obriga-
es profissionais, familiares e sociais. (DUMAZEDIER,
1976, p 26.).
58 A H A B I TA O N A C I DA D E

Adaptao de Ana Laura Vianna Villela.

Mapa 6 - Loteamentos em AEUOPs.


Fonte: Prefeitura Municipal, 2010.
A H A B I TA O N A C I DA D E 59

Adaptao de Ana Laura Vianna Villela.

Mapa 07 - Principais praas e parques de Chapec.


Fonte: Prefeitura Municipal, 2010.

Reforando o descaso municipal citado anteriormente, desta-


ca-se o absurdo da Lei Municipal n. 2024, que permite o parcelamen-
to das reas pblicas dos loteamentos, significando mais um atentado
contra o bem-estar do cidado de Chapec, atuando na contramo de
um processo de moradia digna, desconsiderando totalmente a impor-
tncia das praas e parques para a qualidade de vida da comunidade.
4
Lei Municipal n. 202 de 6 de janeiro de 2004, modifi ada em 17 de outubro de 2007.
60 A H A B I TA O N A C I DA D E

Consideraes finais
Tendo por base a Constituio Federal e o Estatuto da Cidade, que ex-
plicitam o direito cidade para todos, compreendendo o direito terra, mo-
radia, ao saneamento ambiental, infraestrutura, ao transporte, aos servios
pblicos, ao trabalho e ao lazer, chega-se a constatao da excluso espacial
velada, sofrida principalmente pela populao de baixa renda. Entende-se
que esse quadro promovido basicamente pelo mercado imobilirio, princi-
palmente quando promove a especulao desenfreada.

Partiu-se da compreenso e constatao de que o mercado imobili-


rio em Chapec, desde seus primrdios, sempre esteve sob a gerncia dos
interesses privados e que esta situao se perpetua at os dias atuais. Na mo
da iniciativa privada, observa-se: os lotes que deveriam ser destinados s
comunidades mais carentes esto sendo adquiridos pela classe mdia/alta e
recebendo acrscimos, desvirtuando a destinao inicial e recebendo grande
valorizao.

Convm ponderar que a habitao no est limitada somente econo-


mia de mercado, mas traz consigo todo um histrico de aes e conceitos sin-
gulares que demonstram suas reais finalidades, que contribuem ou no para o
bem-estar e a qualidade de vida da populao. Dentre eles, destaca-se o lazer
e a destinao da moradia s diferentes camadas da populao, todavia, cabe
ainda reforar: se hoje boa parte da cidade se produz na ao privada, no
necessariamente isso feito com dinheiro privado, pois h grande injeo de
investimentos pblicos no mercado, fazendo-o corresponsvel pelas questes
identificadas.

Por fim, entende-se que o quadro se agrava ao analisar as reas de


lazer na cidade, pois h falta de uma compreenso do real significado; assim,
as intervenes so isoladas e, por vezes, somente com cunho poltico-elei-
toral, restringindo a comunidade a aes pouco efetivas, fazendo parecer que
a populao necessita apenas de espao para lazer, o que est longe de ser
uma verdade.
A H A B I TA O N A C I DA D E 61

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62 A H A B I TA O N A C I DA D E

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pec. Cadernos do CEOM, Chapec, ano 20, n. 27, 2007.
A H A B I TA O N A C I DA D E 63

MUTABILIDADE E O
CONJUNTO HABITACIONAL
ZEZINHO MAGALHES PRADO:
UMA EXPERINCIA COM
HABITAO NA DCADA DE
1960 EM GUARULHOS-SP
Marcio da Costa Pereira1

No esquea que a realidade mutante,


no esquea que o novo pode surgir e,
de todo modo, vai surgir.
(MORIN, 2007)

Este artigo aborda o conceito de mutabilidade com vistas a contribuir


para a anlise de projetos de habitao de interesse social e seu desempenho
ambiental. O Conjunto Habitacional Zezinho Magalhes Prado, tambm co-
nhecido como CECAP, foi concebido e construdo na dcada de 1960 em
Guarulhos e aqui citado, analisado, como uma experincia que ao longo
do tempo tem mostrado desempenho positivo, apesar de todas as mudanas
a que esteve sujeito. O autor relaciona o conceito de mutabilidade explicita-
mente defendido e aplicado pelos arquitetos autores do projeto qualidade
do sistema edificado aps 40 anos de ocupao. Parte-se do princpio de que
todo sistema arquitetnico sofrer ao longo de sua vida til algum tipo de
interveno, ou seja, est sujeito a mudanas2. Por sua vez, essas mudanas
originam, na maioria das vezes, algum nvel de emisso de resduos (outputs)
ou provocam excessivo consumo energtico (inputs) em algum momento da
existncia do sistema edificado3.
1
Este artigo fruto da tese de doutorado defendida pelo autor na Faculdade de Arquitetura e Ur-
banismo da Universidade de So Paulo - FAUUSP: Mutabilidade e Habitao de Interesse Social:
Precedentes e Certificao (2012).

2
Os sistemas arquitetnicos caracterizam-se pela fluidez (BAUMAN, 2001) e interaes com o
meio ambiente (YEANG, 1999).
3
PANGARO (2010) Palestra proferida no Simpsio Emoo Artific al 5.0 : Autonomia Cibernti-
ca, no Centro Cultural Itau So Paulo-SP, no dia 03/07/2010.
64 A H A B I TA O N A C I DA D E

Portanto, a mutabilidade pode ter forte repercusso negativa no desempenho


ambiental do sistema. Mudanas geram impactos ambientais que podem ser
amenizados se a mutabilidade for considerada desde a fase de concepo
arquitetnica. Mudar envolve um processo dialgico e participativo4 em que
a capacidade de apreenso (legibilidade) e de incorporao das intervenes
(flexibilidade) proporcional aos nveis de emisses para fora do sistema
arquitetnico (outputs). Quanto mais rgido e ilegvel for o sistema, mais
emisses para o ambiente.

Mrcio da Costa Pereira

Figura 1 Esquema segundo Paul Pangaro (2010) ilustrando a


ciberntica aplicada as relaes entre o sistema arquitetnico e o
ambiente. Fonte: croquis do autor.

A sobrevivncia saudvel ou o desempenho ambiental positivo do sis-


tema arquitetnico , portanto, indicador de seu grau de sustentabilidade, ou
seja, do equilbrio entre outputs e inputs.

Segundo este ponto de vista, os conceitos de legibilidade e flexibilida-


de deveriam incorporar-se aos critrios para anlise do desempenho ambien-
tal das certificaes.

A legibilidade relaciona-se compreenso e apreenso das propostas


de projeto pela populao de moradores. A quantidade e a qualidade das mu-
danas que ocorrem no sistema edificado ao longo de sua existncia podem
estar relacionadas identificao e compreenso por parte do usurio da pro-
posta arquitetnica.
ASHBY(1957).
4
A H A B I TA O N A C I DA D E 65

[...] legibilidade existe quando a cidade ou parte dela fa-


cilmente reconhecida e organizada em um padro coerente
para seus habitantes. Uma cidade legvel seria aquela onde
todas suas regies fossem facilmente identificadas, agrupadas
e compreendidas. (BENTLEY, 1994).
Em seu livro Flexible, Robert Kronenburg (2007) identifica a di-
menso temporal e mutvel da arquitetura nos conceitos de adaptao, trans-
formao, deslocamento e interao.

A anlise do Conjunto Habitacional Zezinho Magalhes Prado im-


portante para enfatizar esses conceitos, j naquela poca, explicitamente de-
fendidos e aplicados pelos arquitetos autores do projeto Vilanova Artigas,
Fabio Penteado e Paulo Mendes da Rocha j naquela poca e que podem
ser relacionados ao desempenho ambiental positivo do empreendimento, ob-
servado ao longo de seus 40 anos de ocupao.

Figura 2 Vista geral Conjunto Habitacional Zezinho Magalhes Prado. Fonte: CUNHA (2009).

Em Agosto de 1967, o terreno de 1 780 000,00 m2 prximo base a-


rea de Cumbica, de propriedade da Caixa Econmica do Estado de So Paulo
(CEESP), desapropriado e transferido para a Caixa Estadual de Casas para
o Povo (CECAP). Esta uma autarquia estadual, fundada em 1948, no gover-
no Adhemar de Barros. Essa desapropriao foi fruto da ao do recm-em-
possado superintendente Jos Magalhes Prado, amigo do ento governador
Abreu Sodr, o qual iniciou a gesto de uma instituio existente h vinte
anos, mas que at ento tinha construdo poucas unidades habitacionais no
interior de So Paulo.

Para dinamizar a autarquia, Zezinho Magalhes chama o arquiteto


Joo Batista Vilanova Artigas para compor a equipe que ir desenvolver o
66 A H A B I TA O N A C I DA D E

projeto de um grande conjunto habitacional para atender a cidade de


Guarulhos. Artigas ento convida o arquiteto Fabio Penteado que, por sua
vez, convida o arquiteto Paulo Mendes da Rocha.

Inicia-se ento, em 1967, com a organizao do escritrio tcnico da


CECAP, o projeto do conjunto habitacional Zezinho Magalhes Prado. O es-
critrio foi uma importante experincia no mbito habitacional, apresentando
propostas que na poca foram consideradas bastante inovadoras, revisando
os processos construtivos e o conceito de unidade de habitao, significando
uma nova viso do problema habitacional. Essa abordagem inovadora foi
responsvel por grande parte das dificuldades enfrentadas na execuo do
Conjunto Zezinho Magalhes. De qualquer forma, a experincia adquirida
no processo de desenvolvimento do projeto e, principalmente, na execuo
das obras, teve alguma repercusso sobre as polticas habitacionais que eram
quase que inexistentes na poca. A apresentao do projeto para os alunos
da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de So Paulo
(FAUUSP), em 1968, gerou um grande debate que trouxe luz questes que
at ento no faziam parte do discurso da habitao popular.

Cpias fiis da Revista de Desenho n 4.

Figura 3 Croquis original dos arquiteto 1967. Fonte: FICHER (1972).

A organizao e distribuio das edificaes obedecem a um padro


estabelecido, que permeia todo o conjunto habitacional. So edifcios de trs
pavimentos sobre pilotis, formando blocos interligados dois a dois pela es-
cada que atende cada um dos quatro apartamentos. Em todos os pavimentos,
interligando os blocos ao rs do cho, temos uma rea ajardinada e arbori-
zada. Cada bloco constitudo, portanto, de 60 apartamentos com 64 m.
A H A B I TA O N A C I DA D E 67

A cada 32 blocos, o plano previa a constituio de uma freguesia. Cada uma


das sete freguesias, denominadas de FA a FG, seriam subdivididas em qua-
tro setores (mais tarde denominados condomnios), batizados com o nome
de estados brasileiros e compostos de 32 blocos cada um e 60 moradias, per-
fazendo um total de 1 920 apartamentos. Essas freguesias teriam um grau de
autonomia no que diz respeito ao abastecimento cotidiano e acesso ao Ensino
Fundamental haja vista a possibilidade de acesso a p (foi estabelecido ini-
cialmente a distancia mxima a ser vencida de 150 metros entre a moradia
e os equipamentos comunitrios). Os equipamentos5 foram propostos com a
inteno de atender aos moradores e conectar o novo conjunto habitacional
ao entorno, alavancando o desenvolvimento regional. O sistema interno de
circulao previa circulao de pedestres interligados com os equipamentos
de uso dirio e independente do sistema de circulao dos automveis. Toda
a rea da freguesia interligada por um sistema de jardins prximos aos edi-
fcios e que convergem para a grande rea central, com cerca de 100 000 m,
estabelecendo a integrao global em todo o conjunto habitacional. Nessa rea
central, inserem-se o estdio, os dois blocos de comrcio principal, hotis,
restaurantes e cinemas.

A rea do trreo liga, por meio de jardins, todos os moradores s pra-


as do comrcio cotidiano, s escolas e aos parques infantis, interligando
tambm as vrias freguesias entre si e estas aos vrios equipamentos6.

O Conjunto Habitacional Zezinho Magalhes Prado representou um


marco no s do ponto de vista arquitetnico, mas tambm do ponto de vista
do grande investimento estatal, tornando-se um projeto habitacional no pas.
Os ndices alcanados no projeto definem o carter da pro-
posta: densidade bruta do projeto: 308 hab./ha; rea pavimen-
tada, 38%; rea das praas, 12%; rea verde, 50%; rea da
freguesia, 15 ha; densidade bruta da freguesia, 650 hab./ha;
oferta escolar: 192 salas, 13.000 estudantes7.

5
O projeto original tinha em seu programa: 6 centros educacionais, 1 centro integrado de ensino
tcnico, 11 blocos de comrcio cotidiano, 2 blocos de comrcio central, 1 entreposto de abaste-
cimento, um hospital, um centro de sade, um estdio para 15 mil espectadores, um clube, uma
igreja e um teatro de arena.
6
De acordo com depoimento do arq. Ruy Gama na abertura do debate na FAUUSP. Observam-se
alguns equvocos, pois na realidade so 8 freguesias e, segundo o projeto original de 1976, temos
as freguesias de FA ate FH.

Revista Acrpole, So Paulo, n 372, abr. 1970.


7
68 A H A B I TA O N A C I DA D E

Cpias fiis da Revista de Desenho n 4.


Figura 4 O projeto 1967 CECAP.
Fonte: Revista Desenho, n. 4 (1972).
Cpias fiis da Revista de Desenho n 4.

Esses ndices deixam clara a in-


teno do projeto de no se isolar, mas
de se integrar no contexto urbano em
que se insere: as escolas, as reas ver-
des, assim como os centros comerciais,
o hospital etc. devero ser usados no
s pela populao do conjunto, mas
tambm pelos habitantes da regio,
sendo sua rea de influncia estimada
Figura 5 Croquis original das unida-
des habitacionais. Fonte: acervo FAUUSP.
entre 100 000 e 200 000 pessoas.

As unidades habitacionais com 64 m2 apresentam, neste croqui inicial,


forte influncia da habitao mnima modernista. A planta livre e a organiza-
o do espao interno suprimem corredores, propondo um ncleo molhado
central composto pela cabine de banho e vaso sanitrio isolados. O lava-
trio localiza-se ao lado deste ncleo, a lavanderia, prximo rea ntima.
A cozinha aberta anexa sala e se por meio de um grande balco, sob o
qual os armrios embutidos se estendem por toda parede externa. Sobre este
balco, temos as janelas em fita, que buscam a luminosidade do exterior e
finalizam na nica porta de acesso moradia. A localizao estratgica das
A H A B I TA O N A C I DA D E 69

aberturas em fita, as quais se prolongam por toda extenso das paredes ex-
ternas, possibilitam a ventilao cruzada na unidade. Sobre os armrios em-
butidos nos quartos, temos novamente as janelas em fita que, independentes
da geometria dos quartos e associadas s divisrias leves, so responsveis
pela flexibilidade de arranjo desses cmodos. O morador poder organizar de
forma autnoma o espao interno de sua moradia, adaptando a suas necessi-
dades ou a dos futuros moradores.

Inicialmente, props-se a entrega das unidades equipadas com fogo,


forno, geladeira e mquina de lavar roupa. Porm, essa ideia logo foi abando-
nada, pois se constatou, em pesquisa sobre o perfil dos futuros moradores do
conjunto, que a grande maioria j possua esses eletrodomsticos e, portanto,
no havia sentido propor que fossem adquiridos novamente. Os espaos
para os balces das cozinhas e para os armrios dos quartos foram executados
em todas as unidades, caracterizando equipamentos que, juntamente com a
planta livre, as janelas em fita e as divisrias leves, colaboram para a flexibi-
lidade dos espaos internos das unidades habitacionais.

Cpia fiel FISHER 1972.

Figura 6 Equipamentos: 1. Fogo, 2. Geladeira, 3. Balco da cozinha, 4. Armrios


quartos e 5. Mquina de lavar roupas. Fonte FISHER (1972).

A partir de 1971, toda a rea que abrange o conjunto habitacional,


antes chamada de So Roque, passou a ser denominado Parque CECAP e,
portanto, o Conjunto Habitacional Zezinho Magalhes Prado deixou de ser
uma cidade dentro da cidade e transformou-se em um bairro da cidade.
O grau de conectividade do antigo ncleo habitacional afastou o temor
de que ele se tornasse uma ilha de prosperidade no contexto da cidade de
Guarulhos.
70 A H A B I TA O N A C I DA D E

Hoje, o Parque CECAP um bairro integrado e reconhecido como


importante polo de desenvolvimento em Guarulhos, tanto pelo mercado, vis-
to a valorizao comercial, quanto pelos moradores, considerando o nvel de
satisfao manifestado. De acordo com levantamento feito no jornal local
Dirio de Guarulhos, entre dezembro de 2010 e agosto de 2011, um grande
nmero de intervenes foram sendo propostas ou j foram implantadas no
bairro, confirmando a sua importncia como vetor de desenvolvimento para
a cidade de Guarulhos e regio metropolitana.

Em 1968, os arquitetos Vilanova Artigas, Fabio Penteado, Paulo Men-


des da Rocha, coordenadores e autores do projeto do Conjunto Habitacional
Zezinho Magalhes Prado, e o arquiteto Ruy Gama, da Companhia Estadual
de Casas Populares (CECAP) foram convidados pelos alunos da FAUUSP
para apresentar o projeto do Conjunto Habitacional nessa poca ainda em
construo8. Participou tambm do debate o arquiteto e professor da FAUUSP
Candido Malta Filho.

Abordando aspectos importantes do projeto original, o debate evi-


dencia a preocupao com temas como autonomia, flexibilidade e mutabi-
lidade do sistema arquitetnico. O urbanismo aberto incorpora a dimenso
temporal, absorvendo transformaes sociais e possibilitando a participao
ativa dos moradores nas mudanas que sero incorporadas ao projeto origi-
nal. Ento, coloca-se em pauta a qualidade deste processo identificado como
laissez-faire em oposio constrio imposta, segundo Candido Malta, pelo
urbanismo modernista. Essa discusso extremamente pertinente ao tema da
mutabilidade e enfatiza a importncia e complexidade das tcnicas ou mode-
los que articulam esses princpios.

Pelo menos, podemos creditar parte do xito do empreendimento


concepo do projeto explicitada pelos arquitetos que considera, como vi-
mos, a mutabilidade. Apesar do conjunto habitacional no ter sido totalmente
finalizado, elementos que podem ser caracterizados, como a estrutura de su-
porte, podem ser responsveis pelos seus mais de 40 anos de existncia.

A anlise do projeto do Conjunto Habitacional Zezinho Magalhes


serve como base para a identificao de parmetros do desempenho ambien-
tal, reflexo da qualidade do projeto que considera a mutabilidade em sua con-
cepo. Ento, no deviam as certificaes ambientais considerar a mutabili-
dade como parmetro de anlise dos projetos que buscam o alto desempenho
ambiental?
8
Este debate foi publicado pela primeira vez em 1972 na revista Desenho, nmero 4, editada pelos
alunos da FAUUSP.
A H A B I TA O N A C I DA D E 71

Identificaram-se neste debate alguns critrios aplicados no projeto que


se alinham com os princpios cibernticos de mudana.

Professor Artigas fala explicitamente do conceito de autonomia, de


acordo com a perspectiva da ciberntica, quando aborda o conceito de pro-
grama como um modelo que tem seus feedback em oposio constrio
imposta e que em contraposio prope um novo modelo em um processo
dinmico e contnuo de mudana.
O que me conduz a ideia ciberntica de modelo. Aquela
proposta que feita em termos de programa, para a Socio-
logia, para o arquiteto, no nosso caso, ou para um tcnico.
A nossa resposta em relao a um modelo, que tem os
seu s feedback. Este conjunto de feedback procura novos
modelos, e a aceitao da constrio de tal maneira que
ela funciona como se fosse o momento transcendente de
conscincia, onde ela como conscincia social prope o
prprio caminho para a sociedade, mas recebe, em termos
crticos, a condio de dados para um novo modelo; se no,
no h dinmica, h a constrio total do modelo polar de
um lado e de outro; nunca a condio pela considerao do
tempo no retificado9.
Candido Malta, por sua vez, enfatiza que o planejamento urbano con-
temporneo caminha para uma esttica nova em que as formas no so perfei-
tas para sempre, em uma clara aluso a inadequao de um modelo narcisista
de arquitetura que engessa a organizao do espao fsico, no permitindo
a absoro das transformaes que so inevitveis e tambm desejveis10.

A meu ver o urbanismo contemporneo est caminhando para


uma esttica nova em que as formas no so perfeitas para
sempre, elas esto em contnua mudana que a prpria con-
dio delas se adaptarem vida em constante transformao.

Os pilotis tm importante papel na visualizao. Este domnio visual


ao rs do cho proporciona segurana, possibilitando o encontro e aproxi-
mando os moradores. Essa aproximao pode ser determinante para a postu-
ra participativa nas decises condominiais, principalmente na proposio de
mudanas.
REVISTA DESENHO. So Paulo: Laboratrio de Artes Grfi as da FAUUSP, n. 4, maio 1972.
9

10
REVISTA DESENHO. So Paulo: Laboratrio de Artes Grfi as da FAUUSP, n. 4, maio 1972.
72 A H A B I TA O N A C I DA D E

A escala humana referncia constante no relato em que se estabelece


um raio de 150 m, como distncia que as crianas andariam at a escola, o
adulto at o terminal de nibus e seria tambm a distncia para atender um
conjunto de atividades comerciais cotidianas.

O domnio espacial proposto tambm nas dimenses verticais, visto


que o gabarito de quatro pavimentos das edificaes proporciona a visuali-
zao pelas mes das crianas que brincam nas reas abertas ao rs do cho
entre os blocos e nos espaos entre os pilotis do pavimento trreo.
Estou salientando o aspecto de continuidade, o individuo a
est prximo de sua pequena casa com jardim, num edifcio alto
ele estaria longe de tudo isto. (DESENHO, 1972).

Mrcio da Costa Pereira


Figura 7 Domnio visual e gabarito. Fonte: desenho do autor.
A legibilidade do conjunto proposta pelos arquitetos tambm quan-
do analisamos as relaes de organizao espacial. O sistema de desloca-
mento com uma clara hierarquia viria e o eixo principal que conecta os
principais equipamentos propostos em projeto formam uma estrutura bsica
que colabora na compreenso da organizao espacial e na localizao dos
moradores.
A importante integrao do conjunto habitacional com o bairro e a
cidade uma premissa que encontra sintonia na grande rea central, aberta
para onde converge um grande movimento da convivncia de toda uma po-
pulao do entorno estimada entre 100 000 a 200 000 pessoas, muito mais do
que os prprios 60 000 do conjunto.
Desta forma, nestas grandes reas centrais, onde se loca-
liza o comrcio principal, formara uma convivncia dando
assim aos moradores uma vida no isolada, evitando que este
conjunto se torne uma cidade-dormitrio, com profundas di-
ficuldades de soluo do problema de bem estar deste grupo.
(DESENHO, 1972).
A H A B I TA O N A C I DA D E 73

Reforando a aproximao cultural com os moradores, Artigas prope


as freguesias e no superquadras. Este termo de origem portuguesa e familiar
populao uma aproximao com um urbanismo de razes nacionais.

Na freguesia, a densidade de prdios, eu creio, procura no


afastar demais das tendncias de construo das vilas oper-
rias espontneas de So Paulo. (DESENHO, n. 4, 1972)
Alm disso, temos a denominao dos setores com nome de estados
brasileiros, organizados de acordo com as regies e a prpria orientao do
plano geral do conjunto. Na ordem, iniciando-se do sul em direo ao norte:
Rio Grande do Sul e Santa Catarina, seguidos por Paran e So Paulo, Rio
de Janeiro e Minas Gerais, Esprito Santo e Bahia, Alagoas e Sergipe su-
cessivamente. Essa orientao espacial e identificao cultural, por sua vez,
intensificam o sentimento de pertencimento por parte dos habitantes do con-
junto habitacional, estabelecendo vnculo que acentua a integrao social e
ambiente favorvel organizao social e poltica dos moradores.

Mrcio da Costa Pereira

Figura 8 Os setores. Fonte: desenho do autor.


Esta uma atitude em relao a prpria cultura que no tem
uma atitude de malcia mas sim uma inteno de falar lingua-
gem prpria. (DESENHO, n. 4, 1972)
Alm do gabarito baixo, dos espaos abertos de lazer e do encontro
entre os blocos, a composio cromtica com cores bsicas importante ar-
tifcio cultural de identificao e de localizao dos setores (condomnios).
As portarias so elementos de reconhecimento dos vrios setores.
notria a identidade de cada uma e a participao dos moradores empenhados
na originalidade dos condomnios. Essas intervenes que vm acontecendo
ao longo da existncia do Conjunto Habitacional Zezinho Magalhes podem
ser, talvez, fruto do dilogo entre os moradores que se apropriam do espao
de forma positiva e autnoma.
74 A H A B I TA O N A C I DA D E

Mrcio da Costa Pereira


Figura 9 Portarias. Fonte: fotos do autor.
As reas verdes so parte integrante na concepo do projeto das uni-
dades habitacionais e do traado urbanstico, no se constituindo elemento
agregado ao projeto depois de sua concepo. Esse paisagismo bastante ge-
neroso representou um forte desafio para os arquitetos que postulavam em-
pregar alta soma de capital na execuo dessas reas.
O grande volume de reas verdes so espaos que atendem s mais
diversificadas atividades no convvio dos moradores. Sua configurao tem
se alterado e peculiar a cada setor do conjunto habitacional. Os espaos en-
tre os blocos e sob os pilotis no tm uma definio clara de uso, permitindo
diferentes ocupaes.
Mrcio da Costa Pereira

Figura 10
O paisagismo
criando espaos
que atendem s
mais diversas
atividades.
Fonte: foto do autor.

Para organizar as freguesias, a soluo sobre pilotis um a


decorrncia natural do fato de utilizar as reas ligadas aos
planos de acesso para uma srie eventual de atividades muito
difceis de se prever, so reas ligadas recreao e que con-
duzem naturalmente s reas de comrcio local da freguesia,
aos pontos de nibus e principalmente s reas de estaciona-
mento. (DESENHO, 1972)
A H A B I TA O N A C I DA D E 75

Mrcio da Costa Pereira


Figura 11 Espaos generosos entre os blocos, possibilitando diversas atividades.
Fonte: foto do autor.

Mrcio da Costa Pereira


Figura 12 Centro de convivncia, ocupao proposta pelos moradores do Condom-
nio Sergipe no espao entre os blocos. Fonte: foto do autor.

Fabio Penteado, por sua vez, apresenta o planejamento geral do con-


junto habitacional tendo como estrutura bsica um sistema composto por um
grande espao aberto que convergiria para reas de comrcio e outras utili-
zaes [...] as mais generosas possveis, e que, por outro lado, confluiria para
as freguesias densamente ocupadas. Esses espaos abertos teriam o impor-
tante papel de absorver futuras dinmicas sociais. Assim, a ocupao dessas
reas se d na medida em que as relaes de convivncia e apropriao do
sistema edificado se consolidam, permitindo a apropriao e participao dos
envolvidos no processo de conformao do espao em transformao.
Cpias fiis da Revista de Desenho n 4.

Figura 13
Layout original.
Fonte: revista Desenho, n. 4.
76 A H A B I TA O N A C I DA D E

A seguir, podemos identificar algumas estratgias projetuais alinhadas


com o conceito de flexibilidade nas reas internas das unidades habitacionais:
espao interno das edificaes sem locao de pilares que poderiam impedir
a livre organizao dos ambientes (planta flexvel) e fechamentos com divi-
srias removveis; associada planta livre, as janelas em fita permitem que
as divisrias tenham maior independncia em sua localizao. Assim como
as janelas em fita, a disposio dos armrios dos quartos e da cozinha permite
mudanas na configurao interna dos espaos, e as reas molhadas formam
um bloco e liberam rea para que os ambientes contguos tenham maior fle-
xibilidade em seu layout.

Mrcio da Costa Pereira

Figura 14 Unidade Habitacional e as estratgias de flexibilidade interna.


Fonte: desenho do autor.

Algumas Consideraes
Dois conceitos do suporte a mutabilidade do sistema: a legibilidade
relaciona-se a aspectos qualitativos e a flexibilidade a aspectos operacionais
(suporte).

O grau de legibilidade do sistema pode ser averiguado a partir de


propostas projetuais, como distncias horizontais, domnio visual, distncias
verticais, gabarito, identidade cultural e organizao espacial (eixos, hierar-
quia nos sistemas de circulao, simetria e ritmo), e o grau de flexibilidade
a partir da proposio de reas externas flexveis (reas verdes, espaos que
permitam usos diversificados) e reas internas flexveis (uso de tecnologias
que permitam a reorganizao dos espaos).
A H A B I TA O N A C I DA D E 77

Estes dois critrios sugeridos flexibilidade e legibilidade associa-


dos ao processo participativo, so relevantes para o desempenho positivo do
sistema arquitetnico e a eles pode-se creditar grande parte das aes propos-
tas pelos moradores, seja no mbito das interdependncias internas, seja na
interdependncia com o meio ambiente que o circunda, tanto de dentro para
fora quanto de fora para dentro. Percebe-se como resultado dessa dinmica
que o desenvolvimento do Conjunto Habitacional Zezinho Magalhes Prado
absorveu e foi absorvido pela cidade de Guarulhos, de tal forma que hoje
se transformou em vetor de desenvolvimento regional.

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A H A B I TA O N A C I DA D E 79

O FAVELA-BAIRRO
NO RIO DE JANEIRO-RJ
NO INCIO DOS ANOS 1990:
O CONTEXTO DE UMA POLTICA
HABITACIONAL MUNICIPAL, OS
ESPAOS DE USO COMUNITRIO
E A INTEGRAO
DAS FAVELAS CIDADE
Alice Brasileiro
Cristiane Rose Duarte1

Introduo/Contextualizao
Em meados da dcada de 1990, foi lanado no Rio de Janeiro um
programa de cunho habitacional dedicado integrao das favelas cidade,
o Favela-Bairro, desenvolvido e executado pelo poder pblico municipal.
Diferentemente das tradicionais polticas habitacionais, que promoviam a re-
moo em massa de favelas e a posterior transferncia para lugares afastados,
o Favela-Bairro no tinha como objetivo principal a produo de moradias,
mas a produo de equipamentos coletivos, espaos de uso comunitrios e
infraestrutura urbana nas favelas.

Resumidamente, podemos dizer que a poltica habitacional brasileira,


especificamente a carioca, teve alguns momentos distintos ao longo de sua
histria e, nela, podemos ver como os espaos de uso comunitrio foram con-
siderados pelo poder pblico. Desde o incio do sculo XX, com a reforma
urbana empreendida pelo prefeito Pereira Passos, o Rio de Janeiro comeou
a apresentar de forma mais ntida a escassez de moradias para a populao
1
O presente texto foi baseado na dissertao de mestrado da primeira autora, orientada pela se-
gunda. Ver BRASILEIRO, 2000.
80 A H A B I TA O N A C I DA D E

mais carente. A prpria prefeitura, em 1906, construiu o primeiro conjunto


habitacional da cidade, na Avenida Salvador de S, com 105 unidades. J a
partir da dcada de 1930, foram institudos os Institutos de Aposentadorias
e Penses (IAPs). Os IAPs apresentavam, nos seus conjuntos habitacionais,
uma preocupao expressa com os espaos de uso comunitrio, representa-
dos por uma variada gama de equipamentos coletivos fornecidos juntamente
com as unidades habitacionais (BONDUKI, 1998).

Em 1937, na publicao do Cdigo de Obras do Distrito Federal,


as favelas passaram a ser reconhecidas oficialmente e, ao mesmo tempo,
marginalizadas. A prefeitura decide ento construir os parques proletrios,
que inicialmente seriam provisrios, enquanto casas definitivas fossem
construdas no local das favelas. Mesmo assim, com carter inicialmen-
te provisrio (depois acabaram por se tornar definitivos), os parques eram
dotados de vrios equipamentos coletivos, como posto mdico, centro de
assistncia social, clube, escola de educao fsica, creche, lactrio e posto
policial (PARISSE, 1969).

Ao longo dos anos que se seguiram, algumas outras instituies foram


criadas para apoiar a questo habitacional e podemos dizer que no perodo
compreendido entre o incio do sculo XX e o momento anterior ao golpe
militar j havia de forma bem-sedimentada a percepo de que habitao no
era constituda apenas pela casa, enquanto objeto arquitetnico isolado,
mas sim por vrios espaos de uso comunitrio que a complementavam.

Em 1962, ao ser criada a COHAB, instaurou-se a poca das remoes


e da construo de grandes conjuntos habitacionais. Apesar de a preocupa-
o com os espaos de uso comunitrio ter existido nos projetos de parte
deles, verifica-se que, de modo geral, eles no foram construdos (ABREU;
BRONSTEIN, 1978), e que a grande preocupao era com as unidades habi-
tacionais, com o nmero de unidades construdas e com a visibilidade poltica
que decorreria naturalmente de sua visibilidade fsica. Em 1964, quando foi
criado o BNH, prosseguiu-se com a mesma linha de remoo em massa das
favelas, apesar de no se recusar a financiar a sua urbanizao. O que ocorria
que como banco, ele no dispunha de meios para obrigar algum prefeito a
optar pela urbanizao e pela no remoo para um conjunto habitacional.
Cabe ressaltar que apenas 5% das aplicaes totais do BNH foram investidas
em equipamentos comunitrios (ARAGO, 1999).

No final da dcada de 1970, no tom da abertura poltica que se aproxi-


mava, foi criado o PROMORAR, no mbito federal. Suas propostas convergiam
A H A B I TA O N A C I DA D E 81

para a erradicao das sub-habitaes destitudas de condies mnimas de


servios, com a permanncia da populao beneficiada na mesma rea ou
bairro onde antes se localizavam as sub-habitaes (SILVA E SILVA, 1989).
Fazendo parte deste programa, foi lanado o Projeto Rio, na cidade do Rio de
Janeiro, para urbanizar e remover parcialmente um conjunto de favelas co-
nhecido como Favela da Mar. Na exposio de motivos do Projeto Rio, e
fartamente anunciado pela imprensa2, encontra-se a inteno do fornecimen-
to populao de vrios espaos de uso comunitrio. Dentre eles, quadras de
esporte, ciclovias, reas de brinquedos, praas e tambm escolas, centros de
sade e ncleos de lazer, tais como teatros e cinemas. Foi anunciado, ainda,
que seria criado um grande parque verde, com semelhanas ao do Flamengo,
e tambm novas praias. No entanto, por alguns motivos, como as circuns-
tncias polticas existentes durante o perodo, somente uma pequena parte
desses espaos chegou a ser materializada3. Dessa forma, a instalao dos
equipamentos coletivos, que so da alada da administrao estadual e muni-
cipal ficaram por realizar-se notadamente na rea consolidada das seis favelas
[que faziam parte da grande favela da Mar] (VALLADARES, 1988). Po-
demos observar que a complementao da unidade habitacional pronta os
espaos de uso comunitrio deixa de existir por ficar ao sabor da vontade
poltica dos executores em que a prioridade o espao privado, a unidade
habitacional em si.

Aps uma fase de transio entre o fim do regime militar e o incio


da dcada de 1990, apenas algumas medidas isoladas foram tomadas na po-
ltica habitacional carioca. Foi em 1992, com a instaurao do Plano Diretor
Decenal da cidade, que ficou institucionalizada a no remoo das favelas e a
sua insero no planejamento da cidade, com vistas sua transformao em
bairros ou integrao com os bairros em que se situavam4. Essa integrao
significaria a introduo de equipamentos urbanos e servios (espaos de uso
comunitrio); nestas reas, permitindo a mesma leitura urbanstica e social
para as favelas e para a cidade, fazendo nascer, assim, o Programa Favela-
-Bairro. A ideia da integrao entre favelas e cidade foi concebida em um
sentido amplo, que inclua no s a integrao fsica, mas tambm a social e
cultural (DUARTE; SILVA; BRASILEIRO, 1996).

Ver, por exemplo: Jornal do Brasil (16/06/1979 e 02/03/1980), e O Globo (29/06/1981, pgina 21).
2

3
Tais circunstncias residiram no fato de que, at fevereiro de 1982, o Governo do Estado estava
em consonncia com o Governo Federal. A partir de ento, o Governo Estadual passou a apoiar
o partido de oposio ao Governo Federal, disputando, portanto, os votos que seriam frutos de
toda ao do Projeto Rio. Ao fi al dessa disputa, as agncias estaduais que colaboravam com o
BNH no Projeto Rio foram marginalizadas (VALLADARES, 1988).

(Plano Diretor Decenal, Ttulo VI [Do uso e ocupao do solo], Captulo I, art. 44).
4
82 A H A B I TA O N A C I DA D E

Neste trabalho, por meio da pesquisa bibliogrfica, documental e de


experincia prpria no programa, mostramos como foi criado e o que foi
o Programa Favela-Bairro, especialmente na sua primeira fase, analisando
suas premissas iniciais e o prejuzo, em parte, de seu objetivo principal, de
integrao de favelas cidade, que no conseguiu ser alcanado da forma
plena como era pretendido (BRASILEIRO, 2000). A ttulo de contraponto,
eventualmente, ser resgatado, no texto, o antigo Projeto Rio, desenvolvido
no final da poca de 1970, no mbito do Promorar, apenas para ilustrar que,
apesar das diretrizes do Programa Favela-Bairro serem consideradas novas,
a implementao dos dois programas contou com vrios pontos em comum,
mesmo com sua distncia no tempo.

As premissas do Favela-Bairro e o surgimento de uma


nova poltica habitacional no Rio de Janeiro
Como j mencionado, o Favela-Bairro foi um programa promovido
pela prefeitura do Rio de Janeiro em meados dos anos 1990, durou cerca de
uma dcada e se constituiu em um marco em polticas de urbanizao e tra-
tamento de favelas, pelo seu carter inovador e sua forte premissa de integra-
o das favelas cidade formal. O contexto de sua criao se deu a partir da
Constituio Federal de 1988, que ampliou a receita dos municpios de maior
porte. Dessa forma, em termos de poltica habitacional, a atividade de go-
vernos estaduais e, principalmente, municipais, deixou de ser complementar
atividade do governo federal, como havia sido durante anos, para assumir
um carter prprio. Foi a partir desse momento que os projetos considera-
dos alternativos, como urbanizao de favelas e autoconstruo, ganharam
maior nfase, j que a esfera municipal que cuida do dia a dia da cidade,
funcionando como uma espcie de sndico, podendo assim interpretar e, na
medida do possvel, atender aos anseios dos moradores.

Alm disso, diante das premissas estipuladas no Plano Diretor Dece-


nal da Cidade do Rio de Janeiro (1992) para a poltica habitacional, restava
municipalidade trabalhar no sentido de coloc-las em prtica. Tais premissas
preconizavam que o uso e a ocupao do solo deveriam ser pautados, entre
outras coisas, pela no remoo de favelas e pela integrao destas cidade.

O incio do programa aconteceu com um Concurso pblico para


seleo de propostas metodolgicas e fsico-espaciais relativas urbani-
zao de favelas no municpio do Rio de Janeiro (Iplanrio/PMRJ, 1994,
capa), organizado pelo Instituto dos Arquitetos do Brasil IAB/RJ. Tal
concurso, em 1994, selecionou 15 equipes multidisciplinares (DUARTE;
A H A B I TA O N A C I DA D E 83

SILVA; BRASILEIRO, 1996) coordenadas por arquitetos para atuarem nas


15 primeiras favelas escolhidas pela prefeitura para receberem a interveno
do Favela-Bairro5.

Essas favelas foram escolhidas tendo em vista critrios como nvel de


urbanizao existente e nmero de moradores. Para esta primeira fase do pro-
grama, o que foi continuado posteriormente, seriam favelas de porte mdio,
de 500 a 2 500 domiclios. Segundo Burgos (1998), as favelas maiores acar-
retariam altos custos, e as menores, disperso das aes. De fato, posterior-
mente foram lanados dois programas que beneficiaram tais situaes. Um
para as grandes favelas da cidade, financiado pela Caixa Econmica Federal,
e o Bairrinho, uma espcie de Favela-Bairro em menor grau de interven-
o, para favelas de at 500 domiclios.

Os objetivos do programa Favela-Bairro, anunciados pelo Iplanrio,


foram:
implantao de melhorias fsico-ambientais que integrem as
favelas aos bairros onde se localizam, preservando suas espe-
cificidades, atravs da complementao da estrutura urbana
em cada uma das favelas;
introduo de valores urbansticos presentes no restante da
cidade, tais como condies bsicas de acesso e circulao
virias, infraestrutura urbanstica essencial, equipamentos ur-
banos, contando com a adeso e a participao da populao
residente durante o processo de implantao das melhorias
fsico-ambientais (Iplanrio/PMRJ, p. 2).
O Favela-Bairro seguia a mesma linha da poltica habitacional do mu-
nicpio6, quando, a partir de ento, as favelas passaram a ser reconhecidas
como partes integrantes da cidade pelo poder pblico municipal7, faltando
5
Na realidade, foram 16 favelas. A 16 foi a do Andara, na qual a prpria prefeitura executou
o projeto-piloto do Favela-Bairro. As demais foram: Caminho do Job, Canal das Tachas / Vila
Amizade, Chcara de Del Castilho, Conj. Res. Ferno Cardim, Ladeira dos Funcionrios / Parque
S. Sebastio, Mata Machado, Morro da F, Morro do Escondidinho, Morro dos Prazeres, Morro
Unio, Parque Proletrio do Groto, Parque Royal, Serrinha, Trs Pontes e Vila Candido / Gua-
rarapes / Cerro-Cor.
6
Na poca, a poltica habitacional municipal era constituda por seis programas, todos imbudos
dos mesmos conceitos gerais, de no remoo, de integrao, da produo de cidades e da melho-
ria da ambincia urbana: Programa Regularizao de Loteamentos (Regularizao/Saneamen-
to); Programa Regularizao Fundiria e Titularizao; Programa Novas Alternativas (Vazios/
Fraldas/Recomposio do Tecido); Programa Morar Carioca (Legislao/Estmulo); Programa
Morar sem Risco (Recompor/Reassentar) e Programa Favela-Bairro (Urbanizao/Integrao).
7
Cabe aqui a lembrana do Cdigo de Obras de 1937, que reconhecia a existncia das favelas, mas
como parte NO integrante da cidade, e determinava o seu extermnio.
84 A H A B I TA O N A C I DA D E

dot-las de elementos que as trouxessem para a formalidade e legalidade ur-


banstica, inserindo-as nas redes de infraestrutura urbana, reconhecendo os
logradouros e regularizando a situao fundiria das terras.

Nesse ponto, fica claramente marcada a inteno proposta no discurso


da Prefeitura ao implantar a nova poltica habitacional e afirmar que ha-
bitao no s casa. Esse elemento do discurso parece ter sido de muita
importncia, devido nfase que era dada a ele. Os espaos de uso comuni-
trio (praas, escolas, creches, centros comunitrios, ciclovias etc.) estavam
sempre continuamente marcados e em evidncia no discurso poltico uti-
lizado. Eles estariam representando, na verdade, um dos fatores que fariam
o diferencial do programa, considerando a pretenso de que ele no fosse
apenas mais um programa de urbanizao de favelas. A urbanizao so-
mente traria a infraestrutura bsica j fornecida em outros programas de urba-
nizao. Mas ela era considerada bsica demais para ser oferecida somente.
A que entravam os espaos de uso comunitrio, oferecendo uma gama de
servios variados nas favelas, que seriam os verdadeiros condutores da to
almejada e propalada integrao. Vrios aspectos contribuiriam para essa
integrao; o discurso amplamente divulgado, principalmente nos primeiros
anos do programa, trazia as melhorias que seriam realizadas por meio dele:
Integrao da favela cidade; os acessos, o sistema virio,
o saneamento, a iluminao publica; os servios de recolhi-
mento de lixo e limpeza urbana; convivncia comunitria,
pelos espaos pblicos e equipamentos criados; atendimento
criana em idade pr-escolar; a reduo de enchentes na
malha urbana; as condies ambientais internas e externas; o
sentimento de cidadania e de pertencer cidade (SMH, 1996,
p. 1, grifo nosso).
Na realidade, esse discurso alimentava o imaginrio dos moradores
das favelas, no sentido de melhorar de vida, de morar em um lugar me-
lhor, com mais facilidades urbansticas (EQUIPE 101, 1995). Assim, quan-
do o discurso foi anunciado, disparou uma srie de vontades e desejos na
populao, que passou, ento, a ansiar pelo seu fornecimento.

Dessa forma, segundo o edital do concurso (Iplanrio/PMRJ, 1994),


as propostas metodolgicas das equipes deveriam conter propostas para os
seguintes itens: sistema virio (inclusive ampliao dos acessos s comu-
nidades), abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, drenagem, recolhi-
mento de lixo, energia eltrica, iluminao pblica, equipamentos urbanos,
transporte coletivo e arborizao. Para elaborar esse escopo de propostas,
A H A B I TA O N A C I DA D E 85

a prefeitura baseou-se em alguns pressupostos, como a considerao que de-


veria ser feita ao histrico da comunidade e o entendimento de que a popula-
o favelada no uma categoria estanque, isolada. As desavenas existentes
entre as vrias lideranas e associaes da comunidade tambm deveriam ser
levadas em considerao.

Ainda, entre os pressupostos, constava o aproveitamento do investi-


mento j feito pela populao em suas prprias residncias. Assim, os reas-
sentamentos s deveriam ser previstos em casos de famlias localizadas em
reas de risco, mas, preferencialmente, a transferncia deveria ser feita para
dentro da prpria favela (Iplanrio/PMRJ, 1994). Esta considerao, de re-
moo apenas das habitaes de risco e subsequente transferncia para reas
prximas, guarda semelhanas com o Projeto Rio, do Promorar. O programa
da dcada de 1970 eliminou as residncias construdas sobre palafitas nas
guas da Baa de Guanabara, que faziam parte do complexo de favelas conhe-
cido como Favela da Mar. A populao que residia em situao de risco,
nessas moradias, foi transferida para conjuntos habitacionais construdos na
mesma localidade. Embora devam ser guardadas as propores a respeito
da quantidade de remoes, muito mais numerosas no Projeto Rio do que
no Favela-Bairro (tanto que as novas moradias eram de fato o carro-chefe
do programa mais antigo), no somente essa a semelhana vista entre as
duas intevenes. A nosso ver, h outro ponto em comum, como a previso
da construo de espaos de uso comunitrio tambm no Projeto Rio, como
pode ser constatado nos textos de jornais da poca:

O Projeto Rio: [...] urbanizao de toda a rea e instalao


de sistemas de gua, esgoto, luz e gs; construo de 21 es-
colas, 23 creches, 4 postos de sade, 3 centros de recreao e
esportes, 2 postos policiais e criao de 3 parques com reas
verdes. (Propaganda do BNH veiculada nos jornais, quando
da entrega dos primeiros 302 ttulos de propriedade aos mo-
radores do Timbau, parte da rea consolidada da Mar, no
Jornal do Brasil, em 11/06/1981, pgina 5).
O presidente da entidade [associao de moradores] conta que
houve muita curiosidade em torno do material exposto e que a
reao dos favelados foi de pasmo diante do que estavam ven-
do. Outros riam e chamavam de sonho ou milagre aque-
la srie de desenhos coloridos com legendas indicativas de
play-ground, trs campos de futebol, concha acstica, quadra
coberta, quadras de patinao e mais as reas para banheiros,
telefones, estacionamento de carros. Alm disso, havia tam-
86 A H A B I TA O N A C I DA D E

bm na parede os desenhos da rea do lodaal, transformada


agora em um bonito conjunto de escolas: creche, maternal,
escolas de primeiro e segundo graus. Em outra folha de carto-
lina, os favelados viram ainda o projeto de um grande parque
arborizado, cercado com muros, exclusivo para o descanso
e lazer dos que moram hoje nos barracos, em cima da lama.
(O GLOBO, 1981, p. 21).
Mais de uma dcada depois do Projeto Rio, a poltica habitacional
no oferecia mais a mesma prioridade para a construo de habitaes, mas
ainda anunciava o fornecimento de espaos de uso comunitrio, como visto
anteriormente, ainda estes viessem sob uma nova logstica de produo. O
edital do concurso para o Favela-Bairro estava ditando as regras para uma
experincia at ento inovadora, ao convocar profissionais do mercado para
promover a integrao entre favelas e cidade. Como consequncia, vrias
dvidas foram suscitadas. Para o seu devido esclarecimento, a Comisso
Organizadora do Concurso promoveu um encontro na sede do Instituto dos
Arquitetos do Brasil/RJ, entre as equipes participantes e o ento Secretrio
Extraordinrio de Habitao. Nesse encontro, foi apresentado um argumento
para a prpria realizao do concurso, um dos pontos diferenciadores entre as
antigas polticas habitacionais e a atual. At praticamente a extino do BNH,
em 1986, quase toda materializao de polticas habitacionais era planejada
e projetada por funcionrios pblicos que estavam habituados a executar a
mesma frmula de projeto de moradia. Com o concurso, comearam a traba-
lhar na poltica habitacional profissionais com perfis diferentes daqueles que
trabalhavam anteriormente nos projetos de habitao de interesse social. Em
pocas passadas, o arquiteto/engenheiro que projetava os conjuntos habita-
cionais era um funcionrio pblico, ou ento o projeto era primeiro conce-
bido por ele e desenvolvido por uma empresa contratada pelo poder pblico
especificamente para esse fim. Em muitos casos, a receita do projeto j es-
tava pronta, no fazendo diferena em que localidade ou para que populao
se destinasse o novo projeto. Por esse motivo, podemos encontrar a mesma
planta de conjunto habitacional em vrios estados do pas.

Com o Favela-Bairro, a produo dos espaos de interesse social pas-


sou a ser, em grande parte, concebida e planejada por escritrios de arquitetos
atuantes no mercado de projetos de arquitetura, com diferentes linhas de tipo-
logias projetuais e experincias nos mais variados programas. Essa mudana
no perfil do profissional imprimiu maior dinamismo e variao na produo
dos espaos nas favelas beneficiadas pelo programa. Dessa forma, o poder
pblico estava convocando profissionais atuantes no mercado para concor-
A H A B I TA O N A C I DA D E 87

rerem entre si, como melhor forma encontrada de estabelecer as linhas de


planejamento da produo propriamente dita da poltica habitacional. Na es-
fera pblica, com seus prprios funcionrios, havia certo desgaste, e algumas
velhas frmulas de solues arquitetnicas no correspondiam mais s neces-
sidades e tambm realidade. Da a existncia do concurso. Nas palavras do
ento Secretrio Extraordinrio de Habitao:

No h conhecimento sistematizado sobre o que fazer nas fa-


velas. Se houvesse normas claras sobre como projetar em fa-
velas e que estas condicionassem o desenho, o concurso seria
outro: de provimento de cargos para contratar profissionais
para desenvolver um trabalho para o qual existe uma meto-
dologia prpria no poder pblico. (Concurso Favela-Bairro:
Encontro em 19/04/94, Perguntas e Respostas, apud RIBEI-
RO, 1996, p. 12).

Na realidade, a criatividade dos arquitetos contratados no s deu va-


zo, mas tambm foi til ao discurso poltico anunciado; a prpria utilizao
dos arquitetos (e, consequentemente, de projetos que seriam inovadores), era
til ao discurso, porque ao utilizar propostas inovadoras, o poder pblico
daquele momento estaria se desvencilhando de qualquer rano ainda exis-
tente de antigas polticas habitacionais, promovendo ainda mais sua desejada
posio de vanguarda.

Em 16 de dezembro de 1994, foi criada a Secretaria Municipal de


Habitao. A mudana de condio de extraordinria para Secretaria Mu-
nicipal de Habitao veio consolidar uma poltica que, quela altura, estava
ainda nos seus primeiros passos. No entanto, com a assinatura do Decreto
n. 14.332, de 7 de novembro de 1995, que criou o Programa de Urbanizao
de Assentamentos Populares PROAP-Rio, que a Secretaria Municipal de
Habitao e principalmente o Favela-Bairro passam por profundas modifi-
caes. O PROAP foi financiado pelo Banco Interamericano de Desenvol-
vimento (BID), com contrapartida local do municpio do Rio de Janeiro de
R$ 100 milhes, um tero do investimento total previsto pelo PROAP8.

Para as novas fases que se seguiram, dezenas de outras favelas passa-


ram a ser beneficiadas pelo programa9.
8
At ento, na primeira fase do programa, o investimento era exclusivo da Prefeitura, que somava
R$ 43 milhes. (Iplanrio, 1996).
9
At 2006, 102 favelas tinham obras concludas do Programa Favela-Bairro (VIAL; CAVALLIERI,
2009).
88 A H A B I TA O N A C I DA D E

Com a assinatura do PROAP, iniciou-se uma sistematizao de pla-


nejamento e apresentao dos projetos de urbanizao. At ento, o conheci-
mento que se tinha, tanto da parte dos escritrios quanto da parte dos tcnicos
da prefeitura, havia sido adquirido pela prtica acontecida na primeira fase
do programa. A instituio do decreto normatizou os procedimentos para a
urbanizao de assentamentos populares que, naquele texto, possua a se-
guinte descrio:
[...] promoo de obras e aes destinadas a permitir a im-
plantao, operao e manuteno de equipamentos e servi-
os de abastecimento de gua; esgotamento sanitrio; circu-
lao viria; drenagem pluvial; conteno e estabilizao de
encostas; reflorestamento; coleta de lixo e limpeza pblica;
iluminao pblica; educao sanitria e ambiental; creche,
praas, parques e jardins; esporte e lazer e outros progra-
mas sociais. Complementam a urbanizao, integrando o
PROAP-Rio, as aes destinadas regularizao urbanstica
e fundiria dos assentamentos populares e programas de ge-
rao de emprego e renda. (RIO DE JANEIRO, 1995, p. 27).

Na prtica, tal normatizao resultou em um espesso caderno de en-


cargos, mudando (e aumentando) as atribuies dos escritrios projetistas.
O antigo escopo para entrega dos projetos no existia mais, e agora todas
as entregas e responsabilidades estavam muito bem-descritas, amarradas in-
clusive s normas tcnicas brasileiras. Onde antes havia apenas itens como
estudo preliminar, plano de interveno, anteprojeto e projeto bsico, de uma
forma genrica, agora existiam vrios outros10. Alm disso, vrios setores da
Secretaria Municipal de Habitao foram redefinidos em funo do Proap
(Finep/Ibam, 1996).

Outra importante modificao com a implementao do PROAP foi


a criao de um convnio com a Companhia Estadual de guas e Esgotos
(CEDAE), sob o n. 35, de 21 de setembro de 1995, assinado para viabilizar
a implementao do PROAP. Entre outras coisas, este convnio determinava
que a CEDAE deveria ser ouvida quando da seleo das comunidades, para se
10
Faziam parte do escopo do Favela-Bairro as elaboraes dos seguintes projetos: abastecimento
dgua, esgotamento sanitrio, drenagem, virio, iluminao pblica, coleta de lixo, edifi aes,
reas desportivas e de lazer, estabilizao de encostas, comunicao visual, paisagismo, mobi-
lirio urbano, servios adicionais de geotecnia, servios adicionais de topografia, alinhamento,
informaes fundirias, folders, painis de exposio e placas indicativas, alm das especifi aes
gerais, todos em fases de diagnstico, plano de interveno, anteprojeto e projeto executivo, de
onde constam, alm das disciplinas citadas acima, espaos para programas de gerao de renda e
avaliao de impacto ambiental nas comunidades (RIO DE JANEIRO, 1995).
A H A B I TA O N A C I DA D E 89

pronunciar em relao possibilidade de aduo de gua. Cabe lembrar que o


Favela-Bairro era um programa da esfera municipal e, durante o tempo de sua
existncia, o governador e o prefeito foram de partidos polticos diferentes.
Tal fato contribuiu para a pouca ou inexistente integrao entre a CEDAE1 1 e
a Prefeitura. Essa falta de entrosamento gerou diversos problemas de aduo
e manuteno de estaes de tratamento de esgoto construdas pela prefeitura
e que deveriam ser mantidas pela CEDAE, a despeito do convnio assinado,
como pode ser conferido em Brasileiro (2000). Da mesma forma, segundo
afirmao de publicao da prpria Prefeitura, em algumas comunidades be-
neficiadas pelo Favela-Bairro, a CEDAE nunca esteve em capacidade de
fornecer gua aos domiclios (SMH/PCRJ, 2006, p. 4).

Durante a consolidao do programa, foi introduzida outra forma de


terceirizao (alm dos escritrios de arquitetura). Como possibilidade pre-
vista no Regulamento Operacional do PROAP, os servios de superviso e
gerenciamento dos projetos de arquitetura e urbansticos tambm foram ter-
ceirizados, tendo em vista que o nmero de favelas no programa mais do que
dobrara depois das 15 iniciais.

Entre as funes das trs empresas contratadas, tem-se o acompanha-


mento na elaborao e execuo dos projetos, apoio na fixao de cronogra-
mas e na padronizao das informaes, alm da assessoria na formulao
de instrumentos de controle gerencial sobre o processo de implementao
do programa (Finep/Ibam, 1996, p. 27). Tais empresas comearam a atuar
no ano de 1996, poca do incio das obras em vrias favelas. Na prtica, elas
serviam como intermedirio na lida diria de projetos e obras, entre os es-
critrios projetistas e a Secretaria Municipal de Habitao.

O Proap e o financiamento do BID foram fundamentais para o desen-


volvimento do programa, que antes beneficiava um nmero reduzido de fa-
velas. O escopo de trabalho foi aumentado, tonando-se mais completo e mais
complexo; contudo, a expanso do programa tambm permitiu que os proble-
mas e as insatisfaes com sua implementao fossem ampliados, como ser
visto no prximo item.

11
Em pesquisa realizada pelo Ibam, constatou-se que na opinio dos integrantes da Secretaria
Municipal de Habitao, a GEO-RIO o rgo que melhor se integra institucionalmente com
a Secretaria; e a CEDAE, o rgo com a mais difcil integrao (Finep/Ibam, 1996, p. 40). Nas
palavras do prprio secretrio, em entrevista concedida ao programa Deles e Delas, da Rede
CNT, em 15/02/98: uma integrao muito fraca [com a Cedae], por enquanto. Vai melhorar,
se Deus quiser... [referindo-se possvel eleio do ento prefeito criador do Favela-Bairro para
o Governo do Estado do Rio de Janeiro, o que no chegou a se concretizar].
90 A H A B I TA O N A C I DA D E

Programa Favela-Bairro a outra face da integrao e


os espaos de uso comunitrio
Apesar de todo o discurso pautado no carter humanitrio que fala-
va de integrao social-espacial-cultural, o Favela-Bairro despertou algumas
insatisfaes. A mais comum delas era a de moradores vizinhos s favelas
beneficiadas, principalmente, pois se sentiam injustiados por pagarem um
alto valor de Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU), estando ao lado de
uma favela. Esses moradores usualmente alegavam que haviam adquirido sua
residncia por compra legal, mas, no entanto, bem ao lado delas, invasores
que se instalaram em um terreno que no lhes pertencia estavam a caminho
de ganhar a respectiva titularizao, alm de melhorias urbanas que nem sem-
pre as regies de entorno possuam.

Por meio de entrevistas e de cartas de leitores aos jornais, verifica-se


que existia o sentimento por parte de certas pessoas que o Favela-Bairro esta-
ria, de certa forma, premiando pessoas invasoras do espao alheio, incenti-
vando ainda mais a proliferao de novas favelas e novas invases.

Lenta e inexoravelmente vamos perdendo nossos espaos


com as favelas-bairro. Eles podem tudo, com a conivncia e a
complacncia das autoridades [...]. Brevemente abandonare-
mos nossos lares e a eles entregaremos nossos bens que tanto
lutamos para conquistar... Favela no se urbaniza! Favela se
erradica. (O GLOBO, 1999).

Para corporificar nossa anlise, nos utilizaremos do estudo de uma das


favelas beneficiadas na primeira fase do programa, a favela Mata Machado.
Toda ela se situa em rea de preservao ambiental, no Alto da Boa Vista
uma rea de encostas acentuadas. A altitude mdia da favela algo prximo
a 255 metros acima no nvel mdio do mar. Pela legislao urbanstica da ci-
dade, a construo em reas situadas acima da altitude 100 bastante limita-
da, o que promove uma densidade ocupacional muito rarefeita, preservando,
assim, as especificidades naturais das suas respectivas regies.

Ocorre que no limite mais alto de Mata Machado, onde possvel en-
contrar at um talvegue ocupado por barracos, existe um muro (vide Figura 1)
separando-a de uma propriedade privada, na continuao da floresta, cujo
proprietrio inclusive procurou a equipe de projetistas do Favela-Bairro Mata
Machado, alegando que se sentia injustiado. Apesar de esse proprietrio no
ter o direito de construir mais do que 10% de sua rea, seus vizinhos morado-
A H A B I TA O N A C I DA D E 91

res da favela o faziam, por isso o sentimento de injustia reportado por ele12. Na
realidade, os moradores da favela no tinham nem mesmo um parmetro de taxa
de ocupao, j que naquela rea da favela no h delimitao fsica de lotes.

Figura 1 Favela Mata Machado13, onde pode ser vista, direita, uma grande proprie-
dade de uso privado. Em destaque, na linha tracejada, a posio do muro de divisa
com a floresta, que fica sob as copas das rvores. Note a diferena da taxa de ocupa-
o entre a favela e as propriedades privadas. Fonte: Prefeitura Municipal do Rio de Janeiro, cedida
Equipe 101, projetista de Mata Machado para o Programa Favela-Bairro.

Alm desse fato, o que ocorreu tambm em Mata Machado, com a


presena do Favela-Bairro, foi a oficializao da mudana do uso de segmen-
tos da Floresta da Tijuca, j que em um outro limite da favela, o vizinho a
prpria floresta, que foi sendo paulatinamente desmatada para dar lugar aos
barracos. Com o reconhecimento da favela, nomeao oficial de logradou-
ros e sedimentao de suas habitaes, o poder pblico municipal estava, na
realidade, transferindo oficialmente o uso e a ocupao do solo, passando de
floresta para residncias. Nesse caso, o invasor, antes ilegal, foi sendo pre-
miado com o reconhecimento do uso de uma rea de preservao ambiental
(DUARTE; BRASILEIRO, 2001).
12
A inteno dele era ter os arquitetos projetistas como intermedirios numa negociao com a
prefeitura, que lhe permitisse fazer um arruamento e lotear a sua propriedade para um condom-
nio de luxo, numa taxa de ocupao ligeiramente acima da permitida pelas normas urbansticas.
Tal inteno advinha do desejo pessoal dele de obter uma compensao pelo fato de a prefeitura
haver solicitado a desapropriao de uma parte de sua gleba, para remanejamento interno de
moradores em Mata Machado.

A respeito do desmatamento ocorrido em Mata Machado, ver SOARES, 1999.


13
92 A H A B I TA O N A C I DA D E

Inspirados pelos acontecimentos em Mata Machado, vrios gru-


pos de pessoas invadiram outras partes do Alto da Boa Vista, na esperan-
a de serem beneficiados com algum programa habitacional da Prefeitura
do Rio de Janeiro, como o Bairrinho, para favelas de at 500 domiclios
(BRASILEIRO; SILVA; SOARES, 1998). Em que pese o fato de algumas
dessas novas favelas realmente terem se beneficiado de alguma forma, isso
gerou um diferencial nas duas velocidades de ao. De um lado, a prefeitura
arregimentava centenas de profissionais para trabalharem na urbanizao das
favelas do Rio, e do outro, as favelas se apressavam em crescer ou se formar
em ncleos novos, na esperana de que tambm fossem beneficiadas pela
poltica habitacional. Tambm poca, era comum encontrar a insatisfao
da populao expressa nos jornais:

[...] nossa cidade est se transformando numa Cidade-Fa-


vela, e a Tijuca o prottipo do Bairro-Favela. Existem
favelas por todos os lados, crescendo com a total conivncia
das autoridades municipais. A poltica iniciada no governo
Csar Maia foi totalmente desvirtuada pelo atual prefeito.
(O GLOBO, 1999).

J no concurso de seleo de propostas metodolgicas para o Favela-


-Bairro, houve um alerta por parte da Equipe 101, participante do concurso no
incio do programa, sobre a possibilidade de inchamento da prpria favela e das
favelas de entorno, se as aes no fossem concretizadas em velocidade sufi-
ciente para coibir este crescimento (DUARTE; SILVA; BRASILEIRO, 1996).

Em relao implantao do programa propriamente dito, em Mata


Machado, importante mencionar que esta no era tida como uma das favelas-
-modelo do programa (aquelas que eram utilizadas nas imagens de propaganda
municipal sobre as intervenes). Menos da metade dos itens de seu projeto
urbanstico foi executada. De forma resumida14, podemos dizer que, na poca,
a falta de organizao interna e a dificuldade nas relaes entre a SMH e os
vrios rgos pblicos envolvidos no processo desdobrou-se em vrios peque-
nos entraves, contribuindo para que a obra no pudesse ser concluda no prazo
previsto. Mais do que isso, entre a 1 e a 2 etapas de obra, o projeto teve de ser,
por assim dizer, refeito e, principalmente, mais detalhado.

A no concluso das obras no prazo previsto fez com que o projeto


de Mata Machado passasse a fazer parte do escopo de projeto de outras fa-
ses do Favela-Bairro. Nessa fase de maior detalhamento, por determinao da
Mais detalhes em Brasileiro (2000).
14
A H A B I TA O N A C I DA D E 93

prpria SMH, vrios espaos de uso comunitrio foram retirados do projeto,


que constou basicamente da complementao da infraestrutura urbana15.
Por esse fato, pode-se notar: o peso dado aos espaos de uso comunitrio no
anncio do programa e na execuo dele diferente. Ainda, note-se que tais
determinaes foram ocorrendo ao longo dos anos de 1997 e 1998, quando
no havia proximidade de eleies municipais. Havia, sim, eleio para o
governo do estado, na qual foi candidato o prefeito que havia lanado o Fa-
vela-Bairro.

O fato do poder pblico ter contratado, aprovado e pago pelos projetos


dos espaos de uso comunitrio demonstra que, at certo ponto, ele tinha a
inteno de execut-los. Porm, a pesquisa que est na base deste artigo nos
mostrou que, quando os elementos da situao se transformam, sejam eles
de ordem poltica, econmica ou outra, os espaos de uso comunitrio so
os primeiros a serem descartados do projeto16. Alm disso, fatores polticos
altamente volteis, como anos eleitorais, por ora deram um demasiado e de-
sordenado impulso ao Programa; por outra, o frearam por demais.

Assim, nas favelas, a expectativa dos servios pblicos, dos espaos


de uso comunitrio e da to propalada integrao com os bairros de entorno,
o deixar de ser favela, normalmente tem o poder de superar o desnimo
popular quando o programa anunciado (mais ainda quando ele se realiza).
No entanto, nem sempre esse discurso se concretiza.

Consideraes finais
A urbanizao aconteceu tanto no Promorar quanto no Favela-Bairro.
Alm disso, tambm houve problemas ligados aos poderes envolvidos, pois
eram de partidos polticos diferentes. No entanto, no discurso que anuncia
os novos programas habitacionais, essas diferenas polticas no foram le-
vadas em considerao e, com isso, passa-se populao a noo de que
esses projetos sero realizados em consonncia com as aspiraes do povo.
Como exemplo, a pesquisa que est na base deste trabalho levantou que,
no discurso poltico (feito para anunciar os programas habitacionais antes
de sua implementao), os espaos de uso comunitrio foram utilizados
peculiarmente pelo poder pblico como smbolos de status e melhoria de
qualidade de vida, ressaltando o projeto de ciclovias, cinema, pavilho de
15
Posteriormente, um dos itens previstos, a construo de uma escola municipal, foi efetivada,
mas j fora do mbito do programa.
16
Sobre os problemas ocorridos ao longo da implantao da primeira fase do Favela-Bairro, ler
Brasileiro (2000).
94 A H A B I TA O N A C I DA D E

espetculos, piscina, pista de skate, minianfiteatro, caramanches, teatro,


churrasqueiras, pomar, largos beira-rio, concha acstica, grande parques
verdes, ginsio comunitrio. Esses so exemplos de alguns equipamentos
previstos tanto para o Projeto Rio quanto para algumas favelas da primeira
fase do Favela-Bairro. Especificamente, sobre o Promorar, podemos dizer
que a maioria dos espaos de uso comunitrio previstos no foi construda,
como pode ser verificado em Brasileiro (2000). J no Favela-Bairro, houve
variaes, dependendo da favela beneficiada.

A situao ocorrida em Mata Machado no pode ser generalizada para


todo o programa, mas expe sua fragilidade, especialmente de interlocuo
poltica. Os espaos de uso comunitrio podem ser usados como um grande
smbolo de status e de melhoria de qualidade de vida em campanhas pol-
ticas, mas tambm ficam relegados ao segundo plano na hora da execuo,
expostos aos mais variados tipos de situaes complexas, desde a falta de
verba at as eleies j definidas.

Acreditamos que, no Promorar e no Favela-Bairro, especificamente,


o que foi anunciado para a populao no se resumia entrega de novas uni-
dades habitacionais ou de ttulos de propriedade das unidades j existentes.
Foi anunciado muito mais do que isso, mais do que esses espaos privados:
espaos pblicos e, consequentemente, as novas caractersticas de padro de
vida subjacentes ideia desses espaos seriam tambm amplamente forne-
cidas populao. Como exemplo, podemos citar a nfase dada constru-
o de ciclovias, elementos que constavam tanto das propostas do Promorar
quanto de alguns projetos do Favela-Bairro. Poder usufruir de uma ciclovia
para momentos de lazer e exerccio, poder frequentar parques verdes e lagos
dentro de seu prprio bairro (aquele que teria sido a favela, em algum dia
no passado), so imagens apreendidas pela populao de uma forma bem
mais intensa do que a de simples espaos de uso comunitrio. Representam
uma ideia, vendida pelo discurso do poder pblico populao, que a absor-
ve prontamente. a ideia de liberdade, dada pelo marketing, de poder
se dar ao luxo de ter um tempo para o lazer17, por exemplo, que se tem ao
pensar em um ciclista com a brisa martima batendo no rosto ao passear pela
ciclovia. Essa imagem, quando bem vendida, tem a capacidade de se so-
brepor aos poucos metros de concreto asfltico colocado beira da Baa de
Guanabara18 para esse fim, uma vez que mesmo quando o referido espao de
uso comunitrio realmente fornecido, isso no garante populao que ela

BRASILEIRO, 2000.
17

Como o colocado na Favela Parque Royal, na Ilha do Governador, da primeira fase do Favela-
18

-Bairro.
A H A B I TA O N A C I DA D E 95

usufruir de toda aquela sensao transmitida ao anunciar o programa, ou


seja, o poder pblico trabalha com a influncia que os espaos de uso co-
munitrio tm sobre o imaginrio popular. Alm disso, deve ser considerado
tambm que um dos pontos mais sensveis da opinio pblica do Rio de Ja-
neiro a qualidade da paisagem nesta cidade, que toca a fundo o imaginrio
das pessoas. O uso de um discurso que busque a melhoria da cidade pela
eliminao ou integrao das favelas paisagem funciona muito bem junto
populao.

Cabe ressaltar, contudo, que houve experincias muito bem-sucedi-


das no Favela-Bairro, inclusive com a construo de vrios espaos de uso
comunitrio. E mesmo nas situaes em que isso no concretizou, como em
Mata Machado, houve uma boa urbanizao; o espao fsico de muitas fave-
las hoje est melhor devido s obras de interveno do Favela-Bairro, isso
um mrito inegvel do programa. Porm, no se pode dizer que haja real in-
tegrao das favelas cidade. Elas ainda so favelas e no se transformaram
em bairros. Alm disso, continuaram a crescer, em uma taxa maior que a de
crescimento populacional da cidade formal19.

A poltica habitacional na cidade do Rio de Janeiro se pautou por di-


retrizes distintas ao longo dos anos. Na poca dos IAPs, eram produzidos
conjuntos habitacionais dotados de infraestrutura e diversos espaos de uso
comunitrios que complementavam a habitao. No tempo do BNH, grandes
remoes em massa derrubaram favelas e transferiram milhares de pessoas
para a periferia, em conjuntos habitacionais gigantescos. Na abertura poltica,
a proposta foi a urbanizao com remoo, construo de unidades prximas
ao local das antigas favelas e o farto oferecimento de espaos de uso comuni-
trio populao. Com a abertura poltica j consolidada e novas percepes
da sociedade, a poltica habitacional pde assumir um carter mais local, as
grandes remoes foram extintas e o que se promovia era a integrao de
favelas cidade.

