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Sofia Lerche Vieira

Estrutura e Funcionamento do
Ensino Fundamental e Mdio

2010
Copyright 2010. Todos os direitos reservados desta edio SECRETARIA DE EDUCAO A DISTNCIA
(SEAD/UECE). Nenhuma parte deste material poder ser reproduzida, transmitida e gravada, por qualquer
meio eletrnico, por fotocpia e outros, sem a prvia autorizao, por escrito, dos autores.

EXPEDIENTE

Design instrucional
Antonio Germano Magalhes Junior
Igor Lima Rodrigues
Pedro Luiz Furquim Jeangros

Adequao do texto ao formato EAD


Eloisa Maia Vidal
Jos Everardo Bessa Maia

Projeto grfico
Rafael Straus Timb Vasconcelos
Marcos Paulo Rodrigues Nobre

Coordenador Editorial
Rafael Straus Timb Vasconcelos

Diagramao
Marcus Lafaiete da Silva Melo

Ilustrao
Marcos Paulo Rodrigues Nobre

Capa
Emilson Pamplona Rodrigues de Castro
PRESIDENTE DA REPBLICA
Luiz Incio Lula da Silva
MINISTRO DA EDUCAO
Fernando Haddad
SECRETRIO DE EDUCAO A DISTNCIA
Carlos Eduardo Bielschowsky
DIRETOR DO DEPARTAMENTO DE POLTICAS EM EDUCAO A DISTNCIA DPEAD
Hlio Chaves Filho
SISTEMA UNIVERSIDADE ABERTA DO BRASIL
Celso Costa
GOVERNADOR DO ESTADO DO CEAR
Cid Ferreira Gomes
REITOR DA UNIVERSIDADE ESTADUAL DO CEAR
Francisco de Assis Moura Araripe
VICE-REITOR
Antnio de Oliveira Gomes Neto
PR-REITORA DE GRADUAO
Josefa Lineuda da Costa Murta
COORDENADOR DA SECRETARIA DE EDUCAO A DISTNCIA
Antonio Germano Magalhes Junior
COORDENADOR GERAL UAB/UECE
Francisco Fbio Castelo Branco
COORDENADORA ADJUNTA UAB/UECE
Josete de Oliveira Castelo Branco Sales
COORDENADOR DA LICENCIATURA EM CINCIAS BIOLGICAS
Germana Costa Paixo
COORDENADOR DE TUTORIA E DOCNCIA DA LICENCIATURA EM CINCIAS BIOLGICAS
Jeanne Barros Leal de Pontes Medeiros
Apresentao........................................................................................................................ 7

Parte 1 - Ideias &Concepes...................................................................................... 9

Unidade 1
Definindo conceitos............................................................................................................... 11
Introduo . ........................................................................................................................ 13
1. Estrutura & Funcionamento............................................................................................ 13
2. Poltica Educacional......................................................................................................... 14
3. Gesto da Educao........................................................................................................ 16

Unidade 2
Base Legal............................................................................................................................. 21
Introduo........................................................................................................................... 23
1. Um pouco de histria...................................................................................................... 23
2. Constituio de 1988 e LDB............................................................................................ 25
3. Desafios que permanecem............................................................................................. 33

Unidade 3
Financiamento da Educao.................................................................................................. 39
Introduo........................................................................................................................... 41
1. Fontes do Financiamento................................................................................................ 41
2. Distribuio de responsabilidades.................................................................................. 43
3. Manuteno e Desenvolvimento do Ensino (MDE)........................................................ 44
4. Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos
Profissionais da Educao (FUNDEB).............................................................................. 45
5. Salrio-Educao ............................................................................................................ 47
6. Programas Federais......................................................................................................... 48
7. Outras Receitas............................................................................................................... 53
8. Investimento familiar...................................................................................................... 53
9. Investimento Social Privado ........................................................................................... 54
10. Investimento Internacional.......................................................................................... 55

Parte 2 - Nmeros & Prticas...................................................................................... 61

Unidade4
Indicadores da Educao Bsica............................................................................................. 63
1. Indicadores de acesso: a conquista da quantidade......................................................... 65
2. Perfil educacional da populao brasileira...................................................................... 65
3. Oferta de Educao Bsica.............................................................................................. 67

Unidade 5
Indicadores de sucesso: a construo da qualidade............................................................... 75
Introduo........................................................................................................................... 77
1. Censo Escolar e indicadores de rendimento................................................................... 78
2. Sistemas de Avaliao de Desempenho Escolar.............................................................. 81
3. ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica
(IDEB)............................................................................................................................... 90

Unidade 6
Professores e gesto da escola............................................................................................... 99
Introduo........................................................................................................................... 101
1. A importncia dos professores........................................................................................ 102
2. Professores em cenrios de reforma.............................................................................. 104
3. Aprendendo com outros sistemas escolares................................................................... 108

Unidade 7
Escola: lugar onde tudo acontece.......................................................................................... 115
Introduo........................................................................................................................... 117
1. Infraestrutura escolar...................................................................................................... 118
2. Escolas que fazem diferena........................................................................................... 120

Dados do Autor..................................................................................................................... 132


Os cursos de Licenciatura oferecem diversos contedos com o objetivo de pre-
parar os futuros professores para atuar na sala de aula e na escola. O denominador
comum s chamadas disciplinas pedaggicas a preocupao em orientar aqueles
que iro atuar no magistrio sobre os problemas a enfrentar no cotidiano escolar. A
maioria delas ocupa-se de questes afetas relao professor-aluno.
Uma dessas matrias procura compreender a escola em seu contexto mais am-
plo, discutindo sua base legal e outros aspectos da educao brasileira contempor-
nea. Trata-se da Estrutura e Funcionamento do Ensino Fundamental e Mdio (ou da
Educao Bsica), que nos ltimos anos tem recebido denominaes as mais diver-
sas, mantendo-se constante a preocupao com a organizao e a gesto da escola.
Nos ltimos anos, com o crescimento da produo no campo da poltica e da
gesto da educao, novas disciplinas tm sido introduzidas nos currculos de for-
mao de professores. Assim, tm surgido ttulos como: Organizao e Gesto da
Educao Bsica, Poltica e Gesto da Educao Bsica, Organizao e Legislao
da Educao Brasileira, dentre outros. Sejam quais forem as nomenclaturas, tais
disciplinas tm em comum o foco sobre a escola na perspectiva do sistema educacio-
nal. Nesse contexto os professores de licenciatura passam a contar com ttulos que
visam suprir lacunas dos antigos livros de Estrutura, antes voltados apenas para a
legislao do ensino1.
O livro Estrutura e Funcionamento do Ensino Fundamental e Mdio foi conce-
bido no mbito de tais preocupaes e pretende oferecer uma contribuio a este
esforo. Produzido a partir da experincia pedaggica da autora como docente da
disciplina Estrutura e Funcionamento do Ensino Fundamental e Mdio e de sua
vivncia em pesquisa e em gesto da educao, pretende oferecer aos futuros profes-
sores e outros interessados uma viso problematizadora da situao deste nvel da
educao escolar no Brasil.
Escrever sobre o tema tarefa desafiante por tratar-se de rea sujeita a fre-
quentes alteraes e que demanda conhecimentos advindos de diferentes campos
disciplinares. Por isso mesmo, os pesquisadores da educao dedicados a este setor
de estudos no podem furtar-se ao enfrentamento de tais contedos que, muitas
vezes, tendem a ser simplificados por especialistas em outros campos do saber. No
menos importante o desafio de tratar questes complexas em linguagem simples,
de modo a tornar acessvel aos futuros professores um conhecimento nem sempre
suficientemente explorado nos cursos de Licenciatura.

1
Conferir: Libneo, Oliveira & Toschi: 2005; Portela & Adrio, 2007; Pilletti, 2002, dentre outros.
Siglas usadas durante o livro
ANEB Avaliao Nacional da Educao Bsica
ANRESC Avaliao Nacional do Rendimento no Ensino Escolar
BID Banco Interamericano de Desenvolvimento
BIRD Banco Mundial Banco Internacional de Reconstruo do Desenvolvimento
CEFET Centro Federal de Educao Tecnolgica
CF Constituio Federal
CNE Conselho Nacional de Educao
ENEM Exame Nacional do Ensino Mdio
FUNDESCOLA Fundo de Desenvolvimento da Escola
FNDE Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao
Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do
FUNDEF
Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio
FUNDEB Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica
IDEB ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica
Laboratrio Latinoamericano de Evaluacin de la
LLECE
Calidad de la Educacin
LDB Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional
OCDE Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico
PAR Plano de Aes Articuladas
PDE Plano de Desenvolvimento da Educao
PARFOR Plano Nacional de Formao de Professores da Educao Bsica
PRADIME Programa de Apoio aos Dirigentes Municipais de Educao
Programa de Formao Continuada de
Pr-Letramento
Professores das sries iniciais do Ensino Fundamental
PROFORMAO Programa de Formao de Professores em Exerccio
Programa de Formao Inicial para Professores
Proinfantil
em Exerccio na Educao Infantil
Programa de Formao Inicial para Professores
Pr-Licenciatura
em exerccio no Ensino Fundamental e no Ensino Mdio
GESTAR Programa de Gesto da Aprendizagem Escolar
PDDE Programa Dinheiro Direto na Escola
Programa Internacional para Avaliao de
PISA
Estudantes (Programme for International Student Assessment)
PNBE Programa Nacional Biblioteca da Escola
PNAE Programa Nacional de Alimentao Escolar
PNATE Programa Nacional de Apoio ao Transporte do Escolar
PNLD Programa Nacional do Livro Didtico
Programa Nacional do Livro Didtico para a
PNLA
Alfabetizao de Jovens e Adultos
PNLEM Programa Nacional do Livro Didticopara o Ensino Mdio
SE Salrio Educao
SAEB Sistema de Avaliao da Educao Bsica
UAB Universidade Aberta do Brasil
UNDIME Unio Nacional dos Dirigentes Municipais

8 ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL E MDIO


Parte 1 - Ideias &
Concepes
Unidade

1
Definindo conceitos

Objetivos:
Compreender o significado dos termos estrutura e funcionamento da educao bsica.
Entender a polissemia do termo poltica educacional no contexto brasileiro.
Identificar as diferenas entre os termos gesto educacional e gesto escolar.
Introduo
Como observamos na Apresentao, a disciplina Estrutura e o
Funcionamento do Ensino envolve conhecimentos de diversos campos.
Neste captulo faremos um exerccio de esclarecer algumas noes im-
prescindveis ao conhecimento daqueles que iro atuar no magistrio
da Educao Bsica. Discutiremos os conceitos de estrutura e funcio-
namento da educao, assim como idias sobre poltica educacional e
gesto da educao.

1. Estrutura & Funcionamento


As palavras estrutura e funcionamento tm razes distintas, ambas
de natureza latina. Structura vem do verbo struere, que significa construir.
Funcionamento, por sua vez, originria do francs fonctionnement, cuja
etimologia associa-se palavra latina functo, nis, que entre outros ter-
mos est ligada ao ato de cumprir, exercer, desempenhar.
Para um entendimento inicial sobre o assunto, associemos a ideia
de estrutura organizao, disposio e ordem dos elementos essenciais
que compem um corpo (concreto ou abstrato) (HOUAISS & VILLAR,
2001, p. 1267). Os dicionrios costumam ter longos verbetes para a pala-
vra que possui inmeros sentidos, com usos em campos to diferenciados
quanto a Engenharia, a Filosofia e outros.
Funcionamento diz respeito ao ato ou efeito de funcionar que, por
sua vez, tambm comporta significados diversos. A ideia de um bom e
regular desempenho (Idem, p. 1403) til a uma compreenso do signi-
ficado do termo no campo educacional.
Para facilitar a compreenso, importante recorrermos a ilus-
traes. Quando se aponta a estrutura de uma escola, a referncia
costuma dizer respeito a prdios e instalaes fsicas - biblioteca, labo-
ratrios e outros.
Quando nos reportamos ao seu funcionamento estamos nos referin-
do a aspectos que dependem da estrutura, mas tm uma dimenso pr-
pria com claro sentido operacional. Uma escola em funcionamento abre
suas portas a professores, alunos e funcionrios todos os dias do ano
escolar. bvio, porm, ser insuficiente a escola estar em funcionamento.
Ela precisa estar em bom funcionamento. E isto depende, sobretudo, do
compromisso de todos com a aprendizagem.

ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL E MDIO 13


Quando a estrutura e o funcionamento so bons uma escola tem os
elementos necessrios para promover o sucesso de seus alunos. possvel
encontrarmos escolas com boa estrutura e mau funcionamento. Tambm
o inverso pode ser verdadeiro. Como a educao uma obra que no ter-
mina nunca (LOURENO FILHO, 1940, p. 15), a busca de uma estrutura
e funcionamento plenos um desafio permanente para os que trabalham
neste mbito da atuao humana.
Saviani (2000) um dos autores que se debruou sobre a comple-
xidade desses termos, argumentando que os contextos de sua utilizao
tambm so definidores de seu significado. Assim, estabelece uma ana-
logia entre a estrutura e o funcionamento e dois campos das Cincias
Biolgicas: a Anatomia e a Fisiologia.
A primeira constitui o ramo da medicina que estuda a forma e a
estrutura dos diferentes elementos constituintes do corpo humano e no
mbito da biologia refere-se morfologia interna ou externa dos seres
vivos ou dos seus rgos (HOUAISS & VILLAR, op. cit. p. 205). A segun-
da se detm sobre o estudo das funes e do funcionamento normal dos
seres vivos (Idem, p. 1350).
A estrutura e o funcionamento de uma escola e de um sistema edu-
cacional no so imutveis. Ao contrrio possuem natureza dinmica, su-
jeita a transformaes. As reformas educacionais, em geral introduzidas
por mudanas na legislao, costumam ser medidas que causam impacto
tanto na estrutura, como no funcionamento do ensino.
H situaes em que as reformas anunciam mudanas que na pr-
tica no se realizam. Neste caso, as mudanas se do no plano da apa-
rncia e no na essncia das coisas. Esta uma tendncia comum em
pases de tradio ibrica como o Brasil. Voltaremos ao tema em outros
momentos de nossa reflexo.
Feitas essas consideraes introdutrias, passemos a explorar o sig-
nificado de outros conceitos importantes para a estrutura e o funciona-
mento do ensino. hora de nos determos sobre noes de Poltica Educa-
cional, o que faremos no prximo tpico.

2. Poltica Educacional
A expresso Poltica Educacional pode assumir significados diver-
sos. Quando usada com letras maisculas, refere-se ao setor da Cincia
Poltica que estuda as iniciativas do Poder Pblico em educao. Estas,
por sua vez, denominam-se polticas educacionais.
As aes governamentais costumam ser denominadas de polticas
pblicas. Assim, h polticas pblicas de sade, de educao e outras.
As polticas pblicas no mbito social so chamadas de polticas sociais.
As polticas educacionais (com minsculas), portanto, so uma dimen-
so das polticas sociais. Sobre a diferena entre o sentido das palavras
em maisculas ou minsculas, vejamos uma passagem esclarecedora:

14 ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL E MDIO


A Poltica Educacional (assim, em maisculas) uma, a Cincia Pol-
tica em sua aplicao ao caso concreto da educao, porm as polticas
educacionais (agora no plural e em minsculas) so mltiplas, diversas
e alternativas. A Poltica Educacional , portanto, a reflexo terica
sobre as polticas educacionais () se h de considerar a Poltica Edu-
cacional como uma aplicao da Cincia Poltica ao estudo do setor
educacional e, por sua parte, as polticas educacionais como polticas
pblicas que se dirigem a resolver questes educacionais (PEDR &
PUIG, 1998. Grifos nossos)

As polticas educacionais referem-se a ideias e aes no mbito do


Poder Pblico. Ao estudarmos as polticas pblicas, portanto, nos dete-
mos sobre o governo em ao (SOUZA, 2003). Ao examinar uma de-
terminada esfera de interveno estatal podemos falar de poltica ou de
polticas de um governo, dependendo do ponto de vista e da nfase que
se quer imprimir s aes em foco. Diz-se, por exemplo, que o governo
desenvolve polticas para os diferentes setores de atuao do Estado. No
singular ou no plural, o importante reter a noo de que o Poder P-
blico desenvolve um conjunto de iniciativas que se denominam polticas.
Esclarecidos os significados dos termos Poltica Educacional e
poltica(s) educacional(is), oportuno prosseguir lembrando que o pro-
cesso de formulao de polticas, em geral, envolve muitos passos. Em
sua origem, estas costumam expressar respostas do Poder Pblico a
demandas sociais diversas. Algumas dizem respeito a todos, outras res-
pondem a segmentos especficos. A educao, tal como a sade e a se-
gurana so polticas sociais de largo alcance que, em geral, envolvem
muitas dimenses e protagonistas.
O papel dos diferentes poderes (Executivo, Legislativo e Judicirio)
em relao s polticas diverso e dinmico. Se pensarmos na Consti-
tuio brasileira como uma expresso dos direitos polticos e sociais de
uma nao, nela vamos encontrar as bases das diferentes polticas. As-
sim, ao estabelecer que a educao direito de todos e dever do Estado
e da famlia (Constituio de 1988, Art. 205) o Legislativo aponta um
caminho a ser seguido pelo Executivo, ao qual cabe assegurar atravs de
aes especficas, o cumprimento deste direito social.
Em princpio as grandes linhas da educao se expressam em leis,
por isso a legislao importante matria no estudo da estrutura e do
funcionamento do ensino. Mas, oportuno registrar, as leis no bastam.
preciso cumpri-las. Da a importncia do Judicirio, que zela pelo
cumprimento da lei maior a Constituio e de seus instrumentos
correlatos e reguladores.
Voltaremos a este assunto em outros momentos da reflexo do li-
vro, em particular quanto tratarmos da educao na Constituio de
1988 e da Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB Lei
N 9.394/96). Isto ser feito na unidade 2, quando aprofundaremos um
tanto mais as noes relativas poltica educacional.
Muitas vezes se tende a tomar o Poder Pblico como nica instn-
cia de formulao de poltica. , contudo, na correlao de foras entre

ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL E MDIO 15


os atores sociais das esferas do Estado - a sociedades poltica e civil -
que se definem as formas de atuao prtica, as aes governamentais
e, por conseguinte, se trava o jogo das polticas sociais (VIEIRA & AL-
BUQUERQUE, 2002, p. 26).
As polticas de educao podem se manifestar em qualquer nvel
e no apenas no mbito do governo central. Assim, so objeto de inte-
resse e de anlise da poltica educacional as iniciativas do Poder P-
blico, em suas diferentes instncias (Unio, Estados, Distrito Federal
e Municpios) e espaos (rgos centrais e intermedirios do sistema e
unidades escolares). Sua esfera de abrangncia ampla dado que se
referem a planos de educao de largo espectro chegando sala de
aula (CURY, 2001).
A escola, nesta perspectiva, no se reduz a um mero reverso das
polticas (ALMANDOZ & VITAR, 2006, p. 16), mas antes se configura
como um espao de reconstruo e de inovao, oferecendo elementos
para a formulao de novas polticas.
Sob esse ponto de vista, a anlise da(s) poltica(s) de educao
demanda uma compreenso que no se contenta com o estudo das
aes que emanam do Poder Pblico em suas diferentes esferas (Unio,
Estados, Municpios). Esta deve alcanar a escola e seus agentes e,
num movimento de ida e volta, procurar apreender como as ideias se
materializam em aes, traduzindo-se ou no na gesto educacional e
escolar. E, j que tocamos no assunto, hora de buscar elementos para
explicitar alguns conceitos relativos gesto da educao, matria so-
bre a qual h muito por explorar.

3. Gesto da Educao
As intenes do Poder Pblico traduzidas em polticas, ao serem
transformadas em prticas se materializam na gesto. A gesto pblica
integrada por trs dimenses: o valor pblico, as condies de imple-
mentao e as condies polticas.
O valor pblico, como a prpria expresso revela, d conta da in-
tencionalidade das polticas. Quando a Constituio afirma a educao
como um direito de todos e dever do Estado e da famlia (Art. 205) est
professando um valor pblico que, para ganhar materialidade, precisa
se traduzir em polticas. Estas, uma vez concebidas, so operacionaliza-
das atravs de aes que concretizam a gesto.
Parte da dificuldade da gesto diz respeito ao fato dela se situar
na esfera das coisas que tm que ser feitas o que nem sempre agrada a
todos. As mudanas, por menores que sejam, atingem pessoas. Por isso
mesmo, mudar nunca simples das coisas mais elementares, como a
cor de uma parede ou incluso e retirada de uma disciplina.
Gesto se faz em interao com o outro. Por isso mesmo, o tra-
balho de qualquer gestor ou gestora implica sempre em conversar e dia-
logar muito. Do contrrio, as melhores ideias tambm se inviabilizam.

16 ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL E MDIO


A negociao outro componente importante desse processo por-
que gesto arena de interesses contraditrios e conflituosos. Nesse
sentido, o gestor que no um lder em sua rea de atuao, por certo,
enfrenta dificuldades adicionais no desenvolvimento de seu trabalho.
H ainda coisas que precisam ser feitas e independem de negocia-
o. Desagradam, mas so necessrias. Fazer bem feito o que tem que ser
feito costuma ser tarefa pouco fcil e impopular. A gesto, portanto, re-
quer humildade e aceitao. Administrar a escassez, gerir conflitos, tomar
decises em situaes complexas. E nada disso aparece nos manuais. A
gesto, demanda um exerccio de tolerncia para mover-se nas zonas de
sombra da impopularidade quando o desafio da prtica assim exige.
Essas so apenas algumas consideraes relativas ao terreno con-
creto da gesto, sobre as quais a literatura tende a silenciar. Depois
desse breve olhar em torno delas, oportuno retomar aspectos mais
tericos, elucidando o significado de termos que fazem parte do vocabu-
lrio comum sobre este campo da tarefa educativa. Para fins da presente
discusso, exploraremos adjetivos que lhe agregam significado e valor.
Trataremos, assim, da gesto educacional e da gesto escolar.

3.1. Gesto Educacional versus Gesto Escolar


Como sntese preliminar, pertinente dizer que a gesto educacio-
nal refere-se ao mbito do(s) sistema(s) educacional(s) e a gesto escolar
aos estabelecimentos de ensino. A gesto democrtica, da qual tratare-
mos no prximo captulo, constitui-se em eixo transversal que pode
estar presente (ou no) em uma ou outra esfera.
A gesto educacional diz respeito a um amplo espectro de iniciati-
vas desenvolvidas pelas diferentes instncias de governo, seja em termos
de responsabilidades compartilhadas na oferta de ensino, ou de outras
aes que desenvolvem em suas reas especficas de atuao. A gesto
escolar, por sua vez, como a prpria expresso sugere, situa-se no plano
da escola e trata de atribuies sob sua esfera de abrangncia.
A gesto educacional situa-se na esfera macro, ao passo que a ges-
to escolar localiza-se na esfera micro. Ambas articulam-se mutuamen-
te, dado que a primeira justifica-se a partir da segunda. Noutras pala-
vras, a razo de existir da gesto educacional a escola e o trabalho que
nela se realiza.
A gesto escolar, por outro lado, orienta-se para assegurar aquilo
que prprio de sua finalidade promover o ensino e a aprendizagem,
viabilizando a educao como um direito de todos, conforme determi-
nam a Constituio e Lei de Diretrizes e Bases.
No mbito do sistema educacional h um significativo conjunto
de atividades prprias da gesto educacional, a exemplo de orientaes
e definies gerais que do substncia s polticas educativas, assim
como o planejamento, o acompanhamento e a avaliao. Outras se ins-
crevem no campo da gesto escolar, de modo especfico quelas que en-
volvem a tarefa cotidiana de ensinar e aprender. Nesta esfera da gesto,

ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL E MDIO 17


situam-se professores, alunos e outros membros da comunidade escolar
funcionrios que trabalham na escola, docentes que ocupam cargos
diretivos, famlias e integrantes da rea de abrangncia geogrfica onde
se localiza a escola.
A grande maioria das pessoas que atuam na gesto educacional
so tambm educadores e fazem parte de organizaes como secretarias
de educao, rgos normativos do sistema ou outras instituies inte-
grantes do sistema educacional, nos diversos nveis do Poder Pblico.
Por vezes, existem problemas de comunicao acerca das respon-
sabilidades de cada parte entre os integrantes da gesto educacional e
os da gesto escolar. verdade que muito pode, precisa e deve ser feito
no sentido de aproximar essas duas esferas da gesto, mesmo porque
sua finalidade ltima tem um norte comum a educao como um di-
reito de todos, com o objetivo de promover o pleno desenvolvimento da
pessoa, seu preparo para o exerccio da cidadania e sua qualificao
para o trabalho, conforme definem a Constituio (Art. 205) e a LDB
(Art. 2- Observao: a LDB utiliza a expresso desenvolvimento do edu-
cando). Esses so conceitos fundamentais no campo da Estrutura e
Funcionamento da Educao Bsica.

Nesta unidade estudamos alguns conceitos necessrios ao conhe-


cimento da Estrutura e Funcionamento do Ensino na educao brasi-
leira. Esclarecemos o significado de estrutura e funcionamento discu-
tindo sua aplicao ao campo educacional.
Mencionamos a existncia de uma articulao recproca entre
uma e outra, destacando que quando uma escola tem boa estrutura
e funcionamento apresenta as condies necessrias oferta de um
ensino de qualidade.
Foram tambm discutidos os termos Poltica Educacional, polti-
ca(s) educacional(is), gesto da educao, gesto educacional e gesto
escolar, introduzindo-se ideias relativas gesto educacional e ges-
to escolar. Na unidade 2 retomaremos a discusso ao detalhar aspec-
tos relativos base legal da educao brasileira.

1. Identifique se as alternativas a seguir so falsas ou verdadeiras:


a) O Ministrio da Educao o rgo encarregado das diferentes pol-
ticas educacionais desenvolvidas pelo governo federal neste campo.

18 ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL E MDIO


b) A poltica educacional um setor de estudos da Cincia Poltica.
c) A Poltica Educacional desenvolvida atravs de um conjunto de ini-
ciativas da Unio, dos Estados e dos Municpios.
2. Para os estudiosos da estrutura e do funcionamento do ensino, os
portais dos rgos federais, estaduais e municipais ligados educa-
o costumam ser uma preciosa fonte de informaes. Como este li-
vro trata de questes nacionais, iremos recorrer, sobretudo, ao portal
do Ministrio da Educao (MEC) e, nele, particularmente, os links
da Secretaria da Educao Bsica (SEB), do Fundo Nacional de De-
senvolvimento da Educao (FNDE) e do Instituto Nacional de Estu-
dos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (INEP). A orientao
para nossa primeira atividade de estudos fazer uma visita ao portal
do MEC, nele localizando a SEB. Acesse o texto: A Educao Bsica
no Brasil, buscando informaes adicionais quelas trabalhadas no
texto. Compartilhe com o grupo aquilo que voc descobriu.
3. Nesta unidade trabalhamos a ideia de que a gesto pblica in-
tegrada por trs dimenses: o valor pblico, as condies de im-
plementao e as condies polticas. Busque na Constituio um
exemplo de um valor pblico em educao. Discuta suas condi-
es de implementao.

Leitura
LIBNEO, J. C.; OLIVEIRA, J. F; TOSCHI, M. S. Educao escolar:
poltica, estrutura e organizao. 2 edio. So Paulo: Cortez, 2005.
SANDER, B.. Polticas pblicas e gesto democrtica da educao.
Braslia, Lber Livro Editora, 2005.
VIEIRA, S. L.; ALBUQUERQUE, M. G. M. Poltica e planejamento
educacional. 3 edio revista e modificada. Fortaleza, Edies Dem-
crito Rocha/EdUECE, 2002.

Sites
http://portal.mec.gov.br - nveis e modalidades de ensino
http://www.planalto.gov.br legislao
http://www.undime.org.br

ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL E MDIO 19


Unidade

2
Base Legal

Objetivos:
Compreender o percurso histrico da legislao educacional brasileira at os
dias atuais.
Conhecer a base legal que orienta a educao brasileira.
Introduo
Nesta unidade trataremos da legislao educacional, tema indis-
pensvel ao conhecimento sobre a estrutura e o funcionamento do ensino.
A reflexo comea por uma introduo histrica, onde se faz breve recons-
tituio do percurso das leis de reforma da educao no pas.
Num segundo momento, so aprofundadas orientaes da Consti-
tuio Federal (CF) de 1988 e da Lei de Diretrizes e Bases da Educao
Nacional (LDB Lei N 9.394/96). Os assuntos focalizados so: o direito
educao e o dever do Estado, os fins e os princpios da educao, os
nveis e modalidades de ensino e os profissionais da educao.
Tambm so abordados aspectos da base legal relativos gesto
educacional, gesto escolar e gesto democrtica. Para finalizar, so apre-
sentadas rpidas consideraes sobre alguns desafios que permanecem,
depois de vinte anos de promulgao da Constituio Cidad e de doze
anos da aprovao da LDB. Passemos, pois, ao estudo dessas questes.

1. Um pouco de histria
A legislao importante referncia para aqueles que, de uma
forma ou de outra, lidam com a educao no mbito acadmico ou nas
diferentes esferas do Poder Pblico. Tanto por seu valor em si como pelo As consideraes abor-
dadas neste tpico foram
seu significado histrico, as leis oferecem um registro mpar de ideias e extradas do estudo: VIEI-
valores que circulam em determinada poca. Por isso mesmo so objeto RA, S. L. Leis de Reforma
da Educao no Brasil:
de permanente ateno e anlise, sobretudo por parte dos pesquisado- Imprio e Repblica pu-
res no campo da poltica educacional. blicado pelo INEP, em
2008, como parte da cole-
O estudo da Histria da Educao no Brasil evidencia que nosso o Documentos da Edu-
cao Brasileira. Conferir
pas sempre foi prdigo na elaborao de leis. Desde as origens da edu- tambm a sntese elabora-
cao colonial fomos marcados pelo signo das reformas. Os primeiros da pela autora em: Dese-
jesutas, quando aqui chegaram, estavam orientados pelo esprito da jos de reforma: legislao
educacional no Brasil Im-
Contra Reforma e o projeto educacional que buscaram implantar era prio e Repblica (2008b).
fortemente influenciado pela Ratio Studiorum, que expressava um rgido
cdigo de conduta, idias e princpios que deveriam orientar o ensino.
At a proclamao da Independncia todas as orientaes rela-
tivas educao do Brasil eram oriundas de Portugal. Foi somente a
partir de ento, que o pas passou a conviver com uma legislao con-
cebida pelos dirigentes do nascente Imprio.

ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL E MDIO 23


No intervalo compreendido entre esta primeira tentativa de ruptu-
ra com as deliberaes lusitanas e o advento da Repblica, em novem-
bro de 1889, muitas medidas legais foram propostas. As principais ini-
ciativas relativas ao Imprio foram: a Constituio de 1824, a Reforma
Janurio da Cunha Barbosa (1827), a Reforma Couto Ferraz (1854) e a
Reforma Lencio de Carvalho (1878 - 79). Dada sua relevncia para a
compreenso do perodo, tambm importante mencionar o Ato Adicio-
nal de 1834 que, embora no seja uma lei especfica da educao, veio
a ser um instrumento legal bastante conhecido nesse campo.
Tambm as primeiras dcadas do regime republicano so prdi-
gas na formulao de propostas de reforma. Durante a Primeira Re-
pblica (Repblica Velha), que compreende o intervalo entre a curta
presidncia de Deodoro da Fonseca (1889 - 1891) e a Revoluo de 1930,
possvel identificar um amplo conjunto de propostas deflagradas pelo
poder central. As iniciativas da primeira fase da Repblica foram: a
Reforma Benjamin Constant (1890 - 91), a Constituio de 1891, a Re-
forma Epitcio Pessoa (1901), a Reforma Rivadvia Corra (1911), a Re-
forma Carlos Maximiliano (1915) e a Reforma Joo Luis Alves (1925).
A organizao do campo educacional e o aumento da demanda
por escola deram continuidade a proposies de reforma. Estas, en-
tretanto, iriam traduzir-se em um corpo mais substantivo de medidas,
em sintonia com o contexto em que so concebidas.
o caso especfico das iniciativas relativas Reforma Francisco
Campos, no incio dos anos trinta, e das Leis Orgnicas do Ensino, na
dcada de quarenta. Entre esses dois marcos da poltica educacional,
situam-se as Constituies de 1934 e de 1937, ambas portadoras de
significado do perodo histrico do qual so originrias.
Com a Constituio de 1946, as expectativas de mudanas no
campo educacional seriam traduzidas na ideia de uma Lei de Diretri-
zes e Bases da Educao Nacional (LDB), prevista pela referida Car-
ta Magna. A trajetria do projeto dessa lei, entretanto, foi tortuosa e
passaram-se muitos anos at que a primeira LDB fosse promulgada, o
que ocorreria em 1961.
A LDB de 1961 no teve longa vigncia. Pouco anos depois de sua
aprovao, novas mudanas polticas motivariam alteraes de grande
porte no campo educacional. Com a ditadura militar, inaugurada em
1964, o pas teria uma nova Constituio, em 1967. A reorganizao do
ensino superior seria proposta atravs de um conjunto de documentos
que veio a configurar-se como a Reforma Universitria (1968). Mais tarde
tambm seria apresentada a Reforma do Ensino de 1 e 2 Graus (1971),
voltada para a reestruturao do ensino primrio, ginasial e secundrio.
A legislao do regime militar foi de durao relativamente longa,
projetando-se ao incio da chamada transio democrtica, ou seja, o
perodo compreendido entre o final da ditadura e a retomada da demo-
cracia plena. Em 1988 seria aprovada uma nova Constituio e, com
ela, surgiram expectativas de uma nova LDB.

