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Universidade do Estado do Rio de Janeiro

Centro de Cincias Sociais


Instituto de Estudos Sociais e Polticos

Cristiano dos Santos Rodrigues

Movimentos Negros, Estado e participao institucional no Brasil e

Colmbia em perspectiva comparada

Rio de Janeiro
2014
Cristiano dos Santos Rodrigues

Movimentos Negros, Estado e participao institucional no Brasil e Colmbia


em perspectiva comparada

Tese apresentada como requisito parcial


para a obteno do ttulo de Doutor, ao
Programa de Ps-Graduao em
Sociologia da Universidade do Estado do
Rio de Janeiro.

Orientador: Prof. Dr. Jos Maurcio de Castro Domingues da Silva

Rio de Janeiro
2014
Cristiano dos Santos Rodrigues

Movimentos Negros, Estado e participao institucional no Brasil e Colmbia


em perspectiva comparada

Tese apresentada como requisito parcial


para a obteno do ttulo de Doutor, ao
Programa de Ps-Graduao em
Sociologia da Universidade do Estado do
Rio de Janeiro.

Aprovada em 19 de maio de 2014.


Banca Examinadora:

______________________________________
Prof. Dr. Jos Maurcio de Castro Domingues da Silva (orientador)
Instituto de Estudos Sociais e Polticos UERJ

______________________________________
Prof. Dr. Breno Marques Bringel
Instituto de Estudos Sociais e Polticos UERJ

______________________________________
Prof. Dr. Joo Feres Jnior
Instituto de Estudos Sociais e Polticos UERJ

______________________________________
Prof. Dr. Angela Lucia Silva Figueiredo
Universidade Federal do Recncavo da Bahia

______________________________________
Prof. Dr. Claudia Andrea Mayorga Borges
Universidade Federal de Minas Gerais

Rio de Janeiro
2014
DEDICATRIA

Dedico este trabalho

Ana Cludia Jaquetto Pereira, pelo privilgio de poder contar com a sua presena
brilhante na minha vida. Por me inspirar tanto e de tantas diferentes maneiras que
nunca serei completamente capaz de retribuir.

Chris Freimuth, with you I started to take off the masks that I feared
I couldnt live without and knew I couldnt live within.
Thanks for all the love and support throughout these years!
AGRADECIMENTOS

I am the man I suffered I was there.


Walt Whitman

Ningum sai inclume de um doutorado. Especialmente durante o processo


de escrita da tese, esse experimento artesanal e solitrio, que, para o bem e para o
mal, nos tira completamente o centro gravitacional. Mas felizmente, assim como tem
sido a regra em outras esferas da minha vida, s pude concluir satisfatoriamente
esse ciclo porque contei com a solidariedade e amor de muitas pessoas. E, mesmo
no podendo agradecer a todas elas neste espao, quero deixar registrada aqui
minha gratido quelas que mais profundamente impactaram minha vida nesses
ltimos sete anos.
Ao meu orientador, Jos Maurcio Domingues, que, mesmo diante dessa
minha trajetria errtica ao longo do doutorado, mostrou-se sempre presente,
solidrio e disponvel a uma interlocuo acadmica de alto nvel.
Ainda no IESP agradeo aos professores Ricardo Benzaquen, Luiz Antnio
Machado, Joo Feres Jnior e Frdric Vandenberghe pelas oportunidades de
aprendizado e instigantes debates ao longo desses anos. Tambm me sinto em
dbito com Caroline Carvalho, Lia Gonzalez e, mais recentemente, Cristiana Avelar,
cuja competncia, dedicao e gentileza foram fundamentais para facilitar minha
vida pelos meandros da burocracia acadmica.
Claudia Mayorga, Lcia Afonso e Marco Aurlio Mximo Prado, mestres e
amigos que muito me ensinaram sobre o fazer acadmico e suas interfaces com a
realidade social brasileira. O apoio de vocs foi imprescindvel para que eu
chegasse at aqui. Muito obrigado por tudo!
Aos meus colegas de doutorado, por partilhar comigo importantes debates
intelectuais e pessoais, alm de divertidas reunies no escritrio. Em especial
Andr Coelho, Renata Bichir, Patrcia Rangel, Aline Coutinho, Mrcio Andr Santos,
Ana Cludia Jaquetto Pereira e Tatiana Teixeira.
Agradeo imensamente ao Programa Internacional de Bolsas da Fundao
Ford pelo apoio financeiro que garantiu no apenas minha sobrevivncia por quatros
anos, mas tambm me permitiu participar de diversos eventos cientficos no Brasil e
no exterior alm de aprimorar meus conhecimentos de outros idiomas e realizar
trabalho de campo na Colmbia.
Ao SEPHIS, pela ajuda financeira que me permitiu viajar Colmbia para
apresentar uma verso inicial deste trabalho e, ao mesmo tempo, realizar algumas
entrevistas para a pesquisa. Em Cartagena e Bogot conheci importantes
interlocutores, que muito me auxiliaram no delineamento dos principais argumentos
desta tese. Agradeo especialmente Claudia Mosquera, Kywza Fidelis, Luis
Paredes, Bernd Reiter, Alfonso Munera e Bibiana Pearanda.
Comisso Fulbright, pela concesso de bolsa para que eu realizasse o
Doutorado Sanduche na San Francisco State University e participasse de outras
atividades de pesquisa e intercmbio acadmico nos EUA por aproximadamente um
ano e meio. Megan Shuck, responsvel por acompanhar minha vida acadmica nos
EUA, foi essencial para que eu me adaptasse bem cultura local e, nos momentos
mais difceis, sempre esteve pronta a me apoiar. Na San Francisco State tive o
privilgio de ser orientado por Luiz Barbosa, que contribuiu enormemente para o
resultado final desta tese. Tambm pude contar com o apoio intelectual e pessoal de
outros professores do Departamento de Sociologia, especialmente de Christopher
Bettinger, Jessica Fields, Ed McCaughan e Collen Hoff.
Ainda na Bay Area, tive o privilgio de participar, ocasionalmente, das brown
bag seminars do Center for Latin American Studies da Stanford University e do Afro-
Latin Working Group da UC-Berkeley. Muitas ideias apresentadas nesta tese
nasceram dos profcuos debates que tive com colegas de diferentes reas presentes
nesses espaos.
Um agradecimento especial Juan Vilamitjana, Francisca Lizana, Abigail
Bocanegra, Eri Cela, Mario Guajardo, Rodrigo Guimares, Deniz Mekik, Mia Manzo,
Jessica Rich, Gisele Fernandes-Osterhold, Cristobal Inarritu, Andrey Starkov, Maria
Licci, Tianna Paschel e Slvia Lorencato, grandes amigos que fiz em San Francisco e
que me fazem sentir ainda mais saudades daquela cidade incrvel.
Aos meus amigos do posto 9, Max Westerman, Thiago Barcelos, Andr
Ceppas e Csar Gonalves por tornarem minha vida no Rio muito divertida e festiva.
Ao Denie Soares, por transpor as fronteiras de Ipanema para me ensinar muito com
sua alegria de viver. Te amo muito, irmo! Agradeo ainda ao Ricardo Gelain, pelos
momentos marcantes que partilhamos.
Aos amigos que fiz no perodo que estudei na UFMG por renovarem,
diuturnamente, minha crena na humanidade. Laura Martello, performtica, livre e
libertria. Leonardo Goulart, grande entusiasta dos papos existenciais noturnos.
Ndia Fagundes, a presena mais indispensvel da minha vida. Carina Reis, uma
sonhadora perspicaz. Daniela Carvalho, imodestamente amorosa e acolhedora.
Kelma Medrado, amiga-irm desde tempos imemoriais. Jlia Machado, a
quintessncia da unio entre inteligncia e compaixo. Daniel Silva, pura razo,
sensibilidade pura. Marcelo Gomes, muito alm da autoajuda. Caroline Imai, a
leveza das conversas profundas. Frederico Machado, grande interlocutor acadmico
e amigo para todas as horas. Regina Lapate, os melhores finais de semana
filosofando beira do lago.
Aos muitos colegas e amigos que foram chegando aos poucos, de diferentes
lugares, e se tornando parte integral da minha vida. Muito obrigado a Claudia
Maldonado Graus, Gyu Tae Kim, Soraia Feliciana Mercs, Mariana Assis, Kristin
Foss, Larissa Marfar, Slvia Lorenso, Rian Rezende, Bruna Jaquetto Pereira, Jr.
Mendes, Celsiane Arajo, Fabiano Pires, Daniel Arruda Martins, Denise Ziviani, Elias
Gomes, Priscila Drummond, Alannah Massey, Roseli Franco, Flvia Santiago e
Henrique Lee.
s alunas e alunos que desconstroem minhas certezas, me impelem a
continuar aprendendo sempre e, acima de tudo, reafirmam atravs de pequenos
gestos de delicadeza minha escolha pela docncia.
memria de Anita, a pessoa mais generosa que tive a oportunidade de
conhecer na vida. Muito obrigado por ter me adotado e me amado
incondicionalmente.
For my people everywhere singing their slave songs
repeatedly: their dirges and their ditties and their blues
and jubilees, praying their prayers nightly to an
unknown god, bending their knees humbly to an
unseen power;

For my people lending their strength to the years, to the


gone years and the now years and the maybe years,
washing ironing cooking scrubbing sewing mending
hoeing plowing digging planting pruning patching
dragging along never gaining never reaping never
knowing and never understanding;

For my playmates in the clay and dust and sand of Alabama


backyards playing baptizing and preaching and doctor
and jail and soldier and school and mama and cooking
and playhouse and concert and store and hair and
Miss Choomby and company;

For the cramped bewildered years we went to school to learn


to know the reasons why and the answers to and the
people who and the places where and the days when, in
memory of the bitter hours when we discovered we
were black and poor and small and different and nobody
cared and nobody wondered and nobody understood;

For the boys and girls who grew in spite of these things to
be man and woman, to laugh and dance and sing and
play and drink their wine and religion and success, to
marry their playmates and bear children and then die
of consumption and anemia and lynching;

For my people thronging 47th Street in Chicago and Lenox


Avenue in New York and Rampart Street in New
Orleans, lost disinherited dispossessed and happy
people filling the cabarets and taverns and other
peoples pockets and needing bread and shoes and milk and
land and money and somethingsomething all our own;

For my people walking blindly spreading joy, losing time


being lazy, sleeping when hungry, shouting when
burdened, drinking when hopeless, tied, and shackled
and tangled among ourselves by the unseen creatures
who tower over us omnisciently and laugh;

For my people blundering and groping and floundering in


the dark of churches and schools and clubs
and societies, associations and councils and committees and
conventions, distressed and disturbed and deceived and
devoured by money-hungry glory-craving leeches,
preyed on by facile force of state and fad and novelty, by
false prophet and holy believer;

For my people standing staring trying to fashion a better way


from confusion, from hypocrisy and misunderstanding,
trying to fashion a world that will hold all the people,
all the faces, all the adams and eves and their countless generations;

Let a new earth rise. Let another world be born. Let a


bloody peace be written in the sky. Let a second
generation full of courage issue forth; let a people
loving freedom come to growth. Let a beauty full of
healing and a strength of final clenching be the pulsing
in our spirits and our blood. Let the martial songs
be written, let the dirges disappear. Let a race of men now
rise and take control.

For My People Margaret Walker


RESUMO

RODRIGUES, Cristiano dos Santos. Movimentos Negros, Estado e participao


institucional no Brasil e na Colmbia em perspectiva comparada. 2014. 249 f. Tese
(Doutorado em Sociologia) Instituto de Estudos Sociais e Polticos, Universidade
do Estado do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 2014.

A presente tese examina a relao entre movimentos negros e estado no


Brasil e na Colmbia no perodo imediatamente anterior promulgao de suas
respectivas cartas constitucionais e ao longo das duas dcadas que se seguem
adoo dessas novas legislaes. No final dos anos 1980, os discursos oficiais que
celebravam a mestiagem e a democracia racial vo sendo gradativamente vertidos
para complexas noes de cidadania multicultural, direitos tnico-territoriais e
igualdade racial. Assim, este estudo analisa o papel desempenhado pelos
movimentos negros para a mudana nas legislaes estatais e suas consequncias
em termos de incremento na participao institucional e reorientao dos repertrios
de ao coletiva dos movimentos. Os resultados encontrados por este trabalho,
analisados luz das teorias do Processo Poltico, indicam que quanto maior a
abertura de oportunidades polticas e discursivas maior o impacto poltico-
institucional do movimento negro. A primeira parte da tese demonstra que mudanas
no cenrio poltico internacional, com a ascenso de discursos sobre
multiculturalismo, e nos contextos nacionais, com o aumento da instabilidade poltica
e processos de redemocratizao poltica, propiciaram uma importante abertura de
oportunidades polticas paras os movimentos negros em ambos os pases. A tese
argumenta ainda que os debates acadmicos sobre raa e etnicidade tambm
influenciaram os discursos e estratgias dos movimentos negros em seus
respectivos pases. De maneira especfica, no Brasil, o discurso sobre igualdade
racial, forjado nas fronteiras entre academia e ativismo, adquire centralidade poltica
tanto para atores estatais quanto para atores no-estatais. Na Colmbia, em
contrapartida, o discurso tnico-territorial que orienta os debates por incluso
sociopoltica de afrocolombianos. A segunda parte da tese analisa a participao
institucional dos movimentos negros em ambos os pases. So examinados,
especificamente, a criao de legislaes, polticas pblicas e canais formais de
participao para as populaes afrodescendentes e seu impacto nas estratgias,
estrutura organizacional e redes de solidariedade dos movimentos negros. Investiga-
se tambm a ampliao dos vnculos entre os movimentos e rgos
governamentais, a consolidao dos laos com partidos polticos e as interaes
cooperativas e/ou conflitivas com o estado. A tese contribui para o campo de
estudos afrolatinos, ao descortinar processos emergentes de politizao racial na
Amrica do Sul, e para a ampliao do debate acerca das relaes entre os
movimentos sociais e institucionalidade, aludindo novas possibilidades
interpretativas que escapem ao j defasado binmio autonomia versus cooptao
que tm marcado a literatura sobre a temtica.
Palavras-chave: Reforma constitucional. Movimentos negros. Participao
institucional. Polticas pblicas. Legislao. Direitos tnico-
territoriais. Igualdade racial. Brasil. Colmbia.
ABSTRACT

RODRIGUES, Cristiano dos Santos. Black Movements, State and institutional


participation in Brazil and Colombia in comparative perspective. 2014. 249 f. Tese
(Doutorado em Sociologia) Instituto de Estudos Sociais e Polticos, Universidade
do Estado do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 2014.

This dissertation examines the relationship between black movements and the
state in contemporary Brazil and Colombia. We begin our analysis with the period
immediately prior to the enactment of the countries respective constitutional
changes, and continue through the following two decades. In the late 1980s, the
official discourse celebrating miscegenation and racial democracy began to gradually
give way to more complex perspectives on multicultural citizenship, ethno-territorial
rights and racial equality. This study analyzes the role played by black social
movements in the adoption of related legislation and policies in both countries. We
also consider the consequences of this shift in terms of the movements institutional
participation and the reorientation of their repertoires of collective action. The results,
analyzed according to the Political Process model, indicate that the political-
institutional impact of black movements tend to be more significant when there are
both material and discursive openings. The first part of the dissertation shows how
changes in the international political scene with the rise of new policy norms around
multiculturalism , and within national contexts with increased political instability
and ongoing processes of re-democratization , provided important political openings
for the black movements in both countries. It also shows how academic debates
about race and ethnicity influenced the discourses and strategies of black
movements in Brazil and Colombia. In Brazil specifically, the "racial equality" frame
arose at the intersection between academia and activism, and gained political
momentum as much among state actors as non-state actors. In Colombia, however,
it was the "ethno-territorial" discourse that oriented debates for the sociopolitical
inclusion of Afro-Colombians. The second part of this study concentrates on the
institutional participation of the black movements in both countries. Specifically, we
examine the creation of laws, public policies and formal channels of participation for
black populations, as well as the ways in which these advances impacted the
strategies, organizational structure and networks of solidarity within the black
movements. We also investigate the expansion of relationship-building between the
movements and government agencies, the consolidation of ties with political parties
and the balance of cooperative and/or conflicting interactions with the state. Through
our research and analysis, we present new interpretive possibilities on the topic that
go beyond outdated perspectives of dichotomous models of autonomy vs.
cooptation. Our work contributes to the field of Afro-Latino Studies, reveals emerging
processes of racial politicization in South America, and expands the debate on the
articulations between social movements and institutionality.

Keywords: Constitutional reform. Black movements. Institutional participation. Public


policies. Legislation. Ethno-territorial rights. Racial equality. Brazil.
Colombia.
LISTA DE ABREVIATURA E SIGLAS

ABI Associao Brasileira de Imprensa


ACACAB Associao Casa de Arte e Cultura Afro-Brasileira
ACIA Associao Campesina Integral do Atrato
ACSN Afro-Colombian Solidarity Network
AFRODES Associao de Afrocolombianos Deslocados
ANC Assembleia Nacional Constituinte
AT55 Artigo Transitrio 55
Movimento Cimarrn Movimento Nacional pelos Direitos Humanos das
Comunidades Afrocolombianas
CCAN Comisso Consultiva de Alto Nvel
CEAA Centro de Estudos Afro-asiticos
CECAN Centro de Cultura e Arte Negra
CECF Conselho Estadual da Condio Feminina
CIDCUN Centro de Investigaes e Desenvolvimento da Cultura
Negra
CMR Conferncia Mundial Contra o Racismo, a Discriminao
Racial, a Xenofobia e Formas Correlatas de Intolerncia
CNPIR Conselho Nacional de Promoo da Igualdade Racial
CODECHOC Corporao Autnoma Regional para o Desenvolvimento
do Choc
CODHES Consultoria para Direitos Humanos e Deslocamento
CONAPIR Conferncia Nacional de Polticas de Promoo da
Igualdade Racial
CONE Coordenadoria Especial do Negro
CONEN Coordenao Nacional de Entidades Negras
CONPES Conselho Nacional de Poltica Econmica e Social
DNP Departamento Nacional de Planejamento
ELN Exrcito de Libertao Nacional
EOP Estrutura de Oportunidades Polticas
EPL Exrcito Popular de Libertao
FARC Foras Armadas Revolucionrias da Colmbia
FHC Fernando Henrique Cardoso
FIPIR Frum Intergovernamental de Promoo da Igualdade
Racial
FRENAPO Frente Negra de Ao Poltica de Oposio
GTI Grupo de Trabalho Interministerial de Valorizao da
Populao Negra
ICANH Instituto Colombiano de Antropologia e Histria
ICFES Instituto Colombiano para o Fomento da Educao
Superior
IEN Instituto Etnolgico Nacional
IIC Instituto Indigenista da Colmbia
INCORA Instituto Colombiano de Reforma Agrria
INDERANA Instituto Nacional de Recursos Naturais Renovveis
IPCN Instituto de Pesquisa das Culturas Negras
M-19 Movimento 19 de Abril
MESA Ministrio Extraordinrio de Segurana Alimentar e
Combate Fome
MNU Movimento Negro Unificado
OBAPO Organizao de Bairros Populares e Comunidades
Negras do Choc
OIT Organizao Internacional do Trabalho
ONGs Organizaes No-Governamentais
ONU Organizao das Naes Unidas
OREWA Organizao Regional Ember-Waunana do Choc
PCN Processo de Comunidades Negras
PNDH Programa Nacional de Direitos Humanos
PT Partido dos Trabalhadores
REUNI Programa de Apoio ao Plano de Reestrurao e
Expanso das Universidades Federais
SDC Secretaria de Direitos e Cidadania
SEAFRO Secretaria Extraordinria de Defesa e Promoo das
Populaes Afro-Brasileiras
SEDEPRON Secretaria Extraordinria de Defesa e Promoo das
Populaes Negras
SEPPIR Secretaria Especial de Polticas de Promoo da
Igualdade Racial
SINBA Sociedade de Intercmbio Brasil-frica
SNDH Secretaria Nacional de Direitos Humanos
SPM Secretaria de Polticas para as Mulheres
TLC Tratado de Livre Comrcio
TMR Teoria da Mobilizao de Recursos
TNMS Teoria dos Novos Movimentos Sociais
TPP Teorias dos Processos Polticos
LISTA DE ILUSTRAES

Tabela 1 Entrevistados no Brasil ............................................................................ 31


Tabela 2 Entrevistados na Colmbia ...................................................................... 32
Tabela 3 Documentos coligados Brasil ............................................................... 33
Tabela 4 Documentos coligados Colmbia ......................................................... 34
Quadro 1 Quadro terico para estudo do contexto poltico .................................... 60
Tabela 5 Tipos de impacto dos Movimentos Sociais.............................................. 65
Tabela 6 Candidatos eleitos entre 1994 e 2010 ................................................... 200
Quadro 2 Nmero de candidatos para a Circunscrio Eleitoral (1994-2010) ..... 200
SUMRIO

INTRODUO ............................................................................................... 19!