Atualmente, novamente assistimos a uma forte interveno federal no


campo da habitao, com o programa Minha Casa Minha Vida, onde,
semelhana de anos passados, so prometidas unidades em conjuntos habi-
tacionais que tambm contam, em seus projetos, com equipamentos de uso
coletivo espaos de uso comunitrio. No Rio de Janeiro, as primeiras obras
ainda esto em curso; futuramente, ser possvel avaliar o que o tempo e o
sabor de mudanas polticas produziram como resultado das propostas para a
habitao no sculo XXI.
19
Segundo dados da prefeitura, entre 2000 e 2010, o nmero de moradores das favelas cresceu
18,9%; enquanto a populao da cidade, medida pelo Censo, aumentou 8% (PCRJ/IPP, 2013, p. 10).
96 A H A B I TA O N A C I DA D E

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A H A B I TA O N A C I DA D E 97

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98
A H A B I TA O N O B RA S I L 99

MINHA CASA MINHA VIDA,


NOSSO CRESCIMENTO:
ONDE FICA A POLTICA
HABITACIONAL?
Cleandro Krause
Renato Balbim
Vicente Correa Lima Neto1

APRESENTAO
Passados mais de trs anos do lanamento do Programa Minha Casa
Minha Vida, doravante MCMV, e da realizao dos ltimos eventos de elabo-
rao do Plano Nacional de Habitao (PlanHab), faz-se oportuno examinar
detalhadamente a abrangncia do programa, sobretudo diante das necessida-
des habitacionais diagnosticadas e s respectivas metas e formas de atendi-
mento apontadas pelo PlanHab.

Essa associao, programa-plano e as relaes estabelecidas adiante


so obviamente justificadas, mas ganham novos contornos quando se ve-
rifica que, desde seu lanamento, o MCMV passou a encabear a atuao
do governo federal na proviso habitacional, promovendo, em sua esteira,
mudanas no prprio marco do Sistema Nacional de Habitao de Interesse
Social (SNHIS). Uma das mudanas mais importantes foi que o Fundo Na-
cional de Habitao de Interesse Social (FNHIS), o principal instrumento de
efetivao do SNHIS, mantido com recursos do Oramento Geral da Unio
(OGU), praticamente deixou de apoiar a proviso pblica de habitao de
interesse social.
1
Os autores agradecem aos pareceristas externos deste trabalho: Nabil Bonduki (professor titular da
Universidade de So Paulo (USP); coordenador-geral do Plano Nacional da Habitao (PlanHab);
vereador de So Paulo), Arq. Dra. Rossella Rossetto (Prefeitura de So Paulo; coordenadora execu-
tiva do PlanHab) e professora doutora Luciana Royer (arquiteta e urbanista, mestre e doutora em
poltica habitacional pela Faculdade de Arquitetura e Urbanismo (FAU/USP), professora do curso
de gesto de polticas pblicas da Escola de Artes, Cincias e Humanidades (EACH/USP), funcion-
ria licenciada da Caixa Econmica Federal (CAIXA). Tambm expressam seu agradecimento, pelo
parecer emitido, ao colega Rafael H. Moraes Pereira, tcnico de planejamento e pesquisa do Ipea.
100 A H A B I TA O N O B RA S I L

Verifica-se dessa maneira que o SNHIS, expresso da poltica habi-


tacional, instrumentalizado pelo PlanHab e pelo FNHIS, assim como por
planos e fundos locais de habitao, passou a ter, a partir de 2009, um dire-
cionamento quase que exclusivo para aes de urbanizao de assentamentos
precrios, incluindo o apoio a aes j em andamento no mbito do Programa
de Acelerao do Crescimento (PAC), enquanto a proviso habitacional pas-
sou a ser executada por intermdio, tambm quase que exclusivo, do Progra-
ma MCMV.

A partir da, parece haver um arranjo sui generis entre poltica, plano
e programa, distinto daquele comumente empregado no planejamento e na
gesto das polticas pblicas, que define uma hierarquia que associa, do mais
geral ao mais particular, polticas a planos, esses a programas e, por fim,
aos projetos especficos. No caso apresentado, a poltica do governo federal,
esboada no SNHIS, estaria consubstanciada no PlanHab que, por sua vez
derivar-se-ia em estratgias de ao por intermdio de programas, sendo o
MCMV um deles e o PAC Urbanizao de Favelas, outro, que se concre-
tizariam em diversas intervenes especficas e relacionadas a estratgias,
instrumentos, diretrizes, pblico-alvo, objetivos etc. definidos em cada um
dos programas.

No caso aqui analisado, um programa, o MCMV, que define uma es-


tratgia de ao e apresenta os mecanismos para tanto, parece ter sido alado
esfera de poltica de proviso habitacional. E a que a questo da relao
entre aquilo que preconiza o MCMV e aquilo que define o PlanHab se torna
ainda mais relevante.

Dessa maneira, parece razovel levantar a hiptese de que os princ-


pios, diretrizes, critrios e formas de enfrentamento do dficit habitacional,
que resultaram na elaborao do PlanHab, no orientem, parcial ou totalmen-
te, o MCMV. Dessa hiptese deriva a necessidade de desvendar quais so as
orientaes do MCMV.

A propsito, e como um primeiro indicativo de resposta s questes


colocadas, a partir de 2011, em sua segunda fase, o MCMV foi includo no
PAC, sugerindo que a poltica habitacional tenha passado a responder mais
fortemente s estratgias de alavancagem do desenvolvimento do pas ace-
lerao do crescimento , sendo a habitao o produto entregue desta polti-
ca de desenvolvimento e no necessariamente o contrrio, como se poderia
esperar.
A H A B I TA O N O B RA S I L 101

Ou seja, uma poltica habitacional que enfrentasse efetivamente o d-


ficit e que desse conta dos inmeros matizes resultantes das distintas realida-
des regionais, sociais e econmicas brasileiras, poderia entregar como pro-
duto o que se entende efetivamente por moradia, algo muito alm da unidade
habitacional em si, por reunir diversas condicionantes de uma vida digna,
com acesso aos direitos bsicos que constituem os pilares da cidadania e que,
no entendimento dos autores, so a base para o desenvolvimento.

Lanado em um contexto de crise financeira internacional, , entre-


tanto, notvel que o MCMV tenha cumprido a misso de manter elevados os
nveis de investimentos no setor da construo civil. Mas esse papel atribudo
ao programa no dispensa considerar a sua efetividade no atendimento prec-
puo das necessidades habitacionais para as quais vastos estoques vm sendo
produzidos.

Alguns estudos de caso j examinaram a distribuio espacial de em-


preendimentos do MCMV, podendo-se citar a anlise de Cardoso, Arago
e Arajo (2011) para o Rio de Janeiro e as de outros autores para diversas
regies metropolitanas (RMs), incluindo Belm, Fortaleza, Belo Horizonte e
Goinia organizados por Cardoso e Arago (2013). Outros buscaram exa-
minar as articulaes entre poltica e programa, na configurao recente do
campo habitacional, constatando que o MCMV mostra preocupaes mais
compatveis a um programa de dinamizao econmica do que propriamen-
te a um programa habitacional voltado superao do dficit habitacional
(NETO et al., 2012, p. 94). A hegemonia do setor privado no programa, com
isso, destaque, uma vez que a presso por resultados, a forte legitimidade
do programa, aliados ao despreparo das administraes locais para controlar
efetivamente os processos de organizao e desenvolvimento do territrio,
fizeram com que as administraes locais se tornassem meros coadjuvantes
desse processo, atuando mais no sentido do relaxamento dos controles do
que de uma regulao efetiva (CARDOSO; ARAGO, 2013, p. 59), o que
evidenciaria a descontinuidade imposta pelo programa poltica na forma
como vinha sendo delineada. Em consequncia, o programa tenderia a ser
mais efetivo nos municpios que contarem com uma dinmica imobiliria
mais consolidada, contando, portanto, com um setor imobilirio local com
capacidade de propor empreendimentos (Ibid, p. 60).

Contudo, at o momento no h anlises globais do MCMV, de conhe-


cimento dos autores, que apontem se os territrios de produo do programa,
vistos em perspectiva nacional, coincidiriam com as reas de maior concen-
trao do dficit habitacional. Neste trabalho, busca-se responder em que
102 A H A B I TA O N O B RA S I L

medida a produo do MCMV consegue ser aderente s necessidades habita-


cionais ou, alternativamente, demanda e ao mercado habitacional, conside-
rando a diversidade dos espaos urbanos brasileiros.

Nesse sentido, o trabalho retomar, na prxima seo, princpios e


diretrizes do SNHIS, e far uma primeira confrontao entre o que prev
o PlanHab e o que efetivamente vem acontecendo com o MCMV. Na se-
gunda seo, sero apresentadas as diversas formas de operacionalizao do
MCMV, o que permitir, nas sees seguintes, examin-las em detalhe. As-
sim, a terceira seo mostrar uma regionalizao da atuao do programa
em sua vertente voltada s famlias de mais baixa renda. Na quarta seo, ser
feita uma nova comparao entre PlanHab e MCMV, desta vez, resgatando o
leque de solues habitacionais propostas no plano e, dentro delas, qual foi a
escolhida pelo MCMV. Na quinta seo, a atuao do MCMV levar em con-
ta o atendimento a duas faixas de renda, trazendo evidncias adicionais que
apontem para a escolha de territrios prioritrios de atuao do programa. A
ltima seo ser dedicada s consideraes finais.

1. ALGUNS PRINCPIOS E DIRETRIZES DA POLTICA


E DOS PROGRAMAS HABITACIONAIS
Como j afirmado, e seguindo o entendimento comum hierarquia do
planejamento, o PlanHab teria o papel de estruturar uma poltica habitacio-
nal, j esboada no SNHIS, enquanto o MCMV se apresentaria como um dos
programas de produo de unidades habitacionais (UH). Entretanto, e essa
a hiptese a ser verificada neste trabalho, o programa MCMV passaria a exer-
cer papel de poltica, neste caso de desenvolvimento econmico, sendo novas
UHs o produto que esta poltica-programa entrega. Nesse sentido, cabe com-
parar algumas linhas programticas e solues habitacionais trazidas pelo
PlanHab com as efetivas medidas colocadas em execuo pelo MCMV e
verificar em que medida a hiptese apresentada corroborada.

O SNHIS foi criado pela Lei n. 11.124/2005, prevendo a elaborao


do PlanHab e reunindo todos os recursos para habitao de interesse social
(HIS) no FNHIS, alm da maioria dos programas habitacionais. Ao mesmo
tempo, o SNHIS apresenta os meios para a sua descentralizao federativa:
a adeso de municpios e Unidades da Federao (UFs) ao SNHIS, seguida
da elaborao dos instrumentos locais de planejamento e gesto habitacional.
Em suma, o SNHIS se apresenta como a estrutura de uma efetiva poltica
habitacional, ao menos no que tange s questes normativas, instrumentais e
programticas para tanto.
A H A B I TA O N O B RA S I L 103

A Lei n. 11.124/2005 previu que os recursos do FNHIS fossem aplica-


dos de forma descentralizada, devendo os estados, o Distrito Federal (DF) e
os municpios, aps firmarem termo de adeso voluntria ao sistema, atende-
rem s exigncias de constiturem Fundos e Conselhos Locais de Habitao,
com participao de, no mnimo, um quarto de representantes da sociedade
civil, e apresentarem Planos Locais de Habitao de Interesse Social (PLHIS).

A definio e a priorizao de investimentos em habitao de interesse


social deveriam acontecer em escala local e com participao social, sendo a
consolidao desse sistema dependente da constituio de instrumentos de pla-
nejamento no s da Unio, mas dos demais entes federados que a ele viessem
a aderir.

Verifica-se que, ao menos na conformidade legal, o planejamento par-


ticipativo passa a ter papel central na definio das polticas de habitao de
interesse social a partir de 2005, ao contrrio dos momentos anteriores marca-
dos pela ausncia de planejamento ou por um processo altamente centraliza-
do e tecnocrtico. Afinal, como as normas preveem que os PLHIS devam ser
elaborados utilizando-se metodologia participativa, seria de se esperar que os
conselhos locais de habitao tivessem papel de destaque em sua elaborao.
Ademais, com os PLHIS elaborados, tambm seria esperado que os conselhos
se capacitassem, ou fossem capacitados, para as tarefas relativas gesto da
poltica e dos instrumentos habitacionais locais, de modo a zelar pela imple-
mentao dos PLHIS. o que se esperaria com a instituio do SNHIS como
efetiva poltica habitacional.

Muito positiva a informao de que todos os estados e a esmagadora


maioria dos municpios aderiram ao SNHIS2. Contudo, a totalidade dos requisi-
tos que permitiriam o funcionamento do sistema e da poltica representada pela
constituio de fundos e conselhos locais, que operacionalizariam os preceitos
dos PLHIS, no to alentadora, ou ao menos no se mostra to efetiva quanto
a simples adeso, conforme demonstram as sucessivas ampliaes de prazos
para que os entes federados cumpram os compromissos assumidos quando se
vincularam ao SNHIS3. Ainda assim, somente a presena dos instrumentos lo-
cais no permitiria tirar concluses sobre o funcionamento da poltica habita-
cional, devendo-se examinar relatrios de gesto dos fundos locais, o que no
objeto deste estudo.
2
O Relatrio de Gesto de 2011 do FNHIS informa que, ao fi al daquele ano, o percentual de
adeso ao SNHIS alcanara 96,9%, correspondendo a 5 391 municpios.
3
O mesmo Relatrio de Gesto informa que, ao fi al de 2011, dos 5 391 municpios que haviam ade-
rido ao SNHIS, 69,1% encontravam-se em situao regular quanto constituio de fundos e con-
selhos e apresentao de planos de habitao, comparados a 63,3% dos municpios, ao fi al de 2010.
104 A H A B I TA O N O B RA S I L

1400

1200

1000

800

600

400

200

0
2006 2007 2008 2009

Melhoria AP PLHIS ATHIS Proviso HIS

GR FI CO 1 Selees de propostas do FNHIS por ao e modalidade (Valores de


repasse em R$ milhes). Fonte: Relatrios de Gesto do FNHIS. Elaborao prpria.

Obs.: a Ao Apoio Melhoria das Condies de Habitabilidade de As-


sentamentos Precrios (AP) a nica do Programa Urbanizao, Regulariza-
o e Integrao de Assentamentos Precrios. Todas as demais aes de Apoio
Elaborao de Planos Habitacionais Plano Local de Habitao de Interesse
Social (PLHIS), Apoio Proviso Habitacional de Interesse Social (HIS), As-
sistncia Tcnica Habitao de Interesse Social (ATHIS) e Produo Social
da Moradia (PSM) so do Programa Habitao de Interesse Social.

Em 2009, o Conselho Gestor do FNHIS redistribui os recursos entre


as aes, privilegiando a Ao Apoio Melhoria de AP que chega a 87% do
valor das selees do FNHIS. Ao mesmo tempo, o conselho aprovou regras
para o exerccio de 2009, de modo que, dos recursos destinados a projetos de
urbanizao de assentamentos precrios, 40% seriam destinados a complemen-
tar projetos do PAC Urbanizao de Favelas, outros 40% seriam destinados
para novos projetos e 7% para projetos do FNHIS, neste caso priorizados pelos
conselhos locais de habitao de interesse social.

Com efeito, o Relatrio de Gesto de 2009 do FNHIS, informa a desti-


nao de R$ 550,26 milhes aproximadamente 42% dos recursos do FNHIS
para complementao de obras inseridas no PAC. Por um lado, isto pouco
diante do montante de recursos do PAC, que destinara at aquele momento
R$ 12,7 bilhes para urbanizao de favelas (PAC, 2010), mas, por outro, ab-
sorve boa parte dos recursos do FNHIS que deveriam ser destinados a projetos
associados ao SNHIS.
A H A B I TA O N O B RA S I L 105

No se quer aqui questionar a relevncia das aes desenvolvidas pelo


PAC, apenas destacar que se trata de projetos de intervenes de urbanizao
de favelas cuja concepo se deu fora do marco do SNHIS e, portanto, no
necessariamente atendendo s diretrizes de participao popular e ao con-
trole social do sistema, o qual assumiu, em 2009, a condio de doador de
recursos ao PAC.

Outra informao, desta vez denotando a oficializao da mudana do


status do SNHIS, conforme definido pela lei que o criou, est no Relatrio de
Gesto de 2009 do FNHIS:
Vale observar que a concentrao de investimentos em U[r-
banizao de] A[ssentamentos] P[recrios], deve-se ao fato
de que com a criao do Programa Minha Casa, Minha Vida
(PMCMV), em julho de 2009, atravs da Lei n. 11.977, pas-
sando [sic] este programa a concentrar e priorizar a aplica-
o de recursos para a proviso habitacional. (RELATRIO,
2009, grifo nosso).
Este relato indica, portanto, o ponto de inflexo a partir do qual o
MCMV ganhou hegemonia e passou a exercer o papel designado poltica
habitacional, ainda em consolidao, representada pelo prprio SNHIS. E, ao
mesmo tempo, o FNHIS foi esvaziado com a drenagem de parcela rele-
vante de seus recursos tambm para o PAC Urbanizao de Favelas.

Em comparao com o SNHIS, que, como se viu, estrutura uma pol-


tica habitacional que inova em uma srie de mecanismos de controle social
e no reforo da capacidade da sociedade de atualizar e rever sua execuo, o
MCMV ainda no faz previses nesse sentido. Um indicativo disso est na
comparao entre a composio do Comit de Acompanhamento do MCMV,
institudo pelo Decreto n. 6.962/2009, integrado por representantes da Casa
Civil e dos Ministrios das Cidades (MCidades), da Fazenda (MF) e do Pla-
nejamento, Oramento e Gesto (MPOG), e a composio do Conselho Ges-
tor do FNHIS, o qual conta com participao muito mais ampla de rgos de
governo, incluindo representaes dos movimentos populares, empresarial,
de trabalhadores, profissional, acadmica ou de pesquisa, e de organizao
no governamental (ONG).

Outro aspecto que se deve realar que o Programa MCMV comporta


apenas um tipo de soluo habitacional: a construo de novas unidades a
reforma possvel, mas inexpressiva na execuo. certo, como dito, que o
MCMV tenha tambm passado a ser utilizado de modo associado a interven-
106 A H A B I TA O N O B RA S I L

es de urbanizao de favelas e em caso de desastres naturais, mas, ainda


assim, apenas na construo das novas unidades vinculadas interveno
urbanstica.

J o PlanHab, ao analisar as vrias formas de expresso do dficit


habitacional, inclusive evidenciando as diferenas regionais que marcam o
territrio brasileiro, prope ao menos seis formas de atendimento,4 orientan-
do o esforo em zerar o dficit em funo das possibilidades existentes em
cada regio e suas efetivas necessidades.

H outro diferencial que tambm corrobora a hiptese apresentada.


O Programa MCMV tem como agente executor, fundamentalmente, as em-
preiteiras. J o PlanHab, derivado do SNHIS e que orientaria os programas
que constituiriam a poltica habitacional, aponta para solues diversas em
funo, novamente, das especificidades do dficit habitacional. Assim, uma
srie de atores, do poder pblico a organizaes no governamentais, poderia
se juntar s empreiteiras e somar esforos na produo social da moradia,
empregando meios de autogesto e autoproduo com participao efetiva
dos beneficirios e, eventualmente, com alguma forma de apoio do poder
pblico.5 A propsito, uma srie de propostas do PlanHab est associada
produo social da moradia, especialmente por meio do fornecimento de in-
sumos construo, incluindo lotes urbanizados, materiais de construo e
assistncia tcnica solues distintas da prevista massificao e uniformi-
zao de produtos dentro das linhas operadas pelo MCMV. Vislumbra-se aqui
tambm uma opo clara do MCMV pelo mercado da produo habitacional,
sugerindo novamente que sua orientao tenha o foco no desenvolvimento
econmico.

Para alm de outros aspectos, um ltimo, de grande relevncia, refe-


re-se ao fato de como cada uma das duas iniciativas considera as profundas
diferenas regionais e urbanas das cidades brasileiras. O PlanHab traz uma
tipologia de cidades (onze tipos) segundo a qual o atendimento sugerido
da melhor maneira a zerar o dficit e atender a demanda futura, consideran-
do inclusive as dinmicas sociodemogrficas em prospectiva (seo 3). Esse
detalhamento contrasta com as regras concisas do MCMV (apresentadas na

4
Conforme produto 3, captulo 4, do PlanHab: i) lotes urbanizados; ii) material de construo
para reforma; iii) material de construo para casas trreas; iv) unidades produzidas em autoges-
to com assessoria; v) casas, apartamentos e unidades em rea central consolidada (empreiteira);
e vi) unidades de padro mdio FGTS e unidades de mercado - Sistema Brasileiro de Poupana
e Emprstimo (SBPE).

Sobre produo social da moradia, ver Krause e Balbim (2010).


5
A H A B I TA O N O B RA S I L 107

seo 2), que definem poucas reas de atuao, como se houvesse um padro
menos heterogneo ou mais homogneo na urbanizao e nas cidades brasileiras.

Essa sugerida homogeneidade poderia ser resultado de uma ao con-


certada para atacar uma faixa especfica do dficit habitacional. Entretanto,
analisando as RMs, verificam-se realidades internas e externas extremamente
dspares, tornando-se pacfico supor que as possibilidades apresentadas pela
poltica habitacional para a construo das solues habitacionais no sejam
(ou no devam ser) as mesmas. Manaus, por exemplo, teve uma taxa geo-
mtrica de crescimento populacional na ltima dcada de 2,78, enquanto, no
outro extremo, encontra-se Florianpolis com 0,71. O grau de urbanizao
tambm aponta diferenas profundas, tendo a Baixada Santista uma taxa, em
2010, de 99,8%, e Santarm, de 73,3%. No entanto, quando se analisa o Pro-
duto Interno Bruto (PIB) per capita, verifica-se que a diferena entre distintos
territrios ainda mais profunda, sendo o PIB per capita do DF e entorno,
por exemplo, 8,72 vezes maior que o PIB de Santarm.

Ainda mais relevante a anlise dos custos distintos de UHs con-


forme sua localizao. J no incio, o MCMV previa valores mximos para
as UHs, produzidas com recursos do Fundo de Arrendamento Residencial
(FAR), voltado Faixa I do MCMV, de famlias com renda de at R$ 1.600),
distintos entre estados e municpios das RMs e os demais municpios do es-
tado. Em 2012, um novo critrio foi inserido, diferenciando capitais e demais
municpios de RMs dos municpios do interior dos estados e, dentre esses, os
de populao maior ou igual a 50 mil habitantes e os de populao menor;
contudo, os valores mximos das UHs so os mesmos para as capitais e os
demais municpios dessas RMs.6 Tomando o valor mximo de aquisio das
UHs do FAR em cada caso verifica-se que h uma diferena de 1,41 vez entre
o maior valor (R$ 76.000 na RM de So Paulo, entre outras) e o menor valor
(R$ 54.000 em municpios com populao menor que 50 mil habitantes na
maioria dos estados do Nordeste). O valor do Custo Unitrio Bsico (CUB)
da Construo Civil, por sua vez, tem menor disperso: em relao regio
Sul, que tem o valor mdio do CUB mais elevado do pas, o CUB mdio do
Nordeste 12% inferior.

Para adequar-se a diferentes situaes, o PlanHab, alm de prever uma


tipologia das cidades brasileiras, prev um dispositivo denominado subsdio
localizao, que define um diferencial para terrenos com localizao mais

6
Conforme Portaria do Ministrio das Cidades n. 435/2012, redao dada pela Portaria
n.521/2012, as RMs consideradas so as das capitais dos estados, Campinas, Baixada Santista e
o municpio de Jundia.
108 A H A B I TA O N O B RA S I L

central, logo, mais valorizados. A no aplicao deste dispositivo ou de qual-


quer outro ligado questo do dinamismo econmico, dos padres de renda e
das realidades fundirias no MCMV invoca no apenas um desenho conciso
do programa, mas, sobretudo, uma configurao espacial, um mapa, muito
particular de sua execuo, do seu atendimento.

Esse mapa revela primeiramente que, em meados de 2012, a maior


parcela dos contratos do FAR, os 60% que estavam nas nove RMs, criadas
na dcada de 1970, localizavam-se nos municpios perifricos dessas RMs,
no incluindo, portanto, as respectivas capitais estaduais. Os 40% restantes
se localizavam quase que integralmente na periferia das capitais. Alm disso,
as RMs de Belm e Recife nem mesmo contavam com contratos para a pro-
duo de empreendimentos do FAR em seus municpios-ncleo. Verifica-se
assim uma lgica de localizao em municpios onde os terrenos so mais
baratos, que parece dialogar exclusivamente com os interesses e anseios do
mercado a ser dinamizado, segundo os preceitos de acelerao do cresci-
mento e os princpios atuais do desenvolvimento. Soma-se ainda o fato de
que as capitais das RMs venham se afirmando como o locus prioritrio para
empreendimentos do MCMV financiados pelo Fundo de Garantia do Tempo
de Servio (FGTS), voltado s famlias com renda de R$ 1.600 a R$ 5.400:
considerando-se as mesmas RMs, exceo de Belm e Recife, as capitais
possuam, em mdia, 51,4% de todas as UHs contratadas via FGTS.7

Nesse sentido, faz-se um alerta: ao tratar localizaes diferentes como


iguais ou similares, a produo habitacional do MCMV em reas metropoli-
tanas ou municpios conurbados, por exemplo, pode-se viabilizar a gerao
e incorporao de uma taxa excedente de lucro, pelas construtoras, equiva-
lente diferena entre o preo de uma pior localizao, escolhida para
a produo de empreendimentos, e o preo de uma melhor localizao,
considerado na composio de custos que definem o limite do valor das UHs
pelo programa.

Afinal, no apenas uma tendncia, mas uma efetiva realidade, o


fato de que os limites mximos de financiamento e custos de produo de
unidades previstos nas normas do programa sejam na maior parte dos casos
atingidos pelos empreendimentos propostos, ou seja, no se deve perder de
perspectiva o fato de que o mercado trabalha, sobretudo na mais baixa renda,
sempre no teto dos valores do programa.

Para detalhamento da produo metropolitana do MCMV, ver Royer (2013).


7
A H A B I TA O N O B RA S I L 109

A existncia de uma taxa excedente de lucro uma hiptese a ser


testada na continuidade desta pesquisa, seja pelo exame detalhado dos custos
de produo do programa, seja pela anlise das caractersticas dos domiclios
produzidos, bem como pela sua acessibilidade a centros de emprego fatores
que permitiro caracterizar as localizaes escolhidas em ambos os casos.
Mas, mesmo sem realiz-lo no momento, o programa pode ser esmiuado
em suas diversas linhas, de modo a buscar caracterizar minimamente seus
territrios prioritrios de atuao.

2. ALGUMAS LINHAS DE ATUAO DO MCMV


As diversas linhas de atuao do MCMV podem ser agrupadas pela
faixa de renda das famlias que constituem os seus pblicos-alvo. Deve-se
ressaltar que as faixas esto definidas por valores em reais, mas se aproxi-
mam bastante das faixas utilizadas para a estratificao do dficit habitacional
calculado pela Fundao Joo Pinheiro (FJP), que ser apresentado adiante.

Assim, a faixa que concentra a maior parte do dficit, de famlias que


tm renda mensal de at trs salrios mnimos (SM), corresponde no MCMV,
grosso modo, Faixa I, de renda familiar de at R$ 1.600,8 atendida conjun-
tamente pelo FAR, que atua principalmente nas cidades mdias e grandes,9 e
pela Oferta Pblica de Recursos (OPR) a instituies financeiras autorizadas
pelo Banco Central do Brasil (BCB) e a agentes financeiros do Sistema Fi-
nanceiro da Habitao (SFH), de modo a operacionalizar a subveno eco-
nmica do programa em municpios com populao de at 50 mil habitantes.
O MCMV tem, ainda, uma modalidade voltada a cooperativas e associaes
habitacionais, o chamado Programa Habitacional Popular Entidades (PHPE),
e outra habitao rural que no sero tratadas neste trabalho.

Nas duas modalidades do MCMV voltadas s famlias de mais baixa


renda (FAR e OPR), as funes que cabem ao poder pblico (municpios,
estados e DF) incluem a seleo e o cadastramento dos beneficirios e a

8
Em 2009, o valor era de R$ 1.395, o que equivalia precisamente a 3 salrios mnimos; em 2012, o
valor de R$ 1.600 equivale a 2,57 salrios mnimos.
9
Em 30 de janeiro de 2012, a rea de atuao do FAR abrangia 944 municpios, incluindo capitais
estaduais e respectivas RMs, quando existentes, as RMs de Campinas/SP e da Baixada Santista/SP,
o DF e os municpios com populao igual ou superior a 50 mil habitantes. Os municpios com
populao entre 20 mil e 50 mil habitantes podem integrar a rea de atuao do FAR, desde que:
i) possuam populao urbana igual ou superior a 70% de sua populao total; ii) apresentem taxa
de crescimento populacional, entre 2000 e 2010, superior taxa verifi ada no respectivo estado; e
iii) apresentem taxa de crescimento populacional, entre 2007 e 2010, superior a 5%.
110 A H A B I TA O N O B RA S I L

realizao do trabalho social. O poder pblico deve tambm engendrar


aes que facilitem a execuo dos projetos (por exemplo, medidas de de-
sonerao tributria) e realizar aportes financeiros ou de bens economica-
mente mensurveis (especialmente doao de terrenos), os quais contem
pontos na seleo das propostas. Tambm cabe ao poder pblico estabele-
cer aes de carter urbanstico, por exemplo, definindo como zonas espe-
ciais de interesse social (ZEIS) as reas onde sero produzidos os empreen-
dimentos. Os projetos, tanto para o FAR quanto para a OPR, devem seguir
especificaes mnimas, vlidas para todo o Brasil, e mais simplificadas
no caso da OPR.

A operacionalizao difere entre as modalidades, sendo conveniente


apresent-las de modo comparado no quadro 1.10

FAR OPR
Apresentao de Por construtoras, com Pelo poder p blico
propostas de produo anlise de risco feita pela (prefeituras e governo
habitacional CAIX A do estado)
Seleo Pela CAIX A, Pelo Ministrio das Cidades,
de propostas em fluxo cont nuo por ocasio das OPRs
Pela CAIX A (adquire or institui es financeiras
Contratao do as UHs produzidas em autorizadas pelo BCB e
financiamento com nome do FAR e as aliena agentes financeiros do SFH,
os beneficirios aos beneficirios selecionados nas OPRs
Execu o das obras Por construtoras Indefinido

Acompanhamento Por instituies


da execu o Pela CAIX A e agentes financeiros,
das obras que enviam relatrios
ao Ministrio das Cidades
Q U A D RO 1 Compara o entre modalidades do C que atendem fam lias com
renda de at trs SMs. Elaborao dos autores.

Aparentemente, na OPR, o poder pblico teria maior governabilida-


de quanto a apresentao de propostas de produo de UHs. Mas isso nos
parece pouco provvel, uma vez que a exigncia de que haja projeto bsico
para a rea de interveno apenas um critrio de desempate para a seleo
de propostas. Pode-se cogitar, entretanto, que, em municpios com pequena
capacidade administrativa, os projetos venham a ser elaborados pelas institui-
es e pelos agentes financeiros,11 mas essa hiptese ainda pede confirmao.

10
Para fluxos operacionais de cada modalidade, apresentados em detalhes, ver Cardoso e Arago
(2013).
11
H outros pontos indefinidos na OPR, como a prpria responsabilidade pela produo das UH.
(KRAUSE, 2011).
A H A B I TA O N O B RA S I L 111

O valor das UHs para a Faixa I do MCMV tambm pode diferir


bastante, conforme j apresentado para o FAR. Na OPR, no est definido
o valor mximo das UHs, e sim o valor das quotas de subveno oferta-
das.12 Tais quotas podero ser complementadas pelo financiamento do valor
remanescente de produo das UHs, mas no dispomos de informaes a
respeito, podendo-se cogitar que em municpios pobres a parte financiada
assuma valores mnimos. De qualquer modo, o valor individual tende a ser
inferior ao disponibilizado pelo FAR, assim como o subsdio que, nos fi-
nanciamentos deste fundo, pode chegar quase totalidade do valor da UH
note-se que o subsdio compreende tanto o complemento do valor de
produo da UH quanto a no incidncia de juros sobre as prestaes, de
modo que a famlia beneficiada pagar ao FAR, no mximo, 5% de sua ren-
da mensal, ou R$ 25, no caso de renda de at R$ 500, durante dez anos.

O MCMV tambm conta com recursos do FGTS para proviso habi-


tacional, que atende a muturios nas chamadas operaes de balco, para
a Faixa II (renda familiar de R$ 1.600 a R$ 3.275, a nica que conta com
subveno econmica na forma de descontos para o pagamento do valor do
imvel) e para a Faixa III (de R$ 3.275 a at 4.300 ou 5.400 em municpios
integrantes de RM ou equivalentes, capitais estaduais ou municpios com
populao igual ou superior a 250 mil habitantes). O Conselho Curador do
FGTS (CCFGTS) estabelece para a rea oramentria de Habitao Popu-
lar o limite de R$ 90 mil para o valor de venda, avaliao ou investimento
de cada UH em municpios de at 50 mil habitantes, valor que bastante
majorado tratando-se de contextos metropolitanos, podendo chegar a R$ 190
mil em municpios das RMs dos estados de So Paulo, Rio de Janeiro e no
Distrito Federal. Verifica-se, portanto, que tais valores se afastam bastante
dos mximos aceitveis em empreendimentos financiados por recursos do
FAR. O FGTS no estabelece propriamente uma rea de atuao na for-
ma pela qual as outras modalidades do MCMV o fazem. Mas importante
lembrar que a poltica de descontos do CCFGTS estabelece prioridade de
aplicao a municpios integrantes de RMs ou equivalentes, municpios-se-
des de capitais estaduais e municpios com populao urbana igual ou supe-
rior a cem mil habitantes (conforme Artigo 28, III, da Resoluo no 702, de
4 de outubro de 2012. Ainda que a faixa de renda atendida pelo FGTS seja
superior da OPR, significativo que o desconto para pagamento do imvel
possa chegar a um valor mximo de R$ 25 mil, o que equivale, portanto, ao
valor da subveno econmica da OPR mais recente.

12
Cada quota de subveno constitui o subsdio oferecido pelo programa para a construo de
uma UH, nesta modalidade. Na primeira seleo da OPR, o valor de cada quota variava entre R$
12 mil e R$ 16 mil e, na OPR de 2011/2012, o valor fi o era de R$ 25 mil por famlia.
112 A H A B I TA O N O B RA S I L

Para atuar no MCMV/FGTS, as construtoras apresentam propostas


CAIXA, que
[...] realiza pr-avaliao e autoriza o lanamento e comer-
cializao. Aps a concluso da anlise e comprovao da
comercializao mnima exigida, assinado o Contrato de
Financiamento Produo. A comercializao feita pelas
construtoras ou atravs dos feires da Caixa, havendo a
possibilidade de que os pretendentes aquisio consigam
uma carta de crdito na Caixa para ir ao mercado buscar uma
moradia para aquisio (CARDOSO; ARAGO, 2013, p. 39).
Ou seja, diferentemente do FAR, em que no h qualquer risco de co-
mercializao ou inadimplncia para as construtoras, as operaes do FGTS
configuram-se como de mercado, ainda que em condies de baixo risco
para as construtoras.
3. A PRODUO HABITACIONAL DO MCMV PARA AS
FAMLIAS DE MAIS BAIXA RENDA, SEGUNDO TIPOLOGIA
DE MUNICPIOS DO PLANHAB
O primeiro aprofundamento da anlise da localizao de empreendi-
mentos do MCMV ser feito a seguir, em sua vertente de atendimento faixa
de renda de at R$ 1.600, a qual constitui o que se pode, por excelncia, chamar
de HIS. A denominao MCMV-HIS, de ora em diante, englobar FAR e OPR,
ou seja, as modalidades que atendem a esta faixa de renda.13 As anlises levaro
em conta as prprias metas do MCMV e aquelas definidas no PlanHab.
Em 12 de junho de 2012, havia operaes contratadas do FAR em 499
municpios.14 J dentre os 4 976 municpios brasileiros com populao de at
50 mil habitantes, 3 116 foram selecionados para a OPR (62,6% do total).15
H, ainda, municpios que tiveram operaes contratadas com recursos do
FAR e foram contemplados com selees para a OPR. De modo conjunto, as
duas modalidades atendiam a 3 560 municpios (64% do total de municpios
brasileiros), onde viviam aproximadamente 75% da populao total, confor-
me o Censo Demogrfico de 2010.
13
Os dados referem-se a operaes contratadas do FAR at 4 de junho de 2012 e propostas selecio-
nadas nas ofertas pblicas de recursos de 2010 e 2012, em ambos os casos fornecidos pelo Sistema
Nacional de Habitao (SNH)/MCidades.
14
A maioria dentro da chamada rea de atuao do FAR, mas tambm com empreendimentos
fora desses limites. Ver adiante os motivos para isso.
15
possvel que o nmero de UH a ser contratado venha a ser menor; como no est disponvel
essa informao, optou-se por considerar a soma do nmero de subvenes econmicas das pro-
postas selecionadas.
A H A B I TA O N O B RA S I L 113

Especificamente para o FAR, a Portaria do Ministrio das Cidades


n. 465/2011 estabelece metas fsicas de 860 mil UHs a serem contratadas at 31
de dezembro de 2014, das quais j estavam contratadas na data citada aproxima-
damente 64%. A distribuio das metas por UF a nica constante desta portaria,
e pde ser confrontada com o nmero de UHs contratadas, conforme a seguir.

as regies Sudeste e Sul esto mais longe de atingir a meta: todos


os estados tm percentuais de contratao menores que o verificado
no Brasil, sendo contratadas apenas 48% das UHs da meta para
essas regies;
as demais regies tm contrastes entre as UFs, a comear pelo Cen-
tro-Oeste, no qual o DF ainda no tem contrataes do FAR, Mato
Grosso do Sul e Gois tm percentuais prximos ao do Brasil, e
Mato Grosso j excedeu a meta. No Norte, a maioria dos estados est
prxima do percentual do Brasil, mas h situaes extremas em Ron-
dnia (47% da meta) e no Amap, que j excedeu a meta em mais
de 50%. No Nordeste, trs estados j ultrapassaram a meta: Bahia,
Alagoas (mais que o dobro) e Piau; Maranho est atingindo a meta;
outros tm valores baixos: Cear (41% da meta), Paraba (33%) e
Sergipe (18%); e os restantes aproximam-se da mdia brasileira.

J a OPR estabelece metas por grande regio na primeira seleo


foram ofertados R$ 1 bilho em recursos destinados a complementar o va-
lor de produo de 80 474 UHs; na segunda seleo foram 107 348 quotas
de subveno para igual nmero de UHs. Os resultados dessas selees no
so muito diferentes e apontam para a consolidao de alguns estados como
os maiores atratores de recursos das OPRs. Tocantins e Par destacam-se
no Norte por deter, conjuntamente, dois teros dos recursos para a regio;
Bahia possui aproximadamente 25% do Nordeste; e Minas Gerais, mais de
metade do Sudeste. No Sul, o estado do Paran chegou a ter mais de metade
das quotas na segunda seleo, enquanto na primeira essa liderana no era
to evidente. E, no Centro-Oeste, se na primeira seleo os percentuais dos
estados estavam prximos, na segunda, Gois despontou.

sabido que as metas do MCMV-HIS derivam de necessidades ha-


bitacionais, ao considerarem estimativas do dficit habitacional baseadas em
clculos da Fundao FJP, a partir de dados da Pesquisa Nacional por Amostra
de Domiclios (PNAD) de 2008 (FAR) e do Censo de 2010 (OPR), mas apenas
em recortes de UFs e de grande regio, respectivamente. Mais atrelado reali-
dade e s condies de moradia no Brasil, o PlanHab prope formas distintas
de atendimento habitacional conforme uma tipologia de municpios (tabela 1),
114 A H A B I TA O N O B RA S I L

classificados conforme faixa populacional, insero metropolitana, polarizao


regional, variveis socioeconmicas e nveis de pobreza, entre outros fatores,
e que tambm serve para as regionalizaes do dficit habitacional urbano.16
Faixa populacional Tipologia N mero de munic pios

A) RMs do Rio de Janeiro e de So Paulo 59


B) Principais aglomeraes e capitais ricas 186
Mais de 100 mil
C) Aglomerados e capitais prsperas N e NE 63
habitantes e RMs
D) Aglomerados e centros regionais Centro-Sul 215
E) Aglomerados e centros regionais N e NE 58
F) Centros urbanos em espaos rurais prsperos 250
De 20 mil a 100 mil G) Centros urbanos em espaos rurais de mdia
274
habitantes renda no Centro-Sul
H) Centros urbanos em espaos rurais com elevada 587
desigualdade e pobreza
I) Pequenas cidades em espaos rurais prsperos 1 002
J) Pequenas cidades em espaos rurais pobres,
Menos de 20 mil com baixo dinamismo
1 453
habitantes K ) Pequenas cidades em espaos rurais pobres, 1 417
com alto dinamismo
Total 5 564

TA BE L A 1 ipologia de munic pios do lanHab e n mero de munic pios em cada


tipo. Fontes: lPlanHab (adaptado) e Ministrio das Cidades.
relevante examinar o alcance do MCMV-HIS segundo essa tipologia,
lembrando que o programa dispe de critrios que priorizam o atendimento a mu-
nicpios mais pobres. O grfico 2 apresenta o percentual de municpios de cada
tipo atendidos pelo MCMV-HIS (pontos) e o nmero total de UHs, contratadas ou
selecionadas, por tipologia do PlanHab (colunas), permitindo representar a pre-
sena e o estoque habitacional do MCMV-HIS segundo a tipologia do PlanHab.
Podem-se reunir os municpios em trs grupos: o primeiro grupo re-
ne trs tipologias de municpios (A, B e I) e, em todos esses casos, o MCMV
atingiu menos que 40% dos muncipios. No segundo grupo, encontram-se as
tipologias de municpios em que se verifica a contratao do MCMV-HIS da
ordem de 50% e 70% dos municpios, sendo os tipos C, D, F e J. O terceiro
grupo engloba os tipos E, G, H e K, com contrataes acima de 80%.
O primeiro grupo, que tem um nmero reduzido de municpios com
contratao, composto pelas RMs do Rio de Janeiro e So Paulo e pelas
principais aglomeraes e capitais ricas do pas. Nessas reas, h tambm
16
Os tipos foram definidos com base no estudo sobre a Tipologia das Cidades Brasileiras co-
ordenado por Jan Bitoun, com coordenao tcnica de Lvia Izabel Bezerra de Miranda e con-
sultoria de Tnia Bacelar de Arajo e Ana Cristina Fernandes (PlanHab, produto 3, p. 116-117).
17
A OPR mais recente (Portaria no 547, de 28 de novembro de 2011), estabelece prioridade para
propostas em municpios inseridos nos Programas Brasil Sem Misria e Territrios da Cidadania.
A H A B I TA O N O B RA S I L 115

uma baixa presena quantitativa do MCMV e os projetos so localizados,


como j apontado, especialmente nos municpios perifricos. Nas reas mais
centrais e valorizadas, por no se utilizarem instrumentos especficos, que
disponibilizem terrenos para produo habitacional, inviabiliza-se a execu-
o do FAR no MCMV. J os municpios correspondentes ao tipo I, pequenas
cidades em espaos rurais prsperos, atraem muito pouco o MCMV-HIS.

Os outros dois grupos parecem no constituir lgicas prprias internas


que os associem, decorrente da heterogeneidade da sua composio. Pode-
-se, contudo, verificar a semelhana dos padres da presena do MCMV-HIS,
maior entre os tipos que incluem municpios mais pobres (H e K). Ainda no
primeiro grupo (municpios acima de 100 mil habitantes e RMs), os tipos C,
D e, notadamente, o E apresentam maior presena em relao aos tipos A e B.
Quanto ao estoque habitacional, chama ateno o grande volume observado no
tipo E em apenas 51 municpios, e os pequenos volumes nos tipos F e I, justa-
mente os que correspondem s cidades menores em espaos mais prsperos.

A anlise complementada pelo grfico 3. Refora-se a prepondern-


cia que j foi observada para o tipo E (aglomerados e centros regionais N e
NE), demonstrada pela aproximao entre os volumes da sua produo habi-
tacional em relao ao tipo A, ou seja, os nmeros mdios de UHs em muni-
cpios das RMs e outras aglomeraes do Norte e Nordeste so semelhantes
aos dos municpios das RMs de So Paulo e do Rio de Janeiro, no obstante
as diferenas demogrficas, econmicas, sociais etc., entre essas aglomera-
es. Em contraste, as pequenas cidades tm, em mdia, poucas UHs.

3000

2500

2000

1500

1000

500

0
A B C D E F G H I J K Brasil

GR FI CO 3 N mero mdio de UHs do C HIS por munic pios segundo tipolo-


gia do PlanHab. Fonte: MCidades.
116 A H A B I TA O N O B RA S I L

Em resumo, municpios em microrregies mais pobres e municpios


metropolitanos em estados mais pobres tendem a ter uma maior presena do
MCMV-HIS, que tambm demonstra ateno prioritria, evidenciada pelo
grande nmero de UHs contratadas, h municpios na fronteira econmica da
Amaznia e em situao de calamidade pblica, motivada por desastres na-
turais no Nordeste (mas no no Sudeste). Em comparao, reas de dinmica
econmica intensa, tendo como um forte exemplo o litoral norte fluminense,
tm baixa presena do MCMV.

Qual relao que pode ser feita entre a maior produo do


MCMV-HIS em reas mais pobres e o menor custo da terra nessas reas?
Parece que essa seria uma das explicaes para a maior concentrao do
MCMV, uma vez que a lgica de sua localizao est determinada basica-
mente pela escolha de empresas construtoras no FAR e agentes financei-
ros, no caso das OPRs. Dever, ainda, ser verificado em que medida essas
escolhas so mediadas pelo protagonismo ou pela omisso das prefeituras
municipais em fornecer terrenos para os empreendimentos, informao
que ainda no est disponvel.

Isso significa que estudos e pesquisas devem ser aprofundados para


se compreender a geografia ou a configurao do espao relacionado ao
MCMV. Sendo esse um programa que tem sua lgica ditada por interesses
diversos, indo alm daquela que estaria associada ao produto que o progra-
ma entrega, a habitao, e relacionando setores pblicos e privados, parece
que essa geografia ganha matizes que vo muito alm das cores do dficit
ou da poltica habitacional.

Vale tambm ressaltar que articulaes estaduais para trazer o pro-


grama para os municpios, em quaisquer das suas modalidades, parecem ser
importantes, uma vez que h estados que tm a totalidade ou a grande maioria
de seus municpios com a presena do MCMV, especialmente na Regio Nor-
te e, em grau pouco menor, no Nordeste.

Como a produo habitacional das modalidades do MCMV conside-


radas at aqui dirigida aos beneficirios da faixa de renda que concentra a
maior parte do dficit habitacional do pas, relevante examinar os relacio-
namentos entre ambos. Obviamente, no se quer cogitar aqui que haja uma
correspondncia direta entre a produo de cada UH e a reduo do dficit
habitacional na mesma medida, uma vez que no se dispe de informaes
socioeconmicas de cadastros dos beneficirios que pudessem caracteriz-
-los como parte do dficit. razovel pensar que parte dos beneficiados do
A H A B I TA O N O B RA S I L 117

MCMV-HIS no componha o dficit, podendo ou no compor a demanda por


moradia que encontraria uma oportunidade de atendimento antecipado pela
oferta do programa. Neste momento, no h como testar essa hiptese, pois
no se dispe de dados das famlias e, sobretudo, a demanda explcita delas
por moradia.

No entanto, ressalta-se que, a princpio, no momento em que se adqui-


re uma nova UH, cada famlia constitui-se em um atendimento para fins de
meta do programa, no existindo, at o presente, uma avaliao dele junto aos
beneficirios. Esse ponto importante, pois no escopo da poltica pblica, um
programa deve ser avaliado no somente levando-se em conta sua execuo
fsica e financeira, mas tambm os benefcios para o seu pblico-alvo. Mes-
mo com as ressalvas feitas, entende-se que caiba prosseguir nesta anlise,
com o sentido de verificar se h algum ajuste espacial dos investimentos do
MCMV-HIS diante do dficit.

Essa ideia amparada pelo prprio PlanHab, em que, no processo de


elaborao, foi realizada anlise do dficit habitacional brasileiro, sendo um
dos parmetros para a definio das solues habitacionais do plano. Para
tanto, a tipologia de municpios do PlanHab foi utilizada para agrupar o dfi-
cit bsico, calculado a partir dos dados do Censo de 2000.18 O dficit bsico,
no entanto, exclui de seus componentes as situaes de nus excessivo com
aluguel, bastante presente no Sudeste,19 e foi adaptado de modo a excluir do
seu clculo as famlias conviventes que no tm inteno de constituir domi-
clio exclusivo, procedimento que j foi incorporado pela FJP a partir de 2007.

Mesmo com essas limitaes, entende-se que seja vlida uma an-
lise comparativa das grandezas mostradas pela produo habitacional do
MCMV e pelo dficit bsico por tipo de municpio. Como o MCMV est em

18
Conforme produto 3, captulo 3, elaborado pelo Consrcio Instituto Via Pblica/LabHab-Fu-
pam/Logos Engenharia.
19
Este componente, no dfic t habitacional de 2007, agrupa, no Sudeste, mais de 1,133 milho de
famlias urbanas, ou 51,1% do total das que comprometem grande parcela da renda com aluguel.
A maioria localizada em So Paulo e sua regio metropolitana. (MCidades/FJP, 2009).
20
O dfic t habitacional calculado pela FJP permite aferies anuais para os recortes espaciais
da PNAD (Brasil, UFs, nove RMs e reas urbana e rural), mas apenas a cada dez anos para os
municpios, neste caso com dados dos censos demogrficos. O dfic t habitacional municipal
foi calculado com dados do Censo Demogrfico de 2000 somente para os municpios com po-
pulao de 20 mil ou mais habitantes em rea urbana. Para os municpios com populao infe-
rior, o dfic t foi estimado a partir da desagregao dos dados por microrregio. Disponvel em:
<http://www.cidades.gov.br/images/stories/ArquivosSNH/ArquivosPDF/NOTA_CALCULO__
DEFICIT_MUNIC_ATE_20.000URB.pdf>.
118 A H A B I TA O N O B RA S I L

andamento, no se poderia esperar que a produo habitacional at o mo-


mento pudesse zerar o dficit em termos absolutos mesmo porque o
PlanHab estipulou como meta equacionar o atendimento do dficit e da
demanda demogrfica somente no ano de 2023. Assim, apenas como refe-
rncia, a produo do MCMV-HIS aqui examinada equivale, em nmero
de UHs, a aproximadamente 20% do dficit habitacional bsico projetado
para 2005.

importante considerar que essa produo espacialmente diversifi-


cada, assim como o a presena do dficit, razo pela qual cabe comparar tais
grandezas em termos relativos. O procedimento a seguir sugere uma medida
de comparao da produo habitacional do MCMV-HIS com o dficit ha-
bitacional, que poder ser utilizada como indicador de monitoramento, sem
prejuzo de anlises mais elucidativas, as quais possam comprovar o efetivo
atendimento do dficit pelo programa.

Desse modo, as anlises correlacionam, para o pas como um todo e


para cada tipo de municpio elaborado pelo PlanHab, duas matrizes, uma re-
presentando a produo do MCMV-HIS em UHs em cada municpio e outra,
o dficit habitacional, tambm em UHs, calculado ou estimado por muni-
cpio. Na tabela 2, esto os valores das correlaes (R-quadrado ajustado),
todas com nvel de significncia estatstica (valor-p) inferior a 1%.

R quadrado a ustado dficit


Tipologia do N mero de (2000) calculado pela FJP e
PlanHab munic pios UHs contratadas pelo FAR e
selecionadas pela OPR

A 59 0,4654
B 186 0,1848
C 63 0,3727
D 215 0,6146
E 58 0,4088
F 250 0,3969
G 274 0,4756
H 587 0,2067
TA BE L A 2 N mero de munic pios
I 1.002 0,2055 e valores das correlaes entre pro-
J 1.453 0,2961 du o do C HIS e dficit habi-
K 1.417 0,2788 tacional em cada munic pio, segundo
Brasil 5.565 0,3896 tipologia do PlanHab e para o Brasil.

Nos municpios dos primeiros cinco tipos, a atuao do FAR prati-


camente exclusiva, com exceo do tipo D, onde h alguma presena da OPR
em cidades de Minas Gerais, Paran e Santa Catarina. No tipo A, correspon-
dente s RMs do Rio de Janeiro e de So Paulo, o valor da correlao excede
em pouco o obtido para o Brasil como um todo, ou seja, o MCMV-HIS estaria
relativamente bem ajustado ao dficit habitacional o que deve ser relati-
vizado pela observao anterior quanto ao baixo percentual de municpios
A H A B I TA O N O B RA S I L 119

atendidos e ao baixo nmero de UHs contratadas (grfico 2). Ocorre, tam-


bm, que Rio de Janeiro e So Paulo mostram, entre si, comportamentos
desiguais, conforme ser destacado adiante. J o tipo B, que corresponde s
principais aglomeraes e capitais ricas, mostra o valor de correlao mais
baixo entre todos os tipos, para o que contribui a ausncia de empreendimen-
tos do FAR no DF, at o momento considerado.

140.000 100%

90%
120.000
80%

100.000 70%

60%
80.000
50%

60.000
40%

40.000 30%

20%
20.000
10%

0 0%
A B C D E F G H I J K

GR FI CO 2 N mero total de UHs (colunas, escala esquerda) e percentual de


munic pios com atua o do C HIS pontos, escala direita , conforme tipologia
do PlanHab. Fonte: MCidades.

Comparando-se os tipos C, D e E, que renem basicamente capitais


regionais e centros sub-regionais, verifica-se que os valores das correlaes
so mais baixos nos tipos que esto mais fortemente representados no Norte
e Nordeste (C e E) do que no Centro-Sul (D) nas reas mais ricas observa-
-se, portanto, o maior valor de correlao entre todos os tipos, mostrando o
melhor ajuste da produo habitacional ao dficit. importante lembrar que
o tipo D somente inclui capitais estaduais no Centro-Oeste; nos demais esta-
dos, trata-se basicamente de cidades mdias do interior.

Os prximos tipos (F, G e H) correspondem aos municpios de 20


mil a 100 mil habitantes, onde a atuao do FAR ainda observada, mais
nos tipos F (majoritariamente municpios de estados do Sudeste e Sul) e G
(municpios distribudos em todo o pas, mas ainda com predominncia do
Centro-Sul) e menos no H (tipo que rene principalmente municpios das
120 A H A B I TA O N O B RA S I L

regies Norte e Nordeste, e tambm do norte de Minas Gerais). Constata-se,


mais uma vez, que as maiores correlaes entre produo e dficit esto nos
dois primeiros, sendo o ajuste muito menor no tipo H, mais numeroso e que,
conforme define o PlanHab, agrega centros urbanos em espaos rurais com
elevada desigualdade e pobreza. A propsito, a produo de grandes con-
juntos habitacionais do FAR no tipo H localiza-se quase exclusivamente em
municpios atingidos por desastres naturais, onde o dficit habitacional his-
trico era relativamente pequeno mais uma razo para a baixa correlao
mostrada nesta anlise.

Os ltimos tipos (I, J e K), em que apenas est presente a OPR, mos-
tram tendncia contrria observada at aqui. Ainda que os valores das cor-
relaes sejam relativamente baixos nos trs tipos, o menor valor observado
no tipo I, que inclui as cidades nos espaos rurais mais prsperos. Assim, os
maiores ajustes entre produo e dficit esto nos municpios localizados em
espaos rurais pobres, o que pode sugerir que, nos municpios de menos de 20
mil habitantes, as melhores focalizaes estejam se dando justamente entre
os municpios onde a atuao do programa deveria ser prioritria.

As diferenas entre os valores apresentados pelas correlaes entre


o dficit habitacional e a produo na rea do FAR sugerem que ele atue de
modo mais aderente ao dficit habitacional em cidades mdias do interior,
mais ricas, locais onde sua execuo seria mais fcil, garantida ou segura, e
respondendo mais ao princpio de execuo oramentria (e(ou) aos interes-
ses das empresas construtoras) e menos a quesitos como localizao, tipolo-
gia e forma de apropriao vinculados anlise do dficit habitacional feita
pelo PlanHab. Por sua vez, o ajuste entre o dficit e a produo via OPR, em
municpios menores e mais pobres, sempre menor, demonstrando a dificul-
dade para que o MCMV se mostre ubquo nesses tipos de municpios e, tam-
bm, reafirmando que articulaes entre governos estaduais e os municpios
sejam importantes para fazer o MCMV chegar a esses locais, conforme j foi
sugerido em outro trabalho (KRAUSE, 2011).

Assim, o MCMV-HIS, ao privilegiar a execuo em determinadas


reas que guardam maior interesse ou facilidade para produo de UHs, pa-
rece responder mais fortemente necessidade de dinamizao econmica por
meio da execuo exclusiva de metas fsicas, no necessariamente providas
dos demais critrios relacionados s necessidades habitacionais, ou mesmo
critrios urbansticos, arquitetnicos, sociais, culturais e demogrficos cita-
dos e utilizados pelo PlanHab. Nesse sentido, o MCMV pode estar agudi-
zando problemas migratrios e urbansticos, em especial de mobilidade, de
A H A B I TA O N O B RA S I L 121

acesso a equipamentos e servios e, em ltima anlise, de expanso do pe-


rmetro urbano baseada exclusivamente na produo habitacional, e no em
um projeto de cidade.

De toda maneira, novamente fica claro que o MCMV-HIS, ao orien-


tar a quase totalidade dos recursos habitacionais do governo federal para a
produo habitacional, no o faz de maneira vinculada s necessidades habi-
tacionais traduzidas em suas metas, mas sim em funo da melhor execuo
do programa. Em resumo, o MCMV-HIS parece ter uma geografia no muito
distinta daquela que explica o padro de urbanizao brasileiro e a dinmica
socioespacial de nosso territrio. Mas o mapeamento detalhado que permitir
essa afirmao ainda est por ser efetivado, cabendo ao aprofundamento des-
ta pesquisa em seus prximos passos sua realizao.

4. O TRATAMENTO DADO PELO MCMV S FORMAS


DE ATENDIMENTO PREVISTAS PELO PLANHAB SEGUNDO
O DFICIT HABITACIONAL
No PlanHab, os mesmos indicadores utilizados para a elaborao da
tipologia de municpios foram associados s formas de atendimento habita-
cional, da forma resumida a seguir:21

quanto maior o dficit habitacional, absoluto ou relativo, maior


a variedade de solues habitacionais de baixo custo, e maior o
protagonismo do poder pblico em programas de grande escala e
no apoio s entidades associativas;
em metrpoles e em reas mais prsperas, a variedade de solues
inclui unidades do tipo apartamento, alm de material de constru-
o associado assistncia tcnica; j em municpios pequenos, de
baixo crescimento e economia estagnada, o conjunto de solues
menor e predominam solues de menor custo.

O PlanHab tambm analisou, para cada tipo de municpio, a dispo-


nibilidade de terra para produo habitacional, bem como o padro de ocu-
pao predominante. Uma distribuio de produtos habitacionais foi apre-
sentada para cada tipo de municpio, capaz de servir de referncia para o
estabelecimento de metas fsicas e financeiras, criando um ensaio geral das
formas de atendimento s necessidades habitacionais (PlanHab, produto 3,

21
Conforme produto 3, captulo 4, elaborado pelo Consrcio Instituto Via Pblica/LabHab-Fu-
pam/Logos Engenharia.
122 A H A B I TA O N O B RA S I L

captulo 4, p. 228). Assim, foram estabelecidos os percentuais do dficit habi-


tacional bsico ajustado (2005) a serem atendidos mediante cada um dos pro-
dutos listados. De forma consolidada, em cada um dos tipos de municpios,
os percentuais seriam os descritos na tabela 3.

Tipologia e produtos A B C D E F G H I J K
Lote urbanizado - - - 5 5 5 8 10 35 37 40
Material de construo
para reforma 15 15 15 15 15 10 10 10 20 20 20
Material de construo 20 25 25 25 25 35 30 28,5 5 5 10
para unidade trrea
Unidades produzidas em
autogesto com assessoria 20 22 25,5 22 25 35 30 28,5 5 5 10

Casas, apartamentos e
unidades em rea central 40 33,5 32 29 27,5 20 20 20 10 8 5
consolidada (empreiteira)
Unidades de padro
mdio FGTS e unidades 5 4,5 2,5 4 2,5 4 4 1,5 - - -
de mercado SBPE
Total 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100

TA BE L A 3 Percentuais consolidados com a distribuio de produtos habitacionais


previstos no lanHab para atendimento do dficit habitacional. Fonte: PlanHab (adaptado).

Este conjunto de produtos propostos pelo PlanHab (Ibid., p. 229, tabe-


la 24) pode ser filtrado levando-se em conta os produtos que se enquadram
no MCMV-HIS, quais sejam, UHs novas das tipologias casas, apartamentos
e demais unidades em reas centrais e consolidadas.

Relacionando os nmeros de unidades de empreendimentos j execu-


tados pelo MCMV-HIS em cada tipo de municpio aos percentuais do dficit
habitacional que deveriam ser atingidos por cada uma das diferentes solues
e segundo a tipologia de municpios do PlanHab, considerando apenas a li-
nha relativa a unidades novas, produzidas por empreiteiras, obtm-se valores
percentuais da contribuio do MCMV-HIS em cada tipo de municpio para
sanar o dficit habitacional, ou seja, verifica-se aqui qual a contribuio que o
MCMV-HIS daria para sanar o dficit calculado pelo PlanHab de novas UHs
a serem realizadas por empreiteiras, conforme a tabela 4.

Constata-se que o total da produo do MCMV-HIS at o momento


considerado equivale a aproximadamente 81% da quota do dficit habitacio-
nal bsico ajustado (2005) cujo atendimento, conforme o PlanHab, se daria
pela execuo de UHs novas, por empreiteiras ou construtoras.
A H A B I TA O N O B RA S I L 123

Tipologia A B C D E F G H I J K Brasil
Dficit bsico urbano

6
3

9,
8
2,

1,

1,

5,

2,

1,

6,

3,

8,

7,
ajustado (2005) (mil)

42

69
58

40

40

44

16

20

19

12

33

41

3.
Dficit bsico urbano

0%
%

%
6%

3%
4%

4%

3%

3%

2%
ajustado (2005) relativo
,7

,9

,9

,0

0,
,

,
15

10

10

12

4,

5,

5,

3,

9,
11

11

10
Produo por
empreiteiras prevista

99
pelo PlanHab, para
9

4
,5

,3

,4

,3

,1

,9
2,

3,

8,

2,

6,
.3
6

40

39

12

27

20
atendimento do dficit
23

14

12

12

91
11

32
(mil UHs)

Produo
%

%
0%

0%
,0

,5

,0

,0

,5

,0

,0

,0

,0

,8
prevista dficit
40

33

32

29

27

20

20

20

10

8,

5,

24
Produo FAR+ OPR
4

7
0
efetiva (mil UHs contra-
,9

,9

,2

,2

,7

,0

,5

,9

,9
0,

1,
1,
57

46

63

99

33

55

12

52

78
13

11

74
tadas ou selecionadas)
Produo efetiva/
4%

0%

6%

0%

6%

1%

1%
%

%
produo prevista
,9

,7

,2

,1

,9
6,

4,

6,

2,

1,

5,

8,
24

32

49

85

80
10

10

13

28

10

19

37
TA BE L A 4 Contribui o do C para sanar as metas do dficit segundo tipos de
munic pio e utili ando UHs executadas por empreiteiras.
Fontes: Dados do PlanHab e do MCidades. Elaborao dos autores.

Mas, como possvel ver na tabela 4, nas maiores cidades, especifica-


mente nos municpios dos tipos A, B, C, a produo pelo setor privado ainda
no teria chegado a valores equivalentes metade da produo esperada,
enquanto os municpios do tipo D j estariam prestes a atingi-la e, finalmente,
os municpios do tipo E j a teriam superado. Note-se que somente nesses
tipos, A a E, seria de esperar que mais de 20% do dficit habitacional fossem
solucionados mediante a produo de unidades novas pelo setor privado. Em
todos os demais tipos de municpios, onde a participao de unidades novas
seria menor, o seu nmero j excedia 100%, ou seja, o valor equivalente
ao quinho do dficit cujo atendimento contaria com a produo de UHs
prontas, de maior custo o que um contrassenso especialmente nas cidades
mais pobres, dos tipos H, J e K. A comparao feita aqui apenas referen-
cial e, reitera-se, no pretende demonstrar o efetivo atendimento do dficit
habitacional pelo MCMV-HIS, mas, sim, o descasamento entre as formas de
produo previstas pelo PlanHab e o que vem se efetivando com o MCMV.

A anlise acima levou em conta parmetros estabelecidos no produto


3, captulo 4 do PlanHab, que foram, em parte, revisados no produto 5, o qual
avanou na elaborao do plano. Aquele estudo, com a considerao da es-
cassez de terras disponveis em RMs, fez com que fosse elaborado um cen-
rio alternativo, que dependesse menos de produtos habitacionais que no as
unidades novas. A quantidade de UHs necessria foi calculada agregando-se
ao dficit acumulado as demandas futuras (at 2023) por habitao, perodo
124 A H A B I TA O N O B RA S I L

ao longo do qual cerca de 22 milhes de moradias devero ser acrescentadas


ao estoque, de modo a atender demanda gerada pelo crescimento populacio-
nal (PlanHab, captulo 3, produto 2, p. 132 e ss.). Nesse cenrio alternativo do
PlanHab, cabe compar-lo ao tratamento que est sendo dado pelo MCMV
conforme descrito a seguir.

o PlanHab reconhece a dificuldade de operacionalizar produtos ha-


bitacionais de menor custo em RMs, e passa a optar por uma parcela
maior de unidades verticalizadas, que levariam a um acrscimo da ne-
cessidade de subsdio; com efeito, o MCMV estabelece valores diferen-
ciados para UHs trreas e verticalizadas;
o acima exposto seria aplicado, no PlanHab, apenas a municpios de
tipos A, B e C; no entanto, o MCMV estende os produtos habitacionais
do tipo apartamento a outros tipos de municpios na rea de atuao do
FAR.

Enfim, constata-se que a produo do MCMV-HIS por empreiteiras,


ao superar metas relacionadas ao dficit em alguns tipos de municpios, re-
vela uma geografia ou estratgia a ser decifrada, mas que guarda, em geral,
baixa correlao com o dficit, e que pode responder mais fortemente aos
interesses dos agentes financeiros e das empresas construtoras e/ou s facili-
dades de produo.

Caberia cogitar ainda se o programa operaria com algum tipo de com-


plementaridade entre as atuaes do MCMV-HIS e do MCMV/FGTS com
o primeiro focando reas mais pobres e o segundo, municpios mais prspe-
ros. Adverte-se que a faixa de renda coberta pelo FGTS no MCMV bastante
ampla, o que, por si s, indica que boa parte de sua produo habitacional di-
ficilmente atenderia ao dficit habitacional, que relativamente pequeno nes-
ta faixa de renda. De qualquer modo, possvel a utilizao de uma aborda-
gem alternativa ao dficit habitacional, conforme ser demonstrado a seguir.

5. SE NO O DFICIT, SERIA A DEMANDA HABITA-


CIONAL QUE GUIARIA A PRODUO HABITACIONAL DO
MCMV?
O dficit habitacional insere-se no conceito mais amplo de necessida-
des habitacionais, que inclui, ainda, as situaes que apontam inadequao
de moradias. Para a FJP, responsvel pelo desenvolvimento e aprimoramento
metodolgico do clculo do dficit habitacional desde 1995,
A HABITO NO BRASIL 125

Como dficit habitacional entende-se a noo mais imediata


e intuitiva de necessidade de construo de novas moradias
para a soluo de problemas sociais e especficos de habi-
tao detectados em certo momento. (MCidades/FJP, 2011,
grifo nosso).

importante destacar que os clculos do dficit habitacional brasilei-


ro tm sido periodicamente demandados FJP pelo MCidades, que avaliza,
dessa forma, a sua relevncia como insumo formulao da poltica habita-
cional e como indicador para seu monitoramento e avaliao.

Os clculos mais recentes, com base na PNAD de 2008, mostram


um dficit habitacional estimado em 5,546 milhes de domiclios, dos quais
83,5% estavam localizados em reas urbanas (MCidades/FJP, 2011). Reitera-
-se naquele ano a manuteno de concentrao considervel do dficit habita-
cional entre as famlias com renda mais baixa 89,6% do dficit habitacional
urbano estava entre famlias com renda de at trs SMs.22 A medida do dficit
, portanto, adequada como indicador de monitoramento de aes habitacio-
nais que tenham esse pblico como alvo que, conforme j anunciado, com-
preende famlias atendidas pelo MCMV-HIS. Contudo, importante lembrar
que o MCMV tambm opera com recursos do FGTS, voltados a famlias de
maior renda, atualmente at R$ 5.400.

Nessa faixa de renda, de R$ 1.600 a 5.400, a presena do dficit habi-


tacional muito menor do que na faixa de renda mais baixa: o clculo da FJP
com base na PNAD 2008 mostra 9,8% do dficit urbano na faixa de trs a dez
SMs, grosso modo correspondente s faixas atendidas pelo MCMV/FGTS.
Pode-se inferir, portanto, que a proviso habitacional do MCMV para esta
faixa de renda no tenha como nico foco o atendimento do dficit o que
fcil de supor, uma vez que o nmero de UHs contratadas do MCMV/FGTS
j teria superado o quantitativo do dficit habitacional, considerando-se as
famlias com renda de trs a dez SMs em rea urbana.23
22
O PlanHab, em sua publicao fi al (disponvel em: <www.cidades.gov.br>) j agrupa o dfic t
habitacional por faixas de renda em valores monetrios, indicando que, em 2006, 65% do dfic t
habitacional urbano estaria na faixa de renda de at R$ 600, 27% na faixa de R$ 600 a R$ 1.200, e
5% na de R$ 1.200 a R$ 2.000, estando apenas 3% das famlias na faixa acima de R$ 2.000. Como
dispe-se aqui do clculo mais atualizado (2008), foi preferida a apresentao do dfic t por faixas
de renda em SMs, que permite comparaes com outros perodos.
23
Por exemplo, o nmero de UHs contratadas pelo MCMV/FGTS em 12 de junho de 2012 j era de
aproximadamente 488 mil, em comparao com aproximadamente 454 mil famlias com renda entre
trs e dez SMs em situao de dfic t habitacional urbano, conforme estimativa mais recente (2008).
126 A H A B I TA O N O B RA S I L

Assim, pode-se dizer que a presena da necessidade menos aguda


nesta faixa de renda, e que o atendimento habitacional poderia ser guiado
pela demanda, expressa de alguma forma. Conforme Oliveira, Givisiez e
Rios-Neto (2009), o conceito de demanda habitacional, diferentemente do
dficit, no considera as normas sociais, mas
[...] expressa o desejo por moradias, o qual as pessoas reali-
zam ou pretendem realizar. Ou seja, existem famlias que po-
dem representar uma demanda efetiva por novas moradias e
que podem no constituir uma necessidade do ponto de vista
social, pois podem acessar a moradia no mercado formal, por
meio de financiamentos ou por conta prpria.
Passa-se, assim, de uma abordagem que prioriza questes de ordem so-
cial (precariedade inaceitvel, direito no cumprido etc.) para uma abordagem
na qual aspectos do mbito privado das famlias passam a ter mais relevncia.

No se pode esquecer, contudo, de que o PlanHab considerou a de-


manda habitacional como um parmetro para estimar o estoque habitacional
a ser incorporado ao longo do horizonte temporal do plano, tendo utilizado
projees de formao de novos domiclios no futuro. Mas a abordagem que
se pretende aqui se afasta das projees demogrficas e concentra-se na de-
manda atual.

Parece-nos importante apontar que mesmo o dficit habitacional possui


uma dimenso que pode referir-se a uma demanda por moradias, ao quanti-
ficar, dentro das situaes de coabitao, as famlias secundrias conviven-
tes que expressam a inteno de vir a constituir domiclio exclusivo. Trata-se
de contingente expressivo, uma vez que, em 2008, a coabitao mostrava-
-se o componente com a maior participao no dficit habitacional do Bra-
sil, somando 2,182 milhes de ocorrncias, equivalentes a 39,3% do total.
O principal motivo para a coabitao, apontado por 66,9% das famlias que
tm interesse em constituir um novo domiclio, financeiro. Para as fam-
lias que informaram no ter inteno de constituir novo domiclio e, portanto,
no foram computadas no dficit habitacional, o motivo mais frequente para
a coabitao a vontade prpria. No entanto, entre essas famlias tambm
grande o percentual das que informaram motivo financeiro, devendo, por-
tanto, ser tambm avaliadas sob a perspectiva de um dia virem a desejar um
novo domiclio. Dentre todas as famlias conviventes, o maior nmero o de
mes com filhos, correspondendo a 53,6% dos arranjos; e, dentre as que so
consideradas dficit, 90% so chefiadas por pessoas com idade de at 40 anos
(MCidades/FJP, 2011).
A H A B I TA O N O B RA S I L 127

claro que a coabitao familiar est associada a uma demanda po-


tencial, mas que, em contextos de crdito ampliado e tornado acessvel por
subsdios, como o vivido com o advento do MCMV, encontraria mais chan-
ces de se realizar.

A CAIXA, agente operador tanto do FAR como do FGTS, e tambm


agente financeiro de ambos, recentemente elaborou estudo que considera as
condies demogrficas do pas, principalmente a estrutura etria e as con-
figuraes familiares, como fatores fundamentais para a demanda por ha-
bitao, configurando metodologia que permite identificar os potenciais
demandantes de novas moradias. Conforme a CAIXA (2011, p. 25),
O embasamento conceitual se fundamenta na premissa de
que a demanda por habitao constituda por pessoas que
pretendem formar um novo arranjo domiciliar (uma pessoa
sozinha, duas pessoas unidas pelo casamento, duas ou mais
pessoas com ou sem laos de parentesco que decidem morar
juntas, entre outros) ou que necessitam substituir um domi-
clio inadequado.