24 ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL E MDIO


Somente em 1996, contudo, a educao iria passar a conviver com
novos dispositivos legais, com a aprovao da segunda Lei de Diretri-
zes e Bases da Educao Nacional e de medidas que vieram a instituir
o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental
e de Valorizao do Magistrio (FUNDEF), atravs da Lei N 9.424/96.
Posteriormente, em 2006, em substituio ao FUNDEF foi aprovado o
FUNDEB, com vigncia a partir de 1 de Janeiro de 2007. Este livro
trata das principais orientaes dessa legislao.

2. Constituio de 1988 e LDB


Nas duas ltimas dcadas o Brasil vivenciou mudanas significa-
tivas em diversas esferas da vida econmica e social. A organizao e a
estrutura do sistema educacional, como parte desse contexto mais am-
plo, tambm passaram por inmeras transformaes expressas tanto
na base legal produzida a partir do final da dcada de oitenta, como
nos contornos que a gesto passou a assumir desde ento.
As mudanas na legislao brasileira coincidem com transforma-
es amplas decorrentes do processo de reordenamento mundial mais
conhecido como globalizao (CASTELLS, 2000; CARNOY, 1999 e VIEI-
RA, 2002), a partir do qual se intensificaram as demandas por edu-
cao. A situao ocorre simultaneamente ao processo de redemocra-
tizao do pas, quando crescem as reivindicaes participativas por
parte de diversos atores sociais. Tais circunstncias geram presses
por formas de operacionalizao mais abertas e eficazes de polticas e
de gesto educacional.
Algumas das mudanas estruturais da educao brasileira tm
origem na Constituio Federal de 1988 (CF). Em 1996, modificaes
foram introduzidas no captulo da educao da Carta Magna, atravs
da Emenda Constitucional N 14/96. No mesmo ano foi promulgada
uma nova Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB Lei
N 9.394/96) e criado e regulamentado o Fundo de Manuteno e De-
senvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio
(FUNDEF Lei N 9.424/96), com 10 (dez) anos de vigncia.
A essas orientaes vieram somar-se metas e prioridades esta-
belecidas no Plano Nacional de Educao (PNE), sancionado pela Lei
N 10.172, de 9 de janeiro de 2001. Em dezembro de 2006, atravs da
Emenda Constitucional N 53, em substituio ao FUNDEF, foi apro-
vado o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsi-
ca e de Valorizao dos Profissionais da Educao (FUNDEB), cuja lei
de regulamentao foi sancionada em 20 de junho de 2007 (Lei N
11.494/2007). Com vigncia at 2021, o novo Fundo inclui creche, edu-
cao infantil, ensino fundamental e mdio, educao especial e edu-
cao de jovens e adultos. Na unidade 3 sero detalhados aspectos
relativos ao impacto financeiro do FUNDEB sobre a oferta escolar.

ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL E MDIO 25


Em 2009, a Emenda Constitucional N 59
Acrescenta 3 ao art. 76 do Ato das Disposies Constitucionais Transi-
trias para reduzir, anualmente, a partir do exerccio de 2009, o percen-
tual da Desvinculao das Receitas da Unio incidente sobre os recursos
destinados manuteno e desenvolvimento do ensino de que trata o art.
212 da Constituio Federal, d nova redao aos incisos I e VII do art.
208, de forma a prever a obrigatoriedade do ensino de quatro a dezessete
anos e ampliar a abrangncia dos programas suplementares para todas
as etapas da educao bsica, e d nova redao ao 4 do art. 211 e ao
3 do art. 212 e ao caput do art. 214, com a insero neste dispositivo
de inciso VI.

A reduo progressiva da Desvinculao das Receitas da Unio


(DRU) pleito antigo de Estados e Municpios que tm sofrido efeitos de
tal deciso do Governo Federal.
O captulo da educao na Constituio de 1988 o mais deta-
lhado de todos os textos constitucionais que, de uma forma ou de outra,
trataram da educao no Brasil . A Lei de Diretrizes e Bases, por sua
vez, mantm o esprito da Carta Magna, descrevendo seus princpios e
avanando no sentido de encaminhar orientaes gerais para o conjunto
do sistema educacional.
A importncia de conhecer a base legal decorre do fato de que esta,
embora por si no altere a fisionomia do real, indica um caminho que a
sociedade deseja para si e quer ver materializado.

2.1. Educao direito e dever


A educao, tal como a sade, o trabalho, o lazer, a segurana, a pre-
vidncia social, a proteo maternidade e infncia e a assistncia aos
desamparados, um direito social assegurado a todos os brasileiros pela
Constituio Federal (CF), promulgada em 1988 (Art. 6).
O direito educao se viabiliza atravs da escola, aqui tomada em
sentido amplo, significando o lugar onde crianas, jovens e adultos re-
nem-se em torno do cotidiano desafio de ensinar e aprender. O termo esco-
la, pois, abrange desde organizaes que abrigam as primeiras prticas de
educao infantil, quelas que recebem pessoas interessadas em saberes
mais elaborados, a exemplo das instituies de nvel superior.
Como j se viu a Constituio define a educao como um direito de
todos e dever do Estado e da famlia, a ser promovida e incentivada com
a colaborao da sociedade (Art. 205). Aqui se introduz uma primeira
noo importante, a de que a educao tarefa a ser compartilhada entre
o Estado e a Sociedade. Na esfera do Poder Pblico este dever uma atri-
buio repartida entre as diferentes instncias governamentais (a Unio, o
Distrito Federal, os Estados e os Municpios).
A responsabilidade para com a educao no mbito da famlia tam-
bm se concretiza atravs de deveres, cabendo aos pais ou responsveis
matricular seus filhos menores, a partir dos seis anos de idade, no ensino
fundamental (LDB, Art. 6).

26 ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL E MDIO


O dever do Estado para com a educao est regulamentado em lei
(CF, Art. 208 e LDB, Art. 4). A partir da Emenda Constitucional N 59/2009
a obrigatoriedade e gratuidade antes restrita ao ensino fundamental passa
a incluir a educao bsica na faixa de de 4 a 17 anos. Assegura-se, ainda,
sua oferta gratuita para todos os que a ele no tiveram acesso em idade
prpria. Isto quer dizer que o Poder Pblico tem um compromisso explcito
com o ensino fundamental para toda a populao.
Os deveres do Estado se estendem aos demais nveis e modalidades
de ensino, razo pela qual as tarefas do Poder Pblico incluem a garantia
de que o ensino mdio gratuito seja progressivamente universalizado. So
tambm deveres do Estado, os atendimentos s crianas at 5 (cinco) anos
e aos portadores de deficincia, assim como o acesso aos nveis mais ele-
vados do ensino, da pesquisa e da criao artstica, segundo a capacidade
de cada um; a oferta de ensino noturno regular; e, de programas suple-
mentares para o ensino fundamental, visando o atendimento ao educando.
Vale ainda lembrar que o ensino fundamental direito pblico sub-
jetivo (CF, Art. 208 1), sendo possvel a qualquer cidado, grupo de ci-
dados, associao comunitria, organizao sindical, entidade de classe
ou o Ministrio Pblico acionar o Poder Pblico para assim o exigir (LDB,
Art.5, 5). oportuno observar que este direito circunscreve-se ao ensino
fundamental, no sendo extensivo educao infantil ou ao ensino mdio,
ainda que ambos se configurem como deveres do Estado e integrem com
a aprovao da Emenda Constitucional N 59/2009, o ensino obrigatrio.

2.2. Fins e princpios


Conforme a Constituio o fim da educao o pleno desenvol-
vimento da pessoa, seu preparo para o exerccio da cidadania e sua qua-
lificao para o trabalho (CF, Art. 205 e LDB, Art. 2). A Lei N 9.394/96
atribui sentido amplo educao, a qual abrange os processos forma-
tivos que se desenvolvem na vida familiar, na convivncia humana, no
trabalho, nas instituies de ensino e pesquisa, nos movimentos sociais
e organizaes da sociedade civil e nas manifestaes culturais. A edu-
cao escolar aquela disciplinada pela legislao que define um vn-
culo entre a escola, o mundo do trabalho e a prtica social, importante
inovao da LDB (Art. 1).
Os princpios orientadores da educao nacional estabelecidos na
Constituio (CF, Art. 206, Inc. I a VII) so retomados e ampliados pela
LDB (Art. 3, Inc. I a XI). importante mencion-los, uma vez que defi-
nem as bases sobre as quais se organiza a estrutura e o funcionamento
do sistema educacional:
I. igualdade de condies para o acesso e permanncia na escola;

II. liberdade de aprender, ensinar, pesquisar e divulgar a cultura, a arte


e o saber;

III. pluralismo de ideias e concepes pedaggicas;

IV. respeito liberdade e apreo tolerncia;

V. coexistncia de instituies pblicas e privadas de ensino;

ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL E MDIO 27


VI. gratuidade do ensino pblico em estabelecimentos oficiais;

VII. valorizao do profissional da educao escolar;

VIII. gesto democrtica do ensino pblico, na forma desta lei e da legis


lao dos sistemas de ensino;

IX. garantia de padro de qualidade;

X. valorizao da experincia extraescolar;

XI. vinculao entre a educao escolar, o trabalho e as prticas sociais.

Tais princpios, definidos pela Constituio e explicitados na LDB,


so traduzidos no corpo da Lei N 9.394/96, atravs de um conjunto de
orientaes importantes para a educao. Tomados em sua essncia,
os referidos princpios explicitam um modo plural, aberto e inclusivo de
conceber a educao e as modalidades de gesto que a ela se articulam.
Tomemos como exemplo o princpio da igualdade de condies
para o acesso e permanncia na escola. Seu esprito pressupe uma
sociedade e uma escola onde todos tenham as mesmas condies para
usufruir o direito educao e aos seus benefcios. No mesmo sentido,
est o princpio da liberdade de aprender, ensinar, pesquisar e divulgar
a cultura, a arte e o saber.

2.3. Educao Escolar nveis e modalidades


Vimos antes que a Constituio se refere ao dever do Estado re-
lativo ao Ensino Fundamental, ao Ensino Mdio e a Educao Infantil,
em creche e pr-escola (CF, Art. 208, I, II e IV), as quais, segundo a LDB,
formam a Educao Bsica. At a aprovao da Carta de 1988, ainda
convivamos com a terminologia de ensino de 1 e 2 graus definidas pela
reforma de 1971 (Lei N 5.692/71).
A LDB estabelece que a educao escolar composta por dois n-
veis: I. educao bsica, formada pela educao infantil, ensino fun-
damental e ensino mdio; II. educao superior (Art. 21). O detalha-
mento da Educao Bsica feito em quinze artigos (Art. 22 a 36),
distribudos entre disposies gerais (Art. 22 a 28) e especficas a
Educao Infantil (Art. 29 a 31), o Ensino Fundamental (Art. 32 a 34)
e o Ensino Mdio (Art. 35 e 36).
A Educao Bsica uma atribuio compulsria dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municpios. A oferta do Ensino Fundamental res-
ponsabilidade compartilhada dos Estados, do Distrito Federal e dos Mu-
nicpios, sendo o Ensino Mdio uma atribuio especfica dos Estados e
do Distrito Federal e a Educao Infantil uma atribuio dos Municpios.
A LDB prev formas de educao que podem ocorrer em diferentes
etapas da educao as quais so chamadas de modalidades. So elas:
a Educao de Jovens e Adultos (Art. 37 e 38), a Educao Profissional
(Art. 39 a 42) e a Educao Especial (Art. 58 a 60).
Embora a LDB no trate a Educao a Distncia (Art. 80) como
uma modalidade de ensino, pela sua relevncia na oferta escolar em

28 ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL E MDIO


todos os nveis oportuno consider-la como tal. Esta , a propsito,
a interpretao do Plano Nacional de Educao (PNE), que fala das se-
guintes modalidades de ensino: Educao de Jovens e Adultos, Edu-
cao a Distncia e Tecnologias Educacionais, Educao Tecnolgica e
Formao Profissional, Educao Especial e Educao Indgena (PNE,
2001, p. 103 - 147).
Com a publicao da LDB de 1996, a Educao a Distncia (EAD)
no Brasil iniciou um processo de crescimento acelerado. Embora no
seja possvel ignorar as experincias desenvolvidas e implementadas
pelas universidades pblicas, inegvel que o setor privado tomou a
dianteira na oferta desta modalidade de ensino, pelo menos nos primei-
ros dez anos.
A Universidade Aberta do Brasil (UAB) foi criada em 2006 pela Lei
N 11.273, e buscou incentivar as instituies pblicas a participarem de
programas de formao inicial e continuada de professores para Educa-
o Bsica que podiam ser ofertados na modalidade a distncia.
No ano de 2007 foi aprovada e sancionada a Lei N 11.502, que
indica para o ensino pblico o uso conjugado do ensino presencial e a
distncia em cursos para a formao inicial de profissionais do magis-
trio, e neste caso, a educao a distncia apontada como modalidade
preferencial para a formao continuada de professores.
O programa UAB oferece cursos de graduao, sequencial, ps-
graduao lato sensu e stricto sensu prioritariamente orientados para a
formao de professores e administrao pblica. O funcionamento des-
tes cursos a distncia a partir de una metodologia de ensino com o apoio
de novas tecnologias so implementados por instituies de educao
superior (universidades ou Centros Federais de Educao Tecnolgica
(CEFET) e que possuem como ponto de apoio presencial os polos locali-
zados em municpios estratgicos.

2.4. Profissionais da Educao


A valorizao dos profissionais da educao escolar, como vimos,
um princpio constitucional (Art. 206, V) incorporado LDB (Art. 3,
VII). Esta dedica sete artigos especficos (Art. 61 a 67) s questes do
magistrio. Um dos mais importantes dispositivos relativos ao tema a
definio de que

a formao de docentes para atuar na educao bsica far-se- em nvel


superior, em curso de licenciatura, de graduao plena, em universida-
des e institutos superiores de educao, admitida, como formao m-
nima para o exerccio do magistrio na educao infantil e nas quatro
primeiras sries do ensino fundamental, a oferecida em nvel mdio, na
modalidade Normal (Art. 62).

A formao de gestores, por sua vez, se enquadra no artigo que


trata da formao de profissionais de educao para administrao,
planejamento, inspeo, superviso e orientao educacional para a
educao bsica que deve ser feita em cursos de graduao em peda-

ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL E MDIO 29


gogia ou em nvel de ps-graduao, a critrio da instituio de ensino,
garantida, nesta formao, a base comum nacional (Art. 64).
Significativo contingente de docentes, todavia, percorre itinerrios
diversos de insero na profisso. Na prtica, h professores e gestores
no formados para atuar na escola e no sistema educacional que, no
entanto, nele trabalham. Inmeros programas de formao continuada
e/ou em servio tm sido concebidos visando suprir tais lacunas.
Ainda sobre o assunto a LDB prev que os sistemas de ensino
promovam a
valorizao dos profissionais da educao assegurando-lhes, inclusive
nos termos dos estatutos e dos planos de carreira do magistrio pblico:
ingresso exclusivamente por concurso pblico de provas e ttulos; aper-
feioamento profissional continuado, inclusive com licenciamento peri-
dico remunerado para esse fim; piso salarial profissional; progresso
funcional baseada na titulao ou habilitao, e na avaliao do desem-
penho; perodo reservado a estudos, planejamento e avaliao, includo
na carga de trabalho; e, condies adequadas de trabalho (Art. 67, I a VI).

No terreno concreto do exerccio da profisso, porm, a valoriza-o


do magistrio tem deixado muito a desejar, sendo uma reivindi-cao co-
mum a todas as categorias docentes a melhoria de suas condies salariais
e de trabalho. Voltaremos a este tema na Unidade 6, quando tratarmos dos
professores e da gesto da escola.
Feitos esses esclarecimentos sobre as orientaes gerais da LDB,
oportuno discutir aspectos relativos gesto da educao, examinando os
dispositivos sobre gesto educacional, gesto escolar e gesto democrtica.

2.5. Gesto educacional


De acordo com a Constituio e a LDB a gesto da educao nacio-
nal se expressa atravs da organizao dos sistemas de ensino federal,
estaduais e municipais; das incumbncias da Unio, dos Estados e dos
Municpios; das diferentes formas de articulao entre as instncias nor-
mativas, deliberativas e executivas do setor educacional; e, da oferta de
educao escolar pelo setor pblico e privado.
No mbito do Poder Pblico, a educao tarefa compartilhada entre
a Unio, os Estados, o Distrito Federal (DF) e os Municpios, sendo orga-
nizada sob a forma de regime de colaborao (CF, Art. 211 e LDB, Art. 8).
As competncias e atribuies dos diferentes entes federativos foram
explicitadas atravs de Emenda Constitucional (EC N 14/96, Art. 3) e
detalhadas pela LDB (Art. 9, 10, 11, 16, 17, 18 e 67). A Educao Bsica
uma atribuio dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios.
Nesse contexto destaca-se o papel coordenador, articulador e redis-
tributivo da Unio em relao s demais unidades federadas (LDB, Art.
8), situando-se entre suas diversas incumbncias, tambm a responsa-
bilidade pela educao dos povos indgenas, tarefa a ser repartida com os
sistemas de ensino (LDB, Art. 78 e 79). A lei parte do pressuposto que a

30 ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL E MDIO


diversidade nacional comporta uma organizao descentralizada, em que
compete ao governo federal definir e assegurar as grandes linhas do pro-
jeto educacional do pas.
Se em tese assim se organiza a gesto educacional, na prtica esta
atravessada por aqueles elementos referidos na Unidade 1: as condies
de implementao, que demandam disponibilidade financeira (capital e
custeio), recursos humanos e outras condies materiais e imateriais.
A gesto educacional tambm depende de circunstncias polticas e
envolve constante negociao e conflito. Uma arena propcia ao entendi-
mento dessa dimenso diz respeito ao encaminhamento de projetos, sejam
estes de autoria do Poder Executivo, ou no e sua respectiva tramitao
no mbito do Poder Legislativo.
A votao de leis de educao do presente e do passado, como a
LDB de 1961 e de 1996, so exemplos de como o Congresso pode obstruir
ou facilitar as expectativas de mudana (e de conservao) traduzidas
em tais iniciativas.
As definies advindas da Constituio e da LDB permitem situar
o terreno da gesto educacional como espao das aes dos governos, se-
jam eles federais, estaduais e municipais. Diz respeito, portanto, aos seus
diferentes rgos, assim como aos seus integrantes, desde detentores de
cargos mais elevados aos mais simples servidores.

2.6. Gesto escolar


A gesto escolar, como o prprio nome diz, refere-se esfera de
abrangncia dos estabelecimentos de ensino. A LDB de 1996 foi a primei-
ra das leis de educao a dispensar ateno particular gesto escolar,
atribuindo um significativo nmero de incumbncias s unidades de
ensino (LDB, Art. 12, Incisos I a VII), que sero tratadas em detalhe.
Segundo a LDB, a elaborao e a execuo de uma proposta peda-
ggica a primeira e principal das atribuies da escola, devendo sua
gesto orientar-se para tal finalidade. Isto porque desta definio de-
pendem muitas outras. A proposta pedaggica , com efeito, o norte da
escola, definindo caminhos e rumos que uma determinada comunidade
busca para si e para aqueles que se agregam em seu entorno.
So tarefas especficas da escola a gesto de seu pessoal, assim
como de seus recursos materiais e financeiros. Noutras palavras, cabe
a ela gerir seu patrimnio imaterial e material. O primeiro refere-se s
pessoas, s ideias e cultura produzida em seu interior; o segundo diz
respeito a prdios e instalaes, equipamentos, laboratrios, livros, en-
fim, tudo aquilo que se traduz na parte fsica de uma instituio escolar.
Alm dessas atribuies, e acima de qualquer outra dimenso, po-
rm, est a incumbncia de zelar pelo que constitui a prpria razo de
ser da escola o ensino e a aprendizagem.

ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL E MDIO 31


Assim, tanto lhe cabe velar pelo cumprimento do plano de traba-
lho de cada docente, como assegurar o cumprimento dos dias letivos e
horas-aula estabelecidas, e prover meios para a recuperao de alunos
de menor rendimento (Inc. III, IV e V). Esses trs dispositivos remetem
ao corao das responsabilidades de uma escola. Ao exercer com sucesso
tais incumbncias esta realiza a essncia de sua proposta pedaggica.
O Art. 12 da LDB trata de outra importante dimenso da gesto
escolar, a relao com a comunidade. Assim, cabe escola articular-se
com as famlias e a comunidade, criando processos de integrao entre
esta e a sociedade e, ao mesmo tempo, informar os pais e responsveis
sobre a frequncia e o rendimento dos alunos, bem como sobre a execu-
o de sua proposta pedaggica (Incisos VI e VII).
Outro aspecto a observar a autonomia escolar. O legislador cla-
ro no sentido de afirmar a existncia de progressivos graus de autono-
mia pedaggica e administrativa e de gesto financeira (LDB, Art. 15), a
serem tambm definidas pelos sistemas de ensino.
Aqui, o entendimento orienta-se no sentido de que a autonomia de
uma escola no algo dado, mas construdo a partir de sua identidade e
histria. Os graus de autonomia correspondem a diferentes formas de
existir da prpria instituio dizem respeito sua histria, a seu tama-
nho, ao seu corpo docente, observncia s diretrizes estabelecidas pelo
sistema de ensino, seu desempenho e gesto de recursos.
Todas as definies situadas na esfera de abrangncia da escola,
dizem respeito tambm gesto educacional, sobretudo quando se trata
do setor pblico. Isto porque esta existe em funo daquela, havendo
entre ambas uma intercomplementaridade.

2.7. Gesto democrtica


A gesto democrtica um dos temas mais discutidos entre os edu-
cadores, representando importante desafio na operacionalizao da(s)
poltica(s) de educao e no cotidiano da escola.
Tal como os temas tratados anteriormente a gesto educacional
e a gesto escolar sua base legal remonta Constituio de 1988 que
define a gesto democrtica do ensino pblico, na forma da lei como
um de seus princpios (Art. 206, Inciso VI). No mesmo sentido tambm
se expressa a LDB, ao detalhar o caput do artigo da Constituio, que
utiliza os termos na forma desta Lei, acrescentando as palavras e da
legislao dos sistemas de ensino (Art. 3, Inciso VIII).
A gesto democrtica um valor pblico definido em lei, cujos limi-
tes so assim estabelecidos:
Os sistemas de ensino definiro as normas da gesto democrtica do en-
sino pblico na educao bsica, de acordo com as suas peculiaridades
e conforme os seguintes princpios: I participao dos profissionais da
educao na elaborao do projeto pedaggico da escola; II participa-
o das comunidades escolar e local em conselhos escolares ou equiva-
lentes (LDB, Art. 14).

32 ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL E MDIO


Como se v, a LDB remete a regulamentao da gesto democrtica
do ensino pblico na educao bsica aos sistemas de ensino, oferecen-
do ampla autonomia s unidades federadas para definirem, em sintonia
com suas especificidades, formas de operacionalizao de tal processo, o
qual deve considerar o envolvimento dos profissionais de educao e as
comunidades escolar e local.
Em ambos os casos, a participao refere-se ao mbito da escola: a
elaborao de seu projeto pedaggico e a atuao em conselhos escola-
res ou equivalentes. Na perspectiva da LDB, portanto, a gesto democr-
tica circunscreve-se a alguns aspectos da vida escolar, tal como se viu
nos dispositivos referidos e comentados.
Os anseios de gesto democrtica se manifestaram entre ns desde
o incio da abertura democrtica, concretizando-se a partir dos anos
oitenta e noventa atravs de iniciativas diversas, inclusive a eleio de
diretores escolares em diversos sistemas estaduais e municipais. Mais
do que simples espectadores, os educadores tm anseios de maior parti-
cipao na formulao e gesto da(s) poltica(s). A gesto democrtica da
escola um desses espaos de interveno que se articula a outros, no
campo da poltica sindical, partidria e em outras formas de exerccio da
cidadania e da militncia.
As consideraes aqui apresentadas por certo no esgotam a ri-
queza dos temas focalizados. O que se pretende oferecer um ponto de
partida para refletir sobre os mesmos. Nas prximas unidades voltare-
mos a aprofund-los nos acercando de outros aspectos relativos estru-
tura e ao funcionamento da Educao Bsica brasileira.

3. Desafios que permanecem


A Constituio de 1988 j completou vinte anos. A LDB, por sua
vez, foi aprovada h mais de dez anos. Sob a gide desta base legal, mui-
tas coisas mudaram no campo educacional, tendo havido uma expanso
sem precedentes nas diversas etapas da Educao Bsica.
O pas praticamente universalizou o Ensino Fundamental. Embo-
ra a oferta de Educao Infantil e de Ensino Mdio tenha tido cresci-
mento significativo, ainda h um longo caminho a percorrer na ampli-
ao das oportunidades nessas etapas da Educao Bsica.
Tendo cumprido alguns desafios em relao aos aspectos quan-
titativos, em matria de qualidade h ainda muito por fazer. A compa-
rao com indicadores educacionais de outros pases deixa claro que
no estamos logrando xito em equacionar questes que h muito deve-
ramos ter superado (VIDAL, COSTA & VIEIRA, 2007).
Adentramos o sculo XXI, assim, com uma agenda que acumula
problemas do passado e do presente, anunciando outros, dos tempos
que comeamos a enfrentar. Mais grave ainda, no estamos promovendo
uma gesto para o sucesso escolar de nossas crianas e jovens.
Apesar do incomensurvel volume de recursos investidos em po-
lticas de expanso e aprimoramento da Educao Bsica, ainda temos

ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL E MDIO 33


srios dficits de atendimento neste nvel de ensino, em particular na
Educao Infantil e no Ensino Mdio (Idem, 2007).
Boa parte da infraestrutura da rede escolar precria. A malha de
atendimento mal distribuda, representando pesado nus para o Poder
Pblico em custos de transporte escolar. Ainda temos escolas de uma s
sala de aula, sem servios bsicos como gua e at mesmo banheiros.
Raras so as bibliotecas escolares que escapam sanha de mais pare-
cerem depsitos de livros.
Se muitas escolas passam ao largo das novas tecnologias, noutras
h computadores parados ou mesmo encaixotados por falta de recursos
para sua manuteno e/ou instalao. Livros e outros materiais pedag-
gicos existem, mas nem sempre em quantidade e qualidade adequada e,
em muitos casos, com baixo us por professores e alunos.
Enquanto em determinadas reas do conhecimento sobram pro-
fessores com formao, em outras faltam. Os salrios so baixos e a
motivao, poucas vezes, elevada. O inventrio de dificuldades poderia
ir alm, mas no cabe aqui aprofund-las seno referilas no sentido
de explicitar os desafios que permanecem. Estes, de fato, so muitos.
Enfrent-los demanda coragem poltica e tcnica o que, nem sempre tem
sido ingrediente da gesto pblica.
Por outro lado, as polticas educacionais so sempre desafios de
longo prazo e no Brasil, a descontinuidade das iniciativas tende a mar-
car as aes do Poder Pblico. Em pleno sculo XXI vigora no pas uma
concepo de gesto publica centrada em polticas de Governo e no em
polticas de Estado.
Vencer o desafio da educao em nosso pas pressupe um pacto
de toda a sociedade pela educao. Somente assim, esta deixar de ser
prioridade no discurso dos polticos e da poltica, transformando-se em
prioridade na prtica da gesto pblica.

Senado aprova fim da DRU no oramento da Educao


A Desvinculao das Receitas da Unio (DRU) deixar de incidir grada-
tivamente no oramento da Educao at no ser mais cobrada, em 2011.
A proposta de emenda Constituio que prev o fim do mecanismo - que
autoriza o governo a reter 20% de toda a arrecadao - foi aprovada ontem
por unanimidade pelo plenrio do Senado, aps seis anos de tramitao no
Congresso. O projeto precisa, agora, ser promulgado em sesso conjunta
da Cmara e do Senado para entrar em vigor.
O fim da DRU na Educao ser gradativo: de 12,5% este ano, de 5%
em 2010 e no tendo mais incidncia a partir de 2011. A extino da des-
vinculao resultar em verba extra de R$ 4 bilhes no Oramento deste
ano, previsto em R$ 41 bilhes. Em 2010, o fim da DRU representar R$ 8
bilhes a mais.

34 ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL E MDIO


Pelo mecanismo da desvinculao, o governo no precisava justificar,
no projeto do Oramento da Unio, a destinao dos recursos retidos. A
Educao tambm era afetada pela DRU, uma vez que a Constituio deter-
mina que 18% da arrecadao com tributos federais devem ser destinados
ao setor. A estimativa do Ministrio da Educao a de que o setor perdeu
cerca de R$ 100 bilhes desde 1996, quando a DRU foi instituda.
"Se pudssemos contar com estes recursos, teramos mais profes-
sores com nvel superior, mais crianas na pr-escola e mais jovens no
ensino mdio", disse a senadora Ideli Salvatti (PT-SC), autora da proposta.

Tramitao
A PEC, de nmero 96/2003, j havia sido aprovada em dois turnos
pelo Senado, quando recebeu parecer favorvel do ento senador Jefferson
Pres (PDT-AM). A proposta, porm, foi aprovada pela Cmara dos Deputa-
dos em setembro deste ano com alteraes e, por isso, precisou passar por
nova rodada de votao no Senado, onde foi relatada pela senadora Lcia
Vnia (PSDB-GO).
O fim da incidncia da DRU na Educao chegou a ser negociado duran-
te a anlise da prorrogao da Contribuio Provisria sobre Movimentao
Financeira (CPMF), extinta em dezembro de 2007. Senadores do PDT ganha-
ram apoio de outros colegas para que o projeto que prorrogava a CPMF s
fosse aprovado se o governo aceitasse acabar com a DRU na Educao.
A proposta aprovada ontem institui tambm a obrigatoriedade da
educao bsica e gratuita para crianas e jovens de 4 a 17 anos. De acor-
do com o projeto, essa medida ser colocada em prtica gradativamente
at 2016. Hoje, a lei exige a oferta de educao bsica para crianas de 6
a 14 anos. (Carol Pires, Agencia Estado. 29 de outubro de 2009)

Autonomia escolar contribui para eficcia do sistema de


ensino, aponta estudo
Dar mais autonomia para as escolas, aproximar os pais do dia a dia dos
alunos e recrutar universitrios para suprir a falta de professores foram algu-
mas das medidas adotadas pela cidade americana de Nova York na tentativa
de elevar os resultados dos seus alunos na rede pblica de ensino. A implan-
tao dessas medidas refletiu, por exemplo, na elevao do desempenho dos
estudantes em provas de matemtica: em 2009, 82% dos estudantes atingi-
ram padres considerados adequados, ante 57% em 2006.
As aes implementadas em Nova York para reformar o sistema edu-
cacional local foram reunidas em um estudo, divulgado nesta segunda-feira
(3), em So Paulo, com o propsito de servir de inspirao para as diversas
esferas governamentais do Brasil. O sistema de ensino brasileiro muito
disfuncional. preciso que seja desburocratizado. As diretorias de ensino,
geralmente, pouco acompanham a vida das suas escolas. Quando visitam a
escola, vo tomar cafezinho com o diretor. No entram na sala de aula para
acompanhar diretamente o trabalho do professor, afirmou Norman Gall, dire-

ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL E MDIO 35


tor executivo do Instituto Fernand Braudel e co-autor do estudo, intitulado A
Reforma Educacional de Nova York: Possibilidades para o Brasil.
A reforma deve ser bastante abrangente para ter resultado, concorda
Chris Cerf, subsecretrio de Educao de Nova York, presente ao evento de
lanamento. Se o argumento moral de que a educao pblica deve prover
igualdade de oportunidades no for convincente, os pases devem levar em
considerao que, se quiserem ser bem sucedidos, precisaro investir em
capital humano, como fizeram Cingapura e Finlndia. A economia atual ba-
seada em conhecimento e tecnologia.
O trabalho, que resultado de uma pesquisa de campo realizada no
perodo de dois anos pelo instituto e pela Fundao Ita Social, deixa algumas
recomendaes para obter bons resultados nos bancos escolares.Algumas de-
las so a adoo de uma auditoria externa do sistema para elaborar uma
viso estratgica do que deve ser feito; maior autonomia para as escolas;
ampliao da permanncia dos estudantes nas escolas; e a tomada de aes
que garantam a efetiva segurana nas escolas. (Fernanda Calgaro do Portal
G1, em So Paulo, 03/08/2009)

Nesta unidade discutimos a Estrutura e Funcionamento do Ensi-


no, a partir de elementos de sua base legal. Fizemos uma breve retros-
pectiva das reformas educacionais brasileiras, observando que ao longo
do tempo existiram muitas iniciativas de mudana atravs de dispositi-
vos constitucionais e de leis ordinrias.
Estudamos alguns aspectos da Constituio de 1988 e da LDB de
1996, aprofundando questes relativas ao direito educao e o dever
do Estado, os fins e os princpios da educao, os nveis e modalidades
de ensino e os profissionais da educao.
Tambm foram vistas orientaes da legislao relativas a gesto
educacional, gesto escolar e gesto democrtica. Para concluir foram
apontados alguns desafios que permanecem, passados vinte e dois anos
da aprovao da Constituio de 1988 e quatorze anos da LDB. Embora
tendo dado largos passos no sentido da ampliao da escolaridade para
todos, o imperativo de crescer com qualidade persiste.