1! DEMOCRACIA, MOVIMENTOS SOCIAIS E PARTICIPAO
INSTITUCIONAL NA AMRICA LATINA CONTEMPORNEA:
INTRODUZINDO OS TERMOS DO DEBATE ............................................... 37!
1.1! Movimentos Sociais, Democracia e incluso: reconciliaes
possveis entre pluralismo e integrao social ......................................... 40!
1.1.1! Teorias de Movimentos Sociais: das abordagens clssicas s
novas reelaboraes tericas ......................................................................... 45!
1.1.1.1 Estratgias Discursivas e Configuraes Institucionais ................................ 54
1.1.1.2 Contexto Poltico e Oportunidades Institucionais .......................................... 59
1.1.1.3 Impacto Poltico-Institucional do Movimento Social....................................... 63
1.2! Inovaes participativas e aprofundamento da democracia na
Amrica Latina .............................................................................................. 67!
1.3! Categorias tericas para anlise das articulaes entre movimentos
negros e estado no Brasil e na Colmbia .................................................. 74!
2! !!!CINCIAS SOCIAIS, POLTICA RACIAL E OS CONTEXTOS DE
EMERGNCIA E CONSOLIDAO DOS MOVIMENTOS NEGROS NO
BRASIL E NA COLMBIA ............................................................................ 82!
2.1! Produzindo visibilidades: intelectuais e a politizao das identidades
negras no Brasil ........................................................................................... 84!
2.2! Reorganizao do movimento negro brasileiro nas dcadas de 1970
e 1980 ............................................................................................................. 93!
2.1.1! Movimento Negro, Partidos Polticos e Participao Institucional .................. 99!
2.2.1! O Movimento Negro e a Constituinte ........................................................... 105!
2.2.2.1 A Questo Racial, o Centenrio de Abolio da Escravido e a Constituio
de 1988 ......................................................................................................... 110
2.3! Do pensado ao impensvel: a antropologia e a etnicizao das
identidades afrocolombianas .................................................................... 113!
2.4! Politizando o impensvel: a emergncia do movimento
afrocolombiano nas dcadas de 1970 e 1980 .......................................... 120!
2.4.1! O Movimento Afrocolombiano e a Constituinte ............................................ 127!
2.4.2! A Comisso Especial para as Comunidades Negras e a Aprovao da Lei 70 . 135!
2.5! Concluso ................................................................................................... 142!
3! !!!MOVIMENTO NEGRO E ESTADO NO BRASIL: DA LUTA CONTRA O MITO
DA DEMOCRACIA RACIAL S POLTICAS DE PROMOO DE
IGUALDADE RACIAL (1988-2010) ............................................................. 144!
3.1! Pluralizao e especializao das organizaes negras ....................... 146!
3.2! Institucionalizao do movimento negro ................................................. 148!
3.3! O debate pblico alcana o estado: mudanas nos contextos
polticos e oportunidades institucionais .................................................. 151!
3.4! Impacto poltico-institucional do movimento negro ............................... 154!
3.4.1! Conferncia de Durban; uma nova agenda de polticas pblicas para a
populao negra? ......................................................................................... 155!
3.4.2! O Governo Lula e as Polticas de Promoo da Igualdade Racial ............... 162!
3.4.2.1!Secretaria Especial de Polticas de Promoo da Igualdade Racial ............ 163!
3.4.2.2!Conferncias Nacionais de Promoo da Igualdade Racial ........................ 167!
3.4.2.3!Programas de Ao Afirmativa no Ensino Superior Pblico ........................ 171!
3.5! Concluso ................................................................................................... 175!
4! !!!MOVIMENTO NEGRO E ESTADO NA COLMBIA:
MULTICULTURALISMO SEM GARANTIAS (1993-2010) .......................... 178!
4.1! Organizaes negras ps lei 70: da consolidao do discurso tnico-
territorial poltica de vitimizao ............................................................ 179!
4.2! Trnsito institucional do movimento negro ............................................. 185!
4.3! Impacto poltico-institucional do movimento afrocolombiano .............. 188!
4.3.1! Legislao e Polticas Pblicas para Afrocolombianos ................................ 189!
4.3.1.1!Afrocolombianos e as Polticas de Desenvolvimento Socioeconmico ....... 192!
4.3.1.2!Planos Nacionais de Desenvolvimento ........................................................ 193!
4.3.1.3!Documentos CONPES ................................................................................. 194!
4.3.2! Circunscrio Eleitoral para Comunidades Negras ...................................... 197!
4.3.3! Polticas de Ao Afirmativa: das comunidades negras ao efeito Durban ... 202!
4.4! Concluso ................................................................................................... 206!
5 BRASIL E COLMBIA EM PERSPECTIVA COMPARADA:
ENGENDRANDO AFRO-LATINIDADES ENTRE A IGUALDADE E A
DIFERENA ................................................................................................. 208!
5.1! Organizao e frames de ao coletiva ................................................... 210!
5.1.1! Frames de Ao Coletiva ............................................................................. 210!
5.1.2! Perfis Organizativos e seus Efeitos nas Estratgias de Ao Coletiva ........ 215!
5.2! Contextos polticos e oportunidades institucionais ............................... 219!
5.3! Impacto poltico-institucional dos movimentos negros ......................... 224!
5.4! Concluso ................................................................................................... 229!
REFERNCIAS ............................................................................................ 236!
19

INTRODUO

We shall not cease from exploration


And the end of all our exploring
Will be to arrive where we started
And know the place for the first time

T. S. Elliot

Esta tese trata, a partir de uma perspectiva comparada, do progressivo


trnsito institucional dos movimentos negros brasileiros e colombianos nas ltimas
trs dcadas. O trabalho aqui apresentado fruto de uma extensa pesquisa de
campo, que incluiu entrevistas com importantes lideranas negras de ambos os
pases e anlise documental, realizada entre 2007 e 2011. De modo geral, procuro
discutir os contextos sociopolticos supracitados a partir da literatura sobre
movimentos sociais em sua interface com os aparatos estatais. Dado que h muitas
aproximaes possveis da relao entre movimento social e estado, opto por uma
nica: trato aqui, principalmente, das proposies analticas de autores vinculados
ao campo das Teorias do Processo Poltico (TPP) que enfatizam tanto a dimenso
cultural/simblica das aes coletivas quanto as configuraes poltico-institucionais
que buscam influenciar.
Essa interpretao dade especialmente relevante para o caso em tela
posto que o sucesso dos movimentos negros em influenciar o sistema poltico
deriva, quase sempre, de estratgias voltadas para a transformao de
entendimentos tcitos, ao nvel da sociedade civil, sobre o papel do racismo em
restringir as oportunidades socioeconmicas e polticas da populao
afrodescendente. Alm disso, como parte considervel dos estudos sobre relaes
raciais no Brasil e sobre comunidades negras na Colmbia privilegia, de maneira
desproporcional, aportes tericos mais culturalistas e identitrios, o enfoque
institucionalista adotado nesta tese visa preencher uma lacuna no entendimento
sobre o impacto das reivindicaes dos movimentos negros sobre as arenas poltico-
institucionais.
Mas, porque comparar Brasil e Colmbia?
20

No Brasil h uma longa tradio de estudos sobre relaes raciais, anterior


prpria institucionalizao das cincias sociais no pas. O padro de integrao
racial brasileiro chamou a ateno de ativistas e pesquisadores norte-americanos
ainda na primeira metade do sculo XX forjando, assim, um extenso e profcuo
campo de estudos comparados sobre relaes raciais nos dois pases. Desse modo,
Brasil e Estados Unidos erigiram, no cenrio acadmico internacional, como
exemplos paradigmticos de sistemas opostos de relaes raciais, porm,
elucidativos para os contextos sociopolticos dos demais pases do continente
americano.
Na Colmbia, por outro lado, o campo de estudos sobre comunidades negras
relativamente recente, alm de bastante disperso. Os trabalhos so ainda
esparsos e, de modo geral, eminentemente descritivos. H tambm uma
predominncia de pesquisas antropolgicas, com um baixssimo ndice de trabalhos
de cunho sociolgico e/ou poltico. A partir da dcada de 1980, com a expanso dos
acordos poltico-econmicos entre Estados Unidos e Colmbia, bem como medidas,
como o Plano Colmbia, voltados para o controle do narcotrfico, congressistas afro-
americanos aumentaram o lobby para que propostas de melhoria das condies de
vida da populao afrocolombiana fossem tambm implementadas (ASHER, 2009).
Um dos reflexos mais visveis desse lobby foi a aumento considervel de projetos de
polticas pblicas direcionados para a populao negra e a ampliao do interesse
acadmico por essas temticas, antes negligenciadas.
Brasil e Colmbia tambm partilham algumas caractersticas polticas
comuns no tocante integrao de afrodescendentes no seio da sociedade. Em
ambos os pases a negao do passado escravista serviu de base para a
construo de uma identidade nacional mestia. Na Colmbia, semelhana do que
ocorreu na maioria dos pases latino-americanos, a ideologia da mestiagem
pressupunha a integrao de indgenas e europeus, mas exclua os negros. No
Brasil, o propalado mito da democracia racial, abarcava a hibridizao biolgica e
cultural de negros e brancos, mas negligenciava a contribuio indgena. Porm,
apesar dos discursos oficiais serem distintos, tanto no Brasil quanto na Colmbia a
populao afrodescendente sempre esteve submetida a formas perversas de
racismo e excluso social.
A partir dos anos 1980, em decorrncia de mudanas no cenrio poltico
internacional e da ao dos movimentos negros, o discurso oficial se altera
21

drasticamente. Com as reformas constitucionais de 1988 e 1991, Brasil e Colmbia


passam, respectivamente, a adotar um discurso multiculturalista em substituio ao
modelo monucultural ento vigente. O multiculturalismo se materializa, nesses
pases, na forma de leis que reconhecem a diversidade tnica, racial e cultural de
suas populaes, oferecendo, assim, maior visibilidade aos afrodescendentes.
Ocorre tambm uma maior integrao de ativistas negros em instituies estatais,
em um movimento que muitos autores consideram como meros processos de
cooptao estatal.
Os resultados desse giro multicultural e dessa maior proximidade com o
estado so, no cenrio mais otimista, ambguos. Por um lado, a maior visibilidade
poltica trouxe significativas melhoras para as populaes afrodescendentes, por
outro, trouxe lume novos conflitos polticos e complexificou outros. Na Colmbia,
por exemplo, a Constituio garantiu direito coletivo s terras habitadas pelas
comunidades negras rurais da costa do Pacfico. Porm, imediatamente aps a
sano presidencial, essas mesmas comunidades passaram a ser perseguidas e
assassinadas por grupos paramilitares e narcotraficantes interessados em controlar
tais territrios, fazendo das populaes negras as principais vtimas de
deslocamento forado no pas. A Colmbia tambm criou distritos eleitorais
exclusivos para afrocolombianos, permitindo a eleio de representantes negros
para o Congresso. Entretanto, uma pequena elite poltica negra, sem qualquer
relao com as reivindicaes das comunidades negras, se tornou a principal
beneficiria dessa medida inovadora.
No Brasil, a Constituio de 1988 forja a figura jurdica dos remanescentes de
quilombos, garantindo-lhes o direito titulao de terras. A prtica de racismo
declarada, no mesmo documento, crime inafianvel. Contudo, passados 26 anos
desde a aprovao de tais medidas, poucas comunidades quilombolas foram
reconhecidas como tal e a legislao sobre racismo mostrou-se incua. A partir da
dcada de 1990 um conjunto expressivo de inovaes participativas so
implementadas em governos locais em todo o pas, incluindo-se alguns conselhos,
coordenadorias e secretarias para assuntos da comunidade negra. Porm, tais
espaos mostraram-se politicamente frgeis, com baixa dotao oramentaria e, na
maioria dos casos, tiveram vida curta, circunscrita ao perodo em que partidos
aliados estiveram no poder. No cenrio nacional, com a chegada do Partido dos
Trabalhadores (PT) ao poder, algumas dessas experincias locais foram expandidas
22

e ativistas negros passaram a ocupar um lugar central na proposio e


acompanhamento de polticas pblicas. As polticas de ao afirmativa para ingresso
no ensino superior pblico tm sido, nesse contexto, uma das principais vitrias do
movimento negro contemporneo. Mas como tais experincias so recentes ainda
se faz necessrio um maior acompanhamento para verificar seu alcance e impacto
social.
Para Rahier (2012, p. 04):

Esses processos apontam para a tradio latino-americana de


corporativismo estatal, que tem consistido na incorporao populista e
corporativista de setores populares dentro da mquina estatal, em
estruturas que organizam as relaes entre sociedade civil e estado. Dessa
maneira, o estado coopta ou recria grupos de interesse com o intento de
regul-los numericamente e dar-lhes a aparncia de possurem um
monoplio quase-representacional com prerrogativas especiais. Em troca
dessas prerrogativas e monoplios, o estado demanda o direito de
monitorar os grupos representados.

A anlise de Rahier, bastante pessimista e, em certa medida, simplificadora


da realidade diversa e contraditria de distintos contextos polticos dentro da
Amrica Latina ignora o fato de que a maior integrao institucional dos movimentos
sociais no suplanta os conflitos inerentes s relaes entre atores estatais e no-
estatais. Rahier tambm pressupe a existncia de um estado homogneo e
esttico, completamente distante da experincia latino-americana.
Os achados empricos dessa pesquisa revelam, entre outras coisas, que
enfocar a crescente institucionalizao dos movimentos negros colombianos e
brasileiros a partir da oposio entre autonomia e cooptao trata-se de um
equvoco. Isso no implica em dizer, contudo, que inexistam formas de cooptao. O
trnsito institucional desses movimentos sociais se d em condies adversas, fruto
de estratgias errticas, com objetivos pouco definidos e dificuldades em mobilizar
recursos, sobretudo materiais. Do ponto de vista estatal, h conflitos internos, com
setores mais progressistas e dispostos a acolher reivindicaes vindas desses
atores sociais e setores mais conservadores, completamente refratrios sua
integrao institucional.
Nesse sentido, uma pesquisa comparativa sobre relaes raciais e insero
institucional no Brasil e Colmbia se justifica por uma variedade de razes, entre as
quais destaco duas. Em primeiro lugar, como afirma Andrews (2004), tem havido
uma exploso de estudos sobre afrodescendentes e relaes raciais nos ltimos
23

vinte anos, dando origem a um novo e promissor campo de estudos sobre


afrolatinos1. Todavia, ainda h uma prevalncia de estudos de caso comparando
Brasil e Estados Unidos e, em menor escala, pesquisas que tomam o Brasil e alguns
pases africanos (especialmente a frica do Sul) como polos de comparao
(ANDREWS, 2004).
O problema de tais comparaes basicamente a assimetria interpretativa,
em que a experincia norte-americana elevada condio de exemplo a ser
seguido. Mesmo quando h declaraes de respeito s especificidades de natureza
nacional, histrica e local, acaba havendo, por parte de tais anlises comparativas, a
tradicional reproduo da distino Primeiro/Terceiro Mundos ou Norte/Sul, como
indicadoras de positividades inquestionveis e plenamente desenvolvidas.
Acredito, assim como afirma Wade, que:

O que se precisa aqui menos uma imagem de duas naes isoladas,


desenvolvendo distintos sistemas de raa e classe que possam ser
comparadas como estudos de casos, mas um quadro de referncia
hemisfrico ou mesmo global que enxergue as Amricas como um todo, e,
obviamente o atlntico negro gilroyniano, como uma rede em que viajam
pessoas e ideias (WADE, 2005, p.113).

No Brasil, apenas recentemente tem havido um incremento de estudos


comparativos com outros pases da Amrica Latina. As teses de doutorado de Vera
Regina Rodrigues da Silva, analisando as polticas pblicas para quilombos e
palenques, de Mrcio Andr de Oliveira dos Santos, detendo-se na
institucionalizao dos movimentos negros entre 1991 e 2006, e as dissertaes de
mestrado de Pedro Vitor Gadelha Mendes, examinando a agenda poltica dos
movimentos negros brasileiros e colombianos de 2001 a 2011, e de Juan Pablo
Estupin Bejarano, sobre as classificaes raciais nos censos de ambos os pases

_________________________________________
1
Deste ponto em diante passo a utilizar extensamente termos como afrolatino(s), afro-brasileiros e
afrocolombianos para me referir queles indivduos cujos marcadores fenotpicos remontam uma
descendncia advinda de africanos negros escravizados fora da frica e/ou vivendo na dispora.
Seguindo a rota iniciada por pesquisadores como Dzidzienyo (1978), Fontaine (1980) e, mais
recentemente Andrews (2004) e Wade (2006) no nego os problemas inerentes s terminologias,
nem tampouco o fato de que indivduos de ascendncia africana no continente americano so muito
distintos entre si. Por outro lado, considero vlida a tentativa de se construir categorias que sejam
ao mesmo tempo amplas o bastante para englobar sujeitos de diferentes nacionalidades que
compartilham entre si o fato de serem frutos de uma forma especfica de disperso diasprica, mas
sem no entanto impingir-lhes uma identidade monoltica ou esttica, haja vista que formaes
identitrias so, fundamentalmente, contingenciais.
24

so, at o presente momento, alguns dos raros trabalhos desenvolvidos em


programas de ps-graduao do pas comparando Brasil e Colmbia a partir da
temtica racial (SILVA, 2012; SANTOS, 2012; MENDES, 2014; BEJARANO, 2010).
O estudo aqui proposto segue a rota iniciada por esses pesquisadores e
prope, assim como sugerem Wade (2005) e Pinho (2005), um descentramento da
importncia dada experincia racial norte-americana para servir de contraponto
e/ou de modelo para a realidade latino-americana. Assim, ao investigar pases
dentro do mesmo subcontinente, pretendo contribuir para o emergente campo de
estudos afrolatinos e, ao mesmo tempo, verificar como determinados conflitos,
impasses e contradies das relaes raciais brasileiras e colombianas podem ser
melhor compreendidos comparativamente.
Em segundo lugar, faz-se mister compreender as polticas multiculturais
adotadas por Brasil e Colmbia a partir dos anos 1980 dentro de um contexto
geopoltico mais amplo. A maneira pela qual as estratgias e identidades dos
movimentos negros nesses pases foram sendo forjadas a partir dos anos 1970 em
sua relao com foras poltico-econmicas bastante complexa. Na Colmbia,
embora a maior parte da populao negra viva em reas urbanas, a hegemonia da
face rural e campesina do ativismo negro e sua relao de proximidade com grupos
indgenas engendrou polticas de identidade que acentuam o fato de
afrocolombianos se constiturem em uma coletividade cultural e tnico-racialmente
diferenciada do restante da sociedade, ao mesmo tempo em que mantm estreitas
relaes com o meio-ambiente e territrio. No Brasil, com a hegemonia do
movimento negro de carter mais urbano e uma populao afrodescendente
historicamente sub-representada nos espaos de maior prestgio social e
econmico, os discursos e estratgias mobilizados pelos movimentos negros tm
procurado ressaltar o carter de luta pela igualdade.
Nesse sentido, as modificaes constitucionais no so mera reao a um
contexto poltico nacional e/ou internacional. H, tambm, um processo de
ressignificao e reinveno do papel desempenhado por tais grupos minoritrios
dentro do estado-nao, com reflexos no modo como os mesmos passam a ser
reinterpretados dentro do ordenamento jurdico e no campo acadmico (ARRUTI,
2000). Esta tese trata exatamente desta relao entre o reconhecimento legal das
especificidades culturais e polticas de populaes afrodescendentes no Brasil e na
25

Colmbia vis--vis a ampliao de espaos de participao e implementao de


polticas pblicas racialmente sensveis que tal reconhecimento enseja.
Analiso a contribuio dos movimentos negros brasileiros e colombianos para
reformas constitucionais de finais dos anos 1980 e incio dos 1990 e seus eventuais
reflexos a) na formulao de polticas pblicas e legislaes especficas para tais
grupos e b) no impacto que essas demandas por participao cidad e
reconhecimento social tm na ampliao de espaos participativos e na emergncia
de novos dilemas na esfera pblica. A emergncia desse ator poltico na cena
pblica impe, por si s, um desafio aos processos de democratizao e incluso
em curso em ambos os pases nas dcadas de 1980 e 1990. Por essa razo,
considero que uma anlise mais contextual, que leve em conta o impacto da agenda
poltica negra no projeto de nao desses pases possa ser bastante profcua.
Est claro que se ater aos contextos da ao coletiva atividade fundamental
da anlise. So os contextos que determinam as condies de produo e os
equvocos/insuficincias dos modelos analticos e dos projetos sociopolticos. Como
afirma Slater (1985), a potencialidade, alcance e efetividade poltica dos movimentos
sociais esto relacionados tanto a questes internas sua prpria organizao e
dilemas mais institucionais, como a relao estado-sociedade, a insero do pas na
economia capitalista global e a composio das foras sociais na disputa pelo poder.
Nesse sentido, esta tese de doutorado visa contribuir para analisar o
multiculturalismo em ao, com seus avanos e limites para as populaes
afrodescendentes em particular, mas com possveis insights para outros grupos
minoritrios de um modo geral. Colmbia e Brasil erigem-se aqui como contextos
prioritrios de anlise justamente por representarem, provavelmente, os nicos
pases latino-americanos que vm, desde a dcada de 1990, empreendendo
polticas pblicas contnuas no que diz respeito incluso social e promoo de
igualdade racial para a parcela afrodescendente de sua populao (HOOKER, 2005;
WADE, 2006).
Pretendo compreender analiticamente, a partir de enfoques mais
institucionalistas sobre movimentos sociais, em que medida reivindicaes por
incluso e reconhecimento social de minorias podem contribuir (e se de fato
contribuem) para o melhoramento das instituies polticas tradicionais, produzindo a
ampliao do crculo de indivduos com direito a voz no seio da sociedade (KRIESI,
2004; DRYZEK, 1996). Como foram criadas para solucionar dilemas distintos dos
26

vividos contemporaneamente, as instituies formais vivem um impasse que parece


sem soluo: como responder as demandas da crescente pluralizao de interesses
societais, em grande medida conflitivos, sem, no entanto, perder o seu papel de
promotoras da coeso social? (DOMINGUES, 2008).
Nesse contexto, importantes mudanas sociopolticas no podem surgir
apenas do interesse estatal, pois:

Se o Estado, [...], o responsvel por grande parte das injustias, este


mesmo Estado s pode ser o executor das tarefas a ele atribudas por
Avritzer e Fraser (promotor de justia social e paridade participativa), se for
transformado em agente de polticas socialmente justas. Para escapar a
uma espcie de tautologia, necessrio incluir no circuito um elemento de
fora, que passa a no deixar que o Estado reproduza a injustia; e aqui
pode tratar-se de grupos identitrios, movimentos sociais, ou simplesmente
a sociedade civil. no embate entre o sistema e seus elementos exteriores
que se poder reconstituir o Estado (PINTO, 2008, p. 50).

Assim, para o objetivo desta tese a anlise da ao dos movimentos sociais


indissocivel de um olhar mais detido sobre a dimenso poltica normativa. Isso
posto, importante assinalar que, ainda que haja descompassos entre os polos de
comparao, o mesmo no impede uma compreenso dos movimentos sociais e
sua relao com aparatos poltico-institucionais. Processos articulatrios entre
movimentos sociais e estado em contextos distintos impedem quaisquer anlises
que acentuem positividades inquestionveis em etapas desenvolvimentistas a serem
alcanadas. Aqui, a anlise dos embates, articulaes e antagonismos entre
movimentos negros e o estado no processo de promoo e adoo de polticas
pblicas fundamental. Outro ponto a ser enfatizado como processos de
racializao e etnicizao em curso no Brasil e na Colmbia atualmente no so
autctones, mas encontram no estado seu maior interlocutor, seja para a positivao
ou negao de reivindicaes vindas de grupos identitrios.
Dessa maneira, fica claro que a realizao de um estudo comparativo Brasil-
Colmbia marcada por inmeros desafios. Contudo, minha inteno que, apesar
das possveis incongruncias histricas, o leitor consiga, ao longo desta tese, se
familiarizar com as particularidades de cada caso ao mesmo tempo em que trace
paralelos entre eles. Nesse sentido, a escolha desses dois pases como objeto de
estudo decorre de acreditar, assim como Sansone (2004), na existncia de um
contexto afrolatino de relaes raciais, marcado por um discurso oficial celebratrio
da miscigenao biolgica e cultural que coexiste com formas sutis e persistentes de
27

discriminao racial, bem como por recorrentes tentativas de impedir a formao de


movimentos de luta contra o racismo.
Ademais, como bem argumenta Yashar (2005), ao se analisar identidades
polticas e sujeitos coletivos, perfeitamente lgico que se tome o estado como
ponto de partida, na medida em que na era do estado-nao o estado que
fundamentalmente define os termos pblicos da poltica nacional de formao,
expresso e mobilizao identitrias. Uma vez que os estados so as unidades
polticas preponderantes em nosso mundo, eles estendem/restringem cidadania
poltica e definem projetos nacionais, institucionalizando e privilegiando certas
identidades polticas. Para alm disso, os estados tambm promovem incentivos
para atores expressarem publicamente algumas identidades polticas sobre outras.
A astcia do estado est justamente em, ao parecer neutro, impor sub-repticiamente
critrios particularistas e contingentes que beneficiam a uns e vitimam outros
(YASHAR, 2005).