Assim, a proposta da CAIXA classificaria a demanda habitacional em


duas categorias: i) a demanda habitacional demogrfica (DHDE), que se
refere formao de um novo arranjo domiciliar (familiar ou no familiar)
em consequncia da dinmica demogrfica e social; e ii) a demanda habita-
cional domiciliar (DHDO), referente ao nmero de domiclios considerados
inadequados por serem improvisa dos, domiclios do tipo cmodo ou por
no possurem banheiro ou vaso sanitrio. Relativamente segunda, deve-
-se ressaltar que as definies de domiclios improvisados e do tipo cmodo
coincidem com as dos componentes homnimos considerados no conceito
de dficit habitacional da FJP, demonstrando a compatibilidade de ambos os
estudos; j a falta de banheiro ou sanitrio componente da inadequao de
moradias formulada pela FJP, e no do dficit habitacional.
Portanto, a proposta da CAIXA incorre, a nosso ver, na incluso inde-
vida de um componente da inadequao habitacional, que poderia ser solu-
cionada por meio de reforma da unidade habitacional existente, no exigindo
a proviso de nova unidade. No obstante, no inclui, entre os componentes
da DHDO, os domiclios rsticos, os domiclios com nus excessivo com
aluguel e o adensamento excessivo de moradores em domiclios alugados,
ou seja, componentes remanescentes do dficit habitacional conforme cal-
culado pela FJP. Em razo disso, e como o foco que se pretende aqui est na
demanda stricto sensu, prope-se o prosseguimento da anlise adotando-se
unicamente o conceito de DHDE.
128 A H A B I TA O N O B RA S I L

Outro aspecto a ser levado em conta na proposta de clculo de deman-


da habitacional da CAIXA a ausncia da inteno expressa de famlias con-
viventes secundrias em constituir novo domiclio, conforme est presente no
clculo do dficit habitacional da FJP. Na metodologia proposta pela CAIXA,
foram definidos como potenciais demandantes de novas moradias, os adul-
tos com idades entre 24 e 64 anos que tm condies de formar um novo
arranjo domiciliar (CAIXA, op. cit., p. 28). Os clculos excluem, portanto,
pessoas que moram sozinhas ou apenas com cnjuge, assim como as pessoas
com idades abaixo ou acima do intervalo considerado. Calcula-se a taxa de
chefia por grupos de idade, calculando, para cada um dos grupos de idade, os
nmeros de adultos (filhos e/ou parentes e/ou agregados) em cada domiclio
que no sejam chefes ou cnjuges, por fim, esses valores so multiplicados
pela respectiva taxa de chefia de cada grupo de idade. Assim,

[...] a metodologia permite incorporar as mudanas da di-


nmica demogrfica no clculo da Demanda Habitacional
Demogrfica DHDE. Capta, pela estrutura demogrfica,
as possibilidades de surgimento de novos chefes de famlia,
pois calcula o nmero de pessoas adultas no domiclio (alm
do responsvel e cnjuge) ponderadas pela taxa de chefia do
respectivo grupo etrio. Considera, inclusive, os domiclios
com densidade excessiva de moradores adultos. Entretanto, a
densidade excessiva de crianas [e jovens com idade abaixo
de 24 anos] no domiclio no includa no clculo da deman-
da habitacional, por no possurem capacidade legal e econ-
mica para se tornarem chefes de famlia ou responsveis por
novos domiclios. (Ibid., p. 28).
Trata-se, portanto, de uma medida de demanda potencial, o que a pro-
posta da CAIXA expressa claramente, mas que se converteria em efetiva se
fosse considerada a capacidade econmica e financeira [das famlias] para
aquisio do bem habitao (ibid., p. 22). Assim, essencial examinar a
demanda de modo estratificado conforme a renda das famlias, o que fac-
tvel e j est apresentado na proposta da CAIXA, de forma comparvel
estratificao por renda do dficit habitacional calculado pela FJP. Destaca-se
que o clculo da DHDE pode ser realizado para os mesmos recortes espaciais
e com a mesma periodicidade do dficit habitacional, uma vez que ambos
baseiam-se inteiramente em dados dos censos demogrficos e das PNADs do
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). O dficit habitacional
e a DHDE, calculados com base na PNAD de 2008, esto apresentados na
tabela 5.
A H A B I TA O N O B RA S I L 129

Destaca-se a semelhana, em valores absolutos, dos maiores contin-


gentes do dficit na faixa de renda de at trs SMs, conforme j foi afirmado
e da DHDE na faixa de trs a dez SMs. A constatao dessa relao de
proporcionalidade pode sugerir que as decises relativas produo de em-
preendimentos habitacionais com recursos desses fundos, de alguma forma,
sigam parmetros dados ora pelo dficit habitacional (FAR, para faixa de
renda at trs SMs), ora pela demanda habitacional demogrfica (FGTS, para
faixa de renda de trs a dez SMs).

Dficit habitacional urbano DHDE calculada pela


estimado pela FJP (mil) CAIX A (mil)

At 3 SMs 4.148 2.169

De 3 a 10 SMs 454 4.204

Acima de 10 SMs 28 1.343

Total 4.630 7.716

TA BE L A 5 Dficit habitacional urbano e DHDE, por faixa de renda no rasil 2


(Em milhares de UHs). Fontes: Dados de MCidades/FJP (2011) e CAIX A (2011). Elaborao dos autores.

A hiptese acima pode ser reforada pela confrontao do nmero de


UHs contratadas em empreendimentos do FAR e do FGTS at a data consi-
derada (12/6/2012), em grandezas comparveis: 554 mil UHs do FAR, e 488
mil UHs do FGTS.

Em CAIXA (2011), o clculo da DHDE foi realizado, a partir de da-


dos do Censo Demogrfico de 2000, para um recorte de 776 municpios, que
contempla todas as regies do Brasil e inclui as capitais brasileiras, suas re-
gies metropolitanas e todos os municpios com populao superior a 50 000
habitantes. Ou seja, este recorte bastante semelhante rea de atuao do
FAR com efeito, coincide em cerca de 96% com os municpios que esto
na rea de atuao daquele fundo. Caracteriza-se duplamente, portanto, uma
rea de atuao prioritria da CAIXA.

Nesses 776 municpios, verifica-se que ainda maior a proximidade


entre o nmero de UHs contratadas pelo FAR (cerca de 519 mil) e pelo FGTS
(cerca de 470 mil). Como j foi apontado, a CAIXA agente financeiro de
ambos os fundos, portanto responsvel pela contratao de empreendimentos
realizados com esses recursos. Examinando-se a situao de contrataes at
12/6/2012, verifica-se que j havia 426 municpios com empreendimentos do
MCMV-FAR.
130 A H A B I TA O N O B RA S I L

Este mesmo conjunto de 776 municpios rea preferencial de contra-


tao, tambm pela CAIXA, de empreendimentos do MCMV com recursos
do FGTS: na mesma data, constatava-se que, do total de UHs contratadas
pelo MCMV/FGTS, aproximadamente 96% encontravam-se distribudas em
365 municpios desse mesmo grupo, que est parcialmente inserido na rea
para a qual a poltica de descontos do CCFGTS prioritria.24 Mas h outro
fator que pode influenciar a regionalizao dos recursos do FGTS, devendo
ser lembrado na anlise que ser procedida adiante: para que seja mais efetiva
a contratao de operaes, h redistribuio peridica da alocao de recur-
sos do Fundo entre as Superintendncias Regionais (SR) da CAIXA. Para
tanto, as SRs informam ao agente operador do FGTS (outra rea da CAIXA,
portanto) sobre o cumprimento de metas de contratao, havendo no banco
o entendimento de que metas no cumpridas so indicador de ineficincia e
ineficcia.25

Constata-se, assim, que a presena do MCMV/FGTS d-se quase que


exclusivamente nos municpios cuja demanda habitacional foi calculada. A
metodologia elaborada pela CAIXA deixa claro as intenes da instituio
como agente financeiro, para o qual a identificao espacial da Demanda
Habitacional adicionada a informaes georreferenciadas proporciona ele-
mentos que enriquecem a leitura das cidades e facilitam as anlises para loca-
lizao de empreendimentos habitacionais, mediante o uso de um aplicativo
que pode ser utilizado para orientar a alocao de recursos pblicos e priva-
dos em polticas de habitao, na elaborao de cenrios, entre outras aes.

Em que pese o tempo decorrido desde o Censo Demogrfico de 2000,


no h dados individualizados de dficit e demanda habitacional por muni-
cpio, mais recentes.26 Desse modo, optou-se por utilizar as informaes dis-
ponveis, com o intuito de examinar a aderncia da produo habitacional do
MCMV, ao dficit ou demanda habitacional, dependendo do caso. Busca-se,
tambm, testar a sensibilidade de um indicador localizao intraestadual da
oferta habitacional, de modo a evidenciar situaes em que municpios com
maiores dficits e demandas estejam mais bem ou menos bem contemplados.

Uma medida de correlao (R-quadrado ajustado) novamente con-


veniente para verificar o ajuste entre a produo habitacional e o dficit e a
Conforme apresentado na seo 2 deste trabalho. Apenas os municpios com populao entre 50
24

mil e 100 mil habitantes, fora de RMs, no estariam nessa rea prioritria do FGTS.
Os autores agradecem a Luciana Royer por esta informao.
25

26
Para o clculo do dfic t habitacional com dados do Censo de 2010, o nmero de famlias conviven-
tes secundrias dever ser calculado pelo IBGE por meio de algoritmo, a partir da amostra do Censo,
uma vez que sua identifi ao no ocorreu em campo. (Saboia,Cobo e Matos, 2012).
A H A B I TA O N O B RA S I L 131

demanda. Na tabela 6 esto os valores das correlaes, no Brasil e em doze


reas representativas,27 entre (i) uma matriz que contm o nmero de uni-
dades do FAR contratadas em cada municpio e uma matriz com o dficit
habitacional municipal, e (ii) entre uma matriz com o nmero de unidades do
FGTS e a DHDE de trs a dez SMs, dentro do mesmo grupo de 776 munic-
pios. Ressalta-se que somente a demanda, neste caso, est estratificada por
faixa de renda; quanto ao dficit, foram utilizados os valores totais calculados
ou estimados para cada municpio.
(i) R-quadrado (ii) R-quadrado ajustado:
Denominao N mero de a ustado dficit 2 DHDE 3 a 10 SMs (2000)
munic pios calculado pela FJP
do recorte e UHs contratadas
calculada pela CAIX A e UHs
contratadas pelo FGTS
pelo FAR
Regio Norte 59 0,4200 0,5507
MA, PI, CE 61 0,3820 0,5552
RN, PB, PE, AL, SE 87 0,1439 0,2904
BA 43 0,5845 0,3137
MG 101 0,2944 0,5602
ES, RJ 54 0,9195 0,8357
SP 140 0,1983 0,7375
PR 60 0,6905 0,8965
SC 54 0,6039 0,4562
RS 57 0,6676 0,7882
Regio Centro-Oeste 60 0,1246 0,6659
Regio Centro-Oeste 59 0,6198 0,8521
sem DF
Brasil 776 0,3950 0,6071

TA BE L A 6 N mero de munic pios e valores das correla es entre i produ o do


C F R e dficit habitacional em cada munic pio e ii produ o do C F Se
demanda habitacional (DHDE, de 3 a 10 SMs), segundo reas representativas e para
o Brasil. Fontes: Dados de Brasil (2011) e CAIX A (2011). Elaborao dos autores.

Nota-se que no Brasil e na maioria das reas representativas o valor da


correlao entre DHDE e UH/FGTS maior que o da correlao entre dficit
e UH/FAR; o inverso observado em apenas trs: Bahia, Esprito Santo/Rio
de Janeiro e Santa Catarina.

Tambm chama ateno a proximidade do valor da correlao entre


o dficit e a produo do FAR nos 776 municpios (0,395) e o valor obtido
pela correlao do dficit e da produo habitacional para a faixa de renda
de at trs SMs (FAR e OPR), considerando todos os municpios brasileiros
As reas representativas foram defini as pela agregao de UFs, conforme um nmero mnimo de
27

observaes (municpios) que garantisse nvel aceitvel de signifi ncia estatstica (menor que 1%)
aos resultados das correlaes.
132 A H A B I TA O N O B RA S I L

(0,3896). Isto posto, passou-se anlise diante do contexto observado nas


UFs, com destaque para as ocorrncias que, supe-se, mais influenciem os
valores das correlaes:
1) Norte: o valor (i) bastante prximo do Brasil como um todo; como
fatores que contribuem negativamente destaca-se a ausncia de em-
preendimentos do FAR em Belm (onde maior o dficit) e, no estado
de Tocantins, a presena de apenas cerca de 15% das UHs do FAR em
Palmas, no obstante a capital detenha cerca de metade do dficit dos
municpios no estado. O valor (ii), por sua vez, est abaixo da mdia
nacional; observa-se que a presena do FGTS relativamente pequena
em Belm (onde maior a demanda), havendo mais UHs produzidas
por meio deste fundo em outros dois municpios do estado; em Tocan-
tins esto ausentes os empreendimentos do FGTS em Araguana, se-
gunda cidade do estado, com demanda quase equivalente da capital.

2) Nordeste: nos dois agregados de UFs (Maranho, Piau e Cear; e


Rio Grande do Norte, Paraba, Pernambuco, Alagoas e Sergipe) verifi-
cam-se ajustes inferiores aos observados no Brasil como um todo, que
podem ser atribudos, no caso do valor (i), ausncia do FAR em ca-
pitais estaduais e respectivas RMs, caso de Pernambuco, em especial,
onde no havia UHs do FAR em Recife e sua presena era pequena
nos demais municpios metropolitanos, havendo, entretanto, forte con-
centrao em centros do interior; j no Rio Grande do Norte h maior
concentrao na RM de Natal, mas poucas UHs no municpio ncleo,
o que tambm o caso do Maranho; por sua vez, Piau e Paraba tm
fortes presenas do FAR nas capitais. A Bahia, nico estado cujo n-
mero de municpios justificou a anlise como uma rea representativa,
teve o maior valor (i), fruto da combinao de dois fatores: a presena
relativamente alta de UHs do FAR em Salvador e em sua RM (com
forte participao do municpio ncleo), contrabalanada pela partici-
pao de empreendimentos em cidades mdias do interior, cuja escala
chega a rivalizar com os da capital. Desajustes semelhantes, desta vez
entre demanda e oferta habitacional do FGTS entre os municpios, so
maiores no segundo agregado de UFs e na Bahia.

3) Sudeste: Minas Gerais mostra valores de correlaes inferiores aos


calculados para o Brasil como um todo; em relao ao FAR, h que
se buscar o motivo para isso na sua maior presena em municpios do
interior do que na RM de Belo Horizonte; j o valor (ii) mais alto,
encontrando-se as UHs do FGTS mais bem distribudas, ainda que sua
A H A B I TA O N O B RA S I L 133

maior presena, individualmente, esteja em Uberlndia. Esprito Santo


e Rio de Janeiro, ainda que tenham sido agrupados em uma s rea
representativa, tm situaes contrastantes: no primeiro, onde o dficit
habitacional concentra-se na RM da Grande Vitria, a maioria das UHs
do FAR est no interior do estado; no Rio de Janeiro, ao contrrio,
forte a presena metropolitana do FAR na RM e, especialmente, no
municpio ncleo do Rio de Janeiro; como ele tem maior peso, resulta
uma correlao bastante alta entre dficit e oferta de UHs do FAR, que
chega a superar a correlao, tambm alta, entre demanda e UHs do
FGTS, que pode ser atribuda presena notvel do FGTS em munic-
pios que passam por ciclos de intenso desenvolvimento, como Maca,
Campos e Itabora. O baixo valor (i) no estado de So Paulo reflete
a presena pfia do FAR na capital, que concentra quase um tero do
dficit habitacional dentre os 140 municpios considerados. Como
de esperar em reas urbanas muito valorizadas, a presena do FGTS
maior onde h mais demanda, resultando em valor (ii) muito mais alto.

4) Sul: os valores das correlaes entre dficit e produo do FAR so


altos nos trs estados e, talvez, s no sejam maiores porque h presen-
a forte desses empreendimentos em centros importantes do interior
(por exemplo, Londrina, Ponta Grossa e Pelotas), com quase tantas
UHs quanto em capitais. O valor (i) mais baixo em Santa Catarina pede
que seja lembrado que Florianpolis ainda no mostrava empreendi-
mentos contratados, nem do FAR nem do FGTS, mas que h alguma
aderncia da produo imobiliria aos grandes dficits e demandas
mostrados por outras cidades (Blumenau, Joinville). Quanto ao valor
(ii), mais alto no Paran e no Rio Grande do Sul, mostra-se inferior em
Santa Catarina, o que poderia ser explicado pela concentrao exces-
siva de empreendimentos em municpios da RM de Florianpolis, que
no o ncleo.

5) Centro-Oeste: a presena de produo habitacional do FAR tam-


bm notvel em centros no interior dos estados do Centro-Oeste;
nas capitais, h situaes contrastantes, como o maior nmero de UHs
em Vrzea Grande, municpio vizinho a Cuiab, do que na prpria
capital estadual, compensado pela maior presena em Campo Grande,
justamente onde maior o dficit. Resulta um valor (i) semelhante ao
mostrado pelos estados do Sul. No entanto, se includo o DF, o valor
da correlao despenca, em razo da ausncia de empreendimentos do
FAR em Braslia. Considerando-se a correlao entre demanda e pro-
duo do FGTS, mais uma vez o valor (ii) maior.
134 A H A B I TA O N O B RA S I L

Em resumo, correlaes mais altas so observadas entre a demanda


habitacional e a produo do MCMV/FGTS, sugerindo maior adern-
cia dessa modalidade do programa demanda, ou seja, ao mercado
que rege essas contrataes. Regionalmente, os valores mais altos das
correlaes, em ambos os casos, esto em estados do Sudeste (com
excees notveis de Minas Gerais e So Paulo, no caso do FAR), Sul
e Centro-Oeste (sem o DF).

H que se considerar a existncia de aspectos tcnicos e operacionais


que facilitem a produo dos empreendimentos do FGTS, a comear
pelo maior valor das UHs, o que viabilizaria sua produo em reas
mais valorizadas, ao passo que os empreendimentos do FAR, com uni-
dades de menor valor de financiamento, exigem maior participao do
poder pblico, por exemplo, mediante o fornecimento de terrenos e a
realizao de obras que complementem a infraestrutura social e urba-
na. Outro aspecto se refere ao cadastramento e seleo de benefici-
rios, que pode ter menores restries quanto maior for a renda, o que
tambm facilitaria a viabilizao de empreendimentos do FGTS.

Cabem ainda algumas comparaes entre o dficit e a demanda habita-


cional e a oferta j em vias de ser atendida pelo MCMV em meados de
2012. Dentre os municpios considerados, h quatorze cujo nmero de
unidades contratadas do MCMV-FAR j excedia o dficit habitacional
municipal calculado para o ano 2000, sendo quatro na RM de Goinia,
trs na RM de Salvador e um em cada uma das seguintes RMs: Natal,
Macei, Belo Horizonte e Campinas. Isto denota a provvel ocorrncia
de deslocamento de famlias em situao de dficit habitacional pre-
sente no ncleo ou em outro municpio metropolitano.

O deslocamento da demanda habitacional (de trs a dez SMs) tambm


plausvel: 29 municpios j apresentavam mais unidades do MCMV/
FGTS do que o respectivo quantitativo da demanda habitacional (tam-
bm calculada para o ano 2000) para a mesma faixa de renda. Mas a
insero em espaos metropolitanos no to frequente: trs municpios
na RM de Florianpolis (lembrando que no h empreendimentos do
FGTS no municpio ncleo, o que refora a ideia de deslocamento da de-
manda), dois municpios de Gois na Regio Integrada de Desenvolvi-
mento do Distrito Federal e Entorno (Ride/DF), dois na RM de Salvador,
dois na RM de Aracaju, dois na RM de Macei (incluindo o municpio
de Macei) e um municpio em cada uma das seguintes RMs: Belm,
So Lus, Natal, Recife, Vitria, So Paulo, Campinas e Porto Alegre.
A H A B I TA O N O B RA S I L 135

A produo do MCMV/FGTS tambm excede a demanda habitacional


em cidades do interior, que se enquadram nas tipologias de Capital Re-
gional e Centro Sub-regional conforme o estudo Regies de Influn-
cia de Cidades (REGIC) de 2007: Feira de Santana/BA, Uberlndia/
MG, Maca/RJ, Araatuba/SP, So Carlos/SP e Bento Gonalves/RS.
Nestes ltimos mais difcil supor a atrao da demanda de munic-
pios vizinhos, podendo-se cogitar que a demanda prpria tenha passa-
do por crescimento recente, ou que esteja havendo excesso de oferta.

6. CONSIDERAES FINAIS
Este trabalho partiu de questionamentos que vm sendo comumente
feitos acerca da atual poltica habitacional coordenada pelo governo federal.
Questionamentos comuns a diversos programas e polticas publicas de pro-
duo em larga escala, seja no Brasil ou alhures. Por exemplo: em que me-
dida as especificidades do pblico-alvo e das localidades so respeitadas por
tais programas? Quais os critrios considerados como mais relevantes para
a tomada de deciso quando o objetivo a entrega em massa de algum pro-
duto? As solues padronizadas e massificadas atingem determinadas metas,
mas com quais impactos, desejveis ou no?

Esse tipo de questionamento ganha maior relevncia quando o pro-


duto da poltica um bem imvel de caractersticas nicas, a habitao ou
a moradia. E quando a moradia produzida de maneira massificada, ques-
tiona-se sobre o assentamento humano, sobre a cidade, sobre o contexto
urbano e, em ltima analise, sobre o desenvolvimento de uma regio ou de
um pas.

Situao semelhante j foi experimentada em diversos outros locais


em todo o mundo, como nos pases europeus que durante as dcadas de 1950,
1960 e 1970 edificaram vastssimos parques habitacionais, respondendo s
necessidades de reconstruo do ps-guerra, retomada do crescimento, seguri-
dade social e movimentos migratrios intensos. Algo semelhante foi vivido no
Brasil com o Banco Nacional da Habitao (BNH), nas dcadas de 1960, 1970
e 1980 (FERNANDES; RIBEIRO, 2011) (CARDOSO; ARAGO, 2013).

Nesses casos, a pergunta que muitas vezes foi feita, e que agora se
repete, : em que medida tais programas respondem s necessidades dos be-
neficirios e s lgicas pblica, privada e da produo social da moradia? Ou,
enfim, se inserem em polticas de carter mais amplo ou estratgico para o
pas, como de crescimento econmico, que o caso aqui assinalado.
136 A H A B I TA O N O B RA S I L

Em suma, partimos de evidncias de que o MCMV vai alm de ser um


programa habitacional, se afirmando como um arcabouo instrumental de po-
ltica habitacional, uma vez que dispe desde instrumentos financeiros at de
um marco legal que pode ser utilizado pelos municpios na gesto do uso do
solo ou de regularizao fundiria, igualmente importante para a viabilizao
de empreendimentos habitacionais. Esta afirmao ganha peso ao constatar-
mos que a criao do programa ocorreu simultaneamente consolidao de
um marco legal da regularizao fundiria e de diversas outras medidas de
estmulo construo civil, por meio da Lei n. 11.977/2009 (Balbim, 2010).

fato e deve-se afirmar aqui de maneira bastante direta, que o MCMV


injetou recursos bastante significativos na produo habitacional e que esta-
beleceu mecanismos de subsdio diretos e explcitos, como propunha a Po-
ltica Nacional de Habitao e o PlanHab e, assim, por meio dessa equao
financeira, ampliou o atendimento para faixas de renda antes atendidas de
forma restrita.28

Assim, quanto ao papel do MCMV como instrumento de uma poltica


de crescimento econmico, no chegamos a enfrentar diretamente a relao e
os impactos do MCMV no crescimento da economia, mas como demonstra-
do, pode-se afirmar com relativa segurana que o MCMV tem forte orienta-
o nas estratgias de desenvolvimento ou crescimento econmico. A anlise
dos impactos do MCMV no crescimento nacional e regional ficar para uma
prxima etapa da pesquisa.

Por sua vez, conseguimos revelar com forte segurana que o MCMV
tem fraca aderncia s estratgias de enfrentamento do dficit habitacional, o
que o distancia num primeiro momento de uma poltica habitacional stricto
sensu, especialmente de habitao de interesse social. Seguindo essa lgica,
destacamos que h uma maior correlao das contrataes do MCMV, para
faixas de maior renda, com a demanda por habitao conforme calculada pela
CAIXA, ou seja, com a expectativa de insero das famlias no mercado por
meio da compra de um imvel. Em uma perspectiva comparada, o MCMV/
FGTS mostraria, portanto, melhor focalizao do programa na escala mu-
nicipal,29 em comparao com o MCMV-FAR. Caber, para a continuidade
da pesquisa, comparar, em uma perspectiva histrica, a focalizao obtida
atualmente com aquela que foi possibilitada por programas habitacionais
em perodos anteriores. Como o FGTS constitui funding que opera desde a
Os autores agradecem a ressalva feita pelos pareceristas, Nabil Bonduki e Rossella Rossetto, que
28

possibilitou a elaborao deste comentrio, essencial para a concluso do texto.


Os autores agradecem a Rafael Pereira pela sugesto dessa expresso.
29
A H A B I TA O N O B RA S I L 137

constituio do SFH, poder-se-ia, por exemplo, comparar a sua focalizao


no MCMV com aquela obtida ao tempo do BNH.

H tambm uma srie de elementos que revelam o distanciamento


do MCMV em relao ao percurso histrico da poltica habitacional, neste
caso tomando-se o perodo iniciado aproximadamente com a Constituio
Federal (CF) de 1988. O primeiro deles o fato de que o MCMV esvazia os
esforos da sociedade brasileira em construir uma nova poltica habitacional,
consubstanciada no SNHIS.

Tomando ento o PlanHab como referncia, pode-se ver que o


MCMV se afasta ainda mais daquilo que preconizava a poltica habitacio-
nal, o conhecimento de diferentes realidades para o melhor enfrentamento
do dficit habitacional. Em um pas de dimenses continentais, com profun-
das desigualdades regionais, sociais, econmicas e uma enorme diversidade
cultural, o MCMV se expressa como uma empresa fordista na produo em
grande escala, cuja imagem predominante, ainda que no a nica, so ca-
sinhas a perder de vista. Forma nica, isto sim, de execuo, padronizao
dos produtos, interesses e arranjos das empresas racionalizando a proposio
de empreendimentos, a desconsiderao de uma tipologia das cidades que
receberiam os investimentos e a mais intensa ligao com as necessidades
habitacionais, so alguns dos elementos identificados e explorados no texto.

A anlise empreendida tambm revela que o MCMV vai (con)forman-


do/configurando seu espao. De maneira muito genrica e ainda explorat-
ria, esse mapa do MCMV parece no se contrapor geografia que explica
o processo de urbanizao brasileiro, de assentamento dos mais pobres em
periferias distantes, com o nus individual de conseguir os demais meios de
reproduo da vida (equipamentos pblicos, acessibilidade, oportunidades de
trabalho, lazer etc.). E, no obstante, de expanso das fronteiras econmicas
por meio de processos no planejados, muitas vezes insustentveis e jamais
realizados na completude das condies mnimas de urbanidade.

Alguns pontos especficos ainda devem ser reiterados e ressaltados


conforme descrito a seguir.

1) A onipresena do MCMV suplanta o PlanHab e, tambm, altera


profundamente a efetividade do SNHIS.

2) Ao atuar fora do marco do SNHIS, o MCMV deixa de incorporar


instrumentos de deciso e controle social que poderiam contribuir para sua
melhor aderncia aos problemas sociais a serem enfrentados.
138 A H A B I TA O N O B RA S I L

3) Os municpios menos populosos e mais pobres, que mais deveriam


empregar solues habitacionais de menor custo, baseadas em insumos e as-
sistncia tcnica, como inclusive prev o PlanHab, so justamente os munic-
pios onde maior o nmero total de UHs do MCMV (OPR).

4) Uma vez que a terra um dos principais insumos do programa,


verifica-se que nas cidades onde h menor dinmica do mercado imobilirio
e nas periferias metropolitanas, onde maior a oferta de terras, a execuo do
programa tende a ser mais efetiva, logo, com maior capacidade de resposta
ao desenvolvimento da economia.

5) O exame comparado da distribuio da produo de empreendi-


mentos do MCMV com distintas fontes de recursos e faixas de renda denota
a agudizao de problemas de ordem fundiria nas maiores cidades do pas,
uma vez que so vrios os casos em que pequena a produo de UHs de me-
nor custo pelo FAR em municpios-ncleo de metrpoles, dispondo-se nesses
municpios as unidades de maior valor financiadas pelo FGTS e fazendo com
que as demais tendam a ser deslocadas para municpios perifricos.

Por fim, novos caminhos para a pesquisa se apresentam ao final da


elaborao desta etapa de anlise. A geografia da poltica habitacional deve
ser enfrentada, no apenas localizando os empreendimentos e a configurao
do espao em que se situam, mas efetivamente identificando os atores desta
poltica em cada diferente escala, suas aes e associaes, os instrumentos
colocados em prtica, as empresas, os empreendimentos etc.

Faz-se, da mesma forma, necessrio apontar com a maior mincia


possvel o impacto do MCMV no crescimento econmico do pas, dos es-
tados e, se possvel, em cada municpio. Pois se verifica, desde j, que os
resultados da produo habitacional esto descolados em grande medida da
necessidade de moradia no pas.

Da mesma forma, faz-se necessrio examinar a prpria focalizao


do MCMV junto a seu pblico-alvo, especialmente de mais baixa renda, de
modo a ser aferido o grau em que o programa atende a populao em situao
de dficit habitacional, assim como a sustentabilidade dos empreendimentos
produzidos, a ser evidenciada, por exemplo, pela permanncia e insero so-
cioeconmica das famlias.
A H A B I TA O N O B RA S I L 139

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A H A B I TA O N O B RA S I L 141

POLTICA HABITACIONAL
E INCLUSO SOCIAL NO
BRASIL: REVISO HISTRICA
E NOVAS PERSPECTIVAS NO
GOVERNO LULA
Nabil Bonduki

1. APRESENTAO
O presente artigo aborda a questo da habitao no Brasil neste in-
cio do sculo XXI, assim como identifica os principais desafios que o atual
governo est enfrentando para implementar o Projeto Moradia proposta
formulada pelo Instituto Cidadania e base do programa de governo na rea da
poltica habitacional e urbana do presidente Lula e para cumprir o compro-
misso de, a mdio prazo, equacionar o dficit de moradia no pas.

Para traar um quadro que permita compreender o desafio que o atual


governo enfrenta, iremos, inicialmente, esboar um breve histrico da ma-
neira como os governos brasileiros anteriores, com destaque para o governo
Fernando Henrique Cardoso (1995-2002), desenharam a interveno do Estado
que, at agora, no conseguiu gerar resultados significativos para equacionar o
problema, que se agravou ao longo dos anos 90. Em seguida, apresentamos um
diagnstico da situao habitacional no pas, quantificando a dimenso das ne-
cessidades de moradia e de urbanizao de assentamentos informais. Tambm
est demonstrado, de forma sucinta, como os municpios mais comprometi-
dos com o enfrentamento do problema habitacional desenvolveram, durante
os anos 90, estratgias participativas e programas inovadores, que se tornaram
referncias nacionais e embasaram a formulao do programa nacional.

Na segunda parte deste artigo, apresentamos o Projeto Moradia, for-


mulado pelo Instituto Cidadania, organizao no governamental dirigida por
Lula e que, com o apoio de especialistas de diferentes reas, desenvolveu
uma srie de propostas para o pas no longo perodo em que o Presidente se
preparou para governar (1990-2002). Este Projeto, realizado entre 1999 e
2000, ouviu diferentes segmentos da sociedade relacionados com a questo
142 A H A B I TA O N O B RA S I L

da moradia (movimentos populares, entidades empresariais e profissionais,


Universidades, centrais sindicais etc), sintetizou um grande conjunto de pro-
postas dispersas e elaborou uma estratgia para, num prazo de quinze anos,
equacionar o problema em torno de uma diretriz estabelecida no projeto: um
pas com os recursos de que dispe o Brasil no pode admitir que milhes de
famlias morem em condies precrias de habitao e infraestrutura, como
em favelas e cortios. O Projeto Moradia se tornou a base do programa elei-
toral do futuro Presidente para a rea da habitao e desenvolvimento urbano.

Na ltima parte, esto tratadas as condies concretas enfrentadas


pelo novo governo, sobretudo no que se refere poltica macroeconmica,
muito mais dura e ortodoxa do que o previsto, e as iniciativas para colocar em
prtica seu programa urbano e habitacional, em que se destaca a criao do
Ministrio das Cidades e do Conselho Nacional das Cidades e, mais recente-
mente, a ampliao dos recursos e das fontes de financiamento e subsdios.
Buscamos mostrar os obstculos e desafios de ordem financeira, institucional
e urbana que precisam ser superados para que os objetivos traados no Proje-
to Moradia possam ser alcanados.

O presente artigo, elaborado no momento em que a nova poltica ain-


da est em processo de implementao, no dispe do necessrio distancia-
mento para fazer uma avaliao dos resultados da ao do novo governo.
Trata-se, portanto, de recuperar a trajetria do processo de formulao do
programa de governo, identificar os avanos j obtidos e apontar os desafios
para implement-lo.

2. Poltica habitacional no Brasil: do Banco Nacional


da Habitao ao governo FHC
O Banco Nacional de Habitao, criado aps o golpe em 1964, foi
uma resposta do governo militar forte crise de moradia presente num pas
que se urbanizava aceleradamente, buscando, por um lado, angariar apoio en-
tre as massas populares urbanas, segmento que era uma das principais bases
de sustentao do populismo afastado do poder e, por outro, criar uma pol-
tica permanente de financiamento capaz de estruturar em moldes capitalistas
o setor da construo civil habitacional, objetivo que acabou por prevalecer.

A famosa frase a casa prpria faz do trabalhador um conserva-


dor que defende o direito de propriedade atribuda a Sandra Cavalcanti,
primeira presidente do BNH, expressa a preocupao de fazer da poltica
habitacional baseada na casa prpria um instrumento de combate s ideias
A H A B I TA O N O B RA S I L 143

comunistas e progressistas no pas, em tempos de guerra fria e de intensa po-


larizao poltica e ideolgica em todo o continente. No entanto, foi o papel
econmico desta poltica habitacional que dinamizou a economia, atravs
da gerao de empregos e fortalecimento do setor da construo civil , que a
transformou num dos elementos centrais da estratgia dos governos militares.

Malgrado as crticas ao BNH e ao sistema por ele preconizado, sua


importncia indiscutvel, pois este perodo (1964-86) foi o nico em que o
pas teve, de fato, uma Poltica Nacional de Habitao. O Sistema Brasileiro
de Habitao (SFH) se estrutura com vultosos recursos gerados pela criao,
em 1967, do Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS), alimentado
pela poupana compulsria de todos os assalariados brasileiros, que veio se
somar aos recursos da poupana voluntria, que formou o Sistema Brasileiro
de Poupana e Emprstimo (SBPE). Define-se, assim, uma estratgia clara
para intervir na questo habitacional: estrutura institucional de abrangncia
nacional, paralela administrao direta, formada pelo BNH e uma rede de
agentes promotores e financeiros (privados ou estatais) capazes de viabilizar
a implementao em grande escala das aes necessrias na rea da habita-
cional e fontes de recursos estveis, permanentes e independentes de oscila-
es polticas.

Assim, no foi por acaso que os resultados, do ponto de vista quantita-


tivo da ao desenvolvida por este sistema, foram muito expressivos: nos vin-
te e dois anos de funcionamento do BNH, o Sistema Financeiro da Habitao
financiou a construo de 4,3 milhes de unidades novas, das quais 2,4 com
recursos do FGTS, para o setor popular, e 1,9 milhes com recursos do SBPE,
para o mercado de habitao para a classe mdia. Se for considerado o pero-
do at 2000, pois o SFH continuou funcionando aps a extino do BNH em
1986, foram financiadas cerca de 6,5 unidades habitacionais. Alm disso, foi
notvel o papel no SFH no saneamento, com destaque para o Plano Nacional
de Saneamento (Planasa), que foi decisivo na extraordinria expanso das
redes de gua e esgoto que ocorreu nas principais cidades brasileiras. Em
2000, mais de 90 % da populao urbana estava abastecida por rede de gua.

Embora a produo habitacional tenha sido significativa, ela esteve


muito aqum das necessidades geradas pelo acelerado processo de urbaniza-
o que ocorreu no Brasil, na segunda metade do sculo XX. Entre 1950 e
2000, a populao urbana brasileira vivendo em cidades com mais de 20 mil
habitantes cresceu de 11 milhes para 125 milhes. No perodo de funciona-
mento do BNH (1964-86), foram financiadas cerca de 25% das novas mora-
dias construdas no pas, porcentagem relevante, mas totalmente insuficiente
para enfrentar o desafio da urbanizao brasileira.
144 A H A B I TA O N O B RA S I L

No seria razovel exigir que o Sistema Financeiro da Habitao pu-


desse financiar a construo de unidades prontas na dimenso necessria.
Mas uma anlise crtica mostra que um dos grandes equvocos foi voltar
todos os recursos para a produo da casa prpria, construda pelo sistema
formal da construo civil, sem ter estruturado qualquer ao significativa
para apoiar, do ponto de vista tcnico, financeiro, urbano e administrativo, a
produo de moradia ou urbanizao por processos alternativos, que incorpo-
rasse o esforo prprio e capacidade organizativa das comunidades. Em con-
sequncia, ocorreu um intenso processo de urbanizao informal e selvagem,
em que a grande maioria da populao, sem qualquer apoio governamental,
no teve outra alternativa seno autoempreender, em etapas, a casa prpria
em assentamentos urbanos precrios, como loteamentos clandestinos e irre-
gulares, vilas, favelas, alagados etc., em geral distantes das reas urbanizadas
e mal servidos de infraestrutura e equipamentos sociais.

A estratgia implementada pelo BNH beneficiou a construo civil


que pde contar com uma fonte de financiamento estvel para a produo
de unidades prontas, mas contribuiu pouco para enfrentar o problema que
o rgo se propunha a resolver. Os pressupostos de gesto adotados pelo
BNH tpicos do regime militar eram rgidos e centralizados, imperme-
veis incorporao das prticas desenvolvidas pela populao para enfrentar,
a custos mais baixos, o problema da habitao, podendo ser assim caracteri-
zados: administrao autoritria; inexistncia de participao na concepo
dos programas e projetos; falta de controle social na gesto dos recursos;
adoo da casa prpria como nica forma de acesso moradia; ausncia de
estratgias para incorporar a processos alternativos de produo da moradia,
como a autoconstruo, nos programas pblicos. Ademais, utilizando apenas
recursos retornveis, sem contar com qualquer fonte de subsdios e adotando
critrios de financiamento bancrios, o sistema excluiu parcelas significativas
da populao de mais baixa renda do atendimento da poltica habitacional.

necessrio enfatizar ainda o desastre, do ponto de vista arquitetnico


e urbanstico, da interveno realizada. Dentre os erros praticados, destaca-se
a opo por grandes conjuntos na periferia das cidades, o que gerou verda-
deiros bairros dormitrios; a desarticulao entre os projetos habitacionais e
a poltica urbana e o absoluto desprezo pela qualidade do projeto, gerando
solues uniformizadas, padronizadas e sem nenhuma preocupao com a
qualidade da moradia, com a insero urbana e com o respeito ao meio fsico.
Indiferente diversidade existente num pas de dimenses continentais, o
BNH desconsiderou as peculiaridades de cada regio, no levando em conta
aspectos culturais, ambientais e de contexto urbano, reproduzindo exausto
A H A B I TA O N O B RA S I L 145

modelos padronizados. A crise do modelo econmico implementado pelo re-


gime militar, a partir do incio dos anos 80, gerou recesso, inflao, desem-
prego e queda dos nveis salariais. Esse processo teve enorme repercusso no
Sistema Financeiro da Habitao (SFH), com a reduo da sua capacidade
de investimento, devido retrao dos saldos do FGTS e da poupana e ao
forte aumento na inadimplncia, gerado por um descompasso cada vez maior
entre o aumento das prestaes e a capacidade de pagamento dos muturios.
A partir de 1983 visvel a queda dos financiamentos tanto com recursos do
FGTS como do SBPE (Grfico 1).

Vivia-se o clima da luta pelas eleies diretas para Presidente e pela


Constituinte, com grande mobilizao popular, e a oposio ao BNH se in-
seria no combate ditadura. Nesse contexto, organizou-se, por um lado, o
movimento de moradia e dos sem-terra (urbano), que reunia os que no con-
seguiam ter acesso a um financiamento da casa prpria e, por outro, o Mo-
vimento Nacional dos Muturios, que agregava muturios de baixa renda e
classe mdia, incapacitados de pagar a prestao da sonhada casa prpria.
Ambos criticavam o carter financeiro do SFH e pediam mudanas.

A conjuntura criou um clima favorvel para o acirramento das crticas


ao BNH, que se articulou com a luta pela democracia contra o regime auto-
ritrio, ao qual a instituio estava profundamente associada. Uma reduo
drstica do valor das prestaes, adotado pelo regime para fazer frente s
crticas, gerou um enorme rombo no Sistema Financeiro, com graves conse-
quncias futuras, sem amainar o tom das crticas.

Com o fim do regime militar, em 1985, esperava-se que todo o SFH,


incluindo o BNH e seus agentes promotores pblicos, as Cohabs, passassem
por uma profunda reestruturao, na perspectiva da formulao de uma nova
poltica habitacional para o pas. No entanto, por convenincia poltica do
novo governo, o BNH foi extinto em 1986 sem encontrar resistncias: ele
havia se tornado uma das instituies mais odiadas do pas.

Com o fim do BNH, perdeu-se uma estrutura de carter nacional que,


mal ou bem, tinha acumulado enorme experincia na rea, formado tcnicos
e financiado a maior produo habitacional da histria do pas. A poltica ha-
bitacional do regime militar podia ser equivocada, como j ressaltamos, mas
era articulada e coerente. Na redemocratizao, ao invs de uma transforma-
o, ocorreu um esvaziamento e pode-se dizer que deixou propriamente de
existir uma poltica nacional de habitao. Entre a extino do BNH (1986)
e a criao do Ministrio das Cidades (2003), o setor do governo federal
146 A H A B I TA O N O B RA S I L

responsvel pela gesto da poltica habitacional esteve subordinado a sete


ministrios ou estruturas administrativas diferentes, caracterizando desconti-
nuidade e ausncia de estratgia para enfrentar o problema.

Habitao Unidades financiadas FGTS


por fonte de recursos SBPE
400.000
350.000
300.000
250.000
200.000
150.000
100.000
50.000
1980

1982

1984

1986

1988

1990

1992

1994

1996

1998

2000

TA BE L A 1 Unidades financiadas S EF S 19 2 2. 2002

A Caixa Econmica Federal um banco de primeira linha tornou-se


o agente financeiro do SFH, absorvendo precariamente algumas das atribui-
es, alm do pessoal e do acervo do agora antigo BNH. A regulamentao
do crdito habitacional passou para o Conselho Monetrio Nacional, tornan-
do-se, de modo definitivo, um instrumento de poltica monetria, o que levou
a um controle mais rgido do crdito, dificultando e limitando a produo
habitacional. Decises polticas equivocadas e marcadas por suspeitas de cor-
rupo, como uma liberao de contratos acima da capacidade do FGTS no
governo Collor em 1990, levou a uma paralisao total dos financiamentos
com recursos do FGTS entre 1991 e 1995.

Por outro lado, o rombo gerado pela reduo das prestaes adotada
pelo regime militar, no auge da crise de inadimplncia do incio dos anos 80,
levou a uma reduo das aplicaes em habitao para recompor os fundos
do SFH. O financiamento minguou, ao mesmo tempo em que os problemas
de moradia da populao urbana se tornaram dramticos, agravados pelo em-
pobrecimento que marcou as dcadas de 80 e 90.
A H A B I TA O N O B RA S I L 147

Nesse quadro, intensificou-se a necessidade de uma interveno go-


vernamental com recursos oriundos de outras origens e a parceria com a so-
ciedade organizada. Para fazer frente situao, vrios Municpios e Estados,
alm da prpria Unio, lanaram programas habitacionais financiados com
fontes alternativas, em particular recursos oramentrios, adotando princ-
pios e pressupostos diversos dos adotados anteriormente. Abriu-se assim uma
nova fase na poltica habitacional no Brasil, que denominou de ps-BNH.

Essa fase pode ser caracterizada como um perodo de transio, mo-


mento em que deixou de existir uma estratgia nacional para se enfrentar
a questo da habitao, vazio que foi ocupado de forma fragmentria, mas
criativa, por Municpios e Estados. Em particular, os municpios administra-
dos pelo PT, que ganham maior relevncia no mbito deste artigo, passaram
a desenvolver programas habitacionais alternativos ao modelo adotado pelo
BNH, utilizando recursos oramentrios, adotando uma perspectiva mais
social e utilizando prticas tradicionais da populao mais pobre, como o
mutiro. Em alguns casos, como em So Paulo, ocorre tambm uma melhor
insero urbana e a elaborao de projetos de maior interesse urbanstico.

Ocorre, assim, uma progressiva transferncia de atribuies para os


Estados e Municpios, tendo-se como marco a Constituio de 1988, que tor-
nou a habitao uma atribuio concorrente dos trs nveis de governo. O
crescimento da mobilizao dos movimentos de moradias ampliou a presso
por uma maior participao dos municpios na questo da habitao, pois
a consolidao da democracia tornou o poder local o principal interlocutor
das organizaes populares e o responsvel pelo equacionamento das deman-
das sociais, mantendo-se em contato direto com os problemas da populao
carente. Assim, acentuou-se a tendncia de descentralizao dos programas
habitacionais.

Nesse quadro, emerge um amplo conjunto de experincias municipais


de habitao de interesse social, realizadas a partir da redemocratizao do
pas. Depois do perodo de centralizao e homogenizao da forma de inter-
veno na habitao social, ocorre, nas esferas municipal e estadual, uma fase
de atomizao de experincias, com grande heterogeneidade, marcada pela
diversidade de iniciativas, mas pouco articulada em decorrncia da ausncia
de uma poltica nacional.

Nessa fase, surgem, ao lado de intervenes tradicionais, programas


que adotam pressupostos inovadores como desenvolvimento sustentvel, di-
versidade de tipologias, estmulo a processos participativos e autogestion-
rios, parceria com a sociedade organizada, reconhecimento da cidade real,
148 A H A B I TA O N O B RA S I L

projetos integrados e a articulao com a poltica urbana. Essa postura di-


ferenciava-se claramente do modelo que orientou a ao do BNH e, a partir
desses pressupostos, emergem programas alternativos, como urbanizao de
favelas e assentamentos precrios, construo de moradias novas por mutiro
e autogesto, apoio autoconstruo e intervenes em cortios e em habita-
es nas reas centrais.

Emerge, assim, o embrio de uma nova postura de enfrentamento do


problema habitacional adotada por gestes municipais de vanguarda, que se
tornaram referncias nacionais para outros municpios e tambm para o pr-
prio governo federal que, a partir de 1995, passa a ser administrado pelo
presidente Fernando Henrique Cardoso.

Em 1995, ocorre uma retomada nos financiamentos de habitao e


saneamento com base nos recursos do FGTS, depois de vrios anos de pa-
ralisao dos financiamentos, num contexto de alteraes significativas na
concepo vigente sobre poltica habitacional. Se, por um lado, exagerado
dizer que se estruturou de fato uma poltica habitacional, os documentos ela-
borados pelo governo mostram que os pressupostos gerais que presidiram
a formulao dos programas so fundamentalmente diversos daqueles que
vigoraram desde o perodo do BNH.

Princpios como flexibilidade, descentralizao, diversidade, reconhe-


cimento da cidade real, entre outros, foram adotados com novos referenciais,
pelo menos na retrica, de maneira compatvel com o ambiente e o debate
nacional e internacional que, de uma forma bastante generalizada, passou
a rejeitar os programas convencionais, baseados no financiamento direto
produo de grandes conjuntos habitacionais e em processos centralizados
de gesto.

Em 1996, a Secretaria de Poltica Urbana, que passou a ser a gestora


do setor habitacional, divulgou o documento da Poltica Nacional de Habita-
o, realizado no contexto da preparao para a 2 Conferncia das Naes
Unidas para os Assentamentos Humanos Habitat II. Neles estavam inclu-
dos novos programas que, ao menos na sua concepo, estavam coerentes
com uma nova viso, deixando de privilegiar unicamente o financiamento
produo. Dentre os programas criados no governo FHC e que continuaram a
existir no primeiro ano do governo Lula, incluiu-se, como principal alterao,
a criao de programas de financiamento voltados ao beneficirio final, (Car-
ta de Crdito, individual e associativa), que passou a absorver a maior parte
dos recursos do FGTS. Alm deste, criou um Programa voltado para o poder
A H A B I TA O N O B RA S I L 149

pblico, focado na urbanizao de reas precrias (Pr-Moradia), paralisa-


do em 1998, quando se proibiu o financiamento para o setor pblico e um
programa voltado para o setor privado (Apoio Produo), que teve um de-
sempenho pfio. Em 1999, foi criado o Programa de Arrendamento Residen-
cial PAR , programa inovador voltado produo de unidades novas para
arrendamento que utiliza um tanto recursos provenientes do FGTS quanto
recursos de origem fiscal.

Dentre as modalidades de utilizao da Carta de Crdito que consu-


miu, entre 1995 e 2003, cerca de 85% dos recursos administrados pela Unio
destinados habitao, se destacaram o financiamento de material de cons-
truo e a aquisio de imveis usados, alm da Carta de Crdito Associativa,
que se tornou uma espcie de vlvula de escape para o setor privado captar
recursos do FGTS para a produo de moradias prontas.

As alteraes promovidas, embora primeira vista pudessem ex-


pressar uma renovao na maneira como a questo da habitao passou a
ser tratada pelo governo federal, rompendo a rgida concepo herdada dos
tempos do BNH, de fato no conseguiram alavancar uma nova poltica e
acabaram por gerar um conjunto de efeitos perversos, do ponto de vista so-
cial, econmico e urbano. O financiamento para aquisio de imvel usado,
que absorveu 42% do total de recursos destinados habitao (cerca de 9,3
bilhes), um programa com escasso impacto, no gerando empregos e ativi-
dade econmica. O financiamento para material de construo, embora tenha
o mrito de apoiar o enorme conjunto de famlias de baixa renda que autoem-
preeende a construo da casa prpria e de gerar um atendimento massivo
(567 mil beneficiados no perodo, a de maior alcance quantitativo), tende a
estimular a produo informal da moradia, agravando os problemas urbanos.
Ademais, o baixo valor do financiamento e a ausncia de assessoria tcnica
no permitem que as famlias beneficiadas alcancem condies adequadas de
habitabilidade.

De fato, a preponderncia dessas modalidades de acesso ao crdito


est vinculada consolidao de uma viso bancria no financiamento habi-
tacional, personificado no papel central que passou a ter a Caixa Econmica
Federal como o nico agente financeiro a operar os recursos destinados
habitao. Premida pela preocupao de evitar rombos nos fundos destinados
a habitao, sobretudo o FGTS, a Caixa passou a privilegiar a concesso de
crditos em condies de maior garantia e de mais fcil acompanhamento, o
que explica a preferncia pelo financiamento do imvel usado.
150 A H A B I TA O N O B RA S I L

Programa/ Valor Contratado N mero de


Modalidade % %
(em milhes de R$ ) (em mil)
PAR 2,344 10,5 106 6,3
Pr-Moradia 884 3,9 - -
Apoio Produo 55 0,01 4 0,01
Carta de Crdito 4,109 18,4 180 10,7
Associativa
Carta de Aquisio 9,284 523
Crdito de usado
Material de 597
Individual 2,095
Construo

Aquisio 1,418 74
Outros 2,086 222
Total 14,883 66,8 1,386 82,7
Total 22,275 100,0 1,676 100,0
Q U A D RO 1 Contrataes do FGTS por Programas (Valor absoluto e %) 1995/ 2003 (em mi-
lhes reais). Fonte: Via P blica 2004.

Pela mesma razo de natureza financeira, a implementao desses


programas no significou interferir positivamente no combate ao dficit habi-
tacional, em particular nos segmentos de baixa renda. De uma maneira geral,
pode-se dizer que se manteve ou mesmo se acentuou uma caracterstica tra-
dicional das polticas habitacionais no Brasil, ou seja, um atendimento privi-
legiado para as camadas de renda mdia. Entre 1995 e 2003, 78,84% do total
dos recursos foram destinados a famlias com renda superior a 5 SM, sendo
que apenas 8,47% foram destinados para a baixssima renda (at 3 SM), onde
se concentram 83,2% do dficit quantitativo.

De fato, a preponderncia destas modalidades de acesso ao crdito


est vinculada consolidao de uma viso bancria no financiamento habi-
tacional, personificado no papel central que passou a ter a Caixa Econmica
Federal como o nico agente financeiro a operar os recursos destinados
habitao. Premida pela preocupao de evitar rombos nos fundos destinados
a habitao, sobretudo o FGTS, a Caixa passou a privilegiar a concesso de
crditos em condies de maior garantia e de mais fcil acompanhamento, o
que explica a preferncia pelo financiamento do imvel usado.

Pela mesma razo de natureza financeira, a implementao desses


programas no significou interferir positivamente no combate ao deficit habi-
tacional, em particular nos segmentos de baixa renda. De uma maneira geral,
pode-se dizer que se manteve ou mesmo se acentuou uma caracterstica tra-
A H A B I TA O N O B RA S I L 151

dicional das polticas habitacionais no Brasil, ou seja, um atendimento privi-


legiado para as camadas de renda mdia. Entre 1995 e 2003, 78,84% do total
dos recursos foram destinados a famlias com renda superior a 5 SM, sendo
que apenas 8,47% foram destinados para a baixssima renda (at 3 SM) onde
se concentram 83,2% do deficit quantitativo.

P rograma A t 3a5 5 a 10 + de 10 Total


3 SM SM SM SM
PAR - - 100% - 100

Pr-Moradia 100 - - - 100

Apoio produo - - - 100,0 100


Carta de Crdito 1,9 13,9 34,5 49,7 100
Associativa
Carta de Crdito 6,2 15,1 50,1 28,6 100
Individual
Total 8,5 8,5 50,4 28,5 100
Q U A D RO 2 Contrata es do F S. rogramas por Faixas de Renda em 199 2 .
Fonte: Via P blica 2004.

O quadro de inobservncia das efetivas necessidades habitacionais


completa-se com as restries de ordem macroeconmica que limitaram o
financiamento ao setor pblico, em particular ao Programa Pr-Moradia. As
aes de poltica macroeconmica, implementadas pelo governo FHC, re-
dundaram numa escalada que acabou por reduzir o espao de interveno dos
agentes do setor pblico na execuo das polticas de habitao, sobretudo
no que se refere urbanizao de reas precrias, ao que somente pde ser
realizada pelo setor pblico. As restries impostas concesso de crditos
a este setor, em contrapartida rolagem de dvidas de Estados, Municpios
e Distrito Federal, eliminaram a possibilidade de acesso a operaes de fi-
nanciamento nas reas de saneamento e habitao com recursos oriundos do
FGTS. Dessa forma, o ajuste fiscal consolidou-se como principal obstculo
realizao de investimentos voltados para a urbanizao e a produo de mo-
radias destinadas ao atendimento dos segmentos de mais baixa renda, onde se
encontra concentrado o grosso das necessidades habitacionais do pas.

O impasse e as limitaes presentes na ao habitacional do governo


FHC so extremamente importantes para os objetivos deste artigo, visto que
elas continuaram presentes no incio do governo Lula, transformando-se em
desafios difceis de serem superados para colocar em prtica a poltica habita-
cional preconizada pelo novo governo, de acordo com o proposto no Projeto
Moradia. Entretanto, antes de aprofundar a anlise das propostas do governo,
faremos um interregno para apresentar um diagnstico da situao habitacio-
nal do pas s vsperas da posse do novo Presidente.
152 A H A B I TA O N O B RA S I L

No poderamos encerrar este breve relato sobre o governo FHC sem


fazer referncia aprovao pelo Congresso Nacional e promulgao presi-
dencial do Estatuto da Cidade, em 2001, depois de 13 anos de tramitao. Ao
regulamentar a Constituio e criar a possibilidade de fazer valer a funo
social da propriedade, o Estatuto constitui um marco importante que fazia
parte da proposta original do Projeto Moradia, como um componente indis-
pensvel para o equacionamento da questo habitacional no Brasil, como
veremos adiante.

3. A situao habitacional e urbana no Brasil na virada do


sculo XXI

Em breve pinceladas, vamos sintetizar o quadro dramtico do proble-


ma habitacional brasileiro no perodo em que se formulou o Projeto Moradia.
Com base no Censo de 2000, a necessidade de novas moradias em todo o pas
de 6,6 milhes, sendo 5,4 milhes nas reas urbanas e 1,2 milho na rea
rural. Em nmeros absolutos, a maior parte dessa necessidade concentra-se
nos Estados do Sudeste (41%) e do Nordeste (32%), regies que agregam a
maioria da populao urbana do pas e dispem da maior parte dos domiclios
urbanos durveis (Quadro 1), sendo que 83,2% do dficit habitacional urbano
est concentrado nas famlias com renda mensal de at trs salrios mnimos
(US$ 260).

Faixas de renda Dficit em milhes


de unidades %

at 3 SM 4.490 83,2
de 3 a 5 SM 450 8,4
de 5 a 10 SM 290 5,4

acima de 10 SM 110 2,0


Total 5.400 100,0
Q U A D RO 3 Distribui o do dficit quantitativo por faixa de renda. ona urbana. rasil 2 .
Fonte F ,2 1 tabela 4.1 . bs. N o inclui o dficit por deprecia o.

A permanncia de um elevado dficit habitacional concentrado na bai-


xa renda depois de dcadas de poltica habitacional, impulsionada pelo go-
verno federal, evidencia o fracasso dos programas pblicos e a incapacidade
dos mecanismos de mercado para o enfrentamento do problema. A situao,
por outro lado, tem ressaltado a absoluta necessidade de se formularem estra-
tgias mais eficazes para atender s faixas de menor poder aquisitivo.
A H A B I TA O N O B RA S I L 153

Uma observao cuidadosa da evoluo das necessidades habitacio-


nais entre 1991 e 2000 mostra que a concentrao do dficit nas faixas de me-
nor renda se agravou no perodo que, a grosso modo, corresponde ao governo
FHC. Os quadros 4 e 5 revelam que, nesse perodo, enquanto na faixa de renda
inferior a 2 SM o dficit cresceu 40,9%, na faixa superior a 5 SM ocorreu uma
reduo de 26,5%.
at 2 SM
Regi o 1991 2000
Brasil 2.966 55% 4.179 64%
Regies Metrop. 712 51% 1.104 59%
de 2 a 5 SM
Regi o 1991 2000
Brasil 1.564 29% 1.648 64%
Regies Metrop. 404 29% 547 59%
acima de 5 SM
Regi o 1991 2000
Brasil 844 16% 621 9%
Regies Metrop. 286 20% 234 12%

Total
Regi o 1991 2000
Brasil 5.374 100% 6.448 100%
Regies Metrop. 1.402 100% 1.885 100%
Q U A D RO 4 Dficit quantitativo por faixas de renda. Comparativo 1991 2 , rasil urbano e
rural) e Regies Metropolitanas. No absoluto em mil e em %. Fonte: FJP, 2001.

Brasil Regies Metropolitanas


at 2 SM 40,9% 40,9%
de 2 a 5 SM 5,4% 5,4%
+ 5 SM -26,5% -26,5%
Total 19,9% 19,9%

Brasil Regies Metropolitanas


at 2 SM 40,9% 40,9%
de 2 a 5 SM 5,4% 5,4%
+ 5 SM -26,5% -26,5%
Total 19,9% 19,9%
Q U A D RO 5 Crescimento do dficit habitacional por faixa de renda. rasil e Regi es etropolita-
nas (1991/2000). Fonte: FJP, 2001.
154 A H A B I TA O N O B RA S I L

Este fenmeno ocorre no conjunto do pas e em todas as regies. No


Nordeste, a regio mais pobre do pas, entre 1991 e 2000, o dficit na faixa
de renda acima de 5 SM caiu de 7,2% para 3,2% e, em termos absolutos, foi
reduzido metade, enquanto apenas 0,7% do dficit se concentra na faixa
superior a 10 SM.

Seria exagero afirmar que a significativa reduo do dficit na faixa


superior a 5 SM, no perodo de 1991/2000, fosse apenas um impacto da ao
governamental, uma vez que o desemprego e a queda da renda da populao
brasileira na dcada de 90 contriburam para deslocar o dficit para as faixas
de renda mais baixa. Entretanto, a ao habitacional do governo FHC, com
certeza, contribuiu para esse fenmeno, uma vez que os financiamentos para
a obteno da casa prpria se concentraram nas faixas de renda acima de 5
SM, como, por exemplo, no Programa Carta de Crdito Individual, que, entre
1995 e 2002, destinou 78% dos recursos para famlias situadas nesta faixa.
Estoque existente (rea urbana)
Domic lios com defici ncias Domic lios com defici ncias urbanas,
na unidade ou na edifica o sanitrias ou na infra-estrutura
Domic lios Ausencia
Total de com Inadequao Carncia de unidade Inadequao
domic lios adensamento por de infra- sanitria em fundiria
durveis excessivo depresso estrutura domic lios
36.646,3 2.025 837 10.261 1.467 1.509
100% 5,5% 2,2% 28,0% 4,0% 4,1%

Q U A D RO 6 Dficit qualitativo em reas urbanas, segundo tipo de inadequa o. rasil e regi es,
2000 (em mil unidades). Fonte: FJP, 2001 - tabelas 4.11, 5.19 e 5.20. Obs: Os n meros referentes a cada ca-
tegoria no podem ser somados, pois isso provocaria distores de dupla contagem, j que uma mesma moradia
pode apresentar diferentes tipos de defici ncia.

Outro componente das necessidades habitacionais o chamado dficit


qualitativo formado por moradias que apresentam deficincias no acesso
infraestrutura ou adensamento excessivo. Trata-se de famlias que no ne-
cessitam, com prioridade, de uma nova moradia, mas de intervenes para
condies dignas para sua habitao. Conforme pode ser observado no qua-
dro 4, expressiva a quantidade de unidades habitacionais com algum tipo de
carncia, predominando a ausncia de infraestrutura, que compromete 28%
do estoque de moradias do pas (10,2 milhes de unidades). Alm disso, a
coleta de esgoto domiciliar no est implantada em 5,4 milhes de unidades.

A dimenso desse problema mostra que a questo habitacional no


pode ser equacionada apenas com a oferta de novas unidades, como foi feito
durante o perodo do regime militar, requerendo uma ao articulada com as
polticas urbana, fundiria e de saneamento, que apenas podem ser imple-
A H A B I TA O N O B RA S I L 155

mentadas pelo poder pblico. No entanto, como vimos, desde 1998, por im-
posio da poltica macroeconmica, os financiamentos do FGTS destinados
ao poder pblico foram paralisados, tornando reduzida a possibilidade de
Estados e Municpios receberem recursos da Unio para enfrentar este tipo
de deficincia.

Outro aspecto que merece referncia neste breve diagnstico relacio-


na-se com domiclios urbanos vagos e depreciados. O Censo de 1991 re-
gistrou 2,963 milhes de domiclios particulares urbanos (9,36% do estoque
total) como sendo vagos. De 1991 a 2000, a porcentagem de domiclios va-
gos nas reas urbanas cresceu, passando para 4,580 milhes (10,33%), com
crescimento de 37%, conforme pode ser visto no quadro 7. Estima-se, ain-
da, que 836.669 unidades esto depreciadas, revelando o crescimento de um
problema habitacional e urbano que recente e que dever se agravar nos
prximos anos, pois grande parte do estoque de edifcios urbanos no pas foi
construda a partir da dcada de 60.

Os imveis vagos e depreciados localizam-se em locais urbanizados


e servidos de infraestrutura, em geral nas reas centrais e consolidadas das
maiores cidades, revelando a dramaticidade de uma situao de ociosidade
num pas onde um em cada 3,5 domiclios urbanos sofre com a carncia de
infraestrutura.
1991 2000 Crescimento
1991 - 2000
otal de domic lios urbanos 27,1 37,3 37,6%
otal de domic lios rurais 7,5 7,5 0,0%
Estoque total 34,6 44,8 29,5%
Domic lios urbanos vagos 2,9 4,5 55,2%
Domic lios rurais vagos 1,4 1,5 7,1%
otal de domic lios vagos 4,3 6,0 39,5%

Q U A D RO 7 Crescimento do estoque total de domic lios e dos domic lios vagos. rasil, 1991 2 .
Fonte: IBGE FJP/CEI, Ministrio das Cidades, 2003.

O problema da ociosidade do estoque existente mais grave nas prin-


cipais regies metropolitanas do pas, onde o dficit tambm mais acentua-
do. Dos quase seis milhes domiclios recenseados na Regio Metropolitana
de So Paulo, 674 mil esto vagos, ou seja, 11,43% do total. Na Regio Me-
tropolitana de Belo Horizonte, o valor de domiclios vagos da ordem de
11,57%. A existncia de um nmero to significativo de imveis vagos gera,
alm de deteriorao do edifcio e do entorno, um grave problema urbano,
com o despovoamento de reas bem servidas de equipamentos e empregos,
156 A H A B I TA O N O B RA S I L

enquanto a populao vai se abrigar em regies desprovidas e distantes, mul-


tiplicando as necessidades de investimentos pblicos. O fenmeno visvel:
em So Paulo, 55 dos 96 distritos da cidade, exatamente os mais qualifi-
cados, perderam populao na dcada de 90, enquanto nas reas carentes
de infraestrutura e situadas nas zonas de proteo ambiental o crescimento
demogrfico foi intenso.

Se, por hiptese, fosse possvel utilizar esse nmero expressivo de


imveis vagos para alojar famlias necessitadas de moradia, seria possvel
sanar 83% do dficit nacional de unidades urbanas, sendo que em algumas
regies metropolitanas o nmero de domiclios vagos ultrapassa o dficit
quantitativo, como pode ser observado no quadro 8.

D if eren a
entre os % de
Regi o Domiclios Necessidades domiclios domiclios
Metropolitana v agos habitacionais v agos e as v agos em
necessidades rela o s
habitacionais necessidades

So Paulo 674.847 565.879 108.968 119%


Belo Horizonte 178.934 152.623 26.311 117%
Fortaleza 102.966 155.728 -52.762 66%
Porto Alegre 98.343 112.053 -13.71 87%
Recife 97.829 186.608 -88.799 52%
Rio de Janeiro 419.653 388.319 31.334 108%
Salvador 114.295 142.653 -28.358 80%

Q U A D RO 8 Domic lios vagos e dficit quantitativo. Regi es metropolitanas, 2 .


Fonte I E, Censo Demogrfico de 2 , N DI E, rado elin, 199 .

Enquanto abundam unidades habitacionais vagas, a insuficincia de


terra urbanizada a preos acessveis para a populao de baixa renda uma
das questes mais importantes para o equacionamento do problema habita-
cional no Brasil. A inadequao fundiria, como pode ser verificada no qua-
dro 6, atinge cerca de 1,5 milho de domiclios, dado oficial, que pode ser
ainda muito maior, frente ao grande nmero de assentamentos irregulares
existentes nas cidades brasileiras. No Brasil, a polarizao social e a segrega-
o espacial fizeram-se sentir fortemente presentes, quando se trata do acesso
ao solo. A bem da verdade, esse acesso limitado um dos principais meca-
nismos de excluso social das populaes de baixa renda. O quadro 9 mostra
que a irregularidade est presente em um grande nmero de municpios do
Brasil, de todos os portes.
A H A B I TA O N O B RA S I L 157

Municpios que Municpios que Municpios


Populao possuem favelas possuem moradias que possuem
(em mil habitantes) e assentamentos em rea de loteamentos
precrios risco irregulares
At 20 19,5 20,5 26,5
De 20 a 100 43,8 45,9 59,8
De 100 a 500 79,8 77,7 88,1
Mais de 500 96,7 87,1 87,1
Mdia Brasil 27,6 28,7 43,9

Q U A D RO 9 ercentual de munic pios com assentamentos irregulares e em reas de


risco, segundo faixa de popula o. rasil, 2 em . Fonte: SNIU in Ministrio das Cidades.
Relatrio BIRD. Segunda verso - 25/4/2003.

A terra urbanizada, provida de servios, equipamentos e infraestrutura,


tornou-se cada vez mais cara, levando os que no tinham recursos a lugares
cada vez mais distantes, precrios e perigosos e ocupao irregular. Este
crescente processo mostra a ausncia de uma poltica fundiria articulada
com as polticas habitacional e urbana, nos diferentes nveis de governo no
Brasil. At recentemente, esta poltica foi sempre relegada e desconsiderada
como parte bsica para o incio das intervenes em habitao de interesse
social. A aprovao do Estatuto da Cidade em 2001, depois de treze anos
de debates no Congresso Nacional, criando novos instrumentos urbansticos
para viabilizar a regularizao fundiria e fazer cumprir a funo social da
propriedade, representou a mais importante iniciativa para romper este ciclo.
No entanto, a implementao do Estatuto depende dos municpios, visto que
os instrumentos regulamentados s podem ser utilizados se forem previstos
nos planos diretores a serem elaborados pelas prefeituras e aprovados pelos
legislativos.

Uma das mais importantes manifestaes das dificuldades de acesso


terra o intenso processo de formao de favelas e loteamentos irregulares
no pas. O crescimento de favelas um dos grandes indicadores da gravidade
da situao urbana no Brasil. Enquanto a populao brasileira cresceu, na l-
tima dcada, a 1,98% ao ano, a populao moradora de favelas cresceu a mais
de 7%, segundo os dados do Censo, que exclui as favelas com menos de 50
barracos, o que deixa de fora um grande nmero de assentamentos. O Brasil
terminou o sculo XX com 3.905 favelas identificadas pelo Censo, espalhadas
por todo pas. Houve um aumento de 22,5% desde o Censo de 1991, que apre-
sentava 3.124. Esse aumento j altamente alarmante, em termos percentuais,
contudo cabe ressaltar que ele fica ainda mais espantoso se for considerado que
muitas das favelas j existentes, desde o Censo de 1991, se depararam com
um aumento demogrfico interno, seja por conta da formao de novas cons-
trues, da ampliao familiar ou da transformao de barracos em cortios.
158 A H A B I TA O N O B RA S I L

O dimensionamento das unidades inadequadas e dos assentamentos


precrios e irregulares permite inferir o tamanho do problema habitacional no
pas, mas no quantifica, com razovel preciso, as moradias produzidas pelo
mercado informal. Para se ter uma ideia da relevncia da ocupao informal
e ilegal no Brasil, sabe-se que de 1995 a 1999 foram construdos 4,4 milhes
de moradias no pas. Destas, apenas 700 mil foram realmente construdas for-
malmente, isto , foram financiadas pelo mercado legal privado ou pblico no
Brasil (PNAD/IBGE, 1999; CIBRASEC, 2000). O saldo restante, 3 milhes
e 700 mil, foi erguido por iniciativa da prpria populao, dos excludos do
mercado formal.

Esses dados comprovam a ampliao dos territrios ilegais e irregu-


lares no pas. Dessa porcentagem atual, o Estado de So Paulo, mais rico do
pas, apresenta o maior nmero de favelas, concentrando quase 40% desse
universo. De 1991 a 2000, o crescimento do nmero de favelas no Estado
de So Paulo praticamente acompanhou o verificado no pas, 22% (IBGE,
2000).

Esta tragdia permanente, ao invs de diminuir com as intervenes


do poder pblico, tem se agigantado. As maiores cidades brasileiras, em es-
pecial as metrpoles, passaram a abrigar de 20% a 50% de sua populao em
favelas, crescimento este que se deu em apenas 30 anos. Durante esse pero-
do, ocorreu uma intensa redistribuio populacional no Brasil, resultante de
um progressivo esvaziamento rural, de um deslocamento em direo fron-
teira agrcola bem como um contnuo e intenso fenmeno de metropolizao.

Em 1970, apenas 1% da populao da cidade de So Paulo vivia em


favelas. Em 2000, essa populao saltou para nada menos que 20%. A popu-
lao favelada da cidade de So Paulo soma 2.081.173 pessoas de um total
de 10.405.867. Em outras capitais nacionais, o quadro tambm dramtico:
so 20% de favelados morando em Belo Horizonte (LABHAB, 1999); 20%
da populao do Rio de Janeiro se encontram em favelas (LABHAB, 1999);
33% de favelados moram em Salvador (SOUZA, 1990); h 28% da populao
de Fortaleza (LABHAB, 1999) morando em habitaes subnormais do tipo
favela; 13% da populao de Goinia moram em favelas (BUENO, 2001) e
nada menos que 50% vivem na cidade de Belm (I Encontro Democracia,
Igualdade e Qualidade de Vida. O Desafio para as Cidades no Sculo XXI,
2001) e 40% na cidade do Recife (IBGE).