36 ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL E MDIO


1. O filme A Misso retrata a ao dos jesutas num pas da Amrica
Latina. Procure assisti-lo e faa anotaes sobre o processo educativo
desenvolvido por eles. Traga suas observaes para o primeiro encon-
tro presencial.
2. Estabelea a diferena entre nveis e modalidades de ensino. Busque
subsdios no texto da LDB para fundamentar seu ponto de vista.
3. Explique o significado de direito pblico subjetivo. Como possvel
assegurar seu cumprimento?
4. Tomando por base as trs dimenses da gesto, analise a situao
fictcia descrita a seguir, buscando oferecer respostas para o proble-
ma: incio do ano escolar e as matrculas esto abertas. Um pai
cujo filho nunca foi escola e tem 9 anos procura uma vaga. A Se-
cretaria da escola diz que a criana est fora de faixa e se recusa a
matricul-la. O pai ameaa denunciar a escola. Voc o(a) diretor(a).
O que se prope a fazer?
5. Quais so as principais diferenas entre gesto educacional e gesto
escolar no que se refere base legal?
6. Comente os desafios que permanecem na agenda das polticas educa-
cionais brasileiras. Que outros desafios voc poderia apontar?

Leitura
VIEIRA, S. L.; FARIAS, I. M. S. Poltica educacional no Brasil: intro-
duo histrica. Braslia: Lber Livro Editora, 2007.
OLIVEIRA, R. P.; ADRIO, T. (org.). Organizao do ensino no Brasil:
nveis e modalidades na Constituio Federal e na LDB. 3 ed. So
Paulo, Xam Editora, 2007.
Gesto, financiamento e direito educao. 3 Ed. So Paulo, Xam
Editora, 2007.

Sites
http://www2.camara.gov.br/legislacao
http://www.presidencia.gov.br/legislacao/
http://www.histedbr.fae.unicamp.br/

ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL E MDIO 37


Unidade

3
Financiamento da Educao

Objetivos:
Compreender os mecanismos legais que orientam o financiamento da educao
brasileira.
Conhecer as diversas fontes de financiamento da educao brasileira.
Entender o sistema de distribuio das responsabilidades e recursos na oferta da
educao pblica brasileira.
Introduo
Para a grande maioria das pessoas as finanas pblicas tendem a
ser matria rida, desconhecida e desinteressante. Com o aumento de
exigncias legais e do controle social em relao transparncia na ges-
to pblica, contudo, comeam a haver melhores instrumentos de acom-
panhamento de gastos neste setor. Ainda assim, por tratar-se de conte-
do tcnico, raro o cidado comum apropriar-se desses conhecimentos.
O financiamento um dos fatores determinantes para a opera-
cionalizao da poltica e da gesto da educao. Representa, pois uma
rea de conhecimento importante para todos aqueles que de uma ma-
neira ou de outra lidam com os problemas relativos estrutura e ao
funcionamento da Educao Bsica.
Esta unidade trata das receitas ordinrias da educao focalizan-
do as receitas previstas em lei e suas fontes oramentrias; o Fundo de
Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao
dos Profissionais da Educao (FUNDEB); o Salrio Educao; e, os pro-
gramas federais de financiamento educao.
Dando continuidade ao tema, apresentam-se outras receitas, in-
cluindo o investimento familiar, o investimento social privado e o inves-
timento internacional atravs de emprstimos. So referidas tambm as
aes de voluntariado que, embora no sejam recursos no sentido finan-
ceiro e estrito do termo, representam uma nova forma de interveno na
escola pblica.

1. Fontes do Financiamento
Os recursos para a educao provm de fontes diversas do setor
pblico e do setor privado. No primeiro caso, so movimentados atravs
dos diversos rgos da administrao direta e indireta no mbito federal,
estadual e municipal.
No segundo caso, originam-se de mensalidades pagas pelas fam-
lias s escolas privadas e de outras fontes de arrecadao e aplicao.
Importante destacar que nos ltimos anos, o setor privado vem apor-
tando recursos financeiros na educao pblica, especialmente atravs
de iniciativas desenvolvidas sob o manto da responsabilidade social que
tem no terceiro setor constitudo por fundaes, institutos e organiza-
es no governamentais seu grande baluarte.

ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL E MDIO 41


O quadro 1 permite visualizar a distribuio das fontes de recur-
sos financeiros da educao.
Quadro 1: Fontes da Educao

Governo Federal
Administrao Direta Governos Estaduais
Governos Municipais
Setor Pblico
Fundaes e
Administrao Indireta
Autarquias
Empresas Estatais
Famlias e Indivduos
SENAI, SENAC,
Setor Privado Associaes
Igrejas, clubes etc.
Empresas Privadas

Fonte: VIEIRA, ALBUQUERQUE, 2002, p. 70.

As principais fontes de recursos da educao pblica provm das


trs esferas governamentais: a Unio, o Distrito Federal e os Estados, e
os Municpios. A educao uma receita vinculada. Isto quer dizer que
os recursos a ela destinados esto previstos na prpria Constituio Fe-
deral e na LDB, como se pode ver em seu texto:
A Unio aplicar anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o
Distrito Federal e os Municpios vinte e cinco por cento, no mnimo da
receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de trans-
ferncias na manuteno e desenvolvimento do ensino (CF Art. 212 e
LDB Art. 69).

Cabe observar que a receita resultante de impostos pode financiar


todos os nveis e modalidades de educao escolar, a incluindo a Educa-
o Bsica (Educao Infantil, Ensino Fundamental e Ensino Mdio) e a
Educao Superior. A Constituio, todavia, define reas prioritrias de
atuao para as trs esferas do Poder Pblico.
Aos Municpios cabe atuar prioritariamente no Ensino Fundamental
e na Educao Infantil, sendo admitida a oferta de outros nveis de ensino
apenas quando a responsabilidade municipal estiver plenamente cumpri-
da (CF, Art. 212, V e Lei N 9.394/96, Art. 11).
Os Estados devem atuar no Ensino Fundamental e Mdio, cabendo
Unio o exerccio de uma funo normativa, redistributiva e supletiva
em relao s demais instncias educacionais (LDB, Art. 8 e 75), bem
como a responsabilidade pelo sistema federal de ensino, caracterizado
pelas instituies federais de ensino superior (IFES) e pelas escolas tcni-
cas federais (LDB, Art. 9, II).
Entre 1998 e 2006, o Ensino Fundamental, direito pblico subje-
tivo e de oferta obrigatria, foi a nica etapa da Educao Bsica a contar
com recursos assegurados em lei, atravs do Fundo de Manuteno e
Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio
(FUNDEF), institudo pela Emenda Constitucional N 14/96, regulamen-
tado pela Lei N 9.424/96 e com vigncia em todo o pas a partir de 1998.

42 ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL E MDIO


Em final de 2006, a Emenda Constitucional N 53/2006 introduz
importantes mudanas no financiamento da Educao Bsica, amplian-
do duas fontes, antes exclusivas do Ensino Fundamental (o FUNDEF e o
Salrio-Educao) para as demais etapas deste nvel da educao escolar.
A partir de 2007 o FUNDEB substitui o FUNDEF. Pela sua relevncia, es-
sas duas fontes sero tratadas em tpicos especficos mais adiante.
Outra alterao importante da Constituio de 1988, como j se viu,
foi a introduzida pela Emenda Constitucional N 59/09 que amplia o ensi-
no obrigatrio para a faixa etria dos 4 aos 17 anos.

2. Distribuio de responsabilidades
Em princpio, o governo federal exerce ao supletiva no financi-
amento da Educao Bsica, com vistas garantia de uma distribuio
mais equitativa de recursos e um padro mnimo de qualidade, conside-
rando, para tanto, o esforo fiscal e a capacidade de atendimento de cada
instncia administrativa (LDB, Art. 75, 1 e 2).
Esta ao supletiva e redistributiva tambm condicionada a-
plicao, pelos demais nveis de governo, dos mnimos definidos cons-
titucionalmente (LDB, Art. 76), sem prejuzo do disposto em outras leis
que tratam da interveno no Estado (CF, Art. 34) e no Municpio (CF,
Art. 35), alm do crime de responsabilidade (VERAS & VIEIRA, 1997).
A partir do que se viu em relao aos temas abordados at aqui,
pode-se afirmar que o financiamento da educao pblica uma tarefa
de responsabilidade das trs esferas do Poder Pblico. O quadro 2 per-
mite visualizar como estas fontes so distribudas.
Quadro 2: Fontes de Recursos do Poder Pblico

Poder Pblico Fontes


Recursos oramentrios, oriundos da receita de impostos
federais (18%)
Unio
Recursos provenientes do salrio educao (1/3).
Outros recursos oriundos de diversas fontes.
Recursos oramentrios ordinrios provenientes da receita
tributria estadual (25%)
Fundo de Participao dos Estados (FPE), resultante da
transferncia de recursos federais (25%)
Estados
Recursos provenientes da quota-parte do salrio-educao,
correspondente a 2/3 do total arrecadado no Estado.
Outros recursos oriundos de fontes diversas, incluindo o
Salrio-Educao, cota federal.
Recursos oramentrios ordinrios, provenientes da receita
tributria municipal (25%)
Fundo de Participao dos Municpios (FPM), resultante da
Municpios
transferncia de recursos federais (25%)
Outros recursos oriundos de vrias fontes, incluindo a cota
do salrio educao transferida aos Municpios.

Fonte: VIEIRA; 1998, p. 27 - 28 E VIEIRA; ALBUQUERQUE: 2002, p. 76.

ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL E MDIO 43


Ao lado dos impostos, das receitas deles provenientes e do Salrio-
Educao so tambm recursos pblicos destinados educao outras
contribuies sociais, a receita de incentivos fiscais e outros recursos
previstos em lei (Lei N 9.394/96, Arts. III, IV e V).

3. Manuteno e Desenvolvimento do Ensino (MDE)


Outro importante aspecto do financiamento refere-se s despesas
a serem feitas com recursos pblicos, conhecidas como Despesas em
Manuteno e Desenvolvimento do Ensino (MDE). Para bem situar a
questo, a Constituio Federal define que a aplicao dos recursos de
impostos deve ser feita em Manuteno e Desenvolvimento do Ensino
(MDE) (Art. 212). importante, pois, desfazer o equvoco de julgar que
todos os gastos em educao podem ser financiados pelo Poder Pblico.
A inteno do legislador com tal dispositivo foi de evitar a drena-
gem de recursos para um grande contingente de despesas que no so
propriamente destinadas ao ensino e que em muito contribuem para a
fuga dos recursos vinculados educao para outras reas de atuao
do Poder Pblico.
Tal a importncia deste assunto que a LDB apresenta dois longos
artigos definindo o que pode ou no ser definido como MDE (Art. 70 e 71).
De uma maneira geral, podem ser computadas como despesas de MDE
aquelas referentes remunerao e aperfeioamento dos profissionais
da educao, material didtico, transporte escolar e outras atividades li-
gadas aos objetivos bsicos da educao, sendo excludas as realizadas
em obras de infraestrutura, subvenes, programas suplementares e
certos tipos de pesquisa (VERAS & VIEIRA, 1997, p. 10 - 11).
O quadro 3 permite visualizar as receitas vinculadas MDE.
Quadro 3: Receitas Resultantes de Impostos

Unio Estados Municpios


II
IE
ITR (50% Municpios)
IPVA (50% Municpios) IPTU
Impostos IR (21,5% FPE), 22,5%
ITCM (25% Municpios) ITBI
Prprios FPM), 3,0% Reg)
ICMS (25% Municpios) ISS
IPI (10% Estados)
IOF
IE
Da Unio
FPM (IR + IPI)
Da Unio
ITR
Impostos FPE (IR + IPI)
IRRF
Transferidos IPI Exp
Do Estado
(25% Municpios)
IPVA
IRRF
ICMS
IPI Exp

Fonte: VIEIRA & ALBUQUERQUE, 2002, p. 74.

44 ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL E MDIO


Os recursos oriundos da receita resultante de impostos so aque-
les utilizados pelo Poder Pblico para realizar as despesas da educa-
o. Nos ltimos anos, contudo, a arrecadao tem crescido por outras
vias que no os impostos.
Assim, apesar de a Unio, hoje, gastar com manuteno e desen-
volvimento do ensino percentuais bem acima do mnimo constitucional
(18%), sua parcela nos gastos com educao inferior a um quinto do
total de suas despesas (RELATRIO, 2001, p. 119). Embora o comen-
trio seja do incio desta dcada, permanece atual. Vale a pena desta-
car porque isto ocorre.
Existe um instrumento legal, a Desvinculao das Receitas da
Unio (DRU), criado pela Unio, que permite desvincular 20% de todos
os impostos e contribuies federais que formava uma fonte de recur-
sos livre de carimbos (Disponvel em: <http://www.planejamento.gov.
br> Acesso em: 27/01/2008) Sua origem reporta-se ao Fundo Social
de Emergncia que, posteriormente veio a ser denominado Fundo de
Estabilizao Fiscal. Reformulado em 2000, a partir de ento passa a
ter esta denominao.
Segundo o Ministrio do Planejamento, a DRU objetiva to so-
mente dar uma maior flexibilidade alocao dos recursos pblicos e
no significa elevao das receitas disponveis para o governo federal.
Os estudiosos do financiamento da educao, todavia, argumentam
que na prtica o governo federal gasta menos do que o previsto pela
Constituio, ocasionando perdas substanciais para a educao.
Como se viu na Unidade 2, espera-se que com base na Emenda Cons-
titucional N 59/09, a reduo progressiva da DRU passe a con-tribuir
para o aumento do aporte de recursos da Unio, a Estados e Municpios.
Outro aspecto a destacar sobre o financiamento a subvinculao
de recursos para diferentes etapas da Educao Bsica, feita atravs
do FUNDEB, antes referido. Dada sua importncia, a ele dedicaremos
o prximo tpico da reflexo.

4. Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da


Educao Bsica e de Valorizao dos
Profissionais da Educao (FUNDEB)
Como vimos na unidade 2, em 1996 foram aprovadas importantes
leis de educao nacional a LDB N 9.394/96 e o Fundo de Manuteno
e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio
(FUNDEF), institudo pela Emenda Constitucional N 14/96. Esta emenda
alterou o artigo 60 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias
(ADCT) da Constituio Federal, sendo regulamentado pela Lei N 9.424,
de dezembro de 1996. Em 2006, mudanas significativas foram introdu-
zidas no financiamento da educao.

ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL E MDIO 45


O FUNDEF foi criado como um fundo de natureza contbil em cada
unidade da federao, com vigncia de dez anos (1996 2006). Atravs
desse mecanismo, 60% dos recursos da educao passaram a ser subvin-
culados ao Ensino Fundamental.
Noutras palavras, Estados e Municpios passaram a aplicar 60%
dos 25% da receita proveniente de impostos (ou seja, 15% dos impostos e
transferncias) nesta Etapa da Educao Bsica, tendo por base de cl-
culo o nmero de alunos matriculados em cada rede de ensino pblico.
O objetivo do FUNDEF foi assegurar a universalizao do Ensino
A implantao do FUN-
DEB ser gradativa. A Fundamental e a remunerao condigna do magistrio. Introduzido em
incorporao dos alunos todo pas a partir de 1998, alterou substancialmente a fisionomia do sis-
de educao infantil, en-
sino mdio e educao tema educacional brasileiro. Para os municpios sua criao significou
de jovens e adultos (EJA) grande injeo de recursos para educao, representando cerca de 40%
se dar na proporo de
33,33% em 2007; 66,66% das receitas advindas de transferncias voluntrias a estes repassadas.
em 2008 e 100% a partir O FUNDEF no apenas contribuiu para uma significativa expanso
de 2009.
desta etapa de escolaridade, como tambm para explicitar disparidades
entre os estados da federao e entre as redes estaduais e municipais.
Poucos anos aps sua aprovao, j se discutia a necessidade de subvin-
cular recursos para outras etapas da Educao Bsica, de modo especial
o Ensino Mdio e a Educao Infantil.
Depois de alguns anos de embates entre protagonistas das diferen-
tes instncias do Poder Pblico e de segmentos ligados defesa do ensino
pblico, o Congresso Nacional aprovou o Fundo de Manuteno e De-
senvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da
Educao (FUNDEB), atravs da Emenda Constitucional N 53, de 19 de
dezembro de 2006, regulamentado pela Medida Provisria N 339, de 28
de dezembro do mesmo ano.
Entrando em vigor desde em 1 de janeiro de 2007, o novo Fundo
substituiu o FUNDEF, tendo sido sancionado pela Lei N 11.494, de 20 de
junho de 2007. Com a aprovao da Emenda Constitucional N 53/2006,
a subvinculao das receitas dos impostos e transferncias dos Estados,
Distrito Federal e Municpios passar gradativamente para 20%, sendo
ampliada para toda a Educao Bsica.
O FUNDEB promove a distribuio dos recursos com base no nmero
de alunos da Educao Bsica pblica (creches, pr-escola, ensino funda-
mental, ensino mdio, educao especial e educao de jovens e adultos).
Tal procedimento tem por base de clculo dados do ltimo Censo Es-
colar, sendo computados os alunos matriculados nos respectivos mbitos
de atuao prioritria (CF, Art. 211). Isto quer dizer que, tal como ocorria
com o FUNDEF, os recursos do FUNDEB so distribudos aos Municpios
e Estados, com base na quantidade de matrculas nas respectivas redes.
O Fundo ter vigncia de 14 anos (at 2021) e sua implantao tem
sido gradual, atingindo todos os estudantes da Educao Bsica pblica
presencial em 2009. Os percentuais de receitas que o compem, por sua
vez, alcanam um patamar de 20% de contribuio.

46 ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL E MDIO


5. Salrio-Educao
O Salrio-Educao (SE) outra importante fonte de recursos da
educao pblica. At 2006, o FUNDEF era fonte exclusiva do Ensino
Fundamental podendo ser aplicado em Educao Especial vinculada
referida etapa de ensino. Com a aprovao da Emenda Constitucional
N 53, de 19 de dezembro de 2006, sua destinao ampliada para a
Educao Bsica, como se v atravs da nova redao do Artigo 212 da
Carta Magna:
5. A educao bsica pblica ter como fonte adicional de financiamen-
to a contribuio social do salrio-educao, recolhida pelas empresas
na forma da lei.

6. As cotas estaduais e municipais da arrecadao da contribuio


social do salrio-educao sero distribudas proporcionalmente ao n-
mero de alunos matriculados na educao bsica nas respectivas redes
pblicas de ensino.

Esta contribuio social equivale a 2,5%de pagamentos recolhi-


dos pelas empresas em geral e as entidades pblicas e privadas vincu-
ladas ao Regime Geral da Previdncia Social, com algumas excees
especificadas em lei (Decreto N 28/12/2006, Arts. 1 e 2). Os recursos
recebidos pelo FNDE so distribudos em duas quotas, a saber: a quota
federal, correspondente a um tero do montante dos recursos e a quota
estadual e municipal, correspondente a dois teros do montante de re-
cursos (Art. 9).
O SE foi regulamentado por uma srie de instrumentos legais A regulamentao foi fei-
ta pelas Leis N 9.424, de
que ao longo do tempo aperfeioaram seus mecanismos de arrecada- 24 de dezembro de 1996
o e distribuio. Sua ltima alterao foi feita atravs do Decreto No (Art. 15) e N 9.766, de
18 de dezembro de 1998
6.003/2006, com o objetivo de aprimorar seu recolhimento atravs do e o Decreto N 3.142, de
INSS e proporcionar maior eficcia em sua aplicao. 16 de agosto de 1999. Em
2003 outras importantes
O Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE), uma modificaes foram feitas,
autarquia do Ministrio da Educao o rgo do governo federal res- atravs da Lei N 10.832,
de 29 de dezembro de
ponsvel tanto pela gesto da arrecadao da contribuio social do Sa- 2003 e do Decreto N
lrio-Educao quanto pela distribuio dos recursos, na forma prevista 4.943, de 30 de dezembro
do mesmo ano.
na legislao.
So os recursos do SE que financiam os grandes programas fe-
derais no campo da educao Merenda Escolar, Livro Didtico, Biblio-
tecas nas Escolas, Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE), Aes
Complementares do FNDE via Resolues e/ou Editais lanados para
beneficiar estados e municpios.
O Salrio-Educao pode no significar muito para estados e mu-
nicpios ricos, mas receita decisiva para as unidades da federao que
dependem do apoio financeiro da Unio. Com a universalizao do Ensi-
no Fundamental e a consequente expanso vertiginosa do Ensino Mdio,
muitos estados enfrentam srias dificuldades para manter esta etapa da
Educao Bsica.

ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL E MDIO 47


Situao semelhante ocorre em relao oferta de Educao In-
fantil por parte dos municpios. A expectativa dos gestores estaduais
que em mdio prazo, os recursos do FUNDEB venham a desafogar os
cofres das unidades mais pobres da federao, sobretudo aquelas com
elevado nmero de matrculas em suas redes.

6. Programas Federais
Alm das fontes j citadas, recursos so transferidos a estados,
municpios e escolas atravs de programas federais diversos, tambm
denominados de suplementares e complementares. Pela sua relevncia,
aqui iremos focalizar alguns:
O Programa Nacional de Alimentao Escolar (PNAE).
Os programas de livros didticos Programa Nacional do Livro Didti-
co (PNLD), Programa Nacional do Livro Didtico para o En-sino Mdio
(PNLEM) e Programa Nacional do Livro Didtico para a Alfabetizao de
Jovens e Adultos (PNLA).
Programa Nacional Biblioteca da Escola (PNBE).
O Programa Nacional de Apoio ao Transporte do Escolar (PNATE).
O Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE).
Os programas federais so gerenciados pelo Fundo Nacional de De-
senvolvimento da Educao (FNDE), sendo sua importncia e natureza
diferenciada. Alguns envolvem transferncias em espcie, a exemplo do
PNAE e do PNATE que repassa a estados, Distrito Federal e municpios
valores monetrios destinados aquisio de alimentao para estudan-
tes e recursos para custeio do transporte escolar de alunos residentes nas
localidades rurais.
Tambm se inclui nesta modalidade de transferncia o PDDE, que
envolve repasses da Unio diretamente s escolas, atravs de suas unida-
des executoras. Os programas de livros didticos (PNLD, PNLEM e PNLA)
transferem bens de consumo. Neste caso, o governo federal adquire junto
s empresas os livros didticos distribudos para todas as escolas.
Vale a pena examinar o tratamento dispensado pela Constituio e
pela LDB a essas iniciativas. Segundo a legislao, o atendimento ao edu-
cando, no ensino fundamental, atravs de programas suplementares de
material didtico-escolar, transporte, alimentao e assistncia sade
(CF Art. 208, VII e LDB, Art. 4, VIII) um dever do Estado.
A aquisio de material didtico-escolar e manuteno de progra-
mas de transporte escolar (LDB, Art. 70, VIII) uma despesa de MDE.
Os programas suplementares de alimentao, assistncia mdica-odon-
tolgica, farmacutica e psicolgica, e outras formas de assistncia social
(LDB Art. 71, IV), por sua vez, no constituem despesas de MDE.
Segundo a Constituio, os programas suplementares de alimen-
tao e assistncia sade previstos no art. 208, inciso VII, sero fi-
nanciados com recursos provenientes de contribuies sociais e outros
recursos oramentrios (CF Art. 12, 4). Ou seja, o financiamento com

48 ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL E MDIO


alimentao e sade pode ser feito com o Salrio-Educao, que uma
contribuio social.
Embora a Constituio e a LDB vinculem os programas suplemen-
tares ao Ensino Fundamental, existem hoje iniciativas direcionadas para
outras etapas da Educao Bsica. Este o caso dos livros didticos que,
agora, so tambm disponibilizados ao Ensino Mdio e Educao de
Jovens e Adultos, ainda que em menor proporo que aqueles destinados
ao Ensino Fundamental.
H, por outro lado, aes que no se configuram como programas
suplementares, no sentido estrito da lei, caso do PDDE. Embora no pre-
visto como um dever do Estado na legislao educacional, desde sua cria-
o em meados da dcada passada, passou a ser importante fonte adicio-
nal de recursos para as escolas de Ensino Fundamental pblico.
A origem dos programas federais diferenciada. Alguns so bastan-
te antigos, caso dos programas de livro didtico e de merenda escolar. O
primeiro foi criado em 1929 e o segundo remonta dcada de quarenta. O
programa de transferncia de recursos s escolas teve incio em 1995 e o
PNATE teve incio em 2004. Vejamos mais alguns detalhes desses quatro
programas do MEC.

6.1. Merenda Escolar


O Programa Nacional de Alimentao Escolar (PNAE), mais co-
nhecido como Merenda Escolar, tem por objetivo transferir recursos
financeiros da Unio para estados, Distrito Federal e municpios desti-
nados a compra de alimentos para suprir, parcialmente, as necessida-
des nutricionais dos alunos O repasse feito diretamente aos estados
e municpios, tendo por base o Censo Escolar realizado no ano anterior
ao do atendimento.
A esfera de abrangncia desta iniciativa muito ampla, sendo um
dos maiores programas na rea de alimentao escolar no mundo (Dis-
ponvel em: <http://www.fnde.gov.br> Acesso em: 22/01/2008). Para se
ter uma ideia do volume de recursos nele aplicados, basta examinar os
nmeros relativos a 2006, quando se investiu R$ 1,48 bilho prestando
atendimento a 36,3 milhes de alunos. O oramento em 2007 foi de R$
1,6 bilho e em 2010 a previso de 3 bilhes.
Segundo informao do portal do FNDE, o valor per capita re-
passado pela Unio em 2010 R$ 0,30 por dia para cada aluno ma-
triculado em turmas de pr-escola, ensino fundamental, ensino mdio
e educao de jovens e adultos. As creches e as escolas indgenas e
quilombolas recebem R$ 0,60 e as escolas que oferecem ensino integral
por meio do programa Mais Educao recebem R$ 0,90 por dia.
O acompanhamento e a fiscalizao do PNAE so feito pelos Con-
selhos de Alimentao Escolar (CAE), pelo FNDE, pelo Tribunal de Con-
tas da Unio (TCU), pela Secretaria Federal de Controle Interno (SFCI)
e pelo Ministrio Pblico.

ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL E MDIO 49


6.2. Livros Didticos
Conforme j se viu, existem atualmente trs programas do governo
federal relativos a livros didticos: o Programa Nacional do Livro Didti-
co (PNLD), o Programa Nacional do Livro Didtico para o Ensino Mdio
(PNLEM) e o Programa Nacional do Livro Didtico para a Alfabetizao
de Jovens e Adultos (PNLA). O objetivo dessas iniciativas o de prover as
No caso de EJA tambm escolas pblicas com obras didticas de qualidade. Tambm oportuno
so beneficiadas as enti-
dades parceiras do pro- mencionar na rea de distribuio de livros o Programa Nacional Biblio-
grama Brasil Alfabetizado. teca da Escola (PNBE).
Os programas de livros didticos so executados diretamente pelo
FNDE, sendo sua compra realizada de forma centralizada. Os livros so
de distribuio gratuita e destinam-se a alunos de todas as sries das
escolas pblicas de Educao Bsica.
Tambm so beneficiados alunos matriculados em classes do pro-
grama Brasil Alfabetizado, assim como, estudantes cegos ou com defici-
ncia visual (programa do livro didtico em Braille), os alunos das esco-
las de educao especial pblicas e das instituies privadas definidas
pelo Censo Escolar como comunitrias e filantrpicas.
Para os alunos de Ensino Fundamental so destinados livros de
lngua portuguesa, matemtica, cincias, histria e geografia, que sero
estudados durante o ano letivo, sendo que os estudantes de primeira
srie recebem uma cartilha de alfabetizao. Para os alunos de Ensino
Mdio, so destinados livros de portugus, matemtica, histria, bio-
logia e qumica. Em 2008 foram escolhidos os livros de geografia e de
fsica que passaram a ser utilizados pelos alunos em 2009, atendendo a
pleito antigo dos professores que atuam nesta etapa de ensino.
O quantitativo de exemplares a ser adquirido definido com base
no Censo Escolar, realizado anualmente pelo Instituto Nacional de Estu-
dos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (INEP), cujos dados orien-
tam as aes de aquisio do FNDE.
Os programas de livros didticos gerenciados pelo FNDE so man-
tidos com recursos financeiros do Oramento Geral da Unio, a maior
parte dos quais oriundos da arrecadao do Salrio-Educao.
Em 2009, o Governo Federal investiu R$ 577,6 milhes na compra
de livros didticos para a educao bsica. Em 2010, s para os livros a
serem usados por alunos do 1 ao 5 ano foram R$ 427,6 milhes de in-
vestimento em aquisio e R$ 85,8 milhes em distribuio. Alm disso,
livros de reposio foram comprados e distribudos para estudantes do
6 ao 9 ano do ensino fundamental (R$ 80 milhes) e das trs sries do
ensino mdio (R$ 97 milhes).
O Programa Nacional Biblioteca da Escola (PNBE) foi criado em
1997, com o objetivo de incentivar o hbito da leitura na escola. Seu foco
a aquisio e distribuio de obras de literatura brasileira e estrangei-
ra, infanto-juvenis, de pesquisa, de referncia alm de outros materiais
de apoio a professores e alunos, como atlas, globos e mapas.

50 ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL E MDIO


Desde 2005 sua ao tem se concentrado na ampliao de acervos
de bibliotecas escolares. Em 2006, foram investidos R$ 46,3 milhes
para atender 46.700 escolas com aproximadamente 14 milhes de alu-
nos do Ensino Fundamental.
Em 2010, acervos compostos por ttulos de poemas, contos, crni-
cas, teatro, textos de tradio popular, romances, memrias, biografias,
ensaios, histrias em quadrinhos e obras clssicas, contemplaro cerca
de 24 milhes de alunos. A distribuio envolve 10,7 milhes de livros a
todas as escolas pblicas da educao infantil (86.379 escolas), do ensino
fundamental (122.742 escolas do 1 ao 5 ano) e da educao de jovens e
adultos (39.696 escolas).
Ainda em 2010, o PNBE atender atravs de um programa inova-
dor, os professores da rede pblica que recebero livros direcionados
orientao do ensino em cada disciplina da educao bsica. Tal ao tem
como objetivo apoiar pedagogicamente os docentes no desenvolvimento do
processo de ensino e aprendizagem nos respectivos campos disciplinares,
reas do conhecimento e etapas/modalidades da educao bsica.
As obras sero divididas em cinco categorias: anos iniciais do ensino
fundamental; anos finais do ensino fundamental; ensino mdio regular;
ensino fundamental da educao de jovens e adultos; e ensino mdio da
educao de jovens e adultos.
Outra iniciativa a acontecer em 2010 a distribuio de peridicos
para as bibliotecas das escolas pblicas. De cunho eminentemente pe-
daggico, as revistas sero complemento formao e atualizao dos
docentes e demais profissionais da educao.