A Pesquisa: Procedimentos Metodolgicos

Os movimentos negros brasileiros e colombianos so compostos por


centenas de grupos e Organizaes No-Governamentais (ONGs), com grande
variedade de formatos organizativos, acesso a recursos materiais e perspectivas
polticas. H poucos dados sobre quantas so essas organizaes, que tipo de
mobilizaes e em que ramo de atuao poltica atuam. Na Colmbia destaca-se o
formato de redes de movimentos sociais, sendo que o Movimento Nacional pelos
Direitos Humanos das Comunidades Afrocolombianas (Movimento Cimarrn), o
Processo de Comunidades Negras (PCN) e a Associao de Afrocolombianos
Deslocados (AFRODES) so as redes com maior penetrao no cenrio nacional.
No Brasil h uma maior fragmentao organizativa, embora haja algumas tentativas,
como o caso da Coordenao Nacional de Entidades Negras (CONEN), que
intentam articular nacionalmente diferentes organizaes locais.
H tambm a participao de ativistas negros em grupos/entidades do
movimento sindical, em organismos internacionais de regulao, em partidos
polticos, em rgos governamentais ligados proposio e implementao de
28

polticas pblicas de gnero e raa e em centros universitrios de pesquisa. Muitos


desses ativistas se consideram e so considerados militantes do movimento negro e
dentro desses espaos exteriores ao movimento propriamente dito buscam pensar a
formalizao de estratgias polticas, falando e agindo em nome do movimento.
Diante disso, o campo de pesquisa escolhido bastante complexo, tanto em
termos de sua abrangncia nacional e consequentes especificidades regionais
quanto em relao s formas de fazer poltica e ao impacto que diferentes
organizaes com distintas vises sobre o direcionamento do movimento tm sobre
a sociedade e sobre os caminhos dele prprio. Assim, procurei nesta pesquisa
congregar procedimentos metodolgicos que propiciassem uma viso do movimento
tanto em nvel local quanto nacional.
A investigao de campo se deu a partir de duas vertentes: entrevistas em
profundidade com ativistas e pesquisa documental. A escolha dos entrevistados, no
caso brasileiro, obedeceu a dois critrios. Primeiro, havia a necessidade de que
fossem ativistas com longa trajetria de militncia em organizaes negras,
remontando, preferencialmente, ao perodo imediatamente anterior ao processo de
reforma constituinte. Segundo, que tivessem ocupado algum espao institucional
formal (estatal ou de mediao com o estado) no perodo posterior promulgao
da carta constitucional. A escolha por esse perfil de entrevistados levou em
considerao a necessidade de compreender, a partir do discurso desses atores
polticos, as estratgias empreendidas pelo movimento em seu processo de
aproximao com os aparatos estatais.
No caso colombiano, esses critrios no puderam ser seguidos risca por
duas razes. Em primeiro lugar, o acesso institucional de ativistas negros aos
aparatos estatais colombianos bem mais restrito que no contexto brasileiro. Alm
disso, parte considervel dos afrocolombianos que acessam as esferas poltico-
institucionais tem relaes bastante frgeis com as organizaes negras. Em
segundo lugar, como permaneci no pas por um perodo relativamente curto de
tempo, no consegui estabelecer as redes de contato necessrias para acionar
aqueles indivduos mais diretamente ligados ao estado. Como resultado, optei por
entrevistar ativistas vinculados s organizaes negras mais importantes do pas,
AFRODES, PCN e Movimento Cimarrn, com os quais estabeleci contato por
intermdio de pesquisadores norte-americanos e/ou ativistas afrocolombianos
vivendo nos Estados Unidos.
29

As entrevistas no seguiram um roteiro rgido, mas as perguntas foram sendo


elaboradas no contexto de interao estabelecido entre o pesquisador e os
entrevistados. As entrevistas podem ser divididas em trs grandes eixos: um de
caracterizao pessoal e histrico de militncia; o segundo enfocando os discursos
proferidos acerca da aproximao institucional dos movimentos sociais; e, por fim, a
elucidao das formas de interao, conflituosas ou cooperativas, entre atores
estatais e no-estatais.
Ressalto tambm que, em algumas situaes, utilizo excertos de entrevistas
conduzidas por outros pesquisadores, tomando-as como fonte secundria. No caso
especfico do movimento negro brasileiro, a principal fonte de anlise de dados foi o
livro Histrias do Movimento Negro no Brasil: depoimentos ao CPDOC, organizado
por Verena Alberti e Amlcar Arajo Pereira, publicado em 2007. Esta obra contm
entrevistas com os mais destacados militantes negros brasileiros das ltimas trs
dcadas, organizadas de maneira temtica e abrangendo um grande leque de
perspectivas. Recorro ainda trechos de entrevistas concedidas por Matilde Ribeiro,
ex-ministra da Secretaria Especial de Polticas de Promoo da Igualdade Racial
(Seppir), pesquisadora Vera Regina Rodrigues da Silva e, por fim, uma entrevista
feita por Sonia Alvarez com Luiza Bairros, atual ministra da Seppir.
No total foram realizadas 16 entrevistas, sendo 9 ativistas brasileiros e 7
colombianos. No Brasil realizei o trabalho de campo ainda em 2007, durante meu
primeiro ano de doutorado. As entrevistas com ativistas colombianos ocorreram nos
Estados Unidos, onde vivi entre agosto de 2008 e julho de 2010, e principalmente
durante uma visita de 15 dias ao pas andino, em maro de 2011, especificamente
nas cidades de Bogot e Cartagena.
H, no que tange anlise documental, um percurso complementar ao das
entrevistas com ativistas. O foco de interesse reside, aqui, em elucidar as
transformaes do discurso estatal no tocante temtica tnico-racial em ambos os
pases. Por essa razo, privilegio documentos oficiais, tais como legislaes,
decretos, minutas das Assembleias Nacionais Constituintes, discursos proferidos por
polticos, relatrios de conferncias e documentos de rgos governamentais
devotados elaborao de polticas pblicas. Porm, para complementar e
contrapor o discurso oficial desses documentos, analiso alguns documentos
produzidos pelos movimentos negros em seu constante dilogo com o estado. Dou
preferncia queles documentos que, por razes diversas, tiveram um impacto
30

significativo sobre o debate pblico e, em certa medida, contriburam para a


expanso de oportunidades institucionais para atores do movimento negro.
Tais documentos explicitam os principais debates com os quais os
movimentos negros tm se defrontado ao longo de quase trs dcadas de
aproximao institucional. Alguns documentos foram fornecidos ao pesquisador
pelos entrevistados, enquanto outros foram acessados via internet, em sites de
organizaes governamentais e/ou de entidades negras. Juntamente com as
entrevistas, os documentos fornecem a possibilidade de se reconstruir a histria dos
movimentos, seus embates polticos, sua relao com o estado e os traos de
continuidade e ruptura que constituem suas estratgias de mobilizao.
Importante ressaltar tambm que, na busca por reconstruir o discurso estatal
acerca da temtica racial, o acesso a documentos oficiais permite que se acione as
falas de atores polticos, tais como presidentes da repblica e ministros de estado,
que, de outra maneira, no se poderia acessar diretamente. Ademais, a anlise
documental complementa uma das principais limitaes das entrevistas. Dado que
uma entrevista funciona mais ou menos como uma fotografia, enquadrando um
momento pontual no tempo e no espao, ela no se presta uma anlise
longitudinal, posto que os discursos ali proferidos tendem a desconsiderar as
disputas que levaram sua cristalizao (MACHADO, 2013).
Apresento, nos quadros a seguir, a relao dos ativistas entrevistados para
esta pesquisa e os documentos coletados e analisados ao longo da tese.
31

Tabela 1 Entrevistados no Brasil

LISTA DE ENTREVISTADOS BRASIL

Vnculo Local da Data da


Nome Entrevistador
Institucional Entrevista Entrevista
Integrante do
ngela Belo Cristiano
Movimento Negro 05/2007
Gomes Horizonte Rodrigues
Unificado
Consultora da rea
Diva Verena Alberti e
de diversidade de Sabar 03/2007
Moreira Amlcar Pereira
raa e gnero
Presidente de
Edna Honra da Fala Cristiano
So Paulo 10/2007
Roland Preta! Organizao Rodrigues
de Mulheres Negras
Coordenador
Edson Rio de Verena Alberti e
Editorial do jornal 04/2006
Cardoso Janeiro Amlcar Pereira
rohin
Flvio Jorge Membro do Diretrio
Verena Alberti e
Rodrigues Nacional do PT So Paulo 07/2004
Amlcar Pereira
da Silva
Ministra da Seppir Cristiano
Luiza Salvador 10/2007
Rodrigues
Bairros Braslia 12/2011
Sonia Alvarez
Matilde Ex-Ministra da Vera Rodrigues
So Paulo 2011
Ribeiro Seppir da Silva
Presidente do
Cristiano
Nilza Iraci Geleds Instituto So Paulo 08/2007
Rodrigues
da Mulher Negra
Coordenadora do
Sueli Verena Alberti e
Geleds Instituto So Paulo 07/2004
Carneiro Amlcar Pereira
da Mulher Negra
32

Tabela 2 Entrevistados na Colmbia

LISTA DE ENTREVISTADOS COLMBIA

Vnculo Local da Data da


Nome Entrevistador
Institucional Entrevista Entrevista
Integrante da Rede
Bibiana de Mulheres Afro- Cristiano
Braslia 07/2011
Pearanda Latino-Americanas Rodrigues
e Caribenhas
Integrante da
Carlos Entrevista
Coordenao Washington 10/2008
Rosero coletiva
Nacional do PCN
Jattan Vice-presidente da
Cristiano
Mazzot AFRODES Bogot 03/2011
Rodrigues
Llele
Juan de Diretor do
Cristiano
Dios Movimento Bogot 03/2011
Rodrigues
Mosquera Cimarrn
Integrante da
Lbia Cristiano
Coordenao Bogot 03/2011
Grueso Rodrigues
Nacional do PCN
Marino Fundador da Entrevista
Washington 06/2009
Crdoba AFRODES coletiva
Integrante do
Nilson Cristiano
Centro de Cultura Cartagena 03/2011
Magallanes Rodrigues
Afrocaribenha
33

Tabela 3 Documentos coligados Brasil

DOCUMENTOS COLIGIDOS BRASIL


Origem/Autori
Ano Ttulo Tipo
a
Discursos e projetos de
Discursos e Cmara dos
1 1985 lei do Deputado Abdias
Projetos de lei Deputados
do Nascimento
MNU 1978-1988, 10 Coletnea de
2 1988 anos de luta contra o Livro Documentos do
racismo MNU
Diversas
Conveno Nacional do Carta de
3 1986 Entidades
Negro pela Constituinte Reivindicaes
Negras
Anais da Assembleia Propostas de
Cmara dos
4 1987 Nacional Constituinte Reforma
Deputados
Subcomisso 7c Constitucional
Constituio da
5 1988 Repblica Federativa do Constituio Senado Federal
Brasil
Llia Gonzalez uma
6 1991 Entrevista Jornal do MNU
mulher de luta
Proposta de
Secretaria
polticas pblicas
Marcha Zumbi dos Nacional da
7 1995 encaminhada
Palmares Marcha Zumbi
Presidncia da
dos Palmares
Repblica
Construindo a
Discursos
Democracia Racial: atos
presidenciais Presidncia da
8 1998 e palavras do Presidente
sobre a questo Repblica
Fernando Henrique
racial
Cardoso (1995 1998)
Declarao e
Programa de
Organizao
Ao da 3a
9 2001 Declarao de Durban das Naes
Conferncia
Unidas (ONU)
Mundial Contra o
Racismo
Relatrio da I
Conferncia Nacional de Relatrio Final de
10 2005 Polticas de Promoo Conferncia de Seppir
da Igualdade Racial Polticas Pblicas
(Conapir)
Relatrio Final de
11 2009 Relatrio da II Conapir Conferncia de Seppir
Polticas Pblicas
34

Tabela 4 Documentos coligados Colmbia

DOCUMENTOS COLIGIDOS COLMBIA

Ano Ttulo Tipo Origem/Autoria


Constituio Poltica da Presidncia da
1 1991 Constituio
Colmbia Repblica
Presidncia da
2 1991 Artigo Transitrio 55
Repblica
Lei das
Presidncia da
3 1993 Lei 70 Comunidades
Repblica
Negras
Lei 152 Lei Orgnica
Presidncia da
4 1994 do Plano de Lei
Repblica
Desenvolvimento
Lei 115 Expanso da Presidncia da
5 1994 Lei
Lei Geral de Educao Repblica
Decreto 1320
Consulta Prvia s Presidncia da
6 1998 Decreto
Comunidades Negras e Repblica
Indgenas
Lei 649 Circunscrio
Presidncia da
7 2001 Eleitoral para Lei
Repblica
Comunidades Negras
Decreto 4181
Comisso Inter-setorial
Presidncia da
8 2007 para Avano da Decreto
Repblica
Populao
Afrocolombiana
Departamento
1994 - Planos Nacionais de Planos Nacional de
9
2010 Desenvolvimento Plurianuais Planejamento
(DNP)
Documentos do
Planos de
1997 - Conselho Nacional de
10 Polticas DNP
2008 Poltica Econmica e
Pblicas
Social (CONPES)
Resultados Registraduria
1994 - Histrico de Resultados
11 Eleitorais para o Nacional del
2010 Eleitorais
Congresso Estado Civil
35

Estrutura da Tese e Organizao do Texto

A tese se estrutura em cinco captulos, conforme detalho a seguir.


O primeiro captulo Democracia, Movimentos Sociais e Participao
Institucional na Amrica Latina Contempornea: introduzindo os termos do debate
faz uma sucinta reviso de literatura sobre teorias de movimentos sociais e sua
utilizao em contextos latino-americanos. Os aportes da Mobilizao de Recursos,
Teoria dos Processos Polticos e Teorias dos Novos Movimentos Sociais so
escrutinados e questes sobre suas possibilidades e limitaes para compreender o
caso em tela so levantadas.
Ainda no captulo 1 argumento, a partir do marco analtico das teorias sobre
participao institucional na Amrica Latina, que a incluso de elementos
participativos dentro da democracia representativa tem trazido importantes ganhos
para minorias sociais, mas, ao mesmo tempo, podem representar um certo risco de
perda de seu potencial contestatrio. Termino o captulo 1 apresentando um
conjunto de trs categorias analticas que possam identificar provveis elos entre os
repertrios de ao coletiva dos movimentos negros brasileiros e colombianos a
partir da dcada de 1980 e seu progressivo trnsito institucional ao longo das duas
dcadas seguintes.
No segundo captulo Cincias Sociais, Poltica Racial e os Contextos de
Emergncia e Consolidao dos Movimentos Negros no Brasil e na Colmbia
argumento, aludindo implicitamente ao conceito de difuso relacional proposto por
Tarrow (2011), que os debates acadmicos sobre raa e etnicidade e as estratgias
polticas empregadas pelos movimentos negros se intersectam e se retroalimentam
forjando, em grande medida, uma abertura de oportunidades discursivas que
desembocam nessa mudana, aparentemente drstica, em termos do tratamento
estatal dado questo racial em ambos os pases.
O terceiro captulo Movimento Negro e Estado no Brasil: da luta contra o
mito da democracia racial s polticas de promoo de igualdade racial (1988-2010)
analisa, a partir dos referenciais tericos discutidos no primeiro captulo, o
processo de incluso institucional do movimento negro nas dcadas de 1990 e 2000.
Alm disso, o captulo busca responder a questes tais como: quais foram as
mudanas nas estruturas de oportunidades polticas que contriburam para esse
36

incremento no trnsito institucional? Quais redes de solidariedade foram acionadas


pelo movimento negro em seu processo de insero junto aos aparatos estatais? O
maior trnsito institucional do movimento negro implica, necessariamente, em
cooptao? Quais outras formas de relao entre estado e movimentos sociais
podem ser observados neste caso especfico? Como os repertrios de ao coletiva
desse movimento social tem se transformado neste perodo? E quais so os
avanos, conquistas e conflitos vividos pelo movimento?
O captulo 4 Movimento Negro e Estado na Colmbia: multiculturalismo sem
garantias (1993-2010) segue a mesma estrutura e objetivos do captulo anterior. O
foco, contudo, est em entender as especificidades do contexto sociopoltico
colombiano e suas possveis semelhanas com o caso brasileiro.
O quinto e ltimo captulo Brasil e Colmbia em Perspectiva Comparada:
engendrando afro-latinidades entre a igualdade e a diferena retoma as principais
discusses empreendidas nos captulos precedentes, porm, oferecendo-lhes um
tratamento comparativo mais explcito. As categorias analticas apresentadas
brevemente no primeiro captulo so novamente trazidas lume e servem de base
para que as experincias brasileiras e colombianas sejam comparadas. O captulo
tambm tem um carter conclusivo, especialmente ao refletir sobre o interjogo entre
particularidades locais e processos transnacionais de mobilizao poltica negra que
tem promovido novos crculos de reciprocidade e solidariedade entre organizaes
negras de diversas latitudes, bem como fortalecido suas reivindicaes dentro de
seus respectivos pases.
37

1 DEMOCRACIA, MOVIMENTOS SOCIAIS E PARTICIPAO


INSTITUCIONAL NA AMRICA LATINA CONTEMPORNEA:
INTRODUZINDO OS TERMOS DO DEBATE

H pouco mais de um sculo, W. E. B. Du Bois lanou, em sua seminal obra


The Souls of Black Folk, duas proposies sobre o campo das relaes raciais nos
Estados Unidos que se mostrariam profticas tambm para os demais descendentes
de africanos negros espalhados pelos demais pases do continente americano (DU
BOIS, 1990 [1903]; GILROY, 1993). Ao apontar para a existncia de uma dupla
conscincia entre os negros vivendo na dispora e afirmar que o problema central
do sculo XX seria o problema da linha de cor, Du Bois d incio a um campo de
investigao cientifica e debate poltico que tem sido, desde ento, continuamente
revisitado por inmeros intelectuais de diferentes latitudes.
Du Bois chama de dupla conscincia uma forma especfica de dissociao da
identidade negra. Para ele, os negros encontram-se inseridos de modo ambguo nas
sociedades ocidentais, uma vez que, embora efetivamente partcipes do processo
de formao dessas sociedades, so sistematicamente mantidos margem da
esfera poltica dos respectivos estados nacionais aos quais se encontram
integrados. Tal ambiguidade engendra, assim, um conflito constitutivo da experincia
negra no novo mundo (GILROY, 1993). Por essa razo, combinar a experincia de
ser, por exemplo, ao mesmo tempo, negro e brasileiro, ou colombiano, requer algum
grau de dupla-conscincia. E como afirma Gilroy (1993), o simples ato de adotar
uma ou ambas as identidades inacabadas no pe fim a esse processo de disjuno
identitria. Todavia,

[...] onde os discursos racistas, nacionalistas ou etnicamente absolutistas


orquestram relaes polticas de modo que essas identidades paream ser
mutuamente exclusivas, ocupar o espao entre elas ou tentar demonstrar
sua continuidade tem sido encarado como um ato provocador ou mesmo
opositor de insubordinao poltica (GILROY, 1993, p. 01).