Ao associar-se carncia de infraestrutura com a renda da populao,


encontram-se cerca de 6 milhes de unidades pertencentes a famlias com
A H A B I TA O N O B RA S I L 159

renda de at trs salrios mnimos (67% das unidades com carncia de in-
fra-estrutura so ocupadas pela camada mais pobre). Isso mostra que essa
parcela da populao, quando mora, mora mal. Certamente, concentra-se em
reas urbanas controladas pelo mercado informal, desprovidas de qualida-
de urbanstica e de equipamentos, o que reafirma a importncia de polticas
abrangentes e bem planejadas. Dados do Sistema Nacional de Indicadores
Urbanos (SNIU) mostram que dcadas de crescimento acelerado levaram a
um processo informal de acesso ao solo e alavancaram o nmero de munic-
pios com favelas e loteamentos irregulares. Essa forma de uso da terra est
presente na grande maioria das cidades brasileiras, inclusive nas menores.

O acelerado crescimento das favelas na ltima dcada um indicador


importante do agravamento do problema habitacional no pas. Entre 1991 e
2000, a populao favelada cresceu 84%, enquanto a populao geral teve
uma elevao de apenas 15,7%, mostrando que no se sente nenhum impacto
da ao governamental, do ponto de vista da reduo das necessidades habi-
tacionais.

Por isso, o desafio de suprir as necessidades quantitativas e criar con-


dies para qualificar as necessidades quantitativas requer mudanas subs-
tanciais na ao do poder pblico e na sua forma de operar. Caso contrrio,
conforme mostra estudo elaborado pelo SEADE, nos prximos 15 anos as
necessidades habitacionais no Brasil sero ainda mais drsticas. Ser preciso
no somente atender s necessidades habitacionais acumuladas, como a do
futuro crescimento demogrfico. A esse suprimento sero acrescentadas tam-
bm as crescentes necessidades de reposio das edificaes obsoletas, uma
vez que, no Brasil, os parques habitacional e de edilcio comeam a apresen-
tar sinais de deteriorao e de obsolescncia, processo que dever se agravar
muito nos prximos anos.

Considerando o atual perfil da necessidade urbana e rural, bem como


as variaes demogrficas, verifica-se para os prximos 15 anos a necessida-
de de novas moradias, com base no crescimento vegetativo da demanda, que
chega a 600 mil por ano (IBGE, 2000). Este o desafio que o novo Presidente
encontrou ao ganhar as eleies.

4. O Projeto Moradia: estratgia para enfrentar o problema


habitacional no pas
O Projeto Moradia surgiu no mbito do Instituto Cidadania como uma
proposta para buscar um equacionamento global da questo da habitao no
160 A H A B I TA O N O B RA S I L

Brasil. Desde o incio, as diretrizes estabelecidas pelos coordenadores do


Projeto1 deixavam claro que no se tratava de um programa de governo para
a campanha presidencial, mas da montagem de uma estratgia geral en-
volvendo todos os nveis de governo, setor privado, ONGs, Universidades,
movimentos sociais etc , que objetivava transformar a moradia numa priori-
dade nacional, visando, num prazo a ser determinado pela proposta, a garantir
a todo cidado brasileiro uma moradia digna. Esse desafio seria, portanto,
no uma tarefa exclusiva de um governo, mas exigiria o cumprimento de um
conjunto de aes de todos os segmentos da sociedade comprometidos com
a proposta.

Coerente com essa viso, o Projeto foi conduzido de modo a ouvir es-
pecialistas, administradores pblicos e militantes relacionados com o tema da
moradia e desenvolvimento urbano e recolher todas as propostas existentes
no pas que buscassem, sob diferentes pontos de vista, dar um encaminha-
mento para a questo. Mais do que uma proposta original, o que se buscou
foi sintetizar o pensamento existente e estabelecer um marco que pudesse dar
conta dos diferentes pontos de vista. Alm de reunir as propostas, foi elabora-
da uma anlise da gesto pblica na rea da habitao e da disponibilidade de
recursos existentes e passveis de mobilizao na rea da habitao.

Aps avaliar a dimenso das necessidades quantitativas e qualitativas


(presentes e futuras) de moradia no pas e as fontes de financiamento exis-
tentes (partindo-se da premissa de que, por razes de ordem poltica, no se
deveria ampliar a carga tributria), estabeleceu-se um horizonte de quinze
anos para o equacionamento do problema, ou seja, para garantir o acesso a
uma moradia digna para todo cidado brasileiro, conforme o desafio inicial
proposto pelo projeto.

A formulao da proposta partiu de algumas concluses e pressupos-


tos, definidas aps uma anlise aprofundada do diagnstico da ao governa-
mental e das fontes de recursos na rea da habitao:

O pas j dispunha de uma fonte de recursos para aplicao


em habitao, o FGTS, que apresenta disponibilidades cres-
centes e que, embora seja retornvel, traz embutida uma taxa
de juro subsidiada. O Projeto avaliou que o FGTS teria um
grande potencial, pois alm de ter ativos da ordem de R$ 80
bilhes, dispunha de cerca de R$ 13 bilhes em disponibili-
dade (em caixa).
A H A B I TA O N O B RA S I L 161

Alm disso, dispunha de um patrimnio lquido (ou seja, no


comprometidos com contas ativas de depositantes) de mais
de R$ 7 bilhes, resultado da aplicao de recursos do fundo
em ttulos com rendimento superior ao da aplicao em habi-
tao ou saneamento. Os oramentos de aplicao do FGTS
vinham crescendo desde 1996 e o Projeto trabalhou com a
perspectiva de viabilizar um mnimo de R$ 4,5 bilhes por
ano a partir de 2000 (todos os valores de 1999).
A Unio, Estados e Municpios j aplicavam uma porcen-
tagem dos seus oramentos em habitao, recursos que, a
princpio, podem ser utilizados a fundo perdido. Alguns Mu-
nicpios e Estados j destinavam valores vultosos para este
fim, como o caso do governo de So Paulo que, desde 1989,
criou uma alquota adicional de 1% do ICMS (Imposto so-
bre Circulao de Mercadorias e Servios) para ser utilizado
exclusivamente na habitao, num total aproximado de R$
600 milhes por ano. A Unio, por sua vez, poderia ampliar
a aplicao de recursos do oramento, na perspectiva de ali-
mentar o Fundo Nacional de Moradia, proposta nascida do
movimento de habitao e encaminhada ao Congresso em
1991 por meio de um projeto de lei de iniciativa popular que
reuniu quase um milho de assinaturas. O Projeto Moradia
incorporou a ideia do Fundo e props a destinao dos recur-
sos oramentrios de todos os nveis de governo para formar
um fundo de subsdio, que viabilizaria o atendimento das
faixas de baixa renda. Propunha ainda a utilizao dos recur-
sos da Unio, advindos da rolagem da dvida dos Estados e
Municpios, para serem aplicados nos fundos de habitao.
Aps a Constituinte de 1988, as trs esferas de governo
(Unio, Estados e Municpios) passaram a implementar
programas e/ou projetos habitacionais sem coordenao em
nvel nacional nem planejamento, de maneira totalmente de-
sarticulada, criando sistemas especficos de financiamento,
programas concorrentes e gerando desperdcio de recursos.
O Projeto prope a articulao dos trs nveis de governo
num sistema nico, cabendo tarefas especficas e predeter-
minadas para cada esfera.
A poltica macroeconmica, a inadimplncia e a poltica de
recuperao das perdas dos planos econmicos dos anos 80
limitaram as aplicaes do SBPE no mercado habitacional de
162 A H A B I TA O N O B RA S I L

classe mdia, levando este segmento a buscar crescentemen-


te recursos do FGTS. O Projeto Moradia propunha recuperar
a capacidade de aplicao do SBPE e a criao de garantias
para o funcionamento do SFI Sistema de Financiamento
Imobilirio para ampliar o mercado habitacional para a
classe mdia.
A Caixa Econmica Federal, que se tornou, praticamente,
o nico agente financeiro do FGTS, apresentava custos ope-
racionais considerados muito altos e, para preservar o fun-
do de rombos e risco de inadimplncia como ocorreram no
passado, adotou critrios excessivamente rigorosos na con-
cesso de financiamentos, restringindo fortemente o acesso
da populao de baixa renda ao financiamento habitacional.
O Projeto Moradia propunha habilitar outros agentes finan-
ceiros, inclusive as cooperativas de crdito, para promover
uma reduo da taxa de administrao dos financiamentos e
a criao de um fundo de aval (utilizando os recursos do pa-
trimnio liquido do FGTS) para dar garantias ao agente ope-
rador do FGTS (Caixa), possibilitando uma reduo do risco
de crdito e, em consequncia, permitindo o atendimento
populao de renda mais baixa.

Finalizado essa etapa de diagnstico e de definio de uma estratgia


geral, foram desenvolvidas propostas basicamente em trs aspectos: dese-
nho institucional, desenvolvimento urbano e projeto financeiro. A estratgia
geral partia do pressuposto de que, para enfrentar a magnitude do problema
habitacional, era necessrio congregar os esforos dos trs nveis de governo,
criando um sistema articulado do ponto de vista institucional e financeiro,
o Sistema Nacional de Habitao que articularia todos os rgos pblicos
voltados para habitao.

Fariam parte do SNH, nos trs nveis de governo, os fundos nacional,


estaduais e municipais de habitao, os rgos da administrao direta encar-
regados de gerir a rea de habitao e desenvolvimento urbano; os Conselhos
Nacional, estaduais e municipais de Habitao, alm da Agncia Nacional de
Regulamentao do Financiamento Habitacional, que tomaria a competncia
do Banco Central de regular todo o sistema de financiamento habitacional
(incluindo SBPE, FGTS e SFI) para que ele pudesse atender aos objetivos da
poltica habitacional e no apenas aos do Sistema Financeiro Nacional.
A H A B I TA O N O B RA S I L 163

Os Conselhos de Habitao, nos trs nveis de governo, exerceriam


o papel de controle social e participao, devendo ser formados por repre-
sentantes de todos os segmentos sociais e pblicos relacionados com o tema
da habitao: poder pblico, movimentos sociais, entidades empresariais e
profissionais, Universidade e institutos de pesquisa etc. Os conselhos teriam
um papel decisivo na formulao e no acompanhamento da poltica a ser
implementada.

Em relao aos rgos de gesto, foi proposta a criao de um novo


ministrio, o Ministrio das Cidades, que demonstraria a importncia que as
questes urbana e habitacional deveriam assumir. Seriam reunidos, em um
nico ministrio, as reas de habitao, saneamento, transportes urbanos e
poltica de ordenao territorial, de modo a criar, pela primeira vez no pas, a
possibilidade de se planejar e articular a ao urbana. O Ministrio, segundo
a proposta, no deveria ter uma funo executiva, mas de coordenao de
toda a poltica urbana e habitacional no pas, estruturando e implementando
o Sistema Nacional de Habitao, elaborando o Plano Nacional de Habitao
e estabelecendo as regras gerais do financiamento habitacional. Da mesma
forma, Estados e Municpios deveriam criar, caso j no tivessem, secretarias
de desenvolvimento urbano e habitacional, rgos de gesto regional e local
da poltica habitacional.

A criao do Fundo Nacional de Moradia respondia a uma deman-


da do movimento de habitao, como vimos, mas no Projeto Moradia ga-
nhou um papel central, pois para ele deveriam ser canalizados os recursos
destinados poltica nacional, incluindo recursos de natureza fiscal e do
FGTS. Estados e Municpios tambm disporiam de fundos de habitao. Os
recursos oramentrios do nvel de governo correspondente deveriam ser
direcionados, e os repasses do fundo nacional no financiariam diretamente
projetos e empreendimentos, mas seriam redistribudos de acordo com o
Plano Nacional.

Buscando eliminar a existncia de planos especficos de financia-


mento, foi proposta a criao de um sistema nico de financiamento, com as
mesmas regras para possibilitar uma melhor adequao do financiamento
capacidade de pagamento dos beneficirios. Os recursos de origem fiscal se-
riam destinados ao subsdio que, agregado num mix com o FGTS, permitiria
o atendimento da populao de baixa renda. Quanto mais reduzidos fossem
os rendimentos das famlias a serem atendidas, maior seria a participao dos
recursos no onerosos na juno proposta. Gradativamente, quanto maior a
renda, menor seria a porcentagem da parcela de subsdio, com aumento da
utilizao de recursos do FGTS.
164 A H A B I TA O N O B RA S I L

O Projeto Moradia partia do pressuposto de que era fundamental a


dinamizao do mercado habitacional para a classe mdia a ser atendida
com recursos do SBPE (poupana) e do Sistema Financeiro Imobilirio de
modo que esse segmento pudesse deixar de utilizar o FGTS, que seria voltado
para as faixas de renda mais baixas. Propunha medidas para ampliar o mer-
cado habitacional privado, buscando gerar condies favorveis para que ele
pudesse atender gradativamente aos setores mdios com renda mais baixa.

Assim, partindo-se de uma fuso das trs fontes bsicas de recursos


destinadas habitao (mercado, FGTS e fundo de subsdio) compostas de
forma a atender a todos os segmentos sociais necessitados de moradia, pre-
tendia-se ajustar a capacidade de pagamento necessidade de moradia.

Para que a estratgia tivesse sucesso, seria necessrio racionalizar a


aplicao de recursos por meio da formulao de Planos Habitacionais, em
nvel municipal, estadual e federal. Os planos habitacionais, a serem articula-
dos com os Planos Diretores, teriam o papel de estabelecer uma estratgia de
enfrentamento do problema em cada unidade da federao, definindo progra-
mas especficos, adequados realidade local, na perspectiva de organizar o
enfrentamento do problema e evitar a concesso de crditos que excedesse os
valores compatveis com as necessidades locais. Assim, os planos assumiam
um papel fundamental para evitar o desperdcio de recursos, em particular
gastar mais do que o necessrio por se adotarem programas, tipologias e pro-
cessos de produo de custo superior ao que determinada situao exigia,
como tem acontecido com frequncia no Brasil. Caberia aos planos definir
uma estratgia local de equacionamento do problema, num nvel de detalha-
mento indispensvel para estabelecer metas, prioridades e cronogramas de
implementao do programa habitacional.

Finalmente, ainda de acordo com essa estratgia geral, a poltica urba-


na e o desenvolvimento tecnolgico cumpriam papel fundamental na busca
indispensvel de barateamento de custos da produo habitacional. A lgica
do Projeto Moradia estava baseada na aproximao ou reduo da diferena
entre os valores de financiamento e a capacidade de pagamento da populao,
visando a diminuir o investimento global, a fim de equacionar problemas e
recursos oramentrios para atender populao mais pobre.

Nessa perspectiva, o desenvolvimento tecnolgico foi considerado


outro aspecto essencial para baratear e dar qualidade ao produto habitacio-
nal. O desafio de equacionamento da questo no se limita aos aspectos ins-
titucionais e financeiros, mas tambm envolve a necessidade de uma nova
A H A B I TA O N O B RA S I L 165

abordagem tcnica. Avalia-se que, se existissem recursos suficientes para


produzir habitao em massa, os obstculos tecnolgicos impediriam um
bom resultado, gerando desperdcios e ineficincia. Tambm em relao
necessidade de qualificao da administrao para enfrentar a questo da ha-
bitao, o Projeto destacou a urgncia de se criarem mecanismos a fim de
preparar as administraes para o desafio de impulsionar intervenes sobre
as cidades que a proposta pressupunha.

5. Governo Lula: criao do Ministrio das Cidades e o in-


cio da implementao de uma nova poltica habitacional
No temos ainda o suficiente distanciamento para avaliar de forma
consistente as aes desenvolvidas pelo governo Lula na rea da habitao,
uma vez que a implementao de uma nova poltica habitacional requer um
conjunto de medidas de ordem institucional, financeira e tcnica que deman-
dam tempo. Assim, no teria sido possvel implementar, nesse prazo e na sua
integralidade, o Projeto Moradia, mesmo porque a proposta tambm requeria
um aprofundamento e uma reviso, tendo em vista as condies concretas
da administrao, que no podiam ser previstas quando ele foi elaborado.
Mesmo com essas restries, entretanto, possvel detectar os avanos j
conseguidos na implementao de uma nova poltica habitacional e urbana ao
lado de obstculos que retardam e dificultam o seu surgimento.

Por um lado, visvel o empenho do governo em criar as condies


institucionais para viabilizar uma nova poltica urbana e habitacional no pas.
O Presidente, em um dos seus primeiros atos, criou o Ministrio das Cida-
des, englobando, como propunha o Projeto Moradia, as reas de habitao,
saneamento, transportes urbanos e planejamento territorial e indicou para os
principais cargos tcnicos experientes e comprometidos com todo o processo
de elaborao de propostas alternativas e com o iderio da Reforma Urbana.
Malgrado a ainda frgil e pequena estrutura organizacional do novo Minist-
rio, sua criao histrica no s porque ele o mais importante rgo nacio-
nal responsvel pelo problema da moradia desde a extino do BNH, como
porque sua concepo, que pressupe um tratamento integrado da questo
urbana, representa um avano em relao tradicional fragmentao que tem
sido regra na gesto pblica.

O Ministrio das Cidades foi criado com o carter de rgo coordena-


dor, gestor e formulador da Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano,
envolvendo, de forma integrada, as polticas ligadas cidade, ocupando um
vazio institucional e resgatando para si a coordenao poltica e tcnica das
166 A H A B I TA O N O B RA S I L

questes urbanas. Coube-lhe, ainda, a incumbncia de articular e qualificar


os diferentes entes federativos na montagem de uma estratgia nacional para
equacionar os problemas urbanos das cidades brasileiras, alavancando mu-
danas com o apoio dos instrumentos legais estabelecidos pelo Estatuto das
Cidades. Apesar do avano que representou a criao do ministrio, ne-
cessrio ressaltar que uma das suas debilidades sua fraqueza institucional,
uma vez que a Caixa Econmica Federal, agente operador e principal agente
financeiro dos recursos do FGTS, subordinada ao Ministrio da Fazenda.
Em tese, o Ministrio das Cidades o responsvel pela gesto da poltica ha-
bitacional, mas, na prtica, a enorme capilaridade e poder da Caixa, presente
em todos os municpios do pas, acaba fazendo que a deciso sobre a aprova-
o dos pedidos de financiamentos e acompanhamento dos empreendimentos
seja sua responsabilidade.

Do ponto de vista de implementao do Projeto Moradia, um dos prin-


cipais avanos ocorreu na construo da instncia de participao e contro-
le social da poltica urbana: o Conselho Nacional das Cidades. Em abril de
2003, o Presidente deu incio ao processo de convocao da Conferncia Na-
cional das Cidades, que se realizou em outubro, reunindo dois mil quinhentos
e dez delegados de todo o pas e que traou as linhas gerais e as diretrizes da
poltica nacional de desenvolvimento urbano, envolvendo todas as reas do
ministrio.

O mais importante foi o processo de construo da Conferncia, que


se deu de baixo para cima, em todo o pas, a partir dos municpios, culminan-
do na 2. Conferncia Nacional. Esta sequncia participativa mobilizou 3.457
municpios, que realizaram conferncias de carter local e elegeram delega-
dos para conferncias estaduais, que ocorreram em todas as 26 unidades da
Federao e que tiraram os representantes para a 2. Conferncia Nacional.

O regulamento das conferncias estabelecia a participao de todos os


segmentos da sociedade, o que permitiu criar fruns de debate na maior parte
das cidades do pas, com a presena, alm do poder pblico, nos trs nveis
de governo, de movimentos sociais, entidades empresariais, sindicatos, Uni-
versidades, associaes profissionais, concessionrias de servios pblicos,
entidades de representantes de vereadores, ONGs e institutos de pesquisa.
As conferncias possibilitaram o incio da construo de uma verdadeira po-
ltica nacional para as cidades, ou seja, uma poltica no limitada ao do
governo federal, mas capaz de envolver o conjunto de instituies pblicas
e privadas, relacionadas com a questo urbana. Esse processo teve continui-
dade com a realizao da 2. Conferncia Nacional das Cidades em 2005. No
A H A B I TA O N O B RA S I L 167

entanto, a troca em 2005 do ministro Olvio Dutra, indicado pelo PT, e sua
substituio por um ministro apoiado por um partido conservador da base
governista, sem histrico com a luta para reforma urbana e com o programa
original do governo Lula, significou um retrocesso, sobretudo na capacidade
de o ministrio articular uma poltica urbana coesa e integrada. Vrios tcni-
cos comprometidos com essa agenda deixaram o governo, o que fragilizou o
avano institucional numa perspectiva mais progressista.

Se na esfera institucional e na gesto participativa pode-se dizer que,


de uma maneira geral, se caminhou bem, os grandes obstculos ocorreram
no mbito dos aspectos financeiros, sobretudo no perodo 2003/5. Embora o
prprio Presidente tivesse, em mais de uma oportunidade, se manifestado pela
criao do Fundo Nacional de Moradia, antiga reivindicao do movimento
de habitao e pedra fundamental do Projeto Moradia, a rea econmica do
governo colocou restries ao projeto de lei que tramitou por treze anos no
Congresso. Depois de uma ampla reformulao, que restringiu a abrangn-
cia do FNM, um substitutivo foi aprovado no Congresso, criando o Fundo
Nacional de Habitao de Interesse Social. A restrio derivava do formato
institucional, pois, de uma maneira geral, a rea econmica avessa criao
de fundos, uma vez que eles segregam recursos e reduzem a liberdade que os
gestores do oramento tm na utilizao dos recursos. Ademais, a existncia
do fundo pressupe, embora no garanta, a alocao de parcelas significativas
do oramento para fins de subsdio, o que contrariava a poltica de criao de
supervit primrio. Na lei aprovada, foi eliminada a possibilidade de o FNH
agregar no seu interior uma fuso de recursos onerosos (FGTS) e no onerosos
(fiscais), como propunha o Projeto Moradia. O FNHIS tornou-se assim um
fundo de investimento que contava basicamente com recursos oramentrios.

As dificuldades de implementao do Projeto Moradia, um dos gran-


des projetos de poltica pblica do Presidente, derivam, sobretudo, da po-
ltica econmica adotada pelo governo, que, at a alterao do Ministro da
Fazenda, que ocorreu em 2006, dava continuidade s linhas gerais do pe-
rodo FHC. Mantidas as altas taxas de juros elevadas e as fortes restries
utilizao de fontes fiscais, com a fixao de um supervit primrio superior
ao adotado por FHC, ficaram reduzidas as possibilidades de implementao
de um fundo de subsdio significativo para viabilizar o atendimento popu-
lao de baixa renda.

A predominncia do FGTS como a principal fonte de recurso, utiliza-


do sem subsdio at 2005, levou a uma restrita alterao no perfil de renda da
populao atendida, apenas atenuada pela criao, em 2004, de programas
168 A H A B I TA O N O B RA S I L

emergenciais, com dotaes oramentrias reduzidas, como o PEHP Pro-


grama Especial de Habitao Popular , que permitiu apoiar um restrito
nmero de empreendimento e pela utilizao, com regras novas, do PSH
Programa de Subsdio Habitacional , um mecanismo criado no ltimo ano
do governo FHC para apontar recursos do oramento. Aps 2005, o quadro
alterou-se substancialmente com mostraremos a seguir.

A criao do Sistema Nacional de Habitao foi aprovada pelo Con-


selho das Cidades, tendo sido proposta com a criao de dois subsistemas o
de habitao de mercado e o de interesse social. Enquanto o Subsistema de
Habitao de Interesse Social depende, em grande parte, de implementao
de um complexo processo institucional para articular Estados e Municpios
ao novo sistema, uma srie de medidas visando a dar segurana jurdica ao
financiamento de mercado, h muito reivindicadas pelo setor privado, foram
enviadas em 2004 ao Congresso Nacional e aprovadas, permitindo ampliar
a aplicao de recursos do SBPE e SFI em empreendimentos habitacionais,
condio fundamental para que o FGTS possa ser direcionado para a faixa
de interesse social.

A alterao dos programas habitacionais financiados com recursos do


FGTS tem ocorrido de forma lenta, notando-se certa dificuldade em aban-
donar os modelos estruturados no governo FHC. Assim, os programas ha-
bitacionais continuam os mesmos, sendo que a prioridade do Ministrio foi
modific-los para reduzir o perfil de renda dos beneficirios, o que vem sendo
obtido, sobretudo aps a ampliao dos recursos para subsdio, a partir de
2005. Uma novidade importante foi a criao de um programa voltado para
associaes e movimentos o Credito Solidrio, viabilizado com recursos de
um fundo antigo que estava desativado, o FDS Fundo de Desenvolvimento
Social , que objetiva produzir habitao atravs de mutiro e autogesto em
condies mais favorveis de financiamento. Trata-se, entretanto, de um pro-
grama de flego curto, pois esses recursos so finitos, no dispondo de uma
fonte sustentvel a mdio prazo para viabilizar sua continuidade.

6. Tendncias recentes (2005-2007): melhoria do cenrio


a roe on i o e a ia o do finan ia en o e s s dio a i-
tacional
A partir de 2005, alteraes relevantes ocorreram na rea de finan-
ciamento habitacional, tanto no que se refere ao subsistema de habitao de
mercado como de interesse social. Houve uma substancial elevao dos in-
vestimentos, de todas as fontes de recursos, ampliao do subsdio, foco mais
A H A B I TA O N O B RA S I L 169

dirigido para a populao de baixa renda, destinao crescente de recursos


ao poder pblico e ampla captao de recursos de mercado, gerando o que
muitos consideram um novo boom imobilirio. As transformaes foram uma
resposta s reivindicaes dos movimentos de moradia do setor empresarial
da construo civil e de todos os segmentos que vinham lutando pela prio-
rizao dos investimentos nas polticas sociais, mas tambm se vinculavam
melhoria do cenrio macroeconmico e de uma relativa flexibilizao da
poltica econmica, que vem gerando uma ainda restrita reduo do supervit
primrio. Por outro lado, as medidas tomadas pelo governo para desonerar a
construo civil e estimular o crdito imobilirio vem gerando efeitos extre-
mamente positivos para dinamizar o setor.

A Lei Federal 10.391, aprovada em 2004, deu maior segurana ju-


rdica ao financiamento e produo de mercado, enquanto a retomada do
SBPE e a abertura do capital do setor imobilirio significaram um cresci-
mento inusitado do crdito para a produo habitacional. Em 2005, o Conse-
lho Monetrio Nacional emitiu Resoluo obrigando os bancos a investirem
em financiamento habitacional uma porcentagem de recursos captados atra-
vs da poupana (SBPE - Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo).
Embora por lei os bancos j fossem obrigados a fazer esse investimento,
resolues anteriores, desde a crise dos anos 80, liberaram as instituies
financeiras para investirem em habitao, abrindo a possibilidade de apli-
carem esses recursos no Banco Central, em ttulo da dvida pblica, onde
rendiam muito mais. Com as alteraes, o crescimento das aplicaes de
mercado foi muito expressivo e em trs anos a produo com recursos do
SBPE triplicou, como pode ser visto no Grfico 2. Com a queda da taxa de
juros, o crdito ficou mais barato e se conseguiu atender a uma clientela com
uma renda mais baixa.

Por outro lado, desde 2004 vem ocorrendo uma substancial elevao
dos recursos destinados produo habitacional de baixa renda. O oramen-
to do FGTS cresce constantemente (atingiu sete bilhes de reais em 2007),
assim como os recursos de origem oramentria que, com a criao do Fundo
Nacional de Habitao de Interesse Social (2006), vem superando um bilho
de reais por ano. Mas no que se refere ao Subsistema de Interesse Social, o
grande salto ocorreu com a Resoluo 460 do Conselho Curador do FGTS,
que tornou possvel uma massiva aplicao de recursos deste, que o prin-
cipal fundo para investimento habitacional, em subsdios habitacionais, cujo
montante atingiu, em 2006 e 2007, 1,8 bilhes de reais anuais. Com este sub-
sdio e com outras alteraes nos programas existentes, foi possvel ampliar o
atendimento faixa de renda mais baixa, onde o dficit se concentra.
170 A H A B I TA O N O B RA S I L

14

12

10

alor financiado
4 - Total CAIX A

2 alor financiado
SBPE (Inclui
Caixa oupana
0
2002 2004 2006

GR FI CO 2 Evolu o do n mero de unidade financiada com recursos do S E.


Brasil 2002-2007.

160

140

120

100

80

60

40

20

0
2002 2003 2004 2005 2006 2007

GR FI CO 3 Financiamento para habitao em R$ bi 2002-2007 (2007 Previso).


A H A B I TA O N O B RA S I L 171

180.000
60%

160.000 44% 77%


51% 86%
140.000
49%
33%
120.000

100.000
43% 41% 23%

160.527
31% 26%
80.000
34%
30% 30%

129.534
60.000
104.959

97.301
20% 23%

72.059
73.704 14%

67.835
40.000
66.402

68.609
58.620

52.528

52.657
42.840

38.193
39.721

20.000

-
2002 2003 2004 2005 2006
At 03 SM De 03 a 05 SM Acima de 05 SM

GR FI CO 4F S Execu o oramentria.

5,8 Bi
6.000.000.000

5.000.000.000
4,4 Bi

4.000.000.000
3,9 Bi

3.000.000.000 32%
2,6 Bi

23% 1,83 Bi
2.000.000.000

14%
1 Bi 1,3 Bi
1.000.000.000
362 Mi
-
2004 2005 2006
Valor Financiamento Subs dios

GR FI CO 5 Crdito para habitao por fontes de recursos 2006-2007 (em R$ bi).


20

15 2005
2006

10

0
FGTS SBP E outras fontes Total

GR FI CO 6 Carta Crdito FGTS individual na planta - atendimentos/unidades.


172 A H A B I TA O N O B RA S I L

9.000
7.779 8.021
8.000

7.000 6.574
6.000

5.000
4.045 4.041
4.000
3.117
3.000 2.593
2.489
2.000
1.599
1.000

-
A - At 01 SM B - De 01,01 a 03 SM C - De 03,01 a 05 SM
2004 2005 2006

GR FI CO 7 Subs dios desempenho por faixa de renda 2 42 valor mdio.

Finalmente, necessrio citar, apesar de ser muito recente, a implementa-


o do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), que o governo anunciou
no incio de 2007. Trata-se de um grande programa de investimento em diferentes
reas (energia, rodovias, portos, saneamento e habitao) que altera parcialmente
a rgida poltica de conteno de despesas que vigorou desde o incio do governo
Lula. Embora boa parte desse programa esteja voltada para obras de infraestru-
tura para a produo, os setores de habitao e saneamento foram privilegiados,
dirigindo-se as aplicaes para a urbanizao de assentamentos precrios, ao
que est necessariamente sob a responsabilidade do poder pblico.

Considerando todos esses dados, parece inevitvel que ocorra uma


significativa alterao do quadro da produo habitacional do pas, depois de
vinte e cinco anos de estagnao. No entanto, uma srie de pontos de estran-
gulamento poder limitar as fortes expectativas existentes, voltadas para um
enfrentamento mais integral do problema habitacional.

A ampliao da produo de mercado estratgica para o enfrenta-


mento sustentvel do dficit habitacional, pois se o setor privado no produzir
moradias para as faixas de renda mdia e mdia baixa, esse segmento, que
tem mais capacidade de pagamento, acaba por se apropriar das habitaes
produzidas para a populao de baixa renda. No entanto, se ocorrer um boom
imobilirio sem que haja uma adequada regulao do mercado de terras e sem
que a cadeia produtiva da construo civil esteja em condies de fornecer os
insumos necessrios, existe forte risco de se gerarem efeitos negativos, sobre-
tudo para a produo de habitao de interesse social. Nas atuais condies,
no est descartada uma forte elevao dos valores da terra e dos insumos da
construo que tero como desdobramento uma maior dificuldade de atender
aos setores que dependem da produo de habitao social.
A H A B I TA O N O B RA S I L 173

Por outro lado, a elevao dos recursos da Unio para financiar pro-
gramas de urbanizao de favelas e assentamentos precrios, a serem imple-
mentados pelos municpios, poder encontrar um forte limite na baixa capa-
cidade administrativa e gerencial dos governos locais, que no tm pessoal
qualificado e estrutura institucional para enfrentar um repentino e acelerado
processo de crescimento do investimento, correndo-se o risco de no gastar
os recursos alocados ou gast-los mal. Desde o incio dos anos 80, nunca as
perspectivas foram to boas para o enfrentamento em larga escala do pro-
blema habitacional, inclusive para a baixa renda. No entanto, se no forem
tomadas as medidas necessrias no mbito do planejamento habitacional, da
regulao urbana, da cadeia produtiva da construo civil e da capacitao
institucional, o crdito farto poder gerar um boom imobilirio, mas, nova-
mente, os setores de baixa renda podero ficar de fora, reproduzindo-se o
tradicional processo de excluso territorial.
174
A H A B I TA O N O B RA S I L 175

COOPERATIVA
HABITACIONAL
AUTOGESTIONRIA:
CONSTRUINDO
ALTERNATIVAS COLETIVAS
Ivo Dickmann
Ivanio Dickmann

INTRODUO
No texto que trazemos para o dilogo vamos apresentar o que so, em
nossa perspectiva, os entraves para o Cooperativismo Habitacional participar
ativamente das linhas de financiamento do Governo Federal, gestadas pelo
Ministrio das Cidades e operacionalizadas principalmente pela Caixa Eco-
nmica Federal.

Identificamos alguns entraves e sugerimos para cada um deles os ajustes


necessrios, sem perder de vista a segurana das operaes de financiamento
habitacional em longo prazo, apresentando as garantias necessrias para que o
cooperativismo habitacional se retire definitivamente da perspectiva assistencial
e se coloque na posio de produtor de moradia para o pblico em geral, mas
com um foco muito especial e preferencial s famlias que tenham rendimen-
to de at trs salrios mnimos. Hoje o cooperativismo habitacional enfrenta dois
dilemas bsicos: 1.) ser um grupo autogestionrio que enfrenta o dficit habi-
tacional a partir da organizao das famlias de baixa renda e constri moradias
de qualidade a preo de custo para quem realmente no tem casa; 2.) ser uma
imobiliria, construtora ou incorporadora de fachada, direcionando quem vem
at ela para os programas de crdito habitacional do Governo Federal, vendendo
moradias a preo de mercado conhecidas como cooper-gato.
176 A H A B I TA O N O B RA S I L

O pano de fundo desta reflexo est baseado em quatro dimenses


fundamentais: 1) a qualidade da moradia; 2) o preo justo pela moradia; 3)
a participao popular da produo habitacional; 4) o processo pedaggico.
Para entender esses quatro elementos, vamos detalhar um pouco cada um
deles em separado para aprofundarmos nossos conhecimentos e ampliarmos
o dilogo.

1. QUALIDADE DA MORADIA

Este elemento um tanto quanto amplo e expressa as diversas carac-


tersticas que tornam a moradia um lar. Aqui se encontram as condies de
habitabilidade, a terra urbana cumprindo sua funo social, a superao dos
modelos clssicos de moradia popular entendida como pequena, distante
dos centros urbanos e sem a infraestrutura bsica, sem os aparelhos estatais e
subsidiada pelo Poder Pblico (SILVA, 1992; BONDUKI, 2004).

O que se prope uma moradia com estrutura urbana, potencializando


servios pblicos j instalados, ou seja, pensar a moradia conectada com a
cidade e com os planos de desenvolvimento sustentvel. Outro elemento cha-
ve o tamanho da moradia. No admitimos que, para potencializar os lucros
das construtoras e imobilirias, as moradias diminuam progressivamente de
tamanho e no respeitem a cultura local e da famlia, com projetos de enge-
nharia se multiplicando por todo o pas com o mesmo formato e padro.

Propomos como padro que moradias de dois dormitrios tenham, no


mnimo, 60 m2 e de trs dormitrios tenham, no mnimo, 70 m2. Estes tama-
nhos so plenamente viveis na produo a preo de custo via cooperativas
habitacionais, pois essas moradias populares alcanam valores possveis de
financiamento junto s famlias que percebem renda de 1 a 3 salrios mnimos.

Queremos que a moradia se torne um espao de realizao e vivn-


cia da cultura e de convivncia familiar. Ela precisa ser um instrumento de
resgate da cidadania plena dos cidados que so detentores de direitos funda-
mentais1. Um espao onde o beneficirio/participante se sinta pleno enquanto
cidado/ e tenha seu direito moradia assegurado com a articulao das for-
as de governo, da cooperativa habitacional e dele enquanto cooperativado/a.

1
A Declarao Universal dos Direitos Humanos no seu Artigo XXV, afi ma: Toda pessoa tem direito
a um padro de vida capaz de assegurar a si e a sua famlia sade e bem estar, inclusive alimentao,
vesturio, habitao, cuidados mdicos e os servios sociais indispensveis, e direito segurana em
caso de desemprego, doena, invalidez, viuvez, velhice ou outros casos de perda dos meios de subsis-
tncia fora de seu controle (ONU, 2000, p. 11).
A H A B I TA O N O B RA S I L 177

2. PREO JUSTO PELA MORADIA

O valor dos imveis no Brasil est excluindo milhes de trabalhado-


res/as de um direito constitucional fundamental: a casa prpria2. Nossos
cooperativados/as detm todas as informaes sobre o mercado da cons-
truo civil e os valores de comercializao das unidades habitacionais so
extremamente altos em relao a seu custo de produo. Para termos uma
noo destes valores podemos utilizar a referncia das unidades produzidas
pelo Minha Casa Minha Vida (MCMV), onde o custo do m2 gira em tor-
no de R$ 2.500,003, enquanto o custo de sua produo no ultrapassa R$
1.000,00. Neste exemplo, um apartamento de 45 m2 vendido, em mdia,
por R$ 120.000,00 enquanto seu custo de, no mximo, R$ 45.000,00. Estes
nmeros evidenciam um lucro bruto por unidade de at R$ 75.000,00. Se ad-
mitirmos que o custo do lote gire em torno de 10% a 15% do imvel (a preo
de custo), o valor do lucro quase no muda.

Diante desses nmeros, surge nossa reflexo de capacidade produtiva


que o cooperativismo habitacional tem e o que isso representa em termos de
economia numa parceria com as esferas de governo. Seguindo o mesmo ra-
ciocnio acima, vamos admitir que o custo do m2 da obra seja de R$ 1.250,00.
Com este valor por m2 no h dvida da possibilidade de produo de mora-
dias, seja por uma cooperativa habitacional ou empresa privada.

Podemos constatar que a capacidade produtiva de uma cooperativa


habitacional de, pelo menos, o dobro de uma construtora privada, pois a
cooperativa habitacional uma instituio sem fins lucrativos. Sendo assim,
o custo de m2 da obra o prprio custo da obra. A produo a preo de custo
tem aqui dupla vantagem: 1) melhor para o governo, que com os mesmos
recursos produz o dobro de moradias; 2) bom para o cooperativado/a que
produz sua moradia com metade dos recursos ou com sua capacidade de fi-
nanciamento pode construir um imvel maior na cooperativa habitacional.

2
O Captulo II da Constituio Federal, em especial o Art. 6, trata dos direitos sociais dos brasileiros:
So direitos sociais a educao, a sade, a alimentao, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurana, a
previdncia social, a proteo maternidade e infncia, a assistncia aos desamparados, na forma
desta Constituio. importante ressaltar que o direito moradia s veio para o texto a partir de 14
de fevereiro de 2000, com a Emenda Constitucional n 26/2000.
3
Este valor de referncia pode mudar para mais ou para menos dependendo da regio do pas onde o
imvel estiver sendo construdo, embora as variaes por ns identifi adas so muito pequenas. Ao
mesmo tempo, isso gera um acmulo de capital na mo das grandes construtoras, como por exem-
plo, a MRV, sozinha, respondeu por 12% dos contratos do Minha Casa 1 e espera aumentar essa taxa
na nova verso (OLIVEIRA, 2011, p. 92).
178 A H A B I TA O N O B RA S I L

Para ns, o preo justo pressupe que os seguintes elementos sejam


garantidos: custo de mo de obra, custo de materiais de construo, custo
com taxas e impostos para tornar o imvel devidamente legalizado e escritu-
rado em nome do cooperativado/a ao final do processo de produo da mo-
radia4. Dessa forma, estaremos garantindo que toda a cadeia produtiva seja
contemplada e com seus ganhos assegurados.

3. PARTICIPAO POPULAR NA PRODUO DA


MORADIA
Produzir moradias para os trabalhadores/as sem que estes participem
efetivamente desse processo ocasiona problemas quanto apropriao das
famlias5 em relao aos imveis e, normalmente, esses imveis no levam
em conta a cultura da famlia, sem falar que eles so muito pequenos e mais
caros do que se fossem produzidos coletivamente atravs de uma cooperativa
habitacional.

Portanto, vamos nos aprofundar na questo de apropriao da famlia,


ou seja, na construo do pertencimento ao seu lar e na questo cultural. Em
um processo sem participao, os modelos mercadolgicos so concebidos
para se adequar a um padro de maximizao de lucros da construtora, que
no leva em conta quem vai morar no imvel. No h interesse da construtora
em saber se a famlia tem um, dois ou trs filhos para ajustar o nmero de
dormitrios. Se for uma famlia que tem idosos ou portadores de necessida-
des especiais para ajustar a largura das portas, providenciar elevadores ade-
quados e garantir a acessibilidade. O importante produzir ao menor custo
possvel e para isso necessrio a padronizao dos imveis e dos processos

4
importante saber que h no Brasil amparo legal para essa proposio, a saber: Lei do Cooperativis-
mo (5.764/71) que pressupe o trabalho de pessoas reunidas para um fim comum e a Lei de Incor-
porao Imobiliria (4.591/64) prev a produo por Administrao ou a preo de custo(BRASIL,
1964; 1971).
5
Nossa referncia para esta reflexo sobre apropriao e pertencimento baseada nos escritos de
Paulo Freire onde o educador sugere que as conquistas do povo excludo devem ser construdas
com o povo e no para o povo (FREIRE, 1983). Na COOHABRAS estamos tomando o cuidado para
que o processo seja feito pelos prprios cooperativados/as com o acompanhamento dos Educado-
res Populares, criando canais permanentes de participao, evitando com isso que se sintam ou se
tornem massa de manobra (FREIRE, 2003). A questo do tamanho dos imveis que historicamente
so destinados s famlias de baixa renda um debate que a COOHABRAS tambm est fazendo e
pretende ampliar consideravelmente essa condio, para que a casa prpria seja o lugar da famlia ser
feliz e fazer a vivncia da sua cultura. preciso superar os modelos uniformes e pr-formatados dos
planos governamentais do sculo passado (BONDUKI, 2004).
A H A B I TA O N O B RA S I L 179

produtivos em grandes escalas de produo6. Em resumo: quantidade e no,


necessariamente, qualidade.

Esse distanciamento da famlia de seu futuro lar no cria os vnculos


necessrios para com o imvel que precisa ser mais que uma casa. Ela preci-
sa ser a realizao do sonho, a conquista de um direito, a recolocao desta
famlia no rol de cidad.

Para tanto, propomos que a produo habitacional seja um proces-


so permanente de autogesto (no s enquanto mutiro para construir, mas
tambm na elaborao dos projetos dos imveis), onde as famlias que sero
beneficiadas possam participar ativamente da escolha das reas onde se efe-
tivaro as construes, que possam ajudar a pensar a forma de suas futuras
casas e em que sistema construtivo, e que possam ajustar as suas obras a seu
padro de renda sem prejuzo s questes subjetivas que apresentamos ante-
riormente, garantindo a construo da moradia enquanto direito e enquanto
manifestao cultural.

Isso plenamente vivel se executado por cooperativas habitacionais


autogestionrias, que so as nicas instituies capazes e interessadas na pro-
duo de moradia para famlias de at trs salrios mnimos, mas que se en-
contram hoje subutilizadas devido a entraves burocrticos e operacionais dos
financiamentos habitacionais via governo.

4. PROCESSO PEDAGGICO
Pensar em projetos sociais articulados com processos pedaggicos
uma das caractersticas do cooperativismo habitacional autogestionrio e da
Economia Solidria. No nosso entendimento, cada pessoa possui uma ba-
gagem cultural muito rica, adquirida atravs de sua vida cotidiana, em seu
contexto concreto. E isso precisa ser considerado no momento em que essa
pessoa/famlia se insere na cooperativa de habitao e busca a realizao do
sonho da casa prpria. A Educao Popular, historicamente identificada com
a busca de alternativas para transformao da sociedade, contribui para fazer-
mos esse processo pedaggico com xito.
6
H, nitidamente, por parte das construtoras, uma tendncia de incorporao do modelo fordista
de produo, agora adequado construo civil. V-se, por exemplo, apartamentos sendo constru-
dos no Sul do Brasil com as mesmas dimenses e caractersticas arquitetnicas dos produzidos no
Nordeste. Isso para ns que tomamos a Cultura e o Dilogo como categoria da prxis cooperativa
autogestionria , no mnimo, um contrassenso, um desrespeito ao direito e dignidade do ser hu-
mano de morar bem e uma negao da diversidade cultural que caracterstica do povo brasileiro.
Para saber mais, conferir a reportagem O pedreiro que contratou o executivo (AVEDIANI, 2010,
p. 22-31).
180 A H A B I TA O N O B RA S I L

Para entendermos como isso acontece na prtica, vamos pensar jun-


tos e entender o processo de organizao poltico-pedaggica da Coohabras,
que pode ser reproduzida por qualquer cooperativa habitacional que dese-
jar instaurar um sistema pedaggico autogestionrio e que est sistematiza-
do nos materiais oficiais da nossa cooperativa (DICKMANN et al., 2011 /
DICKMANN; DICKMANN; MAGRI, 2011):

- O primeiro passo divulgar o cooperativismo habitacional autoges-


tionrio: as pessoas precisam aderir ao projeto de forma livre e, a partir da
admisso na cooperativa, fazer parte de um grupo que tem as mesmas neces-
sidades nesse caso, a moradia e fazer disso o motor da histria do grupo.
A adeso livre se d pelo conhecimento mnimo do funcionamento da coope-
rativa e de como a pessoa poder contribuir na cooperativa e no apenas dos
valores de taxas de admisso e cotas mensais.

- O segundo passo o acompanhamento do Educador Popular: por


mais que o grupo tenha a necessidade real da habitao, muitas vezes isso
insuficiente para alcanar o objetivo; preciso algum liderar/coordenar
o grupo. O Educador Popular tem a funo de, junto com o grupo, transitar
do individual para o coletivo, da conscincia ingnua para uma conscincia
crtica dos participantes. Isso se faz com o uso do material pedaggico espe-
cialmente elaborado para problematizar a realidade habitacional brasileira e
demais fatores que compe a vida cotidiana dos cooperativados/as.

- O terceiro passo a caminhada coletiva: o grupo vai tomar junto as


decises que melhor se adequarem necessidade habitacional e realidade
cotidiana. Pontos como o valor da cota-parte, o modelo construtivo, o local
onde morar, o formato e tamanho das moradias, o financiamento mais ade-
quado a todos do grupo e os eventos de arrecadao de fundos so decididos
democraticamente nas reunies peridicas do grupo. A isso ns chamamos
autogesto.

- O quarto passo a realizao do sonho da casa prpria: depois de fa-


zer a caminhada coletiva, debater sobre os problemas e encontrar as alterna-
tivas, vamos realizar o sonho de morar numa residncia (casa, apartamento)
que ns em grupo construmos e com a qual nos identificamos. A casa parte
integrante da identidade do cidado/ e um exerccio da sua cidadania plena.

Os aspectos pedaggicos na cooperativa de habitao vo alm destes


expostos acima, pois passam tambm pela transparncia das contas, pela dis-
seminao das informaes, pela descentralizao do poder, a rotatividade dos
dirigentes na diretoria, na formao permanente de quadros para assumir as
A H A B I TA O N O B RA S I L 181

dirigentes na diretoria, na formao permanente de quadros para assumir as


funes diretivas, conselho fiscal e de tica, ou seja, tudo o que est conec-
tado a deixar a cooperativa mais viva, mais dinmica.

Para a concretizao desse modelo pedaggico, a cooperativa habita-


cional precisa fazer uma opo metodolgica de trabalhar com o povo e no
para o povo (FREIRE, 1983). Alm do mais, essa opo tambm a mais
apropriada, visto que nas decises coletivas os nus e os bnus so comparti-
lhados e a chance de errar menor, j que o subsdio da tomada de deciso
a histria coletiva dos grupos que nos antecederam e seu legado suporte na
caminhada da cooperativa.

A histria do cooperativismo habitacional autogestionrio vai se fa-


zendo no momento em que os grupos vo caminhando. resultado de dilo-
go, de construo de novos conhecimentos, descobertas de outros jeitos de se
reunir, de partilhar a vida, de comungar do mesmo projeto poltico-organiza-
tivo, de ser mais humano na relao com os outros seres humanos.

Por isso, possvel elencar diversas razes de por que preciso cui-
dar do pedaggico: a) para que a cooperativa no se esvazie de sentido e
passe a negar a sua funo social de organizao sem fins lucrativos; b) para
introduzir os cooperativados/as aos princpios do cooperativismo de forma
sistematizada; c) para criar identidade com o projeto e consolidar a organi-
zao; d) para construir processos permanentes de formao de lideranas na
teoria-prtica; e) para aprofundar conceitos e fortalecer aes; f) para trocar
experincias e fazer vivncias; g) para respeitar e agregar a diversidade de
opinies; h) enfim, para tornar todos os cooperativados/as sujeitos do proces-
so e protagonistas da prpria histria.

5. ENTRAVES E AJUSTES NOS FINANCIAMENTOS


HABITACIONAIS
Para podermos analisar nossos ajustes quanto a sua potencial eficin-
cia e operacionalidade sem que percamos as garantias necessrias a operao
de financiamento habitacional de interesse social, vamos apresentar agora
quais so os entraves e ajustes nos financiamentos habitacionais.

O objetivo de argumentao auxiliar no destravamento de todos os


financiamentos habitacionais para as cooperativas habitacionais autogestio-
nrias, atravs de um modelo com viabilidade econmica e que preserve to-
das as garantias necessrias aos crditos concedidos.
182 A H A B I TA O N O B RA S I L

O cooperativismo habitacional pode ajudar a equalizar a demanda por


moradias para a faixa de renda de at trs salrios mnimos porque com-
posto por instituies sem fins lucrativos e famlias que no se enquadram
no padro de clientes do mercado da construo civil, que est focado na
produo de unidades para a faixa de renda de seis a dez salrios mnimos.
A produo a preo de custo uma vantagem que s se encontra no coopera-
tivismo habitacional autogestionrio, o que garante acesso a imveis muito
abaixo do valor de mercado, inserindo famlias excludas, inclusive dos pro-
jetos motivados pelas polticas pblicas de moradia. O compromisso social
dessas cooperativas as coloca numa produo cooperativa capaz de produzir
muitas casas se os instrumentos de fomento forem adequados.

No nosso entendimento, os principais entraves presentes hoje em al-


guns modelos de crditos habitacionais so os seguintes:

- Exigncia de trs anos para a cooperativa habitacional acessar


financiamento;
- Avaliao da obra a preo de mercado determinando a faixa de
juros do financiamento;
- Inexistncia de carncia dos financiamentos durante a obra para
as famlias cooperativadas;
- Exigncia de empresa com GERIC para a execuo das obras das
cooperativas habitacionais;
- Financiamentos dos cooperativados/as e no das cooperativas
habitacionais;
- Compra de terreno vinculado obra.

Na problematizao de cada um desses entraves, apresentaremos ajus-


tes necessrios que podem servir como sadas desses problemas. A ideia
reforamos fazer com muita transparncia e critrios tcnicos, a anlise do
potencial que estes ajustes tm para destravar a operao de financiamento
para dar mais escala produo habitacional via cooperativas habitacionais.
Vamos a cada item:

5.1 Exigncia de trs anos para a cooperativa habitacional


a essar finan ia en o
A exigncia de trs anos para as cooperativas habitacionais apre-
sentarem projetos um entrave que exclui e desestimula a organizao de
novos grupos. Exclui os grupos j existentes que esto aptos a captar os
A H A B I TA O N O B RA S I L 183

financiamentos para executar suas obras e desestimula a articulao de fam-


lias em novas cooperativas, pois o tempo muito grande para poder acessar
os recursos. Neste tempo, ou a cooperativa j se desintegrou ou possui um
nmero muito pequeno de membros, pois perdeu muitos na caminhada at
os trs anos.

Um argumento apresentado para legitimar este prazo a exigncia de


que as entidades firmem convnio para repasse de recurso governamental.
Porm, nesse caso em particular, os financiamentos no so feitos em nome
da cooperativa e de seu CNPJ e, sim, em nome de seus cooperativados/as e
de seus CPFs. O que pe por terra a necessidade de a entidade existir h trs
anos, o que um paradoxo. De qualquer modo, raro a cooperativa que se
organiza e logo no ms seguinte precise de recursos governamentais para a
obra. preciso sempre um tempo de maturao da vivncia cooperativa e dos
trmites pedaggicos e tcnicos como a elaborao dos projetos de urbaniza-
o e arquitetnicos.

Sendo assim, para manter a garantia necessria da operao de finan-


ciamentos em grupo cooperativados, entendemos que o tempo de exigncia
para essa operao deva ser de, no mnimo, um ano de CNPJ da entidade.
Com esse tempo, os cooperativados/as j tero feito a vivncia necessria em
grupo e criado os vnculos com o projeto a ser executado, gerando segurana
na operao. importante ressaltar que esse cenrio poder servir tambm
no caso de avano da sugesto de financiamento direto cooperativa habi-
tacional.

5.2 Avaliao da obra a preo de mercado para determi-


nar a ai a de ros do finan ia en o
A taxa de juros do financiamento habitacional determinada pelo va-
lor de avaliao deste imvel, a qual est baseada no potencial valor de mer-
cado da unidade habitacional pronta em comparao com imveis similares
nas mesmas condies. A faixa de corte para obter o subsdio governamental
(a taxa de juros de 6% ao ano) de R$ 80.000,00. Ora, sabendo que a m-
dia do m2 no mercado imobilirio gira em torno de dois mil reais, podemos
pressupor que o imvel para se enquadrar nessa faixa de financiamento, sem
o aporte de recursos do futuro proprietrio de, no mximo 40 m2 a 45 m2 (o
que praticamente no existe essa oferta no mercado imobilirio atual).

Esse modelo de avaliao para determinar a taxa de juros faz senti-


do somente para operaes de mercado. Contudo, tem se demonstrado um
184 A H A B I TA O N O B RA S I L

entrave ao cooperativismo habitacional autogestionrio que quer produzir a


preo de custo e no a preo de mercado, uma vez que o cooperativado/a o
proprietrio/a do bem a ser construdo.

Queremos propor que as obras a serem executadas pelas cooperativas


habitacionais tenham sua avaliao feita pelo preo de custo, ou seja, a ava-
liao deve contemplar o valor da mo de obra, materiais de construo, taxa
de administrao da obra e impostos. Sem admitir o lucro nesta conta, pois
este no existir.

Essa alterao recoloca a produo de moradias das cooperativas ha-


bitacionais enquanto ato cooperativo e valoriza o esforo desses coletivos po-
pulares na conquista da moradia enquanto direito fundamental dos seres hu-
manos garantidos em nossa constituio e nos demais tratados internacionais.

Outra vantagem deste ajuste o fato de que os imveis produzidos


pelas cooperativas podero ser de tamanhos acima dos tradicionais 45 m2
e alcanar at 70 m2, nos casos em que a cooperativa j possuir o terreno.
Existem experincias de obras de cooperativas em curso neste momento com
o custo do metro quadrado menor que mil reais. A Coohabras uma delas.
Nos encontros de Economia Solidria de que temos participado, as experin-
cias de construo coletiva dos movimentos sociais de luta pela moradia tm
relatado que eles tm feito 60 m2 por aproximadamente 35 mil reais, o que
reduz muito o valor por m2. preciso urgentemente diferenciar a construo
coletiva e solidria da comercial.

Essa mudana na avaliao dos imveis superaria o conceito de que


imvel popular e cooperativo tem que ser pequeno e de baixa qualidade. O
cooperativismo habitacional tem demonstrado historicamente que seus im-
veis so melhores que os produzidos pelo mercado e at por algumas polti-
cas pblicas de habitao. Esta alterao destravaria a operao do MCMV
atravs das cartas de crdito do FGTS, por exemplo, possibilitando o acesso
moradia de muitas famlias cooperativadas, dando escala e agilidade pro-
duo habitacional popular.

Com a mudana do mtodo de avaliao, no se altera nenhuma ga-


rantia econmica da operao de crdito, pois o imvel construdo tem valor
de leilo superior ao financiamento em caso de inadimplncia e em caso
de sinistro a aplice do seguro de vida continuar vinculada ao valor merca-
dolgico e no ao preo de construo, sem falar na alienao fiduciria que
fecha o rol de garantias exigidas e utilizadas no mercado brasileiro.
A H A B I TA O N O B RA S I L 185

ne is n ia de ar n ia no finan ia en o d ran e a
obra para famlias cooperativadas
As famlias cooperativadas, em sua grande maioria, esto pagando
aluguel, ou morando em casas cedidas por familiares, contribuindo para a
manuteno dos custos mensais. A insero de mais um valor de parcela de
financiamento desestabilizaria o oramento domstico dessas famlias, colo-
cando em risco a operao de construo e acesso moradia. este, inclusi-
ve, um dos maiores receios que desestimula a busca do crdito habitacional.

Buscar um crdito, iniciar a obra e antes de seu trmino ter que entre-
g-la ao banco ou a outra pessoa por no ter condies de manter as presta-
es um cenrio desalentador.

J existem modelos de crdito operados pelo governo que tem carn-


cia durante a execuo da obra dois exemplos so: o Crdito Solidrio com
recursos do Fundo de Desenvolvimento Social e o Minha Casa Minha Vida
para famlias de at trs salrios mnimos. Queremos sugerir que esse instru-
mento seja disseminado para todas as linhas de crdito em obras executadas
pelas cooperativas habitacionais autogestionrias. As linhas de crdito que j
concedem a carncia durante a obra demonstram a viabilidade desse mtodo
e a capacidade de incluso social que ele tem. Multiplicar essa experincia
cria as condies sociais para o cooperativismo habitacional poder contem-
plar em suas obras um nmero cada vez maior de trabalhadores/as excludos
da moradia.

A utilizao da carncia durante a obra, em financiamentos com juros,


causa um leve aumento no valor final desse crdito, contudo a produo a
preo de custo pelas cooperativas habitacionais amortece parte deste impac-
to, sem grandes distores no preo final do imvel que permanecer, mesmo
nessas condies, abaixo do preo de mercado. Portando, essa alterao su-
gerida se encaixa nas modalidades de crdito com ou sem juros, sem prejuzo
econmico para financiadores e credores.

5.4 Exigncia de empresas com GERIC para execuo das


obras das cooperativas habitacionais

A indstria da construo civil vem sendo monopolizada por gran-


des construtoras com este selo de qualidade que burocratiza e impede as
pequenas e mdias construtoras de galgar espaos neste mercado de forma
autnoma mitigando a concorrncia. As grandes construtoras, por sua vez,
186 A H A B I TA O N O B RA S I L

acabam terceirizando parte de suas obras para as pequenas e mdias constru-


toras, precarizando, dessa forma, a mo de obra e a qualidade das moradias
produzidas, concentrando esta indstria em poucas empresas.

Diante disso, percebemos que o GERIC se converteu em elemento


monopolizador e excludente, e no mais de qualificao de anlise de riscos
das empresas construtoras. Antes de qualquer coisa, no queremos questionar
a necessidade de verificao de riscos, profissionalizao e padronizao que
visa qualificar a construo civil no Brasil. Porm, precisamos garantir que
os instrumentos esto sendo utilizados de forma correta e para os devidos fins
para os quais foram criados.

O que queremos apresentar neste ponto a sugesto de que se crie um


selo de qualificao especfico para as cooperativas habitacionais, elaborado
em conjunto com essas entidades, garantindo o padro tcnico necessrio para
que essas cooperativas estejam aptas a serem as prprias executoras de suas
obras. Isso reduziria o custo da contratao de outras empresas, reduzindo tam-
bm o valor final dos imveis. Esse ajuste vai ajudar na profissionalizao do
cooperativismo habitacional autogestionrio e garantir a execuo de obras
com padres tcnicos de segurana, de engenharia e gesto e controle social.

5.5 Financiamentos dos cooperativados/as e no das coopera-


tivas habitacionais
Os financiamentos habitacionais so liberados e vinculados a pessoas
fsicas (CPF) e no s suas entidades representativas, no nosso caso, as coo-
perativas habitacionais (CNPJ). Embora algumas linhas de crdito sejam ex-
clusivas para acesso via cooperativas e associaes, o crdito se vincula ao
cooperativado/a.

Nesse modelo, a cooperativa subutilizada e no final do processo


descartada. Os cooperativados/as acabam se desligando da organizao aps
a conquista da moradia e a cooperativa no consegue mais se manter. Dessa
forma, dissolve-se tambm todo o conhecimento acumulado nesse processo
que geralmente no sistematizado , o que compromete a evoluo do
cooperativismo habitacional de forma qualificada.

O financiamento institucional uma bandeira histrica dos Movimen-


tos de Moradia e das Cooperativas Habitacionais Autogestionrias. Com o
avano e o amadurecimento dos movimentos e das cooperativas, a nosso ver,
j se criaram as condies polticas, sociais e econmicas para repensar o
financiamento individual e torn-lo coletivo.
A H A B I TA O N O B RA S I L 187

Financiar a cooperativa habitacional auxiliar na maturao e evolu-


o da gesto cooperativa, fomentar o desenvolvimento das cooperativas
habitacionais autogestionrias enquanto empresa social comprometida com
uma enorme parcela da populao que no ter acesso moradia seno atra-
vs destas instituies (YUNUS, 2008, p. 35-56).

O ajuste que sugerimos neste ponto que o financiamento do em-


preendimento cooperativo seja feito, em seu valor global, em nome da coope-
rativa habitacional, que apresentar a lista dos cooperativados/as aptos e com
renda familiar compatvel com cada unidade habitacional a ser produzida.

No encerramento da obra, a cooperativa far o registro, a individua-


lizao das unidades habitacionais e repassar a escritura para cada coope-
rativado/a. Deste momento em diante o cooperativado/a pagar sua parcela
referente ao financiamento vinculado ao seu imvel. A gesto de todo esse
processo de obra, de pessoas e de financiamentos caberia totalmente coope-
rativa habitacional autogestionria. Assim, acreditamos estar fortalecendo os
laos entre os cooperativado/a e a cooperativa.

5.6 Compra de terreno vinculado obra


Neste item temos tido um avano no dilogo com gestores pblicos
federais, embora ainda no tenhamos consolidado em aes e projetos os en-
caminhamentos. Para contextualizar este entrave preciso entender o acesso
moradia em dois passos, fundamentalmente: 1) Acessar a terra urbana ou
urbanizvel. 2) Construir nessas reas via financiamento. Durante vrios anos
no era possvel comprar apenas o terreno com o financiamento habitacional,
pois era preciso apresentar o projeto completo terreno e casa. A resoluo
n 143 do Conselho Curador do Fundo de Desenvolvimento Social, em 26
de novembro de 2009, implementou um avano significativo, permitindo que
uma Entidade Organizadora apresente uma rea de terra com um estudo de
viabilidade e que esta possa ser adquirida para garantir o acesso rea. Po-
rm, essa rea comprada por uma frao de um financiamento habitacional
que dever ser utilizado para a construo no decorrer de um a dois anos. Este
modelo representa um avano e merece nosso reconhecimento.

Queremos acrescentar um elemento a mais, que, em nosso entendi-


mento, tornar o projeto ainda mais completo. Nossa proposta desvincular o
financiamento para compra do terreno do financiamento para a construo da
moradia. A compra do terreno deve ser feita atravs de um Microcrdito Ha-
bitacional Solidrio, ou seja, um crdito especfico para compra de terrenos
de forma coletiva via cooperativa habitacional. Na utilizao desse crdito o
188 A H A B I TA O N O B RA S I L

beneficirio/a no integrar o CADMUT, e este detalhe importante porque


precisamos garantir o acesso a um financiamento habitacional para a obra,
que seguir os rituais burocrticos costumeiros.

Esse ajuste permitir construir imveis mais amplos, uma vez que o
lote j estar quitado, restando a este financiamento habitacional custear ape-
nas a unidade habitacional a ser construda.

Consideraes finais
Como todos e todas podem perceber, estas ideias so fruto de anos de
caminhada de associaes de moradores, movimentos de luta pela moradia,
sindicatos, partidos polticos, cooperativas habitacionais, igrejas, lideranas
e entidades de apoio e fomento que permanecem lutando h anos nos quatro
pontos deste pas.

Nosso esforo foi fazer uma sntese e organizar essas informaes


neste artigo que disponibilizamos com o intuito de provocar um dilogo a
partir destes itens para propormos uma pauta clara e organizada, contemplan-
do critrios tcnicos, aos que gestam a poltica de financiamento habitacional
no Brasil para garantir o acesso a moradia quelas famlias que se dispem a
produzir solues coletivas para problemas coletivos.

A Coohabras quer fazer parte dessas entidades propositivas e tem se


dedicado ao estudo e reflexo dos entraves e ajustes, tendo aberto o dilogo
sobre suas ideias e intenes com diversos movimentos do campo popular
de luta pela moradia, com gestores pblicos, com instituies incubadoras e
de fomento, para construir uma rede nacional que incorpore esta pauta e que
propicie o empoderamento social e poltico. Esses avanos so necessrios
para proporcionar acesso amplo e irrestrito ao crdito habitacional, atravs
das cooperativas habitacionais autogestionrias.

Desejamos que a cooperativa habitacional seja instrumento de con-


quista do direito cidade e vetor de uma reforma urbana com participao
popular, pois a casa no uma mercadoria e sim um espao de reconstruo
da dignidade e da cidadania de cada trabalhador e de cada trabalhadora que
hoje no tem um lar.
A H A B I TA O N O B RA S I L 189

Referncias
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S/A., So Paulo, ed. 139, p. 22-31, jan. 2010.

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Repblica Federativa do Brasil, Braslia, 1964.

_____. Lei n 5.764 de 16 de dezembro de 1971. Dirio ficial da


Repblica Federativa do Brasil, Braslia, 1971.

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YUNUS, M. Um mundo sem pobreza: a empresa social e o futuro do


capitalismo. So Paulo: tica, 2008.
190
A H A B I TA O N O B RA S I L 191

RELATO DE UM
TRABALHO EM PROCESSO:
EXPERINCIA COM O
GRUPO DA COOHABRAS
EM JA-SP
Equipe da Peabiru

Faz algum tempo que desejvamos registrar textualmente nossos pro-


cessos de trabalho. Aqui, no contexto desta publicao da Coohabras, surgiu
uma tima oportunidade para experimentarmos uma maneira de faz-lo. Este
texto tem como objetivo contar, passo a passo, as etapas de um trabalho de
nossa Assessoria Tcnica e distender esse relato com algumas reflexes e
inquietaes cotidianas. Usamos as notas de rodap como ampliaes das
vozes do texto; so intervenes e comentrios livres de nossa equipe feitos
durante a elaborao do texto. Queremos aqui, fundamentalmente, comparti-
lhar o como fazemos.

Em meio a conversas de apresentao mtua, a Coohabras nos convi-


dou para elaborar uma proposta de trabalho para o seu grupo de Ja que esta-
va se reunindo h um tempo1. Os grupos formados pela Coohabras se formam
atravs do trabalho regular de um educador e da criao de uma poupana
coletiva. Estas aes apostam, ao nosso ver, na criao de vnculos pessoais
duradouros, numa corresponsabilidade sobre o processo e num procedimento
comum. Apontam para um caminho de construo coletiva de significados de
um objetivo, a prpria casa.
1
muito clara, para ns, a necessidade que temos de entender as entidades com as quais traba-
lhamos, entender sua maneira de agir neste campo comum, que habitao social como direito
e poltica pblica. Estamos em lugares sempre diferentes nessa histria, com interesses diferentes.
a necessidade de agir sobre ele que nos aproxima. Nesse caso aproximou Peabiru-Coohabras, Fefa,
Maria e Dani - Ivanio, Zeni, Conceio e gerou este relato, que expe e problematiza o nosso lugar
nesse campo.
192 A H A B I TA O N O B RA S I L

Antes de elaborar a proposta formal de trabalho, planejamos com o


educador um encontro preliminar para conhecer o grupo, que se reunia h
cerca de seis meses, e fazer uma visita de reconhecimento da cidade. A ati-
vidade preliminar para o grupo se dividiu em trs partes. A primeira, uma
apresentao institucional e pessoal dos arquitetos; a segunda, uma dinmica
de reconhecimento. A ideia era visualizar situaes estticas do grupo, como
se fossem fotos de reconhecimento. Para isso, esticamos uma corda em linha
reta no meio do salo, dividindo-o em dois. Alguns motes para a diviso
do grupo foram: homens/mulheres, casados/solteiros, jovens/maduros, com
filhos/sem filhos, com carro/sem carro, Jauenses/no Jauenses, mora de alu-
guel/no mora de aluguel, usa transporte coletivo/no usa transporte coleti-
vo, renda at R$ 1.600,00/renda maior que R$ 1.600,00, branco/preto, mora
em casa trrea/mora em sobrado, famlias at 4 pessoas/famlias com mais
de quatro pessoas.2 Outra inteno, no menos importante, dessa dinmica
a descontrao: medida que a brincadeira acontecia, novos antagonismos
foram propostos, houve uma apropriao da brincadeira e o relaxamento das
feies e o aparecimento dos sorrisos3. O terceiro momento da atividade foi
uma roda de conversa disparada a partir de perguntas: O que movimentou
vocs em direo Coohabras? Com a participao nos encontros, algo mu-
dou na sua expectativa inicial? O que voc gosta nos encontros? Quais so
suas expectativas para depois da casa pronta? Encaramos a roda como mo-
mento de fala pessoal e por isso mesmo um momento privilegiado de escuta,
de reconhecimento do outro e de seu lugar4.

Antes do encontro fizemos um passeio pela cidade. Tnhamos em


mos um mapa da cidade e a planta de zoneamento, e na memria, um pas-
seio virtual pelas imagens de satlite. Nosso foco de interesse eram as reas
marcadas como ZEIS e de expanso urbana. Fomos guiados por um membro
do grupo que nos levou para conhecer alguns loteamentos populares, dois ter-
renos prximos a esses loteamentos e dois empreendimentos do Minha Casa
Minha Vida. Um deles recentemente entregue, cujas casas, em sua grande
maioria, passavam por processos de reformas e ampliaes mesmo antes de
suas ocupaes, e outro com cerca de 800 casas.

Conversar sobre o processo projetual das casas, compartilhar nos-


sas ferramentas de trabalho e a compreenso sobre o morar em Ja, buscar
2
interessante pensar que h trs lugares nesse processo olhando simultaneamente para estas fotos,
o nosso, o dos participantes do grupo e o do educador.
3
A atividade permite ao grupo se conhecer melhor, visualizar suas identidades, sem desconsiderar o
que j foi construdo. As divises preparadas por ns so um esforo de olhar sistemtico.
Isso muito importante, n? A oportunidade de falar, se expor, errar e acertar... putz, isso bvio...
4
A H A B I TA O N O B RA S I L 193

um sentido reconhecvel por todos para o processo so pretenses que orien-


taram a elaborao da nossa proposta para esse pequeno grupo de 30 famlias.

Propusemos encontros com o grupo, no dia de suas reunies mensais


de duas horas e meia. Imaginamos trs eixos de conversa: insero urbana,
implantao e habitao, com duas atividades para cada um. Como num mo-
vimento pendular, as atividades se iniciam na escala da cidade, vo at a casa
e voltam para a cidade.

A proposta de trabalho que apresentamos tem como produto final a


elaborao de um estudo de viabilidade tcnica de um empreendimento ha-
bitacional para ser aprovado junto Caixa Econmica Federal atravs do
programa Minha Casa Minha Vida Entidades. Os dois ltimos encontros
propostos so para discusso e validao dos estudos e projetos a serem apre-
sentados.

At o momento em que escrevemos este texto, j fizemos seis encon-


tros. O primeiro foi uma apresentao da nossa proposta de trabalho, em que
conversamos sobre imagens e sobre o mapa da cidade, passando pela sequn-
cia de encontros e seus objetivos.5

Peabiru Trabalhos Comunitrios e Ambientais

5
A proposta de trabalho foi apresentada para o educador da Coohabras, e ele encaminhou sua apro-
vao com o grupo. Sabendo que o dinheiro para o pagamento desse servio vem da poupana
coletiva, apresentar e validar a proposta de trabalho junto a quem, de fato, paga nosso trabalho era
o necessrio incio do processo proposto. em relao direta com quem vai morar que desejamos
trabalhar.
194 A H A B I TA O N O B RA S I L

No mapa localizamos alguns lugares da visita de reconhecimento da


cidade, alm das escolas, equipamentos de sade e lazer. A partir de imagens
de satlite, bem aproximadas, da cidade de Ja, conversamos sobre diferentes
formas de ocupao habitacional do solo urbano, seja com casas (a gran-
de maioria) ou com edifcios. As imagens ajudaram bastante no interesse e
participao nas conversas, j que, a todo momento, precisvamos entrar na
cidade e nos localizar a partir desse ponto de vista no to comum.