6.3. Transporte Escolar


Os Programas de Apoio ao Transporte do Escolar tm por objetivo
atender os alunos residentes na zona rural. O Ministrio da Educao atu-
almente executa trs programas: o Programa Nacional de Apoio ao Trans-
porte do Escolar (PNATE) e o Caminho da Escola e o Pr-Escolar.
O PNATE foi institudo em 2004 atravs de assistncia financeira su-
plementar, aos estados, Distrito Federal e municpios. A iniciativa consiste
na transferncia automtica de recursos financeiros, para custear despe-
sas diversas relativas ao transporte de alunos do Ensino Fundamental p-
blico residentes em rea rural, podendo tambm custear o pagamento de
servios contratados junto a terceiros para o transporte escolar.
O valor per capita de 2006 a 2008 variou entre R$ 81,00 e R$ 116,32,
tendo como critrio orientador a rea rural do municpio, a populao mo-
radora do campo e a posio do municpio na linha de pobreza. A partir de
2008, passou a ser considerado tambm o seu ndice de Desenvolvimento
da Educao Bsica (IDEB).
Em 2009, o valor per capita/ano teve reajuste linear de 8%, passando
a variar de R$ 88,13 a R$ 125,72. J em 2010, o per capita/ano teve um
aumento de 37%, variando entre R$ 120,73 e R$ 172,24. O valor previsto
para o governo federal destinar ao PNATE em 2010 de R$ 655 milhes.

ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL E MDIO 51


O Caminho da Escola foi criado em 2007, e refere-se linha de crdito
especial concedida Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social
(BNDES), visando a aquisio, por estados e municpios, de nibus, mini-
nibus e micro-nibus zero quilmetro e de embarcaes novas. Desde sua
criao at fevereiro de 2010, o Caminho da Escola atendeu 2.697 munic-
pios. No total, foram adquiridos 5.721 nibus escolares.
O Pr-Escolar foi criado pelo governo federal visando incentivar em-
presas do setor privado que desejem trabalhar com transporte de alunos
das redes pblicas estaduais e municipais. Consiste em linha de crdito
concedida pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social
(BNDES), no valor de R$ 300 milhes, cujo crdito poder ser usado para a
aquisio de veculos para o transporte escolar rural e urbano.

6.4. Dinheiro Direto na Escola


Originalmente criado com o nome de Programa de Manuteno
e Desenvolvimento do Ensino Fundamental (PMDE), posteriormente a
iniciativa passou a ser denominada de Programa Dinheiro Direto na
Escola (PDDE).
Seu objetivo prestar assistncia financeira, em carter suple-
mentar, s escolas pblicas do ensino fundamental das redes estadu-
ais, municipais e do Distrito Federal e s escolas de educao especial
qualificadas como entidades filantrpicas ou por elas mantida, desde
que registradas no Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS)
(Disponvel em: <http://www.fnde.gov.br> Acesso em: 22 jan. 2008).
Tal como nos programas anteriores, a distribuio de recursos
do PDDE feita mediante clculo a partir dos dados de matrcula do
Censo Escolar realizado pelo Ministrio da Educao (MEC) no ano
imediatamente anterior ao do atendimento.
A transferncia de recursos s escolas independe de celebrao de
convnio, ou instrumento congnere, destinando-se a cobrir despesas
de manuteno, custeio e pequenos investimentos, podendo ser utili-
zados para: 1) aquisio de material permanente, quando receberem
recursos de capital; 2) manuteno, conservao e pequenos reparos
da unidade escolar; 3) aquisio de material de consumo necessrio
ao funcionamento da escola; 4) avaliao de aprendizagem; 5) imple-
mentao de projeto pedaggico; 6) desenvolvimento de atividades edu-
cacionais; 7) funcionamento das escolas nos finais de semana; e, 8)
implementao do Projeto de Melhoria da Escola (PME) (Idem).
O oramento do PDDE previsto para 2007 foi de R$ 390 milhes,
destinando-se R$ 34,8 milhes para o PME; R$ 30 milhes para o
funcionamento das escolas nos finais de semana e R$ 325,2 milhes
implementao das demais aes nas quais esses recursos podem ser
utilizados, enumeradas nos itens 1 a 6 citados anteriormente.

52 ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL E MDIO


7. Outras Receitas
Nesta unidade focalizaremos recursos da educao obtidos atravs
de receitas de natureza diversa daquelas previstas na Constituio e
na LDB. Iremos nos deter sobre algumas dessas fontes: os gastos feitos
pelas famlias com educao; o investimento social privado desenvolvido
atravs de fundaes, institutos e outras organizaes.
Tambm faremos consideraes sobre uma atividade que vem cres-
cendo bastante na educao pblica, as chamadas iniciativas de volun-
tariado. Para finalizar, trataremos outra matria importante no campo
do financiamento que a contribuio dos recursos internacionais obti-
dos atravs de emprstimos para a melhoria do ensino pblico.
Alguns dos temas aqui focalizados tm merecido crticas no mbito
da pesquisa em poltica educacional. Estudos diversos tm sido realiza-
dos a respeito das organizaes do chamado Terceiro Setor na educao
(MONTAO, 2003; SILVA, 2004; BEGHIN, 2005; e LLIS, 2007). Tam-
bm h crticas sobre iniciativas de voluntariado (CUNHA, 2004; CAL-
DERN, 2007). Os emprstimos internacionais, por sua vez, h muito
tm despertado interesse entre os estudiosos do campo educacional (DE
TOMMASI, L. & WARDE, M. J. & HADDAD, S. (orgs.), 1996; FONSECA,
1998; KRUPA, 2001; ALTMANN, 2002; e, SILVA, 2002).
A opo de tratar do assunto no livro decorre de sua crescente im-
portncia na agenda das polticas educacionais brasileiras. A inteno,
neste caso, no entrar no mrito de tais iniciativas ou sobre elas po-
lemizar. Os interessados em aprofundar este debate podero recorrer a
estudos sobre o tema desenvolvidos por diversos autores referidos neste
pargrafo, dentre outros.

8. Investimento familiar
Uma fonte de recursos do financiamento da educao so as des-
pesas feitas pelas famlias em diferentes nveis e modalidades de ensino.
Aqui o uso da palavra investimento proposital. Embora na classifi-
cao de despesas a educao seja um bem de consumo, em verdade,
representam investimentos, ainda que simblicos, em educao. Com
efeito, a educao um bem imaterial de valor indiscutvel na sociedade
contempornea e no mundo do trabalho.
bvio que os gastos com educao dependem da condio econ-
mica das famlias e so proporcionais s suas receitas. Quanto mais po-
bres as famlias, menores os gastos com educao traduzidos em men-
salidades, livros, materiais escolares e fardamento.
Assim, essas despesas so proporcionais s matrculas no mbito
das redes pblica e particular. Como a maioria dos estudantes da Edu-
cao Bsica est matriculada em escolas pblicas, o percentual total
de despesas com educao privada tende a ser baixo.
Os estudos sobre essa matria so escassos e, em geral, resultam

ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL E MDIO 53


de pesquisas demogrficas sobre distribuio de renda familiar. O rela-
trio de um Grupo de Trabalho sobre Financiamento da Educao, cons-
titudo pelo Ministrio da Educao, em 2003, mostra que, de maneira
geral, o gasto das famlias com educao muito reduzido, situando-se
abaixo dos itens alimentao, habitao, transporte e outros.
A esse respeito so ilustrativos os resultados da Pesquisa de Ora-
mento Familiar (POF) elaborado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatstica (IBGE), que calcula percentual dessas despesas em termos
da mdia mensal. Segundo o referido relatrio, os dados relativos a 1995
A participao na despesa
de consumo monetria e
- 1996 indicavam que em 11 regies metropolitanas pesquisadas a edu-
no monetria em relao cao respondia por apenas 3,49% das despesas familiares (Disponvel
mdia mensal familiar,
por tipos de despesas, as-
em: <htttp://www.oei.org> Acesso em: 02 fev. 2008).
sim se distribui: Alimen- Na pesquisa mais recente disponvel sobre o assunto (2002 - 2003)
tao 20,75%, Habitao
35,50%, Vesturio 5,68%, observou-se um aumento do percentual dessas despesas que passaram
Transporte 18,44%, Hi- a representar uma mdia de 4,08% das despesas de consumos men-
giene e cuida-dos pesso-
ais 2,17%, Assistncia sais familiares (IBGE, 2004, Tabela 14, p. 72. Disponvel em: <www.
sade 6,49%, Educao ibge.gov.br> Acesso em: 03/02/08). Embora a variao seja positiva,
4,08%, Recreao e cul-
tura 2,39%, Fumo 0,70%,
importante reconhecer que so reduzidos os investimentos familiares
Servios pessoais 1,01%, com educao no Brasil.
Despesas diversas 2,79%
(Op. cit. Tabela 14, p. 72).

9. Investimento Social Privado


Outra fonte de recursos da educao so os recursos oriundos de
instituies e projetos de responsabilidade social desenvolvidos por funda-
es e institutos vinculados a organismos estatais ou privados. H hoje um
nmero considervel de organizaes atuando nesse campo tambm cha-
mado de Terceiro Setor, alargando as fronteiras entre o pblico e o privado
O investimento social
privado o repasse volun-
(FALCONER & VILELA, 2001; FISCHER, 2002; e IOSCHPE (org.), 2005).
trio de recursos privados O crescimento dessas iniciativas tem sido de tal ordem que, em me-
de forma planejada, moni-
torada e sistemtica para ados da dcada de noventa, algumas organizaes brasileiras decidiram
projetos sociais, ambien- se organizar em rede, dando origem ao Grupo de Institutos Fundaes e
tais e culturais de interes-
se pblico (Disponvel em
Empresas (GIFE) a Rede GIFE de Investimento Social Privado. Em 10
http://site.gife.org.br/ anos esta rede cresceu 208%, passando de 25 (1995) para 80 (2005) ins-
ogife_tudo_sobre_isp.asp.
Acesso em 06/07/2010)
tituies. Em 2010, o GIFE j contava com um total de 129 associados.
Os investimentos em projetos sociais, culturais e ambientais por
parte das instituies vinculadas ao GIFE da ordem de R$ 1,3 bilho, re-
presentando cerca de 20% do que o setor privado nacional destina rea
social. A educao a rea de maior prioridade no mbito desta rede.
O investimento social privado refere-se ao repasse voluntrio de
recursos privados de forma planejada, monitorada e sistemtica para pro-
jetos sociais, ambientais e culturais de interesse pblico (Disponvel em:
<http://www.gife.org.br> Acesso em: 04 fev. 2008). Neste mbito incluem-
se aes sociais diversas desenvolvidas por empresas, fundaes e ins-
titutos de origem empresarial ou institudos por famlias ou indivduos.
O conceito de investimento social privado procura diferenciar-se das
aes de caridade e assistencialismo, nem sempre orientadas por instru-
mentos de planejamento, monitoramento e avaliao dos projetos desen-

54 ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL E MDIO


volvidos. H entre esses investidores uma preocupao com os resultados
obtidos, as transformaes geradas e o envolvimento da comunidade no
desenvolvimento da ao.
Considerando o montante de recursos que investem no setor pblico
e a esfera de abrangncia de suas aes, importante ter conhecimento
dessas iniciativas de vulto e natureza diversificada. Dentre as instituies
cujo trabalho tem conquistado visibilidade na Educao Bsica pblica,
vale destacar as seguintes: Fundao Banco do Brasil, Fundao Brades-
co, Fundao Ita Social, Instituto Ayrton Senna e Instituto Unibanco.
O voluntariado outra modalidade de interveno social que tem
crescido significativamente na ltima dcada sendo tambm um tema de
interesse da pesquisa sobre poltica educacional. Muitas das fundaes
e institutos que investem na educao pblica o fazem atravs de aes
que estimulam o voluntariado. o caso da Fundao Banco do Brasil, da
Fundao Bradesco e do Instituto Unibanco. Alm dessas organizaes,
h outras especificamente dedicadas ao voluntariado, caso do Instituto
Faa Parte e do movimento Amigos da Escola, que conquistou grande vi-
sibilidade em funo de ser uma iniciativa da Rede Globo.
A injeo de recursos advindos dessas fontes nas escolas pblicas
tema controverso. Como antes referido, h crticas de ordem diversa a
tais iniciativas. Ainda que tais investimentos venham a somar recursos a
educao, questiona-se sua participao na medida em que podem estar
contribuindo para desobrigar o Estado de algumas atribuies.
Alm disso, os investimentos se alinham com interesses especficos
das instituies financiadoras e do que estas elegem como prioridade. Es-
tados, municpios e escolas mais pobres tm acolhido tais iniciativas com
entusiasmo, mas, por vezes, a dinmica da escola perturbada por inter-
ferncias de tal ordem que podem provocar descontinuidades no cumpri-
mento curricular.

10. Investimento Internacional


Tanto no passado quanto no presente os recursos advindos de em-
prstimos internacionais tm representado importante fonte adicional
de recursos para o ensino (VIEIRA e ALBUQUERQUE, 2002b). Muito
antes de pesquisadores de a educao terem despertado para o avano
da presena de organismos bilaterais de financiamento, sua influncia
j se fazia sentir no Brasil.
Ao longo da histria, acordos diversos foram firmados no mbito
da Educao Superior e da Educao Bsica com recursos do Banco
Internacional de Reconstruo do Desenvolvimento (BIRD) o Banco
Mundial e do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID).
Dentre as iniciativas desenvolvidas com apoio do Banco Mundial,
importante mencionar o Projeto EDURURAL, ou Nordeste I, nos anos oi-
tenta e o Projeto Nordeste II, na dcada seguinte, acordo que envolveu os
nove estados da regio com a intermediao do governo federal. Depois
disso, no final dos anos noventa surgiu o Fundo de Desenvolvimento da

ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL E MDIO 55


Escola (FUNDESCOLA), que ser analisado em maior detalhe.
Alm desses acordos firmados com a intervenincia direta da
Unio, outros foram desenvolvidos diretamente com estados. Recorre-
ram a emprstimos do Banco Mundial, os governos de So Paulo, Para-
n, Minas Gerais, Bahia, Cear e Pernambuco .
O FUNDESCOLA um programa do Fundo Nacional de Desenvol-
vimento da Educao (FNDE), executado em parceria com a Secretaria
de Educao Bsica do Ministrio da Educao (SEB/MEC) e desenvol-
Para maiores esclareci- vido com as secretarias estaduais e municipais de Educao das regies
mentos sobre tais inicia- Norte, Nordeste e Centro-Oeste (Disponvel em: <http://www.fnde.gov.
tivas, acessar o site do
Banco Mundial (http://
br> Acesso em: 22 jan 2008). Financiado com recursos do governo fede-
web.worldbank.org - Link: ral e de emprstimos da ordem de 320 milhes de dlares por parte do
Perfis dos Projetos Edu-
cao, Sade e Prote-o
Banco Mundial (Disponvel em: <http://web.worldbank.org> Acesso em:
Social) e das secretarias 22 jan. 2008), orienta-se para a melhoria da qualidade das escolas de
de educao dos referidos Ensino Fundamental, ampliando a permanncia na escola e escolarida-
estados.
de dos alunos das regies atendidas.
Este programa visa assegurar o alinhamento do sistema e o for-
talecimento da escola, atuando em trs nveis: o primeiro envolve a co-
municao, mobilizao e o controle social; o segundo privilegia o apoio
institucional ao desenvolvimento da escola mediante aes voltadas para
o fortalecimento do sistema educacional; o terceiro enfatiza o desenvol-
vimento baseado na escola com aes descentralizadoras voltadas para
sua autonomia.
Institudo em 1998, com concluso prevista para 2010, a iniciativa
localiza seus investimentos em municpios das regies Norte, Nordeste e
Centro-Oeste.
A carteira de projetos do FUNDESCOLA est distribuda em doze
diferentes aes: Planejamento Estratgico da Secretaria (PES), Plano de
Desenvolvimento da Escola (PDE), Projeto de Melhoria da Escola (PME),
Escola Ativa, Programa de gesto e aprendizagem escolar (Gestar), Pro-
grama de apoio leitura e escrita (Praler), Padres Mnimos de Fun-
cionamento das Escolas (PMFE), Microplanejamento Educacional, Le-
vantamento da Situao Escolar (LSE), Projeto de Adequao do Prdio
Escolar (Pape), Espao Educativo - Construo de Escolas, Programa de
Melhoria da Qualidade do Mobilirio e Equipamento Escolar (PMQE).
Conforme esclarece o portal do FNDE,

o Fundescola foi estruturado em etapas como estratgia para a distri-


buio dos recursos e definio do programa de trabalho. O Fundescola
I, executado entre junho de 1998 a junho de 2001, investiu US$ 125 mi-
lhes. O Fundescola II investiu US$ 402 milhes no perodo de dezembro
de 1999 a dezembro de 2005. O Fundescola III-A comeou sua execuo
em junho de 2002 e dispe de um oramento de US$ 320 milhes. Atual-
mente, o programa est fazendo a avaliao da etapa III-A, prevista para
ser concluda em 31 de dezembro de 2007, sendo a etapa III-B prevista
para o perodo de 2008 a 2010, com nfase na Educao Infantil (Dispo-
nvel em: <http://www.fnde.gov.br> Acesso em: 22 jan. 2008)

56 ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL E MDIO


Num quadro de escassez de recursos, as fontes externas costumam
ser perseguidas com insistncia pelo Poder Pblico. O problema que
emprstimos tm que ser pagos e seu nus recai sobre os governos, com
pesados encargos de endividamento que no cabe aqui aprofundar.
A ideia apenas lembrar que esta tambm uma fonte importante
do financiamento da Educao Bsica muitas vezes presente no dia-a-dia
das escolas pblicas. Os beneficirios dessas iniciativas, contudo, nem
sempre esto conscientes da origem e do custo desses recursos. Muitas
iniciativas inovadoras desenvolvidas tanto no passado como no presente
em escolas pblicas do pas foram resultados de acordos de emprstimo.

Abreviaturas utilizadas no Quadro III


II (Imposto sobre Importao)
IE (Imposto sobre Exportao)
ITR (Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural)
IR (Imposto sobre a Renda e Proventos de qualquer natureza)
IOF (Imposto sobre Operaes de Crdito, Cmbio e Seguro ou Relati-
vas a Ttulos e Valores Mobilirios)
IPVA (Imposto sobre a Propriedade de Veculos Automotores)
ITCM (Imposto sobre a Transmisso causa mortis e Doao de Bens
e Direitos)
ICMS (Imposto sobre Operaes Relativas Circulao de Mercado-
rias e sobre Prestao de Servios de Transporte Interestadual e In-
termunicipal e de Comunicao)
FPE (Fundo de Participao dos Estados)
IPI-Exp (Imposto sobre Produtos Industrializados Exportao)
IRRF (Imposto de Renda Retido na Fonte)
IPTU (Imposto sobre a Propriedade Territorial Urbana)
ITBI (Imposto sobre a Transmisso Inter Vivos dos Bens Imveis e
de Direitos Reais Imveis
ISS (Imposto sobre Servios de qualquer Natureza)
FPM (Fundo de Participao dos Municpios).

ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL E MDIO 57


Nesta unidade discutimos aspectos relativos ao financiamento da
Educao Bsica, de modo particular as receitas ordinrias, ou seja,
aquelas previstas pela Constituio e pela LDB.
Foram detalhados aspectos relativos aos dispositivos legais, expli-
citando as fontes do oramento deste nvel de ensino, o Fundo de Manu-
teno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Pro-
fissionais da Educao (FUNDEB); o Salrio Educao; e, os programas
federais de financiamento educao.
A reflexo buscou oferecer um entendimento dos principais assun-
tos desta matria que, embora seja muito importante, para a estrutura
e o funcionamento do ensino, nem sempre suficientemente conhecida
pelos professores.
Tambm estudamos as receitas no ordinrias da educao, por
isso mesmo chamadas de outras receitas, as quais representam um
aporte considervel de recursos investido na rea. Ao examinar os inves-
timentos familiares em educao, foi possvel notar que o percentual do
oramento das famlias investido nesse segmento bastante reduzido.
O investimento social privado foi outro tema focalizado no captu-
lo, quando se discutiu a atuao de algumas fundaes e institutos atra-
vs de projetos de apoio a educao pblica.
Foram tambm feitas consideraes sobre iniciativas de volunta-
riado, tema de interesse crescente e que tem despertado ateno es-
pecial a partir do envolvimento do sistema de comunicaes da Rede
Globo com o projeto Amigos da Escola, desenvolvido em parceria com
outras organizaes.
Tratou-se tambm de outro tema importante no campo do finan-
ciamento que a contribuio dos recursos internacionais obtidos atra-
vs de emprstimos para a melhoria do ensino pblico.

1. Acesse o site do FNDE: http://www.fnde.gov.br. Localize o link relati-


vo ao Salrio-Educao Perguntas Frequentes e enriquea seus co-
nhecimentos sobre a matria. Caso tenha dvidas, traga suas ques-
tes para serem debatidas em sala de aula.
2. Comente a observao a seguir: as finanas pblicas so imensas
caixas pretas controladas por duas ou trs pessoas (CAMPOS, 2007-
a, b). Aponte exemplos que justifiquem seu ponto de vista.

58 ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL E MDIO


3. Qual a importncia dos programas federais (PNAE, PNLD e PDE)
para a qualidade do ensino pblico? Voc concorda com o princpio
da transferncia de recursos atravs de procedimentos dessa nature-
za? Justifique seu ponto de vista.
4. Como voc v a contribuio do financiamento internacional no cam-
po da Educao Bsica? Justifique seu ponto de vista.
5. Escolha uma das fundaes ou institutos referidos no captulo e
procure aprofundar uma de suas iniciativas no campo da educao.
Compartilhe suas opinies com os colegas de turma.
6. Considerando sua prpria histria de vida, discuta a contribuio
dos investimentos familiares em educao.
7. Sob a coordenao do administrador Adriano Maluf Amui, pesqui-
sadores do Instituto Nacional de Vendas e Trade Marketing (Invent)
investigaram os hbitos de 320 famlias, de todos os estratos sociais.
Mediram quanto cada uma delas gastava com alimentao, educao,
sade, bab, empregada, fraldas, roupas, sapatos, esportes, viagens
de frias, mesada, festas, cinema, shows, equipamentos eletrnicos e
brinquedos. A concluso: criar um filho no Brasil, hoje, cinco vezes
mais caro do que h trinta anos em todas as classes e custa cerca
de 1,6 milho de reais. Esse o custo de criao do seu filho, do nas-
cimento at o fim da faculdade.
[....] A educao tambm encareceu. Alm de ningum mais, em s
conscincia, colocar os filhos na escola pblica de livre e espontnea
vontade, hoje se investe pesado em atividades extracurriculares. E
isso significa muito mais do que o velho e bom curso de ingls. No
so raras as crianas que aprendem mais de um idioma estrangeiro.
Para no falar das aulas particulares, contratadas nos momentos de
maior aperto, e dos tutores. Sim, voc leu certo: tutores. Muitas fam-
lias contratam esse tipo de professor para auxiliar, durante todo o ano
letivo, os filhos a tirar "proveito mximo" do que aprendem na escola
e nos cursos de lnguas. No campo das atividades fsicas, natao
e o bal vm sendo agregados outros esportes bem mais onerosos.
(Veja, 2008, edio de 13/2/2008)

Brinquedos,
computa- Reserva
Casa Lazer Sade Educao Vesturio Total
dores e tel. financeira
Quanto celular
custa ter
um filho Festas de Berrio
do aniver- Escola
Bab
nasci- sario Mdicos Faculdade
Empre-
mento Academia particu- Cursos
gada
at o 23 Clube lares extracurricu-
Alimenta-
aniversa- Cinema Plano de lares
o
rio Teatro sade Material
Luz
Shows Farm- didtico
Telefone
Frias cia Transporte
TV a cabo
Viagens Lanche
Passeios Mesada
Gastos 1,6
233.400 325.600 123.000 601.400 119.600 119.600 86.400
em R$ milho

ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL E MDIO 59


Leitura
GOUVEIA , A. B.; S. A. R.; T. T. M. ( orgs). Conversas sobre finan-
ciamento da educao do Brasil. Curitiba, Editora UFPR, 2006.
LIMA, M. J. R.; D. V. (orgs.). Fundeb: avanos na universalizao da
educao bsica. Braslia: Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas
Educacionais Ansio Teixeira, 2006.
FARENZENA, N. Conselhos escolares, eleio de diretores e des-
centralizao financeira em questo. http://www.tvebrasil. com.
br/salto/boletins2004/ge/tetxt2.htm
SILVA, M. A. Interveno e consentimento: a poltica educacional
do Banco Mundial. Campinas: Autores Associados, 2002.
FISCHER, R. M. O desafio da colaborao prticas de respon-
sabilidade social entre empresas e o terceiro setor. So Paulo: Editora
Gente, 2002.
IOSCHPE, E. B. (org.). 3 setor: desenvolvimento social sustentado.
3 edio. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 2005.

Sites
portal.mec.gov.br/seb
www.fnde.gov.br
http://www.redefinanciamento.ufpr.br
Fundao Banco do Brasil - http://www.fbb.org.br
Fundao Bradesco - http://www.fb.org.br
Fundao Ita Social - http://www.fundacaoitausocial.org.br
Grupo de Institutos Fundaes e Empresas (GIFE) - http://site.gife.org.br
Instituto Ayrton Senna http://senna.globo.com
Instituto Unibanco http://www.unibanco.com.br
Instituto Faa Parte http://www.facaparte.org.br
Amigos da Escola http://amigosdaescola.globo.com
Banco Mundial www.bancomundial.org.br

60 ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL E MDIO


Parte 2 - Nmeros &
Prticas
Unidade

4
Indicadores da
Educao Bsica

Objetivos:
Entender a importncia dos indicadores educacionais para definio e planejamento
das polticas pblicas.
Conhecer o perfil da populao brasileira no que tange a alguns indicadores
educacionais.
Analisar indicadores de acesso da populao brasileira a educao bsica ao longo
dos ltimos vinte anos.
1. Indicadores de acesso: a conquista da quantidade
Por muito tempo a escola brasileira foi um privilgio de poucos.
Enquanto em outros pases desde o sculo XIX buscou-se oferecer o en-
sino obrigatrio para todos, no Brasil, a conquista da escola para amplas
camadas da populao ainda muito recente e comea a se materializar
nas ltimas dcadas do sculo XX. Mesmo sendo possvel afirmar que o
Ensino Fundamental foi praticamente universalizado, grandes desafios
persistem em relao oferta de Educao Infantil e de Ensino Mdio,
como poderemos ver nos nmeros aqui apresentados.
Neste captulo iremos tratar de alguns indicadores de acesso, em
especial dados referentes distribuio da oferta das oportunidades
educacionais. Embora o foco principal do estudo seja a Educao Bsi-
ca, sero feitas referncias a outros nmeros que contribuem para uma
compreenso do perfil educacional da populao brasileira, apresentan-
do dados sobre o analfabetismo de jovens e adultos e sobre o nmero de
anos de estudo da populao.
De modo a apreciar os indicadores de acesso nas diferentes etapas
de Educao Bsica sero apresentados dados relativos oferta pblica
e privada de matrculas na Educao Infantil, no Ensino Fundamental
e no Ensino Mdio.
oportuno registrar que nem todas as bases de dados consulta-
A taxa de analfabetismo
das para a elaborao deste livro disponibilizam informaes to atuali- mede o grau de analfa-
zadas quanto a expectativas do pblico. Para todas as tabelas e grficos betismo da populao.
Avalia o percentual de
apresentados nesta e noutras unidades foram utilizadas as informaes pessoas analfabetas em
mais recentes das fontes de pesquisa. determinada faixa et-
ria. Usualmente consi-
derada a faixa etria de
15 anos ou mais, isto ,
2. Perfil educacional da populao brasileira o analfabetismo avalia-
do acima da faixa etria
Uma das caractersticas da educao brasileira a desigualdade na onde, por lei, a escolari-
dade seria obrigatria
distribuio da oferta de oportunidades, situao que apresenta manifes- (MEC/INEP, 2004, p. 1).
taes diversas. A distribuio territorial, com grandes diferenas entre Os dados apresentados
nesta seo fazem parte
regies ricas e pobres, assim como entre reas urbanas e rurais se desta- de estudo mais amplo so-
ca como um aspecto que reflete a situao da oferta. H tambm flagrante bre o tema: Dimenso 4
Dinmica Social Edu-
disparidade na distribuio de matrculas por nveis de renda. Neste tpi- cao Bsica (Infantil,
co examinaremos alguns desses indicadores, concentrando-nos sobre as Fundamental e Mdio), de
Vieira, Vidal & Holanda,
taxas de analfabetismo , a mdia de estudos da populao brasileira e a 2006. Ver tambm: Vieira
oferta de matrculas entre as diferentes etapas da Educao Bsica. & Vidal, 2007a e Vieira &
Vidal, 2007b.

ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL E MDIO 65


Os dados relativos ao analfabetismo mostram um decrscimo signi-
ficativo no percentual de pessoas que no sabem ler e escrever, conforme
possvel verificar no grfico 1, correspondente ao perodo 1999 - 2005.
Grfico 1: Taxas de analfabetismo absoluto e analfabetismo funcional.
Brasil (1999, 2002 e 2005)

Fonte: PNAD/IBGE

Apesar de todos os esforos para erradicar o analfabetismo e de


recursos investidos em programas como o Alfabetizao Solidria (go-
verno Fernando Henrique Cardoso) e o Brasil Alfabetizado (governo
Lus Incio Lula da Silva), o pas ainda apresenta taxas de analfabe-
tismo altas. Como se viu no grfico 1 o percentual de analfabetismo
absoluto na faixa da populao brasileira com 15 anos e mais de idade
foi de 11,05% em 2005 enquanto o analfabetismo funcional chegou a
23,4% no mesmo ano. As regies Norte e Nordeste so as mais atingi-
das por este fenmeno.
A mdia de anos de estudo outro indicador importante para uma
compreenso do perfil da populao brasileira . Embora esta mdia te-
nha aumentado nos ltimos anos, ainda muito baixa como mostra o
quadro 1, que contm dados relativos populao adulta, permitindo
apreciar o crescimento no perodo 1999 2005.
Esse ndice calculado a Quadro 1: Mdia de anos de estudo da populao de 25 anos ou mais de idade
partir do nmero de sries Brasil e Regies Geogrficas (1999, 2002 e 2005)
completadas na educao
bsica e ensino superior e Regies Perodo
refere-se populao com Geogrficas 1999 2002 2005
25 anos ou mais de idade.
Brasil 5,70 6,13 6,52
Norte 5,72 6,06 6,02
Nordeste 4,21 4,61 5,04
Sudeste 6,40 6,83 7,24
Sul 6,03 6,45 6,91
Centro-Oeste 5,89 6,37 6,79

Fonte: PNAD/IBGE

66 ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL E MDIO


Como se v, o pas passou de 5,70 anos de estudo em 1999 para
6,52 em 2005. Embora esses dados sejam animadores, oportuno desta-
car que h acentuadas disparidades territoriais nesta oferta enquanto
o Sudeste atinge a mdia de 7,24 anos, o Nordeste situa-se em patamar
significativamente inferior, com uma mdia de 5,04 anos.
Os dois indicadores apresentados neste tpico permitem perceber
que o Brasil ainda tem muito por fazer em termos da distribuio de
oportunidades educacionais para o conjunto de sua populao.
A seguir sero analisados dados relativos oferta de Educao
Bsica, que indicam a populao que frequenta a escola, teoricamente
situada na faixa de 0 17 anos, embora no caso brasileiro, a distoro
idade-srie nos Ensino Fundamental e Mdio desloque o limite de idade
para valores superiores a 17 anos.