Nesse sentido, o conceito de dupla conscincia e seu corolrio gilroyniano,


expresso na metfora do Atlntico Negro, constituem-se em subsdios teis para
uma reflexo poltica que conecte posturas antirracistas e antiessencialistas (HALL,
2003; COSTA, 2006). Sem acionar um lugar social privilegiado a partir do qual se
38

alcanaria a emancipao social, tais aportes contribuem para encontrar possveis


respostas, em nveis nacionais e transnacionais, para o seguinte dilema: como
articular reivindicaes por igualdade racial e justia social a demandas pelo
reconhecimento da diferena cultural? (HALL, 2003; COSTA, 2006).
Ao proclamar a linha de cor como o problema central do sculo XX, Du Bois
antecipa aquilo que viria a ser um tema crucial para a teoria social e poltica de finais
do sculo XX, qual seja, como podem os estados nacionais responder a demandas
de crescente pluralizao de interesses societais sem, contudo, perderem o seu
papel de promotores da coeso social? Seguindo os passos de Du Bois, entendo
que, para as sociedades multiculturais, como a brasileira e a colombiana, questes
relativas diversidade tnica, racial e cultural so dimenses inescapveis da esfera
pblica contempornea. E mais: sendo racismo um aspecto central da vida poltica
de tais sociedades, a luta por justia e incluso social de grupos minoritrios levanta
importantes questes para a teoria social e poltica acerca do que significa ser
concidado de pessoas vistas radicalmente como o "outro" e sobre quais obrigaes
polticas se estenderiam por todo o espectro da linha da diferena.
Nessa perspectiva, o exerccio proposto pela presente tese de maneira geral,
e por este captulo em particular, compreender em que medida o dilema da dupla-
conscincia tem sido vertido dentro da teoria social e poltica para noes de
identidade-diferena em um projeto (ps)nacional democrtico e pluralista. A
questo que orienta este trabalho pode, ento, ser assim resumida: quais seriam as
possveis conexes entre a luta antirracista e a consolidao da democracia em
sociedades to profundamente marcadas pela experincia da escravido e seu
legado na vida poltica contempornea?
O objetivo deste captulo , nesse sentido, introduzir, a partir do marco
analtico das teorias de movimentos sociais e sobre participao de atores da
sociedade civil em esferas poltico-decisrias, o debate, cada vez mais atual para as
cincias sociais, em torno da emergncia de novas identidades e novos atores
sociais dentro dos estados nacionais. Tal debate tem sido travado tanto do ponto de
vista do estado quanto da sociedade civil. O estado , muitas vezes, instado a
promover arranjos institucionais capazes de suprir demandas surgidas no processo
de pluralizao de identidades, atores sociais e novas formas de solidariedade em
curso nas sociedades contemporneas. A sociedade civil, a partir desses novos
39

atores sociais, por seu turno, tem acessado a esfera pblica poltica em busca por
reconhecimento e garantia de direitos coletivos e constitucionais.
Nessa linha, este captulo procura discutir proposies tericas que possam
estabelecer pontes entre esses dois lados da fronteira estado e sociedade civil
com o intuito de pensar um projeto democrtico em dois pontos fundamentais: por
um lado, que reconhea as mltiplas formas pelas quais indivduos esto situados
dentro da sociedade a partir de marcadores de diferena (como raa, gnero, idade,
sexualidade, cultura ou classe); por outro, que estabelea mecanismos capazes de
mitigar formas de excluso geradas pela concentrao de poder ou inviabilizao da
participao na vida pblica de indivduos e coletividades negativamente associados
a tais marcadores de diferena.
O captulo est divido em trs partes. Na parte I Movimentos Sociais,
Democracia e Incluso: reconciliaes possveis entre pluralismo e integrao social
fao uma breve reviso de algumas das principiais correntes tericas sobre
movimentos sociais e sua utilizao em contexto latino-americano, tendo como
objetivo principal pensar as conexes possveis entre participao/incluso e o
fortalecimento de atores da sociedade civil dentro de arenas institucionais. Ademais,
procuro apresentar um modelo heurstico que sirva para interpretar analiticamente,
nos captulos seguintes, o modo como movimentos negros e estado tm se
articulado, no Brasil e na Colmbia, a partir da dcada de 1980. Na parte II
Inovaes Participativas e Aprofundamento da Democracia discuto como a
incluso de elementos participativos dentro da democracia representativa latino-
americana tem trazido ganhos significativos para minorias sociais, ao mesmo tempo
em que processos de cooptao e assimilao possam estar em jogo e representar
para os movimentos sociais certo risco de abandono de seus repertrios de ao
contestatria. Por fim, na parte III Categorias Tericas para Anlise das
Articulaes entre Movimentos Negros e Estado no Brasil e na Colmbia procuro,
de forma concisa, discutir a aplicabilidade dos conceitos retirados dos aportes
tericos elencados nas sees precedentes do captulo para a anlise das
dinmicas articulatrias entre movimentos negros e estado ao longo das ltimas trs
dcadas nos pases supracitados.
40

1.1 Movimentos Sociais, Democracia e Incluso: reconciliaes possveis entre


pluralismo e integrao social

A segunda metade do sculo XX oferece, para as sociedades ocidentais,


novos contornos para o dilema da igualdade e diferena. O iderio de um projeto
democrtico liberal universalista posto prova em vrios aspectos. A queda dos
regimes comunistas do leste europeu, a emergncia dos novos movimentos sociais
e o fim dos regimes ditatoriais na Amrica Latina, apenas para mencionar alguns
casos emblemticos, ao mesmo tempo em que celebram a vitria do modelo
democrtico liberal, apontam para sua insuficincia em garantir pluralidade (tnica,
lingustica, religiosa, cultural, etc.) e coeso social.
Tais rupturas sociais ressoam, dentro das cincias sociais, na rejeio de
uma pretensa estabilidade dos sujeitos sociais e, assim, abrem espao para
teorizaes que, ao acentuar o carter socialmente negociado e contingencial das
identidades, propiciam que grupos minoritrios ascendam esfera pblica
democrtica com reivindicaes concernentes sua diferena e sua
participao/representao na esfera poltica.
Nesse contexto, parafraseando Du Bois, possvel afirmar que o problema do
final do sculo XX e incio do XXI o da negociao da identidade/diferena. No
por acaso, vrios intelectuais passaram a identificar uma mudana em curso nas
sociedades democrticas ocidentais que consistiria na passagem da primazia das
lutas por redistribuio por aquelas concernentes gramtica das formas da vida
(HABERMAS, 1989; YOUNG, 1990; TAYLOR, 1994; HONNETH, 1995; BENHABIB,
1996). Segundo Benhabib (1996, p. 04):

Atravs das experincias dos novos movimentos sociais, grandes


transformaes ocorreram na natureza das questes definidas como
preocupaes polticas. As lutas sobre riqueza, posio poltica e acesso
que caracterizaram a poltica burguesa e da classe trabalhadora em todo o
sculo XIX e primeira metade do sculo XX foram substitudas por lutas
sobre o aborto e direitos homossexuais, sobre ecologia e consequncias de
novas tecnologias mdicas e a poltica de orgulho racial, lingustico e tnico
(coloquialmente conhecidas no contexto norte-americano como polticas de
"coalizo arco-ris").

No bojo da emergncia de novos atores polticos e pluralizao crescente de


identidades, as sociedades multiculturais demonstram uma necessidade de
41

apresentar solues que garantam a representao e a participao das minorias.


H, nesse sentido, do ponto de vista da teoria e prtica das democracias, uma
tentativa de se avanar em questes relacionadas incluso poltica e ampliao da
igualdade formal.
Como afirmam Bringel e Echart (2008), h um incremento em torno do debate
sobre os sentidos da poltica democrtica. Por um lado, perspectivas que apontam
para a necessidade de aprofundamento do carter substancial da democracia, com
a ampliao do poder popular nas decises centrais dos governos. Por outro,
modelos elitistas de democracia que enfatizam a primazia dos representantes sobre
os representados, cabendo aos ltimos uma participao meramente colaborativa na
determinao poltica dos estados.
Os movimentos sociais, enquanto elementos externos, mas permeados e
permeveis pelas instituies poltico-decisrias nas democracias representativas,
podem se constituir em importantes ferramentas para reinveno e ressignificao
da poltica e da democracia (BRINGEL; ECHART, 2008). O carter democratizante
de um movimento social no pode, contudo, ser conhecido a priori, em decorrncia
do amplo conjunto de variveis que se imiscuem nas articulaes que este
estabelece com os agentes estatais e outros movimentos sociais. Mas, a partir da
ao dos movimentos sociais em uma multiplicidade de arenas polticas e pr-
polticas, pelo menos dois campos de tenso so facilmente identificveis. Por um
lado, o prprio modelo institucional de legitimao poltica passa a ser repensado
para que princpios de igualdade e liberdade sejam ponderados. Por outro, os
movimentos sociais acionam os agentes estatais para que estes reconheam o
carter poltico de reivindicaes identitrias.
Cria-se, nesse contexto, um paradoxo que, ao mesmo tempo em que parece
insolvel revela-se salutar para manter vivo um projeto democrtico inclusivo e
participativo: a formao de identidades (de gnero, classe, raa, etnicidade, entre
outras) prepara o individuo ou coletividades para entrar na esfera pblica mas
no reverbera, amide, em solues capazes de tematizar essas prprias diferenas
como objetos da poltica, em vez de obstculos a serem superados para a
elaborao de um projeto coletivo racional e consensual (CALHOUN, 1994).
Diante disso, faz-se mister, como bem assinalam Bringel e Echart (2008),
analisar as relaes entre movimentos sociais e a democracia a partir da dialtica
entre o mbito do institudo e o mbito do instituinte. O mbito do institudo,
42

representado pela ao dos movimentos sociais dentro das democracias realmente


existentes, marcado pela ampliao de espaos participativos, insero de novas
temticas na agenda poltica, elaborao e acompanhamento de polticas pblicas.
O mbito do instituinte, por outro lado, caracteriza-se por reconfigurar os sentidos da
democracia.
No caso especifico da Amrica Latina h um grande nmero de estudos que,
ao se apropriar de uma mirade de aportes tericos e metodolgicos, tentam lanar
luz sobre essa tenso entre o institudo e o instituinte nas relaes entre movimentos
sociais e estado. Domingues (2007), por exemplo, analisa os movimentos sociais
latino-americanos a partir de sua teoria da modernidade. Para o autor, a ao dos
movimentos sociais no subcontinente est circunscrita a um amplo processo de
transformao social que ele denomina terceira fase da modernidade.
A terceira fase da modernidade teria como algumas de suas caractersticas,
de acordo com Domingues (2007), padres mais complexos de sociabilidade,
nascidos de processos de diferenciao social marcados pela emergncia de
sujeitos individuais e coletivos mais desencaixados (com menor enraizamento
fsico e identitrio). Um dos aspectos positivos desse processo de desencaixe
refere-se ao engendramento de uma nova cultura poltica, pautada pelas lutas por
democracia e pela consolidao e aprofundamento da cidadania (DOMINGUES,
2007; ALVAREZ, DAGNINO; ESCOBAR, 1998).
A incorporao de questes relacionadas agncia e subjetividade, com o
consequente deslocamento de anlises centradas quase que exclusivamente nos
determinantes de classe, tambm tm despertado o interesse de um grande nmero
de pesquisadores (SLATER, 1985; DOMINGUES, 1995; MELUCCI, 1996;
TOURAINE, 1981; DAGNINO, 1994, GOHN, 1997; BRINGEL; GOHN, 2012). Sem
abrir mo de anlises sobre as contraditrias relaes entre estado, democracia e
movimentos sociais dentro do sistema capitalista, tericos de diferentes reas
substituram perspectivas meramente economicistas por modelos interpretativos
mais abrangentes e interseccionais.
H que se ressaltar tambm trabalhos que buscam teorizar sobre a
autonomia dos movimentos sociais em relao s instituies polticas tradicionais
(partidos e sindicatos) como um elemento indispensvel para um contnuo processo
de inovao por parte da sociedade civil em direo a um projeto de ampliao
democrtica (MIRZA, 2006). Embora estejam na contramo dos repertrios de ao
43

poltica consagrados pelos movimentos negros brasileiro e colombiano, que


buscaram a via do estado como estratgia de transformao social, essas
perspectivas tm muito a dizer sobre processos de cooptao e assimilao que
acompanham, inmeras vezes, a institucionalizao dos movimentos sociais no
subcontinente. Para Mirza (2006), h uma relao direta entre o grau de autonomia
de um dado movimento social e sua consolidao organizacional. Nessa
perspectiva, quanto maior for o afastamento do movimento social em relao s
instituies polticas tradicionais, maior ser sua fora organizativa e seu potencial
de forjar alternativas polticas. Na perspectiva defendida por Mirza (2006), h um alto
grau de desconfiana em relao ao modelo democrtico liberal latino-americano
com suas prticas institucionais corporativistas e clientelistas. Tal desconfiana em
relao ao estado e suas instituies polticas na Amrica Latina tem reflexo,
segundo Davis (1999), na apropriao e/ou elaborao de aportes tericos que se
revelam insuficientes para compreender as especificidades da regio.
Davis (1999) afirma que boa parte do arcabouo terico sobre movimentos
sociais na Amrica Latina subsidiria dos modelos desenvolvidos nos Estados
Unidos e Europa. Por essa razo, tais aportes se mostram limitados em escopo para
entender a complexidade do subcontinente, posto que os padres de relao entre
estado e sociedade civil diferem bastante de um contexto para outro. No contexto
latino-americano, de acordo com Davis (1999), o modelo dos novos movimentos
sociais e o modelo do processo poltico acabaram se tornando hegemnicos,
sendo o primeiro mais amplamente adotado, em parte por privilegiar processos de
construo de identidade e situar a sociedade civil como fora-motriz dos processos
de transformao social. No entender da autora, entre os pesquisadores latino-
americanos, o modelo do processo poltico considerado excessivamente
centrado no estado e em sua habilidade de promover ou impedir a mudana social,
o que, em uma regio marcada por forte desconfiana em relao aos seus
governantes, acaba sendo visto com pouco entusiasmo.
A consolidao de aportes tericos prprios sobre movimentos sociais latino-
americanos tem sido escassa e descontnua no apenas por conta da difuso dos
modelos europeus e norte-americanos mas tambm por mudanas do ponto de vista
da agenda acadmica nos anos 1990. Enquanto os anos 1980 assistem a uma
celebrao dos movimentos de ao direta e sua contribuio para a queda dos
regimes autoritrios no subcontinente, os anos 1990 so marcados por uma
44

mudana drstica de enfoque. Agora so os estudos sobre participao, sociedade


civil, espao pblico e cidadania que adquirem centralidade, relegando os estudos
sobre movimentos sociais a um segundo plano (AVRITZER, 2003; DOIMO, 1995;
GOHN, 1997; GURZA LAVALLE, 2003). Essa mudana de enfoque, como aponta
Tatagiba (2011), postergou a consolidao de uma agenda de pesquisas sobre o
papel dos movimentos sociais na ampliao dos direitos de cidadania e os impactos
da participao institucional sobre a dinmica interna dos movimentos e suas
relaes com o sistema poltico.
No incio do sculo XXI pesquisas voltadas para definir, delimitar e
operacionalizar o conceito de sociedade civil vo perdendo sua hegemonia,
permitindo, assim, que tericos latino-americanos voltem suas atenes para os
movimentos sociais. Dessa feita, porm, englobando um leque maior de indagaes
e revistando diferentes correntes tericas a fim de melhor compreender as
especificidades dos movimentos sociais na atualidade. Questes sobre as razes
pelas quais as pessoas participam, as estratgias de mobilizao e o processo de
criao de identidades se somam a questes sobre as vantagens e desvantagens
da participao junto a esferas institucionais, os efeitos da institucionalizao dos
movimentos sociais e a relao entre movimentos sociais, polticas pblicas e
demais atores polticos (BRINGEL; ECHART, 2008; BRINGEL; GOHN, 2012;
TATAGIBA, 2011).
De acordo com Tatagiba (2011), tais questes emergem da crescente
integrao de agendas de pesquisas sobre participao, movimentos sociais e ao
coletiva com vistas a ampliar o campo de anlise e avaliao acerca da qualidade
dos processos participativos e seus resultados. Bringel e Echart (2008) tm uma
viso um pouco distinta desse processo. Para eles, os estudos contemporneos
sobre movimentos sociais e democracia tm enfocado mais o mbito do institudo,
deixando de lado outras perspectivas que acenam para uma ruptura com os
modelos preestabelecidos de democracia.
No que segue, procuro discutir em maior profundidade esse debate em torno
da relao entre movimentos sociais e democracia. Inicialmente revendo as teorias
clssicas e contemporneas sobre movimentos sociais e seu uso no contexto latino-
americano para, ento, analisar a atuao multidimensional dos movimentos sociais
e os riscos e vantagens de sua participao institucional.
45

1.1.1 Teorias de Movimentos Sociais: das abordagens clssicas s novas


reelaboraes tericas

O estudo de fenmenos como "massas", "multides", "classes sociais" e


"aes coletivas" ocupa um lugar de destaque no pensamento das cincias sociais e
humanas. Ainda no sculo XIX, autores como Gustave Le Bon, Scipio Sighele e
Gabriel Tarde, entre outros, debruaram-se sobre a temtica. Le Bon, um dos
pioneiros nos estudos sobre aes coletivas, considerava todo tipo de protesto
coletivo um exemplo de comportamento desviante. Para o autor, as profundas
transformaes do ponto de vista religioso, poltico e social pelas quais a Europa
havia passado no sculo XIX foram responsveis por uma mudana de pensamento,
ainda em processo de consolidao e impregnada por elementos do passado, que
propiciara a ecloso de multides insatisfeitas. O pensamento de Le Bon exerceu
grande influncia nos paradigmas clssicos sobre movimentos sociais, para os quais
a participao em aes coletivas era um modo irracional e desviante de
comportamento. Privao relativa, sentimento partilhado de injustia e crenas
generalizadas seriam, para o paradigma clssico, os determinantes da participao.
Com a crescente institucionalizao do campo de estudos sobre movimentos
sociais a partir dos anos 1960, os paradigmas clssicos foram sendo revistos e
atualizados. As pesquisas sobre essa temtica tendem, por conta de seu objeto
multifacetado e em constante mudana, a congregar uma ampla diversidade de
teorias e abordagens, muitas vezes conflitantes entre si. Segundo Scherer-Warren
(1996), nos ltimos anos, as diversas contribuies tericas sobre movimentos
sociais vm sendo agrupadas com base em seu enfoque analtico, categorias
centrais de anlise e na definio do campo de investigao.
De modo geral, at a dcada de 1970, havia duas grandes correntes tericas
sobre movimentos sociais: de um lado as perspectivas alimentadas pela tradio
marxista e, de outro, aquelas influenciadas pela tradio funcionalista. Para as
perspectivas marxistas, os sujeitos sociais seriam definidos a partir da estrutura, e as
possibilidades de uma luta emancipatria estariam dadas justamente pela existncia
de contradies inerentes relao entre sujeitos sociais e sistema. J para a
perspectiva funcionalista, a sociedade seria um sistema homeosttico, em busca
46

constante pelo equilbrio e, nesse sentido, as aes coletivas representariam uma


ruptura circunstancial desse equilbrio sistmico.
Com o advento dos chamados novos movimentos sociais, nas dcadas de
1960 e 1970, esses paradigmas comeam a entrar em colapso e a passar por
revises crticas. Trata-se de um momento de transio paradigmtica, com a
emergncia de novas teorias acerca dos movimentos sociais. A dimenso da cultura,
a multiplicidade de sujeitos coletivos e as prticas cotidianas de vida em sociedade
passam a ser destacadas por essas novas abordagens.
De acordo com Klandermans e Tarrow (1988), esse perodo de transio
possibilitou o desenvolvimento de duas abordagens principais junto ao campo de
estudos sobre movimentos sociais. De um lado, a Teoria dos Novos Movimentos
Sociais (TNMS) referente, sobretudo, a uma produo terica europeia; e de outro, a
Teoria da Mobilizao de Recursos (TMR), uma abordagem marcadamente norte-
americana. A primeira encontra-se alinhada ao legado marxista no que concerne
importncia atribuda aos sujeitos sociais e aos significados e utopias coletivas nos
processos de emancipao social. No entanto, afasta-se do marxismo mais clssico
ao propor a legitimidade poltica de outros sujeitos coletivos que no a classe social,
havendo mltiplas formas de conflito dentro de uma mesma sociedade e que no
podem ser reduzidas a uma disputa entre classes sociais. Por fim, apresenta os
movimentos sociais como portadores de inovaes culturais, conformados por uma
pluralidade de identidades e tendo, muitas vezes, um carter anti-institucional ou de
no luta pelo poder de estado.
J a TMR bastante influenciada pelas teorias economicistas que acentuam
as relaes entre os custos e benefcios de se participar de aes coletivas e
reporta-se ainda tradio funcionalista de anlise dos movimentos sociais e
teoria da escolha racional quanto racionalidade das aes coletivas. O foco da
TMR est na anlise das possibilidades de participao e integrao poltico-
institucional dos atores coletivos, o carter instrumental da ao e a funcionalidade
da relao entre atores e o sistema estatal.
No entanto, desde os anos 1980, vrios pesquisadores tm formulado crticas
a essas abordagens, na medida em que se orientam quase que exclusivamente para
os aspectos culturais (TNMS) ou para os aspectos institucionais (TMR). Segundo
Cohen e Arato (2000), h uma falsa dicotomia entre esses modelos tericos, uma
vez que os movimentos sociais lutam tanto por inovaes no mundo da cultura
47

quanto reivindicam participao e integrao no mundo da poltica institucional. Os


estudiosos crticos dessa dicotomia passam ento a promover um dilogo entre as
duas abordagens, com tentativas de formular snteses tericas que congreguem tais
perspectivas (KLANDERMANS; TARROW, 1988; DIANI, 1992; McADAM; TARROW;
TILLY, 2001; COHEN; ARATO, 2000).
Doug McAdam, em seu clssico estudo sobre o movimento por direitos civis
norte-americano, procede a uma sntese terica entre essas abordagens
aparentemente imiscveis. Sem abandonar a noo de racionalidade e a influncia
das teorias elitistas que orientam a perspectiva da TMR, sua Teoria dos Processos
Polticos (TPP) articula-se em torno de duas diretrizes principais:

Primeiro, em contraste com as vrias formulaes clssicas, um movimento


social pensado como sendo, acima de tudo, um fenmeno poltico mais do
que psicolgico. Quer dizer, os fatores formadores dos processos polticos
institucionalizados so vistos como de igual utilidade analtica na
compreenso das insurgncias sociais. Segundo, um movimento social
representa um contnuo processo, desde seu nascimento at seu declnio,
mais do que uma srie de discretos estgios de desenvolvimento
(McADAM,1982, p. 36. Itlico no original).

Ao enfatizar o carter ao mesmo tempo poltico e processual dos movimentos


sociais, McAdam busca romper a dicotomia entre enfoques culturalistas/identitrios e
enfoques institucionalistas. Para tal, apropria-se de enunciados marxistas acerca da
disparidade substancial de poder entre elite e grupos excludos e tambm em
relao ao papel desempenhado por processos subjetivos na gerao da
insurgncia social. Nesse sentido,

Marxistas, muito mais do que tericos da elite, reconhecem que a


impotncia poltica da massa pode vir, e amide vem, das percepes
compartilhadas de falta de poder, como de qualquer inabilidade objetiva
para mobilizar significativamente influncia poltica. Logo, a transformao
subjetiva da conscincia apreciada pelos marxistas como um processo
crucial para a emergncia da insurgncia. A importncia dessa
transformao , dessa forma, apropriada pelo modelo do processo poltico
(McADAM, 1982, p. 37-38).

O conceito fundamental da TPP o de Estrutura de Oportunidades Polticas


(EOP). Para Tarrow (2011), entender o surgimento e a dinmica dos movimentos
sociais passa pela anlise desse conceito, definido como:
48

[...] dimenses consistentes ainda que no necessariamente formais ou


permanentes do ambiente poltico ou de mudana nesse ambiente que
fornecem incentivos para a ao coletiva ao afetar suas expectativas de
sucesso ou fracasso (TARROW, 2011, p. 163).