Na pgina anterior reproduzimos o mapa sntese de proximidade a


equipamentos: de sade (cruz), educao (bolas) e lazer(tringulo) de quatro
lugares da visita de reconhecimento. Do norte para o sul: Residencial Jardim
dos Caladistas (MCMV- Faixa 2 Loteamento de casas); Lago do Silvrio
(loteamento particular em construo); Residencial Frei Galvo (MCMV
Faixa 1 Loteamento de casas); Conjunto CDHU (Prdios de 4 andares junto
a estao Ferroviria).

O segundo encontro tinha como objetivo a discusso sobre insero


e mobilidade urbana, e a ideia era materializar os percursos dirios de cada
um. Sobre uma foto de satlite que abarcava toda a rea urbana de Ja es-
petvamos palitos de dente com etiquetas coloridas que localizavam as mo-
radias atuais, os locais de trabalho, as escolas dos filhos, os equipamentos
de sade e os espaos de lazer. Sempre a partir da moradia, ligvamos os
palitos espetados pela cidade com linhas coloridas (cada cor representava
uma situao: trabalho, educao, sade ou lazer), ao mesmo tempo em que
amos conversando sobre esses percursos, tentando qualific-los de alguma
forma: pelos tipos de transporte, individual ou coletivo; pelas noes de perto
e longe; demorado e rpido; bom ou ruim6. Pelas conversas, explicaram-nos
que todas as linhas de nibus (o transporte mais utilizado) passam pela ro-
doviria e que ali possvel baldear sem pagar outra conduo, que custa
R$ 2,80. Ficou claro para ns que, independente do tipo de transporte, nada
era longe de nada7. A maioria das pessoas se localizou bem e reconheceu seus
lugares. Os nomes das ruas e dos bairros apareceram nas falas, era a cidade
conhecida vista integralmente, novamente sob o ponto de vista mais abstrato.
Terminado o desenho de linhas sobre a cidade, sentamos em roda e ficamos
olhando para ele um tempo... Demorou para que decidssemos marcar com
adesivos pretos as regies desejveis para morar na cidade. As sugestes
Legal isso, no ter isso como um dado a priori, como prope a Carta de Atenas... construo.
6

7
O problema urbano da mobilidade no existe, mas a percepo disso j muito importante... As
pessoas entenderem isso como algo bom, algo que lhes d qualidade de vida, isso superimportante.
Outra daquelas coisas que so quase bvias, mas mesmo assim no esto na cultura urbana domi-
nante... Pelo menos no em So Paulo.
A H A B I TA O N O B RA S I L 195

feitas pareceram no partir do resultado do emaranhado de linhas e das con-


versas realizadas e sim dos desejos e dos lugares conhecidos pela experincia
cotidiana. Mas mesmo assim a relao visual com o trabalho construdo se
materializou. A quantidade de referncias urbanas que apareceram nas falas,
nesse momento, foi muito maior do que durante toda a atividade de marcar,
ligar e qualificar os percursos.

Peabiru Trabalhos Comunitrios e Ambientais


196 A H A B I TA O N O B RA S I L

interessante notar que os percursos, por mais que estejam em linha


reta no passam pela rea central da mancha urbana e nem um adesivo preto
foi colocado ali. A linha sinuosa o rio Ja.

A terceira atividade proposta foi um passeio pela cidade em locais


com diferentes tipos de ocupao e implantaes das casas na cidade. Que-
ramos, alm de conhecer pontualmente Ja, estabelecer relaes entre ocu-
pao do espao e convivncia, mesmo que superficialmente.

Esse passeio foi estruturado basicamente a partir do mapa construdo


na segunda atividade, e da nossa visita de reconhecimento. As reas de inte-
resse eram na sua maioria loteamentos em bairros bem consolidados, como o
Sani e Pedro Ometto. Propusemos a visita em dois loteamentos financiados
pelo programa MCMV, um entregue h pouco tempo e que j passa por um
intenso processo de reforma e ampliaes das casas, muitas delas ainda deso-
cupadas, e outro praticamente finalizado situado a oito quilmetros do centro
da cidade, alm de um conjunto de prdios de quatro andares do CDHU, da
dcada de 80, junto estao ferroviria e s margens dos trilhos.8

Peabiru Trabalhos Comunitrios e Ambientais

Muitas casas do Residencial Jardim dos Caladistas ainda no esto


ocupadas e outras tantas passam por reformas e ampliaes. Na foto acima,
da esquerda, no recuo frontal, est sendo construda a garagem e dois dor-
mitrios no segundo pavimento. Na foto da direita, os muros laterais foram
levantados e uma cobertura para a garagem escurece o quarto e a sala.

O passeio propiciou uma forma de o grupo apresentar a cidade a partir


dos seus diversos olhares sobre o morar em Ja para ns, arquitetos, onde
8
Estabelecemos uma rota inicial que estava aberta para mudanas de rumos, caso o grupo lembrasse
de outros pontos interessantes de parada. Com isso, visitamos um outro loteamento, j consolidado,
ao lado de um MCMV em obras, sugesto de um dos membros do grupo. Este loteamento, segundo
ele, tinha uma relao casa-lote que ele considerava ideal, com espao para futuras ampliaes.
A H A B I TA O N O B RA S I L 197

percursos, referncias urbanas e histrias da cidade iam pouco a pouco apa-


recendo. O passeio como atividade de interao se mostrou bem interessante.
Conversas descontradas sobre comida e escola aconteciam e nos mostravam
claramente o quanto as pessoas do grupo ainda tinham para conhecer. A cada
parada, em que descamos do nibus e andvamos um pouco pelos lugares,
foram reiteradas as vontades de morar em casas em lotes individuais, e va-
mos contemplar ampliaes e adequaes s necessidades de cada famlia.
Sob a presena dessa expectativa, foi muito interessante a visita ao conjunto
de 780 casas do MCMV, o Frei Galvo, realizado pela prefeitura e em fase
final de acabamento. Ele fica a cerca de 8 quilmetros do centro, fora de
qualquer zona de expanso urbana e s margens de uma grande rea loteada
e vazia. A noo de longe se fez real pela primeira vez. Junto com a sensao
de longe veio a de isolamento, que parece se materializar na dificuldade de
locomoo e da falta de proximidade a servios e equipamentos pblicos.
Paramos o nibus na cancela, demos uma volta pelo conjunto e entramos em
duas casas. O interesse maior era ver as casas por dentro, porm o primeiro
comentrio feito ao se deparar com a homogeneizao do espao a perder de
vista foi sobre a distncia muito pequena entre as casas e a surpresa de que a
lavanderia estava exatamente ali naquele corredorzinho. A no clareza da
propriedade daquele espao tambm parecia incomodar: o que de um e o
que do outro? Onde comea um lote e acaba o outro?
Entramos nas casas e dois estranhamentos foram muito fortes: o tamanho
da cozinha, estreita, como se fosse um corredor, e o banheiro desproporcional-
mente grande com a porta abrindo para fora e no meio da pequena sala. Onde
vai a mesa de jantar? Voltando para
o nibus e olhando novamente as ca-
Peabiru Trabalhos Comunitrios e Ambientais

sas enfileiradas nas ruas ortogonais,


algum perguntou se aquela era a rua
em que havia parado o nibus... No
era, mas at que podia ser... Em se-
guida, algum comenta: - Tem mui-
ta casa aqui... De repente surge uma
outra pergunta: Olhando esta rua,
quantas casas vocs tirariam?. Pra
mim, podia tirar uma sim, uma no,
uma sim uma no...

Ficamos olhando um pouco


para o fim da rua a imaginar como
ficaria com essa mudana.
198 A H A B I TA O N O B RA S I L

Peabiru Trabalhos Comunitrios e Ambientais


Outro estranhamento que ocorreu em relao ao conjunto foi a ausn-
cia de reas comuns nem uma praa, nem um parquinho para as crianas,
nem um salo de festas e o morar novamente restrito casa e a suas depen-
dncias, como se pudessem ser pensadas isoladamente.

Em outro conjunto, foram as caladas estreitas e sem vida que gera-


ram incmodo, uma vez que o grupo se encontrava na situao de visitante e
pedestre, andando ao lado de muros e portes altos, sem sombra, sem lugares
de descanso.9

A quarta atividade proposta teve como objetivo dar forma aos espaos
da casa, discutir o uso e dimenses da sala, cozinha, quartos, banheiro e la-
vanderia. Primeiramente desenhamos um quadro na lousa para ir anotando as
atividades que eram realizadas em cada espao: comer, conversar, assistir TV,
brincar, dormir, receber visitas... Houve uma identificao da cozinha como
espao central da casa, como o lugar do encontro cotidiano e social (para se ter
uma ideia, ela s no se apresentou como espao para dormir). A lembrana
da cozinha mnima das casas do Frei Galvo como exemplo do que no era
desejado esteve presente em vrias falas. A sala apareceu como lugar de baixas
expectativas, j que atividades como assistir TV, jogar videogame, receber
visitas acontecem, na diversidade do grupo, em outros ambientes tambm.

9
Ao fi al do passeio, fize os uma conversa com o grupo no local habitual das reunies, um pouco
para ouvir as impresses da atividade. Uma frase foi marcante: O passeio foi interessante para
vermos o que NO queremos para o nosso conjunto. Parece-me muito interessante o grupo ter
convices do que no quer, e abrir a cabea para o que pode ser...
A H A B I TA O N O B RA S I L 199

Peabiru Trabalhos Comunitrios e Ambientais


Num segundo momento, com o grupo divido em dois, fizemos um
exerccio de projeto de cada ambiente da casa isoladamente10. O material para
esta atividade foi composto de ims de geladeira na forma de portas, janelas,
mobilirios bsicos da casa (camas, armrios, sofs, mesas, geladeira, fogo,
pia, estantes, privada, lavatrio, chuveiro) e mdulos de paredes com 1 m
para a limitao dos espaos, alm de uma chapa de ao.

Preparamos algumas

Peabiru Trabalhos Comunitrios e Ambientais


setas que poderiam ser colo-
cadas junto s portas dos am-
bientes projetados para indi-
car com que ambiente aquele
espao estava se relacionando
diretamente. O vnculo en-
tre cozinha e lavanderia foi
bastante forte e houve vrias
situaes em que foram pen-
sadas conjuntamente.

Deu para notar que, embora houvesse um isolamento do ambiente, a


conscincia da sua relao com os outros ambientes e com a parte externa de
onde vem a luz natural so bem claras. Para alguns, o trabalho era angustiante,
parecia no fazer nenhum sentido pensar isoladamente cada espao. Num dos
grupos foi construda uma casa esquemtica, visando uma ampliao futura.
amos fotografando as solues dos diferentes grupos ao longo desse traba-
lho; no final, juntos conversvamos olhando as solues que eram projetadas
10
Perigoso isso! Vo se criar expectativas de cmodos muito maiores dos que de fato vo se concre-
tizar!
200 A H A B I TA O N O B RA S I L

na parede. Sobre os projetos das cozinhas, que possuam a maior diferena de


solues espaciais, nos vimos simultaneamente conversando sobre a relao
casa-lote (implantao da casa no lote) e casa-casa (relao entre casas). Al-
gumas solues pediam recuos laterais externos, outras possibilitavam casas
geminadas; geralmente a posio das janelas que nos levava para uma ou
outra implantao.11

Peabiru Trabalhos Comunitrios e Ambientais


Todas as cozinhas desenhadas na atividade abrigaram a mesa da casa.
Os trs exemplos acima mostram a expanso do espao de convivncia. Ne-
nhum outro espao da casa motivou tantas solues.

Na quinta atividade, propusemos ao grupo pensar a casa como um


todo, articular seus espaos. A partir da casa composta, era necessrio tam-
bm pensar o lote no qual ela estava inserida. Usamos os ambientes que fo-
ram produzidos na atividade anterior, transformando-os tambm em mas e
usamos a mesma base de chapa de ao.
Peabiru Trabalhos Comunitrios e Ambientais

11
Foi interessante ver o esforo dos grupos em tentar projetar um cmodo com tudo que necessrio
e com uma disposio confortvel, mas ao mesmo tempo tentando reduzir sua rea ao mximo,
cientes das limitaes fi anceiras do programa MCMV. Outra boa surpresa foi a apropriao rpida
da ferramenta de trabalho por parte dos integrantes dos grupos a noo de espao e de dimenses,
sempre se referindo a situaes conhecidas (como a sua prpria casa), foram essenciais para o de-
senvolvimento da atividade.
A H A B I TA O N O B RA S I L 201

Como na atividade anterior, fomos fotografando as solues dos dois


grupos para discutirmos no final. Elaboradas algumas casas, pedimos que
escolhessem, nos seus grupos, uma soluo de casa para ser transformada em
sobrado. Nosso intuito era mostrar que, quando h a sobreposio de ambien-
tes, a rea de ocupao do solo diminui, o espao vazio do lote cresce e s
assim possvel diminuir seu tamanho.12

Peabiru Trabalhos Comunitrios e Ambientais


Nessas quatro solues d pra perceber a predominncia de casas em
lote retangular.
Peabiru Trabalhos Comunitrios e Ambientais

Uma das solues de casa trrea transformada em sobrado.


12
J tnhamos olhado o Plano Diretor de Ja e visto o seu zoneamento (lote mnimo de 180 m2 em
zona residencial e 125 m2 em reas de ZEIS). Tnhamos que tentar mostrar a diferena entre lo-
teamento e condomnio. As famlias espontaneamente se dividiram em dois subgrupos, e foram
pensando simultaneamente em duas plantas diferentes. No momento em que foi proposta a trans-
formao em sobrados, um dos subgrupos resistiu bastante e optou por transformar a planta primei-
ramente em uma casa geminada, para ver quanto liberava de espao livre no lote, e s posteriormente
em um sobrado, por insistncia minha.
202 A H A B I TA O N O B RA S I L

Propusemos estes exerccios com o intuito de promover um enten-


dimento das ligaes e relaes entre os ambientes da casa, a casa e o lote,
apontando para uma definio da implantao do conjunto de casas num ter-
reno. As solues das plantas na sua maioria geraram lotes retangulares. De-
pois de conversarmos sobre as solues encontradas, fizemos uma anlise de
uma situao escolhida de casa e lote dentro dos parmetros de financiamento
do programa. Nosso objetivo era chegar em referncias de tamanho de rea
para uma busca de terrenos na cidade.

Um lote exemplar, o tamanho do grupo e o potencial de financiamento


foram colocados em duas tabelas. Uma que pressupunha um loteamento e
outra um condomnio horizontal. Os custos de infraestrutura, reas pblicas e
comuns, assim como tamanhos de lotes so diferentes num caso ou no outro.
Vimos que a implantao de um loteamento para este grupo pequeno muito
difcil de se viabilizar, exige uma rea maior que a do condomnio e tem o
custo de infraestrutura mais alto, ou seja, aponta para a busca de terrenos
mais baratos e consequentemente mais perifricos. O condomnio horizontal,
por no ter limite mnimo de rea de lote e ter um custo de infraestrutura
menor, aponta para terrenos um pouco menores e talvez mais caros. Fomos
alterando os dados na tabela at que o valor do financiamento e vimos que
os terrenos teriam que ser muito baratos para fechar a conta. A sensao foi
a de que tnhamos jogado uma gua fria nas expectativas do grupo. Estva-
mos confrontando as expectativas da casa isolada no lote com a realidade do
programa de financiamento. Outra sensao ruim foi a de no ter construdo
com as pessoas um entendimento mnimo da composio do financiamento.
Atravs de uma planilha mgica, instigamos a se dizer sim ou no viabili-
dade de um terreno.

O loteamento desejado s parece possvel se houver mais alguma aju-


da, mas de onde poderia vir? Da prefeitura? Se o terreno fosse doado pelo
Poder Pblico, o valor mximo de financiamento era suficiente para fechar
as contas; se a infraestrutura fosse bancada pelo Poder Pblico, tambm seria
suficiente... Porm estas possibilidades ainda no esto fazendo parte des-
se processo13. Ao expor os fatores e variveis que mostram se um terreno
vivel ou no para este grupo atingir o financiamento, vimos que estvamos
nos deparando tambm com a dificuldade de equilbrio entre rea do terreno,
tamanho do grupo e suas estratgias. Estabelecemos alguns parmetros de
tamanho de terrenos e valores por m2 para que algumas pessoas buscassem
reas viveis ao programa.
13
Quando falvamos em contrapartida da Prefeitura, a maioria das famlias faziam comentrios do
tipo Xiii, ser que podemos contar com isso? Teremos de desistir de loteamento ento?
A H A B I TA O N O B RA S I L 203

Ao analisar os terrenos que o grupo levantava, fomos nos deparando


com uma diversidade muito grande de tamanhos, valores de m e zoneamen-
tos. Vimos que para viabilizar alguns terrenos na forma de condomnios ho-
rizontais, era necessrio aumentar o grupo em trs ou quatro vezes, enquanto
os loteamentos se mostravam inviveis.

No conseguimos ter com este levantamento inicial de terrenos uma


situao que permitisse realizar a sexta e stima atividades programadas. Fa-
zer um exerccio de implantao das casas atravs de maquetes e por fim uma
visita ao terreno do exerccio anterior, com o intuito de transpor o exerccio
da maquete para a situao real, alm da explorao do seu entorno e discutir
seu contexto urbano. A partir da, e da negociao real do terreno junto ao
proprietrio, nosso trabalho realizar o estudo de viabilidade para finalizar
a contratao da compra antecipada do terreno na Caixa Econmica Federal.

Decidimos no fazer a sexta atividade sem que ela se baseasse em uma


situao realmente vivel. Propusemos, a partir dessa dificuldade de se en-
contrarem terrenos que se encaixem ao perfil do grupo, uma atividade extra,
para explicar o funcionamento do financiamento do programa MCMV-En-
tidades, assim como os elementos que analisamos para dizer se um terreno
vivel ou no. Achamos que isso poderia qualificar a busca. Chamamos o
educador da Coohabras para ver a possibilidade de incluir mais esta atividade
no trabalho e construirmos juntos suas bases.14

A maneira como estamos enxergamos o trabalho da Coohabras junto


aos seus grupos, com autonomia e corresponsabilizao sobre seus proces-
sos, parece favorecer esta conversa. Achamos que todos podem entender o
funcionamento do programa, entender seus ns, suas dificuldades. Queremos
compartilhar e ampliar nosso entendimento. Isso nos parece absolutamente
fundamental para que as escolhas dos caminhos e estratgias sejam feitas
com lucidez, tanto no mbito pessoal como no dos grupos.

14
Est claro para ns que a busca de terrenos para viabilizao do fi anciamento um grande n
do programa. Temos feito em So Paulo e RMSP, principalmente, dezenas de estudos de viabilidade
para diversos movimentos de luta por moradia, e se deparado com a impossibilidade de viabiliz-los.
As caractersticas gerais dos terrenos que analisamos apresentam questes que podem se somar e os
levam, na grande maioria dos casos sua inviabilidade. Geralmente so terrenos extremamente peri-
fricos (periferias das periferias) que tendem, pelas leis de zoneamento, a ter potenciais construtivos
baixos que, na relao com os altos valores pedidos pelos proprietrios pelo m2, impedem o adensa-
mento suficie te (muitos deles so reas de proteo de mananciais onde a restrio de adensamento
ainda mais rigorosa); altas declividades que aumentam os custos de infraestrutura; rios e nascentes
presentes, obrigando a implantao de reas de Preservao Permanente (APP), que restringem a
ocupao do terreno.
204 A H A B I TA O N O B RA S I L

Preparamos, ento, uma apresentao que comea por uma explica-


o das caractersticas e regulamentaes que definem um loteamento, um
condomnio horizontal e um condomnio vertical. Estabelecemos um terreno
comum para os trs casos e nele amos subtraindo as reas de arruamento,
verde, institucional, nas suas porcentagens legais. No caso do condomnio
vertical, explicamos e ilustramos o conceito de coeficiente de aproveitamento
e taxa de ocupao, j que nessa opo de implantao essas relaes entre
rea do terreno e a construo impem restries significativas. Passamos
ento para o entendimento da composio do financiamento. Primeiro enten-
der de onde vem o dinheiro de cada unidade habitacional: FDS (MCMV) e
Governo Estadual (Casa Paulista)15. Em seguida, compusemos o valor total
do investimento para esse grupo e, atravs de um grfico do tipo pizza, mos-
tramos quanto desse valor total destinado para: compra do terreno, projetos,
assessoria tcnica trabalho social, administrao e construo e legalizao.
Nesse momento, tivemos a impresso, pelos olhos e ouvidos atentos, que as
pessoas comearam a se dar conta da complexidade e das restries em que
estamos imersos.

Projetamos um mapa de Ja com a localizao dos terrenos levantados


e escolhemos dois terrenos para, passo a passo, entender suas viabilidades,
como loteamento, condomnio horizontal e um terceiro terreno bem mais
caro e menor como condomnio vertical. Pareceu-nos fundamental colocar
a possibilidade de se viver em apartamentos em Ja na mesa, como uma
possibilidade que se faz real nos nmeros16, apesar de ir contra os desejos e
expectativas de todos no grupo.

S existe o aporte do Governo Estadual se houver a aprovao do fi anciamento pelo Ministrio


15

das Cidades e Caixa Econmica, ou seja, se houver um avalista.


A lgica fi anceira do programa aponta para o adensamento dos terrenos...
16
A H A B I TA O N O B RA S I L 205

Peabiru Trabalhos Comunitrios e Ambientais


Aqui apresentamos as trs tabelas-resumo para o mesmo terreno: a
comparao para a viabilidade do terreno entre o valor do investimento e a
soma da composio do financiamento. O loteamento, pela rea mnima do
lote, que determinado pelo zoneamento, permite apenas 30 lotes, logo o va-
lor do investimento muito baixo e no cobre os custos compostos. No con-
domnio horizontal, a rea a lotear, retiradas as reas institucionais e verdes,
nos leva a criar 122 lotes para que o terreno se viabilize, ou seja, quadriplica
o tamanho do grupo. O
Peabiru Trabalhos Comunitrios e Ambientais

condomnio vertical se
viabiliza num aumento
de dez vezes o grupo.

Peabiru Trabalhos Comunitrios e Ambientais


206 A H A B I TA O N O B RA S I L

Nesse terreno no faz sentido se fazer um loteamento. O condomnio


horizontal mostra que preciso reduzir o grupo e com sua consequente dimi-
nuio do valor do investimento no se mostra vivel. O condomnio vertical,
este sim se viabiliza, porm com a integrao de mais 18 cooperativados, em
prdio de 4 andares.

Achamos absolutamente necessrio compartilhar essa explicao do


financiamento para que cada pessoa desse grupo possa compreender melhor
em que processo est apostando suas fichas. Ampliar os cooperativados desse
grupo significa distanciar o momento de entrada no financiamento, e manter
o pequeno grupo parece ser o abandono do sonho da casa isolada no seu
lote e encarar a convivncia do condomnio. Os caminhos e estratgias do
grupo dependem fundamentalmente do que o grupo decidir para si, e, para
isso, acreditamos ser nosso papel, tambm, compartilhar nosso conhecimento
sobre o funcionamento desse financiamento. Apostamos que, uma vez trans-
posta a dificuldade de se encontrar um terreno, todas as ferramentas que tra-
balhamos para pensar o espao do morar propiciem um real entendimento
do projeto desenhado. Queremos que esse entendimento abra espao para
o questionamento da soluo apresentada, e o questionamento dessa solu-
o apresentada gere a transformao dessa soluo, e a transformao da
soluo propicie um acordo e o acordo construa a moradia. Porm estamos
apenas no meio do caminho, construindo um caminho.

A Peabiru - Trabalhos Comunitrios e Ambientais uma ONG (Orga-


nizao No Governamental) de assessoria tcnica a movimentos e associaes
de luta por moradia e que presta servios tambm a rgos do poder pblico na
rea de habitao social e urbanizao de assentamentos precrios. oi fundada
em 199 , na tradio das assessorias que atuaram no programa de mutiro com
autogesto na gesto uiza Erundina em o aulo 1989-199 .

Equipe Coohabras Ja:


Fernando Nigro Rodrigues,
aria Rita rasil origoshi e
Daniela Perre Rodrigues

Equipe Peabiru:
Caio anto more de Carvalho, eandro de liveira Coelho,
ndrea uintanilha de Castro, aria Rita rasil origoshi,
Nunes Lopes dos Reis, Fernando Nigro Rodrigues,
Alexandre Hodapp Oliveira Marques, Rafael Borges Pereira,
Daniela erre Rodrigues, arina arrio, Carlos enrique inho,
na eresa Carvalho, atasha sitfzoglou.
A H A B I TA O N O B RA S I L 207

A COMUNICAO
COMO FERRAMENTA DE
FORTALECIMENTO DO
COOPERATIVISMO: O CASO
DAS COOPERATIVAS
HABITACIONAIS DE
BENTO GONALVES
Luiza Hansen1

1. INTRODUO
Na sociedade atual, pautada pela globalizao, onde o que se bus-
ca basicamente o resultado financeiro, faz-se necessrio pensar em novas
perspectivas. A Revoluo Industrial trouxe inmeros benefcios, entretanto
exps uma nova relao entre patro e empregado, ocasionando a explorao
do trabalhador. Ao longo dos anos, possvel notar algumas iniciativas com
o intuito de mudar essa situao. O cooperativismo, que surgiu justamente
motivado pelas mudanas trazidas neste contexto, um exemplo da busca
pela igualdade econmica e social.

A comunicao, por sua vez, est atrelada ao desenvolvimento da hu-


manidade e tem participao fundamental nas lutas sociais. A prtica coope-
rativa, construda pelo homem, proporciona a formao de novos cidados,
participativos e conhecedores de sua capacidade como sujeito ativo na socie-
dade. Neste contexto, a comunicao possibilita essa realidade transforma-
dora, atuando na transmisso de informaes e gerando uma relao transpa-
rente entre a sociedade. No mbito cooperativo, a comunicao parte ativa
no dilogo transformador de pontos de vista. E a prtica educativa, muito
presente no cooperativismo, uma extenso da comunicao, voltada para a
formao das pessoas envolvidas. Comunicao e educao so dois concei-
tos que se unem, uma vez que sem comunicao no existe a transmisso de
conhecimento e, logo, seu entendimento.
Bacharel em Comunicao Social Habilitao em Relaes Pblicas pela Universidade do Vale do
1

Rio dos Sinos (UNISINOS). E-mail: luiza_hansen@yahoo.com.br


208 A H A B I TA O N O B RA S I L

Inseridos no campo do cooperativismo esto as cooperativas habita-


cionais. Este ramo do cooperativismo tem como objetivo atender a uma das
necessidades mais bsicas do ser humano: a moradia. Por meio dessas orga-
nizaes, a sociedade busca combater a desigualdade social e conquistar me-
lhores condies de vida, com moradias dignas. Nesse contexto, surgem as
cooperativas habitacionais da cidade Bento Gonalves, que so apresentadas
como objeto de estudo deste artigo.

O inerente desafio do cooperativismo est na preservao dos iderios


cooperativos, que primam pela ajuda mtua, pela solidariedade e pela demo-
cracia. Mant-los se torna um desafio porque, diante de um mundo capitalista
que prima pelos resultados financeiros, sustentar uma organizao em torno
de propostas solidrias exige um trabalho rduo de reforo do pensamento
cooperativo, frente s atraes de um mercado ambicioso.

Proporcionalmente, preciso verificar que a comunicao faz circular


uma multiplicidade de saberes que esto presentes na edificao do simbli-
co, na percepo do mundo e nos processos de socializao em geral. E que a
aproximao dos mundos da comunicao e da educao levam construo
da cidadania e ao debate dialgico, prprio da comunicao (BACCEGA,
2005).

A proposta para a realizao deste artigo surgiu a partir da inquietao


em entender o papel da comunicao e dos processos educativos na realida-
de do cooperativismo habitacional, a partir das peculiaridades que envolvem
essas organizaes e de seu desafio constante de buscar e preservar a transfor-
mao social. Como objeto de estudo, escolheram-se as cooperativas habita-
cionais de Bento Gonalves, com o objetivo de entender a comunicao e sua
forma de organizao dentro desses grupos. Para tanto, apresenta-se a seguir
uma breve contextualizao do cooperativismo habitacional. Em seguida,
trata-se sobre a comunicao no cooperativismo. A partir desses conceitos,
apresenta-se uma descrio da evoluo histrica do movimento cooperativo
habitacional de Bento Gonalves, seguido de uma investigao sobre a estru-
tura comunicacional desses grupos. Esses itens possibilitam compreender o
objetivo deste artigo.

2. Cooperativismo habitacional
O cooperativismo est inserido em nossa sociedade como uma pos-
sibilidade alternativa ao capitalismo, gerando diferentes formas de trabalho
e renda, que buscam a igualdade no campo econmico e social. Surgiu no
sculo XIX na Europa como uma forma de sobrepujar o capitalismo, por
A H A B I TA O N O B RA S I L 209

meio da mobilizao da classe operria. O cooperativismo tem uma srie de


compromissos sociais, conforme defende Pinho (2004): melhoram a quali-
dade de vida, defendem os valores da sociedade, geram emprego e renda,
exercendo papel de mudana social e econmica. A autora aponta ainda que
o cooperativismo baseado em caractersticas abarcadas em valores de iden-
tidade prprios, como a equidade, igualdade, justia social, democracia, li-
berdade e valores de referncia conhecidos como os Princpios Cooperativos.

Por sua vez, a habitao faz parte das necessidades bsicas do ser
humano. Assim como em outros aspectos, a moradia sofre com a questo da
desigualdade entre a populao, tornando-se assim, uma problemtica social.
Em muitas partes do mundo so produzidas moradias de baixa qualidade,
que no so dignas e adequadas para que a sociedade viva plenamente os
seus direitos.

A inteno de combater essa desigualdade e harmonizar a situao das


moradias da populao uma tentativa antiga surgida nas primeiras organi-
zaes cooperativas chamadas de falanstrios, idealizados por Charles Fou-
rier e seus seguidores. Posteriormente, o cooperativismo habitacional surge
como o modelo possvel de luta a favor das condies de moradia dignas.
Conforme sustenta a ACI (1998), essa modalidade de cooperativismo visa
proporcionar aos seus associados uma moradia digna e adequada, por meio
da ajuda mtua, melhorando a qualidade de vida e organizando o carente
setor da moradia. As cooperativas de habitao facilitam e estimulam a ao
conjunta entre pessoas, entre as comunidades, famlias, e tambm entre as
organizaes e autoridades locais e internacionais. Estas cooperativas do
sentido prtica alternativa, enraizada nos princpios cooperativistas.

A organizao considerada precursora do cooperativismo habitacional


moderno a Cooperativa Habitacional de Estocolmo, na Sucia, fundada em
1916, por iniciativa da Unio de Trabalho Social. Em outros pases, o coope-
rativismo habitacional tambm exerceu papel de destaque, contribuindo para
a reconstruo de cidades em perodos ps-guerra. Como exemplo, podemos
citar a Polnia e a Frana que desenvolveram o cooperativismo habitacional
para sanar o dficit de moradia provocado pela II Guerra Mundial, alm de ins-
taurarem a necessidade de justia perante os trabalhadores. Na Amrica do Sul,
pases como a Argentina, Uruguai e Chile tm no cooperativismo habitacional
participaes bastante significativas no ramo cooperativo (FREITAS, 1989).

Trazendo a definio de uma cooperativa habitacional, Silva (1992, p. 77)


afirma que:
210 A H A B I TA O N O B RA S I L

Em termos gerais a Cooperativa Habitacional um grupo


de pessoas que a partir da identificao de necessidades e
interesses comuns a moradia procura equacionar atravs
da sociedade todo um elenco de medidas para a satisfao de
seus anseios.

Expostos os principais marcos histricos do cooperativismo habi-


tacional no mundo, bem como o conceito que caracteriza esse movimento,
nos prximos pargrafos ser dada sequncia contextualizao deste ramo
do cooperativismo, investigando seu desenvolvimento no Brasil. Para enten-
der a histria e as caractersticas do cooperativismo habitacional brasileiro,
necessrio abordar as polticas habitacionais adotadas pelo governo, j que
esses dois campos esto totalmente entrelaados ao longo da histria. Sendo
assim, faz-se necessrio comentar brevemente os acontecimentos da habita-
o no Brasil que resultou em impactos diretos no desenvolvimento desse
segmento do cooperativismo. Conforme discute Souza (1999), a poltica ha-
bitacional interfere na produo, circulao e consumo imobilirio, agindo
diretamente sobre quem atua neste setor e na sociedade como um todo, uma
vez que a moradia uma das necessidades humanas bsicas.

De acordo com a abordagem de Azevedo e Andrade (1982), a poltica


habitacional no nosso pas no foi planejada de forma nica e ampla. Ao con-
trrio, foi implantada de forma totalmente fragmentada. Para esses autores, as
grandes iniciativas no setor so a criao da Fundao da Casa Popular, em
1946 e do Banco Nacional de Habitao (BNH), em 1964, aes impulsiona-
das pela escassez de moradia, existente em funo do excesso de populao
nas cidades, resultado do grande contingente rural que rumou para as metr-
poles. A Fundao da Casa Popular produziu uma inexpressiva quantidade de
residncias. Por sua vez, o BNH tambm no atendeu s expectativas tanto
no sentido de atuao quanto em poltica habitacional e em atender aos seus
propsitos.

Analisando os resultados da poltica habitacional instaurada pelas aes


citadas acima, Souza (1999) afirma que possvel identificar a aliana de in-
teresses, tramados em torno da poltica de habitao, em que as consequn-
cias nem sempre eram as mesmas que os objetivos propostos. Bertele (1998)
contribui para essa perspectiva ao afirmar que, apesar de no ter conseguido
conciliar os interesses da sociedade com os interesses econmicos, essa foi a
primeira Poltica Habitacional adotada pelo Estado. Sendo assim, havia uma
forte presso por parte de construtoras e dos bancos que gostariam de conciliar
essas medidas polticas com seus interesses mercadolgicos. A mesma autora
A H A B I TA O N O B RA S I L 211

afirma que a poltica habitacional era tratada de uma forma que exclua a
populao de baixa renda, direcionada para a poltica de expanso do capital
financeiro.

Bulgarelli (1966) conta que as cooperativas de habitao foram ins-


titudas pela mesma lei que criou o Plano Nacional da Habitao em 1964,
baixando normas para a constituio, registro, operaes e funcionamento.
Silva (1992) lembra que elas enquadravam-se na categoria de agentes promo-
tores dos programas do BNH, regulamentando seu funcionamento e registro.
O autor conta que entre o perodo compreendido entre 1964 a 1966 as coope-
rativas habitacionais praticamente inexistiram no Brasil. Souza (1999, p. 94)
aponta que em 1966 o programa de cooperativas do BNH foi reestruturado,
o que marcou todo o seu desenvolvimento ao longo do tempo: definiram-se
instrumentos institucionais, tcnicos e financeiros para suporte ao programa.
Nesse perodo foram criados os INOCOOPs Institutos de Orientao s
Cooperativas, que tinham como intuito dar assistncia s cooperativas habi-
tacionais e estavam vinculados s regras do BNH. A assistncia promovida
por esses institutos visavam orientaes sobre demandas administrativas, ju-
rdicas, seleo de associados, escolhas de terrenos e projetos, entre outras
questes pertinentes s cooperativas.

Desde sua criao, o programa de cooperativas, ao longo do tempo,


passou por outras modificaes proferidas pelo BNH at o ponto em que em
1975 o programa deixou de atender s propostas iniciais, favorecendo em-
preendimentos direcionados a faixas da sociedade com rendas maiores. Sou-
za (1999) sugere que o cooperativismo habitacional brasileiro foi inventado,
portanto no foi um movimento que surgiu da mobilizao da sociedade. A
autora ainda afirma que o Programa foi concebido de forma impositiva e
estimulava atitudes paternalistas pelos trabalhadores, o que ia de encontro
s doutrinas cooperativas. Percebe-se que as cooperativas habitacionais no
surgiram como as demais cooperativas de outros setores e, de certa forma,
esto atrasadas em seu desenvolvimento.

O Banco Nacional da Habitao extinto em 1986, o que desafiou a so-


ciedade a procurar formas de autofinanciamento para adquirir a casa prpria.
Bonduki (1992) afirma que a poltica habitacional, nesta poca, estava total-
mente desacreditada, favorecendo o aparecimento de grupos sociais em luta
pela moradia, os quais comeam a se movimentar ainda na dcada de 80, em So
Paulo. Esses grupos tentavam encontrar modelos autogestionrios na busca de
habitao, inspirando-se no cooperativismo uruguaio em funo do sucesso
e qualidade alcanados pelo projeto. Vieira et al. (2003) tambm descrevem
212 A H A B I TA O N O B RA S I L

os movimentos da dcada de 90, baseados no modelo de cooperativas


autofinanciadas, o qual apresentou alto desempenho no Distrito Federal, com
mais de 80% das obras habitacionais financiadas e comercializadas pelas
cooperativas habitacionais.

Conforme relatam os autores, exemplos similares tambm acontece-


ram nesse perodo em So Paulo, Rio de Janeiro, Par e Santa Catarina. Fruet
(2004) acrescenta a experincia na cidade de Porto Alegre, no Rio Grande do
Sul, formadas tambm na dcada de 90, onde os seus scios eram famlias de
baixa renda. A autora destaca o apoio institucional externo recebido por esses
grupos, por meio da parceria com a Prefeitura Municipal de Porto Alegre, que
estabelecia polticas favorveis em relao ao acesso terra e a cdigos de
construo e financiamento mais flexveis. Esse sistema de parceria, com a
diviso de responsabilidades e objetivos comuns, trouxe resultados positivos
tanto para o poder pblico quanto para as cooperativas habitacionais.

Assim, percebe-se a evoluo do cooperativismo habitacional basea-


dos em novos modelos. Segundo dados da Organizao das Cooperativas
Brasileiras OCB (2012), o nmero de cooperativas registradas em 2011
alcanou 6.586. Desse nmero total de cooperativas, o segmento habitacio-
nal representou apenas 3,43%, com 226 cooperativas registradas, reunindo
99.474 associados. Todavia, cabe ressaltar que esse nmero baixo de coo-
perativas habitacionais pode no se repetir na prtica. A OCB no a nica
representao do movimento cooperativo, o que pode significar que muitas
cooperativas no se registrem na organizao. Fruet (2004) exemplifica essa
disparidade ao identificar, no ano de 1999, 226 cooperativas habitacionais
registradas na OCB, sendo que, apenas no estado do Rio Grande do Sul, na
Secretaria Especial de Habitao, 200 cooperativas foram contabilizadas.

Expostos os principais marcos histricos do cooperativismo habita-


cional, o prximo item desse artigo aborda os conceitos em torno do termo
comunicao no contexto da cooperao.

3. Comunicar para cooperar


A comunicao assume um papel importante nas relaes que cons-
trumos nos dias de hoje. Por meio dela, podemos interagir com as pessoas
nossa volta. Alm disso, tem se mostrado um mtodo estratgico, que pos-
sibilita alcanar diferenciais por meio de suas ferramentas. No mbito do
cooperativismo, ela tem o comprometimento de ir alm da organizao da
empresa, mas sim garantir o compromisso da organizao cooperativa res-
peitando suas caractersticas, valores e princpios (SCHMITZ, 2003, p. 195)
A H A B I TA O N O B RA S I L 213

Assim, a comunicao estabelece um meio para a cooperao, com o auxlio


da educao cooperativa.

Trazendo essa problemtica para o cooperativismo habitacional, Mar-


ques (1979) nos lembra que muitas cooperativas desse segmento acabam se
distanciando de seu propsito maior, limitando-se a intermediar a relao en-
tre o cooperado e o agente de financiamento. E nesse contexto a comunicao
acaba ganhando um aspecto apenas propagandista para futuros associados. O
autor tambm comenta que algumas iniciativas dispersas se preocupam em
proporcionar uma realidade comunicativa diferente dessa. Entretanto, aca-
bam esbarrando na falta de algo mais do que apenas a boa vontade dos pbli-
cos da cooperativa. Em adio, pode-se enfatizar que, diante de um sistema
comunicativo e informativo ineficiente, a cooperativa passa a se distanciar de
seu principal objetivo, de prestao de servio aos associados, transforman-
do-se em uma empresa como outra qualquer, valorizando apenas a dimen-
so econmica e relegando a dimenso social em segundo ou terceiro plano
(SCHNEIDER, 1978, p. 35).

Nesse sentido, Schmitz (2003) lembra que as cooperativas necessitam


de programas comunicativos que contemplem as especificidades dessas orga-
nizaes. Dessa forma, a autora sugere um modelo comunicativo que forme
uma viso adequada para os valores e princpios cooperativos e possibilite
a articulao entre os pblicos interno e externo. O resultado que pode ser
alcanado nesta proposta o fortalecimento da cooperativa como um grupo,
por meio de um quadro de associados mais comprometido, coeso, ciente de
seu papel e da necessidade de atitudes solidrias.

A grande questo a ser discutida a respeito de cooperativas e da co-


municao a importncia que se deve dar a essa relao. O inerente desafio
das cooperativas de precisar atuar em todas as suas frentes, sejam elas de
ordem social ou econmica, faz delas organizaes peculiares. Dessa forma,
temos a comunicao assumindo um importante papel que, alm de divulgar
e formar a sua imagem, possui caractersticas de meio condutor da formao
democrtica (MORAES, 2006, p. 37). Paralelamente a isso, est a questo
da educao cooperativista que est imbricada na prpria formulao do am-
biente proposto pelas cooperativas, conforme salienta Frantz (1983). O autor
lembra que essa proposta cooperativa consiste em mudanas de valores, rela-
es sociais, comportamentos e ideias. E, para organizar e manter um grupo
de pessoas com estas propostas, a educao indispensvel.

A comunicao, termo muito utilizado na contemporaneidade, con-


214 A H A B I TA O N O B RA S I L

cebida, normalmente, como uma referncia mdia, na transmisso de men-


sagem por meio das tecnologias existentes. Porm, a compreenso a respei-
to desse termo deve ser muito maior. por meio dela que so edificados
os sentidos e simbologias que pautam nossa vida cotidiana e possibilitam a
construo e alterao de valores. Paralelamente, a respeito da educao, tem
se falado muito a respeito das instituies escolares e sua qualidade de en-
sino, esquecendo-se de que construmos nosso conhecimento a todo tempo,
inclusive fora da escola. Dessa forma, a comunicao e educao precisam
andar lado a lado e no podem ignorar o papel dos meios e instrumentos de
comunicao enquanto educadores da sociedade (BACCEGA, 2005).

Seguindo este raciocnio, Marques (1979) menciona que tratar esses


conceitos isoladamente fruto de uma viso repartida e uma lgica de fun-
es estagnadas. Trazendo a perspectiva para o campo do cooperativismo,
entende que devem ser discutidos de outro ponto de vista:

A cooperao envolve sempre comunicao, como afirmao


e reconhecimento de interesses e pontos de vista diversos e
como dilogo para a fundamentao de entendimentos em
nveis mais altos. E a educao no se no uma forma de
comunicao intencionalmente direcionada para determina-
dos interesses e valores (MARQUES, 1979, p. 85).

Schneider (1978) aponta que, ao aplicar um bom fluxo de informa-


es, a cooperativa proporciona uma prtica educativa permanente e adequa-
da. Isso far com que os associados possam ver e entender as realizaes, os
projetos e os problemas. O autor pontua que, caso contrrio, o resultado da
relao entre os associados e a cooperativa ser baseada no clientelismo e
oportunismo. O associado passa a ser um estranho diante da cooperativa e a
cpula diretiva passa assumir apenas seus interesses, baseados na eficincia
e racionalidade, esquecendo-se do carter de prestao de servio da coope-
rativa.

Para alcanar um fluxo comunicativo ideal nas cooperativas, os instru-


mentos de comunicao assumem um papel colaborativo, conforme sugere
Schmitz (2003). Ao mesmo tempo em que recebem uma informao, os asso-
ciados podem se expressar e ouvir o que os demais tm a falar. Sendo assim,
temos o associado como receptor de mensagens e, ao mesmo tempo, emis-
sor de informao. Tudo isso, acontecendo em todos os fluxos informativos,
oferecendo a interao, to necessria ao composto cooperativo. Schneider
(1978) contribui para essa perspectiva ao afirmar que as informaes devem
A H A B I TA O N O B RA S I L 215

circular de maneira equilibrada, em todos os sentidos, para que haja, de fato,


um dilogo. E alerta que, com frequncia, porm, tende a ocorrer apenas o
fluxo descendente, mantendo-se um clima de monlogo da direo com bases
silenciosas, apticas e passivas (SCHNEIDER, 1978, p. 44).

Diante disso, a escolha dos instrumentos que podem ser utilizados


uma atitude estratgica, orientada para as questes que se tm em vista. En-
tretanto, uma estratgia diferenciada no significa instrumentos diferencia-
dos. Modelos de comunicao dirigida2 possibilitam uma comunicao inte-
grada, adaptada realidade do pblico da cooperativa e possibilitam agregar
prticas educacionais (SCHMITZ, 2003).

Assim, certifica-se que a comunicao, no mbito cooperativista,


possibilita a educao como um processo contnuo e formador dos valores
cooperativistas percebidos pelos associados. Para conseguir esse efeito, en-
tendeu-se que necessrio contemplar um fluxo comunicativo que envolva
todos os pblicos de uma cooperativa, desde a diretoria at os associados. E
por um fluxo ideal de informaes entende-se no apenas o envio de informa-
es, mas tambm a compreenso da mensagem por parte do receptor e, alm
disso, a possibilidade de contrapartida de opinies. Praticadas dessa forma,
a comunicao e a educao cooperativista possibilitam o entendimento dos
associados em relao s caractersticas da cooperao.

De forma complementar, a fim de compreender o objeto de estudo


deste artigo, apresenta-se nos prximos pargrafos uma descrio histrica
e evolutiva das cooperativas habitacionais de Bento Gonalves, que daro
suporte posterior explanao da estrutura comunicativa desses grupos.

4. Histria em movimento: cooperativismo habitacional de


Bento Gonalves

A decadncia do sistema habitacional brasileiro, onde a produo de


moradias esteve, na prtica, direcionada a classes sociais de maior renda re-
sultou em famlias de baixa renda abandonadas prpria sorte. Em uma rea-
lidade onde no existiam linhas de financiamento tampouco propostas do
governo que procurassem diminuir o dficit habitacional surge o movimen-
to de cooperativismo habitacional em Bento Gonalves, onde essas pessoas,
2
A comunicao dirigida se caracteriza por ser uma comunicao direta e segmentada com os pbli-
cos especficos que queremos atingir (KUNSCH, 2003, p. 186). Isso signifi a que tem como objetivo
de atingir um pblico-alvo definid , personalizada para este pblico. Como exemplos de instru-
mentos desse tipo de comunicao pode-se citar reunies, mala-direta, cartazes, relatrios, eventos,
publicaes, etc. (KUNSCH, 2003).
216 A H A B I TA O N O B RA S I L

excludas da sociedade puderam encontrar uma soluo para o problema da


moradia3.

O movimento nasceu incentivado pelo ento padre Airton Minsculli


que, por meio de sua ligao com a Igreja Catlica, participava do Movimen-
to Nacional de Luta pela Moradia4. Dentro deste movimento ele conheceu as
Cooperativas Habitacionais do Uruguai, em 1992, que serviram de inspirao
para a proposta de movimento que surgiria dois anos mais tarde em Bento
Gonalves.

A primeira reunio foi realizada no bairro Cohab. A estratgia de co-


municao utilizada para divulgar a proposta e convidar as pessoas a par-
ticiparem dessa primeira atividade foi a divulgao de cartazes em bares e
escolas, alm da divulgao durante as celebraes religiosas, da Igreja Cat-
lica, realizadas no municpio. O idealizador do projeto entende que a maioria
das pessoas confiou nesse movimento, at ento desconhecido, por ele estar
ligado Igreja Catlica. O fato de ter a figura de um padre, personalidade de
grande credibilidade na regio, idealizando esse movimento, fez com que as
pessoas depositassem a mesma confiana nessa proposta. Outro ponto inte-
ressante no que se refere comunicao foi o apoio de um jornal local, que
publicava matrias a respeito da ideia, disseminando a informao entre a
populao.

Apesar da aparente credibilidade e da forte necessidade de as pessoas


encontrarem uma soluo para a questo da moradia, o incio apresentou duas
grandes dificuldades. A proposta envolvia a necessidade da participao eco-
nmica dos interessados. Esse fator resultou em desconfiana daqueles que
viam risco financeiro, fator que exigiu dos idealizadores um trabalho que
procurasse imprimir maior credibilidade ao que era proposto. Outra dificul-
dade, e que acabou resultando em um grande nmero de desistncias, foi a
necessidade de benevolncia e paternalismo que a sociedade possui. Sendo
3
As informaes apresentadas a respeito do surgimento e desenvolvimento do movimento coopera-
tivo habitacional na cidade de Bento Gonalves, bem como os procedimentos de desenvolvimento
das cooperativas, so resultados de entrevistas realizadas com dois membros das cooperativas. Alm
do material resultante das transcries das entrevistas tambm foi utilizado um documento interno
da Associao das Cooperativas Habitacionais de Bento Gonalves, que apresenta uma perspectiva
cronolgica dos acontecimentos.
4
O Movimento Nacional de Luta pela Moradia (MNLM), criado em 1990, tem como proposta acabar
com o dfic t habitacional, atravs do estmulo organizao e articulao nacional dos movimen-
tos de luta pela moradia, desenvolvidos por sem-tetos, inquilinos, muturios e ocupantes. Recebeu
apoio de instituies como a Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB), Critas, Central de
Movimentos Populares, Central nica dos Trabalhadores (CUT) e Movimento dos Trabalhadores
Sem-Terra (MST).
A H A B I TA O N O B RA S I L 217

este movimento ligado Igreja Catlica, muitos acreditavam que, por esse
motivo, iriam ganhar as casas e que por elas nada iriam precisar pagar. Dessa
forma, possvel perceber que, apesar de ser um movimento cooperativista,
grande parte daqueles que procuravam por ele no sabiam o que aquela orga-
nizao significava.

Apesar disso, muitos entenderam a proposta e confiaram nesse novo


projeto. Sendo assim, foi fundada a primeira cooperativa, em 1994, chama-
da de Cooperativa Habitacional Serrana. No ano seguinte foram organizadas
e registradas mais quatro cooperativas. Uma das estratgias utilizadas pelo
movimento era o de formar pequenos ncleos habitacionais5. Mesmo assim,
nessa poca as novas cooperativas que se formavam contavam com um grupo
de at 100 associados. Como forma de integrar os cooperados, comisses de
trabalho foram criadas. Elas tinham como objetivo socializar as oportunida-
des entre essas pessoas, atendendo ideia de que todos teriam vez e voz
na organizao das atividades da cooperativa, evitando decises de cima para
baixo, como visto nas cooperativas uruguaias6.

Essas comisses de trabalho atuavam em diversas frentes, por exem-


plo, a organizao de eventos. Esses eventos consistem na realizao de bin-
gos, jantares, bailes, etc. com o objetivo de arrecadar fundos para as coopera-
tivas. So realizados at hoje por cooperativas que esto iniciando o trabalho.
Cada organizao realiza o seu evento, vende ingressos e faz o trabalho ne-
cessrio para a realizao dele. O lucro revertido para a cooperativa, que,
juntamente a uma contribuio mensal de cada cooperado, resulta nos fundos
para aquisio da rea de terra onde so construdas as casas. Essas comisses
de trabalho tambm desenvolveram atividades como a publicao de alguns
jornais. Entretanto, aps algumas edies, o peridico deixou de ser publi-
cado pela falta de interesse dos cooperados em ler o material. As comisses
tambm organizavam atividades de integrao nas reunies das cooperativas.

Com o tempo, as cooperativas foram diminuindo a quantidade de as-


sociados, pela desistncia dos prprios participantes. Um dos maiores moti-
vos o fato de as pessoas perceberem que, alm da contribuio econmica,

5
Esta estratgia foi fundamentada na visita s cooperativas habitacionais do Uruguai, onde os ncleos
habitacionais eram de at duas mil famlias. L, foi possvel verifi ar srios problemas de convivncia
devido a grande quantidade de famlias que viviam em cada cooperativa.
6
Nas cooperativas uruguaias foi possvel ver que muitas decises eram tomadas pela diretoria e que
os cooperados no participavam dessas decises, no atendendo ao princpio de democracia coope-
rativista. A iniciativa de criar comisses de trabalho nasceu com o intuito de que todos participassem
com propostas e decises, evitando o risco de centralizar as decises nas diretorias das cooperativas.
218 A H A B I TA O N O B RA S I L

tambm precisam contribuir com o seu trabalho, tanto para o andamento ad-
ministrativo da cooperativa quanto para as atividades que so desenvolvidas,
por exemplo, os eventos. Com as cooperativas menores, essas comisses de
trabalho foram extintas, pois o grupo percebeu que a integrao e participa-
o aconteciam naturalmente.

Cada cooperativa que fundada passa por um processo muito pareci-


do para seu registro. Os interessados que procuram a organizao do movi-
mento so chamados a participar de uma primeira reunio. Ali so explicados
os mtodos, as dificuldades e as vantagens de se obter a casa prpria por
meio de uma cooperativa. Cada grupo forma o seu estatuto, regido pela Lei
n 5.7647, e baseados nas necessidades de cada grupo e nas experincias de
grupos antecessores. Todo esse trabalho feito com o auxlio de um advoga-
do e de um assistente social, pagos pelas prprias cooperativas em formao.
Depois de registradas, as cooperativas criam o seu sistema de poupana, que
tem por objetivo a aquisio da rea de terras. Neste mesmo perodo inicial
so trabalhadas e difundidas as caractersticas de uma organizao coopera-
tivista. Os cooperados participam de eventos, visitas, congressos, seminrios
sobre cooperativismo e, aps, repassam as experincias aos demais compo-
nentes nas reunies. Essa ao motivada por indicao do assistente social.

Aps a compra do terreno, as cooperativas habitacionais buscam fi-


nanciamentos junto Caixa Econmica Federal8. No incio do movimento,
o valor financiado para cada scio9 era de R$ 7.000,00. As organizaes se-
guintes foram renegociando condies com a Caixa e conseguiram financiar,
em mdia, R$ 70.000,00. Este fato nos mostra uma evoluo na capacidade
das cooperativas em se organizar e buscar seus direitos diante do poder p-
blico.

Em novembro de 2007, foi fundada a Associao das Cooperativas


Habitacionais de Bento Gonalves, que agrega vinte e quatro cooperativas
7
A Lei n 5.764, do ano de 1971, defi e a poltica brasileira de cooperativismo, institui o regime
jurdico das cooperativas e elucida diversas providncias a respeitos das sociedades cooperativas.
8
A Caixa uma instituio fi anceira, sob a forma de empresa pblica de direito privado, vinculada
ao Ministrio da Fazenda, portanto do Governo Federal. Atua na implementao das polticas de
desenvolvimento urbano do governo, com misso de: promover a melhoria contnua da qualidade
de vida da sociedade, intermediando recursos e negcios fi anceiros de qualquer natureza, atuando,
prioritariamente, no fomento ao desenvolvimento urbano e nos segmentos de habitao, saneamen-
to e infra-estrutura, e na administrao e fundos, programas e servios de carter social (BLANK,
2005, p. 167).
9
O fi anciamento para a construo das casas no feito em nome da cooperativa. Cada cooperado
realiza seu cadastro na Caixa Econmica Federal e fi ancia o valor em seu nome. At o momento os
fi anciamentos de todas as cooperativas foram feitos sempre nesta instituio fi anceira
A H A B I TA O N O B RA S I L 219

habitacionais existentes na cidade. O objetivo da associao ajudar nas so-


lues dos problemas enfrentados por cada uma das cooperativas e tornar
conhecidas todas as prticas que deram certo. Possui tambm a funo de
intermediar o contato entre o movimento e o poder pblico, seja municipal,
estadual ou federal.

O movimento cooperativista de Bento Gonalves repercutiu em diver-


sos locais, produzindo movimentos semelhantes em cidades vizinhas. No ano
de 2006 o movimento ganhou o prmio Melhores Prticas. Esse prmio foi
institudo pela Organizao das Naes Unidas ONU e coordenado pela
Caixa Econmica Federal. O objetivo era premiar aes que visassem pre-
veno dos problemas sociais. Atualmente os resultados alcanados pelo mo-
vimento so reconhecidos por toda a comunidade. Esse reconhecimento traz
frutos para o prprio movimento, uma vez que, diferente do incio, quando as
pessoas no tinham cincia de que tipo de organizao era aquela, as pessoas
que se candidatam a participar nos dias de hoje sabem com o que precisa
colaborar e o que vai alcanar como objetivo, que so casas de qualidade.
Foi a construo de um movimento que levou alguns anos para se entender
como cooperativa e que sempre estar trabalhando para construir cooperados
cientes de seu papel dentro de cada cooperativa.

5. Processos de difuso de informaes e os mtodos educa-


tivos nas cooperativas habitacionais de Bento Gonalves
Por meio de entrevista realizada com um representante da Associao
das Cooperativas Habitacionais de Bento Gonalves, foi possvel entender
como se configuram os processos de difuso de informaes nas prticas das
cooperativas habitacionais e os possveis mtodos educativos envolvidos
nesses processos. Dessa forma, a partir dessas informaes, apresenta-se o
quadro, na pgina seguinte, que contempla as formas comunicativas utiliza-
das pelas cooperativas e que dar suporte posterior reflexo para entender a
prtica desses mtodos.

Diante das ferramentas expostas nesse quadro, utilizadas pelas coo-


perativas, possvel perceber que a maior fonte de contato entre associados
so as Assembleias Gerais. E, alm do contato, neste momento que existe
a troca de informaes e quando os associados podem expor suas ideias e
opinies, contemplando a comunicao colaborativa, necessria ao composto
cooperativista, conforme j visto neste artigo. Para auxiliar na composio
das assembleias so utilizados dois instrumentos: o relatrio e o quadro ne-
gro. Em relao ao relatrio, seu maior objetivo cumprir a necessidade de
220 A H A B I TA O N O B RA S I L

I NSTRU ME NTO CA RA CTE R STI CA S Q U A ND O U TI L I ZA D O


Alm de cumprir o aspecto legal, as reunies A rigor as reunies so realizadas
Assembleias/ dos grupos so a principal forma de contato uma vez por ms. Se necessrio, so
Reunies entre associados e lideranas e o momento convocadas assembleias extraordin-
onde ocorre forte difuso de informaes. rias, diante de alguma necessidade.

aterial de apoio para exposi o de informa-


Q uadro es que so abordados durante as reunies. Utilizado durante as Assembleias.
Negro utili ado pela diretoria para explanar
tpicos, desenhos, etc.

Utilizado para prestar contas em relao aos


Relatrio Mensalmente.
movimentos financeiros da cooperativa.

Todos os assuntos abordados na reunio so Sempre que ocorre uma Assembleia


Ata relatados em ata. o documento oficial dos Geral.
acontecimentos da cooperativa.

Na maioria das vezes utilizado para divul-


gar algum evento ou necessidade espec fica. Para a grande maioria das cooperati-
E-mail or exemplo convoca o para vota es vas utilizado esporadicamente, em
populares. Porm, em algumas cooperativas, situaes pontuais. Para as demais
o e-mail bastante utilizado para troca de utilizado com bastante frequncia.
informaes entre os associados.

Instrumento de comunicao fortemente


Telefone usado entre os associados e as cooperativas Com bastante frequncia, frente a
pra esclarecimentos, convites, discusses a alguma necessidade.
respeito da cooperativa.

uadro onde s o expostas informa es


importantes s cooperativas, agenda de
ocupao da sede da Associao, calendrio Est permanentemente exposto e
Mural eventualmente existe contribui o de
de eventos para arrecadao de fundos. Est
exposto na sede da ssocia o. livre para informaes por parte de associados.
qualquer associado divulgar informaes
pertinentes s cooperativas.
Forma de comunicao para avisos impor-
Comunicados tantes, comunicados, convoca es extras Esporadicamente em situaes
e lembretes. composto por mensagens pontuais.
simples, que exp e de forma rpida e clara o
objetivo da mensagem.

Q U A D RO 1 Instrumentos de comunicao utilizados nas cooperativas habitacionais.


Fonte: Elaborado pela autora.

prestao dos movimentos financeiros da cooperativa. Cada associado recebe


uma via do relatrio para que tenha conhecimento das entradas e sadas de
valores mensais. O outro instrumento, que o quadro negro, serve de apoio
s explanaes da reunio. Apesar de no ser uma comunicao permanente,
uma forma bastante eficaz para apresentar visualmente os contedos abor-
dados nas assembleias. Em algumas oportunidades, segundo a entrevistada,
tentou-se utilizar um projetor. Porm o grupo encontrou alguns obstculos,
j que o equipamento era emprestado. Alm disso, existia a dificuldade de
operao do projetor. Percebeu-se, tambm, que o uso da tecnologia inibiu a
participao dos associados nas discusses.

Como um documento onde ficam registradas todas as informaes


A H A B I TA O N O B RA S I L 221

relativas Assembleia Geral, temos a ata. Porm, esta no representa ge-


nuinamente um instrumento de comunicao. um documento de regis-
tro dos acontecimentos da cooperativa. Mas acaba sendo um meio de in-
formao, oficial, para consultas sobre o que foi tratado nas reunies.

O mural um instrumento de comunicao dirigida e, no caso das


Cooperativas Habitacionais de Bento Gonalves, est localizado na sede das
cooperativas. Porm, conforme pode ser observado na entrevista realizada
com o representante da Associao, apesar de ser um canal aberto partici-
pao dos associados, poucos fazem uso para colocar informaes e tambm
poucos leem as informaes que so colocadas nesse mural. O material ex-
posto mais consultado so as agendas de reunies e os eventos das coopera-
tivas. Alm disso, so fixadas, no mural, algumas notcias de pertinentes s
cooperativas, mas no chamam a ateno de grande parte dos associados.

O e-mail um instrumento de uso espordico pela maioria das coo-


perativas. Por meio da pesquisa, percebeu-se que, em algumas cooperativas,
com um grupo de associados menores e de formao mais recente, o e-mail
representa uma ferramenta de comunicao bastante utilizada. Nesses gru-
pos, o e-mail percebido como uma comunicao rpida, barata e que possi-
bilita a participao daqueles que esto recebendo a mensagem. O contedo
formado por pautas de reunies e comunicados em geral. A Associao
tambm utiliza essa ferramenta de comunicao. Porm, os endereos aos
quais so destinadas as mensagens resumem-se apenas s lideranas das coo-
perativas. Os assuntos abordados so comunicados gerais que precisam ser
repassados aos associados. Nos demais grupos, foi possvel perceber que no
h a cultura do uso de e-mail entre os componentes, principalmente entre os
associados que no fazem parte das diretorias das cooperativas.

O telefone, por sua vez, um instrumento muito usado pelas coopera-


tivas. Os assuntos que, por algum motivo, no puderam ser abordados em re-
unio, so comentados por telefone. Em cooperativas que ainda no constru-
ram as residncias e onde existe distncia entre um cooperado e outro, esse
instrumento surge como forma mais gil de comunicao. Podemos observar
que um instrumento presente fortemente na cultura comunicativa desses
grupos, com exceo daqueles grupos que, como citado anteriormente, subs-
tituram essa ferramenta pelo e-mail. Nos demais grupos, em que o e-mail
pouco utilizado at mesmo entre as lideranas, o telefone o meio de contato
mais comum entre eles. Cabe ressalvar que essa popularidade mais comum
entre lideranas, pois entre associados o elo comunicativo maior ainda so as
reunies e as conversas que ocorrem nesses momentos.
222 A H A B I TA O N O B RA S I L

Por fim, o ltimo instrumento listado no Quadro 1, utilizado pelas


cooperativas, so os comunicados, que so utilizados quando uma forma r-
pida de comunicao imprescindvel. Seu intuito transmitir recados im-
portantes, ou convocaes extraordinrias. Resume-se apenas a transmitir a
informao principal sem abordar outras questes. A distribuio feita nas
casas dos cooperados. Uma observao pertinente que esse material bas-
tante utilizado nas cooperativas que j construram suas unidades de habita-
o, nas quais os associados j habitam as casas. Em cooperativas que ainda
na chegaram a esse estgio, esse tipo de comunicao feita pelo telefone.

No que se refere aos instrumentos comunicativos utilizados pelas coo-


perativas habitacionais de Bento Gonalves, podemos observar que a forma
de comunicao predominante neste mbito a informal, por meio da fala. A
maior fonte de informaes para os associados, desconsiderando as lideran-
as dos grupos, que tambm utilizam instrumentos auxiliares como o telefone
e o e-mail, so as reunies onde acontecem as Assembleias Gerais. E, nessa
perspectiva, as reunies dos grupos no se caracterizam apenas como fonte
de informaes aos associados. Alm do papel informativo, as reunies assu-
mem o carter colaborativo, e os associados tm livre espao para expressar
suas opinies a respeito da cooperativa.

Assim, verifica-se que as cooperativas buscam formas de comunica-


o que facilitem o contato e possibilitem a troca de informaes entre todos,
como o uso do e-mail, por exemplo. Esses fatores sugerem um fluxo comuni-
cativo importante ao cooperativismo, que, conforme aponta Schmitz (2003),
alcanado quando os instrumentos de comunicao tambm assumem um
papel cooperativo.

Ao mesmo tempo, verifica-se que as cooperativas possuem poucos


processos educativos formais. Esporadicamente so realizadas atividades
com fins educativos, como participao em cursos ou organizao de eventos
prprios sobre o cooperativismo. Entretanto, na estrutura atual, a troca de
conhecimento cooperativo acontece mais por meio dos instrumentos comu-
nicativos entre os prprios associados, atravs de movimentos pedaggicos
livres. Esse conhecimento foi adquirido pelos cooperados quando os grupos
foram formados. Posteriormente, so observados poucos trabalhos com vis-
tas manuteno do conhecimento dos associados em relao aos valores e
princpios do cooperativismo.
A H A B I TA O N O B RA S I L 223

Consideraes finais

Este artigo se props a entender a forma como a comunicao e os


processos educativos atuam na realidade do cooperativismo habitacional e
quais as consequncias dessa dinmica quanto s particularidades desse tipo
de organizao e da sua necessidade de manter-se em seus iderios.

No contexto cooperativo, percebe-se que instrumentos comunicativos


que visem apenas troca de informaes no so o suficiente para dar conta
das suas caractersticas. Para tanto, torna-se necessrio um modelo comuni-
cativo que atenda s necessidades especficas das cooperativas. Isso significa
que, alm de divulgar e propagar informaes, a comunicao deve ajudar
na formao cooperativista, indispensvel para que seus membros possam
realizar um empreendimento de ajuda mtua, que se prope a mudar valores,
relaes sociais, comportamentos e ideias. E para mudar a concepo dos as-
sociados de uma cooperativa a respeito desses pontos, a educao essencial.

Vimos que a comunicao oportuniza os processos educativos e a


formao democrtica das organizaes cooperativas, ajudando a manter a
discusso em torno de seus iderios, to significativos nessas organizaes. O
movimento cooperativista habitacional de Bento Gonalves, que nasceu sob
a necessidade de moradia de uma sociedade carente de polticas pblicas que
facilitassem a aquisio da casa prpria, tambm faz uso de seus instrumen-
tos de comunicao para auxiliar a sustentao de seu objetivo.

Os instrumentos de comunicao so importantes no desenvolvimento


dessas cooperativas. Por meio deles, os cooperados tm acesso a espaos de
difuso de informaes, onde assumem caracterstica receptiva e tambm co-
laborativa. Podemos perceber isso nas reunies dos grupos, onde so criados
os espaos que possibilitam a participao e a colaborao dos associados.
Esses fatores trazem a consolidao da organizao como uma cooperativa e
tambm o fortalecimento da relao entre cooperados.

A configurao dos processos comunicativos e educativos nas Coo-


perativas Habitacionais de Bento Gonalves constitui-se em processos in-
formais, muito presente nas conversas entre os associados nas reunies dos
grupos. Os instrumentos de comunicao estabelecidos nas cooperativas so
os meios de transmisso de educao existentes na estrutura atual. No exis-
te um programa educativo onde se sistematize a propagao dos valores do
cooperativismo.
224 A H A B I TA O N O B RA S I L

Este artigo, que trouxe uma discusso em torno do tema da comunica-


o e o cooperativismo habitacional, pouco explorado at ento, possibilitou
entender melhor a histria e proposta do cooperativismo habitacional. Alm
disso, possibilitou compreender o papel da comunicao e da educao coo-
perativista neste contexto. De qualquer forma, o presente artigo no encerra as
possibilidades acerca do assunto. O que se pretendeu foi contribuir para o apro-
fundamento destes contextos e impulsionar novas pesquisas a respeito do tema.

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A H A B I TA O N O B RA S I L 227

REFORMA URBANA
E AUTOGESTO NA
PRODUO DA CIDADE:
HISTRIA DE UM CICLO DE
LUTAS E DESAFIOS PARA A
RENOVAO DA SUA
TEORIA E PRTICA.
Coletivo USINA1

1. INTRODUO
A luta dos trabalhadores pelo controle da produo, com a autogesto
dos espaos de trabalho, se completa com a luta mais ampla pelo controle
da vida e dos territrios em que ela se realiza, isto , existem afinidades
mais do que eletivas entre autogesto na produo e a autogesto territorial.
Administradores pblicos, pesquisadores e militantes da causa de Economia
Solidria tambm deveriam se preocupar com a transformao dos nossos
espaos de vida e a construo de uma Cidade Solidria. Do mesmo modo,
os movimentos sociais, sobretudo os de luta por moradia, que tanto reivin-
dicaram e ainda reivindicam uma cidade melhor e mais justa, no podem
ocultar que um dos pontos de inflexo na luta de classe ainda o controle
dos meios e das relaes de produo pelos trabalhadores, organizados em
coletivos de livres produtores associados. H, portanto, um enlace entre for-
mas de produo material e reproduo social nas quais o territrio palco
fundamental de ao para o avano da agenda solidria e socialista. Da ser

1
A USINA uma assessoria tcnica interdisciplinar que apoia os movimentos de luta por moradia
e dos sem-terras na produo de seu espao construdo (habitaes, centros comunitrios, escolas,
praas etc.). Foi fundada em 1990 e atualmente composta por doze arquitetos, um advogado, uma
artista plstica, um filsofo-documentarista, um cientista social e uma assistente social. Participaram
diretamente da redao deste texto: Flvio Higuchi Hirao, Isadora Guerreiro, Pedro Fiori Arantes e
Sandro Barbosa de Oliveira. Publicado originalmente em:
BENINI, Edi et al (Orgs.). Gesto pblica e sociedade: fundamentos e polticas pblicas de economia
solidria. Outras Expresses: So Paulo, 2012. p. 81-119.
Esse material foi cedido gentilmente para esta publicao.
228 A H A B I TA O N O B RA S I L

mais que necessria a aliana entre movimentos sociais que reivindicam tan-
to a reinveno do mundo do trabalho quanto dos espaos de vida na cidade
(e tambm no campo).

A Comuna de Paris, de 1871, foi a primeira revoluo social pro-


letria e urbana da histria, um exemplo de reunificao das cises pro-
vocadas pela diviso social do trabalho e da segregao espacial, na qual
os operrios e o povo parisiense, desapossados de sua cidade e expulsos
do centro pelas reformas urbansticas do baro Haussmann,2 voltaram com
fora e reconquistaram a cidade numa luta em que estava em jogo a con-
quista da cidade e seu centro, a Cmara. Seu legado esteve em propor as
primeiras formas de autogesto, simultaneamente de produo e unidades
territoriais.3

Portanto, mediados por um tipo de autogesto produtiva e territorial,


os agentes podem lutar contra as tendncias de confinamento espacial e
enclausuramento social que incidem sobre eles ao construrem pontes e
possibilidades de reunir sua diversidade em um movimento poltico amplo,
no qual a construo do poder popular (mediada pela dimenso de apropria-
o) pode expressar as dimenses material, espacial, simblica, cultural,
social e poltica. Dessa forma, trazendo para a esfera pblica os embates e
as contradies relegadas esfera privada, revelando o espao socialmente
produzido e seus conflitos na produo e circulao em favor da apropriao
social desejada.

Neste conflito espacial entre foras homogeneizantes e foras dife-


renciadoras, a luta de classe tende a ser reconfigurada diante de uma ten-
dncia de dominao estatal, por um lado, e de mltiplos conflitos socie-
trios, de outro. Assim, a distino entre emancipao poltica e humana
precisa ser retomada e realizada nos processos de lutas sociais e de lutas
por autodeterminao. A cidade o palco deste conflito e das possibilidades
do seu desdobramento.

Neste texto, dirigido a gestores pblicos e militantes da causa


da autogesto, da economia solidria e do cooperativismo, pretende-se
apresentar a questo urbana nas potencialidades de entendimento e na

2
Haussmann comandou a remodelao de Paris aps a revoluo de 1848, com o objetivo de moder-
nizar a cidade, ampliar as avenidas, de modo a facilitar a entrada de tropas e o combate s barricadas,
e colaborou para instituir um mercado imobilirio em Paris. Ver Berman, Marshal. Tudo que slido
desmancha no ar: a aventura da modernidade. So Paulo: Companhia das Letras, 1986.
Sobre a Comuna de Paris de 1871 ver Lefebvfe, Henri. O fim a histria. Dom Quixote, 1971.
3
A H A B I TA O N O B RA S I L 229

transformao dos contextos social e poltico que nos encontramos hoje.