3. Oferta de Educao Bsica


Para a compreenso do acesso da populao brasileira aos servios
educacionais oportuno apreciar a distribuio das oportunidades por
etapas e redes de ensino. Por estarmos tratando da Educao Bsica em
seu conjunto, decidimos ampliar a srie histrica para um intervalo de
quinze anos, o que permite melhor visualizar as tendncias de cresci-
mento do sistema escolar.
O quadro 2 apresenta os dados gerais relativos ao perodo consi-
derado, onde possvel observar que o pico de crescimento absoluto do
ensino fundamental se d em 2000, imediatamente aps a implantao
do FUNDEF e os maiores valores absolutos de matrculas da educao
infantil e ensino mdio acontece em 2005. Importante destacar que este
fato acontece em momento no qual no havia aporte financeiro especfi-
co para essas duas etapas da educao bsica.
O quadro tambm mostra que a participao pblica na oferta de
Educao Bsica se d em 2000 para o ensino fundamental (91,1%) e
em 2007 para a educao infantil (76%) e ensino mdio (89,3%). Este
percurso pode ser notado atravs de uma apreciao das matrculas por
dependncia administrativa.
Quadro 2: Matrculas por Dependncia Administrativa. Brasil 1995-2009

Educao Infantil Ens. Fundamental Ens. Mdio

Ano Pblico Privado Pblico Privado Pblico Privado

1985 1.624.000 900.000 21.775.652 2.989.266 2.011.710 1.004.228

% 64,3% 35,7% 87,9% 12,1% 66,7% 33,3%

1995 4.366.859 1.382.375 28.870.418 3.798.320 4.210.346 1.164.485

% 76,0% 24,0% 88,4% 11,6% 78,3% 21,7%

2000 3.914.411 1.423.785 32.528.707 3.189.241 7.039.529 1.153.419

% 73,3% 26,7% 91,1% 8,9% 85,9% 14,1%

2005 5.156.467 2.048.546 30.157.792 3.376.769 7.933.713 1.097.589

% 71,6% 28,4% 89,9% 10,1% 87,8% 12,2%

2007 4.948.390 1.561.478 28.928.605 3.193.668 7.472.301 897.068

% 76,0% 24,0% 90,1% 9,9% 89,3% 10,7%

2009 4.988.516 1.774.115 27.927.139 3.778.389 7.364.153 973.007

% 73,8% 26,2% 88,1% 11,9% 88,3% 11,7%

Fonte: MEC/INEP. Censos Escolares.

ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL E MDIO 67


Para aprofundar a anlise dos dados apresentados no quadro 5
oportuno detalhar as tendncias de expanso e retrao da oferta nas
diversas etapas da Educao Bsica. Para tanto, organizou-se os dados
em grficos com o objetivo de facilitar a apreciao desse movimento.
O grfico 2 mostra a distribuio da oferta em Educao Infantil no
perodo 1995 2009, e permite constatar que houve um crescimento de
17,6% no total de matrculas nesta etapa da Educao Bsica quando o
Em 2006, a redao do
artigo 32 da LDB foi alte- nmero de alunos passa de 5.749.234 para 6.762.631.
rada pela Lei Federal N
11.274/2006, passando
Embora esta etapa de ensino no esteja universalizada, acima de
a ter a seguinte forma: O tudo para crianas 0 3 anos em creches, houve de fato crescimento na
ensino fundamental obri-
oferta de pr-escola para crianas de 4 e 5 anos. Os dados a partir de
gatrio, com durao de
9 (nove) anos, gratuito na 2006 j so consolidados com a incluso das crianas de seis anos no
escola pblica, iniciando- Ensino Fundamental, em decorrncia da lei N 11.274/2006
se aos 6 ( seis) anos de
idade, ter por objetivo a Grfico 2: Educao infantil - Evoluo de matrculas 1995-2009
formao bsica do cida-
do. Isso faz com que a
Educao Infantil se ate-
nha a faixa etria de 0 a
5 anos. Por isso mesmo,
os dados apresentados no
Quadro 5 devem ser exa-
minados luz de tais mo-
dificaes.

Neste mesmo perodo a Educao Infantil pblica mantm sua oferta


em percentuais acima de 70%, enquanto a oferta privada apresenta seu
pico de crescimento absoluto e relativo em 2005. A partir de 2007 vem se
observando pequenos, mas constantes crescimentos da rede privada em
relao rede pblica.
H que se considerar aqui que a queda na oferta da rede pblica
entre 1995 e 2000 est associada implementao do FUNDEF, de 1998
em diante. At ento, muitas crianas acima de 6 anos permaneciam na
pr-escola, sob o argumento de que no estavam alfabetizadas.
Como o Fundo direciona recursos para alunos do Ensino Funda-
mental, esvaziaram-se as antigas Classes de Alfabetizao. Levando em
conta que a distribuio etria da populao est se modificando, e consi-
derando que a populao de 0 a 4 anos est diminuindo possvel enfren-
tar, em situao menos adversa, o desafio de acelerar a universalizao
da Educao Infantil, especialmente, a pr-escola (4 e 5 anos) (VIEIRA,
VIDAL e COSTA, 2007).
A situao do Ensino Fundamental diferente daquela observada
em relao Educao Infantil. Sendo, at 2009, a nica etapa obrigatria
da Educao Bsica, aps uma fase de 15 anos de crescimento at 1999,
sua oferta encontra-se em processo de retrao, como mostra o grfico 3.

68 ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL E MDIO


Grfico 3: Ensino Fundamental - Evoluo de matrculas 1995-2009

Para um aprofundamento
desta discusso, confe-
rir: Vieira, Vidal e Costa
(2007).

Aps um ciclo expansionista, cuja constncia se manteve at 1999,


a taxa de matrculas do Ensino Fundamental comea a decrescer. Tal
situao expressa a combinao de dois fatores mutuamente articulados:
de um lado, a reduo do crescimento da populao na faixa etria cor-
respondente a esta etapa da Educao Bsica; e, de outro, uma relativa
diminuio na distoro idade-srie.
Os dados do Ensino Fundamental mostram que o maior nmero de
matrculas ocorreu em 1999, quando se chega a 36.059.724 alunos, sendo
90,9% na rede pblica e 9,1% na rede privada. Considerando o perodo
1999 2009, observa-se um decrscimo de matrculas nesta etapa de
ensino de 12%, fato associado ao comportamento da estrutura etria bra-
sileira, e aos esforos de correo da distoro idade-srie desenvolvidos
nas duas ltimas dcadas.
Dados do IBGE confirmam que nos ltimos 15 anos (1992 2007) o
pas est vivendo uma transio demogrfica que implica numa significa-
tiva diminuio do peso relativo das crianas e jovens de 0 a 19 anos sobre
o total da populao (de 44,6% em 1992 para 36,2% em 2005).
Este movimento na estrutura etria explica, em parte, a reduo da
frequncia escolar no Ensino Fundamental, uma vez que a populao de
5 a 14 anos diminui em 19,8%, passando de 23,2% em 1992, para 18,6%
em 2005 (VIEIRA, VIDAL e COSTA, 2007).
A evoluo de matrculas no Ensino Mdio nos primeiros cinco
anos do sculo XXI foi muito significativa, passando de 5.374.831 (1995)
para 9.031.302 (2005). O aumento do total de matrculas foi de 68,0%.
Nesta etapa da Educao Bsica, a maior expanso ocorreu na rede
pblica, onde at 2005 foram criadas 3.723.367 novas vagas, corres-
pondendo a um crescimento de 88,4% no perodo. Enquanto isto, a rede
privada apresentou um decrscimo de 5,7% na oferta, com uma perda
de 66.896 alunos.
A expectativa de crescimento do Ensino Mdio passa por um mo-
mento de contingenciamento quando se observa os dados de 2007 e 2009,
que revelam decrscimo nos nmeros absolutos, confirmando certa esta-
bilidade nas duas redes, com sensvel crescimento da rede privada.

ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL E MDIO 69


O grfico 4 mostra o comportamento da oferta de Ensino Mdio
nas duas redes.
Grfico 4: Ensino Mdio - Evoluo de matrculas 1995-2009

Como se viu, a oferta pblica de Ensino Mdio apresentou grande


crescimento absoluto. A afirmativa tambm verdadeira em termos rela-
tivos, uma vez que esta participao passou de 78,3% (1995) para 88,3%
(2009). O setor privado, por sua vez, embora tenha registrado reduo de
matrculas na oferta desta etapa da Educao Bsica, ensaia uma reao
a partir de 2009, quando registra um acrscimo de 75.939 matrculas.
A tendncia de expanso do Ensino Mdio ocorre de forma significa-
tiva at 2003, especialmente na rede pblica. A partir de 2005 se observa
um decrscimo no nmero absoluto de matrculas nesta etapa de ensino.
Os nmeros expressam uma situao complexa na medida em que
com a universalizao de matrculas no Ensino Fundamental, a tendn-
cia seria de extraordinria presso por um aumento equivalente no Ensi-
no Mdio. No o que est ocorrendo.
Mesmo com o crescimento do Ensino Fundamental, muitos no che-
gam ao Ensino Mdio. Embora 82% dos jovens de 15 a 17 anos estejam
na escola, grande parte frequenta o Ensino Fundamental, evidenciando a
permanncia de expressivos ndices de distoro srie-idade nesta etapa
da Educao Bsica. Do ponto de vista da clientela, explicaes diversas
podem ser aventadas, desde a falta de atratividade da escola para esta
populao at o ingresso precoce no mundo do trabalho.
A anlise de outros indicadores, por certo, ofereceria maiores subs-
dios para compreender as questes do acesso educao. Os dados aqui
apresentados no pretenderam esgotar o assunto, mas, chamar ateno
para o fato de que, embora em ritmo muito inferior ao desejvel, o Brasil
est promovendo a conquista da quantidade.
Os nmeros mostram que houve, na ltima dcada, uma amplia-
o do acesso escola sem precedentes na histria da educao brasi-
leira. Mais importante ainda constatar que a maioria dos estudantes
matriculados na Educao Bsica frequenta a escola pblica. Noutras
palavras, est havendo uma publicizao da Educao Bsica (VIEIRA,
2008, op. cit.), fator estratgico na promoo do direito educao.

70 ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL E MDIO


Apesar dos avanos obtidos, ainda h muito por ser feito. A efeti-
va democratizao das oportunidades educacionais requer a ampliao
da oferta de Educao Infantil e, sobretudo, a universalizao do Ensino
Mdio gratuito. Estas so metas a perseguir no mbito dos indicadores
de acesso. Quanto aos indicadores de sucesso, o caminho a percorrer se
apresenta ainda mais complexo. Portanto, o pas no tem tempo a perder.

Idade avanada entrave para superar analfabetismo,


apontam especialistas
A idade avanada do analfabeto brasileiro apontada, tanto por espe-
cialistas como pelo governo, como um dos principais entraves para superar o
problema. A idade mdia da parcela da populao que no sabe ler e escre-
ver 54 anos. Se a taxa de analfabetismo no pas hoje de 10%, na faixa
etria acima dos 65 anos o percentual sobe para 31%. Entre os brasileiros de
47 a 55 anos, o ndice quase o dobro da mdia nacional: 19,5%.
A professora da USP (Universidade de So Paulo) e especialista em
educao de jovens e adultos Maria Clara Di Pierro afirma que a persistncia
do problema em idade avanada faz com que o ritmo da reduo do anal-
fabetismo continue muito lento. "Nos grupos mais jovens o analfabetismo
teve uma reduo importante nas ltimas dcadas graas expanso do
acesso escola pblica. Mas muito mais difcil elimin-lo na medida em que
voc vai diminuindo os nmeros, especialmente quando voc chega a ndi-
ces inferiores a 10% e a patamares residuais, abaixo de 5%", analisa. Para
o pesquisador do Ipea (Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada) Marcelo
Medeiros, as redues recentes das taxas de analfabetismo ocorreram no
porque os brasileiros mais velhos aprenderam a ler e a escrever, mas porque
esses idosos morreram.
"A taxa de analfabetismo cai fundamentalmente entre os adultos por
questes demogrficas. Esse analfabetismo que foi criado no passado se
mantm porque muito difcil e caro educar adultos. Esse um analfabetis-
mo que triste e sobre o qual a gente tem pouco poder de ao", acrescenta.
Medeiros acredita que o prprio movimento demogrfico vai ajudar a reduzir
as taxas no futuro. "Os adultos analfabetos que foram produzidos no passa-
do so em nmero muito maior do que a produo de analfabetos de hoje.
Atualmente as crianas vo para a escola muito mais do que no passado,
ento naturalmente vai ocorrer uma queda sistemtica da taxa de analfabe-
tismo", analisa. (Amanda Cieglinski, Da Agncia Brasil)

ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL E MDIO 71


Menos alunos. Mais qualidade?
A prxima dcada ser a chance de as escolas inverterem a equao dos
anos 90 quando o aumento na quantidade de alunos levou queda da qua-
lidade do ensino. O movimento agora oposto. Elas recebem cada vez menos
alunos, devido reduo da natalidade. At 2020, as matrculas no ensino
fundamental podero cair em 40%.
Segundo uma projeo de Sergei Soares, pesquisador do Instituto de
Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA), se o pas mantiver a reduo da nata-
lidade da ltima dcada e conseguir acabar com a repetncia, as matrculas
no ensino fundamental cairo de 32 milhes para 19 milhes nos prximos
11 anos. Essa reduo representa uma oportunidade mpar.
O dinheiro hoje gasto na absoro de crianas poder ser usado para
aumentar a carga horria de estudo, investir no treinamento de professores e
comprar materiais e tecnologia para as escolas isso se no for alocado para
outras reas. Se o atual e os prximos governos levarem a srio as metas
de qualidade traadas para a educao, o investimento dever at aumentar.
Segundo essas metas, em 2021 os alunos brasileiros devero ter desempenho
igual mdia dos pases desenvolvidos. A reduo da natalidade o vento a
favor da educao, e as metas so instrumentos importantes para nos guiar,
afirma Marcelo Neri, economista da Fundao Getlio Vargas no Rio de Janei-
ro. Mas nada garante que no vamos deixar mais uma gerao se perder.
Em artigo sobre natalidade e educao na Amrica Latina, Sergei Soa-
res, do Ipea, afirma que h alguns anos o Brasil abre vantagem demogrfica
em relao ao resto do continente. H pases em que a populao em idade
escolar est crescendo menos que a populao total, como o Mxico e o Pana-
m. Mas o Brasil o nico onde o total de crianas caiu. (Ana Aranha, Revista
poca, 23/05/2009)

Nesta unidade foram estudados alguns indicadores de acesso,


sendo examinados dados sobre o perfil da populao brasileira e sobre
a oferta de matrculas nas diferentes etapas da Educao Bsica.
Constatou-se atravs do analfabetismo de jovens e adultos e do
nmero de anos de estudo da populao adulta que o perfil educa-
cional da populao brasileira ainda est muito aqum do desejvel
para um pas que almeja atingir patamares de desenvolvimento com-
patveis com naes consideradas de primeiro mundo.
No que se refere distribuio de matrculas na Educao Bsi-
ca, observou-se um notvel crescimento em termos absolutos, assim
como o aumento significativo da oferta de educao pblica, embora a
Educao Infantil e o Ensino Mdio no estejam universalizados.
Embora o ciclo de crescimento do Ensino Fundamental tenha se
concludo com a quase completa universalizao desta etapa de en-

72 ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL E MDIO


sino, no que tange a oferta de educao infantil ainda permanece o
desafio de ampliao de vagas, especialmente para as crianas de 0 3
anos (creche).
O Ensino Mdio, por sua vez, no confirmou o crescimento pre-
visto no incio da dcada, embora tenha registrado significativo au-
mento nas matrculas at 2005. A partir de ento, se observa um pe-
queno decrscimo em relao a 2005 seguido de certa estabilidade.

1. Examine as definies de indicadores apresentadas a seguir. Discu-


ta a relevncia desse conhecimento para a Educao Bsica.
Indicadores so, resumidamente, atributos que facilitam a compre-
enso de determinada situao. Bons indicadores so aqueles apli-
cados na prtica, que geram informaes, so confiveis e suscitam
reflexes (http://www.gife.org.br)
Indicadores so modos de representao - tanto quantitativa quan-
to qualitativa - de caractersticas e propriedades de uma dada re-
alidade: processos, produtos, organizaes, servios (http://www.
sustentabilidade.org.br Acesso em: 08/02/2008).
Indicadores so ferramentas para acompanhamento e avalia-
o dos processos (http://quali-blog.wordpress.com Acesso em:
08/02/2008).
2. Os Objetivos de Desenvolvimento do Milnio foram definidos em
2000 e estabelecem metas de longo prazo a serem atingidas pelos
pases membros das Naes Unidas. A situao do Brasil, conforme
descrita pelo Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento
(PNUD) assim se encontra:
No Brasil, os dados so de 2005: 92,5% das crianas e jovens entre
7 e 17 anos esto matriculados no ensino fundamental. Nas cida-
des, o percentual chega a 95%. O objetivo de universalizar o ensino
bsico de meninas e meninos foi praticamente alcanado, mas as
taxas de frequncia ainda so mais baixas entre os mais pobres e as
crianas das regies Norte e Nordeste. Outro desafio com relao
qualidade do ensino recebida.
Qual a sua opinio sobre a situao do Brasil em relao a esse objetivo?
3. Comente a frase a seguir, expressando seu ponto de vista sobre as
implicaes para a educao brasileira:
Os dados indicam que ainda elevado o analfabetismo entre jovens
e adultos no Brasil. Ao mesmo tempo, a mdia de anos de estudo

ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL E MDIO 73


baixa. Constata-se ainda que h grande descompasso entre a oferta
de Ensino Fundamental e outras etapas da Educao Bsica.
4. O grfico 5 a seguir refere-se distribuio de matrculas na E-
ducao Superior presencial. Examine atentamente a tendncia de
expanso por rede neste nvel de ensino e compare com os dados
relativos Educao Bsica. Expresse sua opinio sobre as tendn-
cias observadas:
Grfico 5: Ensino Superior - Evoluo de matrcula 1995-2007

Leitura
SAVIANI, D.; LOMBARDI, J. C. e NASCIMENTO, M. I. M. A escola p-
blica no Brasil. Campinas: Autores Associados. 2005.
ADRIO, T. & PERONI, V. (orgs.). O pblico e o privado na educao:
interfaces entre Estado e Sociedade. So Paulo: Editora Xam, 2005.
BROCK, C. & SCHWARTZMAN, S. Os desafios da educao no Brasil.
Rio de Janeiro: Editora Nova Fronteira, 2005.

Sites
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) http://www.
ibge.gov.br
Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) http://
www.pnud.org.br
UNESCO Institute for Statistics (UIS) http://www.uis.unesco.org

74 ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL E MDIO


Unidade

5
Indicadores de sucesso:
a construo da qualidade

Objetivos:
Conhecer os mecanismos de funcionamento do Censo Escolar, e a forma como so
elaborados alguns indicadores educacionais.
Compreender a situao de desempenho escolar do Brasil no contexto internacional.
Entender o que e como funciona o SAEB e o ENEM, discutindo alguns resultados
histricos.
Descrever o IDEB e refletir sobre sua importncia na criao de uma poltica de
accountability.
76 ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL E MDIO
Introduo
Vimos na unidade anterior que o Brasil foi capaz de ampliar signi-
ficativamente a oferta escolar, representando uma importante conquista
para amplos segmentos sociais antes excludos do acesso escola. Tais
circunstncias trouxeram novos desafios poltica educacional e gesto
dos sistemas, cujas respostas nem sempre foram compatveis s deman-
das de uma educao de qualidade para todos. A escola, por sua vez, teve
dificuldades em ajustar-se a uma clientela advinda de famlias para quem
a cultura letrada nem sempre esteve incorporada ao seu cotidiano.
Embora o Brasil venha investindo em educao um percentual se-
melhante ao Produto Interno Bruto (PIB) de outros pases, a comparao
entre os indicadores educacionais deixa claro que no estamos logran-
do xito em equacionar questes que h muito deveramos ter superado
(VIEIRA & VIDAL, 2007a). Iniciamos o novo milnio com uma agenda que
acumula problemas do passado e do presente, anunciando outros, dos
tempos que comeamos a enfrentar.
Apesar do incomensurvel volume de recursos investidos em polti-
cas de expanso e aprimoramento da Educao Bsica, como vimos em
unidade anterior, ainda se convive com srios dficits de atendimento nes-
se nvel de ensino, em particular na Educao Infantil e no Ensino Mdio.
A infraestrutura de grande parte das escolas precria. A rede de atendi-
mento mal distribuda, representando pesado nus para o poder pblico
em custos de transporte escolar. Ainda temos escolas de uma s sala de
aula, sem servios bsicos como gua, energia e at mesmo banheiros.
Raras so as bibliotecas escolares que no parecem meros depsitos
de livros. Se muitas escolas passam ao largo das novas tecnologias, nou-
tras h computadores parados ou mesmo encaixotados por falta de recur-
sos para sua manuteno e/ou instalao. Livros e outros materiais peda-
ggicos existem, mas nem sempre em quantidade e qualidade adequada.
Enquanto em determinadas reas do conhecimento sobram pro-
fessores com formao, em outras, faltam. Os salrios so baixos e a
motivao, poucas vezes elevada. Os resultados de estudantes brasi-
leiros em diversos sistemas de avaliao, por sua vez, so sofrveis. E
tudo isso contribui para que a construo da qualidade seja um desafio
inadivel a enfrentar.

ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL E MDIO 77


No demais lembrar que, como em qualquer lugar do mundo, temos
boas e ms escolas, seja no setor pblico ou no setor privado. Ao mesmo
tempo, estudos e pesquisas no campo do desenvolvimento cognitivo tm
evidenciado que dadas as condies apropriadas, a esmagadora maioria
de estudantes tem potencial para alcanar o sucesso escolar. Assim,
preciso prosseguir na busca de alternativas para que a aprendizagem se
configure, de fato, como um direito de todos.
A qualidade de um sistema educacional resulta de um complexo
conjunto de fatores em que esto presentes desde elementos mais objeti-
vos como aspectos materiais relativos ao provimento de servios (a exem-
plo de prdios, equipamentos e livros) a outros menos tangveis (como a
liderana da equipe dirigente, a motivao da comunidade escolar, etc.).
Neste captulo iremos examinar alguns desses fatores, tendo em
mente a advertncia de que a educao tarefa de longo prazo e que
isoladamente nenhum desses fatores gera a qualidade da educao. Co-
mecemos por discutir aspectos relacionados aos sistemas de avaliao de
estudantes e de sistemas escolares.

1. Censo Escolar e indicadores de rendimento


Embora a coleta de informaes educacionais seja prtica bastan-
te antiga no pas, foi no incio da dcada de 1990 que tais procedimen-
tos passaram a contar com recursos que permitiram gerar uma base
de dados de grande relevncia para a poltica educacional.
O denominado Censo Escolar, sob a responsabilidade do Instituto
Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (INEP),
vinculado ao Ministrio da Educao, realizado a cada ano e compila
um conjunto expressivo de dados que permitem a elaborao de vrios
indicadores de quantidade e qualidade do sistema educacional do pas,
por regio, estado, municpio, dependncia administrativa e at mesmo
unidade escolar.
A srie histrica construda pelo Censo Escolar possibilita aos
planejadores de polticas educacionais direcionarem aes e definirem
metas a serem atingidas no mdio e longo prazo. No que tange a qua-
lidade do sistema educacional, o Censo Escolar apura, todos os anos,
dados relativos a aprovao, reprovao e abandono, e constri as cha-
madas taxas de rendimento que fornecem informaes sobre a eficin-
cia do sistema escolar.
As taxas de aprovao, reprovao e abandono, veem, h mui-
tos anos, denunciando srios problemas na oferta da educao pblica
brasileira, tanto que iniciativas visando reduzir a reprovao e o aban-
dono foram desencadeadas, especialmente a partir da segunda metade
da dcada de 1990. Um efeito imediato da reprovao e do abandono o
aumento da distoro idade-srie, que, por sua vez, alimenta o mesmo
fenmeno criando um ciclo vicioso, resistente a mudanas.

78 ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL E MDIO


Os dados a seguir procuram discutir a evoluo das taxas de
aprovao, reprovao e abandono no perodo 1995 2005 no Brasil e
regies geogrficas, no Ensino Fundamental e Ensino Mdio.
A tabela 1 mostra os nmeros absolutos e relativos da taxa de apro-
vao no Brasil e nas regies, evidenciando o crescimento percentual no
Brasil e em todas as regies, sendo a regio Sul a que menos cresceu no
perodo considerado. Quando analisamos esta taxa nas regies geogrfi-
cas brasileiras, Norte e Nordeste so as que apresentam as mais baixas,
implicando um desperdcio de quase 30% dos alunos, que evadem ou re-
provam no final do ano.
Tabela 1: Aprovados no Ensino Fundamental 1995 - 2005

1995 2000 2005


Brasil 22.671.349 69% 27.607.362 77% 26.316.971 78%
Norte 1.626.891 59% 2.269.031 69% 2.403.020 72%
Nordeste 6.150.551 61% 8.645.493 69% 7.894.524 71%
Sudeste 9.959.235 76% 11.149.185 86% 10.611.800 86%
Sul 3.332.058 76% 3.623.411 82% 3.466.586 82%
Centro Oeste 1.602.614 69% 1.920.242 74% 1.941.041 79%

As taxas de reprovao e de abandono esto relacionadas efi-


cincia interna da escola, a atratividade da mesma e a capacidade desta
criar condies de permanncia das crianas ao longo do ano letivo.
Os grficos 6 e 7 mostram a evoluo das duas taxas no perodo
1995 2005 e embora se registre quedas nas taxas de abandono, as ta-
xas de reprovao aumentaram em relao ao ano 2000, depois de uma
queda entre 1995 2000. Nos dois casos reprovao e abandono as
regies Norte e Nordeste detm os piores indicadores.
Grfico 6: Taxa de Abandono - Ensino Fundamental -
Brasil e Regies 1995 - 2005

ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL E MDIO 79


Grfico 7: Taxa de Reprovao - Ensino Fundamental -
Brasil e Regies 1995 - 2005

Importante destacar que apesar do decrscimo registrado nas ta-


xas de reprovao e abandono no Ensino Fundamental no perodo 1995
2000 no pas, os resultados ainda se encontram em patamares muito
superiores aos de pases da Amrica Latina, a exemplo da Argentina
(6,2%; 9,1%), Chile (2,0%; 0,5%), Mxico (5,7%; 11%) ou mesmo China
(0,3%; 2,0%) e ndia (3,7%; nd).
No que diz respeito ao Ensino Mdio, os dados de aprovao mos-
trados na tabela 2, tambm no so promissores, embora se registre
melhoria nos ltimos dez anos. Situado na faixa de 68 a 72% de apro-
vao, o pas registra desperdcio de 28% de recursos financeiros inves-
tidos nesta etapa de ensino, a cada ano, afora o prejuzo com o atraso
provocado na qualificao da populao, inclusive para incluso no
mercado de trabalho.
Tabela 2: Aprovados no Ensino Mdio 1995 - 2005

1995 2000 2005


Brasil 3.634.660 68% 6.094.895 74% 6.468.517 72%
Norte 196.965 57% 422.483 74% 513.097 69%
Nordeste 749.957 66% 1.409.606 73% 1.871.980 70%
Sudeste 1.889.803 71% 3.055.514 78% 2.795.863 74%
Sul 554.754 67% 793.306 66% 837.744 69%
Centro Oeste 243.181 64% 413.986 72% 449.833 71%
Fonte: MEC/INEP. Censos Escolares.

Diferentemente do Ensino Fundamental, que desde 1998 tem re-


cursos financeiros assegurados atravs do FUNDEF, o Ensino Mdio, at
2008, era financiado pelos cofres dos tesouros estaduais. Com a criao
do FUNDEB esta etapa de ensino passa a ter recursos assegurados e
custo-aluno mnimo definido.
Os grficos 8 e 9 apresentam os dados relativos as taxas de repro-
vao e abandono no Ensino Mdio no perodo 1995 2005 para o pas e
regies geogrficas. No que tange a reprovao, se observa uma sensvel
queda no perodo 1995 - 2000, registrando-se um acentuado crescimen-
to no perodo subsequente. Neste indicador, mais uma vez, Norte e Nor-
deste so as regies que apresentam os percentuais mais altos.

80 ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL E MDIO


A taxa de abandono no mesmo perodo vem apresentando um com-
portamento bastante curioso, com a regio Sul tendo um aumento ex-
pressivo no perodo 1995 2000 seguido de uma queda tambm bas-
tante expressiva no perodo subsequente. As demais regies apresentam
melhorias gradativas, com o Norte registrando queda de 11% no perodo
1995 2000 seguido de aumento no quinqunio seguinte.
Grfico 8: Taxa de reprovao no Ensino Mdio, no Brasil e Regies,
nop perodo 1995 - 2005

Grfico 9: Taxa de abandono no Ensino Mdio, no Brasil e Regies,


no perodo 1995 - 2005

2. Sistemas de Avaliao de Desempenho Escolar


O interesse pela avaliao de sistemas educacionais no pas re-
lativamente recente. Foi somente a partir da dcada passada que passa
a haver uma orientao no sentido de instituir uma poltica nacional
de avaliao, explicitada atravs da criao do Sistema de Avaliao da
Educao Bsica (SAEB) e do Exame Nacional do Ensino Mdio (ENEM).
Com objetivos e caractersticas diferenciadas, tais instrumentos
tm oferecido elementos para dimensionar os problemas relativos ao

ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL E MDIO 81


desempenho dos estudantes da Educao Bsica, mostrando que h
muito a ser feito para que o Brasil possa alinhar-se aos pases que tm
obtido xito na promoo do sucesso escolar de seus alunos.
O pas tem tambm participado de avaliaes internacionais a
exemplo do Programa Internacional para Avaliao de Estudantes (Pro-
gramme for International Student Assessment - PISA), uma ava-liao
trianual promovida pela Organizao para Cooperao e Desenvolvi-
mento Econmico (OCDE) que avalia estudantes de 15 anos de idade
em habilidades de leitura, matemtica e cincias.
A primeira avaliao foi realizada em 2000, focalizando a leitura,
a segunda em 2003, para matemtica e a terceira em 2006, em cin-
cias. Alm 30 dos pases pertencentes a OCDE, o PISA realizado em
pases que aderem ao exame, denominados parceiros, nos quais o Bra-
sil se inclui.
Outro exame internacional de que o Brasil participa coordena-
do pelo Laboratrio Latinoamericano de Evaluacin de la Calidad de
la Educacin (LLECE), que realizou o Primeiro Estudo Internacional
Comparativo em 1997 visando testar a capacidade de linguagem e ma-
temtica de alunos de terceira e quarta sries em 11 pases da Amrica
Latina e Caribe.
O Segundo Estudo Comparativo Internacional foi aplicado em
2006, com o objetivo de verificar a capacidade de linguagem e ma-
temtica de alunos de terceira e sexta sries. Nestes estudos, pos-
svel observar a situao do Brasil comparada com os demais pases da
Amrica Latina, bem como observar que polticas pblicas tm surtido
algum tipo de efeito positivo, uma vez que os cenrios educacionais
desse conjunto de pases mantm certas similitudes.

2.1 Sistema de Avaliao da Educao Bsica (SAEB)


Criado em 1988, o Sistema de Avaliao da Educao Bsica (SAEB)
um sistema de avaliao amostral, operacionalizado a cada dois anos
com a finalidade principal de avaliar a qualidade, equidade e eficincia
do ensino e da aprendizagem no mbito do Ensino Fundamental e Mdio.
De 1995 a 2005, a amostra selecionada e a abrangncia do SAEB
aumentaram significativamente, tendo contado em 2005 com a participa-
o das 27 unidades da Federao, 5.940 escolas da rede pblica e priva-
da, 194.822 alunos da Educao Bsica.
Face diversidade e singularidade dos diferentes sistemas educa-
cionais existentes no pas, a forma como o SAEB vinha sendo realizado
at 2003 no atendia s demandas de informaes, principalmente dos
municpios e escolas que no se reconheciam nos resultados.
Para suprir essa lacuna e visando a obteno de indicadores por
unidade escolar, a abrangncia deste exame foi ampliada atravs da Por-
taria Ministerial N 931 de 21 de maro de 2005, constituindo-se em um
sistema composto por duas avaliaes, quais sejam:

82 ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL E MDIO


Avaliao Nacional da Educao Bsica (ANEB)
Que mantm os objetivos, caractersticas e procedimentos das ava-
liaes anteriormente realizadas pelo SAEB, ou seja, por meio de amos-
tras da populao, garantindo a continuidade da srie histrica dos da-
dos de proficincia dos alunos das redes pblicas e privadas brasileiras.
Os resultados produzidos pela ANEB no so utilizados para identificar
municpios, escolas, turmas, alunos, professores e diretores.