Na viso do autor, a estrutura de oportunidades polticas o campo de


possibilidades e limites oferecidos pelo sistema poltico para que aes coletivas e
movimentos sociais irrompam na cena pblica. Em contextos favorveis, h a ao
dos desafiadores do sistema, que expandem as oportunidades para outros grupos
se mobilizarem, gerando ciclos de confronto. Durante esses ciclos, ocorre uma
espcie de irradiao da ao coletiva, em que grupos/setores mais mobilizados
influenciam outros menos mobilizados, acelerando o ritmo de inovao nos modos
de engajamento e enfrentamento, nos frames da ao coletiva e na combinao de
participao organizada e no organizada. De acordo com Tarrow (2011), os
momentos de crise poltica, a ausncia de processos repressivos, ou seu
arrefecimento, e a participao de aliados externos ao movimento promovem esse
clima para erupo de aes coletivas.
As mudanas ocorridas na estrutura de oportunidades polticas em conjunto
com o desenvolvimento de uma conscincia poltica e a participao e atuao de
um quadro militante em organizaes anteriores, mas no necessariamente
relacionadas diretamente ao foco do movimento social que se constri, oferecem os
meios bsicos para que atores polticos com pouca ou nenhuma possibilidade de
poder poltico se insurjam e consigam apresentar reivindicaes na esfera pblica
(MCADAM, 1982; TARROW, 2011).
Difuso outro conceito que, associado s estruturas de oportunidades
polticas, Tarrow (2011) busca operacionalizar. Para o autor, difuso o resultado da
ao de indivduos que decidem se apropriar de oportunidades que se mostraram
vantajosas para outros grupos. A difuso ocorre quando grupos aferem resultados
positivos e incentivam outros a procurar resultados similares, quando as demandas
de grupos insurgentes ameaam os interesses de determinadas pessoas e quando a
predominncia de uma organizao ou instituio desafiada e ela responde ao
ataque por via de aes coletivas.
Tarrow (2011) identifica trs tipos de difuso. A difuso direta ou relacional,
que ocorre quando repertrios ou frames so transmitidos por meio de contatos
pessoais, vnculos organizacionais ou redes associativas. A difuso indireta, que
49

emerge quando meios de comunicao de massa divulgam, de maneira instantnea,


repertrios de ao coletiva para grupos que, de outra forma, estariam
desconectados. E, por fim, a difuso mediada, que acontece quando dois grupos de
ativistas no se encontram diretamente conectados um ao outro, mas por meio de
um terceiro grupo, que age como mediador entre eles. Tarrow afirma que difuso
um processo que ocorrem em todos os principais episdios de confronto poltico,
porm,

Durante os ciclos de confronto, quando relaes existentes so


desestabilizadas, atores recm-mobilizados se tornam especialmente
atentos ao que os outros esto fazendo e so menos constrangidos a se
comportar [...] de maneira esperada (TARROW, 2011, p. 192).

McAdam (1982) aponta tambm para a existncia de outros dois fatores que
possibilitam entender como os sujeitos se filiam s aes coletivas: as formas de
organizao e a liberao cognitiva. O autor considera formas de organizao o
modo como o movimento social converte uma estrutura de oportunidade poltica
favorvel em uma campanha organizada de protesto social. Para que essa
converso seja possvel, so fundamentais: o modo de recrutamento dos membros,
a coerncia interna alcanada pelo movimento, as relaes de solidariedade
estabelecidas entre os membros como modo de mant-los motivados ao, as
redes de comunicao e o papel desempenhado pelos lderes.
Liberao cognitiva uma interpretao que McAdam faz das proposies
marxistas que estabelecem os processos subjetivos subjacentes formao da ao
coletiva. O autor ressalta que a estrutura de oportunidades polticas e as formas
organizativas so importantes, mas no suficientes para a insurgncia social, pois
mediados entre oportunidade e a ao esto pessoas e os significados subjetivos
que elas atribuem para essas situaes (McADAM, 1982:48). No entanto, o autor
no explica o processo de formao dessa liberao cognitiva, apenas argumenta
que, para a emergncia do movimento social, h a necessidade de uma
transformao da conscincia dentro da populao insatisfeita. necessria a
percepo de uma situao como injusta e o entendimento de que as mudanas
podem vir a partir de uma ao coletiva. Porm, essa tomada de conscincia deve
ocorrer juntamente com as oportunidades polticas e as formas de organizao.
50

Embora abra mais espao para a dimenso simblica na explicao da ao


coletiva, a TPP muito criticada por apresentar a cultura como aspecto secundrio,
visto que para essa perspectiva o centro gravitacional dos repertrios de ao dos
movimentos sociais o estado. Para Armstrong e Bernstein (2008), outras crticas
se referem impossibilidade de se identificar com clareza os mecanismos que
operam nas oportunidades polticas, a marginalizao de alguns movimentos sociais
e a falta de entendimento acerca das inter-relaes entre identidade, cultura e
estrutura nos movimentos sociais.
A TNMS, principal alternativa TPP, no pode ser considerada uma teoria
propriamente coerente e organizada. Segundo Alonso (2009), a familiaridade entre
autores como Alain Touraine, Jrgen Habermas e Alberto Melucci que fornece certa
continuidade terica TNMS, na medida em que:

So todos crticos da ortodoxia marxista, mas mantm o enquadramento


macro-histrico e a associao entre mudana social e formas de conflitos.
Nisso no diferem da TPP. A especificidade est em produzir uma
interpretao efetivamente cultural para os movimentos sociais (ALONSO,
2009, p. 59).

Os autores vinculados TNMS tambm produzem anlises similares sobre as


especificidades das sociedades modernas. Para eles, houve nas sociedades de
capitalismo avanado, ao longo do sculo XX, um processo contnuo de mudana
societal, no qual o trabalho e a produo foram deslocados de sua centralidade
enquanto sustentculos da integrao social. Desse modo, um novo padro de
sociabilidade estaria em curso nas sociedades programadas e ps-industriais
marcadas no mais pela unidade mobilizatria em torno dos determinantes de
classe, mas por uma pliade de atores sociais e interesses polticos, por vezes
conflitantes e contraditrios entre si.
Em certa medida, os programas de pesquisa da TMR, TPP e TNMS
expressam, enquanto maneiras de compreenso dos fenmenos de ao coletiva, a
diviso dualstica presente na prpria abordagem do objeto. Entre uma abordagem
que busca identificar no sistema social as motivaes materiais e concretas para a
erupo da ao coletiva e outra que busca identificar nas crenas, valores e
representaes de militantes e atores as principais motivaes, temos a expresso
de um dualismo que tem percorrido a histria das cincias sociais.
51

Nesse sentido, tentativas de superar essas polarizaes por meio de um


movimento de reconceitualizao terica fomentam um processo contnuo de
aprimoramento das teorias de movimentos sociais em torno da compresso de um
fenmeno que , por sua prpria natureza, polissmico e em constante mudana.
A teoria da subjetividade coletiva, conforme elaborada por Domingues (1995),
representa, nesse cenrio, um importante aporte na tentativa de ir alm de uma
mera sntese terica entre perspectivas sobre movimentos sociais. O autor, ao se
remeter ao que Jeffrey Alexander (1987) chama de novo movimento terico traz
lume uma proposta analtica que desafia o peso excessivo dado ao centramento
dos sujeitos dentro da teoria social. Ademias, Domingues (1995) compreende a
causalidade coletiva como uma propriedade dos sistemas sociais irredutvel
causalidade ativa dos indivduos e no inteiramente circunscrita causalidade
condicionante dos sistemas sobre si mesmos (DOMINGUES, 1995).
Domingues (1995, 1999) postula que todo sistema de interao social
(empresas, classes, famlias, redes, mercados, estados, movimentos sociais e
outros) deve ser entendido como uma subjetividade coletiva cujos nveis de
centramento podem variar. O nvel de centramento de uma dada subjetividade
coletiva, segundo o autor, delimitado pelo grau de coeso de sua identidade e de
organizao do sistema. No h uma relao direta entre o nvel de centramento e o
impacto exercido por uma dada subjetividade coletiva sobre outras coletividades
com as quais interage.
Melucci (1996), numa chave analtica similar a de Domingues (1995), afirma
que os movimentos sociais devem ser entendidos mais como sistemas de ao do
que como fatos empricos, haja vista que entend-los como sistema de ao implica
reconhecer que a ao coletiva deve ser considerada uma contnua interao de
objetivos, recursos e obstculos e evitar explicar o movimento social como um todo
homogneo e coerente (MELUCCI, 1996). Ademais, enquanto subjetividades
coletivas com nvel intermedirio de centramento, movimentos sociais podem ter um
impacto significativo (especialmente a longo prazo) e multidimensional sobre outros
sistemas (DOMINGUES, 1995).
Assim como os tericos da TNMS, Domingues (1995, 1999, 2008) tambm
credita s sociedades modernas mecanismos especficos de desencaixe e reencaixe
dos indivduos e das coletividades em contextos concretos. Na viso do autor, um
52

dos efeitos visveis desses processos de desencaixe e reencaixe pode ser


observado na pluralizao de identidades e relaes sociais.
Tambm a globalizao, com seus padres ambguos, que oscilam entre a
particularizao e a universalizao, deve ser considerada. Segundo Domingues
(2002), a globalizao opera tanto no sentido de formalizao de uma cultura
mundial homognea quanto impulsiona a diversidade interna e externa. Assim, o
descentramento do estado-nao e de alguns de seus sistemas tradicionais de
interao social, como a famlia e a classe social, juntamente com a multiplicao de
estilos de vida trazida pela globalizao marcam o surgimento de novos tipos de
solidariedade social, mediadas, cada vez mais, por subjetividades coletivas com
nveis intermedirios de centramento (DOMINGUES, 1995, 1999).
Nesse cenrio, h a ecloso de incontveis tipos de movimentos sociais que,
borrando os contornos polticos em torno das lutas por igualdade e diferena,
enfocam a construo de mltiplas identidades e se tornam, em grande medida,
experimentos de aplicao de uma reflexividade racionalizada. Domingues entende
a reflexividade como subdividida em trs: uma no identitria; uma assistemtica (ou
prtica); e outra sistemtica ou racionalizada:

[...] nas praticas sociais, especialmente na vida cotidiana, a reflexividade


opera amide de forma assistemtica. As pessoas de fato levam em conta
as situaes sociais, mobilizam conhecimento, recorrem a memorias e as
reelaboram criativamente, sem porem ateno concentrada ou
intencionalidade aguda. Um desenvolvimento dessa reflexividade bsica e
geral se origina de sua racionalizao. Em outras palavras, um segundo
plano de reflexividade como pensamento racional emerge da aplicao
concentrada da ateno e da sistematicidade focalizada em si mesmo e nos
outros, na ao social e na interao (DOMINGUES, 2008, p.105).

A esses trs tipos de reflexividade se associam identidades coletivas distintas,


categorizadas em prticas, sistematizadas e politizadas:

Identidades coletivas existem amide como tecidas basicamente pela


reflexividade prtica, por memrias compartilhadas e por prticas da vida
cotidiana, bem como por sua reinveno diria. Muitas delas (como classe
ou gnero) so projetadas por meio de vrias, seno todas, dimenses da
vida social. Elas podem ser racionalizadas, com o que elementos
especficos so reorganizados, alguns aspectos enfatizados, velhas
memrias recuperadas, enquanto outros elementos no recebem ateno
ou so descartados. Para alm disso, pode haver a politizao da
subjetividade coletiva, que muitas vezes adquire contedos distintos (a
inclinao revolucionria sendo uma entre muitas outras possveis, nunca
um desenvolvimento necessrio). Organizao e, em geral, um movimento
social so necessrios para operar essa passagem. Em todas essas
53

formas, identidades podem se intersectar, se sobrepor, uma vez que no


so exclusivas (DOMINGUES, 2008, p. 89).

A racionalizao e a politizao das subjetividades coletivas no podem ser


entendidas como fenmenos autctones, mas dependentes da plausibilidade de sua
reconstruo (DOMINGUES, 2008). Aqui, uma vez mais, os aportes de Domingues
(2008) e Melucci (1996) parecem seguir uma mesma rota. Em Melucci a identidade
coletiva tambm tem um carter dinmico e processual. Para o autor, a identidade
coletiva compreende trs aspectos: a) definies cognitivas concernentes aos
objetivos, aos meios e ao campo de ao; b) uma rede de relaes ativas, em que
os atores interagem, comunicam-se e influenciam-se de maneira recproca,
negociam e tomam decises; e c) um grau de investimento emocional, que
possibilita aos indivduos sentirem-se parte de uma unidade comum.
Assim, a racionalizao e a politizao de subjetividades coletivas surgem
dos jogos iterados de construo e consolidao de identidades coletivas prticas,
cujo liame emocional (ligado memria compartilhada) e integrativo (as redes de
relaes entre os atores) tecido em um movimento contnuo de negociao com
outros sistemas interativos dentro de uma estrutura de relaes que proporciona
constrangimentos e oportunidades polticas, os quais, por sua vez, so reconhecidos
e definidos como tais pelos membros da subjetividade coletiva (MELUCCI, 1996;
DOMINGUES, 1995, 2008).
Domingues (1998) entende ainda que o impacto exercido por uma dada
subjetividade coletiva no se encontra circunscrito apenas dimenso simblica das
relaes sociais. Para o autor, a dimenso material (que norteia o intercmbio entre
seres humanos/natureza), a dimenso das relaes de poder nos sistemas sociais e
a dimenso espao-tempo (que delineia o escopo e os ritmos da vida social)
tambm devem ser escrutinadas ao se discutir os processos concretos por meio dos
quais subjetividades coletivas, mais ou menos (des)centradas, exercem influncia
umas sobre as outras.
Segundo Bringel e Gohn (2012), essas tentativas de promover reconciliaes
e reavaliaes de enfoques tericos clssicos, com a apropriao, no contexto
latino-americano, de teorias da modernidade e ps-coloniais, entre outras,
possibilitaram uma reconfigurao das estratgias e tipos de ao coletiva dos
movimentos sociais com o recrudescimento de um ativismo internacional e
multiescalar, o aparecimento de novos sujeitos coletivos (distintos daqueles ativistas
54

das geraes de 1960 a 1980) e o aumento do campo de participao institucional,


acompanhado de uma grande disputa em torno de mecanismos de ampla
democratizao societal.
Tendo o cenrio apresentado por Bringel e Gohn (2012) como pano de fundo.
empreendi, at aqui, um esforo de recuperao das principais correntes tericas no
campo de estudos sobre movimentos sociais (com especial nfase nas diferentes
verses da TPP e da TNMS) e de novas conceituaes (como no caso da teoria da
subjetividade coletiva). Deste ponto em diante pretendo, a partir da apropriao de
alguns conceitos-chaves e temticas priorizadas por essas teorias, delimitar mais
claramente o enfoque analtico que servir para, nos captulos subsequentes,
interpretar a relao entre movimentos negros e estado no Brasil e na Colmbia.
No que concerne s teorias de movimentos sociais, o meu argumento o de
que para se apreender a ao dos movimentos sociais em sua complexidade faz-se
mister reconhecer o interjogo entre a dimenso cultural/simblica de suas prticas
coletivas e as configuraes poltico-institucionais que buscam influenciar. Ademais,
necessrio considerar estado e sociedade como esferas que interagem e se
influenciam reciprocamente, em vez de entidades estanques e autnomas. Assim,
para o escopo desta tese, esse esforo de integrao terica entre um modelo que
analisa as estruturas de oportunidades polticas e outro que se detm sobre a
constituio de identidades coletivas constitui a chave interpretativa que torna
possvel enfocar aspectos distintos e complementares dos fenmenos coletivos em
tela.

1.1.1.1 Estratgias Discursivas e Configuraes Institucionais

Cientes de suas limitaes tericas, autores vinculados TPP tm procurado


expandir suas anlises para alm da centralidade estatal e da atribuio de
sucesso/insucesso dos movimentos sociais apenas causas externas. Acadmicos
como McAdam, Tarrow e Tilly (2001), comearam a dar maior ateno s dinmicas
internas e estratgias empregadas por diferentes movimentos sociais, bem como
expandir suas interpretaes para englobar o contexto poltico internacional.
55

Tal mudana de enfoque dentro da TPP mostra-se especialmente valiosa


para a compreenso do ativismo negro na Amrica Latina, de um modo geral, e na
Colmbia e no Brasil, de modo particular. As estratgias polticas dos movimentos
negros nesses pases incluem a construo de alianas transnacionais com atores
estatais e no-estatais com vistas a influenciar na adoo de polticas pblicas
racialmente sensveis.
Alm disso, no contexto latino-americano, embora a adoo de legislaes
concernente aos direitos de minorias tnico-raciais, especialmente aquelas levadas
a cabo durante os processos de reforma constitucional, tenha ocorrido em
momentos de forte tenso e desequilbrio estatal, no se pode atribuir tais mudanas
uma mera abertura de oportunidades polticas por parte dos estados. Ao contrario,
parece mais adequado argumentar que a estrutura de oportunidades polticas fruto
da presso advinda de diferentes atores da sociedade civil, que criam as condies
(discursivas) de possibilidade para que novas demandas polticas sejam
direcionadas ao estado (DOMINGUES, 2007).
Cabe aqui, ento, proceder anlise das estruturas de oportunidade para
alm de sua dimenso institucional, centrada exclusivamente na ao do estado.
Para tal, recorro incialmente aos postulados de Goffmann em Frame Analysis, obra
de fundamental importncia para o estudiosos de movimentos sociais interessados
em construir pontes entre perspectivas mais institucionalistas e culturalistas na
compreenso dos fenmenos coletivos. Goffman (1974, p. 10-11) define frame da
seguinte maneira:

Parto do pressuposto de que as definies de uma situao so construdas


de acordo com princpios de organizao que determinam os
acontecimentos pelo menos os acontecimentos sociais e o nosso
envolvimento subjetivo neles; frames a palavra que uso para me referir
queles dentre estes acontecimentos bsicos que sou capaz de identificar.

Nessa obra, Goffman procura se ater a como os sujeitos em um contexto de


interao social constroem e compartilham significados para suas aes. A
modificao em termos de sua concepo dramatrgica da interao consiste no
fato de que agora o interesse no mais pela representao de papis, mas sim em
como estes interferem na criao de zonas de fachada e fundo. So os frames e no
as representaes que devem ser tomadas como referncia.
56

Na vida cotidiana, os atores sociais so convocados a analisar e avaliar a


realidade das atividades em que participam a partir de primary frameworks. Esses
contextos de referncia primrios servem para atribuir causalidade a fenmenos ou
aes, sendo que podem se definir em naturais ou sociais, de acordo com a
atribuio empreendida.
Outro conceito importante o de transformao. Tomando o contexto
primrio como modelo, produzem-se cpias da atividade que podem ser de dois
tipos: modalizaes e fabricaes. Na modalizao os atores sociais reconhecem
seu carter transformado e aderem s atividades dentro dos limites impostos pelo
processo de transformao. possvel produzir remodalizaes sobre uma atividade
cotidiana. J as fabricaes implicam o desconhecimento de um ou mais
participantes sobre o carter fabricado da atividade. Essas fabricaes podem ser
tanto positivas quanto negativas. No entanto, as fabricaes no perduram por muito
tempo, j que os participantes tendero a procurar marcas identificatrias da
realidade das atividades em que esto envolvidos (GOFFMANN, 1974).
Essas postulaes nos permitem pensar as relaes de continuidade e
descontinuidade entre oportunidades materiais e oportunidades discursivas. Isso
significa dizer que uma atividade literal (p.e., um protesto social) ao ser transformada
(p.e., pela repercusso em crculos acadmicos, polticos e/ou miditicos) pode
passar a servir de modelo para a atividade literal (p.e., fazer novos protestos ou
empreender outra estratgia). Assim, os atores dos movimentos sociais passam a
chamar a ateno pblica, a partir de estratgias discursivas, para determinadas
questes com o objetivo de tentar redefini-las politicamente.
No que se refere s teorizaes sobre movimentos sociais, os estudiosos
passaram a compreender que o surgimento de uma ao coletiva em uma situao
determinada necessita de uma interpretao ou definio da situao como injusta,
estimulando a necessidade de corrigi-la. Para tal necessria a criao de um frame
de ao coletiva, expressado pelo conjunto de crenas e valores que orientam e
legitimam as aes do movimento (Gamson, 1992). Nesse sentido, Snow e Oliver
(1995) consideram os frames de ao coletiva importantes por definirem uma
situao como injusta, identificar os adversrios e conectar os objetivos do
movimento aos interesses, percepes e ideologias de um pblico amplo de
apoiadores.
57

Enquanto marcos interpretativos, os frames vm demonstrar que os


indivduos no percebem a realidade de maneira puramente objetiva, mas
constroem uma viso da realidade a partir de suas experincias e crenas
introjetadas em processos de interao social. Assim, no h crenas e
interpretaes da realidade social que no encontrem explicaes divergentes, ou
at mesmo antagnicas. A tarefa do movimento social dual: tanto procura
convencer as pessoas da legitimidade de suas reivindicaes e recrutar militantes e
apoiadores quanto ensejar uma luta ideolgica contra os opositores das ideias
defendidas pelo movimento.
Johnston (2002) estabelece que os frames so constitudos por cinco
aspectos fundamentais. Primeiro, eles possuem contedos que so representados
pelas crenas construdas ao longo da histria do sujeito; segundo, o frame uma
estrutura cognitiva passvel de ser hierarquizada; terceiro, como qualquer outra
dimenso ideacional do comportamento humano, o frame tanto uma condio
individual quanto social; quarto, frame , ao mesmo tempo, processo e estrutura
cognitiva; e, quinto, o frame tambm mediado pelos smbolos lingusticos, seu
contedo simblico apreendido no dizer e fazer humanos.
Snow e Benford (1992) propuseram o conceito de frame alignment para
explicitar o modo como os organizadores do movimento social empenham esforos
para relacionar as orientaes cognitivas dos indivduos com as das organizaes-
apoiadoras do movimento. Um exemplo desse processo de alinhamento em frames
apresentando por McAdam (1996), que discute as estratgias utilizadas pelo
movimento por direitos civis norte-americano para conseguir apoio da opinio
publica, cobertura da mdia e ter suas reivindicaes inseridas na agenda
governamental. Assim, ele argumenta que o sentimento de injustia e a definio de
um ns j se encontravam presentes entre os afro-americanos, no entanto faltava
ao movimento um enquadramento ideal, ou seja, uma adequada estratgia de
convencimento pblico e miditico. Esse enquadramento ideal foi atingido por Martin
Luther King, um lder negro que conseguiu ampla simpatia entre os americanos,
inclusive entre os brancos. Segundo McAdam (1996) isso se deveu ao fato de King
ter construdo frames de ao coletiva que apelavam para um campo de
conformidade poltico-cultural americano, ou seja, baseado no trip dos temas
familiares, o perdo cristo e a preservao dos princpios democrticos.
58

Os frames podem ser observados atravs da linguagem, tanto escrita quanto


falada. Os frames esto presentes nos discursos, nas entrevistas veiculadas pela
mdia, na mobilizao ou publicidade do movimento, em seus documentos
programticos, nas atas de suas reunies, congressos, encontros; em panfletos e
outros materiais de divulgao (GOHN, 1997:91).
O conceito de frame permite uma articulao entre os processos polticos e a
dimenso ideolgica interna ao movimento, possibilitando o entendimento das aes
coletivas de uma maneira mais completa, dando nfase, por exemplo, aos
processos de constituio de novas identidades, ao alargamento do campo do
poltico para alm da institucionalizao e aos significados subjetivos atribudos
pelos sujeitos coletivos s suas aes.
Um dos pontos fracos desse modelo diz respeito dificuldade em explicar
porque alguns frames de ao coletiva so mais efetivos que outros em influenciar a
opinio pblica e porque frames semelhantes tm impactos distintos dentro do
mesmo contexto poltico (KOOPMANS; STATHAM, 1999).
Uma soluo para romper com tal fraqueza explicativa estaria, segundo
Koopmans e Statham (1999), em se enfocar as conexes entre os frames de ao
coletiva e a cultura poltica prevalente em uma dada sociedade. Os autores no
propem, todavia, que a perspectiva da TPP seja incorporada aos modelos
culturalistas de anlise dos movimentos sociais, ou vice-versa. Advogam, outrossim,
pelo desenvolvimento de uma ferramenta analtica qual ambos os aportes possam
se reportar para interpretar os aspectos poltico-culturais e simblicos que venham a
constranger ou facilitar as estratgias de mobilizao dos movimentos sociais.
Os autores cunham, assim, o termo Estrutura de Oportunidades Discursivas
para designar o conjunto de variveis que determinam quais ideias so
consideradas sensveis, quais construes de realidade so vistas como realistas
e quais demandas so consideradas legtimas dentro de um determinado contexto
poltico e operam, portanto, como facilitadoras (ou impedidoras) da recepo de
determinados frames de ao coletiva (KOOPMANAS; STATHAM, 1999).
Apesar de sua aparente simplicidade, o modelo da estrutura de oportunidades
discursivas crucial para desnudar os processos de racionalizao e politizao das
subjetividades coletivas. Como tais processos necessitam ser plausveis, como
afirma Domingues (1995), os movimentos sociais necessitam referendar (ou negar,
59

contradizer) os discursos concernentes suas questes que so considerados


legtimos, realistas e sensveis dentro da sociedade.
Para analisar o efeito das oportunidades discursivas no impacto que os
movimentos negros no Brasil e na Colmbia tm exercido nas esferas poltico-
decisrias, eu centro minha discusso na fora das concepes de igualdade racial
e diversidade cultural que informam o projeto de identidade nacional desses pases.
Ademais, argumento que, para o caso em tela, o discurso acadmico
(retroalimentado pelos debates internacionais e pela ao dos movimentos negros)
exerce grande influncia: a) sobre a politizao das identidades coletivas negras e b)
sobre o discurso estatal prevalente acerca da questo racial.