Ser primeiramente apresentada uma introduo ao tema, j inserindo o
contexto brasileiro. A partir desse ponto, ser feita uma reconstituio his-
trica da luta por Reforma Urbana desde os anos 1960 at o momento
da redemocratizao. Nos anos 2000, h uma profunda modificao deste
quadro poltico, com uma reestruturao institucional na qual os movi-
mentos populares tm uma participao que deve ser melhor compreendi-
da. Chegando ao momento atual, analisamos o principal programa habita-
cional do governo federal, o Minha Casa Minha Vida, e sua influncia no
cenrio de organizao popular e da ao do poder pblico. Por fim, ser
apresentada qual foi a alternativa autogestionria de ao da organizao
popular na produo da moradia, experimentada ao longo destes anos, so-
bretudo em So Paulo, suas potencialidades e seus limites na nova ordem
estabelecida. A partir deste panorama, poder se discutir as possibilidades
polticas de autonomia dos trabalhadores na produo e gesto do espao
urbano no Brasil hoje.

Con i os r anos no rasi


A problemtica urbana e seus conflitos estiveram por um tempo
relegados ao segundo plano na histria do pensamento e da teoria social,
at mesmo ocultadas dos debates de diversas lutas sociais nas sociedades
contemporneas. Seus fragmentos aparecem inicialmente nas artes, poe-
sia e literatura, e sua problematizao em cincias parcelares, como o
Urbanismo, a Arquitetura, a Sociologia, a Geografia etc., que procuram
compreender o fenmeno mediante seu modus operandi inerente, fato que
possibilitou uma apreenso parcial do fenmeno e de alguns de seus as-
pectos mais fundamentais, ainda circunscrito fragmentao do seu mo-
vimento real.4

A dinmica do espao tende a revelar um conjunto de relaes so-


ciais contraditrias e conflituosas. No entanto, esse palco de disputas,
lutas e conflitos tm nas cidades seu espetculo mais dramtico. A ci-
dade, como local permanente de moradia e trabalho, consolidou-se his-
toricamente quando a produo passou a gerar excedente, passando por
diversas formas ao longo da histria: a cidade como escrita, ao fixar a
memria pela arquitetura; a cidade poltica, de aglomerao de indivduos
e organizao da vida pblica; a cidade como mercado, consolidando a

4
Sobre a crtica s cincias parcelares e fragmentao urbana, ver: Lefebvre, Henri. A revoluo ur-
bana. Belo Horizonte: UFMG, 2008./ ______. O direito cidade. So Paulo: Centauro Editora, 2009.
230 A H A B I TA O N O B RA S I L

diviso do trabalho entre campo e cidade; por fim, a cidade do capital,


que, com a Revoluo Industrial, modificou as relaes de produo ao
universalizar a produo de mercadorias mediada pela relao capital e
trabalho assalariado5.

Desde Engels6, estudiosos das cidades e da industrializao percebe-


ram que, ao longo do sculo XX, cidades e metrpoles se expandiram no
ritmo de crescimento das economias em suas sociedades. Neste processo
histrico-social, a leitura da paisagem, como forma urbana que revela seus
contedos e processos sociais, passou a ser uma condio para decifrar os
conflitos urbanos. Como uma problemtica social, o urbano demonstrou in-
meras interpretaes e representaes e, no Brasil, chegou-se a apontar um
deslocamento do conflito capital-trabalho para o de movimentos sociais-Es-
tado ao longo dos anos 1980.

Em tal contexto, como identificar os conflitos urbanos, os agentes e


mapear os conflitos nas cidades? Quais seriam as possibilidades de supera-
o desta situao que vivemos? No cenrio de regies metropolitanas das
capitais brasileiras, torna-se cada vez mais necessrio compreender os con-
flitos urbanos, at porque atualmente aproximadamente 85% da populao
brasileira vive em grandes cidades e metrpoles. As dimenses de trabalho e
do viver esto cindidas por causa da distino entre produo e reproduo
social, decorrncia da diviso social do trabalho e das formas de dominao
da vida social, e o modo de vida urbano avana sob as diversas formas de
vida tradicionais e rurais em diversas regies.

No Brasil, as primeiras cidades nasceram no litoral e encostas do


territrio durante o antigo sistema colonial, em decorrncia da expan-
so colonialista portuguesa no territrio ao fixar vilarejos como base de
apoio na explorao das riquezas naturais. Foram com essas bases que se
organizou a sociedade e a economia, suas cidades-coloniais e centros co-
merciais ligados metrpole. Ao longo da histria de formao social do

Ver ROLNIK, Raquel. O que cidade. So Paulo: Brasiliense, 1988.


5

6
Friedrich Engels em A situao da classe trabalhadora na Inglaterra faz uma anlise sociolgica da
situao e das condies de vida dos operrios em Manchester. Em sua Contribuio ao problema
da habitao, problematizou em trs nveis a questo da habitao. Neste ltimo, ao discutir como
Proudhon e a burguesia resolveram o problema da habitao, analisou as possibilidades de como os
trabalhadores poderiam resolver o seu problema de habitao. Engels questionou toda a concepo
de que o operrio haveria de comprar sua moradia e analisa a condio social ao estar procura de
trabalho e residindo em condies insalubres e precrias prximo aos locais de trabalho nas cidades,
o que nos remete a condio de mobilidade e lugar social.
A H A B I TA O N O B RA S I L 231

povo brasileiro, a questo da terra e de seu acesso aparece como central.


Desde as Capitanias Hereditrias no perodo colonial, que consolidou a
estrutura fundiria e familiar intocvel; passando pela promulgao da
Lei de Terras de 1850, que tornou a terra uma mercadoria, perodo de
muitas revoltas e revolues populares, ao delinear a consolidao do
trabalho assalariado (livre) e a terra um cativeiro7; at as lutas por ocupa-
es de terras nos campos e nas cidades ao longo do sculo XX, chegou-
-se ao perodo em que a produo social do espao (cidade e moradia)
e sua lgica de reproduo do capital voraz passou a definir a dinmica
de ocupao, comercializao e valorizao imobiliria enquanto urbano
em expanso.

Historicamente este tipo de produo demonstrou uma contradio


que residiu na combinao entre o rebaixamento dos custos de reproduo
da fora de trabalho com a dependncia externa. O processo de industriali-
zao se iniciou na dcada de 1930, mas se intensificou com a industrializa-
o pesada nas dcadas de 1950 e 1960. A cidade de So Paulo, por exem-
plo, at a dcada de 1950 no chegava aos limites do que hoje o centro
expandido (local de expanso das fbricas e do comrcio no final do sculo
XIX e incio do XX). Com a industrializao, ela cresceu vertiginosamente
e at o ano de 2009 era considerada a quarta maior rea urbana do mundo
(em extenso e populao).

Os tericos do modo de urbanizao perifrico, ao interpret-lo ao


nvel da reproduo espacial das contradies entre capital e trabalho, mos-
traram-na como um tipo de produo capitalista do espao e no apenas como
reflexo da industrializao8. Neste processo de industrializao e urbanizao
perifricas, a fora de trabalho brasileira trabalhava mais para manter a dupla
explorao: a manuteno da taxa de mais-valia (trabalho excedente) inter-
na e externa, que revelou a condio social da dialtica da dependncia9 de

Ver MARTINS, Jos de Souza. O cativeiro da terra. So Paulo: Livraria de Cincias Humanas, 1979.
7

8
Intelectuais como Lcio Kowarick, que com a noo de espoliao urbana demonstrou que a ci-
dade no apenas o espao da reproduo do capital, mas de uma forma especfi a de sua produo;
Francisco de Oliveira, em sua Crtica razo dualista, apresentou o urbano com um dos principais
exemplos da combinao entre atraso e moderno; Paul Singer procurou formular uma teoria da
economia poltica da urbanizao; Ermnia Maricato, Raquel Rolnik, Nabil Bonduki, Gabriel Bolaffi
e Rodrigo Lefvre que juntos, em A produo da casa (e da cidade) no Brasil Industrial, realizaram
uma srie de estudos histricos sobre o modo de urbanizao perifrico, a formao do mercado
imobilirio no Brasil e a poltica de fi anciamento da moradia pelo Estado.
9
Em Dialtica da Dependncia, Ruy Mauro Marini articula o carter dependente das economias pe-
rifricas com a superexplorao dos trabalhadores, como mecanismo fundamental da acumulao
capitalista brasileira.
232 A H A B I TA O N O B RA S I L

cidades em vias de degradao da vida social, em que a produo da riqueza


gerou simultaneamente a pobreza.

Srgio Ferro e Francisco de Oliveira demonstraram, no incio dos


anos 1970, que o rebaixamento da fora de trabalho sustentou uma forma
de acumulao que financiou sua expanso, isto , o subdesenvolvimento,
que, ao combinar-se com a dependncia externa, produziu o mercado in-
terno. Na dinmica de produo social do espao nas cidades brasileiras,
estaria presente um fenmeno social distinto e peculiar: o da autoconstruo.
A autoconstruo est associada condio social de se construir moradias
com as prprias mos, na qual trabalhadores assalariados constroem suas
residncias por meio da ajuda mtua. H neste fenmeno um carter cons-
titutivo da combinao entre atraso e modernidade, pela qual a expanso
urbana no Brasil teria se apoiado na construo clandestina e consentida
da moradia. Desde o primeiro ciclo de expanso econmica do pas, e com
a industrializao, a autoconstruo brasileira casou-se com o processo de
expanso de um tipo de capitalismo dependente, por meio da combinao
entre rebaixamento do custo de reproduo da fora de trabalho e a constru-
o das casas das classes trabalhadoras, passando a ser vista como um tipo
de sobretrabalho10.

A industrializao brasileira acompanhada pela urbanizao do pas


confirmou a hiptese de que a autoconstruo se generalizaria nas cidades
brasileiras e reforaria a excluso da classe trabalhadora do mercado formal
de terras e de moradias urbanas. Esta forma de ocupao do espao urba-
no passou a ser uma condio necessria para a acumulao capitalista no
Brasil, ao incluir como sua componente interna a fragilizao do trabalho
assalariado, num momento de formao e expanso da classe trabalhadora e
do mercado de trabalho.

Do ponto de vista da sua produo capitalista, a cidade dominada


por diversos agentes que atuam de forma estrutural, ativa ou passiva. Pro-
prietrios de terras, incorporadoras imobilirias, construtoras, agentes de cr-
dito, prestadoras de servios urbanos (como transportes, lixo, saneamento
etc) atuam na cidade como num jogo imobilirio em que o territrio supor-
te e produto de seus negcios. Esses agentes, por intermdio da segregao

Francisco de Oliveira, em 1972, demonstrou essa hiptese e esboou uma crtica autoconstruo
10

como sobretrabalho. Srgio Ferro foi um dos primeiros a interpretar os efeitos da autoconstruo no
rebaixamento do custo da fora de trabalho. Em a Nota sobre o vcio da virtude, 2006, responde
a Francisco de Oliveira, demonstrando que esse problema no poderia ser totalmente causado pela
autoconstruo, mas principalmente pela ampliao do exrcito industrial de reserva.
A H A B I TA O N O B RA S I L 233

scioespacial11, procuram definir a produo de suas localidades e os espaos


que lhes privilegiem na partio da renda imobiliria, com infra-estrutura
(gua, esgoto, energia, ruas etc.), servios (escolas creches, bancos, sho-
ppings etc.), acessibilidade (metr, trem, nibus, calcadas, avenidas etc.) e
vizinhos desejveis, enquanto que a localidade dos trabalhadores, em boa
parte produzida pela autoconstruo, padece pela precariedade das conquis-
tas do direito cidade.

Tais localidades so produzidas igualmente pelo Estado e por empresas


privadas sob forma de concesso, que distribuem os servios e equipamentos
urbanos de forma desigual. Movido por mecanismos ideolgicos, que prepa-
ram o terreno para os incentivos aos negcios imobilirios atravs de um dis-
curso poltico de interesse pblico, so expressos nas seguintes aes: legi-
timar uma poltica de combate ao comrcio informal; expulso de pobres dos
centros e de reas com potencial de valorizao imobiliria, aps criminaliz-
-los; consolidar mecanismos pblicos de arrecadao para reinvesti-los em
determinadas regies12; realizar Operaes Urbanas e Revitalizao de bairros
tradicionais e centrais; incentivos fiscais, entre outros; ao consolidar no discur-
so e na prtica o consentimento da populao em geral sobre um tipo de cidade.

A expanso do urbano, ao tornar o espao social mercadoria complexa


na garantia de maiores lucros, busca localidades onde a terra mais barata13,
embora ainda no haja infraestrutura. E seu histrico est assentado na regra
da ilegalidade; que teve no cortio, a moradia do escravo liberto; na favela,
a moradia do subproletariado urbano - expresses negativas da urbanizao
perifrica. A renda da terra, a valorizao e especulao imobiliria tornaram-
-se expresses de valorizao do capital no espao urbano. J a produo no
espao tornou-se expresso da cidade das elites e da cidade dos pobres, ao
tornar o espao urbano em um negcio a produo dele em um jogo (imobi-
lirio) entre ganhadores e perdedores.

11
Flvio Villaa em Espao intraurbano no Brasil, 1998, denominou segregao socioespacial a sepa-
rao e ao das elites por meio de mecanismos polticos, econmicos e ideolgicos. O autor formu-
lou tambm a noo de vetores de expanso, ao estudar cinco capitais brasileiras (So Paulo, Belo
Horizonte, Recife, entre outras), demonstrando que os vetores de expanso das elites e das classes
trabalhadoras no espao urbano de cidades que seguem uma dinmica similar so tambm seme-
lhantes, sempre em uma mesma direo e opostas espacialmente.
12
Como o caso do Certifi ado de Potencial Adicional de Construo (CEPAC) no municpio de
So Paulo.
Em A propriedade contra a posse, Ricardo Baitz demonstra como se expressam as mudanas intro-
13

duzidas com o Estatuto das Cidades em um processo que fragmenta a propriedade em elementos
distintos, tais como posse, propriedade, direito de construir e direito de superfcie. Esses elementos
so trabalhados enquanto uma necessidade do sistema.
234 A H A B I TA O N O B RA S I L

A economia brasileira vive atualmente um clima eufrico pela reto-


mada do crescimento, com um forte investimento na produo capitalista do
espao, na qual predominam grandes construtoras, empreiteiras e polticas
pblicas subsidiando-as. Das dez construtoras mais lucrativas das Amricas,
sete so brasileiras14. As construtoras Norberto Odebrecht, Camargo Correa,
Andrade Gutierrez, MRV, Gafisa, WTorre, entre outras, esto por trs das
principais obras de infraestrutura urbana, malhas virias, hotis, metrovi-
rias, edifcios comerciais, estdios de futebol para a Copa do Mundo de 2014,
entre outros.

Os megaeventos Copa do Mundo de 201415 e Olimpadas 2016 esto


inseridos nas estratgias urbanas de consolidao do imaginrio de um Brasil
novo, que retomou o desenvolvimento e pretensamente ir melhorar a vida
das pessoas. Mas como toda estratgia que define processos sociais, suas con-
tradies se revelam nos conflitos oriundos da ao do Estado que ocorreram
em favelas, como as no municpio do Rio de Janeiro devido implantao
das Unidades de Polcia Pacificadora (UPPs); nas diversas paralisaes e
greves de operrios nos canteiros de obras dos futuros estdios da Copa pelo
pas; nos diversos incndios de favelas no municpio de So Paulo; nas re-
moes de favelas e loteamentos irregulares em diversas capitais para obras
virias e de acessibilidade; na construo de anis virios e rodovias que
atravessa comunidades tradicionais.

Parece que tais conflitos se manifestam de forma fragmentria e apa-


rentemente desconexos entre si, mas uma anlise atenta tende a buscar seus
nexos de ligao. Diversos agentes so movidos por interesses e necessidades
em torno de lutas pela conquista da terra, de financiamentos pblicos, de mo-
radia e projetos habitacionais, alguns de forma mediata e premeditada em-
preiteiras, construtoras, agenciadores imobilirios, movimentos de moradia
organizados, associao de moradores, assessorias tcnicas etc. , e outros
de forma imediata moradores despejados e(ou) removidos, desabrigados
de reas de riscos e(ou) favelas incendiadas etc., como formas e resultado da
espoliao urbana (renda da terra e lucro imobilirio).

A dinmica deste processo de dominncia imobiliria e financeira no


A brasileira PDG Realt est em primeiro lugar no ranking, com lucro de US$ 473,9 milhes no ano
14

de 2010. A MRV outro destaque, no terceiro lugar, com US$ 380,8 milhes. H ainda duas empre-
sas dos Estados Unidos e uma do Mxico na lista. Fonte: Economtica.
Em diversos meios de comunicao, h denncias de irregularidades em licitaes, superfatu-
15

ramento e falta de transparncia nos procedimentos. A Copa do Mundo aparece se contrapondo


aos problemas sociais que ainda no se resolveram no pas. Em fevereiro de 2011, por exemplo, o
Tribunal de Contas da Unio (TCU) apontou irregularidades nas licitaes da obra do estdio do
Maracan no Rio de Janeiro.
A H A B I TA O N O B RA S I L 235

se limita dimenso da moradia, por haver tambm as dimenses da produ-


o (construo de fbricas, armazns, estoques, galpes, habitao etc.); da
circulao (transportes, malhas rodovirias e ferrovirias); do comrcio (lo-
jas, shoppings, centros comerciais, hipermercados etc.); do servio (pblico:
Poupatempo, reparties etc., e privados: telemarketing, telecomunicaes,
segurana etc.). Todavia, nas cidades brasileiras houve uma distribuio desi-
gual da infraestrutura e equipamentos urbanos, que remete ao funcionamento
e interveno do Estado e das polticas pblicas.

Em poca de hegemonia imobiliria e financeira na produo capita-


lista do espao, a lgica urbana que se impe a do processo de valorizao
do capital no espao urbano, que demonstra os limites da legalidade do Es-
tatuto das Cidades, uma lei progressista e inaplicvel, que se revela diante
da imploso-exploso16 das cidades brasileiras, num processo com pouca ou
inexistente participao das populaes atingidas pelos impactos das mega-
construes e verticalizao vertiginosa, de piora na qualidade de vida e das
cidades devido circulao em massa que ocorre diariamente nas metrpo-
les, que se baseia na mobilidade privada do automvel e dos mecanismos de
valorizao imobiliria, que expulsa moradores de bairros tradicionais etc.
Nesses termos, importante retomar a histria da luta por reforma urbana, o
tamanho de sua ousadia e os limites que encontrou para se realizar.

A luta por reforma urbana no Brasil: origens e desdobramentos


A reforma urbana chegou tarde ao debate das Reformas de Base
(reformas agrria, educacional, poltica e fiscal) que ocorriam no Brasil s
vsperas do golpe de 1964, durante as mobilizaes populares no governo
Joo Goulart. A reforma urbana no se tornou uma bandeira nesse momento,
apesar da situao crtica de moradia nos grandes centros urbanos, dada a
urbanizao acelerada do Brasil nas ltimas dcadas.

Em 1963, o Instituto de Arquitetos do Brasil (IAB) e o Instituto Bra-


sileiro de Anlises Sociais e Econmicas (IBASE) iniciam os debates sobre
Reforma Urbana e Habitao. A iniciativa vinha da classe profissional, pois
naquele momento ainda no havia movimentos sociais pela melhoria das
condies de vida nas cidades, como surgiro nas dcadas seguintes. Alguns
dos participantes tinham acabado de regressar do Congresso Internacional
dos Arquitetos em Cuba pas que havia implementado um programa radical
de reforma urbana nos primeiros anos da sua revoluo.
16
Imploso-exploso das cidades uma noo usada por Henry Lefebvre em diversas obras para expli-
citar o que caracterizou como zona crtica do processo de urbanizao em contraposio industria-
lizao nas economias centrais do capitalismo, ao transformar a cidade industrial em cidade urbana.
236 A H A B I TA O N O B RA S I L

Em suas resolues, encontram-se as de controle sobre a terra para


garantir a democratizao do acesso moradia: dentre os direitos funda-
mentais do homem e da famlia se inclui o da habitao e que a sua plena
realizao, exigindo limitaes ao direito de propriedade e uso do solo, se
consubstanciaria numa reforma urbana, considerada como o conjunto de me-
didas estatais, visando justa utilizao do solo urbano, ordenao e ao
equipamento das aglomeraes urbanas e ao fornecimento de habitao con-
digna a todas as famlias17.

No documento ainda esto indicadas as bases para um programa de


democracia participativa na produo da cidade: de grande importncia
para a poltica habitacional a formao de uma conscincia popular do pro-
blema e a participao do povo em programas de desenvolvimento de comu-
nidades18. O golpe militar, contudo, encerrou a incipiente mobilizao por
reforma urbana.

A surpresa foi que, aps o golpe, a habitao social tornou-se uma


das bandeiras do regime militar. O Estado montava o BNH (Banco Nacional
de Habitao) e o SFH (Sistema Financeiro Habitacional) e estabelecia uma
interveno habitacional em escala indita. O que antes do golpe parecia ser
uma bandeira progressista, tendo em vista a quase ausncia de iniciativas
pblicas, ganha outro sentido no momento em que o governo decide cooptar
os trabalhadores atravs do imaginrio da casa prpria. Em carta a Castello
Branco, Sandra Cavalcanti, futura presidente do BNH, revela quais as inten-
es que movem o Estado: Achamos que a revoluo [o golpe] vai necessi-
tar agir vigorosamente junto s massas. Elas esto rfs e magoadas, de modo
que vamos ter que nos esforar para devolver a elas uma certa alegria. Penso
que a soluo do problema da moradia, pelo menos nos grandes centros, atua-
r de forma amenizadora e balsmica sobre suas feridas cvicas19.

Apesar da construo em massa de 4 milhes de unidades durante os


vinte anos de sua existncia, o BNH destinou apenas 18% s famlias que
ganhavam menos de 5 salrios mnimos e que representavam 3/4 da popula-
o20. Como se sabe, o dinheiro do Banco vinha do FGTS (Fundo de Garantia
por Tempo de Servio) e foi pensado como uma poupana que retornaria
17
Revista Arquitetura, n. 15, jul. 1963.
Idem.
18

19
Citada em MARICATO, Ermnia. Poltica habitacional no Regime militar. Petrpolis: Vozes, 1987.
20
Dados sobre o BNH so apresentados por Gabriel Bolaffi em Habitao e urbanismo: o problema
e o falso problema, no livro: MARICATO, Ermnia (Org.). A produo da casa (e da cidade) no Brasil
Industrial. So Paulo: Alfa-mega, 1979.
A H A B I TA O N O B RA S I L 237

a eles em forma de habitao, sem que o governo tivesse que despender re-
cursos pblicos. Entretanto, nem esta alternativa chegou a acontecer, uma
vez que no foram os trabalhadores de menores rendimentos os grandes be-
neficirios do programa, mas as camadas mdias e as empreiteiras, que eram,
ambas, importantes apoiadoras do regime.

A maioria dos trabalhadores continuou a resolver o problema da falta


de moradia por meio de autoconstruo em loteamentos clandestinos na peri-
feria. Essa soluo, contudo, foi esgotando-se ao longo da dcada de 1970,
na medida em que as terras escasseavam e encareciam, alm disso o Estado
institui a Lei Lehman (6766/79) contra loteamentos clandestinos. O acesso
terra, que funcionara at ento como um mercado informal, passa a ser feito
cada vez mais por meio de invases de reas pblicas e de preservao am-
biental, com a formao de favelas. No incio dos anos 1980, a crise do SFH/
BNH por sua vez esgota o que ainda existia de alternativa pblica de proviso
de habitaes.

Ao mesmo tempo, durante a ditadura, vo surgindo novas formas de


ao popular, especialmente o que se convencionou chamar de movimentos
sociais urbanos. O regime, ao bloquear os canais institucionais de repre-
sentao popular, por meio de uma brutal represso aos sindicatos, acabou
estimulando involuntariamente formas de unio popular fora do espao de
trabalho, nos bairros e nas vizinhanas da periferia. Com o apoio das CEBs
(Comunidades Eclesiais de Base), a populao comea a cobrar saneamento,
educao, sade, habitao, enfim, a resoluo de problemas que afetam seu
dia a dia. O espao do cotidiano torna-se ento um novo lugar para a poltica
e, no por acaso, as mulheres tero participao fundamental.

Pode-se dizer que, da mesma forma que o governo desloca o bate-


-boca entre classes para fora da discusso salarial por meio da represso a
sindicatos e a promessa da casa prpria, os movimentos sociais, em uma ao
paralela, mas de certa forma oposta, deslocam a discusso para o mbito dos
direitos e das polticas pblicas. Os trabalhadores urbanos, de forma mais
ou menos organizada, percebem que em um pas de capitalismo baseado em
baixos salrios importante ampliar o embate poltico para alm da relao
salarial, sem, claro, abandon-la, como se viu com o surgimento do novo
sindicalismo no ABC paulista e do Partido dos Trabalhadores (PT).

Por sua vez, o distanciamento entre trabalhadores e Estado crescen-


te, produzindo uma desidentificao oposta simbiose do populismo. Um
governo militar que chegou represso sistemtica como poltica de Estado
238 A H A B I TA O N O B RA S I L

no tinha mais para a classe trabalhadora as mesmas ambiguidades do pacto


social anterior e, por isso, ela procurar libertar-se da sua tutela. Como expli-
ca Eder Sader, haver um questionamento do Estado como lugar e instru-
mento privilegiado das mudanas sociais.21

Entretanto, o estabelecimento dessa autonomia esbarra em diversas


dificuldades. As novas reivindicaes so muitas vezes especficas e mo-
mentneas e podem ser facilmente respondidas pela poltica tradicional, im-
pedindo sua expanso como luta por universalizao de direitos e(ou) pelo
socialismo democrtico. Da mesma forma, a falta de tradio democrtica
dificulta a organizao popular autnoma e representativa, favorecendo as
prticas clientelistas.

A combinao de povo organizado, por um lado, e esgotamento do


BNH e do modelo de autoproviso de habitao, por outro, acaba dando ori-
gem a diversos focos dos chamados movimentos de moradia ou sem-teto. O
Estado, desde Getlio e especialmente aps 64, criou o mito da casa prpria,
promessa que agora era cobrada em ocupaes de terra e manifestaes. Para
isso, colaborava a crise que o pas vivia desde o fim do milagre e se acen-
tuava no incio da dcada de 1980, devido dvida externa acumulada e s
mudanas no capitalismo mundial.

Neste processo de luta e ocupaes, os movimentos por moradia trou-


xeram a pblico o problema da falta de habitao e novamente o tema da
Reforma Urbana voltou pauta. Se at ento os trabalhadores resolviam a
questo da habitao na clandestinidade e no anonimato, construindo na pe-
riferia com poupana e trabalho prprios, as ocupaes, passeatas e manifes-
taes noticiadas nos jornais rompiam o crculo de ferro que isolava a classe
trabalhadora: sua reproduo social precisava ser debatida publicamente e
no podia mais ser escondida.

Arquitetos que estavam em sindicatos, universidades e na fundao


do Partido dos Trabalhadores tambm se articulam para retomar a luta pela
Reforma Urbana, ao lado dos movimentos populares. No incio dos anos
1980 surgem, vinculadas aos partidos de esquerda e pastorais, as primeiras
organizaes nacionais da luta pela moradia e reforma urbana: a Central de
Movimentos Populares (CMP), a Confederao Nacional das Associaes
de Moradores (Conam) e a Articulao Nacional de Solo Urbano (Ansur).
Durante o processo de formulao da Constituio Federal de 1988, essas
articulaes nacionais e seus diversos grupos regionais iro criar um movi-
SADER, Eder. Quando novos personagens entram em cena. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1988.
21
A H A B I TA O N O B RA S I L 239

mento multisetorial de grande abrangncia o Frum Nacional de Reforma


Urbana (FNRU) que lutou para incluir no texto constitucional instrumentos
legais que levassem realizao da funo social da cidade e da propriedade
no processo de desenvolvimento urbano.

Em 1988, apresentada uma Emenda Constitucional de Iniciativa Po-


pular de Reforma Urbana, que conta com a assinatura de mais de 160 mil
eleitores em todo o pas. Apesar da presso, os artigos 182 e 183 da Constitui-
o Federal, dedicados Reforma Urbana, ficaram 13 anos sem regulamen-
tao. Durante esse perodo, a Emenda popular foi sendo modificada para
ento ser aprovada em 2001 como o Estatuto da Cidade do qual trataremos
a seguir, no item 3.

Os trs princpios norteadores que orientavam a Plataforma de Refor-


ma Urbana eram os seguintes22:

1) Funo social da cidade e da propriedade urbana. Fazer pre-


valecer o interesse comum e social sobre o direito individual e absoluto da
propriedade. Trata-se de uma regulao do direito individual, sem infringi-lo.
uma exigncia similar a do cumprimento da funo social da propriedade
rural para a reforma agrria.

2) Direito cidade e cidadania. O acesso cidadania visto de


forma integrada ao direito cidade, com lcus dos servios e equipamentos
urbanos (de educao, sade, cultura etc) e de direitos complementares: ao
lazer, informao, liberdade de organizao, ao respeito pluralidade
tnica, sexual, cultural e religiosa.

3) Gesto democrtica das cidades. Torna-se um pressuposto po-


ltico para implementao dos dois outros princpios. Procura definir uma
alternativa para as formas autoritrias e(ou) paternalistas de ao do Estado:
uma nova forma de planejar e governar as cidades submetidas ao controle
e participao social, feita por meio do reconhecimento e da priorizao da
participao popular23. Para tanto, reconhece a cidade como palco de confli-
tos e interesses divergentes a serem mediados e ponderados na construo de
prioridades das polticas pblicas.

Enquanto era travada a batalha legal para o estabelecimento de uma


Como reconstitui: SILVA, Eder Roberto da. O movimento nacional pela reforma urbana e o processo
22

de democratizao do planejamento urbano no Brasil. So Carlos, SP: UFSCar, 2003. Dissertao de


Mestrado, Universidade Federal de So Carlos, 2003.
Idem.
23
240 A H A B I TA O N O B RA S I L

lei constitucional de Reforma Urbana no Brasil, os movimentos sociais e


partidos de esquerda procuraram implementar localmente esses princpios,
mesmo na ausncia de uma regulao federal. As administraes municipais
foram o campo experimental que permitiu a construo de instrumentos de
gesto democrtica, como as Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS) e
os Oramentos Participativos (OPs), que instauraram novas dinmicas po-
lticas e sociais no planejamento das cidades. A grande referncia foi Porto
Alegre, mas a cidade que radicalizou o OP em conferncias que chegaram a
discutir 100% do oramento municipal foi Belm do Par. Tambm foram
instaurados Fundos, Conselhos e Conferncias Municipais em vrios setores
da poltica pblica, combinando instrumentos de democracia participativa e
representativa24.

De outro lado, como veremos, os movimentos populares de luta por


moradia, alm de avanarem na conquista do novo marco legal, passaram a
defender uma nova modalidade de proviso habitacional ps-BNH: os muti-
res autogeridos, que foram sobretudo testados na gesto de Luiza Erundina
(1989-1992) na cidade de So Paulo. A poltica habitacional realizada dire-
tamente pelos trabalhadores, com seus assessores tcnicos, indicava um ca-
minho de desmercantilizao da cidade e a produo de moradias de melhor
qualidade. O mutiro habitacional, naqueles anos, representou um smbolo da
conquista da cidade pelos trabalhadores, como parte da implantao do pro-
jeto democrtico-popular da esquerda brasileira. O exemplo de mobilizao
do mutiro era visto como expresso concreta e alegoria dos trabalhadores
construindo sua prpria histria.

O Estatuto da Cidade: a lei de reforma urbana e sua inapli-


cabilidade
Os anos 2000 foram marcados por importantes conquistas no quadro
normativo e institucional, com destaque para a aprovao do Estatuto da Ci-
dade, em 2001, e a criao do Ministrio das Cidades, em 2003. Apesar de
contemplada na Constituio Federal de 1988, a Reforma Urbana no conta-
va com instrumentos legais que permitissem sua efetivao algo que faltava
lei que regulamentaria os dois artigos que abordavam, de forma genrica,
o tema.

A aprovao do Estatuto foi considerada um dos principais marcos


da luta pela Reforma Urbana no Brasil. A conquista de uma das leis mais
Os limites do participativismo para mudar estruturalmente o rumo das polticas pblicas so
24

discutidos por Ermnia Maricato em: MARICATO, Ermnia. Nunca fomos to participativos. In:
_______. O impasse da poltica urbana no Brasil. Petrpolis: Vozes, 2011.
A H A B I TA O N O B RA S I L 241

progressistas do mundo, em conjunto com a recm chegada do Partido dos


Trabalhadores presidncia, fez com que o incio dos anos 2000 fosse cerca-
do por um clima de otimismo na luta pela Reforma Urbana.

O Estatuto disponibiliza instrumentos legais que podem ser utilizados


contra a especulao imobiliria, induzindo a ocupao de reas j dotadas
de infraestrutura e equipamentos. O principal instrumento com esta funo
o IPTU Progressivo no Tempo, mediante a majorao da alquota pelo prazo
de cinco anos consecutivos em caso de no cumprimento da funo social da
propriedade. O Estatuto contempla instrumentos de regularizao fundiria,
reconhecendo os assentamentos precrios como parte da cidade e possveis
de serem consolidados. Os principais instrumentos nesta rea so as Zonas
Especiais de Interesse Social (ZEIS), a Concesso de Direito Real de Uso
(CDRU) e a Concesso de Uso Especial para Fins de Moradia (CUEM).

O Estatuto tambm abarca uma srie de instrumentos de democratiza-


o da gesto urbana, contemplando a reivindicao dos movimentos sociais
na participao nos processos decisrios sobre o espao urbano. Assim,
prevista na Lei a formao de conselhos, audincias, consultas pblicas, con-
ferncias sobre assuntos de interesse urbano, a gesto oramentria participa-
tiva, entre outros. Seguindo o princpio da descentralizao da Constituio
Federal de 1988, o Estatuto confere aos municpios a aplicao direta de seus
instrumentos. Para isso, os municpios devem aprovar suas leis locais que
regulamentem os instrumentos do Estatuto, principalmente o Plano Diretor
(que define o conceito de funo social da cidade e da propriedade), e as leis
especficas, como o IPTU Progressivo.

Em que pese a campanha por Planos Diretores Participativos, em-


preendida pelo Ministrio das Cidades para todo o territrio brasileiro, o que
se verifica na prtica a realizao de planos pouco participativos, assim
como ausncia da regulamentao necessria aplicao local dos instru-
mentos do Estatuto. Os princpios progressistas contidos na Lei Federal so,
na maioria das vezes, apagados na correlao de foras locais.

Aps 10 anos contando com o Estatuto, o territrio das cidades bra-


sileiras sequer iniciou uma mudana de rumo, como se esperava. Os instru-
mentos mais progressistas, como o IPTU Progressivo, praticamente no so
utilizados; quando muito, os Planos Diretores listam o IPTU Progressivo em
seu texto, sem no entanto dar parmetros suficientes para sua aplicao (nota:
remete-se a aprovao destes parmetros para leis especficas, que nunca so
aprovadas).
242 A H A B I TA O N O B RA S I L

Se por um lado evita-se a todo preo o IPTU Progressivo, por outro


se investe pesado nas Operaes Urbanas Consorciadas, um dos instrumen-
tos do Estatuto da Cidade extremamente benfico para o mercado imobili-
rio e problemtico para a Reforma Urbana. Este instrumento possibilita
reas de exceo de legislao na cidade, nas quais os padres de vertica-
lizao so flexibilizados e incentivados, tendo como contrapartida benef-
cios de infraestrutura urbana dentro da mesma rea (o que acarreta na sua
autovalorizao). Tais processos so mediados por meio de negociaes de
ttulos emitidos pelo poder pblico denominados CEPACs, que conferem
terra urbana um novo estatuto, de carter abstrato e virtual, que acompanha
de perto as novas exigncias de um mercado imobilirio financeirizado.

A dcada de 2000 no foi marcada apenas pela aprovao do Estatuto


da Cidade. Para alm das conquistas no mbito legal, houve uma importante
alterao da estrutura institucional do Estado na questo habitacional, cujo
principal marco a criao do Ministrio das Cidades. Nas palavras de Erm-
nia Maricato, o caminho que levou criao do Ministrio das Cidades teve
uma pavimentao consolidada por muitos e sucessivos passos dados por um
nmero cada vez maior de lideranas sociais, profissionais e tcnicos de di-
versas origens25. Com a criao do Ministrio das Cidades se preenchia um
vazio institucional presente no governo federal desde a extino do Banco
Nacional de Habitao.

Um importante componente do Ministrio das Cidades o Fundo


Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS), que teve sua origem
vinculada a um projeto de lei de iniciativa popular, entregue ao Congresso
Nacional em 1990, contendo mais de 1 milho de assinaturas de eleitores.
Segundo Ermnia Maricato (2011), ela instituiria, se seguisse a proposta ini-
cial, um sistema descentralizado de investimentos em habitao, representa-
do por fundos e conselhos estaduais e municipais, que teriam autonomia para
aplicao de recursos repassados por meio do Fundo Nacional.

Assim se formou um sistema que articulava planos, conselhos e fun-


dos de habitao, em todos os nveis de governo, o que efetivaria a proposta
de descentralizao. Na esfera federal, foi elaborado o Plano Nacional de
Habitao (PlanHab), que daria incio a uma nova fase para o planejamento
habitacional no Brasil e que tinha no FNHIS uma de suas principais apostas.

Assim que foi concludo, o PlanHab, e junto com ele todo o sistema
de habitao recm-formado, foi deixado de escanteio, em razo da postura
MARICATO, Ermnia. O impasse da poltica urbana no Brasil. Petrpolis: Vozes, 2011.
25
A H A B I TA O N O B RA S I L 243

do governo frente a uma nova conjuntura econmica marcada pela crise mun-
dial de 2008. Esta postura inclua a poltica habitacional, no aquela proposta
pelo PlanHab, com seus conselhos e fundos locais; era preciso uma poltica
habitacional de salvamento do mercado imobilirio, para o que se criou um
novo programa, o Minha Casa Minha Vida (MCMV).

Nesse percurso, percebe-se que a organizao popular em torno de


marcos de institucionalizao pela Reforma Urbana trouxe tona contradi-
es entre a luta direta e a formalizao interna ao Estado, demonstrando
claramente o papel dele dentro do sistema. Tal mediao entre os interesses
do capital imobilirio e financeiro, por um lado, e por outro a aparncia de
atendimento social fica clara com o MCMV, do qual trataremos agora.

A privatizao da poltica habitacional com o Minha Casa,


Minha Vida
Desde o final do BNH, em 1986, o governo federal no havia imple-
mentado de forma consistente um programa de financiamento e produo
habitacional com a mesma dimenso que os militares no ps-golpe de 1964.
Foi a crise mundial de 2008, articulada com a presso das construtoras habi-
tacionais brasileiras, que levou o governo Lula a fazer um pacote de salva-
mento dessas empresas e anunciar, no primeiro semestre de 2009, o programa
Minha Casa Minha Vida. O programa j est na segunda fase, com a meta
de construo de 3 milhes de moradias e fundos pblicos na ordem de 100
bilhes de reais o BNH construiu 4 milhes em 20 anos.

O MCMV, ao mesmo tempo em que injeta um recurso sem preceden-


tes desde a redemocratizao brasileira na produo habitacional, o faz como
antirreforma urbana, por ser uma ao que est sob controle da iniciativa
privada, mais do que dos rgos pblicos e movimentos sociais. O governo
federal tem destacado que o investimento, apesar de focado na gerao de
empregos e no efeito econmico anticclico, tem um perfil distributivista,
ao contrrio do que provavelmente faria a oposio um conjunto de obras
diretamente de interesse do capital. Contudo, o que apresentaremos nesse
tpico um programa habitacional que colabora com a mercantilizao da
cidade, a ampliao da renda da terra, a predao do trabalho e o aumento da
segregao urbana e social.

O MCMV foi elaborado pela Casa Civil e pelo Ministrio da Fazenda,


em dilogo direto com representantes dos setores imobilirios e da constru-
o, desconsiderando diversos avanos institucionais na rea de desenvol-
vimento urbano, bem como a interlocuo com outros setores da sociedade
244 A H A B I TA O N O B RA S I L

civil. O Ministrio das Cidades teve participao lateral e o Plano Nacional


de Habitao, entregue alguns meses antes do anncio do pacote foi ignora-
do em sua quase totalidade, bem como o Estatuto da Cidade, que no um
elemento definidor dos investimentos. O Conselho das Cidades, rgo deli-
berativo mais importante do Ministrio, sequer foi consultado a respeito do
pacote. O Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS), que at
ento deveria concentrar todos os recursos da poltica habitacional, de modo
a uniformizar os critrios de acesso, bem como seu Conselho, e o PlanHab
foram dispensados do programa.

No se trata de um paradoxo, pois o MCMV foi antecedido e se inspi-


rou na poltica privatista de habitao dos governos do PSDB em So Paulo
e na presidncia de Fernando Henrique Cardoso. Nos programas de Emprei-
tada Integral da Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano do
Estado de So Paulo (CDHU) e no Programa de Arrendamento Residencial
(PAR), o protagonismo da proviso habitacional j havia sido transferido do
Estado para as empresas privadas. Elas compram terras, projetam, decidem
onde e como construir, e vendem o produto para o governo, que ento o refi-
nancia para populao de baixa renda. Esse modelo de oferta de mercado o
defendido pelo Banco Mundial e foi aplicado em larga escala no Mxico e no
Chile, antes de aportar no Brasil.

O PAR seguiu existindo no governo Lula, mas nunca emplacou como


uma poltica pblica de governo, at o momento da crise de 2008. Com a
crise global, as construtoras pressionam o governo por recursos para evi-
tar sua bancarrota. O governo decide ampliar o investimento em habitao
para baixa renda como medida dita anticclica. O PAR era a referncia de
modelo de negcio na proviso de interesse social e se tornou a base para
a concepo do MCMV26. O que assistimos foi um Programa de Estmulo
Reestruturao e ao Sistema Financeiro Nacional (PROER de 1995) do setor
da construo civil.

Para entender essa operao de salvamento custeada com recursos


pblicos, preciso mencionar que, a partir de 2005, as principais empresas
construtoras e incorporadoras abriram seu capital na Bolsa de Valores, cap-
turando bilhes de reais em poucos meses. O que significa que um setor da
economia que era historicamente de propriedade de empresrios nacionais
passou a se internacionalizar e a desnacionalizar. Com a abertura na Bolsa e

A ponto dos tcnicos do governo chamarem este ltimo de PARecido. assim importante re-
26

conhecer que o MCMV tem origem no modo como o Banco Mundial e os tucanos entendiam a
reestruturao do modelo de proviso habitacional ps BNH.
A H A B I TA O N O B RA S I L 245

a injeo de capital, as empresas tiveram que se expandir, tanto geografica-


mente quanto para faixas do mercado at ento inexploradas, pressionadas
por uma lgica de reproduo financeira. Isso significa uma ampliao do
circuito imobilirio, antes concentrado, para outras cidades e a entrada das
empresas no chamado setor econmico (de 6 a 12 salrios mnimos de ren-
dimento familiar). O crescimento repentino com a capitalizao e a amplia-
o do rendimento no setor foi, contudo, insustentvel. Produziu-se em 2008
um pico de inflao na construo, houve falta de determinados insumos e de
mo de obra especializada, casos de m gesto em algumas empresas, redu-
o de exigncias em relao ao crdito e qualidade dos produtos, produo
acima da demanda e, por fim, uma oferta acima da capacidade do crdito. A
crise mundial, portanto, embora venha a agravar a situao, no est na ori-
gem dos limites para o crescimento do setor e dos problemas mencionados.
As empresas de habitao tiveram naquele momento uma queda vertiginosa
em suas aes (caram para um dcimo do valor de poucos meses antes). O
pacote surge como salvao para o setor que estava entrando em crise pro-
funda, por fatores internos e externos. No primeiro semestre de 2009, o setor
da construo civil lidera disparado (58% acima do segundo colocado) a alta
na Bolsa de Valores, impulsionado pelo anncio do pacote habitacional. As
empresas que mais se beneficiaram foram as voltadas ao mercado econmico
(Tenda, MRV e Rodobens), que apenas nos dois meses aps o anncio do
pacote tiveram ganhos especulativos de at 126% em suas aes na Bolsa,
refletindo a expectativa de ganhos futuros. O despejo de subsdios pblicos
e semipblicos deve colaborar no apenas para ativar o setor como para res-
tituir o valor de troca de terrenos e de imveis construdos, e vacantes desde
o ano anterior. Novamente, o Estado estende sua rede de proteo para que
a mercadoria no caia fora da circulao e possa dar o seu salto mortal da
realizao do valor.

Para se ter uma idia do direcionamento s empresas privadas, 97%


do subsdio pblico disponibilizado pelo pacote habitacional, com recursos
da Unio e do FGTS, so destinados oferta e produo direta por construto-
ras e apenas 3% a entidades sem fins lucrativos, cooperativas e movimentos
sociais, para produo de habitao urbana e rural por autogesto o que
poderia ser um campo para a ampliao da Economia Solidria27. O MCMV
tambm no contempla a promoo estatal (projetos e licitaes comandados
27
A construo civil um espao de produo que pode ser apropriado com relativa facilidade pe-
los trabalhadores em autogesto, pois tem baixo componente de capital fi o e pouco conhecimento
concentrado nos nveis de gerncia. H, por parte dos trabalhadores, um saber fazer que no foi to-
talmente apropriado pelo capital e que pode ser mobilizado, amparado por poucos tcnicos aliados,
para empreendimentos cooperativistas e associativistas de livres produtores. Sobre isso ver: FERRO,
Srgio. Arquitetura e trabalho livre. So Paulo: Cosac Naify, 2006.
246 A H A B I TA O N O B RA S I L

por rgos pblicos), que deve seguir pleiteando recursos por meio das linhas
existentes, com fundos menores, muito mais concorridos, e restries de mo-
dalidades de acesso e de nvel de endividamento.

Esse perfil de investimento j indica qual o modelo claramente do-


minante e a aposta na iniciativa privada como agente motora do processo. A
justificativa a dificuldade do poder pblico (sobretudo municipal) na apli-
cao de recursos induzindo o governo federal a optar por uma produo
diretamente de mercado. Desse modo, em vez de atuar para reverter o quadro
de entraves gesto pblica, fortalecendo-a, assume a premissa de que a efi-
cincia est mesmo do lado das empresas privadas.

O pacote habitacional e sua imensa operao de marketing retomam


a ideologia da casa prpria que foi estrategicamente difundida no Brasil
durante o regime militar, como compensao em relao perda de direitos
polticos e ao arrocho salarial. A promessa de casa prpria, como marco da
chamada integrao social, j se viu, pode ser utilizada como substitutiva
da emergncia histrica do trabalhador como sujeito que controla a mudana
social (seu sentido e alcance). Seja por coero, cooptao ou consentimento,
a promessa da casa prpria pode promover um contexto de apaziguamento
das lutas sociais e de conformismo em relao s estruturas do sistema.

Evidentemente que no se trata apenas de um fenmeno ideolgico.


A casa prpria percebida e vivida pelas camadas populares como bastio
da sobrevivncia familiar, ainda mais em tempos de crise e de instabilidade
crescente no mundo do trabalho. Ela cumpre um papel de amortecimento
diante da incompletude dos sistemas de proteo social e da ausncia de uma
industrializao com pleno emprego. Para os polticos, essa operao de mar-
keting se faz necessria para amplificar os dividendos eleitorais, pois grande
parte do pacote ocorre no plano do imaginrio, dada a disparidade entre a
promessa e o atendimento previsto. E, para o capital imobilirio, ela tambm
um excelente negcio.

O volume de recursos pblicos ou do FGTS destinados a subsidiar a


operao d a entender que se trata de uma imensa operao de transferncia
de renda e de salrio indireto. A taxa de subsdio alta para a faixa de 0 a
3 salrios, que deve pagar 10% de seu rendimento ou o mnimo de 50 reais
por ms, com juros zero, por um perodo de 10 anos. Mesmo que o desenho
da transferncia de renda seja positivo, preciso compreender quais as in-
termediaes sobre o recurso e seu resultado qualitativo, pois no se trata de
uma transferncia direta, como no caso do carto Bolsa-Famlia. Enquanto o
trabalhador recebe uma casa com apenas 35 m2 de rea til (modelo proposto
A H A B I TA O N O B RA S I L 247

pela Caixa), provavelmente nas periferias extremas, a empreiteira pode rece-


ber por essa casa-mercadoria at 65 mil reais, ou 1,85 mil reais por m2.

Tal como desenhado pelo pacote, o subsdio, neste caso, tem a fa-
mlia sem-teto como libi social para que o Estado favorea, na partio da
riqueza social, uma frao do capital: a do circuito imobilirio (construtoras,
incorporadoras e proprietrios de terra). Na verdade, o subsdio est sendo
dirigido ao setor imobilirio, tendo como justificativa a chancela social da
habitao popular.

Como j mencionamos, os projetos no so formulados a partir do


poder pblico ou da demanda organizada, no so licitados, no so defini-
dos como parte da estratgia municipal de desenvolvimento urbano e podem
inclusive contrari-la. So estritamente concebidos como mercadorias, rent-
veis a seus proponentes. Os municpios no tm um papel ativo no processo a
no ser na exigncia de que se cumpra a legislao local, quando muito. No
so fortalecidas as estruturas municipais de gesto, projetos e controle do uso
do solo, muito menos a qualificao do espao urbano.

Municpios tm sido pressionados a alterar a legislao de uso do solo,


os coeficientes de aproveitamento e mesmo o permetro urbano, para viabili-
zar economicamente os projetos. As companhias habitacionais e secretarias
de habitao tornaram-se balces de aprovaes e doaes de terrenos
iniciativa privada. Na nsia de poder viabilizar o maior nmero de empreen-
dimentos, o poder local ficou refm de uma forma predatria e fragmentada
de expanso da cidade. O n da terra permanecer intocado e seu acesso
se dar pela compra de terrenos por preos de mercado - cada vez mais ele-
vados. O modelo de proviso mercantil e desregulada da moradia ir sempre
procurar a maximizao dos ganhos por meio de operaes especulativas.

No h nada no MCMV, por exemplo, que estimule a ocupao de


imveis construdos vagos (que totalizam 6 milhes de unidades, ou 83% do
dficit), colaborando assim para o cumprimento da funo social da proprie-
dade28. A existncia desse imenso estoque de edificaes vazias mais um
peso para toda a sociedade, pois so em sua maioria unidades habitacionais
providas de infraestrutura urbana completa, muitas delas inadimplentes em
relao a impostos.

O problema da moradia real e talvez seja um dos mais importan-


tes no Brasil. Contudo o MCMV no o formula a partir das caractersticas
A segunda fase do programa MCMV, lanada em agosto de 2011, prev recursos para reformas de
28

imveis em reas centrais, mas ainda no h casos de implementao.


248 A H A B I TA O N O B RA S I L

intrnsecas ao problema, mas sim das necessidades impostas pelas estratgias


de poder, dos negcios e das ideologias dominantes, ou seja, o pacote alou
a habitao a um problema nacional de primeira ordem, mas o definiu se-
gundo critrios do capital, ou da frao do capital representada pelo circuito
imobilirio, e do poder, mais especificamente, da mquina poltica eleitoral29.

Programas de reforma urbana sensatos j foram formulados no Brasil


nos ltimos 50 anos mas, a despeito dos esforos de movimentos populares e
de tcnicos progressistas, pouco se tornaram efetivos. Essa impossibilidade da
reforma urbana no Brasil s pode ser entendida em um contexto mais amplo,
descrito por Florestan Fernandes como a impossibilidade de um programa de
reformas em nosso pas30. O MCMV a consumao da privatizao de mais
um brao da poltica pblica, como j tem ocorrido em outras reas, e, no caso
das cidades, representa ao fim no apenas a impossibilidade da reforma urbana
mas uma antirreforma, no sentido de ter ampliado a mercantilizao, a segre-
gao socioespacial e a insustentabilidade das cidades brasileiras.

Autogesto na produo da cidade


Ao longo deste percurso histrico aqui descrito, permaneceu latente
primeiro como alternativa, hoje como resistncia a um processo que parece
inelutvel a produo da cidade atravs da autogesto. A partir da organiza-
o dos movimentos sociais, como vimos, a classe trabalhadora recusa o pa-
pel de demanda habitacional para lutar pelo protagonismo no processo de
produo de seu espao. Este ato de negao historicamente determinado (e
que implica necessariamente nos limites polticos j levantados) tem diversas
consequncias diretas, alcanadas de acordo com o nvel de organizao que
as comunidades conseguem colocar em prtica, alm do contexto poltico
que foi se transformando ao longo destas dcadas.

Primeiramente em relao ao resultado final. A produo capitalista


do espao o entende da mesma maneira que todos os seus produtos: como
mercadoria. Isso significa que os parmetros de produo e circulao da casa
e do ambiente urbano seguem a lgica prpria da mercadoria, que meio no
processo de valorizao do capital. Na prtica, as casas so feitas com mate-
riais de baixo custo, so padronizadas independentemente de sua localizao,
tm reas pequenas, localizao perifrica e implantao urbana de baixa
Aqui glosamos o texto de Gabriel Bolaffi sobre o BHN, Habitao e Urbanismo: O Problema e o
29

Falso Problema, op. cit.


Ver: FERNANDES, Florestan. A revoluo burguesa no Brasil. Rio de Janeiro: Zahar, 1975.
30

Um bom comentrio sobre essa hiptese de Florestan realizada em: SAMPAIO JNIOR, Plnio de
Arruda. Entre a nao e a barbrie: os dilemas do capitalismo dependente. Petrpolis: Vozes, 1999.
A H A B I TA O N O B RA S I L 249

qualidade, normalmente afastadas de infraestrutura e sem reas coletivas.


Nestes termos, no faz parte da equao nenhum parmetro de qualidade,
principalmente aqueles que se referem ao acesso cidade.

No aspecto da circulao, a casa passou por momentos diversos ao


longo dos perodos descritos, principalmente no que se refere ao direciona-
mento da demanda realizada pelo Estado. Independente deste aspecto que
j um dado importante, demonstrando o papel estatal as casas e seus bair-
ros so produzidos de maneira abstrata, para o uso padro desenhado para
a classe trabalhadora. As mdias sociais utilizadas pelo capitalismo so aqui
radicalizadas, quando se fala do uso destes espaos.

Para alm da sua forma final e uso, a produo da mercadoria que


a base a partir da qual se conformam forma e uso marcada pelo trabalho
abstrato, pelos baixos salrios, pela heteronomia na organizao da produo
e, por fim, pelo afastamento obrigatrio entre produtor e produto. Como a
produo de qualquer outra mercadoria, no h relao de identidade entre os
dois que no ser do trabalhador em ltima instncia nem entre o morador
e sua casa, que entendida apenas como mercadoria a ser consumida.

Ainda como processo que se d inserido historicamente no capita-


lismo, o mutiro por autogesto pretende apontar a inverso da relao de
identidade e pertencimento do trabalhador e seu espao na medida que encara
a produo dele como resistncia forma de produo vigente. Dessa manei-
ra, a produo da cidade passa a ser ferramenta de formao poltica, tendo
como base o momento produtivo, mas vai alm dele, pois deixa de existir
consumo do espao construdo para passar a ser possvel de fato o uso quali-
ficado do mesmo, inclusive de forma coletiva. Isso no significa que o espao
produzido atravs da autogesto no possa se transformar em mercadoria e
entrar no mercado imobilirio como qualquer outra. Qualquer produo est
sujeita a isso no mundo capitalista. O que importante ressaltar aqui que,
independente disso ocorrer a posteriori, a produo dela no foi pautada pe-
los mesmos termos da forma mercadoria e isso tem significados diversos na
forma final do produto e no seu uso (se realizado pelo prprio produtor). Ou
seja, mesmo na condio de mercadoria transformada, ela traz as marcas
desta qualificao, que pode ser entendida como resistncia se permanecer
nas mos dos trabalhadores.

necessrio aqui diferenciar esta forma de produo de que falamos


o mutiro por autogesto da autoconstruo, que tambm envolve a rela-
o direta entre o morador e a produo de seu espao. Nesta ltima, h uma
250 A H A B I TA O N O B RA S I L

srie de caractersticas que fazem com que a potencialidade de fortalecimento


poltico se perca: o acesso irregular terra, a falta de financiamento pblico,
a necessidade de poupana individual da famlia, a falta de acompanhamento
tcnico, a falta de projeto (o que pode gerar uma srie de desperdcios), a
desvinculao com qualquer coletivo, a falta de qualidade urbana (acesso a
equipamentos e servios) e a insegurana de permanecer no local. O mutiro
por autogesto, se permanece com a relao de produo direta do morador,
busca outro processo em vrios nveis: legalidade no acesso terra, inclusive
com luta pela reforma urbana, acesso aos fundos pblicos, luta pelo direito
moradia, assistncia e acompanhamento tcnicos, projeto e planejamento de
obra, qualidade urbana e fortalecimento poltico da comunidade. Neste senti-
do, o mutiro por autogesto se afasta da autoconstruo na medida em que
uma luta por direitos, por um lado, e um fortalecimento poltico coletivo, por
outro, se constituindo como uma experimentao prtica de outra formao
poltico-social.

H um significado poltico importante no caso especfico da produo


da casa e da cidade pela autogesto pois se trata justamente do espao de
reproduo da forma capital. Ao instaurar um sinal negativo nesta forma de
reproduo se estabelece um obstculo fsico, mas tambm simblico de
difcil passagem. Ficam marcadas de maneira muito intensa as potencialida-
des do espao liberado da forma capital, como experincia de socializao e
apropriao da cidade.

A formao poltica deste processo pode ser intensa se bem direcio-


nada pelo movimento social e pelos tcnicos. Inicia-se na conquista da rea
e do financiamento, que normalmente vem a partir de lutas diretas. Neste
momento o grupo inicia um processo de reflexo sobre o espao que deseja:
fundamental sua participao ativa no projeto fsico de implantao, desenho
e escolha da tecnologia das unidades habitacionais e espaos coletivos, como
maneira de desalienao do trabalho e autonomia sobre sua forma de vida.
Alm disso, aqui se desenvolvem experincias de coletivizao importantes:
primeiro, na discusso do desenho da unidade habitacional, que deve ter uma
quantidade limitada de tipologias. Aqui fundamental olhar para o outro,
entender suas necessidades e procurar solues que atendam a todos. Esta
experincia se torna ainda mais relevante na discusso dos espaos coletivos:
tendo o terreno uma limitao fsica, devem ser escolhidas as melhores for-
mas de utiliz-lo. Mais vagas de estacionamento ou mais rea de lazer? Ruas
de pedestres ou de carros? Grandes espaos pblicos e/ou pequenos espaos
coletivos? Quais programas de servios, comrcios, lazer, cultura, educao
so possveis? Afinal, qual espao urbano queremos?
A H A B I TA O N O B RA S I L 251

A etapa seguinte, de produo, envolve o maior desafio. Aqui, alm


de discusses, so necessrias aes coletivas e organizadas, muito bem co-
municadas e decididas entre todos. A vida coletiva colocada em prtica
como um experimento, ou seja, expe todas as fragilidades deste coletivo,
assim como suas potencialidades. Se este processo no for bem direcionado
politicamente, pode fazer com que as fragilidades se agigantem e as poten-
cialidades se percam. No entanto, do contrrio, os obstculos superados co-
letivamente so muito mais decisivos do que aqueles muito bem resolvidos
individualmente, e a comunidade se fortalece. E isso fundamental pois, em
seguida, ela vai habitar e administrar um espao coletivo e esta experincia se
torna uma realidade, ainda que de pequena dimenso se comparada cidade.

Fica clara a importncia da presena do movimento social engajado


e atuante para alm das conquistas imediatas, de tcnicos que encarem sua
atuao para alm da prpria tcnica e de um poder pblico comprometido
com as causas sociais. Sem essa aliana, essa trade, as possibilidades de se
alcanar o fortalecimento poltico desejado neste tipo de experincia so ex-
guas. Como esta composio bastante difcil e est sujeita a mudanas cons-
tantes ao longo dos processos (que demoram alguns anos), pode-se imaginar
que essa forma de produo no compe parte considervel dos nmeros da
habitao popular hoje, sendo poucas as que conseguem de fato alimentar as
potencialidades do processo poltico31.

Na Amrica Latina, os mutires por autogesto tm origem na expe-


rincia uruguaia, de meados da dcada de 196032. Ali, eles foram fruto de
um contexto poltico de grande desemprego e organizao da populao que
deu origem Federacin Uruguaya de Cooperativas de Vivienda por Ayu-
da Mutua (FUCVAM), uma central de cooperativas habitacionais que dese-
nhou na prtica as primeiras experincias de relacionamento entre populao
organizada, tcnicos e poder pblico. Devido ao contexto uruguaio e sua
histria de organizao poltica, ali se desenvolveu uma formalizao insti-
tucional destes agentes que no ocorreu em nenhum outro pas da Amrica
Latina: alm da centralidade da prpria FUCVAM, os tcnicos tambm se
organizaram em torno de uma entidade nica para todo o pas, o CCU (Centro
Cooperativista Uruguaio) e o poder pblico federal tem uma lei desde 1968
Ainda que, muitas vezes, sejam empreendimentos premiados como best practices o que de-
31

monstra a contradio entre uma boa prtica inserida no sistema e uma boa prtica que signifi-
que fortalecimento poltico.
32
BARAVELLIi, Jos Eduardo. O Cooperativismo Uruguaio na Habitao Social de So Paulo: das
cooperativas FUCVAM Associao de Moradia Unidos de Vila Nova Cachoeirinha. So Paulo, SP:
USP, 2006. Dissertao de Mestrado apresentada na Faculdade de Arquitetura e Urbanismo, Univer-
sidade de So Paulo, 2006.
252 A H A B I TA O N O B RA S I L

para a produo cooperativa, que hoje tem tamanho superior ao do mercado


privado33.

Outros pases latino americanos esto seguindo os passos dados pela


experincia uruguaia, entre eles Argentina e Venezuela, cada um de uma forma
diferente, com contextos polticos e de organizao popular muito distintos.

J no Brasil, a experincia uruguaia teve um desenvolvimento prprio,


principalmente a partir da dcada de 1980 com a redemocratizao e a luta
pela reforma urbana, como vimos. Neste momento, h uma reordenao das
foras populares em torno da formao do Partido dos Trabalhadores (PT),
por um lado, e por outro da formao de movimentos de moradia em luta
pela reforma urbana. A Unio Nacional dos Movimentos Populares (UNMP),
que congrega vrios movimentos locais, foi importante para trazer para So
Paulo (atravs da UMM) a experincia uruguaia de autogesto na produo
habitacional, no bojo do primeiro governo municipal do PT (gesto Luiza
Erundina, 1989-1992).

A experincia foi interrompida e combatida nos governos municipais


e estaduais conservadores que se seguiram gesto Erundina. A dcada de
2000 trouxe a possibilidade da retomada dos mutires paulistanos pela se-
gunda gesto do PT (Marta Suplicy, 2001-2004) e a nacionalizao da po-
ltica de proviso habitacional por autogesto por meio de programas como
o Crdito Solidrio, o PSH e o Operaes Coletivas. Dentro do Minha Casa
Minha Vida tambm foi criado um subprograma dirigido a entidades sem
fins lucrativos, mas que corresponde a apenas 2% do total do MCMV cuja
tendncia hegemnica, vimos, a privatizao da poltica habitacional.

O que h de novo que a autogesto aqui mobilizada pelas organi-


zaes populares de forma pragmtica e desencantada do sentido poltico
imaginativo anterior. Quase todos os movimentos convergem para uma tendn-
cia de produo de massa (que privilegia aspectos quantitativos em nmeros
de unidades e tempo de execuo) que no deixa de ser similar a do modelo
imposto pela aliana entre governo e contrutoras. Nesse contexto, vo deixan-
do de lado a prioridade na autogesto, que lenta e tem dificuldades prprias
da construo democrtica de base. O MCMV parece contentar trabalhadores
e empresrios em torno de um novo grande consenso democrtico, ou de
conciliao de classes como chegou a afirmar o prprio ex-presidente Lula34.
33
Segundo dados apresentados pela CCU na Oficina Latino Americana de Assessorias Tcnicas: Habita-
o Popular, Reforma Urbana e Autogesto, ocorrida entre os dias 3 e 5 de Junho de 2011 em So Paulo.
Foi assim que Lula, na abertura do 81 Encontro Nacional da Indstria da Construo (ENIC), no
34

Rio de Janeiro, em 2009, apresentou aos empresrios o Minha Casa, Minha Vida.
A H A B I TA O N O B RA S I L 253

O mutiro por autogesto hoje, nestes termos, ou tornou-se uma farsa


ou, quando mantm seus princpios fundamentais, lembra a luta quixotesca
contra os moinhos de vento, empreendida por pequena parte de tcnicos e
militantes. Em poca de fim das utopias, necessrio resgatar historicamente
o sentido poltico desta atuao e procurar rearticular foras de resistncia.
um momento de recrudescimento que pode ou no anteceder um momento de
transformao: esta resposta est na responsabilidade daqueles que sobrevi-
vem arduamente a este processo e tm o desafio de fazer esta rearticulao.

Concluso
O Brasil atual vive um novo ciclo de crescimento econmico, obras
urbanas de todos os tipos e, no campo, a expanso do agronegcio. As ci-
dades que esto nascendo dessa aplicao desconjuntada de recursos e rea-
lizao de obras incongruentes so cada vez mais inviveis e inabitveis.
Contudo, as grandes obras urbanas e seus canteiros, verdadeiros mananciais
de extrao de mais-valia, esto mais uma vez na base do novo milagre
econmico brasileiro.

Ao mesmo tempo, aquelas utopias que na redemocratizao indica-


vam a cidade como palco da luta popular e de sua ao direta, parecem ter
sumido como miragens. A autogesto territorial pela classe trabalhadora, pro-
duzindo cidades melhores e mais justas, tornando o urbano um lugar de vida
ao invs de mercadoria, fez parte de um ciclo histrico que parece ter sido
encerrado sem ter cumprido todas as suas promessas. Hoje a autogesto e
sua organizao em movimentos sociais no faz mais parte do imaginrio da
classe trabalhadora. A derrota se deu tambm no plano simblico. Antes, o
mutiro e a reforma urbana, como aes dos trabalhadores tomando em suas
mos a transformao da vida e da cidade, eram smbolos do projeto demo-
crtico-popular para o Brasil. Hoje, podem no fazer mais sentido: afinal a
sociedade de mercado e um capitalismo popular parecem ser o novo hori-
zonte de todos que querem ascender a tudo que prometido. Mesmo para os
direitos da cidadania, a chave do acesso no mais pela mobilizao social,
no bairro, na comunidade, mas pelo mercado, formal ou informal, subsidiado
ou no, que atende a todos (que podem pagar) sem restrio. So os estandes
imobilirios da Tenda e Cia., os shoppings, os condminos fechados, a TV a
cabo, o carro zero prestao que chegam nas periferias com a nova promes-
sa de felicidade para as camadas populares. Soma-se a isso o atual ufanismo
promovido pelos grandes eventos que o Brasil receber, como a Copa do
Mundo e as Olimpadas.
254 A H A B I TA O N O B RA S I L

Assim, parecem ser cada vez menores e mesmo residuais os espaos


para o aprofundamento de prticas autogestionrias e antimercantis na pro-
duo da cidade e da vida. As formas solidrias de resistncia e imaginao
parecem cada vez mais relegadas a situaes temporrias, quando muito, ou a
polticas pblicas compensatrias. Houve um momento em que a autogesto
dos trabalhadores, encarnada no mutiro, na gesto democrtica das cidades,
nas reformas urbana e agrria, apontava o futuro de um pas novo que se in-
ventava aps o fim da ditadura. Hoje estas parecem ser bandeiras arcaicas
do Brasil de capitalismo acelerado, turbinado pela financeirizao da eco-
nomia, as exportaes de commodities, a predao do ambiente natural, as
descobertas de novas bacias de petrleo, a precarizao dos servios pblicos
e da proteo social, as polticas de pacificao social pela fora militar,
grandes e violentos canteiros de obra etc.

O objetivo deste texto no apenas lamentar o recuo ou derrota das


organizaes populares diante das formas cada vez mais sofisticadas de mer-
cantilizao da vida, do espao e do imaginrio, mas reconhecer que estamos
diante da necessidade urgente de reinventar as formas de lutas, suas tticas e
estratgias. O Brasil em crescimento econmico apesar de taxas muito mais
modestas do que a China e mesmo vizinhos latino-americanos vai deixando
um rastro de predao e violncia que vemos apenas parcialmente. Traz em
si a ideia de uma nova normalidade capitalista no pas, de uma nova ordem
e progresso nas cidades brasileiras mesmo que nos levem a situaes cada
vez mais caticas e inviveis.

tarefa de todos ns, que reconhecemos as incongruncias desse novo


ciclo desenvolvimentista predador, que promove uma bomba relgio urbana,
social e ambiental prestes a explodir, nos mobilizar tanto para compreender
o que mudou e o que permanece no Brasil atual quanto para descobrir como
restituir o sentido da transformao social, em direo a uma sociedade mais
justa e solidria, com cidades mais acolhedoras, funcionais e democrticas.
A H A B I TA O N O B RA S I L 255

HABITAO
SOCIAL RURAL:
A EXPERINCIA DA
CREHNOR LARANJEIRAS
NO ASSENTAMENTO
CELSO FURTADO.
Luis Carlos Costa

1. A Cooperativa Entidade Organizadora


A Cooperativa de Crdito Rural de Pequenos Agricultores e da Refor-
ma Agrria do Centro Oeste do Paran Crehnor Laranjeiras faz parte de
uma rede regional de cooperao que envolve iniciativas desde a produo,
com financiamento e assistncia tcnica, com parceria com o Centro de De-
senvolvimento Sustentvel e Capacitao em Agroecologia (CEAGRO) e a
Fundao Mundukide Grupo Mondragon (Pas Basco) at a comercializa-
o atravs das feiras da agricultura familiar e constituio das agroindstrias
de leite. Tambm faz parte do Departamento de Promoo de Empresas So-
ciais (DEPES), atuando como promotora de novas iniciativas de organizao
dos agricultores para produo, comercializao e trabalho.

A Cooperativa possui mais de 3000 associados, abrangendo 12 muni-


cpios no Territrio da Cidadania Cantuquiriguau, e desenvolve aes vol-
tadas ao fortalecimento da agricultura regional atravs do financiamento das
cooperativas de pequenos agricultores, dos associados e dos novos negcios.
Alm de promover o acesso dos agricultores familiares s linhas de crdito do
PRONAF como principal servio prestado aos seus associados, habilitada
pelo Ministrio das Cidades e autorizada pelo Banco Central do Brasil para
atuar como Entidade Organizadora e Instituio Financeira nos programas
pblicos habitacionais rurais e urbanos.
256 A H A B I TA O N O B RA S I L

Atualmente a cooperativa possui mais de 680 unidades habitacionais


rurais concludas e entregues, em sua maioria, a famlias assentadas da re-
forma agrria. No Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV) e Progra-
ma Nacional de Habitao Rural (PNHR), executa-se, em parceria com o
Movimento de Pequenos Agricultores (MPA), a elaborao de propostas de
empreendimentos rurais em seis municpios, alm de atender diversos assen-
tamentos do Paran. No mbito urbano, atua como instituio financeira do
PMCMV-Sub50 em 21 municpios paranaenses, atendendo 779 famlias, alm
de atuar como Entidade Organizadora do PMCMV-Entidades para famlias de
baixa renda com recursos do Fundo de Desenvolvimento Social (FDS).

2. O assentamento Celso Furtado


O assentamento Celso Furtado est localizado no municpio de Quedas
do Iguau, regio Centro-Sul do estado do Paran. Com 1.100 famlias assen-
tadas, a rea total do assentamento ocupa cerca de 30% do municpio de Que-
das do Iguau, onde vivem 30.585 habitantes. O assentamento possui como
base organizativa o Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem-Terra (MST).

De acordo com documentos de arquivo interno e relatos dos repre-


sentantes das famlias assentadas, o processo de constituio do assenta-
mento teve incio com a primeira ocupao em 1999, com envolvimento de
mais de 2 mil famlias, e uma segunda ocupao em 2003. A formalizao
do assentamento ocorreu em setembro de 2005, com o assentamento de 973
famlias. Essa rea est interligada a outros assentamentos nos municpios
de Rio Bonito do Iguau e Espigo Alto do Iguau, formando um grande
territrio destinado reforma agrria, com mais de duas mil e quinhentas
famlias assentadas.