Avaliao Nacional do Rendimento no Ensino Escolar (ANRESC)


Tambm conhecido como Prova Brasil, levanta informaes sobre o
desempenho de cada uma das escolas urbanas, com mais de 30 alunos
de 4 e 8 sries do Ensino Fundamental da rede pblica brasileira. O
objetivo da ANRESC , principalmente, oferecer aos governos estaduais
e prefeituras municipais uma avaliao das escolas de suas redes para
que, de posse de informaes acerca de cada uma delas, planejem e
implementem polticas pblicas e, ainda, possam aplicar recursos com
maior preciso. A produo de informaes sistemticas por unidade
escolar contribuir para o desenvolvimento de uma cultura avaliativa,
estimulando a melhoria dos padres de qualidade e equidade da educa-
o brasileira e adequados controles sociais dos seus resultados.
A primeira edio da Prova Brasil, foi aplicada em todo o Brasil em
novembro de 2005, tendo sido realizada em escolas pblicas de 5.398
municpios de todas as unidades da Federao e avaliado o desempenho
de 3.306.378 alunos de 4 e 8 srie do Ensino Fundamental em Lngua
Portuguesa e Matemtica. Em novembro de 2007 cerca de 5,5 milhes
de alunos fizeram a Prova Brasil, em mais de 50 mil escolas. E em 2009,
mais de 4,5 milhes de alunos distribudos em 77.666 escolas e 5.498
municpios participaram da 3 edio da Prova Brasil.
Em termos prticos, em sucessivas aplicaes, nos ltimos anos,
o SAEB tem evidenciado que o desempenho de estudantes brasileiros
apresentou queda de rendimento no perodo 1997 - 2003, comeando a
apresentar ligeira melhoria a partir de 2005.
Os grficos 10 e 11 mostram os resultados obtidos para as dis-
ciplinas Lngua Portuguesa e Matemtica na 4 srie do Ensino Fun-
damental no perodo 1995 2009 para o Brasil e regies.
Considerando que na escala do SAEB o nvel de desempenho es-
perado para os alunos nas duas disciplinas so respectivamente 200
e 250, constata-se que os valores alcanados pelo pas e pelas regies
encontram-se em patamares significativamente inferiores a estes. Entre
as regies, o Nordeste e o Norte so as que apresentam os resultados
mais baixos ao longo da srie histrica, com o Nordeste apresentando
situao ainda pior que o Norte.

ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL E MDIO 83


Grfico 10: Mdias de desempenho SAEB para as disciplina Lngua Portuguesa na 4 srie
do Ensino Fundamental no perodo 1995 2009 para o Brasil e regies.

Grfico 11: Mdias de desempenho SAEB para as disciplina Matemtica na 4 srie do En-
sino Fundamental no perodo 1995 2009 para o Brasil e regies.

Quando observados sob a tica dos estgios de competncia, os


dados do SAEB para a disciplina Lngua Portuguesa em 2003 mostram
que apenas 4,8% das crianas brasileiras encontram-se no estgio ade-
quado (MEC/INEP, 2004a) enquanto em Matemtica registra-se 6,4%
dos alunos no mesmo estgio.
A aprendizagem nas duas disciplinas na 4 srie do Ensino Fun-
damental reclama medidas urgentes. Como lembra Ferro et alli (2001),
esse perodo da formao exerce efeito de longo prazo no percurso esco-
lar dos indivduos. Um bom aluno nas sries iniciais tem grande chan-
ce de ser um bom aluno nas sries seguintes (p. 115). Corrobora esta
assero o Relatrio de Monitoramento Global (RMG) (UNESCO, 2005) ao
destacar que:

84 ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL E MDIO


Crianas com baixo desempenho acadmico podem ser mais vulner-
veis a repetncia e evaso. Uma vez que a maioria das disciplinas es-
colares est baseada nos fundamentos introduzidos nas sries iniciais,
os alunos de escola primria com baixos nveis de desempenho podem
enfrentar dificuldades tambm nas sries mais avanadas. De fato, re-
sultados de aprendizagem precrios nas sries iniciais muitas vezes
permitem prever desvantagens educacionais, sociais e econmicas
na idade adulta (p. 123) (Grifos nossos).

A permanncia desta situao ao longo da ltima dcada evidencia


as acentuadas desigualdades regionais do pas que vm, inclusive se
agravando em algumas situaes.
Os grficos 12 e 13 se referem aos resultados do SAEB em Lngua
Portuguesa e Matemtica na 8 srie do Ensino Fundamental no perodo
1995 2009 para o pas e regies geogrficas.
Na escala do SAEB o nvel de desempenho esperado para os alunos
em fase de concluso desta etapa da Educao Bsica, nas duas disci-
plinas, so respectivamente 350 e 375. Os grficos mostram que tanto o
pas como as regies encontram-se distantes de atingir estes resultados,
sendo as regies Norte e Nordeste, mais uma vez, as que possuem os
piores indicadores.
Grfico 12: Mdias de desempenho SAEB para as disciplina Lngua Portuguesa na
8 srie do Ensino Fundamental no perodo 1995 2009 para o Brasil e regies.

ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL E MDIO 85


Grfico 13: Mdias de desempenho SAEB para as disciplina Matemtica na
8 srie do Ensino Fundamental no perodo 1995 2009 para o Brasil e regies.

Observando a situao de desempenho por estgios de competn-


cias, observa-se que o pas apresenta em 2003 na 8 srie, 9,3% e 3,3%
dos alunos no estgio adequado para Lngua Portuguesa e Matemtica,
respectivamente, denotando a grande fragilidade do sistema educacional
brasileiro no que tange a qualidade.
O reconhecimento dos problemas tem sido assumido pela gran-
de maioria das autoridades e manifestaes e iniciativas na busca pela
qualidade da educao tem sido expressas e implementadas ao longo
dos ltimos tempos, no entanto, perceptvel os parcos avanos, que
podem ser observados atravs dos dados mais recentes. Cabe indagar se
as medidas corretivas adotadas focalizam, de fato, a melhoria da apren-
dizagem discente.

5.2. Exame Nacional do Ensino Mdio (ENEM)


O ENEM apresenta diferenas substantivas em relao ao SAEB,
sendo um exame individual e voluntrio realizado anualmente com con-
cluintes do Ensino Mdio e egressos de anos anteriores.
Trata-se de uma prova de carter interdisciplinar e contextualizada
que busca colocar os estudantes diante de situaes-problemas, procu-
rando dimensionar sua capacidade de aplicao de conceitos. Consiste
de uma redao e de um teste de mltipla escolha com 63 questes que
envolvem 21 habilidades escolhidas para avaliar 5 competncias que so:

I. Dominar a norma culta da Lngua Portuguesa e fazer uso das lingua-


gens matemtica, artstica e cientfica.

II. Construir e aplicar conceitos das vrias reas do conhecimento para a


compreenso de fenmenos naturais, de processos histrico-geogrfi-
cos, da produo tecnolgica e das manifestaes artsticas.

86 ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL E MDIO


III. Selecionar, organizar, relacionar, interpretar dados e informaes re-
presentados de diferentes formas, para tomar decises e enfrentar
situaes-problema.

IV. Relacionar informaes, representadas em diferentes formas, e co-


nhecimentos disponveis em situaes concretas, para construir ar
gumentao consistente.

V. Recorrer aos conhecimentos desenvolvidos na escola para elaborao


de propostas de interveno solidria na realidade, respeitando os va-
lores humanos e considerando a diversidade sociocultural (INEP/2005).

A primeira edio do ENEM foi realizada em 1998, tendo contado


com a participao de 115,6 mil estudantes. Em 2001, na sua quarta
edio, atingiu 1,2 milho de participantes. Em 2006, contou com 2,8
milhes de participantes.
Sua popularizao est associada a instituio de uma iniciati-
va do Ministrio da Educao, o Programa Universidade para Todos
(ProUni), que vincula a concesso de bolsas em IES privadas nota
obtida no Exame. Centenas de instituies de Ensino Superior (IES) se
cadastraram junto ao INEP para utilizar os resultados do ENEM em
seus processos seletivos, como forma substitutiva ou complementar ao
processo do vestibular.
O quadro 3 apresenta os dados relativos a parte objetiva da prova
do ENEM no ano 2008 para o Brasil e regies geogrficas. Assim como
no caso do SAEB, os resultados do ENEM encontram-se muito aqum
da mdia desejada para alunos que esto concluindo ou j concluram
a Educao Bsica.
Numa escala de 100 pontos, os resultados dos alunos da escola
pblica so 33,6% menores que os dos alunos das escolas particulares.
Mais uma vez constata-se que as desigualdades regionais representam
fator de impacto na qualidade da Educao Bsica, especialmente, a
pblica no Nordeste, que apresenta uma diferena 36,9% menor que a
rede particular da mesma regio.
Quadro 3: Desempenho mdio na parte objetiva da prova do ENEM 2008, por situao
em relao ao Ensino Mdio e tipo de escola que cursou, pas e regies.

Tipo de Escola em que


Total
cursou o Ensino Mdio
Somente Somente
Geral Concluintes Egressos em Escola em Escola
Pblica Particular
Brasil 41,69 40,54 42,49 37,27 56,12
Norte 36,07 34,85 37,14 33,38 49,22
Nordeste 37,29 36,16 38,18 33,07 52,38
Sudeste 44,43 42,96 45,22 39,13 58,13
Sul 44,25 42,88 45,64 40,62 56,46
Centro-
40,32 39,58 41,12 36,49 54,61
Oeste

ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL E MDIO 87


O Brasil adentra o sculo XXI com um sistema de avaliao da
Educao Bsica capaz de disponibilizar informaes sobre qualida-
de, especialmente no que se refere ao desempenho dos estudantes. Os
estudos do SAEB, ao longo dos anos foram se aperfeioando, e hoje
possvel contar com uma excelente base de dados sobre fatores extra e
intraescolares associados ao desempenho escolar.
J o ENEM disponibiliza informaes bastante significativas so-
bre competncias e habilidades adquiridas pelos estudantes ao fim do
Ensino Mdio, ltima etapa da Educao Bsica. Embora os dois me-
canismos criados forneam importantes referncias para os concepto-
res de polticas pblicas, por si s, no so suficientes para a definio
de medidas capazes de reverter o quadro atual.
Se o problema da quantidade se consubstanciou em metas de
atendimento que puderam ser alcanadas num perodo de tempo de
uma dcada, o tema da qualidade educacional assunto de alta com-
plexidade, fenmeno multivarivel, que demanda aes de natureza
sistmica e sincrnica, o que exige dos gestores pblicos um esforo
muito maior que o anterior.
Algumas questes que permeiam as mltiplas dimenses do pro-
cesso educativo ainda esto por ser desvendadas como: a gesto esco-
lar, a avaliao docente, a definio de padres bsicos de funciona-
mento da escola, os currculos, etc.

5.3. O Brasil no contexto internacional


O pas vem participando do PISA desde a primeira edio e os re-
sultados obtidos confirmam que a qualidade da Educao Bsica ofere-
cida encontra-se muito aqum dos indicadores obtidos pelo conjunto de
pases desenvolvidos ou em desenvolvimento. Na avaliao em Leitura,
o Brasil tem alcanado resultados que o colocam em 39, 38 e 49 lu-
gar no conjunto de 43, 41 e 56 pases nos anos de 2000, 2003 e 2006.
O caso de Matemtica um pouco mais grave, tendo o pas o-
cupado a 42, 41 e 54 lugar no mesmo conjunto de pases. No que se
refere aos conhecimentos de Cincias a situao semelhante (42, 40
e 52). Ou seja, embora os avanos no campo do atendimento escolar
representem a busca pelo cumprimento de metas assumidas desde a
Conferncia de Jomtien em 1990 e corroboradas em anos posteriores,
estes no vieram acompanhados por padres de qualidade minima-
mente satisfatrios.
No caso do PISA procurou-se, a ttulo de ilustrao, comparar
os resultados obtidos pelo Brasil com outros pases da Amrica Lati-
na com desenvolvimento econmico similar, pases ibricos (Portugal
e Espanha), Irlanda e Coria do Sul, porque na dcada de 1960 apre-
sentavam indicadores semelhantes ao Brasil e ndia e China, por cons-
titurem, junto com o nosso pas, as promessas de futuro. Os grficos
14 e 15 apresentam os dados relativos ao desempenho em Leitura e
Matemtica, nos anos 2000, 2003 e 2006.

88 ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL E MDIO


Grfico 14: Desempenho mdio PISA em Leitura por pas, nos anos 2000, 2003 e 2006.

Grfico 15: Desmpenho mdio PISA em Matemtica por pas, nos anos 2000, 2003 e 2006.

Os resultados do Brasil em Leitura ao longo da srie histrica se


mostra como o pior entre os pases, embora tenha registrado incipiente
melhoria no ano 2003. Situao semelhante acontece com Matemtica,
que apesar de apresentar pequenos avanos nos resultados nas trs
aplicaes do PISA, o pior entre os pases considerados.
No Primeiro Estudo Internacional Comparativo em 1997 realizado
pelo LLECE, entre os 11 pases da Amrica Latina que participaram,
o Brasil ficou em 4 lugar em Linguagem nas 3 e 4 sries, atrs de
Cuba, Argentina e Chile. Em Matemtica, ocupou o 3 lugar nas duas
sries, perdendo para Cuba e Argentina. H que se salientar que Cuba
ocupa a 7 posio entre os pases no que se refere ao IDH e a 9 posi-
o no PIB per capita.
O Segundo Estudo Regional Comparativo e Explicativo (SERCE)
foi aplicado em 2006 e avaliou o desempenho dos estudantes da 3 e
6 sries do Ensino Fundamental, nas disciplinas de Matemtica, Lin-

ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL E MDIO 89


guagem (Leitura e Escrita) e Cincias, na Amrica Latina e o Caribe,
indagando tambm sobre os fatores associados a esses desempenhos.

3. ndice de Desenvolvimento da Educao


Bsica (IDEB)
Embora o Brasil tenha desenvolvido indicadores para mensurar
aspectos relacionados ao processo educativo, como o desempenho de
alunos e o rendimento escolar, estes dados nem sempre foram explora-
dos e aproveitados em sua plena potencialidade.
Apesar do SAEB existir desde o incio dos anos noventa, pou-
cos gestores pblicos atuando nos sistemas de ensino, especialmente
no mbito de Estados e Municpios, valorizavam as informaes desse
exame. Seu carter amostral criava um distanciamento entre os re-
sultados obtidos e as escolas, uma vez que elas no se reconheciam nos
dados consolidados, e explicitavam certo inconformismo e descrdito
em relao ao mesmo.
Com as alteraes implementadas a partir de 2005, atravs da
Prova Brasil, os resultados passaram a ser divulgados por escola, pas-
so decisivo para a assimilao do SAEB pela comunidade escolar, es-
pecialmente os gestores e professores.
Ao divulgar os dados de cada escola atravs de um boletim en-
viado para o estabelecimento de ensino que participou do exame, sua
credibilidade adquiriu maior envergadura. Na verdade, a amplitude do
exame no produz nenhuma alterao nos resultados que vinham sen-
do obtidos na srie histrica, pelo contrrio, os dados so apenas con-
firmados. O fato novo que, desta feita, as escolas se reconhecem nos
resultados, o que causa um forte impacto na gesto dos sistemas em
todos os mbitos.
O passo seguinte dado pelo Ministrio da Educao foi a criao
do ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica (IDEB) um indi-
cador de qualidade educacional que combina informaes de desem-
penho em exames padronizados (Prova Brasil ou SAEB) obtido pelos
estudantes ao final das etapas de ensino (4 e 8 sries do ensino fun-
damental e 3 srie do ensino mdio) com informaes sobre rendi-
mento escolar (aprovao) (MEC/INEP. Disponvel em: <http://www.
ideb.inep.gov.br> Acesso em: 08 fev. 2008).
A expectativa de que com o IDEB se instaure uma poltica de
responsabilizao e de prestao de contas dos sistemas e das escolas,
o que na literatura internacional vem sendo denominado de accounta-
bility. O termo proveniente da lngua inglesa e no possui palavra de
correspondncia semelhante em portugus.
A prestao de contas, aqui, se refere ao processo pelo qual os
sujeitos informam e/ou exigem informaes acerca do uso dos recur-
sos financeiros, humanos, materiais, etc para a obteno de um
determinado objetivo.

90 ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL E MDIO


A responsabilizao est intimamente associada a esta condio,
uma vez que ser responsvel por um processo ou um resultado implica
sobretudo no setor pblico em uma sociedade democrtica em ter
que prestar contas dos resultados e do uso dos recursos aplicados.
Segundo Fernandes (2007)
[o indicador]... possui a vantagem de ser de fcil compreenso, simples
de calcular, aplicvel s escolas e explcito em relao taxa de troca
entre probabilidade de aprovao e proficincia dos estudantes. Ou seja,
o indicador torna claro o quanto se est disposto a perder na pontuao
mdia do teste padronizado para se obter determinado aumento na taxa
mdia de aprovao (p. 8).

O IDEB calculado atravs de uma frmula estatstica e seus


resultados so expressos numa escala de 0 (zero) a 10 (dez), indicando
mdias para o pas, os estados, os municpios e as escolas. A mdia ge-
ral obtida pelo Brasil em 2005 foi 4,0 e a meta que venha a atingir 6,0
at 2021, que a mdia obtida pelos pases com melhores resultados no
PISA da Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico
(OCDE). Atravs deste ndice, ser possvel a cada esfera da adminis-
trao da educao pblica ver seus resultados, estabelecer metas e
comparar-se em relao aos demais.
Com base nas mdias do IDEB, o Ministrio da Educao planeja
desenvolver uma srie de aes de melhoria das redes federais, esta-
duais e municipais, sobretudo junto aos sistemas e escolas com mais
baixos indicadores.
Do mesmo modo, h expectativas de que se venha a vincular a
concesso de recursos ao estabelecimento de metas definidas em fun-
o do ano-base inicial de clculo (2005) com projeo de um ndice
de melhoria para um horizonte de 15 anos (2021). O quadro 4 mostra
o IDEB atual e as metas projetadas para o pas em relao ao Ensino
Fundamental e ao Ensino Mdio at 2021.
Quadro 4: IDEB 2005 e Projees para o Brasil por localizao e dependncia
administrativa para o Ensino Fundamental e Ensino Mdio

Anos Iniciais do Anos Finais do


Ensino
Ensino Ensino
Mdio
Fundamental Fundamental
2005 2021 2005 2021 2005 2021
TOTAL 3,8 6,0 3,5 5,5 3,4 5,2
Localizao
Urbana 4,0 6,2 - - - -
Rural 2,7 4,9 - - - -
Dependncia Administrativa
Pblica 3,6 5,8 3,2 5,2 3,1 4,9
Federal 6,4 7,8 6,3 7,6 5,6 7,0
Estadual 3,9 6,1 3,3 5,3 3,0 4,9
Municipal 3,4 5,7 3,1 5,1 2,9 4,8
Privada 5,9 7,5 5,8 7,3 5,6 7,0

Fonte: MEC/INEP. Saeb 2005 e Censo Escolar 2005 e 2006.

ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL E MDIO 91


A srie histrica do IDEB 2005 2009 mostra que os resultados
alcanados para as sries iniciais do Ensino Fundamental esto su-
perando a metas estabelecidas, como mostra o grfico 16.
Grfico 16: Srie histrica das metas e resultados alcanados do
IDEB 2005 - 2009 nos anos iniciais do Ensino Fundamental.

Fonte: MEC/INEP 2010

Importante tambm observar que se decompormos o IDEB nos seus


dois indicadores desempenho e rendimento escolar - constatamos que
em todas as situaes, a evoluo dos ndices est mais associada aos re-
sultados de desempenho do que aos de rendimento escolar, o que significa
que o pas est avanando na melhoria da qualidade da educao pblica,
como mostra o grfico 17
Grfico 17: Decomposio do crescimento do IDEB 2005 - 2009 em desempenho
e rendimento escolar nos anos iniciais e finais do Ensino Fundamental e Ensino Mdio

Fonte: MEC/INEP 2010

92 ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL E MDIO


A partir de 2006 o IDEB foi incorporado ao Plano de Desenvolvi-
mento da Educao (PDE), atravs da ao Plano de Metas do PDE. Esta
iniciativa representa um pacote de investimentos do governo federal no
campo da educao, priorizando os municpios com os mais baixos n-
dices de qualidade do pas.
No h dvidas sobre a importncia de um indicador como o IDEB
para monitorar a qualidade da educao, no entanto, a sua simples exis-
tncia no assegura nenhum tipo de utilizao, muito menos compro-
misso de melhorias. Os pases que conseguiram melhorias substantivas
nos seus sistemas educacionais o fizeram atravs da criao de uma
poltica de accountability educacional.
Para se implantar um sistema de tal natureza so necessrios,
pelo menos, quatro elementos: informaes, padres, autoridade e con-
sequncias, sendo a ltima o elemento mais importante e complexo do
sistema, uma vez que o objetivo principal melhorar a educao e no
impor castigos.
A criao do IDEB associada a um conjunto de evidncias relacio-
nado a mecanismos de controle interno e social dos recursos da educa-
o aponta na direo da implantao de uma poltica de accountability
educacional no pas, embora os documentos oficiais pouco se pronun-
ciem sobre o assunto.
A forma velada de como tais mecanismos vem sendo implementa-
da pode estar associada ao fato deste modelo de responsabilizao ter
sido desenvolvido e adotado por pases cuja ideologia de cunho assu-
midamente neoliberal, enquanto o governo brasileiro, identificado com
as bandeiras de esquerda, aparenta certo constrangimento pblico em
assumir tal poltica.

Evaso escolar: um drama a ser combatido


Depois da universalizao das oportunidades de educao, o Brasil tem
pela frente o desafio de garantir a permanncia de crianas e jovens na escola
e de aprimorar a qualidade do ensino. Dados do relatrio da Unicef, intitulado
"Situao da infncia e adolescncia brasileira - 2009 O Direito de Apren-
der", divulgados no dia 9 deste ms, revelam alguns avanos no setor educa-
cional conquistados nos ltimos 15 anos e tambm a deficincia dos sistemas,
que espelham as desigualdades sociais e econmicas do pas.
Segundo o estudo, pouco mais da metade dos alunos (53,7%) conse-
guem completar o ensino fundamental e os dados so ainda piores no ensino
mdio (50,9%). Alm disso, h problemas de aprendizagem: apesar de passa-
rem em mdia aproximadamente dez anos na escola, os estudantes brasileiros
completam com sucesso pouco mais de sete sries, portanto, menos do que
a escolaridade obrigatria. Os altos ndices de evaso tambm preocupam.

ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL E MDIO 93


Atualmente, h 680 mil crianas em idade escolar fora do ensino fundamental.
Dentre os adolescentes entre 15 e 17 anos, 82,1% freqentam a escola. No
entanto, desse total, 44% no concluram o ensino fundamental e apenas 48%
cursavam o e ensino mdio, o nvel que seria adequado a essa faixa etria.
Se mais de 70% dos municpios brasileiros conseguiram atingir ou su-
perar em 2007 as metas de evoluo estabelecidas pelo Ministrio da Edu-
cao (MEC) para o ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica (IDEB),
as desigualdades regionais ainda permanecem. De acordo com o relatrio,
enquanto em Santa Catarina 99% das crianas e adolescentes tm acesso
educao, no Acre esse percentual cai para 91,3%.
Integrante da Comisso de Educao, Cultura e Esportes do Senado
Federal, o professor Cristovam Buarque (PDT) assinala que os dados apre-
sentados no relatrio da Unicef revelam o descaso dos ltimos com a educa-
o no Brasil, por parte dos governos e tambm por parte da sociedade. Para
o senador, conhecido como o Senador da Educao, trata-se de uma questo
cultural no Brasil. "A falha est nos governos de nosso pas que nunca reco-
nheceram a necessidade de educar bem sua populao. H uma sucesso de
governos que abandonam os pobres em setores como sade, transporte e
tambm educao. Como educao no d voto, os polticos no se sentem
obrigados a dar a ateno necessria", observa o professor da Universidade
de Braslia (UnB). (Alessandra Moura Bizoni, Folha Dirigida, 23/06/2009 - Rio
de Janeiro RJ)

S 8% das escolas "tops" no Enem so pblicas


Dados divulgados ontem pelo MEC apontam que apenas 8% das esco-
las "tops" do pas no ensino mdio so pblicas. Ainda assim, so unidades
de elite do sistema, que fazem seleo para escolher os alunos. A Folha ana-
lisou o resultado dos 1.917 melhores colgios no Enem (Exame Nacional do
Ensino Mdio), o que representa 10% do total. Dessas, apenas 151 so pbli-
cas (83 federais). Considerando as escolas pblicas "convencionais" (excluin-
do as profissionalizantes, as ligadas a universidades ou que fazem seleo
para ingresso), a melhor unidade da rede ficou na posio 1.935 do ranking.
O colgio estadual do Rio Grande do Sul e sofre com falta de professores.
As notas servem como parte da seleo para universidades e para que os
alunos saibam sua condio ao fim da educao bsica. Tambm utilizada
para selecionar bolsistas pelo ProUni (programa federal).
A melhor escola do pas uma particular do Rio (So Bento), com m-
dia 33% acima da melhor pblica "convencional" (a Frederico Benvegnu, em
So Domingos do Sul, a 246 km de Porto Alegre). No ranking de todas as
escolas do pas, a primeira escola de So Paulo a aparecer o colgio par-
ticular Vrtice, na nova posio. J a pblica mais bem colocada a Cefet
(federal tecnolgica), na 37. "Esse resultado tem se repetido ano a ano. Os
alunos das escolas particulares tm melhor desempenho seja porque tm
professores mais bem pagos, seja pela famlia", afirmou o presidente do Inep
(instituto do MEC responsvel pelo exame), Reynaldo Fernandes. "Nenhuma
prova mede s a escola. Mede tambm o aluno, a formao dos pais e o
contexto socioeconmico."

94 ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL E MDIO


Os dados permitem quatro rankings. A Folha usou a mdia entre a prova
objetiva e a redao, com a simulao de que todos os alunos da escola te-
nham feito o exame (optativo). (Fbio Takahashi da Reportagem Local/Angela
Pinho da Sucursal de Braslia, Folha de So Paulo, 29/04/2009 - So Paulo SP)

Prova mostra problemas da Educao brasileira


Como um termmetro, o PISA tem apontado problemas na educao
brasileira em suas trs edies. Disto poucos discordam. Mas, o que tambm
divide opinies a causa das dificuldades apresentadas e, ainda, as solues
necessrias. Para Gaudncio Frigotto, ao mesmo tempo que o MEC aplica,
de forma continuada, avaliaes que constatam problemas na formao dos
alunos, no adota aes efetivas para resolv-los. "O problema que estes
testes s tm sinalizado os problemas. Enquanto no multiplicarmos, pelo me-
nos por seis, o investimento em infra-estrutura e na melhoria das condies
de trabalho dos educadores, o problema vai continuar. Sem isto, na divulgao
dos resultados de cada edio do Pisa, sempre veremos manchetes informan-
do que estamos entre nos ltimos lugares do ranking."
J para Claudio de Moura Castro, o Pisa mostra que a origem da m
formao dos alunos no est no quanto se gasta com o setor e sim nas ca-
ractersticas do sistema educacional brasileiro. Para ele, o ensino sofre com
prticas de pedaggicas ultrapassadas e no focado em competncias tidas
como elementares, como leitura, capacidade de interpretao e raciocnio l-
gico. "A escola ruim. Faz tudo menos ensinar", diz Moura Castro, que aponta
outra "lio" do Pisa: as mazelas da educao brasileira no so exclusivas das
escolas dos mais pobres. "Alunos brasileiros de classe alta tambm so muito
ruins e tm rendimento no Pisa inferior ao dos filhos de operrios europeus. A
avaliao mostra que nossa educao ruim e para todo mundo."
Para educadores, pas vai continuar no fim do ranking - Com relao
nova edio do Exame, as perspectivas no so das mais animadoras. O
professor Edson Nunes acredita que os alunos brasileiros ainda vo continuar
muito distantes do topo do ranking do Pisa. "O Brasil tem virtudes enormes,
mas nossos alunos passam pouco tempo estudando. S espero que o exame
seja encarado como estmulo para o pas melhorar, do ponto de vista educa-
cional." Ele acredita que mudanas so necessrias, mas que a capacidade do
MEC de coloc-las em prtica e limitada. "O MEC tem feito ao logo dos ltimos
governos o seu melhor, mas no tem sido suficiente. At porque os ensinos
fundamental e mdio no so atribuio direta do governo federal e sim de
estados e municpios", salientou o integrante do CNE.
Gaudncio Frigotto vai alm e diz que, sem aumentar de forma signi-
ficativa o investimento na educao bsica, os alunos brasileiros no tero
desempenho satisfatrio nem nesta, nem nas prximas edies no Pisa. "Se
elevssemos o investimento mdio de todas as escolas pblicas do pas ao
padro dos CEFETS, do Colgio Pedro II, da Escola Tcnica Joaquim Ve-
nncio, por exemplo, certamente o pas evoluiria. No entanto, isto exigiria
multiplicar por seis o gasto com educao e com melhoria das condies de
trabalho dos professores", salientou o educador. (Renato Deccache, Folha
Dirigida, 27/05/2009 - Rio de Janeiro RJ)

ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL E MDIO 95


Nesta unidade foi discutida o conceito de qualidade do sistema edu-
cacional, e apresentado um conjunto de indicadores considerados rele-
vantes para aferir se um sistema educacional apresenta atributos que
apontam para a qualidade ou no.
As taxas de rendimento escolar (aprovao, reprovao e abando-
no) e os sistemas de avaliao de desempenho escolar internacionais e
nacionais PISA, LLECE, SAEB e ENEM mostram as dificuldades que
o sistema de educao pblica do Brasil vm enfrentando no tange aos
indicadores de qualidade.
Contextualiza tambm a criao do IDEB e as evidncias que apon-
tam para a criao de uma poltica de accountability educacional que
est em andamento no pas, discutindo sobre os resultados obtidos na
srie histrica 2005 2009.

1. Com base nas informaes apresentadas neste captulo, leia a passa-


gem de texto a seguir e expresse seu ponto de vista sobre o assunto.
Um sistema educacional que reprova sistematicamente seus estu-
dantes, fazendo que grande parte deles abandone a escola antes de
completar a educao bsica, no desejvel, mesmo que aqueles
que concluam essa etapa atinjam elevadas pontuaes nos exames
padronizados. Por seu lado, um sistema em que os alunos concluem
o ensino mdio no perodo correto no de interesse caso eles apren-
dam muito pouco. Em suma, um sistema ideal seria aquele no qual
todas as crianas e adolescentes tivessem acesso escola, no des-
perdiassem tempo com repetncias, no abandonassem os estudos
precocemente e, ao final de tudo, aprendessem. No Brasil, a questo
do acesso est praticamente resolvida, uma vez que quase a totali-
dade das crianas ingressa no sistema educacional. Nosso problema
ainda reside nas altas taxas de repetncia, na elevada proporo de
adolescentes que abandonam a escola sem concluir a educao bsi-
ca e na baixa proficincia obtida por nossos estudantes em exames
padronizados. (Fernandes, 2007, p. 7. Disponvel em: <http://www.
publicacoes.inep.gov.br> Acesso em: 08/fev. 2008)
2. A que voc atribui o crescimento das taxas de reprovao no Ensino
Fundamental e Ensino Mdio nos ltimos anos? Poderiam esses re-
sultados estar associados com a sistemtica de avaliao utilizada
pelos docentes?

96 ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL E MDIO


3. De voc fosse diretor de uma escola, como agiria para melhorar o
seu IDEB:
a) Atuaria, primeiramente, melhorando a taxa de aprovao.
b) No se preocuparia em melhorar a taxa de aprovao, e atuaria na
melhoria dos resultados de desempenho dos alunos.
c) Atuaria, simultaneamente, nos dois indicadores (aprovao e de-
sempenho).
A partir da opo que voc escolheu, descreva trs aes que desenvol-
veria ao longo do ano letivo para obter o resultado desejado.

Leitura
ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica (Ideb). Reynaldo
Fernandes. MEC/INEP. 2007. Disponvel no site www.inep.gov.br/
publicacoes.
BECKER, F. R. Avaliao educacional em larga escala: a experin-
cia brasileira. Revista Ibero-Americana de Educao. n. 53/1. 2010.
Disponvel em: <http://www.rieoei.org/deloslectores/3684 Becker.
pdf>Acesso em: 03 jul. 2010.
PERONI, V. M. V. Avaliao institucional em tempos de redefinio do
papel do Estado. Revista Brasileira de Poltica e Administrao da
Educao. v. 25 n. 2. Mai./ago. 2009, p. 285-300.
A Qualidade da Educao: conceitos e definies. Luiz Fernandes
Dourado (Coordenador), Joo Ferreira de Oliveira, Catarina de Al-
meida Santos MEC/INEP. 2007. Disponvel no site www.inep.gov. br/
publicacoes
Aprendizagem para o mundo de amanh primeiros resultados do
PISA 2003. OCDE (2005). So Paulo. Editora Moderna. Este relatrio
comenta os resultados do exame aplicado em 2003 estabelecendo rela-
es entre pases e variveis educacionais pesquisadas pelo PISA.