1.1.1.2 Contexto Poltico e Oportunidades Institucionais

Na tentativa de combinar modelos tericos que melhor se adequem a analisar


a relao entre ativismo negro e estado no Brasil e na Colmbia tambm recorro
uma verso mais sofisticada da TPP, desenvolvida por Hanspeter Kriesi. O autor
procura ampliar o escopo da TPP para contemplar a estrutura institucional geral do
estado, com seus procedimentos formais e informais, e suas diferentes estratgias
frente aos desafiadores.
Nessa perspectiva, Kriesi (2004) desenvolve um marco terico, conforme
apresentado pelo quadro a seguir, cuja validade heurstica torna possvel
compreender os principiais elementos envolvidos no contexto poltico terminologia,
conforme ressalta o autor, mais geral do que estrutura de oportunidades polticas.
Sua proposta terica distingue trs sries de variveis gerais do contexto poltico:
estruturas, configuraes dos atores polticos e contextos de interao.
60

Quadro 1 Quadro terio para estudo do contexto poltico

Fonte: Kriesi, 2004, p. 70.

As estruturas, primeiro nvel de variveis proposto por Kriesi (2004), tm o


seu ncleo central delimitado pelo conceito de estrutura de oportunidades polticas.
Para tanto, so as instituies polticas formais que do materialidade s estruturas.
Ademais:

O grau de abertura do sistema poltico uma funo de sua centralizao


(territorial) e o grau de sua separao (funcional) de poder. Quanto maior o
grau de descentralizao, maior o acesso formal, e menor a capacidade
de qualquer parte do sistema de agir. A descentralizao implica uma
multiplicao de atores estatais e, portanto, de pontos de acesso e de
tomada de deciso. Em estados federais, como os da Alemanha, Sua, ou
Estados Unidos, h vrios pontos de acesso relevantes em nvel nacional,
regional e local. Em estados centralizados, como os da Frana, Holanda ou
Sucia, os pontos de acesso locais e regionais so bastante insignificantes.
Alm disso, a abertura do sistema est intimamente relacionada com a
separao (funcional) entre os poderes. Quanto maior a separao de
poderes entre o legislativo (arena parlamentar), o executivo (governo e
administrao pblica) e o Judicirio, bem como dentro de cada um desses
poderes, maior o grau de acesso formal e mais limitada a capacidade do
Estado para agir (KRIESI, 2004, p. 70).

Ainda no que tange acessibilidade institucional de um dado sistema poltico,


Kriesi (2004) prope duas distines conceituais. Primeiro, o autor faz uma distino
entre estados fracos e fortes. Nesses termos, estados fortes se caracterizam por
estruturas institucionais que limitam a acessibilidade de atores externos ao sistema e
lhes garantem maior capacidade de realizao. Os estados fracos, por outro lado,
tm instituies polticas mais abertas, porm com baixa capacidade de ao. Uma
61

segunda distino diz respeito ao carter majoritrio ou consociativo da democracia.


Democracias majoritrias concentram o poder poltico tanto dentro como entre suas
instituies, diminuindo sua abertura e aumentando sua capacidade de ao.
Democracias consociativas distribuem melhor o poder institucional, promovendo
maior acessibilidade ao sistema, mas diminuindo sua capacidade de ao.
Outro conceito cunhado por Kriesi (2004), em uma tentativa de contemplar os
aspectos culturais da relao entre movimento social e estado, o de estratgia
predominante (que contempla tanto as estruturas de oportunidades discursivas
quanto institucionais), que se refere aos procedimentos empregados de maneira
sistemtica por membros do sistema poltico para lidar com seus desafiadores. Tais
estratgias podem assumir um carter excludente, por meio da represso,
confrontao e polarizao, ou um carter integrador, facilitando e fomentando a
participao, estabelecendo canais de cooperao e assimilao das pautas de
movimentos sociais agenda governista. Para o autor, embora as estratgias
possam variar de um contexto poltico a outro, democracias consociativas tendem a
ser mais abertas a estratgias integradoras.
Nos casos em que oportunidades discursivas e institucionais esto ausentes,
os desafiadores do sistema no encontraro apoio para suas ideias e reivindicaes,
tampouco lograro ter acesso ao sistema poltico. Nas situaes em que
oportunidades discursivas esto disponveis, mas as instituies polticas esto
fechadas, os desafiadores podem ser colonizados por uma elite poltica, que ir se
apropriar daquelas demandas que no conflitam com as ideias hegemnicas, ao
mesmo tempo em que exclui ou reprime a ao coletiva em torno delas. Na situao
inversa (abertura poltica com fechamento discursivo), h grandes chances de que o
desafiador seja cooptado sem, contudo, conseguir concesses substantivas por
parte do sistema poltico. Possibilidades reais de sucesso s estariam disponveis
em contextos que tenham tanto oportunidades discursivas e institucionais favorveis
(DRYZEK, 1996, 2000; KRIESI, 2004).
Importante observar que as especificidades do contexto poltico devem ser
levadas em considerao. Conforme ser visto mais adiante neste trabalho, quando
passarmos para uma anlise aprofundada dos contextos locais de emergncia e
consolidao dos movimentos negros no Brasil e na Colmbia, clivagens polticas ao
nvel do estado e o contexto internacional exercem grande influncia na interao
entre movimentos sociais e sistemas polticos formais. Para Kriesi (2004), clivagens
62

polticas tm como bases conflitos culturais e sociais especficos de cada pas.


Nesse ponto, as proposies de Domingues (2008) e Kriesi (2004) podem ser
articuladas, especialmente quando este afirma que:

Conflitos sociais e culturais no se tornam automaticamente clivagens


polticas, claro, mas apenas se forem organizados como tal (...). Enquanto
a base socioestrutural de um conflito poltico emerge da mudana social, o
prprio conflito resulta do acoplamento dos processos de mudana social -
urbanizao, crescimento populacional, industrializao, globalizao e
outros - com os processos de democratizao, politizao e mobilizao. A
mudana social determina potencialidades estruturais e culturais para
mobilizao poltica que permanecem latentes, desde que no sejam
politizadas por um ator poltico coletivo, como um movimento social
(KRIESI, 2004, p. 72-73).

O segundo conjunto de variveis descrito por Kriesi (2004) refere-se


configurao dos atores polticos, que, por sua vez, subdivide-se em trs
componentes: a configurao dos aliados (os agentes polticos, as autoridades
pblicas, os partidos polticos, os grupos de interesse, a mdia, os movimentos
relacionados), os adversrios (autoridades pblicas, agentes repressivos, contra-
movimentos) e os no diretamente envolvidos mas que se constituem em um pblico
atento.
A distino entre configurao dos atores polticos e o terceiro nvel de
anlise, contextos de interao, pressupe uma ordem cronolgica de
acontecimentos (KRIESI, 2004). Configurao dos atores um esquema terico que
possibilita verificar um conjunto de atores coletivos em um espao delimitado de
tempo do ponto de vista de suas capacidades, percepes e avaliaes dos
resultados que esperam alcanar e o grau de compatibilidade entre seus interesses.
Assim como em uma fotografia, nesse nvel analtico, possvel descrever nveis
potenciais de conflito e a lgica da situao, mas no especificar seu desenrolar
ulterior, tampouco delimitar sua origem. A configurao dos atores , nesse sentido,
um elo entre o primeiro e o terceiro conjunto de variveis, pois o resultado de
processos de formao do ator poltico e coalizo que ocorreram anteriormente e o
ponto inicial a partir do qual se pode analisar a interao estratgica entre
movimento social, aliados e adversrios (KRIESI, 2004).
O terceiro e ltimo conjunto de variveis descrito por Kriesi o contexto de
interao. Nesse nvel, estudam-se os mecanismos que ligam estruturas e
configuraes agncia. Para Kriesi (2004), nesse conjunto de variveis, embora
63

possa haver diferenas considerveis de um contexto poltico para outro, possvel


presumir tipos de comportamento estratgico por parte dos atores dos movimentos
sociais separando-se os fatores relativos aos custos e benefcios da ao coletiva
daqueles concernentes aos objetivos finais da ao. Dessa forma:

[...] atores do movimento podem antecipar reaes positivas e negativas do


ambiente poltico a uma particular opo estratgica para a ao, isto , as
possibilidades e os riscos dessa opo. Com relao aos objetivos, pode-se
esperar que as autoridades respondam favoravelmente - isto , para mudar
suas polticas na direo dos objetivos do movimento (podemos chamar
isso de reforma), ou desfavoravelmente - isto , para mudar as polticas no
sentido oposto (podemos chamar isto de ameaa). H tambm a
possibilidade de alguma mistura de reforma e ameaa ou de nenhuma
resposta. No que diz respeito ao coletiva, pode-se esperar que as
autoridades apliquem sanes que aumentem os custos de ao coletiva
(represso) ou recompensem a ao coletiva, por exemplo, fornecendo
recursos ou apoio moral (facilitao). Mais uma vez, a resposta esperada
pode tambm ser uma mistura de represso e facilitao, ou nenhuma
resposta (KRIESI, 2004, p. 78).

O modelo de Kriesi (2004) propicia a compreenso de alguns aspectos dos


contextos polticos brasileiros e colombianos desde a dcada de 1980 at os dias
atuais. Ambos os pases tm, por exemplo, feito diversas tentativas de abertura
institucional para o aprofundamento dos arranjos participativos. Os movimentos
negros, que comearam a se rearticular nesses pases a partir dos anos 1970,
tiveram vrias de suas reivindicaes incorporadas pelo estado seja pela via da
criao de novas instituies seja pela implementao de polticas pblicas desde
ento. Trata-se de demandas sociais que outrora foram totalmente negligenciadas e,
gradativamente, passaram a ser adequadas para debates no interior do Estado e
aes conjuntas e cooperativas foram propostas.

1.1.1.3 Impacto Poltico-Institucional do Movimento Social

At aqui tenho privilegiado uma discusso terica bastante abrangente sobre


movimentos sociais e participao institucional. Mas, para o escopo desta tese h a
necessidade de se introduzir procedimentos capazes de mensurar, ainda que
minimamente, a efetividade dos movimentos negros em inserir suas demandas junto
aos aparatos poltico-institucionais.
64

Contudo, tal possibilidade de mensurao est envolta em alguns dilemas de


difcil soluo. Como bem discutido nos trabalhos de Melucci (1996), Domingues
(1995) e Bringel e Echart (2008), os movimentos sociais comportam uma face
voltada transformao das prticas cotidianas ou de reconstruo de significados
associados s dimenses poltico-culturais que, por conta de sua prpria natureza
fluida e desencaixada, no se prestam uma anlise do tipo causa e efeito dentro
de um lcus temporal predeterminado. De maneira subjacente, afirmar que
determinadas mudanas polticas so o resultado direto da ao dos movimentos
sociais, em vez de processos de transformao societal que teriam ocorrido a
despeito da ao desses atores coletivos, tambm parece contraproducente.
Ademais, acredito que interpretar a ao dos movimentos sociais em termos
do seu impacto seja mais proveitoso do que a partir do seu aparente sucesso. A
noo de impacto, alm de mais neutra que sucesso, permite analisar as
consequncias no-intencionais da ao (KRIESI; KOOPMANS; DYVENDAK;
GIUGNI, 1995). Assim, as demandas dos movimentos sociais dirigidas s
instituies polticas podem produzir os resultados esperados, no produzir resposta
alguma ou, ainda, obter resultados imprevistos e no necessariamente positivos.
Seguindo o argumento de Domingues (1995) sobre a relao entre nveis de
centramento de uma dada subjetividade coletiva e sua capacidade de influenciar
outras coletividades, tambm lano a hiptese de que o impacto do ativismo negro
brasileiro e colombiano sobre os aparatos estatais no deriva diretamente de seu
grau de mobilizao e centramento. Mais precisamente, o resultado alcanado pelos
movimentos negros nesses pases decorrente de processos dinmicos de
mediao entre os nveis de organizao/mobilizao dos movimentos sociais e o
contexto poltico (cenrio internacional, estruturas de oportunidades polticas e
discursivas, interlocuo com outros atores polticos).
Diante do exposto, apesento, para fins analticos, no quadro a seguir, alguns
tipos de impacto que os movimentos sociais podem produzir. Importante notar,
contudo, que no se trata de um modelo terico de alcance ilimitado, aplicvel
indistintamente a qualquer movimento social. Movimentos de contracultura ou
aqueles cujas demandas so de natureza contra-institucional, entre outros, no
podem ser interpretados a partir dessa chave analtica (KRIESI et al, 1995).
65

Tabela 5 Tipos de impacto dos Movimentos Sociais

Tipos de Impacto dos Movimentos Sociais


Identidade
Interno
Organizao

Acesso ad hoc
Procedimental
Impacto Acesso Permanente
dos
Movimen- Reativo
tos Substantivo
Sociais Proativo
Externo
Estruturas
Institucionais
Estrutural
Alianas Estruturais

Sistemtico
Agenda Poltica Institucional
Sensibilizador
Atitudes Pblicas
Ligao
Amplificao
Extenso
Transformao
Fonte: Kriesi et al, 1995, p. 212.

Conforme demonstrado pela figura acima movimentos sociais podem exercer


influncia em diversos mbitos da vida sociopoltica. Em seu modelo terico, Kriesi
et al (1995) distinguem entre dois tipos de impacto: interno (mais voltado para os
processos de reconstruo identitria e organizacional) e externo (em termos de
acesso s instituies poltico-decisrias, participao na burocracia estatal e
interferncia na agenda poltica). Discutirei, nos pargrafos seguintes desta seo, a
conexo entre estrutura de oportunidades polticas e as dimenses procedimentais e
substantivas. Na prxima seo, dedicada a analisar o debate sobre a implantao
de mecanismos de participao cidad na Amrica Latina, votarei minha ateno
para os mbitos estrutural e de sensibilizao da agenda poltica.
Kriesi et al (1995) afirmam que a estrutura poltica de um dado pas (que a
combinao de seus aparatos institucionais e de suas estratgias predominantes)
66

exerce influncia decisiva na possibilidade de movimentos sociais virem a exercer


impactos procedimentais e substantivos. Grosso modo, o autor argumenta que a
combinao de um estado fraco com uma estratgia prevalente do tipo excludente
estaria mais favorvel a receber impactos reativos. Nesse contexto, haveriam
poucos canais institucionais abertos para a expanso de direitos e/ou de
participao direta. A ao dos movimentos sociais, nesse cenrio, se dirigiria a
evitar uma piora de sua situao.
Um estado fraco com estratgia prevalente integradora, por outro lado, seria
mais susceptvel a impactos procedimentais e reativos. Nesse caso, a partir da
presso dos movimentos sociais, o estado poderia abrir espaos institucionais e/ou
de implementao de politicas pblicas e legislao para representantes da
sociedade civil. Para um estado forte com estratgia predominante excludente,
segundo Kriesi et al (1995), movimentos que buscam exercer um impacto mais
proativo tendem a ser melhor sucedidos. Por fim, em estados fortes com estratgias
prevalentes integradoras, haveria uma facilidade de incluso formal em dois
mbitos: procedimental e proativo.
As proposies de Kriesi foram utilizadas pelo prprio autor em estudos
comparativos realizados no contexto europeu (especialmente em pases como
Alemanha, Frana, Holanda e Sua). Por essa razo, a mera transposio deste
modelo para o contexto latino-americano pode se revelar problemtica,
particularmente por trazer uma noo bastante esttica de estado. Para pases
como o Brasil e a Colmbia, marcados por perodos de autoritarismo e forte disputa
entre projetos polticos conflitantes, h que se levar em considerao o peso que as
configuraes de poder exercem na possibilidade de sucesso dos movimentos
sociais.
Dessa forma, como se ver em profundidade nos captulos seguintes, o grau
de permeabilidade do estado para ao dos movimentos negros no Brasil e na
Colmbia varia ao longo do tempo a depender das redes de aliana que os atores
desses movimentos sociais mantm com as foras polticas que esto no poder. No
caso brasileiro, observa-se, j na dcada de 1990, uma maior participao
institucional de militantes vindos do movimento negro em prefeituras governadas
pelo PT. Na Colmbia, por conta do sistema poltico bipartidrio, no se observa
tanto uma aliana prioritria do movimento negro com um partido especfico. Mas h,
porm, clivagens regionais, ou seja, regies com maior presena de uma elite
67

poltica negra e/ou indgena costumam ser mais permeveis participao de


ativistas em suas instituies.
Kriesi et al (1995) tambm argumentam que o sistema poltico tende a ser
mais fechado quando os movimentos sociais apresentam demandas que implicam
uma transformao poltica mais profunda. Assim, segundo o autor, o acesso formal
s instituies politicas ocorre mais facilmente quando os movimentos sociais no
apresentem demandas que desafiem fortemente o sistema poltico.
O impacto dos movimentos sociais sobre a agenda poltica e sua insero nas
estruturas institucionais objeto da seo seguinte. Porm, algumas hipteses
gerais j podem ser apontadas. No que concerne sensibilizao da agenda politica
e ampliao do debate pblico sugiro que as seguintes variveis sejam de crucial
importncia: consistncia temporal das demandas vocalizadas pelos movimentos
sociais, ampliao do debate sobre a temtica para novos pblicos e o tipo de
interao/acesso ao sistema poltico. De maneira subjacente, determinadas
caractersticas institucionais podem facilitar ou dificultar esse processo. Impactos
sobre a agenda poltica parecem ser facilitados em estados que oferecem canais
institucionais abertos s demandas dos movimentos sociais. Alm disso, como j
ressaltado anteriormente, a presena de importantes aliados dentro das instituies
polticas tambm facilita a insero da temtica na agenda poltica do governo.
Nesses casos, as autoridades polticas no podem simplesmente ignorar as
reivindicaes dos desafiadores do sistema (KRIESI et al, 1995).

1.2 Inovaes Participativas e Aprofundamento da Democracia na Amrica


Latina

A confluncia entre o surgimento de novos atores polticos e a pluralizao de


interesses societais em curso desde finais da dcada de 1960 tem como uma de
suas consequncias mais marcantes a proliferao, em diversos pases da Amrica
Latina, de projetos institucionais de incluso de cidados em processos decisrios
estatais, especialmente em nveis locais e regionais. Experincias diversas, como
Oramento Participativo e Conselhos Gestores no Brasil, Mesas de Concertacon no
Peru, Veeduras Ciudadanas na Colmbia, Consejos Autogestivos no Mxico, entre
68

outras, procuram demonstrar a possibilidade de uma participao social junto aos


aparatos institucionais do Estado (DAGNINO, OLVERA; PANCHIFI, 2006).
Uma via de entendimento sobre esses projetos de participao cidad em
curso na Amrica Latina est em compreender o papel dos movimentos sociais
enquanto fontes de inovao social, gerao de novos saberes e ampliao do
debate pblico em torno de temas outrora marginalizados. Nesse sentido, a
implementao de mecanismos de participao e democracia direta no
subcontinente fruto da presso sistemtica de movimentos sociais, ONGs, partidos
polticos e cidados em busca uma transformao sem precedentes na sociedade.
Contudo,

[...] essas experincias ainda precisam ter seus efeitos de longo prazo
provados e so bastante limitadas geograficamente, bem como em termos
da sua influncia cultural (e portanto poltica). Essas limitaes devem-se
natureza preliminar e exploratria do projeto democrtico-participativo. Do
mesmo modo, as limitaes econmicas impostas pelas polticas
econmicas neoliberais que dominam toda a regio geram obstculos para
um maior aprofundamento das inovaes democrticas (DAGNINO,
OLVERA; PANCHIFI, 2006, p. 28).