O Censo Demogrfico do IBGE de 2000, perodo em que o processo


de implantao da rea de assentamento se iniciava com a primeira ocupao,
aponta que 47,04% da populao do municpio vivia em situao de pobre-
za. Esta condio de precariedade, sobretudo econmica, era a realidade da
maioria das famlias assentadas, em sua maioria oriundas de outras cidades
e regies do estado do Paran. Dois anos aps a regularizao do assenta-
mento, em torno de 70% das moradias eram precrias, construdas em lona,
costaneiras ou madeira bruta. A precariedade das condies habitacionais se
estendia ao saneamento bsico, estradas, acesso sade e educao. Vale
ressaltar que algumas famlias foram assentadas em lotes distantes, mais de
30 quilmetros da cidade, embora os lotes mais prximos sejam praticamente
limtrofes da rea urbana.
A H A B I TA O N O B RA S I L 257

Analisando os dados cadastrais do Projeto Tcnico Social elaborado


pela equipe da CREHNOR no incio da implantao do projeto, 89% das fa-
mlias assentadas se encontravam na linha de pobreza, com renda familiar
inferior a meio salrio mnimo. A principal e praticamente nica fonte de ren-
da da maioria dessas famlias era proveniente da agricultura de subsistncia,
complementando-se, em alguns casos, com programas de transferncia de
renda do governo federal, como Bolsa-Famlia e BPC (Beneficio de Prestao
Continuada), alm de programas previdencirios, como aposentadoria rural.

Nos ltimos anos, muitas transformaes ocorreram no apenas no


assentamento, mas tambm no municpio como um todo. Segundo relatos
de assentados originrios de Quedas do Iguau, a cidade passa por um forte
crescimento econmico desde a implantao do assentamento, o que acredi-
tam ser fruto dos investimentos e da produo realizada pelos agricultores
assentados. Analisando comparativamente os dados econmicos dos dois l-
timos Censos demogrficos, a renda mdia per capita do municpio teve um
crescimento de 30%, j descontada a inflao do perodo (COSTA, 2012).

3. O PROGRAMA
Dentre os programas previstos na poltica pblica para a reforma
agrria, est a concesso do crdito instalao, que a disponibilizao de
recursos financeiros aos beneficirios da reforma agrria atravs de aes
do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (INCRA). O obje-
tivo deste crdito garantir meios para que a famlia recm-assentada tenha
condies de se instalar e iniciar o processo de desenvolvimento e produo.
Segundo publicao no site do INCRA, o objetivo deste crdito suprir as
necessidades bsicas, fortalecer as atividades produtivas, desenvolver os pro-
jetos, auxiliar na construo de unidades habitacionais e atender necessidades
hdricas das famlias dos projetos de assentamento.

No caso do assentamento Celso Furtado, o projeto de habitao so-


cial est inserido na modalidade Carta de Crdito em Operaes Coletivas
FGTS Cauo (fundo perdido) no mbito do PNHR. Embora a maior parcela
de recursos seja destinada pelo Crdito Instalao do INCRA, a operao dos
recursos de responsabilidade da Caixa Econmica Federal. Atualmente, o
crdito habitacional para assentamentos foi incorporado ao programa Minha
casa Minha Vida, sendo aplicado de maneira semelhante quele destinado s
famlias de pequenos agricultores.

Em 2007, diante da situao precria em que viviam as famlias assen-


258 A H A B I TA O N O B RA S I L

tadas, representantes das famlias e lideranas do movimento social iniciaram


um processo de discusso juntamente aos rgos pblicos responsveis, ob-
jetivando viabilizar a complementao dos recursos do INCRA destinados
habitao. Duas cooperativas de crdito formadas por pequenos agricultores
familiares e assentamentos se habilitaram como Entidade Organizadora, uma
exigncia da modalidade Carta de Crdito do FGTS. As cooperativas reali-
zaram vrias reunies com as famlias, apresentando as condies oferecidas
para formalizao dos contratos e acesso aos recursos. Cada famlia possua
como opo se associar a uma das cooperativas ou acessar o crdito indivi-
dualmente. Neste ltimo caso, no teriam acesso ao crdito do FGTS, apenas
ao Crdito Instalao provido pelo INCRA. Aps o processo de reunies, 670
famlias optaram pela Cooperativa de Crdito Crehnor Laranjeiras, pblico
que se constitui como foco de estudo deste trabalho.

Em sntese, os atores deste projeto so constitudos da seguinte for-


ma: Ministrio das Cidades/FGTS (Agende Financiador); INCRA (Agente
Financiador); Caixa Econmica Federal (Agente Operador e Financeiro); -
CREHNOR Laranjeiras (Entidade Organizadora); Beneficirios (670 fam-
lias assentadas da Reforma Agrria do Assentamento Celso Furtado).

A assinatura do contrato entre os beneficirios e a Caixa Econmica


Federal ocorreu em dezembro de 2007. As 670 famlias foram organizadas
em quatro grupos, tambm chamados de empreendimentos. A previso para
concluso de todas as unidades habitacionais era at o final de 2008. A coo-
perativa de crdito (entidade organizadora) foi a responsvel pela elaborao
dos projetos tcnicos (arquitetnico, estrutural, hidrulico/sanitrio e eltri-
co), bem como pela organizao da documentao das famlias para forma-
lizao das contrataes. Alm da construo em si, outra meta do projeto
o trabalho social, desenvolvido por um assistente social da cooperativa e que
acompanha paralelamente a execuo das obras.

importante ressaltar que, nesta modalidade, os recursos so destina-


dos aquisio do material de construo, sendo a mo de obra empregada
na forma de mutiro assistido, onde as prprias famlias executam servios
sob a superviso da entidade organizadora. Os recursos excedentes aps a
aquisio dos materiais so rateados entre os beneficirios envolvidos nos
trabalhos de construo.

O projeto executado atravs de etapas. Cada etapa contempla um n-


mero determinado de unidades habitacionais (mdia de 100) que devem ser
executadas. Ao final da etapa, a CREHNOR elabora uma Planilha de Levan-
A H A B I TA O N O B RA S I L 259

tamento de Servios executados com relatrio fotogrfico detalhado de todas


as unidades e apresenta CAIXA. Esta analisa e procede a vistoria in loco.
Somente aps a comprovao da execuo de 100% de todas as unidades
previstas para a etapa, a CAIXA autoriza a antecipao dos recursos corres-
pondentes s unidades da etapa seguinte. Assim, no existe possibilidade de
pagamento por obra incompleta.

Para maior segurana na aplicao dos recursos, os pagamentos so


realizados mediante a apresentao de notas fiscais de aquisio do mate-
rial de construo e recibos de mo de obra, emitidos com a autorizao da
comisso de representantes dos beneficirios e da CREHNOR. Alm disso,
o instrumento principal que autoriza ou no uma liberao de recursos a
comprovao da construo das unidades habitacionais.

Inicialmente, quando os projetos tcnicos estavam sendo elaborados,


contava-se com a disponibilidade de recursos provenientes de trs fontes:
INCRA: R$ 7.000,00 (Crdito de Aquisio); FGTS: R$ 4.000,00 (Carta de
Crdito em Operaes Coletivas); COHAPAR Companhia de Habitao do
Paran: R$ 4.000,00. O recurso total era de R$ 15.000,00 por unidade habi-
tacional. No entanto, antes mesmo da aprovao final dos projetos tcnicos e
oramentos, j havia sinais de que o governo do estado atravs da COHAPAR
no faria o aporte dos recursos comprometidos em convnio. Dessa forma, os
oramentos ficaram constitudos apenas pelos recursos do INCRA e FGTS,
ou seja, R$ 11.000,00 por unidade habitacional.

Foram aprovados quatro modelos de residncias, sendo dois deles


com 50m de rea construda e os outros dois com 45m. Embora de dimen-
ses distintas, os recursos para cada unidade eram os mesmos, pois os mode-
los de menor dimenso possuam melhorias que os faziam alcanar o valor do
modelo maior (divisrias internas de alvenaria, enquanto os modelos maiores
possuem paredes divisrias de madeira). Cada famlia poderia optar pelo mo-
delo de sua preferncia dentre as quatro opes.

O projeto no possui recursos para despesas com elaborao de proje-


tos tcnicos, projeto de trabalho social, contratao de responsveis tcnicos
ou recursos para vistorias e acompanhamentos de obras, embora estas sejam
atribuies da entidade organizadora. Para custear estas despesas, cada fa-
mlia se comprometeu a pagar um valor de quinhentos reais, sendo uma pri-
meira parcela na assinatura do contrato e a ltima aps a concluso da obra.

A execuo do projeto foi iniciada conforme previsto pelo cronogra-


260 A H A B I TA O N O B RA S I L

ma no incio do primeiro semestre de 2008. A metodologia de construo


em sistema de mutiro no obteve xito, sendo necessria a contratao de
mo de obra, embora em sua grande maioria, os contratados eram os pr-
prios assentados. No entanto, no final de 2008, o cronograma de execuo
apresentava atrasos e sinais de que a concluso das obras no seria atingida.
Naquele momento, apenas sete unidades haviam sido concludas e aprovadas
pela equipe tcnica da CREHNOR e da Caixa Econmica Federal. As obras
foram iniciadas em 370 lotes e foram paralisadas por falta de recursos en-
quanto outras 293 famlias continuavam aguardando o incio de suas obras.

Movidos pela insuficincia dos recursos disponibilizados para a exe-


cuo das casas conforme idealizado pelas famlias e Entidade Organizadora,
em maro de 2009, a coordenao das famlias beneficirias e a CREHNOR
postularam junto Superintendncia Estadual do INCRA do Paran um pedi-
do para complementao dos recursos para o projeto. Aps longas e exausti-
vas negociaes, em agosto de 2009 a Superintendente do INCRA do Paran
sinalizou em carter excepcional a complementao dos recursos para o pro-
jeto. Essa complementao foi possvel, pois, em 2009, atravs da Instruo
Normativa n. 54, houve uma complementao dos recursos destinados pelo
INCRA ao Crdito Instalao, elevando o valor de 7 mil para 15 mil reais por
unidade habitacional. Dessa forma, o oramento global por unidade habita-
cional passou ao valor de R$ 19.000,00.

A partir desta complementao, houve uma reformulao dos ora-


mentos e cronograma fsico-financeiro elaborada pela Entidade Organizadora
e aprovada pela Caixa Econmica Federal, o que possibilitou a continuida-
de das atividades de construo. O novo plano de trabalho foi aprovado em
agosto de 2010 e adaptado em janeiro de 2011, estabelecendo um regime
de construo por etapas de 120 dias, somando-se ainda um perodo de 20
dias de intervalo, tempo este necessrio para o trabalho tcnico de vistorias e
aferies executado pela CEF e antecipao dos recursos. O prazo final para
concluso do projeto foi alterado para 26 de maro de 2013.

No entanto, mesmo com a complementao, os recursos esto muito


abaixo do praticado pelo mercado, embora a situao seja um pouco melhor
que aquela encontrada quando o projeto foi iniciado e que acarretou a parali-
sao das obras. Segundo a USINA (2009), em maio de 2009 o custo do m
construdo para o Padro Casa Popular era de R$791,07. No valor inicial de
R$ 11.000,00 por casa, o custo do metro quadrado disponvel para o projeto
do assentamento Celso Furtado estava em R$ 244,44 para os modelos de
45m e R$ 220,00 para os modelos de 50m. Uma anlise matemtica simples
A H A B I TA O N O B RA S I L 261

j suficiente para se observar que o oramento apresentava uma defasagem


muito grande, representando menos da metade do valor mnimo utilizado
como padro pelos prprios rgos governamentais.

Mesmo aps a complementao, com o oramento de R$ 19.000,00


por unidade, esta defasagem permanece. Em abril de 2012, o valor apontado
pelo CUB-PR para o mesmo padro analisado por USINA, em 2009, de R$
1.032,19 por metro quadrado. Considerando os 19 mil por casa, o modelo de
45m tem disponvel R$ 422,22 por m, enquanto o modelo de 50m conta
com R$ 380,00 para execuo do metro quadrado de obra construda.

Para efeito de comparao, o Programa Minha Casa Minha Vida do


Governo Federal, para o atendimento de famlias da rea rural com renda
anual bruta de at R$ 15.000 destina atualmente R$ 28.500,00 para a cons-
truo de moradias com mnimo de 36m de rea til. Ou seja, o oramento
por metro quadrado, considerando a rea construda (42m) de R$ 678,57,
quase 50% superior ao disponvel para as obras do projeto Celso Furtado,
onde as casas possuem 45 ou 50m. Vale ressaltar ainda que nos programas
atuais h previso de recursos para que as entidades organizadoras possas
custear os servios de engenharia e trabalho tcnico social.

Mesmo com esta diferena, o projeto seguiu em plena execuo desde


a complementao dos recursos em 2010. Para isso, a CREHNOR contou
com a colaborao e assessoria do Centro de Trabalhos para o Ambiente Ha-
bitado (USINA), que elaborou um relatrio de avaliao e replanejamento.
As compras dos materiais passaram a ser executadas de forma conjunta, inter-
mediadas pelos tcnicos da CREHNOR, diretamente dos fabricantes, elimi-
nando custos com atravessadores, representando uma economia significativa.
Foram capacitadas algumas equipes especializadas formadas em sua maioria
pelos prprios assentados, para execuo de servios mais complexos como
fabricao de tesouras para cobertura, pintura e instalaes eltricas. Com
isso, houve reduo do custo com perdas de materiais e melhoria na qualida-
de dos servios e acabamento.

Das 670 casas contratadas, 622 j foram executadas e entregues s fa-


mlias. Segundo os representantes dos beneficirios, membros da cooperativa
e equipe executora, vrios fatores interferiram no atraso para concluso do
projeto. Alm da deficincia financeira, a dimenso da rea, o grande nmero
de famlias e a dificuldade de se estabelecer canais de comunicao provoca-
ram conflitos internos devido aos atrasos do projeto. Com a proximidade da
concluso e o avanar das obras, estes problemas esto se atenuando. Porm,
262 A H A B I TA O N O B RA S I L

com o passar do tempo e o momento de crescimento que vive o setor da cons-


truo civil no pas, os custos de materiais e mo de obra esto igualmente em
ascenso, tornando o cronograma de execuo uma corrida contra o tempo
para amenizar os efeitos dos altos preos do setor nos oramentos do projeto.
Para contratao de mo de obra, as famlias atualmente j precisam desem-
bolsar de mil a mil e quinhentos reais por unidade habitacional alm do valor
disponvel pelo projeto, pois de outra forma no conseguem pedreiros com
servios de uma qualidade mnima desejvel.

4. CONSIDERAES FINAIS
A habitao uma condio bsica para manuteno das famlias no
campo. A reforma agrria somente ser vivel se, atreladas poltica de dis-
tribuio da terra, estiverem aes concretas no mbito da manuteno das
famlias no campo, desde a infraestrutura bsica (moradia, estradas, energia
eltrica), o acesso educao, sade e o estmulo ao trabalho, bem como a
gerao de renda. Uma famlia que no consegue se sentir bem e segura den-
tro de sua prpria casa, dificilmente ter estmulo e disposio para enfrentar
os desafios da vida no campo no incio da instalao de um assentamento.

Este projeto, provavelmente o maior empreendimento rural do pas,


demonstra que, ao se aprovar investimentos insuficientes e incompletos, a
poltica pblica no apenas deixa de atender os objetivos que motivaram sua
criao, mas tambm desencadeia custos adicionais no apenas financeiros,
mas principalmente sociais. Se em 2007, as famlias do assentamento Celso
Furtado estavam em condies crticas de moradia, com mais de 70% delas
em situao precria, a necessidade de uma ao por parte do Estado era
iminente. No entanto, problemas de ordem financeira e burocrtica tardaram
o atendimento a parte destas famlias por mais de 4 anos.

As polticas pblicas voltadas questo habitacional evoluram nos


ltimos anos. A incorporao dos assentamentos ao pblico alvo do Progra-
ma Minha Casa Minha Vida representa avanos na obteno de direitos mais
equitativos aos beneficirios da reforma agrria. Mas importante considerar
que tais avanos somente foram possveis atravs da mobilizao social e das
entidades representativas, que desde os anos 1990 buscaram reafirmar a ne-
cessidade de incluir na pauta das polticas pblicas a questo do financiamen-
to da moradia rural aos pequenos agricultores e aos assentados. Alguns dos
principais atores desta questo foram o MST (Movimento dos Trabalhadores
Rurais Sem Terra), MPAZ (Movimento dos Pequenos Agricultores) e a FE-
TRAF (Federao dos Trabalhadores da Agricultura Familiar da Regio Sul).
A H A B I TA O N O B RA S I L 263

O dficit habitacional no campo ainda uma realidade, sobretudo nas


reas de reforma agrria. Novos assentamentos esto em fase de constituio
e novos projetos de habitao sero desenvolvidos. fundamental que futu-
ras aes nesta rea levem em considerao os fatores perifricos, porm no
menos importantes, dos aspectos da construo em si. Questes como tempo
de execuo, mo de obra qualificada, assistncia tcnica e social para as
famlias, construtores e organizadores so essenciais para o pleno desenvol-
vimento dos projetos habitacionais e garantia de que cumpra seu papel social
de firmar os agricultores no campo.

Fotos: Luis Carlos Costa


Antes Depois

Antes Depois

Antes Depois
264 A H A B I TA O N O B RA S I L

i io rafia ons ada

COSTA, L.C. O Financiamento da Poltica de Habitao Social


no Campo: o caso do assentamento Celso Furtado. Guarapuava,
PR: Unicentro, 2011. Dissertao de especializao em Gesto
Pblica, Universidade Estadual do Centro-Oeste, 2011.

USINA CENTRO DE TRABALHO PARA O AMBIENTE


HABITADO. Relatrio de avaliao e replanejamento. Quedas
do Iguau: [s.n.], 2009.

IBGE. Censo demogrfico : caractersticas da populao e


dos domiclios. Rio de Janeiro, 2001.
A H A B I TA O N O B RA S I L 265

DIREITO MORADIA E
DIREITO DE HABITAO:
ANLISE COMPARATIVA E
DISTINES JURDICAS NA
PERSPECTIVA CIVIL
CONSTITUCIONAL NA
SOCIEDADE
CONTEMPORNEA
Srgio Iglesias Nunes de Souza

Este artigo trata da distino entre o direito moradia e de habita-


o com seus efeitos jurdicos, numa perspectiva civil constitucional do mo-
vimento neocivilista. Traduz na eficcia vertical e horizontal dos direitos e
garantias fundamentais do direito social moradia e, sob esse conjunto, re-
conhecido como direito da personalidade. Delineia a no recepcionalidade
do art. 3., inciso VII da Lei 8.009/90, com sugesto de lege ferenda para a
possibilidade da cauo de imvel no exerccio da disposio do direito de
habitao e da propriedade, com os princpios basilares do Cdigo Reale.
Trata do direito real de habitao do cnjuge e convivente e do filho porta-
dor de necessidades especiais. Sustenta a responsabilidade do Estado Demo-
crtico de Direito diante da tenso entre Estado Liberal e Estado Social no
contexto da sociedade contempornea, com necessrio aprimoramento das
normas que incentivem progressivamente o direito moradia, na equao
scio-poltica e econmica atual. Desenvolvimento terico e prtico da for-
mulao da doctrine distinguish and complementarit concentric circles do
direito moradia e de habitao.

O direito moradia na Emenda n. 26 de 14.02.2000


O direito moradia, atravs da Emenda Constitucional n. 26, de 14 de
fevereiro de 2000, foi includo expressamente no rol dos direitos e garantias
constitucionais, sob o captulo II, como Direito Social, passando a ter o art.
6. o seguinte teor:
266 A H A B I TA O N O B RA S I L

So direitos sociais a educao, a sade, a alimentao, o trabalho, a


moradia, o lazer, a segurana, a previdncia social, a proteo maternidade e
infncia, a assistncia aos desamparados, na forma desta Constituio. (g.n.)

A Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988 trouxe em


seu ttulo II os direitos e garantias fundamentais, subdividindo-os em cin-
co captulos: direitos individuais e coletivos; direitos sociais; direitos na-
cionalidade; direitos polticos e partidos polticos. Em relao ao direito
moradia de observar-se que tal direito fora posto como direito social pela
nova emenda. Pontifica Alexandre de Moraes que os direitos sociais carac-
terizam-se como verdadeiras liberdades positivas de observncia obrigatria
em um Estado Social de direito tendo por finalidade a melhoria das condies
de vida dos hipossuficientes visando concretizao da igualdade social que
configura um dos fundamentos de nosso Estado democrtico, conforme pre-
leciona o art. 1., inciso IV.1

Quanto aos direitos individuais e coletivos, considera o referido autor que


tais direitos esto diretamente ligados ao conceito de pessoa humana e de sua
prpria personalidade, como, por exemplo, vida, dignidade, honra, liberdade.2

Jos Afonso da Silva, ao conceituar os direitos sociais, afirma que


estes so:
como dimenso dos direitos fundamentais do homem, so
prestaes positivas proporcionadas pelo Estado direta ou
indiretamente, enunciadas em normas constitucionais, que
possibilitam melhores condies de vida aos mais fracos,
direitos que tendem a realizar a igualizao de situaes so-
ciais desiguais. So, portanto, direitos que se ligam ao direito
de igualdade. Valem como pressupostos do gozo dos direi-
tos individuais na medida em que criam condies materiais
mais propcias ao aferimento de igualdade real, o que, por
sua vez, proporciona condio mais compatvel com o exer-
ccio efetivo da liberdade.3
E sintetiza os direitos individuais como sendo os que reconhecem au-
tonomia aos particulares, garantindo iniciativa e independncia aos indiv-
MORAES, Alexandre. Direitos humanos fundamentais: teoria geral, comentrios ao art. 1 ao 5 da
1

Constituio da Repblica Federativa do Brasil. 3. ed. So Paulo: Atlas, 2000. p. 43.


MORAES, Direitos, cit., p. 43.
2

3
SILVA, Jos Afonso. Curso de direito constitucional positivo. 10. ed. So Paulo: Malheiros, [2014?].
p. 276-8.
A H A B I TA O N O B RA S I L 267

duos, diante dos demais membros da sociedade poltica e do prprio Estado.4

Surge a indagao sobre a natureza do direito moradia e a sua ori-


gem dentro do nosso ordenamento jurdico. Seria um novo direito institudo
pela emenda constitucional, nunca antes previsto expressamente em nossa
Constituio? Seria um direito fundamental do homem-indivduo? Seria um
direito individual, coletivo, ou um direito social, tal como enquadrou o legis-
lador constituinte na referida emenda? Ou, ainda, estaria o direito moradia
ligado diretamente ao princpio da dignidade humana? Estaria correta a to-
mada constitucional da incluso do direito moradia como direito social?

Primeiramente, quanto prpria historicidade, de observar-se que


existiu e sempre existir necessidade do ser humano quanto moradia ade-
quada e digna.

No importando o momento histrico ao qual se refira, a questo ha-


bitacional um problema do indivduo e da sociedade, que est relacionada
ao exerccio de outro direito: o direito vida. H muito que o ser humano
deixou de ser nmade e de ter uma vida cada dia em um local. O homem, na
Antiguidade, vivia de forma precria. Assim, ao observar que o seu aloja-
mento num lugar fixo lhe traria melhores resultados de continuidade ao seu
desenvolvimento sociocultural e econmico, optou pela moradia fixa. Da, a
importncia de analisar a questo da habitao humana como um fato decor-
rente do processo histrico para compreend-la no contexto de cada poca,
bem como a sua evoluo.

No se considere, nesse sentido, que o direito moradia seria um di-


reito absoluto, em virtude do elemento histrico, pois o seu carter absoluto
(ainda que assim fosse, friso, pois no 5) no tem nenhuma implicao hist-
rica. Por certo, o direito moradia, tal como ocorria ao direito liberdade no
perodo da escravatura, nem mesmo foi considerado como existente, embora
ambos os institutos, a moradia e liberdade, sejam elementos essenciais con-
dio de existncia do ser humano e esto, historicamente, sempre presentes
nos anseios deste ou na grande maioria da populao de todas as sociedades.

SILVA, Curso, cit., p. 181-8.


4

5
Somente alguns direitos podem ser considerados rigorosamente absolutos, tais como o direito de
no ser torturado em face dos tratados e das convenes internacionais ou, ainda, o princpio da pri-
mazia do interesse da criana, do adolescente e do jovem (art. 227 da CRFB/88), em que h a absoluta
prioridade do direito destes expressamente previsto na CRFB/88. A ideia de direitos absolutos (no
sentido de que referido direito em abstrato prepondera sobre todos os outros direitos) implica em
exerccio autoritrio, vedado no Estado Democrtico de Direito atual.
268 A H A B I TA O N O B RA S I L

Com efeito, ningum perder ou transferir a terceiros o direito de


morar, ao contrrio do que poder ocorrer com o direito de habitao. H
a possibilidade de uma variao do exerccio do direito de moradia quanto
a determinado bem ou local, mas jamais tal direito poderia ser considera-
do alienvel. Este (direito) no recai sobre o objeto, mas no bem (moradia)
pertencente personalidade do indivduo, e nesse contexto que o direito
moradia torna-se inerente a cada ser humano, e da que surge a sua inalie-
nabilidade. A propsito, tal direito emana do conjunto de indivduos que de
forma individualizada detm referido direito que, neste sentir, pode ser inter-
pretado como um direito coletivo ou social, portanto, de todos.

O direito moradia tem eficcia vertical e horizontal no plano consti-


tucional. Esta interpretao decorre da necessria viso do direito civil inter-
pretado conforme a Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988.
Quando nos referimos sua eficcia horizontal, em certa medida, trata-se da
sua aplicao no plano do direito civil (nas relaes entre Estado e indivduo
ou na relao jurdica entre indivduo e indivduo), pois na sua eficcia no
plano ontolgico tambm um bem da personalidade e, como tal, um direito
pblico subjetivo oponvel a outro particular.

Exemplificando, no contrato de venda e compra de um imvel, o de


locao, o de financiamento imobilirio, o de consrcio, o de alienao fi-
duciria de imvel e o de leasing residencial, sem dvida, jamais deixariam
de envolver um direito fundamental, a saber, o direito moradia. Porm, em
tais contratos tambm se exercem direitos concernentes habitao e este
direito de habitao um direito real que se alia ao objeto, mas nunca
dever ser tratado, pelo nosso sistema legal, desvencilhado da tica do direito
maior que o envolve, o direito moradia. Essa interveno do Estado-juiz em
referidos contratos decorre da tenso entre Estado Liberal e Estado Social,
em que a autonomia absoluta da liberdade contratual, na atualidade, no pode
mais prevalecer. Como se disse anteriormente, o direito moradia no est
to-somente no mago do contrato, mas no indivduo que o exerce e dele
usufrui atravs do pacto contratual. Assim, o que se torna inalienvel so os
princpios e direitos fundamentais que concernem ao plano dos bens da per-
sonalidade referentes moradia e, quando violados, de rigor a interveno
do Estado-Juiz, sem que isso implique, em qualquer modalidade, numa inter-
pretao denominada na atualidade de ativismo judicial, pois essa operao
interpretativa (no integrativa) nada mais do que interpretar o direito civil
sob os princpios e garantias constitucionais.

A observncia das leis e dos contratos sob o prisma dos princpios


constitucionais o respeito soberania da Constituio da Repblica Fede-
A H A B I TA O N O B RA S I L 269

rativa do Brasil de 1988, isto , da atuao do Estado Democrtico de Direito


por uma faceta de seus poderes, o Poder Judicirio.
A imprescritibilidade do direito moradia tambm sua caractersti-
ca. Como lembra Jos Afonso da Silva,6 no se pode olvidar que o exerccio
de grande parte dos direitos fundamentais ocorre s no fato de serem reco-
nhecidos pelo ordenamento jurdico atravs da Constituio da Repblica
Federativa do Brasil de 1988. Em relao a estes no se verificam requisitos
que importem em sua prescrio, ou seja, nunca deixam de ser exigveis, j
que a prescrio um instituto jurdico que somente atinge a exigibilidade
dos direitos de carter patrimonial, no a exigibilidade de direitos persona-
lssimos, ainda que no individualistas. de certa notoriedade que o direito
moradia se exerce sem a necessidade de uma incidncia temporal e jamais
prescreve, apenas extingue-se com a morte do ser humano.
A irrenunciabilidade, que tambm um dos caracteres dos direitos fun-
damentais, tambm o do direito moradia. Seno vejamos. Poderia algum
dispor de tal direito, tal como ocorre com o direito vida? E a que se refere o
direito vida? Como direito humano fundamental deve ser interpretado como
possibilidade de viver de modo adequado com a condio humana, ou seja,
com direito alimentao, ao vesturio, assistncia mdico-odontolgica,
educao, cultura, ao lazer e s demais condies vitais, conforme pontifica
Alexandre de Moraes.7 Ora, se a moradia pressupe condies de vida digna,
teriam os favelados, os que dormem embaixo de viadutos e pontes direito a
ser protegido, ou no? Quais as formas de transformar esse direito formal de
todos em direito efetivo? Como primeira resposta pensamos, dentre outras
formas, que um dos meios para transformar esse direito formal em direito
efetivo o reconhecimento do Estado do carter irrenuncivel do direito
moradia por cada indivduo e isso no se traduz na interpretao da exigncia
de se impor o dever do Estado em dar um imvel a cada um, j que essa exi-
gibilidade fora do contexto da realidade, seja na testada poltica, social ou
econmica da sociedade capitalista do sculo XXI, cujo regime prevalece no
mundo contemporneo, com suas qualidades ou deficincias, em constante
aprimoramento, mas que se funda, adequadamente, no elemento do prprio
trabalho como fator de produo e riqueza, conforme o mrito de cada um.
Portanto, o Estado tem o dever de garantir o direito moradia, em n-
vel de vida adequado com a condio humana, respeitando os princpios fun-
damentais da cidadania, a dignidade da pessoa humana e os valores sociais do
trabalho e da livre iniciativa, intitulados constitucionalmente.
SILVA, op. cit., p. 179.
6

MORAES, op. cit., p. 87.


7
270 A H A B I TA O N O B RA S I L

Deve-se reconhecer nessa assertiva que o Estado deve criar programas


e subsdios eficazes que permitam a cada um a obteno de moradias dignas,
alinhado a mecanismos da realidade econmica e poltica atual por meio do
prprio trabalho e produo, permitindo condies de autodesenvolvimento
pelo esforo prprio. A poltica de auxlio social deve consistir em um par-
metro de regras permissivas de restabelecimento da situao da misria abso-
luta em gradao para melhorias de condies de vida como fator resultante
tambm do prprio esforo do trabalho e produo, tais como financiamen-
tos justos, incentivos e facilitao s cooperativas de financiamento coletivo,
ONGs, etc.

O direito moradia detm outra caracterstica dos direitos fundamen-


tais: a ilicitude de sua violao. H a violao do direito moradia sempre
que for implantado um sistema infraconstitucional ou qualquer ato advindo
de autoridade pblica que importe em leso a esse direito, em reduo, des-
proteo ou atos que inviabilizem o seu exerccio, porque o direito moradia
goza de proteo fundamental tratando-se de um dever inerente ao Estado
(atravs dos trs poderes) de respeitar, proteger, ampliar e facilitar esse di-
reito fundamental. Dessa forma, toda e qualquer legislao infraconstitucio-
nal que suprima, dificulte ou impossibilite o exerccio do direito moradia
por um indivduo tem-se a sua violao, ainda que por norma validamente
constituda e promulgada tida como violadora do direito moradia. E,
ainda, referida legislao estaria desrespeitando a prpria soberania do texto
constitucional.

H universalidade do direito moradia, visto que a sua abrangncia


engloba todos os indivduos, independente de qualquer outro requisito, tais
como a nacionalidade, o sexo, a raa, o credo, a convico poltico-filosfica
ou sua condio econmica. Apesar das diferenas, todos gozam plenamente
do exerccio desse direito fundamental. Dessa forma, no s os nacionais,
mas tambm os estrangeiros domiciliados no pas so destinatrios da norma
constitucional.

A atuao do Poder Pblico deve garantir a efetividade desses direitos


constitucionalmente previstos, com mecanismos coercitivos, j que a Cons-
tituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988 no se satisfaz abstra-
tamente com o simples reconhecimento de um direito. Logo, apesar de ter
o direito moradia aplicao imediata, surge o dever estatal de proteger e
facilitar o seu pleno exerccio e as normas infraconstitucionais tambm de-
vem atuar em conjunto com a norma constitucional, protegendo e facilitando
o exerccio desse direito.
A H A B I TA O N O B RA S I L 271

O direito fundamental um direito interdependente, principalmente


quando se trata tambm de direitos humanos. O mesmo se d com o direito
moradia. Existe um liame entre ele e o direito vida, integridade fsica,
educao, assistncia, ao segredo domstico, inviolabilidade do domic-
lio, etc., demonstrando que um direito interdependente, no isolado, portan-
to, conjugado a outros direitos tambm fundamentais.

A complementaridade desse direito decorre, tambm, do princpio an-


terior. A propsito, os direitos fundamentais no devem ser interpretados iso-
ladamente, mas sempre de uma forma conjunta com a finalidade de alcance
dos objetivos previstos pelo legislador constituinte. Ademais, antes da cria-
o da emenda constitucional no se mencionava o direito moradia como
um direito social. Alis, na literatura jurdica era frequente a meno ao art.
6., como um captulo dedicado s relaes de trabalho.8

Para alguns autores, os direitos sociais so o conjunto de normas as-


securatrias da liberdade e da segurana do assalariado, sob o ponto de vista
individual e coletivo, como conceitua Roberto Barcellos de Magalhes,9 de-
monstrando naturalmente sua ideia de direito social voltada exclusivamente
ao direito do trabalhador.

No entanto, o direito moradia j era previsto nessa Constituio


antes dessa Emenda, porque o art. 7., inciso IV, da Constituio j tratava
dos direitos dos trabalhadores urbanos e rurais e, ao tratar do salrio-mni-
mo, j havia demonstrado a preocupao com a moradia do indivduo, pois
assim diz:
Salrio mnimo, fixado em lei, nacionalmente unificado, ca-
paz de atender a suas necessidades vitais bsicas e s de sua
famlia com moradia, alimentao, educao, sade, lazer,
vesturio, higiene, transporte e previdncia social, com rea-
justes peridicos que lhe preservem o poder aquisitivo, sen-
do vedada sua vinculao para qualquer fim.

8
Nesse sentido, entendem em: BASTOS, Celso Ribeiro; MARTINS, Ives Gandra. Comentrios
Constituio do Brasil do art. 5 ao 17. So Paulo: Saraiva, 1989. v. 2, p. 397.
Esses autores ressaltam que no se deve confundir os direitos sociais com os trabalhadores, porque
estes ltimos dizem respeito queles que mantm um vnculo de emprego. Os citados autores adu-
zem que melhor seria se o constituinte, na esteira dos tratadistas franceses, empregasse a expresso
les liberts di travail as liberdades do trabalho ou os direitos dos trabalhadores, uma vez que a
clusula direitos sociais pode abarcar no rol de seus benefic rios, os profissionais liberais, e, at
mesmo, os empresrios.
9
MAGALHES, Roberto Barcellos. Comentrios Constituio Federal de 1988. Lber Jris, [S.l.],
v. 1, p. 87, 1993.
272 A H A B I TA O N O B RA S I L

Aparentemente, parece que havia preocupao da norma constitucio-


nal apenas com relao moradia do trabalhador, porm, o direito a moradia
estava inserido no captulo dos direitos sociais, mas estes, na verdade, no
pertencem to somente a uma determinada classe, no caso a classe dos traba-
lhadores, mas a toda coletividade em geral. A moradia, embora no constitu-
da expressamente at ento como direito social genrico, j era tratada como
preocupao e considerada como status constitucional.

Pela Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988, o salrio


mnimo haveria atender essas necessidades bsicas e vitais, pois reconhecida-
mente a moradia era tida como necessidade vital bsica do ser humano. Da
a forte caracterstica no s de direito social, mas sob esse prisma, tambm
direito personalssimo, fundamental e humano, ante o seu liame existente com
a necessidade bsica de sobrevivncia do indivduo.

A fonte desse direito, em verdade, est assentada no prprio direito na-


tural, pois, como j dissemos, a sua origem reflexo do reconhecimento desse
direito no art. 25 da Declarao Universal dos Direitos Humanos e no art. 11
do Pacto Internacional dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, tratando-
-se o direito moradia, constitucionalmente, de direito bsico e elementar de
cada indivduo, no obstante ser enquadrado como direito social, tinha razo
de o ser pela norma constitucional.

A justificativa para o direito moradia ser um direito social permite a


possibilidade de maior estruturao da legislao infraconstitucional, no sen-
tido de preservar o referido direito, a fim de proteger o indivduo, sem que,
sob o pretexto de proteger a coletividade, sacrifique-se aquele, ou seja, no se
justifica o sacrifcio do direito moradia de uma pessoa, ou de algumas delas,
sob o pretexto do benefcio social. Se o direito moradia fosse includo apenas
como direito individual, teria fragilidade diante do interesse da funo social
que a limita.

O direito de propriedade exercido plenamente quando limitado pelo


interesse social, o mesmo ocorre quanto ao direito moradia. certo que esse
direito se constitui como inerente a cada um. A incluso dele como direito
social no texto constitucional tem por objetivo a proteo da sociedade, mas
visto com o objetivo de proteo, antes, do indivduo. E, nesse caso, no se
justifica a leso desse direito a uma ou mais pessoas, ou apenas parte delas,
sob o argumento de que o direito moradia visa proteo da funo social e,
nesse passo, estar-se-ia observando o seu regramento fundamental. Ao contr-
rio, o objeto da norma constitucional a preservao do direito do indivduo
moradia e, em decorrncia, atende-se esse direito em benefcio da sociedade.
A H A B I TA O N O B RA S I L 273

De fato, as normas relativas aos temas que envolvam o direito em


questo devero ter por finalidade a ampliao do seu exerccio, a sua prote-
o e os meios de assegur-lo e preserv-lo, pois um direito inerente a cada
ser humano. Dessa forma, uma norma infraconstitucional que no atenda,
ou contrarie, ou, at mesmo, restrinja o exerccio do direito moradia, ou
dificulte o seu acesso, ser inconstitucional quanto ao contedo, ainda que
tenha sido regularmente formada, publicada e sancionada, pois que a Consti-
tuio da Repblica Federativa do Brasil de 1988 deu proteo a tal direito, e
o exerccio deste deve ser mantido e jamais restringido, independentemente
da poltica administrativa ou executiva, ou de normas do Poder Executivo e
Legislativo que tratem do assunto.

Distino jurdica: a moradia como bem da personalidade


sob o aspecto do direito civil constitucional
frequente observarmos a utilizao de ambas as locues direito
moradia e direito de habitao, como termos sinnimos, como se cada um
tratasse da mesma conceituao jurdica, da mesma extenso e das mesmas
caractersticas. No existe nenhum erro conceitual literal daqueles que utili-
zam essas locues quando citam um ou outro, quando no se faz meno ao
direito em si, ou ainda, quando no h discusso das consequncias jurdicas
que cada direito envolve, pois o rigorismo da adoo de uma locuo ou outra
no tem relevncia para efeitos prticos. Cite-se, como exemplo, quando se
menciona o direito real de habitao do cnjuge sobrevivente em razo de
falecimento do outro (art. 1.831 e 1.838 do atual Cdigo Civil).10 Nesse caso,
deve-se reconhecer a natureza real desse direito e as consequentes caracters-
ticas, contudo deve-se observar tambm os princpios norteadores dos direi-
tos da personalidade, em busca da prpria preservao do direito moradia.

A partir do momento em que se objetiva a anlise doutrinria e juris-


prudencial das consequncias jurdicas oriundas do direito moradia e de
habitao para o indivduo ou para a coletividade, a distino entre ambos
ganha certa relevncia para se distinguir o cunho pessoal do primeiro e do
material do segundo, sem, porm, olvidar-se do seu forte liame teleolgico.

Tanto o direito moradia como o de habitao, conforme a finalidade


da lei que os define ou o direito que os declara, tm como elemento conceitual
a preservao e o exerccio do direito de ficar, de viver, ou de morar. O ser
humano precisa morar, necessariamente, em determinado local. Da que
surge a prpria identidade natural dos termos moradia e habitao, no

O CC/1916 tratava no art. 1.611, caput e 1.


10
274 A H A B I TA O N O B RA S I L

contexto da lei, porque a finalidade da lei no visa, exclusivamente, a que


algum apenas habite um local, mas que exera o gozo do direito moradia,
de forma adequada e com decncia, como ocorre na hiptese prevista do
art. 1.414 do Cdigo Civil brasileiro (art. 746 do CC/1916), com idntico
teor textual: Quando o uso consistir no direito de habitar gratuitamente casa
alheia, o titular deste direito no a pode alugar, nem emprestar, mas simples-
mente ocup-la com sua famlia.11

O objetivo desse dispositivo no apenas garantir que algum habite,


gratuitamente, a casa alheia, mas criar uma hiptese legal que permita a pro-
teo e a facilitao do direito moradia (interpretao teleolgica). Neste,
d-se a proteo de um bem extrapatrimonial da pessoa: a moradia, sob o
enfoque da integridade pessoal do indivduo.

Se o nico objetivo da norma em tela fosse criar uma relao jurdica


obrigacional entre a coisa (o bem imvel) e a pessoa, no haveria, como
condio do exerccio desse direito ou como proibio do exerccio legal, a
possibilidade de o titular do direito alugar ou emprestar o imvel a outrem,
pois, nessa hiptese, no se estaria atendendo finalidade do dispositivo,
que proteger, em verdade, o direito moradia numa hiptese abstratamente
prevista em lei, como forma de facilitao desse direito, que se d, no caso,
atravs do exerccio do direito real.12

Quanto s consequncias jurdicas das normas que tratam desses


direitos, se entendssemos que a finalidade da lei seria somente garantir o
direito real de habitao a outrem, a teor do art. 1.414 do CC/2002, seria
uma finalidade por demais estreita, j que h a proibio, pelo texto legal, de
emprestar ou alugar e, por ser de uso exclusivo para fins residenciais, a lei
demonstra o forte elemento valorativo incorporado norma jurdica (da o
Cdigo Civil de 2002 ser denominado Cdigo Reale, j que nasceu fundado
na teoria tridimensional do direito e nos princpios da eticidade, operabilida-
de e socialidade), que de proteger e conceder a moradia.

O fim da norma no apenas garantir o exerccio e a proteo do


direito de habitao, mas sim garantir o direito moradia, com um bem sob

No texto original da Cmara dos Deputados, o art. 1.412 tinha a seguinte redao: Quando o uso
11

consistir no direito de habitar gratuitamente casa alheia, o titular deste direito no a pode alugar, nem
emprestar, mas simplesmente usar dela com sua famlia.
12
O direito real de habitao no o fim da norma, mas sim o meio ou instrumento utilizado para
conceder o direito moradia ao titular do uso gratuito de casa alheia, sendo apenas uma das formas
que o direito moradia poder manifestar-se, j que poder tambm ser atravs das relaes contra-
tuais na forma onerosa ou comutativa.
A H A B I TA O N O B RA S I L 275

o aspecto civil constitucional, da personalidade, ante a sua preservao e o


seu exerccio, essa a forma de tutelar esse referido direito em benefcio da
sociedade. Ainda, a relevncia da anlise do direito moradia e do direito de
habitao, de forma distinta, principalmente quanto s suas caractersticas,
necessria, mas sem olvidar a finalidade da lei, que a tutela do direito
moradia. Nesse sentido, o direito moradia propicia o reconhecimento no
s do envolvimento das relaes jurdicas como apenas relaes de direitos
patrimoniais,13 como ocorre geralmente nos contratos de financiamento ha-
bitacional, mas tambm pressupe direitos que envolvem a personalidade do
indivduo, inclusive, os denominados direitos sociais.

No direito moradia, no obstante o exerccio dar-se sobre um bem,


que pode ou no envolver o direito real, como a propriedade, inexiste o car-
ter patrimonial. Isto porque, sendo o direito moradia um direito referente
essencialidade do indivduo para a sua existncia, torna-se de valor inestim-
vel a sua ofensa ou o seu desrespeito. O sofrimento e o abalo ante a privao
deste bem juridicamente protegido: o direito moradia, o primeiro bem da
pessoa, que lhe pertence como primeira utilidade, para que ela possa ser o que
, para sobreviver e se adaptar s condies do ambiente em que se encontra,
servindo-lhe de critrio para aferir, adquirir e ordenar outros bens.

Da decorre que no se poder confundir o direito moradia com o


direito ao bem de famlia, uma vez que so institutos diversos. No entan-
to, ambos guardam afinidade, j que o segundo tem por natureza tambm
preservar o direito moradia indiretamente, realizando-se a proteo deste
direito com a nomeao de um bem de famlia patrimonial. O Cdigo Civil
atual dispe nos arts. 1.711 a 1.717 sobre tal instituto, estabelecendo que
permitido ao cnjuge ou a entidade familiar, mediante escritura pblica ou
testamento, destinar parte de seu patrimnio para instituir bem de famlia,
desde que no ultrapasse um tero do patrimnio lquido existente ao tempo
da instituio, mantidas as determinaes legais sobre a impenhorabilidade
do imvel residencial regido por lei especial. E, justamente a Lei 8.009/90, no
art. 1., logo, lei especial, determinou que todo imvel residencial prprio do
casal ou da entidade familiar impenhorvel e no responder por qualquer
tipo de dvida civil, comercial, fiscal, previdenciria ou de outra natureza,
contrada pelos cnjuges ou pelos pais ou filhos que sejam seus proprietrios
e nele residam, salvo nas excees previstas no art. 2. da referida lei.

Nesse sentido, j foi o pronunciamento em sentena proferida no dia 26.06.2000, da 21a vara cvel
13

da capital de So Paulo, processo n. 000.00.571652-7, fls. 212, DOESP, de 30.06.2000, entendendo


que os direitos envolvidos nos contratos de fi anciamento habitacional envolvem apenas direitos de
natureza exclusivamente patrimoniais.
276 A H A B I TA O N O B RA S I L

Dessa maneira, buscou o instituto da impenhorabilidade do bem de


famlia proteger e garantir a residncia no s da famlia, mas tambm do in-
divduo, de modo a tornar inviolvel o exerccio da moradia.14 interessante
observar que o novo Cdigo Civil excluiu o captulo V, do livro II Dos
bens, referente ao bem de famlia, existente no Cdigo Civil de 1916,
prevendo no subttulo IV, captulo VI, do ttulo II Do direito patrimonial,
dos arts. 1.711 a 1.722, abrangendo, nessa hiptese, a possibilidade dos cn-
juges, ou a entidade familiar, mediante escritura pblica ou testamento, des-
tinar parte de seu patrimnio para instituir bem de famlia, desde que no
ultrapasse um tero do patrimnio lquido existente ao tempo da instituio
(art. 1.711 e 1.712).15 Com isso, imperioso observar que tambm os bens
mveis podero ser objeto de bem de famlia, porm, pr-determinado pelas
partes, como j era admitido na jurisprudncia, quando se tratava de bens
teis ao exerccio da vida domstica, para os quais se utilizou a aplicao
teleolgica da Lei 8.009/90.16 Isto decorre em razo de que tambm os bens
mveis necessrios vida diria contribuem para o exerccio da moradia
condigna e adequada do indivduo, ainda que solteiro, da famlia ou da en-
tidade familiar.

O direito de habitao e seus caracteres

O direito real de habitao pode ser considerado tanto jus in re pro-


pria, como jura in re aliena. Tipicamente, o direito real de habitao sobre
coisa prpria a propriedade exercida sobre determinado imvel. Dessa

14
Alis, a inviolabilidade diz respeito ao lar que era sagrado j de longa data pelos hebreus. A ao da
justia respeitava a inviolabilidade. Moiss mais de uma vez diz fora das portas, querendo signifi ar
a inviolabilidade da casa. O Deuternimo registra esses dois versculos proibitivos: Quando empres-
tares alguma coisa ao teu prximo, no entrars em sua casa, para tirar o penhor. (24, v. 10) e, na se-
quncia, acrescenta: Fora estars; e o homem a quem emprestaste te trar fora o penhor. (24, v.11).
Conf. ALTAVILA, Jayme de. Origem dos direitos dos povos. 8. ed. So Paulo: cone, 2000. p. 32-3.

Art. 1.712 do novo Cdigo Civil: O bem de famlia consistir em prdio residencial urbano ou
15

rural, com suas pertenas e acessrios, destinando-se em ambos os casos a domiclio familiar e po-
der abranger valores mobilirios, cuja renda ser aplicada na conservao do imvel e no sustento
da famlia.
16
Ementa: Civil. Processual civil. Locao. Bem de famlia. Mveis guarnecedores da residncia.
Impenhorabilidade. Locatria/executada que mora sozinha. Entidade familiar. Caracterizao.
Interpretao teleolgica. Lei 8.009/90, art. 1 e Constituio Federal, art. 226, 4. Recurso co-
nhecido e provido. 1 - O conceito de entidade familiar, deduzido dos arts. 1 da Lei 8.009/90 e 226,
4 da Constituio Federal de 1988, agasalha, segundo a aplicao da interpretao teleolgica, a
pessoa que, como na hiptese, separada e vive sozinha, devendo o manto da impenhorabilidade,
dessarte, proteger os bens mveis guarnecedores de sua residncia. 2 - Recurso especial conhecido
e provido. DIPP, Gilson. Recurso especial. Revista dos Tribunais DJU, [S.l.], n. 205170, v.777:235,
7 fev. 2000.
A H A B I TA O N O B RA S I L 277

forma, o titular do direito exerce a habitao no bem que lhe pertence.17 Nos
direitos de coisa alheia, o direito real de habitao poder ter a sua forma
gratuita ou onerosa. Na forma gratuita, ser direito sobre coisa alheia nas
hipteses dos arts. 1.414 a 1.416 do atual Cdigo Civil (arts. 746 a 748 do
CC/1916). Todavia, importante ficar claro que, na forma onerosa, o direito
real de habitao poder ser sobre coisa alheia, como na hipoteca, ou sobre
coisa prpria, como no direito real de habitao do promitente comprador do
imvel entre particulares (art. 1.225, inciso VII do atual Cdigo Civil), sem
previso expressa em nosso anterior CC/1916.

A constituio do direito real de habitao vincula-se ao fato jurdico


que informa sua destinao econmica. Assim, a relao jurdica bsica ou a
causa do direito de propriedade adquirido sobre a coisa vendida ser o con-
trato de venda e compra de um imvel, por exemplo. Logo, ser na aquisio
do direito de uso para fins de habitao, como ocorre atravs dos contratos
de venda e compra, locao ou comodato, que esses negcios jurdicos tero
uma relao causal com aquele direito real (habitao). Embora o direito de
habitao seja direito com a clusula numerus clausus, ele adquirido por
efeito de fatos jurdicos latu sensu, que lhe servem de causa, como caracte-
rsticas de sua finalidade.18

Ainda, poder o direito real de habitao ser exercido atravs de con-


cesso de uso ou atravs do direito real de superfcie, quando destinado
moradia do indivduo ou da sua famlia, tratando-se de direito de uso e gozo.
E, por fim, poder ser exercido o direito real de habitao, ao lado de outra
classificao do direito real: o de garantia. Tal ocorre com a alienao fidu-
ciria em garantia ou na hipoteca, tratando-se, no primeiro, de direito real

17
Pontes de Miranda enfatiza que segundo a titularidade da propriedade, os direitos reais ou so sobre
coisa prpria, ou sobre coisa alheia. O domnio o direito real, tpico, sobre a coisa prpria: porque
ele que faz ser prpria a coisa. Os outros direitos reais recaem sobre coisa alheia. Esse autor cita
o seguinte exemplo: se algum renuncia propriedade imobiliria, ou derrelinque a propriedade
imvel, quem tem direito real limitado sobre a coisa continua de t-lo: tanto ser titular de usufruto,
uso, habitao, renda imobiliria, ou direito real de garantia sobre coisa que tem dono, como sobre
coisa que no tem dono. Para que o direito real limitado se transforme em direito de propriedade,
preciso que a coisa possa ser apropriada e o titular do direito real limitado dela se aproprie. Acres-
centa o civilista que o direito de habitao direito real limitado e, segundo a pessoa do titular, so
classifi ados como direitos subjetivamente reais (ou sujeitos ativos determinados), citando, ainda, o
usufruto e o uso. Dentro dessa classifi ao quanto titularidade, so direitos objetivamente reais,
segundo o autor, as servides. Pontes de Miranda, Tratado, cit., t. 11, 1955, p. 61-2.

Sobre o assunto, ver GOMES, Direitos, cit., p. 11-2.


18
278 A H A B I TA O N O B RA S I L

sobre coisa prpria e, no segundo, de coisa alheia, j que pertencer o bem ao


credor hipotecrio.19

A anlise do direito moradia, do direito de habitao e


casusticas
on ra o de fiana na o a o de i e
Embora a moradia seja um dos bens que compem a personalidade e,
por conseguinte, por regra, seja um direito irrenuncivel e intransmissvel,
tendo como caracterstica geral a indisponibilidade, no lhe fica vedada a
possibilidade de ser regida por um contrato, no qual se estipulem clusulas
de mtuas obrigaes e deveres. Essa possibilidade de ser tratado o direito
moradia no contrato se d to somente por meio do direito de habitao, que
pode ser na forma gratuita ou onerosa. Na verdade, o que ser convencionado
entre as partes no contrato ser a habitao, mas sempre sob o enfoque inter-
pretativo do direito moradia.

Contudo, a possibilidade de a habitao estar envolvida em um con-


trato no significa que haja a livre e total autonomia das partes, porque h
forte dirigismo contratual nas relaes que envolvem tal direito, seja qual for
o tipo de contrato de financiamento ou de relao locatcia justamente por
envolver um direito referente personalidade: a moradia.20 Tal como ocorre
com o direito imagem, pelo qual h disponibilidade relativa quanto foto
que consta da carteira de identidade de todos indivduos, que tem finalidade
social e interesse pblico, o mesmo ocorre para a celebrao dos negcios
jurdicos, que envolvem o referido direito moradia.

Porm, a forma de efetivao do direito moradia dar-se- por meio


do exerccio de um direito secundrio, ou melhor, instrumentado, a saber, o
direito de habitao. Os princpios que norteiam o direito moradia devem
ser considerados e enquadrados tambm sob o enfoque do direito de habita-
19
O que ocorre nas obrigaes assumidas pelo adquirente de um imvel hipotecado de pagar o dbito
que o onera para t-lo para si em defin tivo uma obrigao propter rem (obrigao acessria mista
que se vincula a um direito real), posto que, de um lado, aparece o terceiro titular de um direito e,
de outro, surge a figura do credor hipotecrio, objetivando o recebimento do crdito, motivado pela
garantia atravs do imvel pela hipoteca (direito real). Logo, a obrigao assumida pelo credor hipo-
tecrio e devedor so obrigaes propter rem, em decorrncia da obrigao positiva assumida pelo
devedor ou terceiro, pela qual obriga-se a pagar a dvida, em virtude do imvel hipotecado, e quem
o assuma tambm goza desse dever positivo perante o credor, sendo trao deveras distinto da geral
caracterstica dos direitos reais.

H, ainda, forte taxatividade do direito envolvido quando se tratar de direito real, como ocorre com
20

o direito real de habitao na forma gratuita ou na forma onerosa, quando registrado o contrato no
respectivo cartrio de imveis.
A H A B I TA O N O B RA S I L 279

o inserido nas clusulas de um contrato. Algumas disposies contratuais,


como clusulas nas quais estipulam-se valores excessivos ao devedor, como
as estipulaes exageradas de ndices de reajustes, so vedadas s partes con-
tratantes, embora a lei de locao tenha dado certa liberdade de estipulao
de ndices. Observe-se que, nos contratos de locao, por meio da adoo de
uma poltica fiscalizadora no mercado imobilirio, estipula-se a vedao de
alguns ndices de reajustes, como a variao do salrio mnimo, a Taxa de
Cmbio, a Taxa Referencial de Juros TR, a Unidade Fiscal de Referncia
UFIR ou a moeda estrangeira, ex lege, art. 85 da Lei 8.245/1991 e art. 3. da
Lei 8.494/1992.

Dessa disponibilidade relativa que envolve o direito de habitao


advm inclusive a possibilidade de manifestao de novos direitos reais de
habitao, em decorrncia de alteraes legislativas, ante as necessidades da
vida moderna, como instrumento de efetivao e exerccio do direito mo-
radia. Cita-se, como exemplo de um direito novo, o direito real de habitao
peridica, mencionado pela jurista portuguesa Isabel Pereira Mendes, ao lado
de outros, como M. J. de Almeida da Costa e A. Lcio Vidal, fazendo expres-
sa distino das caractersticas do direito de habitao regulado pelo Cdigo
Civil portugus e do referido direito de habitao peridica, dizendo que este
ltimo cria uma constelao de obrigaes reais, em que um dos sujeitos
determinado pela titularidade do direito sobre a coisa.21

Dessa forma, tem-se que, nas relaes de locao, a Lei 8.245/1991


estabeleceu direitos e deveres entre locador e locatrio, objetivando em sua
essncia proteger tambm as relaes locatcias de cunho residencial, asse-
gurando o direito moradia. Como exemplo dessa proteo, podemos citar:
o contraditrio e a ampla defesa, garantindo a possibilidade de o locatrio
pagar o valor dos alugueres em juzo e evitar a resciso contratual e, dessa
forma, o despejo arbitrrio, a teor dos incisos II e III do art. 62; em algumas
hipteses expressamente previstas, fixando-se prazo adequado para a desocu-
pao (seis meses), consoante o art. 61; as hipteses do art. 63, que estabelece
o prazo geral de 30 dias para a desocupao voluntria do imvel, de modo
a permitir ao locatrio um perodo cabvel e digno para que desocupe o seu
imvel, sem ser incomodado ou surpreendido por um despejo coercitivo; e
o 1. do art. 63, que diminui o prazo para 15 dias, em hiptese justificada,
como em decorrncia da prtica de infrao legal ou contratual do locatrio,
em decorrncia da falta de pagamento do aluguel e encargos ajustados, ante
MENDES, Direito, cit., p. 18-51. / VIDAL, A. Lcio. O direito real de habitao peridica. Coimbra:
21

Almedina, 1984. p. 48., no qual citado: COSTA, M. J. de A. da C. Direito das obrigaes. 6. ed.
Coimbra: Almedina, 1994. p. 75, nota 1.
280 A H A B I TA O N O B RA S I L

a perda do direito de habitar, em face da inadimplncia injustificada. Ou, ain-


da, observa-se a proteo contratual quanto fixao de ndices de reajustes,
como j foi referido pelo art. 85 da citada lei.

Os citados artigos da referida lei e outros buscam na verdade privile-


giar o direito moradia que se efetivou em vista do direito de habitao de
determinado imvel ter sido criado por meio do contrato para fins residen-
ciais, havendo um tratamento da lei de modo a manter a dignidade da morada
do indivduo e de sua famlia, como estipula o 2. do art. 65, que probe,
sob pena de ser considerado como crime, pelo inciso IV do art. 44 do CP, o
despejo efetivado at o trigsimo dia seguinte ao do falecimento do cnjuge,
ascendente, descendente ou irmo de qualquer das pessoas que habitem o
imvel, observando-se tambm o direito de respeito dor causada pelo fale-
cimento de pessoa da famlia.

Observe-se que, efetivamente, no exerccio do direito de habitao,


existe at a disponibilidade ou a faculdade da fiana locatcia para satisfazer
os crditos do locador, como estabeleceu o art. 82 da Lei 8.245/1991, acres-
centando ao art. 3. da Lei 8.009/1990 o inciso VII.22

Com o advento da Emenda Constitucional n. 26, de 14.02.2000, con-


cebendo o direito moradia como direito social, tornou-se invivel que a
norma inferior, no caso, o art. 3., inciso VII, da Lei 8.009/1990, prive o in-
divduo desse direito, em razo de dvidas de cunho patrimonial. Alm disso,
com o avano adotado pelo Estado para a proteo do direito moradia em
razo de tal Emenda Constitucional, necessria se faz a reformulao do tex-
to infraconstitucional, pois h sensvel inconstitucionalidade progressiva da
referida legislao com a Constituio da Repblica Federativa do Brasil de
1988 por sua emenda n. 26, evidentemente, para a penhora de nico imvel
residencial de fiador em contrato de locao comercial. Essa era e , ainda, a
importncia da temtica.

Alis, o Tribunal de Justia do Distrito Federal, da 4. Turma, Agravo


de Instrumento 2000.00.2.003053-2, Rel. Lecir Manoel da Luz, entendeu que
a Emenda Constitucional referida no recepcionou a previso do art. 3., inci-
so VII, da Lei 8.009/90.23
Art. 3. A impenhorabilidade oponvel em qualquer processo de execuo civil, fiscal, previdenci-
22

ria, trabalhista ou de outra natureza, salvo se movido: (...) VII por obrigao decorrente de fiana
concedida em contrato de locao.
Revista Sntese de Direito civil e Processual Civil, n. 13, p. 61 e ss., conforme Clito Fornaciari Jnior,
23

Bem de famlia na execuo da fiana, Tribuna do Direito, caderno de jurisprudncia, ano 7, n. 80,
dez. 2001.
A H A B I TA O N O B RA S I L 281

No entanto, parece-nos que a valorao do direito moradia que o art.


3., inciso VII, da Lei 8.009/90 ressaltava ainda pertinente. Com a referida
norma facilita-se o direito moradia no s do locatrio, mas da coletivida-
de, pois se propicia com ela o aumento de moradas para a populao, sem a
necessidade de aquisio de um imvel. Assim, poder-se-ia falar em recep-
cionalidade da norma legal se fosse estabelecida a penhorabilidade do imvel
residencial do fiador ainda que seu nico imvel para contratos de locao
de carter exclusivamente residencial.

Isso porque haveria o prosseguimento do mercado imobilirio para


a celebrao de contratos de locao para a moradia daqueles que no tm
condies de adquirir um imvel. Todavia, no tem mais razo de existir a
penhorabilidade do nico imvel residencial do fiador para garantir contratos
de locao de natureza comercial, pois, nesses casos, no h mais a ratio
legis, ou seja, a proteo e facilitao da moradia.

No conflito existente entre o direito patrimonial do locador em rece-


ber o aluguel de imvel locado para fins comerciais e o direito moradia do
fiador, este ltimo direito deve permanecer intacto ante o novo texto cons-
titucional e as normas internacionais das quais o Brasil signatrio, pois o
direito de habitao de seu prprio imvel deve subsistir como instrumento
de preservao daquele bem da personalidade. Assim, parece-nos pertinente
a modificao do texto do art. 3., inciso VII, da Lei 8.009/1990, para a se-
guinte redao:

A impenhorabilidade oponvel em qualquer processo de


execuo civil, fiscal, previdenciria, trabalhista ou de outra
natureza, salvo se movido: VII por obrigao decorrente de
fiana concedida em contrato de locao residencial.

Dessa maneira, somente os imveis de fiadores que garantam dvidas


de contrato de locao para fins residenciais poderiam, em tese, ser penho-
rados, pois o aplicador do direito deve evitar a inverso de valores entre o
conflito de bens patrimoniais e extrapatrimoniais, como ocorre com o direito
de crdito do locador de imvel comercial e o direito moradia do fiador,
sendo tal medida observada ante o parmetro de razoabilidade e necessidade,
evitando a reduo de oferecimento no mercado de imveis alugados para
fins residenciais.

No se justifica, em que pesem opinies em contrrio, que o fato de o


fiador estar livremente disponibilizando seu nico imvel em garantia seria
282 A H A B I TA O N O B RA S I L

motivo de validao da clusula permissiva da penhorabilidade. Isso porque


o contrato de fiana para locao residencial , de regra, gratuito. Ademais,
muitas das vezes estimulado contratao para beneficiar familiares. E, ain-
da, no se justifica a validao dessa clusula sob o fundamento do princpio
da dignidade da pessoa humana. Inviabilizar a penhora por deciso judicial,
ainda que contrarie texto expresso contratual, no viola a dignidade da pes-
soa humana. Ao contrrio, forma de sua garantia. Se assim for, poderamos
afirmar que a liberdade plena de contratar forma de garantir a dignidade
humana, no se aceitando as incontveis limitaes autonomia da vontade
existentes no novo Cdigo Civil, tais como a teoria da impreviso; a leso do
art. 157 do CC/02; o art. 317 do CC/02; o caso fortuito e fora maior, dentre
tantos outros institutos legais e revisionais.

Alm disso, em nome da dignidade humana no poderamos permitir


a renncia contratual da honra ou da intimidade, o que caracteriza ato il-
cito, sendo objeto juridicamente impossvel do negcio, sendo invivel por
qualquer interpretao jurdica. Todo e qualquer contrato que implique re-
nncia total a bens da personalidade, como a intimidade, a honra, a imagem
ou a moradia, contrato anulvel. O negcio poder dispor relativamente
de certos bens, como a imagem de uma modelo que o faz para a sua subsis-
tncia ou, ainda, de um artista profissional que o faz atravs de um contrato,
para um nu artstico em teatro. Aceitar a tese da admissibilidade da renncia
ou disponibilidade do bem imvel patrimonial admitir a renncia do bem
extrapatrimonial, a moradia. Dentre esses mesmos bens da personalidade,
independentemente do grau que eles se contm, a vida, a honra, a intimidade,
por exemplo, igualmente, poderiam ser renunciadas, fenmeno este que no
ocorre na realidade jurdica nacional ou aliengena.

No caso do contrato de locao de fiador, permitir a penhora do nico


bem residencial deste estabelecer no negcio um objeto ilcito, nulo de
pleno direito, j que implicaria a renncia de um bem da personalidade que
a moradia, em prestgio a outro direito que no tem o condo de proteger em
mesmo grau de importncia os interesses sociais: o mero interesse econmico
de uma relao comercial. A proteo da dignidade, elemento valorativo, no
est na liberdade de contratao, mas na forma de negociar um bem jurdico
pertencente pessoa e no ao credor-locador.

De outra banda, a moradia no encerra a proteo propriedade. Ao


se reconhecer a aplicao da impenhorabilidade do nico imvel do fiador
residencial, no se est, em primeira faceta, protegendo a propriedade, mas a
subsistncia digna do ser humano. Uma vez demonstrado que o fiador ficar
A H A B I TA O N O B RA S I L 283

sem qualquer proteo habitacional, o enfoque primeiro na interpretao da


norma jurdica e de importncia valorativa deve primar pelo bem extrapatri-
monial (moradia) e no pelo patrimonial (propriedade).

Deve-se lembrar um ponto primordial: h sria confuso conceitual


nesta polmica jurisprudencial e doutrinria entre contrato de fiana e con-
trato de cauo. O contrato de fiana um contrato de natureza pessoal em
que o sujeito se obriga pela dvida. No existe a individualizao do bem. E,
por isso, entendo que o atual inciso VII do art. 3. da Lei 8.099/90 no deve
ser recepcionado pela CRFB/88. Todavia, se o referido inciso disponibili-
zasse a penhorabilidade do imvel dado em cauo para o credor locatcio,
neste caso, em face do princpio da boa-f, o caucionante disps no s da
habitao, mas da propriedade (disposio patrimonial maior) na hiptese de
inadimplemento locatcio. E, nesse aspecto, a cauo como garantia da dvida
merece ser admitida, pois haveria recepcionalidade luz da CRFB/88.

Portanto, como dissemos alhures, no h direitos absolutos (direito


totalmente oponvel a outros direitos em abstrato). A habitao poderia ser
relativizada somente na hiptese de imvel dado em cauo. Lembremos,
ainda, que os Cartrios de Registros de Imveis no ato da averbao do con-
trato locatcio na matrcula imobiliria, acertadamente, no admitem duas
garantias: fiana e cauo de imvel indicado. Obviamente, se h somente
cauo, esta sim uma hiptese em que o direito de habitao poder ser
retirado do caucionante na hiptese de dbito locatcio.

Se o caucionante deu expressamente um imvel como garantia da d-


vida, ainda que nele exera a habitao, no poder alegar direito moradia
para sustentar a sua impenhorabilidade, diante da teoria dos atos prprios ou
do venire contra factum proprium. Inclusive, violaria o princpio da boa-f
objetiva e, ainda, entendo tratar-se de um ato emulativo de abuso do direito
(art. 187 do CC/02) pretender a impenhorabilidade quando o imvel foi ex-
pressamente caucionado anteriormente.

A ttulo de lege ferenda, de rigor a substituio do inciso VII do


art. 3o da Lei 8.009/90 para: VII do imvel dado em cauo nas locaes
residenciais e comerciais.

A capacidade civil das pessoas no externa, por si s, a possibilidade


de renncia desse bem extrapatrimonial da moradia pela fiana locatcia. A
alienao (venda) de um nico imvel possvel, mas a sua garantia gene-
ralizada em favor de outrem no o . Explica-se. Quando algum pretende
284 A H A B I TA O N O B RA S I L

vender seu imvel, ele recebe uma contraprestao, o preo pago. Se opta em
doar esse bem, levando-o insolvncia, de outra sorte, em tese, poderia ser
anulvel o ato pela prodigalidade ou pelas situaes estabelecidas pelo art. 3
ou 4 do Cdigo Civil. A capacidade civil no compreende a legitimao da
renncia de bens extrapatrimoniais, como ocorre na fiana locatcia. Se assim
for, ningum poderia dispor relativamente da imagem, realidade esta diversa,
como percebemos.

A renncia de um direito a transferncia da sua titularidade em favor


de terceiros. Se algum vende um imvel, transfere a titularidade da proprie-
dade. Mas se recebe o preo pago, no implica renunciar sua subsistncia
ou moradia, j que poder valer-se da pecnia para tal finalidade. Essa a
essncia da temtica e por essa razo no posso afirmar que se ele no pode
dar em garantia, no poderia alienar. possvel, contanto que no implique
renncia a bens extrapatrimoniais o ato jurdico cogitado. A cauo expressa
de um imvel em garantia locatcia permite a disponibilizao do direito de
propriedade e, por via oblqua, do direito de habitao. Note-se: ao dar em
cauo expressa, tambm disponibilizou o direito de habitao ou, ainda, o
colocou em possibilidade de sua perda, na hiptese de inadimplemento. Mas
esse ato no afeta o seu direito moradia, ainda que no imvel habite, pois
em nenhum momento ele deu em fiana (como obrigao pessoal que ) a
garantia da dvida e, sendo pessoal, afetaria, outrossim, seu direito moradia
em qualquer imvel que habite.

No h direitos absolutos.24 Repito, por entender necessrio. A situa-


o conflitante entre o direito do locador em receber seu crdito contra o
fiador no poderia preponderar por interesses econmicos de modo indiscri-
minado. Igualmente, no poderia sob o plio argumentativo de que esses con-
tratos instigam a locao comercial se permitir e penhora do imvel do fiador.

Todavia, a situao tambm bem diversa entre o crdito do locador


de contrato de locao residencial e o imvel do fiador que, no meu pensar,
poderia ser penhorado, aplicando-se s excees da Lei 8.009/90. Contudo,
ainda no a situao ideal. A rigor, o melhor como tcnica legislativa a
24
O prprio direito de habitao retirado quando, por exemplo, diante da sano expropriao
diante do proprietrio que planta drogas em sua residncia. Todo o imvel poder sofrer a expro-
priao, sem qualquer direito de indenizao, pois ao ilcito sanciona-se a perda no s do direito
de propriedade, como tambm o direito de habitao sobre aquele imvel, ainda que seja o nico
imvel residencial do proprietrio ou bem de famlia, conforme mandamento constitucional, art.
243 da Constituio da Repblica Federativa do Brasil, pois nenhuma liberdade pblica abso-
luta e a ningum dado o direito de cometer crimes. Esse entendimento compatvel, igualmen-
te, com a interpretao da Lei 8009/90. Assim, mesmo que algum plante drogas (canabes, por
exemplo, popularmente conhecida como maconha), em seu quintal, estar o seu imvel passvel,
por inteiro, de ser expropriado.
A H A B I TA O N O B RA S I L 285

alterao conforme minha sugesto de lege ferenda acima mencionada.

Percebe-se, ainda, que a Lei 8009/90 adota outras situaes de exce-


o da impenhorabilidade, por exemplo, a indenizao por ato ilcito penal,
na segunda parte do inciso VI do art. 3. Evidentemente, a ratio legis a
compatibilizao de direitos de impacto de interesse social.

Percebemos que mesmo o direito moradia no poderia ser obstculo


condenao e indenizao de bens patrimoniais ou extrapatrimoniais por
ato ilcito penal. Com clareza, note-se que o impacto e proteo dos bens
protegidos pelo direito penal preponderam acerca da preservao do acesso
moradia do agente causador do dano.

Em outras hipteses previstas no art. 3., percebe-se que o reforo


argumentativo a prpria preservao da moradia, neste carter, em virtude
de outros interesses que justificam a exceo, como os crditos de trabalha-
dores da prpria residncia; o financiamento de imvel dado, no podendo
a hipoteca ser anulada pelo argumento da impenhorabilidade, gerando in-
coerncia do ordenamento jurdico; penso alimentcia, porque o seu carter
de subsistncia, assim como a moradia; os seus impostos por recair no
prprio imvel em que se teria o inadimplemento total das obrigaes a ela
concernentes, anulando o direito de crdito dos tributos. Nenhuma exceo
ali prevista poderia desnaturar a prpria funcionalidade social do direito em
que se visa proteger.