Sites
Os interessados em ter acesso as bases de dados educacionais bem
como as publicaes que envolvem o assunto, precisam visitar cons-
tantemente os seguintes endereos eletrnicos.
www.mec.gov.br
www.inep.gov.br
http://portal.unesco.org/es
www.deolhonaeducacao.org.br

ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL E MDIO 97


98 ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL E MDIO
Unidade

6
Professores e gesto da escola

Objetivos:
Reconhecer a importncia dos professores nos processos educativos.
Aprofundar o entendimento sobre pesquisas internacionais e nacionais que
evidenciam a relevncia do papel docente nos resultados de desempenho.
Compreender o contexto em que emerge as discusses sobre um novo perfil para
os professores e sua formao inicial e continuada.
Conhecer experincias de outros sistemas escolares.
Introduo
Neste livro tratamos de temas diversos da estrutura e do funcio-
namento do ensino. Estudamos conceitos, legislao e financiamento
da educao; aprofundamos informaes sobre diversos indicadores da
Educao Bsica, considerando aspectos quantitativos e qualitativos.
Esses assuntos so importantes e indispensveis para compreen-
der o contexto mais geral da educao brasileira e da escola, em par-
ticular. Isto porque na escola que tudo acontece. E, como bem dizem
os versos de Leci Brando, na sala de aula que se forma um cidado
e que se muda uma nao. Por isso mesmo, nesta unidade iremos
nos deter sobre aspectos relativos aos professores e gesto da escola.
Como ponto de partida importante fazer algumas consideraes in-
trodutrias a respeito do tema.
Comecemos por lembrar que a especificidade da escola reside no
fato de constituir-se enquanto espao para onde convergem estudantes
e professores, configurando-se como uma comunidade de aprendizes
(VIEIRA, 2006). Quando falamos da funo social da escola (PENIN &
VIEIRA, 2002) estamos nos referindo ao fato de que esta a instituio
social que a humanidade reservou para transmitir ideias e valores ne-
cessrios construo da cidadania.
Na sociedade do conhecimento, mais do que em qualquer momen-
to anterior da histria, a escola reafirma-se como espao de transmis-
so de saberes que levem a aprender a ser, aprender a conviver,
aprender a conhecer e aprender a fazer (UNESCO, 1999).
Sua razo de existir est intrinsecamente ligada tarefa primor-
dial de bem ensinar e aprender. Gesto escolar bem sucedida, portan-
to, aquela voltada para a aprendizagem de todos os alunos, questo
central no debate sobre o desafio de promover a educao da populao
brasileira. Como vimos na primeira parte deste livro (unidades 1 e 2), a
gesto um componente fundamental do sucesso escolar.
inegvel que as condies para o exerccio da gesto variam de
forma significativa de contexto para contexto e de situao para situa-
o. No a mesma coisa gerir uma unidade com estrutura satisfatria
ou insatisfatria. oportuno, porm, retomar algo que dissemos na
unidade 1 a gesto feita na interao com o outro e, depende, sobre-
tudo, de pessoas.

ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL E MDIO 101


S se muda a partir da disposio das pessoas. Sem interesse e
compromisso com a mudana no h boa estrutura que por si possa fa-
zer a escola funcionar bem. Por isso mesmo, quando falamos em gesto
para o sucesso escolar, estamos tratando de uma gesto onde o compro-
misso com a aprendizagem orienta todo trabalho desenvolvido.
Cabe aqui, contudo, uma ressalva: o compromisso no o nico
requisito para o sucesso escolar. Como vimos, a gesto tem vrias di-
menses, dependendo de condies materiais para o seu xito. O com-
promisso de gestores e professores, portanto, caminha lado a lado com a
existncia de recursos humanos, financeiros e pedaggicos necessrios
ao pleno funcionamento da escola. Os professores exercem papel funda-
mental nesse processo.
Sendo a escola um lugar de encontro e de dilogo entre pessoas,
sua matria prima so os professores. Por isso mesmo, um recente do-
cumento internacional de pesquisa sobre a educao, o Relatrio Mc Kin-
sey & Company: How the worlds best-performing school systems come
out on top ( 2007) destaca que uma escola to boa quanto so seus
professores. Voltaremos a esta constatao no decorrer da unidade.
Em princpio vale destacar que professores so importantes, mas
sozinhos, no fazem a mudana. Da a relevncia de uma gesto com-
prometida e eficaz. A ideia remete ao velho ditado popular de que uma
andorinha sozinha no faz o vero. De fato. O anncio do vero sem-
pre tarefa para incontveis bandos de andorinhas.
Mais apropriado seria dizer, assim, que uma escola to boa quan-
to so os seus recursos humanos professores, por certo, mas tambm
gestores e outros membros da equipe escolar. Independentemente da po-
sio que ocupam, todas as pessoas que trabalham numa escola de al-
guma forma desempenham funes educativas do auxiliar que abre o
porto ao diretor. Feitas estas observaes, hora de seguir adiante na
reflexo sobre o tema.

1. A importncia dos professores


O estudo Aprova Brasil, que retomaremos na unidade 7, realizado
pelo Ministrio da Educao e pelo UNICEF sintetiza de forma clara a
importncia do professor na passagem a seguir:
O professor e a professora tm um papel central no processo educativo.
Alm de sua tarefa especfica de coordenar as atividades cotidianas do
aprender e da maior convivncia e interao com os alunos, para eles
que so dirigidas as expectativas de aprendizagem, de reconhecimento,
de afetividade, de superao e de vivncias dos alunos.

Todo projeto pedaggico depende das condies objetivas que a poltica


pblica oferece e da competncia, compromisso profissional e conscin-
cia tica de todos os profissionais envolvidos.

102 ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL E MDIO


No caso dos professores, esses fatores tornam-se mais cruciais, porque
ele ou ela quem estabelece os vnculos, orienta as aes e, junto com
as crianas e os adolescentes, determina o ritmo do processo de apren-
dizagem. No ser exagero dizer que o professor a alma do processo
educativo (MEC/UNICEF, 2006, p. 79).

A educao empreendimento que requer cuidado, determinao,


pacincia e, sobretudo, continuidade. Para os no especialistas na ma-
tria, pode at parecer que o ato educativo simples. No . Educar
uma tarefa complexa que envolve um aparato tcnico e financeiro sem
comparativo em outras esferas da produo humana.
Em toda e qualquer sociedade, a estrutura e o funcionamento da
mquina da educao tende a ser aquela que demanda maior inverso
de recursos e de pessoal. Como vimos na unidade sobre financiamen-
to, no caso brasileiro, os custos da educao de Estados e Municpios
consomem pelo menos 1/4 do oramento pblico. Ainda assim, senso
comum entre os gestores pblicos que os recursos para a educao so
insuficientes.
O maior contingente de pessoal da administrao pblica o da
educao. A importncia dos professores decorre, portanto, no apenas
de sua funo imprescindvel de educar uma nao, mas tambm da
fora de trabalho que representam. Por isso mesmo, os movimentos em
defesa da categoria do magistrio tendem a ganhar manchetes da mdia
falada, escrita e eletrnica.
Em poucos pases do mundo os salrios de professores so ele-
vados. De uma maneira geral, se pode dizer que professores costumam
ganhar pouco e trabalhar muito. H, entretanto, vozes discordantes nes-
sa matria. Estas afirmam que, ao contrrio do que se pensa, professo-
res ganham muito para o pouco que fazem (IOSCHPE, 2007; CASTRO,
2008). Verdade ou mentira? Onde estaria a razo?
As pesquisas sobre o tema evidenciam que os professores tendem
a trabalhar muito, ganhar pouco e enfrentar adversas condies de tra-
balho. Na maior parte dos pases, os salrios so baixos e no h in-
dicaes de que esta tendncia venha a ser revertida em curto prazo
(OCDE, 2006). Os pases com bons resultados em matria de desempe-
nho escolar, contudo, costumam valorizar seus professores, seja atravs
de expresses pecunirias ou do reconhecimento social do status da
profisso, valor simblico determinante para a autoestima dos que exer-
cem o magistrio.
H pases que efetivamente remuneram bem seus docentes e tm
estratgias diferenciadas de recrutamento. O relatrio antes mencionado
(Mc KINSEY, 2007) revela que os pases com melhor desempenho escolar
apresentam trs caractersticas em comum:
1. Selecionam as pessoas certas para se tornarem professores.

2. Tm xito na formao de professores eficazes.

3. Asseguram que o sistema capaz de oferecer o melhor ensino possvel a


todas as crianas (Mc Kinsey & Company, 2007, p. 5. Traduo da autora).

ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL E MDIO 103


O relatrio pode ser acessado na internet e no est aqui em ques-
to a crtica ou o aprofundamento de seus detalhes. O que interessa do
ponto de vista metodolgico so os possveis nexos a estabelecer entre es-
ses trs traos e a realidade brasileira. Em que medida podemos afirmar
que temos sido capazes de selecionar as pessoas certas para o exerccio
da profisso, torn-los docentes eficazes e promovermos o melhor ensino
possvel para todas as crianas?
Os indicadores educacionais apresentados pelo pas sugerem a au-
sncia das caractersticas citadas pelo Relatrio no sistema escolar. Nesse
sentido, uma pergunta adicional caberia: diante de tais circunstncias o
pas tem chance de reverter tal situao? O caminho trilhado por siste-
mas que lograram xito na promoo da escola de qualidade para todos
pode ser replicado? possvel. Para que isto ocorra, porm, so necess-
rias mudanas profundas no sistema educacional brasileiro, a incluindo
medidas relativas aos professores, sua formao e remunerao.
Nas ltimas dcadas transformaes significativas tm ocorrido nas
mais diversas esferas da produo humana. A educao no est mar-
gem desse processo. Tais observaes remetem necessidade de conhecer
um pouco mais de perto o contexto em que atuam os professores, exa-
minando elementos de alguns cenrios de reforma que exercem impacto
sobre o magistrio.

2. Professores em cenrios de reforma


O mundo atravessa uma fase de mudanas profundas nas formas
de organizao da vida, cujos impactos na educao comeam a ser
vislumbrados e mais bem compreendidos. Esses cenrios de reforma
(VIEIRA, 2002) tm exercido inegveis efeitos sobre a formao e o tra-
balho dos professores.
Uma das marcas irrefutveis da contemporaneidade o processo
de globalizao. Se em determinadas esferas da vida, a exemplo da
indstria cultural e de bens e servios esta realidade visvel, em ou-
tros casos, tal insero menos evidente, mas nem por isso ausente.
As mudanas advindas das transformaes suscitadas por esta nova
ordem podem no atingir o sistema educacional no mesmo ritmo de
outras reas.
foroso reconhecer, contudo, que impe novas competncias
cognitivas e profissionais. A formao de professores, sem qualquer
margem de dvida, est no centro deste debate. No por acaso, o Plano
Nacional de Educao (PNE), destaca em seu captulo sobre o magis-
trio da Educao Bsica, a exigncia de profissionais cada vez mais
qualificados e permanentemente atualizados (PNE, 2001).
As transformaes decorrentes de um mundo globalizado tendem
a aumentar as exigncias de qualificao profissional, a incluindo os
professores. Tal situao nem sempre acompanhada por uma contra-
partida na melhoria de suas condies de vida e de trabalho. Ao con-
trrio, no panorama que comea a se delinear de se esperar que mais

104 ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL E MDIO


e maiores cobranas recaiam sobre os professores, como j observaram
estudos sobre o tema (ESTEVE, 1992; UNESCO, 2004; OCDE, 2006).
A legislao brasileira procura incorporar essa perspectiva de
mudana. A LDB, por exemplo, ao tratar da valorizao dos profissio-
nais da educao, inclui a avaliao do desempenho como um critrio
de progresso funcional (LDB, Art. 67, IV). Embora no aprofundada, a
questo mencionada no diagnstico do magistrio da Educao Bsi-
ca apresentado no PNE.
Outro desdobramento do avano do processo de globalizao arti-
cula-se com a difuso de uma concepo de educao ao longo da vida,
assentada nos chamados quatro pilares da aprendizagem aprender
a viver juntos, aprender a conhecer, aprender a fazer e aprender a ser
tratados pelo Relatrio para a UNESCO da Comisso Internacional
sobre Educao para o Sculo XXI (UNESCO, 1999).
Neste contexto colocam-se demandas de um profissional do ma-
gistrio capaz de aprender a aprender e de uma formao de base ge-
neralista. As polticas de formao, todavia, ainda permanecem muito
arraigadas a modelos tradicionais, ignorando necessidades de qualifi-
cao docente em sintonia com um mundo em transformao.
No caso brasileiro, em particular, tais circunstncias agravam-se
pela existncia de condies educacionais ainda bastante abaixo dos
padres atingidos por pases em patamares semelhantes ou mesmo
inferiores de desenvolvimento econmico. Esta situao se expressa na
incapacidade de universalizar a Educao Bsica para todos os seg-
mentos da populao, assim como na qualidade da educao escolar e
da prpria formao docente.
Para no entrar no mrito da questo, e observando o problema
apenas sob um prisma quantitativo, basta lembrar que a formao de
nvel superior ainda no generalizada para os professores do Ensino
Fundamental, como se pode ver nos grficos 18 e 19 a seguir.
Grfico 18: Perentual de funes docentes com Nvel Superior Completo nas sries
iniciais do Ensino Fundmental, no Brasil e Regies, no perodo de 1995 - 2009

ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL E MDIO 105


Grfico 19: Perentual de funes docentes com Nvel Superior Completo nas sries
finais do Ensino Fundmental, no Brasil e Regies, no perodo de 1995 - 2009

O perodo 1995 2009 registra um expressivo crescimento de profes-


sores que atuam nas sries iniciais do Ensino Fundamental com forma-
o de nvel superior no pas - de 152.587 (18,8%) docentes para 442.083
(61,3%). Mais uma vez so as regies Norte e Nordeste as que em 2009
apresentam menores percentuais (44,7% e 40,4%) de docentes nesta si-
tuao, evidenciando que as desigualdades regionais se do em todos os
espectros da poltica educacional.
No que diz respeito s sries finais do Ensino Fundamental, em
1995, 429.829 (71,8%) docentes eram portadores de diplomas de nvel su-
perior. Em 2009, este nmero cresce para 614.695 (78,5%) de professores
com formao superior, com as regies Norte e Nordeste apresentando,
mais uma vez os mais baixos percentuais (61,1% x 59,2%).
Embora os valores relativos encontrem-se em patamares minima-
mente satisfatrios, constata-se que muitos profissionais no atuam na
sua rea de formao, sendo comum encontrar professores habilitados
em Pedagogia ensinando disciplinas como Matemtica, Geografia, Lngua
Portuguesa, Cincias, contrariando as exigncias estabelecidas pelo Con-
selho Nacional de Educao (CNE) acerca da formao adequada para o
exerccio do magistrio.
Tal situao aponta para a necessidade de manuteno de progra-
mas de formao inicial em servio por parte dos governos, como forma
de caminhar rumo ao atendimento das exigncias legais quanto a quali-
ficao profissionais.
Visando equacionar tal problema, o governo federal tem concebido
iniciativas diversas de qualificao do magistrio, a exemplo do Programa
de Formao de Professores em Exerccio (PROFORMAO), no mbito
do FUNDESCOLA, ainda no governo Fernando Henrique Cardoso (1997).
Com o objetivo de promover a habilitao de professores sem a titu-
lao mnima legalmente exigida, desde sua origem j habilitou em nvel
mdio mais de 30 mil professores que atuam no Ensino Fundamental nos
estados do Norte e Nordeste (Disponvel em: <http://proformacao.proinfo.
mec.gov.br> Acesso em: 31/01/2008).

106 ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL E MDIO


Com o governo Lula outras iniciativas viriam, dentre elas: o Pro-
grama de Formao Continuada de Professores das sries iniciais do
Ensino Fundamental (Pr-Letramento), o Programa de Formao Inicial
para Professores em exerccio no Ensino Fundamental e no Ensino M-
dio (Pr-Licenciatura) e o Programa de Formao Inicial para Professo-
res em Exerccio na Educao Infantil (Proinfantil). Esses programas
tm em comum o objetivo de suprir deficincias na formao dos profis-
sionais das referidas etapas da Educao Bsica.
Em janeiro de 2009, o MEC atravs do Decreto N 6.755 institui a
Poltica Nacional de Formao dos Profissionais do Magistrio da Educa-
o Bsica, com a finalidade de organizar os Planos Estratgicos da for-
mao inicial e continuada, com base em arranjos educacionais acorda-
dos nos Fruns Estaduais Permanentes de Apoio Formao Docente.
O Plano Nacional de Formao de Professores da Educao Bsica
(PARFOR) resultado de um conjunto de aes do MEC, em colabora-
o com as secretarias de educao dos estados e municpios e as ins-
tituies pblicas de educao superior neles sediadas, para ministrar
cursos superiores gratuitos e de qualidade a professores em exerccio
das escolas pblicas sem formao adequada LDB, de 1996.
O MEC delegou Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal
de Nvel Superior (CAPES) a responsabilidade pela induo, fomento
e avaliao dos cursos no mbito do PARFOR. Todas as licenciaturas
das reas de conhecimento da educao bsica sero ministrados no
PARFOR, nas modalidades presencial e a distncia: cursos de 1 Licen-
ciatura para professores sem graduao, de 2 Licenciatura para licen-
ciados atuando fora da rea de formao e de Formao Pedaggica,
para bacharis sem licenciatura. (Disponvel em http: //www.capes.
gov.br/educacao-basica/parfor. Acesso em: 2010)
Embora existam outras iniciativas a destacar, as informaes so-
bre os programas acima evidenciam uma marcante presena do gover-
no federal na definio das polticas de formao de professores, situ-
ao que, em muitos casos, viabilizada atravs recursos advindos de
emprstimos internacionais, como j destacados em captulo anterior.
As iniciativas desenvolvidas com recursos de emprstimos inter-
nacionais tendem a priorizar aes focalizadas de formao, a exemplo
do PROFORMAO, antes referido, do Programa de Gesto da Apren-
dizagem Escolar (GESTAR) e do Programa de Apoio aos Dirigentes Mu-
nicipais de Educao (PRADIME).
O GESTAR um programa de formao continuada na modali-
dade presencial e semipresencial para capacitao de professores de
1 a 4 srie (GESTAR I) e 5 a 8 srie (GESTAR II) das disciplinas
Matemtica e Lngua Portuguesa. O GESTAR representa um conjunto
de aes pedaggicas que incluem discusses sobre questes prtico-
tericas, sugestes de atividades de apoio e avaliaes diagnsticas
do processo ensino-aprendizagem (Disponvel em: <http://www.fnde.
gov.br> Acesso em: 31/01/2008).

ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL E MDIO 107


O PRADIME uma iniciativa do Ministrio da Educao (MEC), em
parceria com a Unio Nacional dos Dirigentes Municipais (UNDIME), di-
recionada para a formao de gestores municipais das regies Norte, Nor-
deste e Centro-Oeste.
Ao financiarem projetos de educao, por suposto, as agncias in-
ternacionais exercem influncia sobre o perfil dos profissionais a serem
formados. Assim, muitas vezes, as prioridades das iniciativas educacio-
nais desenvolvidas com seu apoio podem ser estabelecidas sem a plena
sintonia com as necessidades locais. Como se viu, muitos projetos desen-
Para maiores informa-
es, consultar: http:// volvidos com apoio de tais agncias tm priorizado programas de curta
www.fundescola.org.br e durao o que, como o SAEB tem revelado, no costuma surtir efeitos
http://pradime.mec.gov.
br. duradouros sobre a aprendizagem e o rendimento escolar.
Nas agendas pactuadas no cenrio internacional, em contrapar-
tida, descobre-se que sem o professor a educao pouco pode avanar.
Mas a distncia entre a inteno e o gesto de valorizar se faz sentir.
Dentre os compromissos firmados pelo Frum Mundial da Educao
(Dakar-Senegal, 2000), que deu continuidade agenda da Conferncia
de Educao para Todos (Jomtien, Tailndia, 1990), est o de melhorar
o status, a autoestima e o profissionalismo dos professores (UNESCO,
2001). Num cenrio de reforma como o que ora nos deparamos, conve-
nhamos parece pouco.

3. Aprendendo com outros sistemas escolares


O advento e difuso de sistemas internacionais de avaliao tem
propiciado um interesse crescente pelo conhecimento das estratgias
utilizadas em diferentes contextos, visando a adoo de polticas de
educao de qualidade para todos. Exemplo recente neste sentido o j
referido relatrio da Mc Kinsey & Company: How the worlds best-perfor-
ming school systems come out on top, publicado em setembro de 2007.
Debruando-se sobre 25 sistemas escolares internacionais, neles
incluindo os dez de melhor desempenho, o estudo constatou que os
mesmos tm em comum polticas inovadoras de recrutamento e for-
mao de professores.
Sem a menor sombra de dvida, nos diferentes contextos, as po-
lticas de educao resultam de um complexo conjunto de circunstn-
cias de carter histrico e cultural. Todos os pases que tm obtido
respostas positivas do ponto de vista da melhoria de seus sistemas,
contudo, compartilham um pacto pela educao, que ultrapassa gover-
nos e toma a educao como projeto de longo prazo. A escola de quali-
dade para todos, nesses casos, projeto de Estado e no de governo. E
se isto no faz toda a diferena, com certeza, faz muita.
Para alm das do que j se viu em relao ao tema, outros ele-
mentos podem ser destacados. Examinemos consideraes de recente
relatrio de pesquisa desenvolvido pela Organizao para Co-operao
e Desenvolvimento Econmicos (OCDE), elaborado com a finalidade de
subsidiar governos e organizaes na concepo de polticas eficazes.

108 ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL E MDIO


O estudo refora algumas teses do senso comum, assim como evidn-
cias de pesquisas no campo. Comentaremos duas delas. A primeira diz
respeito ao fato de que:
A qualidade da docncia determinada no s pela qualidade dos pro-
fessores embora esta seja claramente fundamental , mas tambm pelo
ambiente em que esses profissionais atuam. Professores eficazes talvez
no atinjam seu potencial em contextos que no ofeream apoio adequa-
do ou desafios, assim como recompensas suficientes (OCDE, 2006, p. 10)

A segunda considerao destaca que Para atrair e reter professo-


res eficazes, as iniciativas de polticas devem determinar o recrutamento
de pessoas competentes para a profisso e tambm oferecer apoio e in-
centivos para o desenvolvimento profissional e o desenvolvimento con-
tnuo em todos os nveis (Id. Ibid.). Isto posto, oportuno lembrar que
para mudar seus indicadores educacionais o Brasil precisa desenvolver
polticas inovadoras nesta direo.
As estratgias de recrutamento e de formao adotadas pelo pas,
contudo, parecem indicar que estamos apenas fazendo mais do mesmo.
A literatura internacional e nacional tem mostrado que estamos longe de
atingir patamares de desenvolvimento de outros sistemas, at mesmo da
Amrica Latina.
Recursos incalculveis tm sido investidos em esforos no sentido
de ampliar a oferta de educao e promover a melhoria de sua qualida-
de. A formao de professores e de gestores tem respondido por parcela
considervel desses investimentos.
Embora ainda existam professores leigos, os indicadores sobre qua-
lificao docente nos ltimos dez anos revelam expressivo aumento dos
nveis de formao do professorado em todo o pas. De 708.793 funes
docentes com ensino superior completo no ensino fundamental (1999),
passou-se para 1.224.456 (2006).
Entretanto, a julgar pelos nmeros, mais formao no tem se tra-
duzido em mais aprendizagem. Isto significa dizer que, sim, na prtica
continuamos reiventando a roda: as polticas de formao desenvolvi-
das no perodo no tm tido o necessrio xito em equacionar os proble-
mas de aprendizagem de nossas crianas e jovens.
Mesmo investindo um percentual do PIB similar a de pases bem
sucedidos em educao, o Brasil tem se apresentado resultados que evi-
denciam o fracasso de suas polticas (VIEIRA e VIDAL, 2007). Assim,
hora de aprender com outras realidades e de incorporar novas alternati-
vas para equacionar velhos problemas. Os exemplos de sistemas eficazes
apontam caminhos a considerar.

ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL E MDIO 109


Para Unesco, situao do professor crtica
Num dos mais completos relatos j feitos sobre a situao do professor
brasileiro, a UNESCO aponta que a situao bastante crtica, e no apenas
por causa dos baixos salrios. Alm de a carreira, que emprega 2,8 milhes
de pessoas no pas, no ser atrativa para os jovens de maior nvel socioe-
conmico, os alunos que ingressam em cursos de pedagogia e licenciaturas
recebem uma formao que enfatiza pouco a relao entre teoria e prtica.
Eles se formam principalmente em instituies particulares, noite, e poucos
passam por atividades de estgio bem coordenadas antes de comearem a
dar aulas. Para mostrar esse quadro complexo, as pesquisadoras da Fundao
Carlos Chagas Bernadette Gatti e Elba Barretto usaram vrias bases de dados
sobre professores no pas.
Escolaridade - Do questionrio que aplicado aos alunos que fazem o
ENADE (exame que avalia a educao superior), elas destacaram, entre ou-
tros fatos, que os universitrios de cursos de licenciatura e pedagogia vm de
famlias mais pobres, com menor bagagem cultural. Quase metade (50,6%)
tem pais sem nenhuma escolaridade ou que chegaram apenas 4 srie do
ensino fundamental. Entre alunos dos cursos de medicina, por exemplo, esse
percentual de 7,1%. Na carreira de enfermagem, a proporo de 37,7%.
"So jovens em ascenso social, e preciso aproveitar o potencial deles, que
buscam na universidade enriquecer sua bagagem sociocultural. Para isso, no
entanto, fundamental mexer nas grades curriculares dos cursos que formam
professores, que deixam muito a desejar", diz Bernadette Gatti.
Para chegar a essa concluso, o relatrio detalha uma pesquisa da Fun-
dao Carlos Chagas, feita com apoio da Fundao Victor Civita, que analisou
a estrutura curricular e as ementas de 165 cursos de pedagogia e licencia-
turas. Num trecho do relatrio, as autoras destacam que as "ementas dos
cursos frequentemente expressam preocupao com o porqu ensinar, o que
pode contribuir para evitar que contedos se transformem em meros recei-
turios, mas s de forma muito incipiente registram o qu e como ensinar." A
proporo de horas dedicadas a formao especfica, por exemplo, no passa
de 30% nesses cursos. "A formao precria, com pouca nfase na relao
entre teoria e prtica. E no h acompanhamento adequado dos estgios.
Fazer isso de maneira benfeita tem um custo alto, pois envolve um professor
designado para acompanhar cada estudante em seu projeto. Muitas faculda-
des privadas no esto dispostas a arcar com isso", critica a pesquisadora.
Salrio - Clio da Cunha, assessor especial da UNESCO, afirma que o
relatrio deixa muito evidente que a questo salarial importante, mas que
a valorizao do trabalho do professor no se restringe a isso. "Salrios, ape-
nas, no operam milagres. De que adianta aumentar os rendimentos do pro-
fessor se ele continuar a ser formado da mesma maneira?", indaga Cunha. Ele

110 ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL E MDIO


afirma que a dificuldade de valorizar a carreira do magistrio no um desafio
apenas do Brasil.
No entanto, na comparao com pases desenvolvidos, os rendimentos
dos professores brasileiros ficam muito abaixo de seus colegas europeus, por
exemplo. "E o que agrava mais a situao dos professores brasileiros e de
outros pases menos desenvolvidos que, na Europa, os servios pblicos de
sade e educao so de alta qualidade, o que no acontece no Brasil, onde
parte da renda acaba sendo destinada a suprir essa deficincia." (Da Sucursal
do Rio, Folha de So Paulo, 04/10/2009- So Paulo SP)

Nota zero em gesto


Est provado que a presena de um bom diretor no apenas desej-
vel - mas decisiva - para um elevado nvel de ensino numa escola, seja ela
pblica, seja particular. Por isso, merece ateno uma nova pesquisa que traz
luz o mais completo perfil j feito sobre esses profissionais no pas. Antes
do levantamento, que ouviu 400 diretores de colgios pblicos no pas inteiro,
o conhecimento que se tinha sobre eles era, basicamente, intuitivo. Agora,
tratou-se de mensurar a realidade - e dimensionar os problemas.
Logo de sada, a pesquisa, conduzida pelo Ibope em parceria com a Fun-
dao Victor Civita, mostra que 64% dos diretores reconhecem, sem rodeios,
no estar suficientemente preparados para exercer o cargo que ocupam.
Quando eles versam sobre o ofcio, as fragilidades ficam ainda mais eviden-
tes. A pesquisa indica que os diretores no costumam basear suas decises
em nenhuma meta acadmica e chegam a ignorar a nota de sua escola nos
rankings oficiais.
Talvez o mais preocupante de todos os dados, no entanto, diga respeito
viso que eles tm da funo: apenas 2% deles se sentem responsveis
pelos maus resultados de sua prpria escola, ao passo que os outros 98% cul-
pam pais, professores, alunos, o colgio e at o governo. Conclui o especialista
Francisco Soares, da Universidade Federal de Minas Gerais: " preciso mudar
urgentemente esse cenrio para comear a pensar em bom ensino".
No tarefa simples. H, no Brasil, pelo menos dois grandes obstculos.
A comear pela formao dos diretores - a maioria egressa da carreira de pro-
fessor -, dos quais no se requer nenhuma experincia como gestores nem a
passagem por um curso em que desenvolvam habilidades como a liderana de
equipe. A pesquisa mostra que 21% deles s esto no cargo porque algum po-
ltico os indicou, enquanto apenas 5% ascenderam por critrios tcnicos. "No
h no pas um sistema eficiente para escolher e treinar profissionais de modo
que se tornem bons lderes nas escolas", avalia Mrio Aquino, especialista em
administrao pblica.
O segundo ponto que atrapalha no Brasil o excesso de tarefas buro-
crticas delegadas aos diretores, situao que leva a uma total inverso de
prioridades. Para 90% deles, a superviso da merenda fornecida pelo governo
uma das atividades que mais consomem tempo, alm da limpeza do prdio
e da fiscalizao na entrega do material didtico pelas secretarias de ensino.
So informaes que escancaram a absoluta desconexo dos diretores bra-

ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL E MDIO 111


sileiros com a sala de aula. "S sobra tempo para a educao se eu deixar
de lado as tarefas administrativas pelas quais tambm sou cobrada", resume
Maria de Ftima Borges, 55 anos, diretora da escola Olavo Pezzotti, em So
Paulo. "Estou sempre devendo relatrios secretaria."
Aos diretores brasileiros, faltam praticamente todos os pr-requisitos
que os especialistas definem como bsicos para o desempenho da funo.
Alm de boa formao e experincia em gesto, j se sabe que o diretor deve
conseguir manter sua ateno voltada para as salas de aula e ser capaz de
traar objetivos acadmicos claros, que serviro de norte para os professores.
Tambm se espera dele que envolva os pais na vida escolar, passo
decisivo para o avano dos alunos. No mundo todo, esse o tipo de diretor
que alcana os melhores resultados no ensino - inclusive no Brasil, segundo
mostra uma recente pesquisa feita por especialistas da Fundao Getulio
Vargas (FGV), tambm em parceria com a Fundao Victor Civita.
O estudo, que comparou escolas de bom resultado nas avaliaes ofi-
ciais s de ensino mediano, concluiu que frente dos melhores colgios
esto justamente aqueles diretores com viso de longo prazo. Diz o cientista
poltico Fernando Abrucio, coordenador da pesquisa: "Os diretores mais efi-
cazes entendem que um plano pedaggico ambicioso precisa de tempo para
ser concludo". Estes chegam a ficar at catorze anos numa mesma escola,
enquanto um tpico diretor de escola pblica no Brasil troca de emprego a
cada cinco anos.
A experincia internacional chama ateno para um conjunto de pr-
ticas que tem contribudo para formar e manter bons diretores frente das
escolas. Elas podem funcionar tambm no Brasil. Uma medida eficaz pro-
porcionar aos aspirantes ao cargo uma experincia prvia, como um perodo
em que atuam como assistentes de diretor.
Em alguns pases, como Singapura, chega-se a exigir dos candida-
tos at estgio numa grande empresa privada, perodo em que se espera
que absorvam os conceitos bsicos de gesto. Ao assumirem o cargo, h
meios para livrar os diretores do excesso de atribuies burocrticas, to
maantes no Brasil.
Quem faz boa parte dessas tarefas nos Estados Unidos, por exemplo,
uma espcie de auxiliar administrativo, o que permite ao diretor mirar o
ensino. Caso fracasse, ele pode at ser demitido, o que j ocorreu com 80%
dos diretores da cidade de Nova York desde 2002. Tornar-se diretor de escola
, em geral, a maior ambio de um professor.
No Brasil, significa, em mdia, um aumento de 50% no salrio - que,
na nova funo, pode chegar a 7 000 reais. Foi uma das motivaes para
que Andra Tavares, 39 anos, hoje no comando de uma escola municipal de
Taboo da Serra, em So Paulo, trilhasse esse caminho. H apenas dois anos
no cargo, ela diz: "Com uma formao melhor, sei que eu e meus colegas te-
ramos mais chances de acertar". (Cntia Borsato, Revista Veja, Edio 2137)

112 ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL E MDIO


Nesta unidade foram apresentadas consideraes sobre os pro-
fessores e a gesto da escola, aprofundando-se questes relativas s
polticas para o magistrio. Discutiu-se o tema professores em cen-
rios de reforma, com nfase no processo de globalizao, assim como
no papel das agncias internacionais na concepo de polticas de for-
mao de docentes.
Foram tambm analisadas as contribuies de sistemas escola-
res eficazes para o conhecimento da importncia dos professores. Des-
tacou-se que o Brasil no tem desenvolvidos estratgias inovadoras em
relao ao tema, sendo inadivel rever a agenda de suas polticas edu-
cacionais neste campo.