Ainda segundo Dagnino, Olvera e Panchifi (2006), os estudos sobre transio


e consolidao dos regimes democrticos, que dominaram o debate nas cincias
sociais latino-americanas na dcada de 1980, foram substitudos por novas
consideraes terico-metodolgicas acerca dos processos de democratizao em
curso no subcontinente. Para os autores, so trs os fatores que explicam essa
mudana de perspectiva nas ltimas duas dcadas. Em primeiro lugar, os sistemas
eleitorais se consolidaram, ainda que em graus diversos de estabilizao, por toda a
regio. O segundo processo, subjacente ao primeiro, diz respeito crescente
insatisfao dos cidados em relao aos resultados polticos, sociais e inclusivos
produzidos por essas democracias eleitorais. Por fim, h uma profuso de
experimentos por toda a Amrica Latina, como j assinalado anteriormente,
buscando o aprimoramento e aprofundamento da democracia, ampliao do campo
poltico e promoo de cidadania.
Nesse contexto, os experimentos brasileiros, dando vez e voz a um fenmeno
que Wampler e Avritzer (2004) chamam de pblicos participativos tornaram-se
paradigmticos (especialmente o modelo de oramentos participativos), sendo
69

replicados e teorizados em diversos lugares do mundo (SMITH, 2009;


PATEMAN, 2012).
Os tericos deliberacionistas estiveram entre os primeiros a introduzir na
academia debates acerca desses novos espaos de participao. H, nas diferentes
variaes dessa perspectiva, uma tendncia a considerar experimentos
participativos como exemplos de aplicabilidade de proposies tericas
desenvolvidas por tericos deliberativos (PATEMAN, 2012). Outra caracterstica
marcante dos principais estudos vinculados a essa perspectiva est na
compreenso dos projetos participativos como mecanismos auxiliares para o
aperfeioamento da democracia representativa e da institucionalidade do estado (Cf.
AVRITZER, 2002; WAMPLER & AVRITZER, 2004; AVRITZER, 2009; SMITH, 2009;
POGREBINSCHI, 2010).
A associao entre perspectivas deliberativas e participativas sobre as
interconexes entre sociedade civil e espaos pblicos decisrios na Amrica Latina
tem, segundo seus proponentes, o objetivo de promover snteses tericas a partir da
anlise acurada de casos empricos. Busca-se, entre outros objetivos, romper certa
oposio entre estado e movimentos sociais como tentativa de melhor compreender
de que modo a articulao entre esses dois campos originou a criao de
instituies participativas para a incluso de atores sociais ao campo da deliberao
poltica. Um dos riscos dessas tentativas de sntese, contudo, est em negligenciar a
possibilidade de colonizao do mundo da vida pelos imperativos da burocracia.
Wampler e Avritzer (2004) buscam no conceito de pblicos participativos um
antdoto para esse risco. De acordo com os autores, a aproximao cidad aos
aparatos estatais no acontece em mera relao de influncia, mas aumenta a
accountability social e delimita os contornos de polticas pblicas, constituindo-se,
portanto, em uma nova esfera de deliberao e negociao. Ainda mais otimista,
Faria (2010), ao analisar os padres de interao estabelecidos entre o governo Lula
e organizaes da sociedade civil, prope que esteja se estabelecendo no pas uma
sinergia positiva entre estado e sociedade civil.
Outros autores so, todavia, mais cticos em relao possibilidade de uma
sinergia positiva entre movimentos sociais e estado. A institucionalizao da
participao teria, segundo Mirza (2006), um efeito deletrio sobre os tipos de ao
coletiva, visto que levariam a um enfraquecimento da ao dos movimentos. Ao se
70

concentrarem sobre os espaos deliberativos, custosos em tempo, energia e fora


militante, os movimentos podem acabar sendo cooptados.
Tatagiba (2011), em estudo feito a partir da experincia do movimento de
moradia da cidade de So Paulo, revela que, no Brasil, a identificao do projeto
poltico do governo uma varivel importante para avaliar os resultados alcanados
por projetos participativos. Assim:

Estudos mostram que governos comprometidos com agendas de esquerda


tendem no s a criar mais instncias de participao, como tambm a
valorizar mais esses espaos. No que se refere s estratgias de ao dos
movimentos, a presena da esquerda no poder parece ter consequncias
ambguas. No caso das pesquisas que tenho conduzido, o que tem sido
possvel identificar ainda de forma muito preliminar que em governos
liderados pela esquerda os movimentos tendem a valorizar a maior oferta
de participao estatal e a disputar nessas instncias seus projetos e
interesses. Mas tendem tambm a orientar sua ao por uma disposio
menos conflitiva e uma postura de maior conciliao, evitando a presso
sobre os governos e diminuindo o uso do protesto como forma de
negociao. Seja para garantir seus interesses particulares ou para garantir
a governabilidade a partir de uma agenda de esquerda, os movimentos
tendem a diminuir a distncia crtica em relao ao Estado e ao partido,
submetendo, consequentemente, suas agendas de mais longo prazo ao
ritmo e s exigncias prprias s disputas eleitorais (TATAGIBA, 2011, p.
177).

Della Porta e Diani (2006) tambm se valem de um experimento brasileiro, o


oramento participativo de Porto Alegre, para tentar ilustrar os limites e as
possibilidades de pesquisas sobre caracterizao dos resultados alcanados por
movimentos sociais. Na viso desses autores, o deslocamento das relaes entre
movimentos sociais e estado para espaos participativos mistos incorre em mais
riscos do que vantagens. A passagem do conflito vivido nas ruas para arenas
institucionais tem como uma de suas principais consequncias, segundo os autores,
a necessidade de conhecimento tcnico e expertise cientfica, recursos que no so
facilmente mobilizados por movimentos sociais. H tambm o risco de que a criao
de novos procedimentos e instituies participativas seja uma mera tentativa de
adiar a discusso para momentos mais propcios, segundo interesses de uma elite
poltica. Assim, a possibilidade de manipulao das lideranas, cooptao,
desmobilizao das bases e legitimao de polticas governamentais alheias aos
interesses da sociedade civil no pode ser desconsiderada.
Alm disso, ressalta-se que:
71

[...] modelos alternativos de democracia participativa so difceis de


implementar. Os nveis de participao efetiva, pluralidade e a eficcia de
novas arenas de tomada de deciso so variados e distantes de ser
satisfatrios. Quanto ao pluralismo das novas arenas participativas, uma vez
que os recursos para a mobilizao coletiva distribuem-se desigualmente
entre os grupos sociais, grupos e reas mais pobres correm o risco de
serem excludos pelas novas instituies polticas. Sua efetiva capacidade
para a tomada de deciso , muitas vezes, mnima: por vrias razes,
novos canais de participao tm sido geralmente limitados consulta dos
cidados (DELLA PORTA; DIANI, 2006, p. 238).

As vantagens da participao em arenas institucionais residiriam, segundo


Della Porta e Diani, na constituio de um ambiente mais favorvel para o
encaminhamento de reivindicaes, na reduo dos riscos inerentes aos protestos
e, de maneira subjacente, em um maior engajamento daqueles indivduos pouco
dispostos a correr riscos. O aumento da proximidade com gestores e agentes
estatais pode resultar ainda em ganhos incrementais e procedimentais. Por serem
mais permeveis do que a esfera poltica tradicional, os espaos participativos
possibilitam que o movimento social exera maior influncia sobre a poltica pblica.
Por fim, a ampliao de arenas participativas traz consigo a realizao de um dos
principais objetivos de muitos movimentos sociais: o desenvolvimento e a expanso
de novos conceitos de democracia (DELLA PORTA; DIANI, 2006).
Dryzek (1996) reconhece a centralidade que a incluso efetiva de grupos
minoritrios adquiriu dentro das democracias contemporneas. Todavia, afirma ser
necessrio distinguir entre incluso na vida poltica e incluso no estado. Nesses
termos, a entrada no estado pode ser dar por meio de:

[...] organizao enquanto grupo de interesses associado a atividades de


lobby; participao no desenvolvimento e implementao de polticas por
meio de contnuas negociaes entre lderes grupais e agentes pblicos;
participao em partidos convencionais e da poltica eleitoral, seja se
organizando como um partido ou por afiliao formal a um partido j
estabelecido; aceitao de nomeaes por lderes dos grupos; ou
aumentando a capacidade de participao do grupo na tomada de decises
atravs de mudanas nas polticas pblicas (DYIZEK, 1996, p. 475).

Para Dryzek (1996), a incluso no estado s benigna quando um conjunto


razovel de critrios de justia e paridade so atendidos, nos demais contextos a
incluso na vida poltica mostra-se mais vantajosa. O autor acredita que um foco
excessivo no papel do estado contraproducente, sendo mais relevante analisar
disputas polticas que ocorrem para alm do estado.
72

No que concerne aos efeitos da representao coletiva de grupos


marginalizados, Dryzek (1996) pontua quatro perfis de estado que podem ter efeitos
nocivos ou benficos para a ao dos movimentos sociais. Os estados exclusivo-
ativos reduzem ou barram as condies necessrias para associao e organizao
de atores da sociedade civil; os estados exclusivo-passivos relegam a sociedade
civil sua prpria sorte, sem que o estado tente obliterar de modo sistemtico a
formao de grupos oposicionistas. Os estados inclusivo-ativos fomentam a
mobilizao poltica de determinados grupos e os conduzem para o interior dos
aparatos estatais; j os estados inclusivo-passivos so permeveis a qualquer grupo
que emerja da sociedade civil.
Nessa linha, Dryzek defende que algum nvel de excluso salutar para os
movimentos sociais, visto que o mpeto por democratizao acontece muito mais
frequentemente a partir de uma oposio na sociedade civil do que por via estatal.
Para o autor, a incluso positiva de grupos oposicionistas pelo estado s possvel
quando o interesse central do grupo puder ser diretamente articulado a um
imperativo estatal, o que possibilitaria ao grupo contribuir para a determinao do
contedo de polticas pblicas mais prximas de seus interesses. Na ausncia dessa
condio sine qua non, o grupo ser invariavelmente cooptado ou ter o contedo
de suas reivindicaes esvaziado.
Alm disso, mesmo quando h uma sinergia positiva entre os interesses dos
atores sociais a algum imperativo estatal, a elaborao de polticas pblicas ainda
estar sob tutela do estado, e os resultados alcanados no sero necessariamente
os desejados. No processo de entrada no estado, os movimentos sociais perdem
algumas de suas caractersticas, tornando-se, muitas vezes, hierarquizados e
centralizados em torno de uma liderana estvel. Essa perda em termos de
democracia interna s se justifica a partir dos resultados instrumentais alcanados,
mas se houver poucos ou nenhum resultado objetivo, tal perda pode ser fatal para a
vitalidade do movimento (DRYZEK, 1996).
Dryzek (1996) aponta ainda para o fato de que possvel, e aconselhvel, o
exerccio de poder poltico dentro, e a partir, da sociedade civil. No entender do
autor, o poder comunicativo, ou a habilidade de promover mudana social por meio
do discurso, uma dessas possibilidades. O movimento por direitos civis norte-
americano erige como exemplo de movimento social que, mesmo sem acessar
diretamente a esfera poltico-decisria, exerceu sobre ela enorme influncia,
73

transformando poder comunicativo em poder administrativo. Uma segunda


possibilidade, defendida por Tarrow (2011), em oposio queles que acreditam que
todo movimento social ser invariavelmente cooptado, remete capacidade que os
movimentos sociais tm de exercer influncia prolongada na sociedade civil tanto a
partir da criao de novos repertrios de ao coletiva, que sero posteriormente
apropriados por outros movimentos, quanto por incluir o debate sobre determinada
questo permanentemente na agenda pblica.
Uma terceira possibilidade de influncia via sociedade civil diz respeito
criao de fruns no estatais de elaborao de polticas pblicas, sendo o Frum
Social Mundial um exemplo real dessa possibilidade. Ademais, protestos polticos
dentro da sociedade civil podem gerar, nos agentes estatais, medo de uma
instabilidade poltica e apressar uma resposta governamental (DRYZEK, 1996). As
mobilizaes populares que tomaram as ruas do Brasil em junho de 2013,
acompanhadas da presteza governamental em incorporar agenda poltica algumas
das reivindicaes vindas das ruas, um bom exemplo desse medo da instabilidade
poltica.
Por fim, Dryzek, apoiando-se na proposio de Tarrow acerca dos ciclos de
confronto, que acabam gerando algum nvel de burocratizao e incluso no estado,
afirma que a entrada no estado pode ser, em alguns casos, uma necessidade
pragmtica mais do que uma estratgia. Nesse ponto, o autor se aproxima das
proposies de Cohen e Arato (2000), por uma estratgia dualstica (em direo
sociedade civil e ao estado) dos movimentos sociais. No entanto, diferentemente de
Cohen e Arato, considera que a entrada no estado deve ser feita depois de um
clculo que leve em considerao duas variveis: a articulao entre os interesses
do movimento a algum imperativo estatal e a capacidade de converter em ganhos
instrumentais a perda de autonomia que a participao estatal enseja.
A partir dos captulos seguintes, quando ser aprofundada a anlise da
relao entre movimentos negros e estado no Brasil e na Colmbia, ficar patente
que, em momentos distintos, h maior ou menor permeabilidade do estado para a
incluso de grupos oposicionistas. E, de maneira semelhante, os interesses dos
movimentos sociais podem variar em decorrncia de sua prpria heterogeneidade
interna fazendo com que tais movimentos procurem exercer maior influncia sobre a
sociedade civil ou o estado a depender de uma mirade de variveis cujos resultados
no podem ser facilmente antevistos.
74

Para o perodo histrico coberto por esta tese, ver-se-, do ponto de vista da
permeabilidade estatal, momentos em que os estados comportam caractersticas do
tipo exclusivo-ativo, como no perodo ditatorial brasileiro; exclusivo-passivo, como a
democracia de baixa-intensidade colombiana dos anos 1970 e 1980; inclusivo-
ativo, com a chegada do Partido dos Trabalhadores ao poder no Brasil e no
processo de reforma constitucional na Colmbia; e inclusivo-passivo, exemplificado
pela experincia poltica colombiana da ltima dcada. Para alm de sua
variabilidade temporal, a permeabilidade estatal tambm distinta a depender do
movimento social. Na Colmbia, por exemplo, a relao entre estado e movimentos
indgenas inegavelmente mais tranquila e profcua do que em relao ao
movimento negro, mesmo que, proporcionalmente, a populao afrocolombiana
seja, conforme dados oficiais, trs vezes maior do que a populao indgena (DANE,
2007).
Tanto no Brasil quanto na Colmbia, a criao de instituies (secretarias
especiais, conselhos, fruns de participao, etc.) para deliberar sobre temas de
interesse de afro-brasileiros e afrocolombianos, respectivamente, possibilitaram uma
incluso mais ativa via arranjos participativos (incluso no estado), porm tmida do
ponto de vista da vida poltica. A principal fragilidade na incluso dessa temtica
ocorre devido a certa fragmentao do sistema democrtico e dos grupos de
interesse, afetando, dessa maneira, a fora do estado na implementao de
mudanas institucionais e a coerncia da administrao pblica. Alm disso, ambos
os pases tm procurado, de modo distinto, ampliar sua abertura aos interesses
desses movimentos sociais sem, contudo, flexibilizar seu comprometimento histrico
para com setores da elite econmica contrrios ao aumento da permeabilidade do
estado.

1.3 Categorias Tericas para Anlise das Articulaes entre Movimentos


Negros e Estado no Brasil e na Colmbia

Conforme apresentado nas sees anteriores deste captulo, diversas


perspectivas tericas vm sendo construdas e modificadas no intuito de apreender
o fenmeno, complexo, da emergncia, manuteno e especificidades dos
75

movimentos sociais nas sociedades contemporneas. No entanto, nenhum aporte


terico sozinho capaz de analisar as mltiplas facetas com que se apresentam os
movimentos sociais.
Por essa razo, apreender os movimentos em sua complexidade passa,
necessariamente, pela articulao de diferentes paradigmas, posto que a se
encontra a chave analtica capaz de se ater tanto dimenso cultural das aes
coletivas quanto sua interrelao com as configuraes institucionais,
governamentais e estatais. Ademais, tal articulao permite o reconhecimento de
que, embora de maneira no simtrica, sociedade e estado so esferas que se
intersectam e se influenciam reciprocamente, engendrando processos sociais que
afetam os atores tanto societrios quanto institucionais.
Procurei, neste captulo, a partir de uma reviso das principais abordagens
sobre movimentos sociais em relao com o contexto poltico, romper com
determinados dualismos que apresentam a sociedade civil e o estado como esferas
estanques e antagnicas. Advogo, outrossim, pela necessidade de
complementariedade, mas no necessariamente de uma sntese totalizadora, que
lide de maneira dinmica com esses campos em constante interao, cujas
fronteiras mostram-se fluidas e imprecisas.
Essa articulao analtica mostra-se de fundamental importncia para a
compreenso das interconectividades e imbricaes entre movimentos negros e
instituies polticas no Brasil e na Colmbia, especialmente por se tratarem dos
nicos pases latino-americanos a, de maneira contnua e sistemtica, elaborar um
conjunto expressivo de legislaes e polticas pblicas de incluso racial nas ltimas
trs dcadas. Pode-se creditar rearticulao dos movimentos negros nesses
pases e promulgao de suas novas cartas constitucionais, em finais dos anos
1980, a responsabilidade por incluir a temtica racial de forma indelvel na vida
poltica nacional (WADE, 2005; GUIMARES, 2005a). Contudo, a despeito das
inegveis similaridades histricas entre os dois pases no que se refere aos efeitos
do passado escravista na vida poltica contempornea, h uma escassez de estudos
comparativos sobre tais realidades.
Ainda mais raros so os trabalhos que se apropriem de teorias de
movimentos sociais para analisar as articulaes entre ativismo negro e contexto
poltico nesses pases. No contexto brasileiro, embora o campo de estudos sobre
relaes raciais seja amplo e diversificado, h uma predominncia de trabalhos
76

descritivos e/ou comparaes com o modelo de relaes raciais norte-americano e,


em alguns poucos casos, com o contexto sul-africano. Na Colmbia, de maneira
correlata, h um grande nmero de estudos de caso, feitos sobretudo por
antroplogos, acompanhados por comparaes com os movimentos indgenas e, em
menor grau, com o contexto norte-americano.
Diante disso, o esforo analtico desta tese segue em duas direes distintas
porm complementares. Em primeiro lugar, opero com um descentramento,
exemplo do que prope Patrcia Pinho (2005), da importncia dada experincia
racial norte-americana para servir de contraponto e/ou de modelo para a experincia
brasileira. Grosso modo, um dos principais problemas observados em estudos
comparativos Brasil e Estados Unidos sobre este aspecto, reside no fato de que as
assimetrias em termos de poder poltico-econmico e, de maneira subjacente, a
capacidade de difuso de seus sistemas tericos reverberarem em argumentos que
tendem a produzir dicotomias tais como tradio versus modernidade, cultura versus
poltica, atraso versus avano que, em ltima instncia, apontam para o modelo
norte-americano como exemplo a ser seguido. Assim, embora guardando muitas
semelhanas - sendo a principal delas a permanncia de um mito sobre
miscigenao e harmonia racial com outros pases latino-americanos, a politica
racial brasileira ainda constantemente comparada com a norte-americana (PINHO,
2005).
Em segundo lugar, ao me apropriar de postulados tericos vindos de
diferentes abordagens sobre movimentos sociais para compreender as articulaes
entre ativismo negro e o contexto poltico brasileiro e colombiano, busco ir alm das
anlises meramente descritivas sem, no entanto, negligenciar as especificidades de
cada caso ou forjar postulados de teor valorativo sobre as formas brasileira e
colombiana de tratar a questo racial. Tentar escapar do essencialismo no deve
implicar no relativismo cultural. Assim:

A particularidade negra deve ser reconhecida e valorizada nas anlises,


pois so definidas por prticas culturais e agendas polticas que conectam
os negros da dispora. (...) Valorizar essas conexes, contudo, no significa
que as polticas de identidade devam ser iguais para grupos negros de
diferentes pases, ou mesmo dentro de um nico pas. Se j problemtico
pensar em um passado comum para todos os negros da dispora, mais
complicado ainda acreditar que o futuro ser resolvido da mesma maneira
em todos os lugares (PINHO, 2005, p. 40).
77

Diante do exposto, apresento um conjunto de trs categorias analticas, cujo


vigor heurstico permite identificar provveis elos entre os repertrios de ao
coletiva dos movimentos negros brasileiros e colombianos a partir da dcada de
1980 e sua progressiva ocupao de espaos de mediao institucional da relao
estado-sociedade.
A categoria Organizao e Frames de Ao Coletiva, engloba tanto a
dimenso organizacional (estrutura funcional, objetivos, estratgias de ao,
dinmicas de mobilizao interna) quanto a dimenso cultural (processo de
construo social dos repertrios de ao e das identidades do movimento social). A
partir do debate terico desenvolvido por autores como Domingues (1995), Meluccci
(1996), Koopmans e Statham (1999) pode-se argumentar que os processos de
formalizao dos movimentos sociais no derivam de sua insero institucional. Ao
contrrio, certa burocratizao do movimento social ocorre j na sua gnese
formativa, em decorrncia das relaes (de solidariedade e/ou antagonismo) que
estabelece com outras subjetividades coletivas e a cultura poltica vigente. Esse
interjogo entre distintas subjetividades coletivas conforma no s o modo como o
movimento social nascente se estrutura, mas tambm quais sero seus apoiadores,
onde e com quem se estabelecer redes de solidariedade, que bandeiras de luta
partilhar, entre outras questes relevantes.
A delimitao dos frames de ao coletiva est, como assinala Goffman
(1974), vinculada ao modo como a estrutura social informa a ao dos sujeitos
coletivos e s possibilidades que estes tm de interpretar e compreender tal
estrutura. Nesse sentido, para o escopo desta tese, privilegiarei as interconexes
entre os discursos poltico-acadmicos e as estratgias discursivas empreendidas
pelos movimentos negros. Meu argumento que forjou-se, ao longo do sculo XX,
dois padres distintos de discurso poltico-acadmico sobre a temtica da integrao
racial no Brasil e Colmbia que informam, em grande medida, o repertrio de ao
dos movimentos negros nos respectivos pases. No Brasil, o discurso hegemnico
sobre integrao racial aponta mais fortemente para a noo de igualdade racial
enquanto na Colmbia diversidade tnico-cultural a chave interpretativa mais
comumente empregada.
Assim, partindo da ideia de que os movimentos negros mobilizam um frame
de ao coletiva que ou se encontra em consonncia com os discursos acadmicos
e polticos sobre a temtica ou os contradizem, construo as seguintes hipteses: o
78

impacto positivo e prolongado do ativismo negro sobre as arenas institucionais e


formulao de poltica pblicas ser maior a) caso haja uma maior confluncia entre
os discursos proferidos pelos atores do movimento social e sua legitimao poltica
por agentes institucionais e, b) menos efetivo quando o espao de legitimao do
discurso do movimento social for reduzido.
Contexto Poltico e Oportunidades Institucionais, categoria que contempla
os aportes tericos de autores como McAdam (1982), Tarrow (2011), Dryzek (1996)
e especialmente Kriesi (1995, 2004), entendida aqui como sendo o campo de
possibilidades e limites oferecidos pelo sistema poltico para que aes coletivas e
movimentos sociais irrompam na cena pblica. Nesta tese, esse elemento da ao
coletiva ser analisado a partir da rede de relaes dos movimentos negros com
segmentos institucionais (partidos polticos, rgos governamentais e agncias
internacionais de fomento) e demais atores da sociedade civil organizada
(sindicatos, organizaes no-governamentais, outros movimentos sociais). Me
distancio, contudo, das anlises que compreendem o contexto poltico-institucional
como o ambiente externo que os movimentos sociais acionam a depender dos
propsitos de sua ao. As oportunidades polticas so entendidas aqui como uma
esfera pblica que continuamente (re)construda a partir das interaes entre
atores institucionais e no-institucionais e, portanto, um produto da apreenso
cultural e cognitiva que os sujeitos coletivos tm das possibilidades e limites que
so prprios ao curso do campo de disputa poltico ao qual se encontram inseridos.
Fao ainda um outro apontamento crtico em relao a um dos principais
argumentos de Tarrow (1994) acerca das estruturas de oportunidade poltica. Para
esse autor, os momentos de crise poltica, a ausncia de processos repressivos, ou
o arrefecimento dos mesmos, e a participao de aliados externos ao movimento
promovem o clima ideal para erupo de aes coletivas. No entanto, tanto no
contexto brasileiro quanto colombiano, as oportunidades polticas favorveis ao
dos movimentos negros correspondem a uma diversidade de contextos poltico-
institucionais que vo na contramo da tese defendida por Tarrow (1994). Em
ambos os pases, ainda que a emergncia contempornea dos movimentos negros
tenha acontecido em momentos de crise poltico-institucional, foroso afirmar que
houve uma mudana significativa anterior que tenha propiciado a emergncia
desses movimentos. Assim, ao falarmos de estrutura de oportunidades polticas no
Brasil e na Colmbia, no que concerne ao impacto do racismo nessas pases, faz-se
79