No Recurso Extraordinrio de n. 407.688-8, do Tribunal Pleno de 08


de fevereiro de 2006, Rel. Min. Cezar Peluso, do Supremo Tribunal Federal,
foi decidida a admissibilidade da penhora de imvel residencial, por inexis-
tncia de afronta ao art. 6 da CRFB/88, em que foram vencidos os votos do
Min. Celso de Mello, Eros Grau e Carlos Britto, destacando o primeiro, sobre
a importncia e o dever Estatal a respeito de normas que facilitem moradia,
no acolhendo a tese de somente as normas programticas serem para o exer-
ccio das garantias constitucionais.25
O voto do Min. Celso de Melo, assim ponderou: Na realidade, a Constituio da Repblica, ao
25

conferir positividade jurdica ao direito moradia, nada mais refle iu seno a grave preocupao j
anteriormente externada pelo Estado brasileiro no plano internacional, tanto que o Brasil assumiu,
nesse mbito, compromissos inequvocos de implementao depende a efetiva concretizao dessa
prerrogativa bsica reconhecida s pessoas, tal como resulta segundo observa SRGIO IGLE-
SIAS NUNES DE SOUZA (Direito moradia e de Habitao, p. 348, item n. 08, 1 Ed., 2004, RT
dos termos da AgentaHabitat estabelecida na Conferncia do Habitat II de Istambul, segundo a
qual os governos devem tomar apropriadas medidas para promover, proteger e assegurar a plena e
progressiva realizao do direito moradia, em conformidade com o que dispe o inciso IX do art.
23 da Constituio Federal da Repblica, sendo da competncia comum da Unio, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municpios tutelar o direito moradia [...].
286 A H A B I TA O N O B RA S I L

Pelo todo o exposto, reitero a posio de que, deveras, poderia ser


penhorado o nico imvel do fiador exclusivamente nas hipteses de fiana
de contrato de locao de imvel residencial, na legislao at o momento
em vigor. Isso porque o conflito de direitos envolvidos seria entre a moradia
do fiador e a possibilidade que esses contratos permitem o acesso moradia,
queles que no tm condies de financiar ou adquirir um imvel. Portanto,
a deciso acima do STF louvvel e acertada, em nosso humilde entender,
pois o caso em testilha era de contrato de locao de imvel residencial.

No obstante, no poderia ser admitida a penhora de um nico im-


vel residencial de fiador em contrato de locao comercial e o melhor como
tcnica legislativa a substituio para hipteses de cauo individualizada
de imvel.

Nesses casos, ao lado de outros, a sim, dever o mercado imobilirio


adotar outros meios conducentes resoluo desse problema, como emprs-
timos bancrios ou o seguro bancrio alternativamente ou, ainda, o poder
pblico dever adotar medidas legislativas ou normas que criem um estmulo
garantia locatcia de fins comerciais, sem privar o fiador de seu nico im-
vel residencial, prestigiando e protegendo o bem da moradia. O ideal, claro,
que o Estado atravs do poder pblico legislativo adotasse um sistema nico
de estmulo e proteo ao fiador (caso permanea o texto legislativo atual),
atravs do seguro bancrio, com normas de facilitao de acesso. Porm, este
estudo desenvolvido com a atual norma em vigor e, para tanto, outra solu-
o hermenutica de interpretao das normas no h, seno concluso que
a penhora do nico imvel do fiador s admissvel nos contratos de locao
residencial, restando aos contratos de locao comercial o descabimento de
sua penhorabilidade, por manifesta inconstitucionalidade e ofensa aos deve-
res privados (personalidade); garantias constitucionais (art. 6 da CRFB/88)
e deveres do Estado-nao proteo e efetivao da moradia perante os
organismos internacionais.26 , justamente, o mesmo direito moradia sob o
enfoque do direito privado e do direito pblico e, neste esforo de interpreta-
o, uma concepo na perspectiva civil constitucional ou, por assim dizer,
uma interpretao neocivilista.

E, neste esprito neocivilista, a tese da admissibilidade de imvel dado


em cauo nas locaes permite compatibilidade com o direito moradia da
pessoa humana, bem como aos princpios que ensejaram o Cdigo Reale, em
que a legislao (Lei 8.009/90) respeitasse os princpios e garantias constitu-
cionais, diante da soberania do texto Constitucional.
mantida essa mesma posio na 1 edio desta obra, publicada em 2004, p. 272-274.
26
A H A B I TA O N O B RA S I L 287

Portanto, a sua efetivao no mera discusso acadmica ou trabalho


acadmico, mas um problema social de efetivao dos direitos essenciais
dignidade da pessoa humana esta interpretada como um valor e princpio
que contm clusula geral nas regras de interpretao de hermenutica jur-
dica.

E, por fim, se o fiador de contrato de locao residencial ingressar com


a ao regressiva contra o locatrio que deu causa ao dbito e a perda de seu
prprio imvel, esse locatrio no ter seu imvel protegido pelo manto da
impenhorabilidade da Lei 8.009/90, j que o fiador se sub-roga nos mesmos
direitos do locador, credor originrio, diante do seu interesse jurdico, poden-
do penhorar eventual bem imvel existente em nome do locatrio.

Porm, o mesmo no ocorre, luz dessa leitura das normas, do fiador


de imvel de locao comercial, j que este ter direito de proteo de seu
nico imvel afianado, sub-rogando-se nos mesmos direitos do credor ori-
ginrio. Se este no poderia, em tese, penhorar o bem de famlia do fiador,
igualmente, o mesmo direito creditcio no poderia ser garantido e estendido
em benesse do fiador que pagou a dvida atravs da penhora de outros bens
que no fossem dessa natureza contra o locatrio-devedor.

Da mesma forma, a prpria Lei 8.009/1990 resultou num elemento


incipiente de proteo do direito moradia do indivduo e/ou da famlia, com
base no teor do art. 1., que estabeleceu que o imvel residencial prprio do
casal, ou da entidade familiar, impenhorvel e no responder por qualquer
tipo de dvida civil, comercial, fiscal previdenciria ou de outra natureza,
contrada pelos cnjuges ou pelos pais ou filhos que sejam seus proprietrios
e nele residam, salvo nas hipteses previstas nesta lei.

Contudo, convm acrescentar que, na verdade, o direito moradia


no se resume apenas famlia, pois, por ser individual, tambm se estende
pessoa nica que reside sozinho, justamente por se tratar de um direito de
personalidade. Sob tal interpretao, por ser direito da pessoa e no das
pessoas conforme decidiu o Superior Tribunal de Justia.27
27
Superior Tribunal de Justia, recurso especial 182.223/SP, rel. Min. Luiz Vicente Cernicchiaro, DJU
20.09.1999, p. 90. No mesmo sentido, o STJ no Recurso Especial 272742, j. 24.04.2001, no pensar da
Ministra-relatora Nancy Andrighi, a Lei 8.009/90 no pretendeu premiar o devedor inadimplente,
mas buscar a proteo da residncia da famlia, considerada esta em conformidade com o conceito
adotado pela Constituio Federal. A ministra afi mou ser justo estender o benefcio da impe-
nhorabilidade ao imvel onde reside a ex-companheira e os filhos do devedor, ainda que por fora
da dissoluo do casamento ele no viva mais na mesma casa: Ao excluir a residncia da famlia do
universo de bens do devedor submetidos responsabilidade patrimonial, estar-se- atendendo ao
fim perseguido pelo legislador, principalmente quando se verifi a que, no caso em exame, os filhos
do recorrente so menores impberes, enfatiza. Protegendo-se, enfim, a oradia da famlia.
288 A H A B I TA O N O B RA S I L

O cnjuge e o direito real de habitao


Deve-se observar que ao cnjuge sobrevivente que viva sozinho e
pelo novo Cdigo, art. 1.831, ainda que constitua novo casamento ou conviva
com outrem,28 assiste o direito real de habitao, no havendo qualquer vcio
ou empecilho, a princpio, para o seu gozo de habitao na forma gratuita.

Por outro lado, aquele que, em razo das circunstncias, exerce o di-
reito de habitao, sem conviver com a sua famlia, tem como proteo cons-
titucional e fundamento nos direitos humanos a prpria personalidade, direito
que se deve tomar sob o protecionismo do direito moradia. Note-se que
requisito para o exerccio desse direito real de habitao que no haja outros
bens da mesma natureza a inventariar, ou seja, bens com destinao mora-
dia, observando-se que a causa de existncia desse direito real de habitao
o exerccio do direito moradia, evitando que o sobrevivente fique sem um
lar digno e adequado.

A adequao dessa norma deve ter em vista o fato de que, ainda que o
novo cnjuge venha a contrair novas npcias, este se mantenha na condio
de no ter uma moradia. Deveras, o simples direito de casar-se novamente
no pode ser obstculo ao exerccio do direito real de habitao previsto no
art. 1.831 do Cdigo Civil de 2002, embora haja respeitveis entendimentos
em sentido contrrio.

Porm, no poder ser utilizado esse expediente legislativo quando


o cnjuge tem condies de morar em outro local, caracterizando abuso do
direito e, portanto, ato ilcito. Os princpios da boa-f objetiva, norteadores
dos direitos reais, devem ser observados pelo magistrado pela conduta do
pretenso titular desse direito.

Se o cnjuge contrair npcias, mas tiver condies de habitar outro


imvel, por vezes, diante da situao financeira do novo cnjuge ou convi-
vente em unio estvel, parece-nos que a ratio legis no caso concreto deixou
de ser atendida, inviabilizando a aplicao do dispositivo legal. Neste caso,
possvel no aplicar o art. 1.831 do Cdigo Civil de 2002 quando o cnjuge
vier a se casar e ficar demonstrado que, ainda que casado ou em unio est-
vel, o cnjuge permanece sem condies de habitar outro imvel, diante de
sua situao de penria. A finalidade do art. 1.831 do Cdigo Civil de 2002
28
O Cdigo Civil de 2002 ampliou o grau de aplicao do direito real de habitao no art. 1.831,
sendo o requisito da viuvez, por lei vigente expressa, desnecessrio. Assim prev o art. 1.831: Ao
cnjuge sobrevivente, qualquer que seja o regime de bens, ser assegurado, sem prejuzo da par-
ticipao que lhe caiba na herana, o direito real de habitao relativamente ao imvel destinado
residncia da famlia, desde que seja o nico daquela natureza a inventariar.
A H A B I TA O N O B RA S I L 289

preservar a moradia digna, no permitindo que a pessoa fique ao desamparo,


sem um teto digno. Pelo novo Cdigo Civil, em nenhum momento se retirou
o direito de contrair novas npcias ou conviver em unio estvel no mesmo
imvel que pertencia ao de cujus.

A alegao de reduo de qualidade de vida ou dos padres finan-


ceiros, contudo, no pode dar azo aplicao do art. 1.831 do CC/02, se
o cnjuge convolar novas npcias com condies de habitar outro imvel
para fins de moradia e, em contrapartida, prejudicando o direito de posse dos
eventuais herdeiros legtimos, filhos do de cujus. A moradia bem essencial
subsistncia, garantindo os bens essenciais ao desenvolvimento de sua dig-
nidade. um direito de mnimo vital que justifica a interveno Estatal por
instrumentos legislativos. No pode ser esse bem da personalidade utilizado
como pretexto para as benesses patrimoniais, luxuosidades ou caprichos de
interesses materiais, sob o argumento do direito de se manter no mesmo pa-
dro de vida quando casado com o cnjuge falecido.

Em uma interpretao histrica, percebemos que a lei retirou o re-


quisito da necessidade de permanecer na viuvez justamente porque no teria
sentido, nos dias atuais, condicionar o direito real de habitao sano ou
dever de permanecer vivo. Os bens morais no podem estar sob condies
suspensivas, por ferir o prprio elemento valorativo da dignidade. Ademais,
em termos prticos, a lei, se assim continuasse a exigir a condio da viuvez,
estaria ela instigando uma conduta ilegal das pessoas, j que estas fatalmente
no se casariam, bem como no residiriam sob o mesmo teto apenas para
preservar o direito real de habitao. De igual forma, devemos lembrar que o
direito real de habitao no aplicvel nas hipteses de unio impura (outro-
ra designado de concubinato quele que convive com outrem, mas casado e
no separado de fato) dada a ilicitude civil que macula essa relao jurdica.

A adequao lgica da excluso do requisito de permanecer na viuvez


est relacionada s condies do cnjuge sobrevivente que, casando nova-
mente ou vivendo em unio estvel, tenha ou no condies de morar em
outro imvel. Com efeito, haver presuno juris tantum de quem est casado
ou vive em unio estvel a quem tenha condies de subsistncia prpria, as-
sim como acontece na interpretao do art. 29 da Lei 6.515/77 em que haver
a cabal extino do dever de pagar penso alimentcia ante o novo casamento
do cnjuge credor da penso. isso que deve ser observado pelo art. 1.831 do
Cdigo Civil de 2002: se o cnjuge sobrevivente, novamente casado ou em
unio estvel, tem ou no condies de abrigo e moradia em outro imvel. O
direito real de habitao tem como finalidade teleolgica garantir a moradia
290 A H A B I TA O N O B RA S I L

digna do cnjuge falecido, sendo vedada a perda da posse do bem pelo fa-
lecimento de seu cnjuge. No anterior Cdigo Civil de 1916 a presuno de
condies de ter uma nova moradia pelas novas npcias era jure et de jure.
J pelo novo Cdigo Civil de 2002, juris tantum, devendo ser elidida a pre-
suno de ausncia de moradia para afastar a aplicao do art. 1.831. neste
sentir que h a preservao de sua dignidade.

So esses elementos axiolgicos complementares que devem integrar


a lacuna axiolgica na interpretao do art. 1.831 do Cdigo Civil de 2002 na
hiptese referida ao ser aplicada pelo juzo, adotando-se uma soluo mais
justa e coerente com a ratio legis e a finalidade desse dispositivo legal.

O Enunciado 271 da III Jornada de Direito Civil do Centro de Estudos


Judicirios do Conselho da Justia Federal entende que: Art. 1.831: O cn-
juge pode renunciar ao direito real de habitao, nos autos do inventrio ou
por escritura pblica, sem prejuzo de sua participao na herana.

Percebe-se que o Conselho da Justia Federal foi atento importn-


cia do direito envolvido. A liberdade de contratao e disponibilizao desse
direito reduzida condio de se realizar nos autos do inventrio, com a
participao do juzo ou por escritura pblica. Isso se deve por ter a natureza
de direito real e tratar-se de bem da personalidade que, por via oblqua, tem-
-se o objetivo de proteger: o direito moradia. Estabelecer a formalidade da
renncia ao direito real de habitao proteger tambm esse bem extrapatri-
monial envolvido.

Nos arts. 1.414 e 1.416 do Cdigo Civil brasileiro e do 1.831 do re-


ferido Codex,29 o direito real de habitao ali discriminado decorre de lei e
no por conveno das partes. Assim, o cnjuge sobrevivente, casado sob
qualquer regime de bens, enquanto viver e estiver na condio de vivo, ter
garantido o direito real de habitao em relao ao imvel que est destinado
residncia da famlia, contanto que seja este o nico bem imvel existente
a inventariar. Observe-se que tal direito no prejudica qualquer efeito na par-
ticipao que lhe compete na herana, restando o direito de habitao sobre
o imvel quele cnjuge somente para seu benefcio, perdurando tal direito
at sua morte.

Logo, no se v qualquer estipulao contratual entre os cnjuges para


que tal direito se exera, decorrendo de lei, pela qual a livre manifestao
No Cdigo Civil de 1916, trata-se do 2. do art. 1.611, que admitia o direito real de habitao
29

somente no regime de comunho universal de bens, ao contrrio do atual art. 1.831, que concede
o referido direito, independentemente do regime de bens.
A H A B I TA O N O B RA S I L 291

das partes no tem validade alguma, se em sentido contrrio fosse, pois a


consensualidade das partes, nos casos previstos em lei, totalmente tolhida.30
O princpio da consensualidade aplicado quando a forma de conveno do
contrato ou das clusulas contratuais no interferir na natureza dos direitos
reais ou na prpria natureza e finalidade da celebrao do negcio jurdico
imposto por lei.

Da porque caber ao juiz verificar a motivao do pedido e, se for


realizado por escritura pblica, de rigor a declarao da existncia de outro
imvel para fins de moradia. E, neste ltimo caso, o ato feito por escritura
pblica suscetvel de anulao por erro ou dolo praticado por terceiros com
o fim de obter vantagem patrimonial pela renncia do cnjuge ou, se o re-
nunciante declarar que tem outro imvel e, por erro ou ignorncia, descobre
que no ter acesso ao mesmo ou, ainda, se dolosamente herdeiros de um ca-
samento anterior induzem em erro o cnjuge para assinar a escritura pblica
renunciando ao direito real de habitao.

O convivente em unio estvel e o direito habitacional


Segundo o Enunciado n. 117, aprovado na Jornada de Direito Civil,
em setembro de 2002, pelo Centro de Estudos Judicirios do Conselho da
Justia Federal, tem-se: O direito real de habitao deve ser estendido ao
companheiro, seja por no ter sido revogada a previso da Lei n. 9.278/96,
seja em razo da interpretao analgica do art. 1.831, informado pelo art. 6.,
caput, da CF/88.

O art. 1.831 do CC/02 refere-se ao direito de habitao gratuita ao


cnjuge, de carter personalssimo. Todavia, tem sido admitida a extenso da
interpretao do referido dispositivo ao convivente em unio estvel. A inter-
pretao na aplicao da lei deve observar a interpretao literal ou gramati-
cal, lgica, sistemtica, histrica e teleolgica. Nenhum desses critrios pode
preponderar ou ter maior valor de importncia na interpretao das normas.
Mesmo objetivando a finalidade da norma, que a preservao da moradia
digna, os demais critrios no podem ter predominncia sobre os demais.

Todavia, percebemos que o referido dispositivo contm uma lacuna


axiolgica, j que existem dois direitos em conflito: a moradia e os direitos
decorrentes do matrimnio.
As clusulas contratuais tm fora de lei entre as partes, desde que no violem regra ou princ-
30

pio legal posto no ordenamento jurdico (STJ, Ministro presidente Humberto Gomes de Barros e
Ministro-relator Jos Delgado, Recurso Especial 101.061-PB (96.00440004-2), j. 01.10.1996, v.u.,
DJU 29.10.1996, em que so partes: Maria da Conceio de Carvalho x CEF).
292 A H A B I TA O N O B RA S I L

As novas normas jurdicas esto prestigiando a unio estvel de modo


que no h revogao da Lei 9.278/96.

O direito moradia ao portador de necessidades especiais


A Lei 10.050/2000, que acrescentou o pargrafo 3. do art. 1611 do
Cdigo Civil de 1916, determinava que o filho portador de deficincia, im-
possibilitado para o exerccio de atividade laborativa, tinha o direito real de
habitao em relao ao imvel destinado residncia da famlia, desde que
fosse o nico bem daquela natureza a inventariar. Infelizmente, o Cdigo
Civil de 2002 suprimiu referido direito, bem como o Parecer Vicente Arruda
votou, ao comentar o PL n. 276/2007 pela rejeio da proposta de ratificao
daquele direito, pois assim afirmou: Pretende-se, com a incluso do pargra-
fo nico, conceder privilgio a filho portador de deficincia. Ao deficiente
assegurada a proteo do Estado. Suprimir direito de um filho para conceder
a outro, mesmo sendo portador de deficincia, no me parece muito justo.
Nesses casos, havendo o genitor posses, que faa uma doao (art. 545 do
CC/02) ou compra e venda com as cautelas do art. 496 do CC/02.31

Numa viso civil constitucional, o revogado pargrafo 3. do art. 1.611


do CC/1916 protegia o portador de necessidades especiais e no a pessoa do
filho, partindo da concepo aristotlica de que a igualdade faz-se a partir
do tratamento desigual conferido aos desiguais, posto que aquele que se en-
contra em posio desfavorvel, como o deficiente, precisa ser tratado com
deferncia, isto , precisa que o sistema o guarnea com mais empenho em
relao aos demais. Neste sentido, pontifica Maria Helena Diniz, cujo tema,
ela bem ressalta, pouco conhecido, pouco discutido, pouco estudado e pou-
co aplicado.32

31
A defici cia ali referida inclua a fsica e a mental (exemplos: esquizofrenia, alto grau de depres-
so se permanente, bipolaridade, etc.) que implicasse a impossibilidade laborativa. Todavia, no se
pode olvidar que deficie te fsico todo aquele que porta alguma debilidade das funes motoras
(seja por causa muscular, nervo ou ssea) que o impea de atuar como uma pessoa em seu estado
pleno de sade, contanto que seja permanente e irreversvel no contexto da cincia mdica atual,
no se incluindo como deficie te fsico somente queles com grave defici cia motora, como os
portadores de paraplegia ou tetraplegia. esta a concepo fi alstica das normas internacionais,
bem como no h no direito brasileiro distino legislativa com critrios objetivos. Vale a meno do
critrio de que se a debilidade permanente de membro, sentido ou funo, por qualquer causa, deve
ser enquadrado como deficie te fsico, pois, numa interpretao analgica e lgica, se houvesse uma
leso causada por outrem, deste fato consistiria numa leso corporal de natureza grave, nos termos
do art. 129, par. 1o, do inciso III do atual Cdigo Penal. (Decreto-lei 2.848/1940).

DINIZ, Maria Helena. Curso de direito civil brasileiro. 25. ed. So Paulo: Saraiva, 2011. p. 132-3, v. 6.
32
A H A B I TA O N O B RA S I L 293

Com razo aquela civilista, pois o bnus de alguma deferncia ao por-


tador de necessidades especiais, em qualquer situao, no poder implicar
algum nus, por dissentir da concepo aristotlica, bem como do princ-
pio constitucional da isonomia (tratar os iguais igualmente e os desiguais na
medida de suas desigualdades) e da dignidade da pessoa humana, conforme
o art. 1., inciso III da CRFB/88, j que este o fundamento da Repblica
Federativa do Brasil em que o Estado democrtico de Direito deve observar.

Na atualidade, no h expressa disposio legal com relao ao direito


real de habitao ao deficiente fsico. Contudo, sustentvel a possibilidade
de reconhecer-se o direito de habitao em face da interpretao civil consti-
tucional do direito moradia, ante a eficcia horizontal dos direitos e garan-
tias constitucionais pelo Estado-juiz.

Da porque a teoria dos crculos concntricos, por ns desenvolvida,


merece acolhimento a esta hiptese. Na criao de leis e na aplicao do
direito para o ato de retirada da habitao, em quaisquer de suas formas, h a
necessidade de se observar a formulao da doctrine distinguish and comple-
mentarity concentric circles como um critrio metajurdico de ponderao de
interesses de direitos e garantias fundamentais e, ao mesmo tempo, observan-
do-se esse bem da personalidade (moradia) numa interpretao civil-consti-
tucional, de eficcia imediata, vertical e horizontal33.

Assim, a revogao do dispositivo legal em testilha foi um retrocesso


legislativo violador ao princpio do desenvolvimento dos direitos humanos e
garantias fundamentais.

CONCLUSO
Na criao de leis e na aplicao do direito para o ato de retirada da
habitao, em quaisquer de suas formas, h a necessidade de se observar a
formulao da doctrine distinguish and complementarit concentric circles
como um critrio metajurdico de ponderao de interesses de direitos e ga-
rantias fundamentais e, ao mesmo tempo, observando-se esse bem da perso-
nalidade (moradia) numa interpretao civil-constitucional, de eficcia ime-
diata, vertical e horizontal.

33
Obra do autor deste artigo: Direito moradia e de habitao: anlise comparativa e seu aspecto
terico e prtico com os direitos da personalidade, 3 ed., So Paulo: Revista dos Tribunais, passim,
2013.
294 A H A B I TA O N O B RA S I L

Essa interpretao decorre da viso civil constitucional que se deve


imprimir na interpretao e aplicao do direito civil moderno. Sem perquirir
em qualquer necessidade de ativismo judicial, nada mais do que uma inter-
pretao em respeito s normas e princpios gerais do Cdigo Civil de 2002,
bem como da CRFB/88. A interpretao civil e constitucional um movi-
mento atual entre os estudiosos de todas as disciplinas jurdicas, inclusive, do
processo civil e do direito penal. No se trata de uma hierarquizao esttica
das normas como queria Hans Kelsen, ao contrrio, decorre de uma interpre-
tao dinmica do direito, sob a inspirao da prpria teoria tridimensional
do direito desenvolvida por Miguel Reale, dentre outros.

O direito moradia tem eficcia vertical e horizontal no plano consti-


tucional. Esta interpretao decorre da necessria viso do direito civil inter-
pretado conforme a Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988.
Quando nos referimos sua eficcia horizontal, em certa medida, trata-se da
sua aplicao no plano do direito civil (nas relaes entre Estado e indivduo
ou na relao jurdica entre indivduo e indivduo), pois na sua eficcia no
plano ontolgico tambm um bem da personalidade e, como tal, um direito
pblico subjetivo oponvel a outro particular.

A interveno do Estado-juiz em contratos que envolvam o direito


de habitao e, por via oblqua, o direito moradia, decorre da tenso entre
Estado Liberal e Estado Social, em que a autonomia absoluta da liberdade
contratual, na atualidade, no pode mais prevalecer. O direito moradia no
est to-somente no mago do contrato, mas no indivduo que o exerce e dele
usufrui atravs do pacto contratual. Assim, o que se torna inalienvel so os
princpios e direitos fundamentais que concernem ao plano dos bens da per-
sonalidade referentes moradia e, quando violados, de rigor a interveno
do Estado-Juiz. Essa operao interpretativa (no integrativa) nada mais
do que interpretar o direito civil sob os princpios e garantias constitucionais.

A observncia das leis e dos contratos sob o prisma dos princpios


constitucionais o respeito soberania da Constituio da Repblica Fede-
rativa do Brasil de 1988, isto , da atuao do Estado Democrtico de Direito
por uma faceta de seus poderes, o Poder Judicirio, com repercusso prtica
em algumas hipteses, tais como na fiana locatcia, no direito real de habita-
o do cnjuge sobrevivente ou do convivente em unio estvel e, inclusive,
ao filho deficiente, dentre tantas outras hipteses casusticas.

Por essa razo, a ateno do Estado Democrtico de Direito no proces-


so legislativo com o objetivo de permitir facilidades e incentivos, por exem-
A H A B I TA O N O B RA S I L 295

plo, de financiamentos, principalmente, a grupos coletivos, tais como coope-


rativas, merecem um maior tratamento legal no sentido do desenvolvimento e
efetividade do direito social moradia, sem que tais normas propiciem o seu
retrocesso. E, ainda, sem olvidar que normas anteriores CRFB/88 ou s suas
emendas sofreram o efeito da no recepcionalidade progressiva ou normas
que j nasceram inconstitucionais e de rigor o seu reconhecimento pelo juiz
no controle difuso e, fundamentalmente, ao Supremo Tribunal Federal no seu
controle abstrato ou, ainda, aos tribunais, no contexto da clusula de reserva
de plenrio (Smula vinculante 10).
296
A H A B I TA O N O M U N D O 297

FUCVAM: OS SEM-TETO
URUGUAIOS NA
CONTRAMO DO
NEOLIBERALISMO
Gustavo Alberto Cabrera Alvarez1

INTRODUO
Desde a independncia do Uruguai, em 1828, at 2005 alternaram-se
no governo do Uruguai os partidos polticos Blanco e Colorado. Durante a
primeira metade do sculo XX a hegemonia poltica correspondeu ao partido
Colorado que, com o apoio eleitoral dos trabalhadores urbanos, desenvolveu
polticas intervencionistas direcionadas a proteger a indstria e o nvel de
renda dos trabalhadores. O partido Blanco que encarna os interesses do capi-
tal latifundirio assume o governo em 1959 e tenta desmontar esse esquema
protecionista liberando a economia, principalmente a exportao de matria-
primas. Como forma de enfrentar os efeitos das grandes crises econmicas e
polticas que se produziram no pas nas dcadas de 1960 e 1970, a populao
se organizou em torno de uma frente popular que atuava no terreno poltico
eleitoral, e o movimento sindical se unificou e criou uma Central Nacional
de Trabalhadores. Nesse perodo, surgem tambm a guerrilha urbana e a re-
presso militar.

De acordo com a perspectiva de anlise utilizada, os diversos setores


da burguesia disputam a hegemonia, ou seja, existe um bloco no poder que
est integrado por uma classe hegemnica e outras que so aliadas. Em de-
terminadas configuraes, a classe que pretende a hegemonia deve buscar o
apoio de outras classes, por exemplo, setores da pequena burguesia ou
1
FANORPI/UEL. Professor de Cincias Sociais (FANORPI), pesquisador do GEPAL (UEL), mestre
em Cincias Sociais (UEL), especialista em Ensino de Sociologia (UEL), especialista em Didtica
(FESL), graduado em Direito (UDELAR - Uruguai), graduado em Cincias Sociais (ULBRA), e-mail
gucabrera@bol.com.br.
298 A H A B I TA O N O M U N D O

at da classe trabalhadora. Pode-se observar que, no Uruguai, a classe lati-


fundiria foi hegemnica at 1905, ano em que assume a hegemonia o capital
industrial. A partir de 1959 comeam a aparecer mudanas dentro do bloco
que indicam a ascenso do capital financeiro, que aumenta seu poder durante
a ditadura militar de 1973 e se consolida como nova classe hegemnica a
partir de 1990. Ressalte-se que, ao falar em bloco no poder, se faz referncia
classe hegemnica, suas aliadas e classes de apoio; o bloco no poder esta-
belece relaes de dominao nos campos econmico, poltico e ideolgico.
O fato de que a classe hegemnica no aparea diretamente ostentando o
poder poltico no significa que o governante no rende tributo ao bloco, pois
nessa perspectiva o Estado tem autonomia relativa em relao aos interesses
da classe hegemnica e em nenhum caso poderia tomar decises polticas
totalmente contrrias a ela.

A ditadura militar que se instaurou no pas, em 1973, comeou a dar


sinais de enfraquecimento a partir de 1980. Porm, os sindicatos e partidos
polticos ainda estavam proibidos de atuar e com lideranas presas ou exila-
das. Os movimentos sociais e em particular a Federao Uruguaia de Coo-
perativas de Vivendas por Ajuda Mtua (FUCVAM) organizam as primeiras
manifestaes de oposio ditadura, as quais conduziram a sada dos mili-
tares em 1984.

A maneira como se processou a transio democrtica privilegiou o


fortalecimento do sistema poltico-partidrio, mas no desaparecem os mo-
vimentos sociais e, portanto, justifica-se uma pesquisa que verifique o lugar
que ocupam esses movimentos, em especial a FUCVAM, dentro do cenrio
poltico uruguaio.

Nossa hiptese que a FUCVAM no uma simples correia de trans-


misso dos partidos, sobretudo os de esquerda, com os quais ela mais se
identifica poltica e ideologicamente. A relao mais complexa e no pode
ser analisada em conjunturas especficas.

A FUCVAM
A FUCVAM uma federao de cooperativas de moradias popula-
res por ajuda mtua que rene 340 unidades cooperativas distribudas em
praticamente todas as cidades do Uruguai. Em maro de 2006, integravam a
Federao 16 mil famlias de baixa e mdia renda, que totalizam 60.208 pes-
soas. As suas origens esto ligadas ao movimento sindical, em sua maioria,
provenientes das unidades cooperativas.
A H A B I TA O N O M U N D O 299

Em dezembro de 1983, o governo respondeu com a Lei n. 15.501 que


acabava com a propriedade coletiva. O movimento cooperativista organizado
pela FUCVAM se mantinha unido, justamente, porque a propriedade de todas
as moradias pertencia cooperativa. At ento os militares no podiam proibir
as assembleias e reunies dos vizinhos, pois deviam ser discutidos todos os
assuntos do bairro cooperativo. A inteno dos militares era acabar com a pro-
priedade coletiva para destruir definitivamente o movimento cooperativo que
teria anulada sua capacidade de ao coletiva. Nesse momento, a FUCVAM
iniciou um processo de inconstitucionalidade junto Suprema Corte de Justi-
a. Alm disso, resolveu suspender os pagamentos de mensalidades ao Banco
Hipotecrio e comeou a arrecadao de assinaturas para submeter a referen-
do popular a votao da Lei que destrua a forma associativa da federao.

Porm, em 1984, a FUCVAM foi convidada a participar da Concer-


tacin Nacional Programtica (CONAPRO), que era um espao de dilogo
social que coordenaria o retorno democracia.

A CONAPRO funcionou durante o ano 1984 at 22 de janeiro de 1985


e estava integrada por representantes dos partidos polticos, a Central Sindical,
organizaes empresariais, associaes de inquilinos, representantes de gru-
pos de assentamentos precrios, institutos de Assistncia Tcnica, da Socieda-
de de Arquitetos e da FUCVAM, entre outros.

Acordou-se que a Lei que acabava com a propriedade coletiva ficaria


suspensa at 1 de maro de 1985, data em que assumiria o governo democr-
tico e qualquer que fosse o partido eleito se comprometeria a anular essa lei. A
mensalidade fixou-se no valor cobrado em 31 de agosto de 1984.

Com o retorno da vida democrtica, a grande frente, que tinha sido


formado para enfrentar a ditadura, quebrou-se. Os partidos retomam defesa
dos interesses setoriais que representam e a FUCVAM perde grande parte do
peso poltico conquistado.

Em 1 de maro de 1985 foi empossado o presidente Julio Maria


Sanguinetti, do partido Colorado, que no respeitou os acordos da CONAPRO
com a FUCVAM. Ante a demora na anulao da Lei n. 15.501, a FUCVAM
iniciou um ciclo de lutas parecido com o utilizado contra o regime militar
que combinava negociao com mobilizao. A Lei anticooperativa foi anu-
lada em dezembro de 1986, obedecendo a uma sentena da Suprema Corte de
Justia a favor do recurso de inconstitucionalidade iniciado pela FUCVAM.
O problema do ndice de aumento foi resolvido em 1987 em acordo interme-
diado pela justia.
300 A H A B I TA O N O M U N D O

Para Carmen Midaglia (1992), os movimentos sociais cumpriram uma


funo mediadora no perodo em que os partidos polticos estavam impedi-
dos de atuar, mas, uma vez que esses partidos retomam a atividade poltica,
os deslocaram da cena poltica. Midaglia (1992) afirma que a FUCVAM est
isolada porque no conseguiu adaptar suas estratgias de luta nova realida-
de democrtica.

A metodologia de anlise desta pesquisa considera o estudo dos movi-


mentos sociais como um objeto dinmico que est em constante transforma-
o. Nessa perspectiva, analisam-se tanto a forma externa quanto a interna,
lideranas e militantes. As causas do recuo poltico da FUCVAM devem ser
estudadas dentro da prpria federao. A transio democrtica um fenme-
no que abrange muito mais que as autoridades polticas: dentro do movimen-
to cooperativo tambm houve a necessidade de se solucionarem os conflitos
gerados entre as lideranas que voltavam do exlio e as atuais. Tambm teve
que enfrentar uma nova realidade: o problema da moradia tinha se agravado, a
ditadura liberalizou os contratos de aluguel e o processo modernizador urbano
aumentou a favelizao da populao mais pobre. Depois de 10 anos impedida
de formar novos grupos cooperativos, a demanda era muita grande. Para se ter
uma ideia, em 1985 teve que organizar 60 novas cooperativas, muitas delas
com perfis de cooperativistas sem experincia sindical e com baixa ou baixs-
sima renda. Internamente, a Federao experimentou um importante cresci-
mento e tambm mudou a sua viso da realidade Essas mudanas internas de
viso vo conduzir ao novo tipo de mobilizao que se deu a partir de 1989
com as ocupaes de terras, prdios pblicos, marchas e viglias.

A federao define que a ocupao devia ser luz do dia porque no


se trata de uma medida clandestina, mas do legtimo direito de se manifestar.
O objetivo no ser apenas o terreno. O movimento no concorda em ocupar
terrenos e construir barracos com dinheiro de cada famlia. A ocupao deve
gerar conscincia, deve conter um sentido dignificante para o trabalhador. Por
isso, a bandeira deve ser por terra, emprstimos e moradia.

O resultado das eleies de novembro de 1989 foi negativo ao Partido


Colorado, que perdeu o governo nacional para o Partido Blanco e a Prefeitura
de Montevidu para a Frente Ampla.

Uma das primeiras medidas do novo governo da Prefeitura de Montevi-


du foi entregar as terras de que o movimento precisava. Isso solucionava parte
dos problemas do movimento, que continuou enfrentando o governo nacional
pelo reconhecimento de mais cooperativas e de emprstimos para construir.
A H A B I TA O N O M U N D O 301

Essa atitude da Frente Ampla no pode ser interpretada como sinal de


vnculo ou dependncia poltica da FUCVAM. No se pode negar que vrios
integrantes da Federao eram militantes da Frente, mas esses vnculos eram
pessoais, j que, estatutariamente, no existe subordinao com nenhuma for-
a poltica. A estrutura interna da Federao requer constantemente a consul-
ta a assembleias, o que dificulta a manipulao externa.

Se existisse uma subordinao da FUCVAM Frente Ampla, segura-


mente no teria acontecido a ocupao de terras durante as eleies, porque
as lideranas polticas teriam evitado uma possvel influncia negativa no
resultado da votao de 1989.

Outorgar terras ao movimento cooperativo pela Prefeitura de Monte-


vidu foi uma medida que agradou a todo o movimento cooperativista, mas
foi uma medida estratgica que deixava a Federao em oposio direta con-
tra o governo nacional, agora do partido Blanco, por demanda de estatutos e
financiamentos.

Outro ponto que denota independncia poltica foi o novo governo


nacional, que se viu obrigado a atender em parte s reivindicaes da FUC-
VAM. Em 30 de maio de 1990, criou-se o Ministrio de Vivenda Ordenamen-
to Territorial e Meio Ambiente e, em 29 de outubro de 1990, a Lei n. 16.156,
que regulamentou o reconhecimento dos estatutos das novas cooperativas.
Dessa maneira, observa-se como as mobilizaes realizadas pela FUCVAM
obtiveram respostas tanto da Frente Ampla quanto do Partido Blanco. pro-
vvel que a urgncia com que a prefeitura de Montevidu atendeu ao pedido
de terras da Federao possa ter sido influenciada pela demonstrao de fora
feita pela FUCVAM durante as ocupaes e no por clientelismo poltico.

O panorama poltico na dcada de 1990


A partir de 1990, o panorama poltico uruguaio sofre grandes transfor-
maes. Um esquema simplificado desse novo panorama poltico do perodo
poderia ser o seguinte: a) no governo nacional, o Partido Blanco e uma base
aliada composta com o setor batllista do Partido Colorado que visam s re-
formas de cunho neoliberal; b) no governo de Montevidu, a Frente Ampla,
que canaliza a representao dos setores de esquerda e centro-esquerda e c)
grande mobilizao social desde sindicatos, organizaes estudantis e movi-
mentos sociais, dentre os quais se destaca a FUCVAM.

As responsabilidades do governo municipal, assim como o aumento


das expectativas de alcanar o governo nacional, reduziram o nvel de enfren-
302 A H A B I TA O N O M U N D O

tamento entre a Frente Ampla e o bloco no poder. Isso explica uma atitude
de prudncia em relao s diferentes estratgias de resistncia geradas pelos
setores opositores s medidas neoliberais.

A nova realidade do mercado de trabalho, com grandes ndices de desem-


prego, trabalho autnomo e precrio, reduziu a gravitao do movimento sindical.

Nesse perodo, os movimentos de estudantes, de aposentados e de de-


fesa dos direitos humanos, em conjunto com FUCVAM, desenvolveram
vrias atividades contra-hegemnicas. A unificao de todas essas foras
opositoras se deu nas campanhas de promoo de plebiscitos e referendos
contra as leis neoliberais.

Em 1987, comeava a se organizar um movimento cujo objeti-


vo era arrecadar assinaturas para submeter a referendo a lei aprovada pelo
Parlamento, que garantia a impunidade dos militares envolvidos em crimes
de homicdio e tortura durante a ditadura. O movimento foi derrotado. A lei,
finalmente votada em 16 de abril de 1989, foi aprovada, mas a experincia
serviu para mobilizar a populao e marcou o incio de uma nova modali-
dade de resistncia popular. Acionar este tipo de mecanismo constitucional,
independentemente do resultado, implica uma mobilizao de recursos, em
especial, um grande nmero de pessoas.

Conjuntamente s eleies nacionais de 1989, as associaes de apo-


sentados propuseram um plebiscito visando a um aumento no valor das apo-
sentadorias que foi aprovada por 72,5% dos cidados.

A partir de 1990 comeou-se a utilizar a democracia direta como es-


tratgia para enfrentar os avanos do neoliberalismo. Com diversos recursos
de plebiscitos foram evitadas vrias privatizaes de empresas pblicas e mi-
nimizados os efeitos da reforma previdenciria.

Nesse processo de mobilizao popular em defesa dos direitos, a Fren-


te Ampla perde fora como partido opositor. Na medida em que aumentavam
as suas expectativas de triunfo eleitoral, a Frente inicia um processo de lenta
aproximao com o bloco no poder: Como comn denominador, puede es-
tablecerse en general un muy moderado acompaamiento del Frente Amplio
cuyo temor a complicar resultados electorales futuros, se haca evidente en
cada decisin (FALERO: 2004).

A grande mobilizao em torno dos plebiscitos tornou espaos no


tradicionais de luta, como espetculos pblicos, feiras, procisses e even-
A H A B I TA O N O M U N D O 303

tos esportivos, em oportunidades de conscientizao poltica. A populao


no sindicalizada era mobilizada por organizaes como a FUCVAM ou os
outros movimentos sociais com mais insero nos bairros que o movimento
sindical.

Houve vrios plebiscitos durante toda a dcada de 1990 e continuaram


no governo do partido Colorado iniciado em 2000. A poltica econmica
questionada pela reafirmao da mobilizao social: Uso de los plebiscitos
como instrumento de democracia directa, descentramiento de Montevideo y
expansin territorial de la protesta a todo el pas, y multiplicidad de actores
sociales involucrados y carcter poli clasista de parte de las movilizaciones
(FALERO, 2004).

Em 2002, o governo, temeroso do resultado de um possvel referendo,


tirou da pauta a lei que privatizava os servios telefnicos da ANTEL - Admi-
nistrao Nacional de Telefones. Em 2003, um referendo revogou por 62,3%
dos votos a lei que autorizava a privatizao de parte dos servios da estatal
de combustveis ANCAP Administrao Nacional de Combustveis, lcool
e Prtland.

Falero (2004) destaca que entre esses dois eventos existe um nexo de
continuidade em que o movimento sindical, embora tenha participado ativa-
mente, demonstrou ter menor capacidade de mobilizao e a Frente Ampla
prestou um apoio muito reticente, at porque alguns legisladores deste parti-
do tinham votado a favor da lei no parlamento.

A profunda crise econmica que o pas enfrentou a partir de 2002


trouxe o questionamento da legitimao do padro de poder. A luta social se
expande pelo pas todo. Aparecem novas formas de protesto como os cortes
de ruas e novos movimentos sociais, principalmente no interior do pas, que
sempre se caracterizou por manter uma atitude conservadora. Vrios setores
empresariais acharam que o problema estava no modelo econmico e apoia-
ram reformas estruturais.

A central sindical foi a favor dessa nova aliana policlassista e o ato


de celebrao do Dia do Trabalho, em 1 de maio de 2002, reuniu operrios
e empresrios.

A FUCVAM se manifestou contrria a essa aliana com setores da


burguesia. Para essa organizao, era o momento de comear a formar uma
nova frente social. Podemos observar que a proposta da FUCVAM era muito
304 A H A B I TA O N O M U N D O

diferente do Concerto para o Crescimento que juntava os trabalhadores com o


capital para questionar o modelo econmico e reclamar mudanas estruturais.
Criticando essa aliana com a burguesia, Gonzlez usa a seguinte expresso:
El agua y el aceite no se juntan ojo! (GONZLEZ, 2000d).

Rapidamente, as prprias organizaes empresariais perceberam que


seus interesses estariam mais bem defendidos com a adoo de algumas me-
didas conjunturais e no com reformas estruturais. Por isso, abandonaram o
Concerto para o Crescimento.

A atitude da Frente Ampla, que agora tinha a certeza de sua vitria nas
eleies de 2004, foi de preservar a figura do presidente e evitar uma crise
institucional similar que derrubou o presidente De La Ra, na Argentina.

De fato, as eleies de 2004 deram a vitria para a Frente Ampla e, em


1 de maro de 2005, assumiu a presidncia Tabar Vasquez. No governo, a
Frente Ampla inicia um processo de aproximao com os organismos finan-
ceiros e empresas internacionais. O bloco no poder se legitima, agora, pela
antiga fora poltica de esquerda.

A relao da FUCVAM com o governo da Frente Ampla


Podem-se distinguir trs etapas que caracterizam a relao da FUC-
VAM com o governo da Frente Ampla: a primeira etapa de colaborao; a
segunda de mobilizaes contra a burguesia; e a terceira de crticas e mobili-
zaes contra a frente.

Primeira etapa: colaborao com a Frente Ampla


Nos primeiros meses do governo frenteamplista, o discurso da FU-
CVAM, assim como de outras organizaes sociais como a central sindical
PIT-CNT, tem um tom conciliatrio, evita crticas ao governo. Em geral, atri-
bui-se a pssima situao econmica em que o pas se encontra ao governo
anterior. O movimento cooperativo pretende aprofundar mudanas sociais
em colaborao com o governo.

A colaborao com o governo no implicava total perda de autonomia


nem desarticulao do movimento; pelo contrrio, a participao se deu a
partir dele prprio.

Em outubro de 2005, comeam a aparecer os primeiros sinais de desi-


luso do movimento cooperativo em relao s expectativas de mudanas. O
plano de habitao, apresentado pelo governo para o quinqunio 2006-2010,
A H A B I TA O N O M U N D O 305

no agradou a FUCVAM. A federao o considerou confuso e pior que o


plano apresentado pelo governo anterior.

O outro ponto de conflito aconteceu com as intenes do governo de


assinar um tratado de livre comrcio com os Estados Unidos que, segundo a
Federao, trazia mais imposies que benefcios por se tratar, na realidade,
de um tratado de investimentos.

Mesmo com essas discrepncias, o balano que a Federao fez, em


2005, foi positivo. Ela aponta como avanos o fato de as cooperativas rece-
berem em dia os adiantamentos dos crditos acordados e o fato de a estatal
produtora de cimento vender com desconto para as cooperativas. Considera
que, mesmo com alguns conflitos com o governo, o movimento o apoia.

Segunda etapa: mobilizaes contra a burguesia


Durante o ano de 2006, o movimento no ataca a Frente Ampla porque
consciente de que a burguesia pressiona o governo. Por isso, anuncia mo-
bilizaes tendentes a enfrentar ou equilibrar essa presso. Porm, a relao
com o governo se deteriora. A FUCVAM participa de campanhas para im-
pedir os acordos comerciais bilaterais do Uruguai com os Estados Unidos e,
tambm, faz oposio a um projeto de lei de reforma tributria. Mobiliza-se
para tentar ser mais bem contemplada no plano quinquenal de habitao. Mas
ainda no se manifesta expressamente contrria ao governo: , simplesmente
justifica sua mobilizao na necessidade de enfrentar a burguesia.

No dia 14 de janeiro, a FUCVAM realiza uma marcha at o balnerio


de Punta Del Este, principal reduto da burguesia uruguaia e argentina. Na
pauta desse protesto esto: um cadastro de terra para o movimento, um cro-
nograma de emprstimos, a reestruturao das dvidas e o pedido de anulao
da Lei n. que garante impunidade aos militares que participaram de assassi-
natos e torturas no perodo da ditadura. Segundo Oliveira (2006), participa-
ram desta marcha 68 nibus lotados de cooperados. Ante as mobilizaes, o
governo aceitou a negociao da reestruturao da dvida e conceder novos
emprstimos.

Tambm realizou diversos ataques ao Ministrio da Economia. Se-


gundo a Federao, a poltica econmica delineada pelo Ministro Danilo As-
tori priorizava os interesses do capital financeiro internacional e postergava
o atendimento das necessidades habitacionais da populao. O Ministrio da
Economia antecipou o pagamento da dvida com o Fundo Monetrio Interna-
cional e adiou a devoluo de vinte milhes de dlares que o governo anterior
306 A H A B I TA O N O M U N D O

teria desviado do Fundo de Habitao. O movimento cooperativo, em con-


junto com outras organizaes sociais, elaborou um Plano de Habitao para
negociar com o governo. Tambm questionou a reforma tributria projetada
pelo Ministro Astori.

Em maio de 2006, uma marcha de 80 cooperativistas atravessou o pas


para concentrar-se frente ao Ministrio de Economia, onde foi aguardada por
10.000 cooperativistas. Em 12 de julho, houve uma tentativa frustrada de
ocupar o Ministrio de Economia.

Outros pontos se somam s reivindicaes: segundo a Federao, es-


ses Ministrios no honraram acordos em que o governo tinha se comprome-
tido a no cobrar os chamados colgamentos, que eram parcelas extras que a
ditadura militar cobrava dos cooperativistas que j tinham quitado suas mora-
dias; tambm reclama que o acordo para o plano quinquenal era a construo
de 45.000 casas e no 16.000 como o Ministrio planejou (UBAL: 2006).

Depois de ter ocupado o Ministrio da Habitao conseguiu um calen-


drio de crditos para o movimento. O ponto culminante das mobilizaes foi
a ocupao de terras pblicas em novembro de 2006 no Bairro Pearol. Lem-
bre-se de que, para o movimento cooperativo, a ocupao de terras constitui
uma das medidas de fora mais extremas. Essa medida de ocupao terminou
em 5 de dezembro pelo acordo com a Prefeitura de Montevidu, quando dis-
ponibilizou 12 terrenos para o movimento.

O governo respondeu s ocupaes de terra com a criao de um de-


lito que pune a ocupao de imveis: a Lei n. 18116, de 10 de abril de 2007.

Aparece aqui a criminalizao dos movimentos sociais, algo seme-


lhante ao que ocorre em outros pases da Amrica Latina, como o Brasil.

Terceira etapa: crticas e mobilizaes contra a Frente


Ampla
Durante o ano de 2007, a poltica econmica passou a ser cada vez
mais criticada pela FUCVAM. As mobilizaes so dirigidas contra o gover-
no e retoma a ideia de formar uma Grande Frente Social:
La situacin planteada, que como gusta decir a un compae-
ro, no es de tiempo sino de brjula amerita seguir pensando
en grande. Esto es trabajar para que el movimiento popular,
con amplitud y sabiendo que estamos en el 2007, se rena
en una suerte de congreso del pueblo y pueda sintetizar y
A H A B I TA O N O M U N D O 307

delinear estrategias. En lo inmediato, Federacin seguir ba-


tallando usando todos sus mtodos para revertir la poltica
habitacional hija de la econmica que es un enorme palo
en la rueda. Revertir lo ms grosso, la poltica econmica, re-
quiere del esfuerzo de nuestra Federacin y de otros actores
afectados. Nuestra independencia poltica nos da el marco
propicio para tal esfuerzo (RODRIGUEZ, 2007).

A citao assinala a independncia poltica do movimento. Como


se viu, a organizao poltica do movimento cooperativo foi estruturada com
base nos princpios de: livre adeso, democracia, solidariedade, responsa-
bilidade, autodisciplina e participao. Formalmente a FUCVAM no est
vinculada a partido poltico ou sindicato e independente do Estado.

De acordo com os estatutos da FUCVAM, para garantir a participao,


a democracia e a independncia esto estruturadas em cinco rgos: Assem-
bleia Geral, Conselho Diretivo, Comisso de Fomento, Comisso Fiscal e
Comisso Eleitoral.

A eleio das lideranas nacionais se faz em duas fases: na primeira,


elegem-se representantes por cooperativas e, na segunda, na Assembleia
Nacional, onde cada cooperativa participa com at cinco representantes, se-
gundo o nmero de seus integrantes. Nessa assembleia, elegem-se as lide-
ranas nacionais em forma individual e no por listas. Tanto os diretores das
cooperativas quanto as lideranas nacionais no podem ser reeleitos.

Todos estes mecanismos foram desenvolvidos para manter a autono-


mia poltica da federao e evitar que a Federao possa ser controlada por
outra organizao social.

Em princpio, no h subordinao orgnica da FUCVAM Frente


Ampla, mas no se pode negar a existncia de vnculos pessoais entre a Fren-
te Ampla e militantes do movimento cooperativo por ajuda mtua. Na forma-
o da Frente Ampla, assim como na formao da FUCVAM, participaram
ativamente figuras originrias do movimento sindical. Em geral, todos os mo-
vimentos de esquerda no Uruguai apresentam fortes vnculos de irmandade.

Do governo da Frente Ampla participou um ex-presidente da FUC-


VAM, Fernando Nopisht, que em 2009 era vice-presidente da companhia de
gua estatal OSE (Obras Sanitrias do Estado). Tambm participaram vrios
cooperativistas que nunca ocuparam cargos de direo na Federao: Minis-
tro de Trabalho, Eduardo Bonomi, Ministro de Turismo, Hector Lezcano,
308 A H A B I TA O N O M U N D O

Diretor Nacional de Esportes, Fernando Cceres, Diretor Nacional de Sa-


de Pblica, Jorge Basso, e a Subsecretaria de Desenvolvimento Social, Ana
Olivera.

A distribuio dos ministrios e cargos nas empresas pblicas, durante


o governo de Tabar Vzquez, obedeceu ao critrio de quota poltica, entre
todos os setores que integram a Frente Ampla. O Ministrio da Economia
ficou para o setor denominado Asamblea Uruguay, que sempre assumiu posi-
es de centro e recebeu muitas crticas por parte dos setores de esquerda. O
Ministrio da Habitao ficou com o setor denominado Vertiente Artiguista,
liderado por Mariano Arana, prefeito de Montevidu por 10 anos e que man-
teve, desde a prefeitura, bom relacionamento com o movimento cooperativo.

Como mtodo de anlise da situao, observou-se que a opinio da


esquerda em relao ao governo da Frente Ampla estava dividida em trs: um
grupo que apoia totalmente as decises do governo, outro que critica, mas
no deslegitima, e um terceiro setor que est em total oposio. A FUCVAM
critica e se mobiliza, mas no deslegitima a Frente Ampla.

Ao observar o comportamento das lideranas, pode-se afirmar que a


federao est numa posio de radical oposio, mas, ao considerar o con-
junto do movimento, percebe-se que entre as massas existe suficiente con-
formismo com as pequenas melhorias conseguidas durante o atual governo e
por isso preferem apoiar a Frente. Dessa maneira, explica-se a diminuio da
participao dos cooperativistas nas mobilizaes contra o governo.

Tambm h que se considerar que a ideologia neoliberal avana nos


bairros cooperativos e em toda a sociedade uruguaia. Em alguns bairros, a in-
fluncia vem da vizinhana, especificamente naqueles que esto situados em
regies de classe mdia. Mas, mesmo dentro dos bairros situados em regies
de classes baixas, existem, cada vez mais, os chamados novos, que so
moradores que recentemente compraram as casas de cooperativistas que emi-
graram e que no participaram dos processos de luta e construo do bairro.
Esses cooperativistas novos apresentam mais identidade com a ideologia
neoliberal do que os cooperativistas fundadores.

Consideraes finais
O Movimento Cooperativo Habitacional uma realidade social que
no se limita ao problema da moradia, mas abrange questes gerais da luta
de classes como a segregao urbana, desemprego, desigualdade social, edu-
A H A B I TA O N O M U N D O 309

cao, sade, entre outros. Embora no seja uma organizao poltica com
objetivos eleitorais, na busca de seus objetivos acaba-se envolvendo em ati-
vidades que visam influenciar nas decises do governo e, portanto, um ele-
mento que veio para avanar no processo de construo da Cidadania.

O bairro cooperativo um bairro diferente dos outros. Nele perma-


necem formas coletivas de gesto e de participao. A necessidade da parti-
cipao dos moradores na administrao do bairro e da gesto de espaos e
servios comunitrios como escolas, bibliotecas, ruas, praas e academias,
acaba aumentando os nveis de conscincia de classe e favorecendo as formas
coletivas de luta por novos direitos.

O comportamento poltico da FUCVAM resulta das diferentes varian-


tes que acontecem entre os elementos que a compem. Embora exista entre
as lideranas um comportamento radicalizado contra a poltica econmica da
Frente Ampla, no consegue mobilizar a totalidade do movimento devido ao
fato de que, de forma pessoal, grande parte dos moradores dos bairros coo-
perativos apoiam a Frente Ampla. O avano da ideologia neoliberal tambm
influi na dificuldade de mobilizao, pois as massas acabam naturalizando
determinadas mudanas econmicas como formando parte de um processo
modernizador que trar benefcios para todos. Esses fatores relativizam a au-
tonomia da federao em relao fora poltica Frente Ampla, porm no a
transformam numa corrente de transmisso de decises polticas.

Referncias

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dad social en Uruguay: condicionamientos, conflicto, desafos.
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A H A B I TA O N O M U N D O 311

INFORME DE LA RELATORA
ESPECIAL SOBRE UNA
VIVIENDA ADECUADA COMO
ELEMENTO INTEGRANTE
DEL DERECHO A UN NIVEL
DE VIDA ADECUADO Y
SOBRE EL DERECHO DE NO
DISCRIMINACIN A ESTE
RESPECTO
Raquel Rolnik

n rod i n defini i n de on e o

A. Una crisis mundial de inseguridad en la tenencia


1. El mundo actual est sumido en una crisis de inseguridad en la
tenencia. Si bien el acceso seguro a una vivienda y a tierras es una condicin
necesaria para la dignidad humana y un nivel de vida adecuado, muchos mil-
lones de personas viven bajo la amenaza constante del desahucio o en una si-
tuacin ambigua en la que las autoridades o algunos agentes privados pueden
cuestionar su tenencia en cualquier momento.

2. La crisis se manifiesta de muchas maneras y en distintos contex-


tos. Los desalojos forzosos son su seal ms palpable y atroz. Los desplaza-
mientos que se producen como consecuencia del desarrollo, las catstrofes
naturales y los conflictos, el acaparamiento de tierras y el crecimiento de
la poblacin urbana sujeta a regmenes poco seguros de tenencia en todo el
mundo son otras manifestaciones de esa crisis.

3. Al no existir datos estadsticos generales a nivel mundial sobre los


desalojos forzosos, las estimaciones de las organizaciones sobre la base de las
denuncias y comunicaciones recibidas por la titular del mandato del Relator
Especial confirman que los desalojos forzosos se producen por doquier en el
mundo y afectan a millones de personas cada ao. Por ejemplo, el Centro por
312 A H A B I TA O N O M U N D O

el Derecho a la Vivienda y contra los Desalojos ha estimado que, entre 1998


y 2008, los desalojos forzosos afectaron a ms de 18 millones de personas1 .
Los efectos negativos de los desalojos forzosos son una pobreza masiva y
creciente y la destruccin de las comunidades, lo que coloca a millones de
ciudadanos en una situacin de extrema vulnerabilidad.

4. Muchas otras personas se ven obligadas a desplazarse a causa de un


proyecto de desarrollo. Segn una estimacin, en el decenio del 2000 los pro-
yectos de desarrollo afectaron a 15 millones de personas al ao2. Los prepara-
tivos de megaeventos tambin dan lugar a inseguridad y desalojos forzosos3.

5. Los conflictos y las catstrofes naturales, en particular las que se


ven exacerbadas por el cambio climtico, desencadenan tambin desplaza-
mientos y pueden incidir en la seguridad de la tenencia de la tierra. A finales
de 2011, haba ms de 26 millones de personas desplazadas dentro de las
fronteras nacionales debido a conflictos armados, situaciones de violencia o
violaciones de los derechos humanos, mientras que casi 15 millones de per-
sonas se haban desplazado a causa de los peligros naturales4.

6. La economa poltica de la tierra tiene una gran influencia en los


procesos de desarrollo, urbanizacin y vivienda. La especulacin con tierras
y las adquisiciones de terrenos a gran escala en zonas rurales que muchas
veces no son transparentes y estn mal gestionadas socavan los derechos
de tenencia y los medios locales de subsistencia5. Esas actividades, combina-
das con las sequas y otros cambios relacionados con el clima, son algunas de
las principales causas de emigracin a la ciudad, donde los recin llegados,
especialmente los pobres, no disponen de tierras ni de una vivienda adecuada.
Por ello, las personas se instalan en viviendas y asentamientos con regmenes

1
Citado en Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (ONU-Hbitat) y
Ofici a del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, Losing Your
Home: Assessing the Impact of Eviction (2011), pg. 1. Para otros datos y casos sealados vase, por
ejemplo, Coalicin Internacional del Hbitat Red Derecho a la Vivienda y a la Tierra, Struggling
against Impunity: The Annual Report of Findings from the HIC-HLRN Violation Database (2012).
2
M. Cernea, IRR: an operational risks reduction model for population resettlement, Hydro Nepal:
Journal of Water, Energy and Environment, vol. 1, n. 1 (2007), pg. 36.

Vase A/HRC/13/20.
3

4
Centro de Vigilancia de los Desplazados Internos (IDMC), Global Overview 2011: People Internally
Displaced by Confli t and Violence (Ginebra, 2012), pg. 8; IDMC, Global Estimates 2011: People
Displaced by Natural Hazard-induced Disasters (Ginebra, 2012), pg. 4.
5
Vase K. Deininger et al., Rising Global Interest in Farmland: Can it Yield Sustainable and Equitable
Benefits? (Banco Mundial, 2011).
A H A B I TA O N O M U N D O 313

de tenencia que no ofrecen seguridad. La urbanizacin excluyente y no plani-


ficada repercute de forma evidente en la seguridad de la tenencia6.

7. Adems, debido a su creciente mercantilizacin, las tierras rurales


y urbanas se han convertido en activos muy disputados, lo cual acarrea con-
secuencias dramticas, sobre todo, aunque no exclusivamente, en las eco-
nomas emergentes. Las dinmicas que acompaan la liberalizacin de los
mercados de tierras estn incrementando la presin de los mercados en los
asentamientos urbanos de renta baja y lo hacen en un contexto mundial en
que los recursos para la vivienda no llegan a los grupos con menos ingresos.
Las comunidades corren el riesgo de verse desposedas de sus tierras al que-
dar desprotegido su derecho a una vivienda adecuada y a la seguridad de la
tenencia.

B. Personas afectadas por la inseguridad en la tenencia:


cmo evaluar y medir la magnitud del problema
8. La inseguridad de la tenencia es un fenmeno mundial. Sin embar-
go, la evaluacin de la naturaleza y la magnitud del problema tropiezan con
dificultades de definicin y cuantificacin, y no se dispone de datos exactos7.
Ello se debe a que la seguridad de la tenencia es, en parte, una cuestin de
percepcin y experiencia que depende en gran medida del contexto poltico,
econmico y cultural, adems de una cuestin de carcter jurdico.

9. Los asentamientos espontneos y no planificados, en los que las


condiciones de vivienda son precarias, reflejan la inseguridad de la tenencia
de manera muy palpable. En numerosas ciudades, son actualmente la prin-
cipal opcin de que dispone la mayora de la poblacin para tener acceso a
tierras y a una vivienda. Resulta complicado intentar cuantificar la magnitud
de esos asentamientos y su nivel de inseguridad de tenencia por las razones
que acabamos de destacar y tambin por la gran diversidad de asentamientos
y caractersticas de la tenencia en los distintos pases y regiones.

10. El Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos


Humanos (ONU-Hbitat) facilita datos sobre los barrios marginales, que
es el trmino adoptado para definir esos asentamientos. En un estudio de
6
Las previsiones de los expertos revelan que, para 2050, el 67% de la poblacin mundial ser urbana.
Departamento de Asuntos Econmicos y Sociales, World Urbanization Prospects, the 2011 Revision
(2012).
7
Sin embargo, existen unas pocas iniciativas para cuantifi ar la seguridad de la tenencia en curso.
Vase, por ejemplo, R. Sietchiping et al., Monitoring tenure security within the continuum of land
rights: methods and practices, documento preparado para la Conferencia Anual del Banco Mundial
sobre la Tierra y la Pobreza, Washington D.C., 23 a 26 de abril de 2012.
314 A H A B I TA O N O M U N D O

ONU-Hbitat se estim que, en 2001, 924 millones de personas vivan en


barrios marginales8; una estimacin de 2010 fijaba esa cifra en 828 millones9.
Sin embargo, en 2010, la seguridad de la tenencia no se tomaba en consi-
deracin en las cuantificaciones que realizaba ONU-Hbitat de los barrios
marginales, por lo que esta ltima cifra ofrece solo una imagen muy reducida
de la magnitud actual de la inseguridad de la tenencia en las zonas urbanas10.
Anlogamente, el indicador revisado para el Objetivo de Desarrollo del Mi-
leno de mejorar la vida de 100 millones de habitantes de tugurios (7.D) tam-
poco incluye la seguridad de la tenencia1 1 . Si bien se ha alcanzado esta meta
concreta, cabe seguir plantendose si este resultado refleja la situacin real
de los barrios marginales y los asentamientos irregulares en todo el mundo.
Urge encontrar medios eficaces para cuantificar la seguridad o inseguridad de
la tenencia, inclusive en lo que respecta a los Objetivos de Desarrollo del Mi-
lenio y la agenda de las Naciones Unidas para el desarrollo ms all de 2015.

11. Los asentamientos irregulares en ningn modo son el nico ejem-


plo de inseguridad de la tenencia. De hecho, existe una amplia gama de per-
sonas y grupos que pueden experimentar inseguridad12: los refugiados y los
desplazados internos; las personas afectadas por conflictos o la amenaza de
un conflicto, las catstrofes y el cambio climtico; las personas que viven en
terrenos destinados a proyectos de desarrollo o afectados por ese tipo de pro-
yectos; los residentes de asentamientos irregulares; los ocupantes de tierras
de elevado valor; los inquilinos con o sin un ttulo legal de arrendamiento, en
asentamientos irregulares o en contextos oficiales, en zonas rurales o urba-
nas; los migrantes internos o internacionales; las minoras; las comunidades
nmadas; los grupos estigmatizados o discriminados por razones de casta; los
pobres, las personas sin tierras, los desempleados y las personas sin hogar;
los aparceros; las personas que trabajan en rgimen de servidumbre; otros
grupos marginados, como las personas con discapacidad o VIH; los nios; las

8
ONU-Hbitat, Slums of the World: The Face of Urban Poverty in the New Millennium? (2003),
pg. 24.

ONU-Hbitat, State of the Worlds Cities 2010-2011: Bridging the Urban Divide (2011), pg. 33.
9

10
Ibid.
11
El indicador revisado para esta meta es la proporcin de la poblacin urbana que vive en tugurios
(el indicador original era la proporcin de hogares con acceso a tenencia segura). Reivindicar los
Objetivos de Desarrollo del Milenio: un enfoque de derechos humanos (publicacin de las Naciones
Unidas, n. de venta S.08.XIV.6), pg. 41.
12
Esta lista se elabor en la reunin del grupo de expertos celebrada en Ginebra (vase el prrafo 18
infra), teniendo en cuenta las aportaciones de HelpAge (www.helpageusa.org/older-womens-land-
-rights) y Defend Council Housing.
A H A B I TA O N O M U N D O 315

poblaciones indgenas; los grupos con derechos consuetudinarios a la tierra e


incluso los propietarios particulares.

12. De todas esas personas, las mujeres, que suelen depender de un


hombre para acceder a una vivienda y una tenencia segura, son especialmente
vulnerables. Las mujeres solteras o de ms edad, en particular, no pueden de-
fender su tenencia porque carecen, muchas veces, de capacidad jurdica, una
educacin suficiente y recursos econmicos.

13. Aunque no parece que ninguna persona goce de una proteccin


plena contra la inseguridad de la tenencia, resulta evidente que los ms po-
bres y marginados soportan la mayor carga de la inseguridad.

C. Importancia de la seguridad de la tenencia


14. El Consejo de Derechos Humanos, en su resolucin 15/8, pidi a la
Relatora Especial sobre una vivienda adecuada que determinase las mejores
prcticas, as como los problemas y los obstculos que se oponen a la plena
efectividad del derecho a una vivienda adecuada y detectase las deficiencias
de proteccin a ese respecto. Como se desprende del panorama general que
acabamos de presentar, uno de los principales problemas para la efectividad
del derecho a una vivienda adecuada es la falta de seguridad de la tenencia.

15. Podra decirse que la inseguridad de la tenencia anula todos los de-
ms aspectos de la vivienda adecuada. De qu sirve tener una vivienda bien
aislada, asequible, apropiada desde el punto de vista cultural, por citar solo
algunos aspectos de una vivienda adecuada, si se vive bajo la amenaza cons-
tante de un desalojo? Al mismo tiempo, toda iniciativa relativa a la vivienda,
ya sea en el contexto de proyectos de renovacin urbana, gestin de la tierra
o de desarrollo, o bien en el mbito de las necesidades de reconstruccin tras
un conflicto o una catstrofe, tendr inevitablemente algunas implicaciones
relacionadas con la seguridad de la tenencia. Adems, la denegacin del ac-
ceso a tierras y a una vivienda en condiciones de seguridad ha sido una de las
principales causas de conflicto de toda la historia, siendo adems una fuente
de empobrecimiento y un obstculo al desarrollo socioeconmico.

16. En cambio, cuando se garantiza el acceso a una vivienda o tierras


en condiciones de seguridad, el potencial de progreso econmico y social
es inmenso, lo cual se ha reconocido a nivel mundial13. La seguridad de la

13
Vase la Declaracin de Estambul sobre los Asentamientos Humanos (1996), conocida como Pro-
grama de Hbitat, y la Campaa Mundial de Seguridad de la Tenencia, iniciada en 1999 por ONU-
-Hbitat.
316 A H A B I TA O N O M U N D O

tenencia es muy importante para las familias y los particulares. Ofrece a las
personas certidumbre en cuanto a lo que pueden hacer con sus tierras o su
vivienda, y tambin brinda proteccin contra las intromisiones de terceros.
Muchas veces protege, aumenta y posibilita el acceso a servicios y prestacio-
nes de carcter pblico. Incrementa las oportunidades econmicas y sirve de
base para el empoderamiento econmico de la mujer y su proteccin contra
la violencia. La importancia de esta cuestin, no solo para los derechos hu-
manos sino tambin para el desarrollo, es evidente.

D. Estudio sobre la seguridad de la tenencia


17. Desde el inicio de su mandato, la Relatora Especial ha decidi-
do consagrar gran parte de su atencin a la cuestin de la seguridad de la
tenencia. En el presente informe se recogen las esferas de la investigacin
que encarg en 2012 (algunas de las cuales pueden encontrarse en dos infor-
mes disponibles en www.ohchr.org/EN/Issues/Housing/Pages/ StudyOnSe-
curityOfTenure.aspx). En la seccin I, la Relatora Especial ha descrito el con-
texto general de la seguridad de la tenencia y la importancia crucial de esta
cuestin. En la seccin II, hace un inventario de los sistemas y regmenes de
tenencia que existen en todo el mundo, as como de las principales polticas
y prcticas relacionadas con la seguridad de la tenencia. En la seccin III, la
Relatora Especial evala las orientaciones existentes en el derecho interna-
cional de los derechos humanos, as como en los marcos jurdicos nacionales
y regionales y la correspondiente jurisprudencia, adems de otros marcos
de gobernanza a nivel mundial. En la seccin IV, pone de relieve algunas de
las dificultades ms importantes en relacin con la seguridad de la tenencia,
indicando algunos mbitos que requieren una investigacin ms profunda en
lugar de ofrecer respuestas categricas a lo que son cuestiones sumamente
complejas.

18. El presente informe se basa tambin en tres consultas realizadas


por la Relatora Especial en 2012. En septiembre de ese ao, en Npoles, la Re-
latora Especial organiz una consulta con 26 participantes de organizaciones
relacionadas con la vivienda, la planificacin urbana y los derechos humanos.
En octubre de 2012, en Ginebra, convoc una reunin de expertos con otros
26 participantes entre los que se encontraban especialistas de los mbitos de
la ordenacin territorial, la planificacin urbana y el derecho de los derechos
humanos y los litigios conexos, as como representantes de organizaciones hu-
manitarias y de base comunitaria. Ese mismo mes, la Relatora Especial cele-
br una consulta pblica en Ginebra. La Relatora Especial expresa su agrade-
cimiento a las personas que participaron en esas consultas, as como a las que
A H A B I TA O N O M U N D O 317

hicieron otras contribuciones, por la gran calidad de sus aportaciones. La


Relatora Especial asume toda la responsabilidad del texto final de este informe.

19. Si los recursos lo permiten, la Relatora Especial tiene la intencin


de seguir analizando algunas de las cuestiones que se plantearon en el primer
ao de investigacin. Desea presentar un informe final sobre la seguridad de
la tenencia al Consejo de Derechos Humanos en 2014.

II. Inventario y estructuracin de la tenencia


efini iones
20. A fin de analizar las necesidades en materia de tenencia de tierras
y vivienda, es necesario reconocer la importancia del contexto cultural, his-
trico y poltico, as como de los sistemas jurdicos especficos en vigor. La
combinacin concreta de esas especificidades da lugar a diferencias sutiles en
la definicin de la terminologa y las relaciones.

21. El trmino tenencia se deriva del verbo tener. Una de las


definiciones citadas con frecuencia considera la tenencia de la tierra como
la relacin, definida en forma jurdica o consuetudinaria, entre personas,
en cuanto individuos o grupos, con respecto a la tierra14. Sin embargo, esta
definicin no refleja la realidad de las formas de tenencia sin carcter oficial,
que son habituales en las zonas urbanas, lo cual podra deberse a que la elabo-
racin de polticas sobre la tenencia de la tierra tiene sus races en contextos
rurales.

22. A los efectos del presente in