1. Expresse seu ponto de vista sobre a seguinte passagem: A situao


dos professores perante a mudana social comparvel de um gru-
po de atores, vestidos com traje de determinada poca, a quem sem
prvio aviso se muda o cenrio, em metade do palco, desenrolando
um novo pano de fundo, no cenrio anterior. Uma nova encenao
ps-moderna, colorida e fluorescente, oculta a anterior, clssica e se-
vera. A primeira reao dos atores seria a surpresa. Depois, tenso
e desconcerto, com um forte sentimento de agressividade, desejando
acabar o trabalho para procurar os responsveis, a fim de, pelo me-
nos, obter uma explicao. Que fazer? (ESTEVE, 1992).
2. Voc concorda com o argumento de que as agncias internacionais
exercem influncia sobre as polticas do magistrio. Justifique seu
ponto de vista.
3. Discuta a relao entre a escola, a gesto e os professores.
4. Apresente evidncias de que professores so importantes.
5. Como a globalizao afeta os professores?
6. Que lies possvel aprender com os sistemas educacionais com alto
nvel de desempenho escolar?

ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL E MDIO 113


Leitura
UNESCO. O perfil dos professores brasileiros: o que fazem, o que pen-
sam, o que almejam. So Paulo: Moderna, 2004.
OCDE. Professores so importantes: atraindo, desenvolvendo e reten-
do professores eficazes. So Paulo: Moderna, 2006.
GATTI, B. A. (coord.), BARRETTO, E. S. S. Professores do Brasil: im-
passes e desafios. Braslia: UNESCO, p. 2009.
BRASLAVSKY, C. Dez fatores para uma educao de qualidade para
todos no sculo XXI. So Paulo: UNESCO/Moderna, 2005.
Retratos da Escola/Escola de Formao da Confederao Nacional dos
Trabalhadores em Educao (ESFORCE). V. 2, N 2/3. Jan/dez 2008.

Sites
http://www.escoladegestores.inep.gov.br/artigos.htm - textos sobre
gesto escolar
http://www.consed.org.br textos sobre gesto escolar
http://www.cenpec.org.br textos e artigos sobre educao

114 ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL E MDIO


Unidade

7
Escola: lugar onde tudo
acontece

Objetivos:
Discutir aspectos relacionados infraestrutura escolar e seu impacto para a
qualidade da educao e melhoria da aprendizagem.
Conhecer experincias de escolas pblicas bem sucedidas e refletir sobre as
variveis que contriburam para os bons resultados.
Introduo
Na unidade anterior iniciamos a discusso sobre a escola, a ges-
to e os professores, aprofundando questes relativas ao magistrio.
Aqui, tomaremos a escola como objeto de anlise, compreendendo-a
como espao de materializao das polticas educacionais e, portanto,
de interesse para o conhecimento da estrutura e do funcionamento da
Educao Bsica.
A inteno apreender aspectos que definem sua especificida-
de. Ao mesmo tempo, responder a uma questo que tem desafiado os
estudos sobre a matria: por que apresentando condies materiais
relativamente semelhantes, os resultados das escolas costumam ser
diferentes? Este um tema da gesto que iremos aprofundar ao longo
da reflexo desenvolvida no presente captulo.
Bem sabemos que o Brasil um pas de dimenses continentais.
Ainda assim, no deixa de surpreender a existncia de 203,9 mil unida-
des escolar da Educao Bsica registradas pelo Censo Escolar de 2006.
Parece muito e, de fato, . Mas preciso examinar este indicador com
cuidado, uma vez que em todo o pas, e sobretudo, em suas zonas mais
pobres, h um imenso contingente de escolas muito pequenas, as quais
em geral tm precrias condies de funcionamento e infraestrutura.
Para se ter uma ideia, basta dizer que 54,8% destes estabeleci-
mentos esto localizados na rea urbana e abrigam 48,4 milhes de
matrculas. Os estabelecimentos rurais, por sua vez, que representam
45,2% do total de unidades tm 7,4 milhes de matrculas. Ou seja, a
grande maioria das pequenas escolas encontra-se nessas reas.
A estrutura e o funcionamento das escolas brasileiras esto longe
de ser homognea. Isto quer dizer que o padro de qualidade do siste-
ma escolar difere em decorrncia de vrios fatores. Em primeiro lugar,
porque so imensas as disparidades entre as unidades da federao,
situao que tem impacto direto sobre o custo-aluno praticado por Es-
tados e Municpios.
Noutras palavras, Estados e Municpios ricos aplicam mais re-
cursos em educao. Tal situao, evidenciada ao longo dos anos de
vigncia do FUNDEF, se mantm sob a gide do FUNDEB. Assim, as
escolas das regies mais pobres do pas, de uma maneira geral, tm
menor disponibilidade de recursos humanos, tcnicos e financeiros,
sem mencionar a precariedade de sua estrutura. Por isso mesmo, co-

ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL E MDIO 117


mearemos a reflexo deste captulo pelo exame de alguns indicadores
de infraestrutura das escolas.

1. Infraestrutura escolar
O primeiro indicador a ser apreciado refere-se ao tamanho das es-
colas. oportuno observar que unidades muito pequenas costumam
ter pouca ou nenhuma infraestrutura para oferecer ensino de qualidade
para seus alunos. Nas regies mais pobres, sobretudo nas reas rurais,
ainda h grande quantidade de escolas de at cinco salas, o que mostra
a precariedade das condies de estrutura e funcionamento no pas, em
particular no Ensino Fundamental. O tabela 3 mostra a distribuio
percentual das escolas por tamanho em relao ao Brasil e as regies.
Tabela 3: Tamanho das Escolas, Brasil e Regies Geogrficas (2005)

Regies Nmero de Salas das Unidades


Geogrficas 1 sala 2 - 5 salas 6 - 10 salas 11 ou mais
Ensino Fundamental
Brasil 25,2 34,0 22,0 18,8
Norte 48,0 29,7 13,6 8,8
Nordeste 30,9 42,6 17,1 9,4
Sudeste 8,9 23,7 30,9 36,6
Sul 12,3 30,5 28,7 28,5
Centro-oeste 10,3 21,6 36,4 31,7
Ensino Mdio
Brasil 0,0 4,5 28,8 66,7
Norte 0,0 4,2 32,3 63,5
Nordeste 0,1 6,6 36,6 56,7
Sudeste 0,1 7,5 32,1 60,3
Sul 0,0 3,3 24,6 72,1
Centro-oeste 0,0 2,8 24,3 72,9
Fonte: EDUDATA/INEP

A grande quantidade de escolas, com poucos alunos e precria in-


fraestrutura contribui para o agravamento das condies de ensino nas
regies mais pobres e nas reas rurais. Observe-se que na regio Sudeste
apenas 8,9% das unidades tem apenas uma sala, enquanto no Nordeste
e no Norte este nmero muito elevado, 30,9% e 48,0% respectivamente.
O desenvolvimento de uma poltica de melhoria de qualidade da edu-
cao no Brasil deve contemplar solues para este problema, com aes
voltadas para nucleao do parque escolar. O custo indireto da existncia
de escolas muito pequenas no tem sido adequadamente estudado, im-
plicando em recursos adicionais com transporte escolar que poderiam
reverter para a melhoria da rede pblica.
A tabela 4 mostra o acesso a servios bsicos nas escolas brasi-
leiras. Percebe-se que, de uma maneira geral esto presentes as condies
indispensveis ao seu funcionamento. Vale a pena observar, entretanto,
que nem todas atingiram este patamar mnimo.

118 ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL E MDIO


Tabela 4: Acesso a servios bsicos distribuio percentual,
Brasil e Regies Geogrficas (2005)

Regies Servios Bsicos


Geogrficas gua En. Eltrica Esgoto Sanitrio
Ensino Fundamental
Brasil 99,4 84,1 91,3 92,5
Norte 98,6 56,9 81,5 86,2
Nordeste 99,2 81,5 87,9 88,7
Sudeste 99,8 97,6 99,0 99,8
Sul 99,9 98,6 99,2 99,6
Centro-oeste 99,9 92,9 96,9 97,2
Ensino Mdio
Brasil 100,0 100,0 99,8 99,6
Norte 99,9 99,6 99,5 99,0
Nordeste 100,0 100,0 99,6 99,2
Sudeste 100,0 100,0 99,9 100,0
Sul 100,0 100,0 99,9 99,9
Centro-Oeste 100,0 99,9 99,6 99,2
Fonte: EDUDATA/INEP

Aqui, outra vez, oportuno examinar a situao das escolas de


Ensino Fundamental das regies Norte e Nordeste. Ainda expressivo
o percentual de escolas sem energia eltrica, sem esgoto e at mesmo
sem sanitrios. Estas so condies indignas de qualidade em qualquer
sistema escolar e evidenciam uma situao inaceitvel para o pas.
Embora investimentos internacionais tenham contemplado proje-
tos nessas regies a equidade permanece um desafio na questo terri-
torial brasileira. A superao das disparidades entre regies ricas e po-
bres requer polticas financeiras e tcnicas responsveis e no apenas
solues paliativas e compensatrias, como tantas que hoje consomem
os recursos do contribuinte.
Outro agravante desse quadro decorre das diferenas entre redes,
tanto pblicas como particulares. Da mesma forma como existe dispa-
ridade entre escolas de estados ricos e pobres, tendncia semelhante
ocorre no interior de cada unidade da federao, no mbito de uma
mesma rede ou entre as redes estaduais e municipais.
Tambm so distintos os padres de qualidade no mbito da rede
particular. H um senso comum de que as escolas desta rede so me-
lhores do que as das redes pblicas, mas preciso lembrar que tam-
bm neste caso no h um padro nico de qualidade. Assim, no
prudente generalizar porque h boas e ms escolas tanto na rede par-
ticular, como na rede pblica e tal situao no decorre apenas de suas
condies de infraestrutura.
Segundo o Censo Escolar de 2006, 86,7% dos 55,9 milhes de
matrculas da Educao Bsica no pas est na rede pblica. Noutras
palavras, apenas uma minoria de 13,13% dos estudantes brasileiros
freqenta escolas privadas. Por isso mesmo, neste captulo iremos es-

ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL E MDIO 119


tudar aspectos relativos a escolas pblicas que se destacam positiva-
mente no mbito do sistema escolar.

2. Escolas que fazem diferena


Temos estudado e discutido as dificuldades que o Brasil vem en-
frentando na soluo dos problemas da Educao Bsica. Ao exami-
narmos os indicadores, constatamos que, a despeito dos investimentos
feitos, estamos ficando para trs em relao a outros pases (VIDAL e
VIEIRA, 2007). Tambm verificamos a existncia de grandes disparida-
des na distribuio de oportunidades, do ponto de vista territorial e das
classes sociais, evidenciando o carter excludente da nossa sociedade e,
como consequncia, do sistema escolar.
Se o panorama geral desanimador, importante lembrar que nem
tudo negativo na educao brasileira. H muitas coisas boas acon-
tecendo tambm. H estados, municpios e escolas que esto fazendo
diferena na vida de seus estudantes e importante conhec-los. Neste
captulo iremos nos debruar sobre alguns estudos que tm sido produ-
zidos sobre escolas inovadoras.
Um dos primeiros estudos sobre escolas comprometidas com o su-
cesso escolar foi o Projeto Razes e Asas, desenvolvido pelo Centro de Es-
tudos e Pesquisas em Educao, Cultura e Ao Comunitria (CENPEC),
cujos resultados foram apresentados no livro Qualidade para todos: o
caminho de cada escola, em 1994. A pesquisa focalizou a experincia de
16 (dezesseis) escolas brasileiras (Disponvel em: http://www.cenpec.org.
br Acesso em: 31/01/2008).
A esse estudo vieram somar-se outros, a exemplo da pesquisa re-
alizada pela UNESCO, em 2003, que resultou no livro: Escolas inova-
doras: experincias bem-sucedidas em escolas pblicas (Disponvel em:
<http://unesco.org.br> Acesso em: 31/01/2008). A pesquisa deteve-se
sobre 14 escolas localizadas em regies de alta vulnerabilidade social
em capitais brasileiras.
Em 2006, o Ministrio da Educao, em parceria com o UNICEF,
publicou livro sobre o mesmo tema, denominado: Aprova Brasil o di-
reito de aprender boas prticas em escolas avaliadas pela Prova Brasil
(Brasil. MEC/UNICEF, 2006). O estudo focaliza 33 escolas pblicas de
diversas cidades do pas que apresentaram resultados acima da mdia
na aplicao da avaliao de desempenho feita junto a estudantes de 4
e 8 sries do Ensino Fundamental em 2005.
Entre setembro de 2006 e janeiro de 2007, a revista poca pu-
blicou uma srie de reportagens sobre escolas que, a despeito de todas
Todos esses estudos es-
to disponveis, no todo as dificuldades, esto fazendo a diferena no pas . Como se v, grande
ou em parte, em verso o interesse pelo estudo de escolas exitosas e aqui enumeramos apenas
digital e podem ser aces-
sados pelos interessados
algumas das publicaes sobre o tema.
em aprofundar o tema Neste tpico procuraremos apontar algumas caractersticas des-
atravs da internet. As re-
ferncias so indicadas ao sas escolas. Considerando que os estudos citados so bastante diferen-
final deste captulo. tes entre si, faremos um rpido apanhado de suas constataes para, em

120 ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL E MDIO


seguida, aprofundar pontos comuns. Com certeza, a vontade de mudar
e promover a melhoria da aprendizagem est presente em todas essas
escolas, como esclarecem as concluses de um dos estudos:
cabe ressaltar a presena de um elemento essencial no conjunto das
chamadas escolas inovadoras, sem o qual nenhuma delas lograria xito,
qual seja, uma enorme disposio para a mudana, disposio esta que
se assenta na compreenso de que o direito escolaridade um bem, um
legtimo patrimnio da humanidade, que de forma alguma pode ser ame-
aado por situaes de violncia nas escolas (UNESCO, 2003, p. 393)
Veja-se, a propsito, o
ensaio: Escola: um novo
O Razes e Asas foi um estudo pioneiro, realizado no incio da d- foco da poltica educa-
cada passada e teve significado importante no debate sobre a escola, cional, que integrou ca-
derno de textos visando
que a partir do governo Fernando Henrique Cardoso passou a ser um a prova didtica de con-
novo foco da poltica educacional. Elaborado com o objetivo pedaggico curso de professor titular
junto UECE, sendo pos-
de subsidiar processos formativos de professores e gestores, o material teriormente incorporado
resultante da pesquisa foi organizado sob a forma de um kit contendo o ao livro: Poltica e planeja-
mento educacional. Con-
livro sobre as escolas, um vdeo e outros materiais. ferir: Vieira; Albuquerque
A amostra de escolas nele retratada foi concebida com base no en- (2002b, p. 99-114).

gajamento das mesmas na reverso dos ndices de repetncia e evaso;


gesto democrtica; formao contnua do professor, adequao do cur-
rculo realidade dos alunos; trabalho coletivo; reflexo sobre os pro-
cessos de ensino-aprendizagem e avaliao; e, construo do projeto da
escola (SILVA et alli, 1995). Dentre os elementos comuns identificados
nas escolas focalizadas por esse estudo, cabe destacar a presena de
uma gesto participativa, de reformulao das prticas pedaggicas e da
construo de um projeto pedaggico.
O estudo Escolas Inovadoras resultou num livro de 410 pginas,
que apresenta um retrato bastante detalhado das escolas pesquisadas,
com descrio meticulosa da metodologia do trabalho, reviso da lite-
ratura, concluses e recomendaes. Um captulo inteiro dedicado s
Estratgias que fazem diferena (ABRAMOVAY et alli, 2003, p. 322 -
362), focalizando a importncia do clima escolar e o papel do diretor; a
valorizao do aluno, do professor e da escola; o exerccio do dilogo; o
trabalho coletivo; a participao da famlia e da comunidade; a ressigni-
ficao do espao fsico; o incremento da sociabilidade; e, a construo
do sentido de pertencimento.
O estudo Aprova Brasil, com foco em 33 escolas de perfil diferen-
ciado e localizadas em diversas unidades da federao sistematiza os
pontos fortes das experincias analisadas em cinco dimenses:
1. Prticas pedaggicas (trabalho coletivo, em equipe, compartilha-
do, coordenado; projetos de ensino; inovaes na organizao da
escola; ensino contextualizado; implementao de novas formas de
acompanhamento e avaliao da aprendizagem dos alunos; reali-
zao de atividades externas com os alunos; e, incentivo prtica
de jogos e esportes;
2. Importncia do professor (formao e valorizao);
3. Gesto democrtica e participao da comunidade escolar (conse-
lhos escolares atuantes e fortalecidos, que acompanham a vida da

ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL E MDIO 121


escola e do aluno, atuando no cuidado com a aprendizagem e no
combate evaso escolar); incentivo participao das famlias,
no apenas em reunies peridicas, mas em decises que afetam
a vida dos alunos, como obras na escola, uso de uniforme e defi-
nio de normas de organizao e disciplina; incentivo e fortaleci-
mento de possibilidades de engajamento de alunos em atividades
socioculturais ou voltadas para a participao na gesto escolar;
formas diversas de deciso coletiva no que diz respeito s prticas
pedaggicas da escola;
4. Participao dos alunos; e,
5. Parcerias externas.
O estudo aponta ainda quatro outras questes que contriburam
para o bom desempenho das escolas pesquisadas:
1. O clima da escola (ambiente escolar, relaes entre as pessoas);
2. A organizao e a disciplina como elementos que valorizam a escola;
3. A importncia das bibliotecas, laboratrios de informtica, cincias
e quadras de esporte; e,
4. A importncia do trabalho articulado com as secretarias munici-
pais e estaduais e com as demais escolas da rede e do municpio
Ao examinarmos os fatores comuns s escolas que fazem diferena,
constatamos a presena de um compromisso explcito da equipe escolar
com seus estudantes. So escolas que acolhem seus alunos, criando
um clima de reconhecimento de sua identidade e gerando circunstn-
cias motivadoras ao seu envolvimento nas atividades desenvolvidas, a
incluindo o cotidiano processo de ensino-aprendizagem. Em todas elas,
portanto, existe um projeto poltico-pedaggico. Embora esta seja mat-
ria mais afeta Didtica que Estrutura e Funcionamento do Ensino,
oportuno fazer um breve comentrio sobre o tema.
Ter um projeto significa ter rumos, saber como e aonde se quer che-
gar. Esses rumos nem sempre esto previamente dados, mas so cons-
trudos pela comunidade escolar a partir de situaes e desafios con-
cretos. Assim, nem sempre o projeto pedaggico est explcito em textos
elaborados, mas, por certo, se expressa em aes e prticas. Assim que
podemos estabelecer uma analogia com algo referido no primeiro captu-
lo desta unidade: se o professor a alma do projeto educativo, o projeto
poltico-pedaggico a alma da escola.
Vrios fatores colaboram para criar condies propcias mudan-
a. Vimos que os estudos apontam o clima escolar como um aspecto
importante. Nessas escolas h respeito s diferenas e solidariedade em
situaes-problema. O ambiente propcio alegria, to caracterstica
de crianas e jovens quando bem acolhidos pelos adultos.
Escolas inovadoras so escolas que cuidam. Isto no significa dizer
que descuidem da disciplina. Ao contrrio; nelas prevalece uma ordem e
uma tica, quer dizer, uma abertura ao dilogo e ao entendimento, mas
no vozes silenciadas. Como bem destaca o estudo da UNESCO, nessas
escolas possvel observar

122 ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL E MDIO


sensvel diminuio das chamadas formas de incivilidades, ou seja, a
recusa ao trabalho escolar, o rudo permanente, a grosseria, a passivi-
dade, o no envolvimento nas atividades escolares, a hostilidade, a zom-
baria, as briguinhas no interior das escolas, o que tambm repercute
diretamente na qualidade do ensino oferecido. As consequncias de um
ambiente sem violncia tambm se expressam em termos de resultados
de aprendizagem (ABRAMOVAY, op. cit. p. 390).

Outro aspecto a destacar a presena do trabalho coletivo. Lem-


brando a imagem do ditado citado no captulo anterior, retomemos a
ideia das andorinhas. claro que cada professor faz diferena. Quando
muitos trabalham em favor da aprendizagem e do sucesso dos estudan-
tes alguma coisa acontece tambm de diferente na escola. E isso tem a
ver com a gesto participativa.
A figura do diretor ou da diretora importante e o papel de sua
liderana indiscutvel. Um gestor ou uma gestora que s se preocupa
com os aspectos administrativos, porm, perde de vista a alma de sua
escola que, como antes lembramos, o projeto poltico-pedaggico. As-
sim, a gesto compartilhada e a incorporao dos diversos sujeitos que
fazem a escola so importantes elementos de seu sucesso.
Vale lembrar ainda que escolas que fazem a diferena mostram-se
em sintonia com a realidade dos estudantes e empenham-se em manter
sua autoestima elevada, seja atravs do esporte, de atividades culturais,
de atividades extracurriculares, como registram as consideraes finais
do estudo Aprova Brasil,
a aprendizagem dos meninos e meninas na escola fruto de fatores di-
versos, interligados e interdependentes, e que na combinao criativa
desses fatores que se produz o conhecimento. A energia, a fora motriz
desse processo reside na vontade e no compromisso do poder pblico,
dos atores da escola e de seus parceiros em assegurar que a educao de
qualidade seja a base para a garantia do direito de aprender das crianas
e dos adolescentes brasileiros (MEC/UNICEF, Op.cit, p. 98).

Para alm de tais fatores, oportuno lembrar com o mesmo es-


tudo que:
escolas tm corpo e alma. Inseparveis e complementares, corpo e alma
so fonte geradora de aprendizagens. Mas a alma da escola que faz com
que todos e cada um dos integrantes da comunidade escolar vivenciem a
bela experincia humana de aprender um pouco mais a cada dia (Idem,
p. 100).

Poderamos prosseguir na reflexo sobre as caractersticas das


escolas inovadoras. Este captulo, entretanto, mostrou que, apesar das
dificuldades, em todo o Brasil existem escolas pblicas exercendo sua
funo social em plenitude. O que precisamos, em verdade, que as
alternativas de sucesso encontradas por essas unidades sejam dissemi-
nadas para toda a rede escolar, guardadas as especificidades dos dife-
rentes contextos e realidades.

ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL E MDIO 123


Bons professores so o direito mais importante para
assegurar educao, aponta pesquisa
Na avaliao de um entre quatro brasileiros, o direito mais importante
para assegurar a educao populao brasileira ter professores competen-
tes e motivados. O dado da pesquisa A participao dos pais na Educao
dos filhos, encomendada pelo movimento Todos Pela Educao e Fundao
SM, realizada pelo Ibope e divulgada nesta quarta-feira (11/11).
O estudo revela ainda que, para 20% dos entrevistados, o mais relevan-
te encontrar vaga na creche, pr-escola, ensino fundamental ou ensino m-
dio. A terceira posio ficou para o reforo escolar ao longo do ano caso aluno
tenha alguma dificuldade, com mdia de 13% das respostas. Foram ouvidas
1.350 homens e mulheres entre 16 e 69 anos, das regies metropolitanas da
Bahia, Cear, Pernambuco, Distrito Federal, Paran, Rio Grande do Sul, Minas
Gerais, Rio de Janeiro e So Paulo. No interior, participam da amostra munic-
pios com mais de 50 mil habitantes das mesmas unidades da federao.
Segundo os pesquisadores, os resultados podem refletir anseio por algo
que ainda no foi conquistado. O aprendizado, porm, no citado pelas pes-
soas que responderam ao questionrio.
A Meta 3 do movimento Todos Pela Educao, revela que apenas 27,9%
dos alunos da 4 srie do ensino fundamental tm conhecimentos adequados
sua srie em lngua portuguesa. Na 8 srie, a porcentagem mais baixa:
20,5%. No 3 ano do ensino mdio, a taxa de 24,5%. Em matemtica, os
percentuais so piores: 23,7%, 14,3% e 9,8%, respectivamente.
No ranking das instituies e pessoas capazes de melhorar a educao,
o Ministrio da Educao aparece em primeiro lugar, com 40% das opinies.
Secretaria municipal de educao, diretoria e a escola e pais dos alunos fica-
ram praticamente empatados na segunda posio, com mdia de 12% dos
votos. Posteriormente, aparecem os professores da escola e a secretaria esta-
dual de educao (mdia de 8%). Para 4% dos entrevistados, os alunos podem
mudar esse cenrio. Organizaes no-governamentais, igrejas e empresas
aparecem em ltimo plano.
Acompanhamento dos estudos - Em geral, o cuidado dos pais com a
educao dos filhos significativo, de acordo com a pesquisa. O acompa-
nhamento e rigor com estudos so itens levados a srio pelos pais. Mais de
80% deles declaram sempre estar atentos para que no haja faltas ou atra-
sos dos filhos. A maioria tambm diz acompanhar sempre as notas dos her-
deiros. O estudo mostra que menos frequente a determinao de horrios
de estudos. Pouco mais de 50% dos pais afirmam sempre estabelecer esses
perodos e respeit-los.
A incapacidade de entender o que os professores ensinam e o prprio
interesse dos filhos em aprender esto entre as dificuldades dos filhos com

124 ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL E MDIO


os estudos apontadas pelos pais. No entanto, nenhuma delas recebe um per-
centual expressivo nos pontos mais crticos da escala de recorrncia. Muitos
pais alegam dificuldade em acompanhar a educao dos filhos por falta de
tempo para ir escola e despreparo para ajudar os filhos quando surgem
dvidas sobre os contedos. Apesar disso, os pais no atribuem escola nem
aos profissionais de educao as deficincias enfrentadas. Eles admitem que
as dificuldades partem de si mesmos e dos filhos do que dos discentes e da
estrutura em geral. (Correio Braziliense, 11/11/2009 - Braslia DF)

Esta unidade focalizou a escola reconhecendo-a como espao de ope-


racionalizao das polticas educacionais e, por isso mesmo, lugar onde
tudo acontece. Foram apresentados indicadores que mostram a hetero-
geneidade das escolas no pas, havendo imensas disparidades entre siste-
mas e redes, situao que se aprofunda na comparao entre as regies.
Apesar das desigualdades nas condies de infraestrutura, inte-
ressante observar que em todo o pas h unidades que tm evidenciado
maior poder de superao dos problemas existentes, contribuindo para a
socializao e a melhoria do desempenho escolar de seus alunos.
Foram apresentados resultados de estudos que tm revelado carac-
tersticas comuns s escolas que fazem a diferena na vida dos estudantes
brasileiros. A disseminao de uma cultura de sucesso escolar permanece
como desafio para a poltica e a gesto da Educao Bsica no Brasil.

1. O texto a seguir foi extrado de uma entrevista do educador Paulo


Freire ao Programa Salto para o Futuro (http://www.tvebrasil.com.
br), onde ele fala sobre a Escola Cidad. Leia com ateno e reflita
sobre o tema:
A escola cidad, no meu entender, aquela que se assume enquanto
um centro, um centro de direitos e um centro de deveres, a formao
que se d dentro do espao e do tempo que caracterizam a escola Gravao realizada em
So Paulo, no Instituto
cidad uma formao para a cidadania (...) Voc veja, seria uma Paulo Freire, para a srie
contradio enorme que uma escola, se pensando uma escola cida- Projeto Poltico-Pedag-
gico da escola, apresen-
d, coagisse, veja bem, eu digo coagisse, e no disse limitar-se, mas tada no programa Salto
eu digo restringisse a liberdade do educando em lugar de sugerir ao para o Futuro/TV Escola/
SEED/MEC, de 20/04 a
educando que a sua liberdade precisa ser limitada para poder ser. 30/04 de 1997. A srie
teve a consultoria de Mo-
Ento a escola cidad uma escola coerente com a liberdade, coe- acyr Gadotti e contou com
rente com o seu discurso formador, com o seu discurso libertador, em a mediao de Gaudncio
Frigotto.
outras palavras, a escola cidad aquela que, brigando para ser ela

ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL E MDIO 125


mesma, viabiliza ou luta para que os educandos e educadores tam-
bm sejam eles mesmos. E como ningum pode ser s, a escola cida-
d uma escola de comunidade. uma escola de companheirismo,
uma escola de produo comum do saber e da liberdade. Mas uma
escola que no pode ser jamais licenciosa, nem jamais autoritria.
Quer dizer, uma escola que vive a experincia tensa da democracia
que, em outras palavras, implica a experincia tensa, contraditria,
permanente entre autoridade e liberdade.
Uma escola cidad seria a seguinte: a escola que procura plena-
mente viver a sua autonomia de ser. S escola cidad na medida
em que, optando pelo exerccio da cidadania, briga para constituir-se
num espao/tempo formador de cidadania.
2. Visite o site da revista poca e selecione uma das escolas focalizadas
no conjunto de reportagens referido no captulo: http://revistaepoca.
globo.com/Revista/Epoca/1,EDG755795856,00.html. Traga suas re-
flexes para compartilhar com os colegas em sala de aula.
3. O Aprova Brasil destaca algumas ideias e prticas de escolas que fa-
zem a diferena. Comente as seguintes afirmaes apresentadas nas
consideraes finais do estudo:
a) A centralidade do papel do professor, o que no significa atribuir a ele
a responsabilidade isolada pela aprendizagem do aluno.
b) A valorizao e o respeito ao aluno, sua cultura, ao que ele traz
para a escola. Ver no aluno a soluo, invertendo um enunciado mui-
tas vezes dito de que o aluno um problema.
c) A importncia da existncia de espaos e instrumentos de participa-
o efetiva desse conjunto de atores e de seus parceiros, capazes de
uma atuao transformadora inserida no bojo de uma gesto demo-
crtica da escola.
d) As diversas prticas de estmulo ao processo cognitivo por meio das
atividades ldicas, metodologias inovadoras, espaos educativos e
busca de novas abordagens.
e) Nenhuma prtica isolada, por melhor que seja, capaz de gerar con-
dies efetivas de aprendizagem.

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132 ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL E MDIO


Sofia Lerche Vieira
Doutora em Filosofia e Histria da Educao (PUC/SP), com Ps-
Doutorado pela Universidad Nacional de Educacin a Distancia (U-
NED). Exerceu o cargo de Secretria da Educao Bsica do Estado do
Cear (2003-2005). Professora titular da Universidade Estadual do Ce-
ar, onde coordena o Grupo de Pesquisa "Poltica Educacional, Gesto e
Aprendizagem". Professora titular aposentada da Uni-versidade Federal
do Cear. Pesquisadora do CNPq. Publicou, dentre outros: Histria da
educao no Cear: sobre promessas, fatos e feitos (2002), Desejos de
reforma: legislao educacional no Brasil Imprio e Repblica (2008),
Poltica educacional em tempos de tran-sio (2008, 2. ed.), Educao
Bsica: poltica e gesto da escola (2009, 2.ed.).

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