mister relativizar o que Tarrow (2011) considera como sendo o arrefecimento dos
mecanismos de controle estatal sobre a vida em sociedade, na medida em que,
ainda que estruturante na determinao de suas identidades nacionais, o racismo
no reconhecido no espao pblico dessas sociedades como uma questo
fundamental, e os mecanismos de controle, explorao e manuteno das
desigualdades raciais tm sido apenas recentemente colocados em xeque.
Diante disso, assumir que as mudanas no espao da poltica institucional
oferecem papel crucial para o surgimento dos movimentos sociais no significa
afirmar que a existncia destes est submetida nica e exclusivamente aos
momentos de crise vividos pelo sistema poltico. Pois, como afirma Melucci (1996), o
movimento social no um fato emprico, ou seja, ele no pode ser compreendido
apenas pela sua face de protesto pblico, mas , antes, um sistema de ao que
congrega momentos de latncia, em que negociaes, conflitos e a identidade
coletiva so gestados a partir de prticas polticas e culturais internas ao movimento;
e momentos de visibilidade pblica, em que os protestos, as formas de fazer poltica
e de se influenciar a sociedade civil e o estado materializam uma identidade coletiva
construda e negociada nos momentos de latncia.
Por fim, a categoria Impacto Poltico-Institucional do Movimento Negro,
largamente influenciada pelos trabalhos de Domingues (1995), Dryzek (1996) e
Kriesi et al (1995), lida com os resultados da ao dos movimentos sociais sobre as
arenas poltico-institucionais. Trata-se de um tema bastante negligenciado na
literatura latino-americana sobre movimentos sociais, quer pelo predomnio de
perspectivas mais culturalistas sobre a temtica, quer pela dificuldade em se atribuir
causalidade ao dos movimentos sociais.
Os trabalhos sobre inovao participativa na Amrica Latina so, nesse
contexto, uma honrosa exceo essa carncia de estudos analticos sobre o
impacto institucional dos movimentos sociais (cf. AVRITZER, 2002; SMITH, 2009;
PATEMAN, 2012). Porm, apesar de sua grande diversidade interna tanto em
termos metodolgicos quanto tericos, tais estudos se apoiam em uma perspectiva
reducionista de participao. Para parte significativa dos estudiosos desse campo a
participao pode ser resumida a uma mera metodologia de redesenho institucional.
Assim, questes importantes sobre a prpria legitimidade desses aparatos
institucionais, suas clivagens internas, seus mecanismos de incluso segmentada,
entre outras, so deixadas de lado.
80

Meu argumento, embora claramente influenciado por essas perspectivas,


aponta tambm para o carter instituinte dessa interconexo entre atores polticos
estatais e no-estatais. Nessa chave analtica, os movimentos sociais podem se
constituir em elementos de fundamental importncia para a reconstruo estatal,
mais do que apenas para o aperfeioamento de suas instituies. Assim, as
estratgias empregadas por movimentos sociais pem em questo no apenas o
carter substantivo dos fruns participativos, mas tambm sua estrutura. As
inovaes democrticas (instituies para proteo de minorias, conselhos,
conferncias, oramento participativo, etc.) so, nesse cenrio, a materializao
(ambgua e conflituosa) de um processo contnuo de reconstruo estatal.
Por conta das particularidades do caso em tela me deterei, para efeitos
analticos, nos aspectos substantivo, estrutural e sensibilizador do modelo terico
desenvolvido por Kriesi et al (1995). Ademais, incorporarei os debates sobre os
aspectos positivos e negativos que a incluso no estado pode representar para os
movimentos sociais (DRYZEK, 1996). Em consonncia com esses aportes tericos,
apresento as seguintes hipteses: a) h uma correlao direta entre o grau de
abertura poltico-estatal e o impacto exercido pelo movimento social sobre o
segmento institucional. Importante notar aqui, em conformidade com a discusso de
Dryzek (1996) sobre o tema, que a relao entre movimento social e estado no
apenas do tipo oposio-integrao, mas tambm de competio. Nesse sentido,
para alm da represso, os agentes estatais podem restringir o acesso de atores do
movimento social ao antecipar, e incorporar de maneira segmentada, algumas de
suas reivindicaes ; b) o grau de abertura institucional varia ao longo do tempo, a
depender das configuraes de poder e do grau de apoio coletivo dado s
demandas do movimento social; c) os movimentos sociais tm mais chances de
impactar a esfera poltico-decisria quando h uma certa diviso e instabilidade de
aliana dentro da elite poltica, especialmente quando tal instabilidade est
relacionada questo da identidade nacional.
A anlise comparativa da relao entre movimentos negros e participao
institucional no Brasil e na Colmbia se d em dois nveis. No primeiro nvel, procedo
uma comparao intertemporal que consiste em analisar os repertrios de ao
coletiva dos referidos movimentos em dois momentos distintos. O primeiro momento
(entre 1978 e 1988 no contexto brasileiro, e entre 1976 e 1993, no contexto
colombiano) compreende o perodo de emergncia desses movimentos sociais e
81

seu ciclo de mobilizao social ao longo dos anos 1980. O segundo momento (entre
1988 e 2010 no contexto brasileiro, e entre 1993 e 2010, no contexto colombiano)
tem como ponto de partida as reformas constitucionais ocorridas em ambos os
pases e seu reflexo na criao e/ou ampliao de canais de participao
institucional. Analisa-se tambm, para esse perodo, a crescente integrao
institucional dos movimentos negros em espaos designados para a elaborao e
acompanhamento de polticas pblicas. A comparao entre casos, segundo nvel
analtico desta tese, aponta tanto para as similitudes quanto para as idiossincrasias
dos processos de integrao institucional dos movimentos negros no Brasil e na
Colmbia.
Em suma, as categorias trabalhadas aqui pretendem ser compreensivas em
relao s dificuldades inerentes de se estudar os movimentos sociais como um
sistema de ao e no como um mero fato emprico. Procuro no incorrer nos riscos
de uma anlise ingnua e descontextualizada, mas, ao contrrio, contribuir para o
enriquecimento de um campo de estudos sobre movimentos sociais, ao mesmo
tempo em que, a partir da anlise dos movimentos negros latino-americanos, pensar
em como sujeitos sociais que so historicamente negados, ou invisibilizados, podem
tomar a cena pblica exigindo direitos de cidadania e contribuir para a
democratizao das relaes sociais nos mais diversos mbitos da vida em
sociedade.
82

2 CINCIAS SOCIAIS, POLTICA RACIAL E OS CONTEXTOS DE


EMERGNCIA E CONSOLIDAO DOS MOVIMENTOS NEGROS NO
BRASIL E NA COLMBIA

Assim, se verdade, como diz Myrdal, que no dia em que os


sindicatos trabalhistas nos Estados Unidos, em nome da
solidariedade de classes, liquidarem em suas fileiras a linha de
cor, isto produzir um estrondo que ser ouvido no mundo
inteiro e determinar rumos surpreendentes civilizao norte-
americana, tambm aqui se pode dizer, em face da opinio
corrente no mundo a respeito da situao racial brasileira, que
estrondo no menor se produziria no Brasil se algum dia as
grandes massas de cor deste Pas dessem ouvidos aos
chamamentos dessa ideologia de raa e enveredassem pelos
caminhos sem sada que ela lhes aponta.

Costa Pinto, 1953.

A criao de secretarias, conselhos e legislaes voltados especificamente


para minorias tnico-raciais no Brasil e na Colmbia representa uma ruptura com um
iderio poltico-cultural que, at recentemente, considerava as desigualdades raciais
um epifenmeno das desigualdades de classe. Para melhor entender os elementos
estruturantes dessa ruptura faz-se mister analis-la dentro de um contexto histrico
mais amplo. Este captulo tem como objetivo principal discutir, a partir de dois eixos
analticos complementares e justapostos o debate acadmico sobre raa e racismo
dentro das cincias sociais e a emergncia dos movimentos negros contemporneos
no Brasil e na Colmbia , os processos sociopolticos que propiciaram essa
mudana, aparentemente drstica, em termos do tratamento estatal dado questo
racial nos dois pases2.

_________________________________________
2
Os termos movimento social antirracismo, movimentos antirracismo, movimento negro e
movimentos negros sero utilizados aqui alternadamente. Considero, para fins analticos,
movimentos negros e movimentos antirracismo as experincias poltico-mobilizatrias que
(re)emergiram no Brasil e na Colmbia na dcada de 1970, unindo a luta pela emancipao de
negras e negros a um projeto de redemocratizao da sociedade. No entanto, movimento negro
no tomado aqui enquanto uma organizao especifica, mas sim como um eixo articulatrio (O
movimento de todos os negros) ao qual se conectam entidades e grupos especficos, tais como o
de mulheres negras, o de juventudes negras, quilombolas, palenqueros, etc.
83

Inmeros pases latino-americanos construram projetos de identidade


nacional baseados na celebrao de uma cultura mestia, harmoniosa e
integracionista. De maneira geral, pode-se afirmar que a mestiagem, o duplo
processo de mistura racial fsica e hibridismo cultural, ocupa uma posio central em
legitimar posies polticas que afirmam no existir, no contexto latino-americano,
clivagens tnico-raciais. Nesse sentido, a existncia de fenmenos como o Jim Crow
norte-americano ou o apartheid sul-africano no teriam como ocorrer no
subcontinente. Ao contrrio, segundo seus idelogos, identidades nacionais
sustentadas pelo princpio da miscigenao revelariam formas mais harmoniosas e,
portanto, melhores de coexistncia inter-racial. Dentro de alguns estados nacionais
latino-americanos foram erigidas ideologias dominantes tais como a da democracia
racial brasileira e da nacin mestiza colombiana que, amplamente reproduzidas no
interior do tecido social, tentaram obliterar o carter hierrquico das relaes raciais
nesses pases (WADE, 2005; GUIMARES, 2005A).
No entanto, como se ver em profundidade nas sees seguintes deste
captulo, acadmicos de diferentes disciplinas e latitudes tm argumentado que o
discurso oficial sobre mestiagem e a existncia de formas sutis e persistentes de
discriminao racial no se constituem em polos antinmicos. Ademais, esses
estudiosos apontam para uma integrao segmentada de minorias tnico-raciais
dentro dos estados-nacionais latino-americanos.
Tal fenmeno pode ser observado tanto no contexto colombiano quanto no
brasileiro. A ambiguidade da ideologia da mestiagem nesses pases, ainda que na
superfcie aponte para a ausncia de contedos discricionrios, comporta a noo
de que tanto negros quanto indgenas so atrasados e inferiores. A resposta
inferioridade negra e indgena seria, ento, implcita ou explicitamente
assimilacionista. Trata-se do melhoramento das raas por via de estratgias de
embranquecimento.
Todavia, embora negros e indgenas fossem relegados categoria de outro
em ambos os pases, o papel relativo desses grupos tnico-raciais dentro do projeto
de nao no era o mesmo. Assim, a principal diferena entre as ideologias sobre
mestiagem difundidas na Colmbia e no Brasil que na primeira os negros foram
completamente invisibilizados enquanto na segunda eles foram, ao menos
discursivamente, includos.
84

Nesse cenrio, mesmo acadmicos que consideravam a questo racial uma


dimenso importante para se analisar as desigualdades sociais em ambos os pases
viam com ceticismo a possiblidade de ecloso de um movimento antirracista bem-
sucedido nesse ambiente relativamente hostil.
Diante do exposto, discutirei, ao longo deste captulo, os processos
sociopolticos que, a despeito de um cenrio interno desfavorvel, colaboraram para
a emergncia dos movimentos negros no Brasil e na Colmbia nos anos 1970 e sua
consolidao na dcada seguinte.

2.1 Produzindo Visibilidades: intelectuais e a politizao das identidades


negras no Brasil

Entender a trajetria do movimento negro contemporneo, seu alcance e sua


efetividade poltica passa, tambm, por um debate acerca do papel desempenhado
pela produo acadmica dentro de um campo que se convencionou chamar de
estudos raciais. Ao longo do sculo XX, uma srie de intelectuais, sobretudo
vinculados s cincias sociais, desenvolveram importantes narrativas tericas sobre
o campo das relaes raciais brasileiras, ora corroborando as estratgias estatais
predominantes de seu tempo e oferecendo-lhes o embasamento necessrio para se
adensarem no tecido social, ora desafiando-as e reinterpretando o legado tanto da
escravido quanto das desigualdades raciais persistentes do perodo republicano.
Pode-se dizer que os estudos raciais tm, no Brasil, uma tradio que
anterior prpria institucionalizao das cincias sociais no pas. Tem sido
sobejamente discutido na literatura cannica sobre o tema o quanto a questo
negra entrou na ordem do dia a partir do momento em que o sistema colonial
brasileiro deu seus primeiros indcios de eroso (AZEVEDO, 1987; MATTOS; RIOS,
2005; SCHWARCZ, 1993).
Nesse contexto, verifica-se, ainda no sculo XIX, a importao, pela elite, de
teorias sobre diferenciaes raciais elaboradas na Europa. Essas teorias
objetivavam oferecer, por meio de um pseudocientificismo, um estatuto de
naturalizao s desigualdades entre os povos europeus e africanos, dado seu
85

carter de determinismo racial, que reservava a uns a civilizao e a outros a


selvageria e a barbrie (SCHWARCZ, 1993).
Duas correntes de pensamento sobre as diferenas raciais foram
preponderantes no pas entre fins do sculo XIX e meados do sculo XX. A primeira,
herdeira das perspectivas scio-darwinistas, considerava negros e ndios
biologicamente inferiores e via na miscigenao desses grupos com os brancos a
principal razo do atraso do pas diante das naes europeias. A esse respeito,
Conde de Gobineau, que integrou uma misso francesa no Brasil entre os anos de
1869 e 1870, chegou a postular que a mistura de raas levaria a populao
brasileira a se extinguir (SKIDMORE, 1976). Para outros autores, em vez da
extino, a mestiagem representaria a oportunidade para que houvesse um
embranquecimento progressivo dos brasileiros, obedecendo-se aos ditames da
interpretao que faziam da teoria da evoluo. Assim acreditava Slvio Romero,
que dizia:

A minha tese, pois, que a vitria na luta pela vida entre ns pertencer, no
porvir ao branco; mas que este, para essa mesma vitria, atentas s
agruras do clima, tem necessidade de aproveitar-se do que til as outras
duas raas lhe podem oferecer, mxime a preta, com quem tem mais
cruzado. Pela seleo natural, todavia, depois de prestado o auxlio de que
necessita, o tipo branco ir tomando a preponderncia at mostrar-se puro
e belo como no velho mundo. Ser quando j estiver de todo aclimatado no
continente. Dois fatos contribuiro largamente para tal resultado: de um lado
a extino do trfico africano e o desaparecimento constante dos ndios, e
de outro a imigrao europeia (ROMERO apud AZEVEDO, 1987, p. 71).

A segunda corrente, de carter culturalista, inaugura-se na dcada de 1930


do sculo XX e tem em Gilberto Freyre seu expoente mximo. Essa corrente no
negava a inferioridade de negros e ndios, mas a atribua aos aspectos culturais e
no mais a um determinismo biolgico. Freyre (1977) exorta a miscigenao entre
brancos e negros como o mais claro exemplo de convivncia harmnica e pacfica
entre as raas, elevando o mestio categoria de representante por excelncia da
identidade nacional brasileira.
Por conta do grande sucesso que Casa Grande & Senzala e Sobrados e
Mocambos, as obras mais importantes de Gilberto Freyre obtiveram, muitos
atribuem a esse autor a criao do termo democracia racial. No entanto, segundo
Guimares (2005b), tal terminologia no consta das obras supracitadas, vindo a
86

aparecer em seus escritos mais tardiamente, sob influncia de outros intelectuais,


tais como Arthur Ramos.
A despeito de se tratar de trabalhos de cunho ensastico e com base em um
exemplo pontual de convivncia entre senhores e escravos no perodo colonial, a
obra de Freyre fomentou debates polticos e acadmicos acerca da
excepcionalidade das relaes raciais brasileiras, mais harmnicas, em contraste
com a experincia do racismo e discriminao observados em outros pases do
mundo.
Do ponto de vista da construo da identidade nacional brasileira, o estado,
especialmente a partir do governo Vargas, busca sustentar, por meio de suas
estratgias predominantes, a ideia de que o racismo prtica inexistente no pas e
de que a excepcionalidade da identidade nacional brasileira residiria no fato de
sermos uma sociedade formada a partir da unio harmnica de trs raas distintas
(brancos, ndios e negros). Para justificar a existncia de um pas ao mesmo tempo
mestio e civilizado, forjou-se a ideia do embranquecimento, processo que
ocorreria tanto por meio da miscigenao biolgica quanto cultural. Nesse sentido:

O que distingue o Brasil de qualquer outra sociedade pluralista do Novo


Mundo que nenhuma outra nao encontrou uma soluo to sofisticada
para o problema do pluralismo racial e cultural. A democracia racial e sua
concomitante ideologia racista do embranquecimento foram resultado da
luta da elite para conciliar as relaes sociais reais no Brasil a falta de
uma clara linha demarcatria entre brancos e no brancos com as
doutrinas do racismo cientfico que penetraram no pas, provenientes do
exterior, e tiveram grande influncia no curso da histria brasileira, das
relaes raciais e da identidade nacional (HANCHARD, 2001, p. 25).

Ainda nos anos 1930, so realizados os primeiros estudos comparativos


sobre relaes raciais nas Amricas, tendo o Brasil e os Estados Unidos como
exemplos paradigmticos. Na polarizao dos sistemas de classificao racial,
coube aos EUA o modelo de segregao ou dicotomia racial; e ao Brasil, o modelo
de mistura racial ou mestiagem que, em graus diversos, tambm prevalecia em
outros pases latino-americanos (PIERSON, 1971; NOGUEIRA, 1998 [1955];
DEGLER, 1991 [1971]; SKIDMORE, 1976).
Donald Pierson, socilogo norte-americano, realizou, em 1935, estudo
pioneiro sobre relaes raciais na Bahia como parte de sua pesquisa de
doutoramento. O livro Pretos e Brancos na Bahia, fruto desta pesquisa, viria a se
tornar uma obra bastante influente no Brasil e nos EUA e, apesar de corroborar a
87

tese sobre a inexistncia do preconceito racial no Brasil, estabelecer as bases


metodolgicas sobre as quais os estudos patrocinados pela UNESCO na dcada de
1950 se assentariam (PIERSON, 1971). Segundo Guimares (2005a), por conta de
seu ineditismo, o trabalho de Donald Pierson inaugura a tradio disciplinar de
estudos sobre as relaes entre negros e brancos no pas.
possvel afirmar que o interesse da UNESCO em conduzir pesquisas sobre
preconceito e discriminao no Brasil no incio dos anos 1950 est diretamente
relacionado s preocupaes surgidas aps a Segunda Guerra e crena j
arraigada sobre a singularidade do experimento racial brasileiro em produzir uma
sociedade harmnica e igualitria (MAIO, 1999; FIGUEIREDO; GROSFOGUEL,
2009).
O Projeto UNESCO, realizado nas regies nordeste (Pernambuco e Bahia) e
sudeste (Rio de Janeiro e So Paulo) do pas entre 1953 e 1956, foi decisivo para
uma reorientao nos estudos sobre relaes raciais no Brasil e por uma maior
aproximao entre intelectuais e ativistas negros. Importantes nomes das cincias
sociais brasileiras, como Florestan Fernandes, Thales de Azevedo, Luiz de Aguiar
Costa Pinto, Oracy Nogueira e Ren Ribeiro, despontaram a partir desse projeto
(GUIMARES, 2005a; MAIO, 1999). Do mesmo modo, Guerreiro Ramos, Abdias do
Nascimento e Edison Carneiro, intelectuais negros vinculados ao Teatro
Experimental do Negro e ao I Congresso Nacional do Negro, escrevem seus
primeiros trabalhos crticos sobre as relaes raciais no pas.
Para alm de seu efeito sobre o campo de estudo de relaes raciais, Maio
(1999, p.141) afirma que o Projeto UNESCO tambm contribuiu:

[...] para o surgimento de novas leituras acerca da sociedade brasileira em


contexto de acelerado processo de modernizao capitalista. Em outra
perspectiva, o Projeto Unesco possibilita a anlise das trajetrias sociais e
intelectuais dos pesquisadores envolvidos, das redes internacionais de
cientistas, dos contedos terico-metodolgicos que informaram as
pesquisas e do Estado da arte de determinadas disciplinas, especialmente a
Antropologia e a Sociologia. Ou seja, o ciclo de investigaes chancelado
pela instituio intergovernamental ofereceu uma oportunidade singular
para o desenvolvimento das cincias sociais no Brasil dos anos 1950.

Para Guimares (2005a), o projeto contou com outros dois patrocinadores


para alm da UNESCO: a revista Anhembi e o Programa de Estudos Sociais do
Estado da Bahia em parceria com a Universidade de Columbia. Houve tambm uma
88

variedade de instituies e intelectuais envolvidos, levando a resultados tambm


diversos. Assim:

De acordo com uma viso ainda corrente no mundo intelectual brasileiro,


tais estudos teriam chegado a trs diagnsticos diversos. Naqueles
realizados na Bahia, Recife e Norte do pas, teriam sido preservadas as
principais concluses dos estudos pioneiros de Freyre e Pierson, segundo
as quais o preconceito racial era fraco, seno inexistente no Brasil. Nos
estudos realizados em So Paulo, Rio e Sul do pas, ter-se-ia documentado
fartamente o aparecimento de tenses raciais crescentes, estabelecendo-se
o diagnstico do Brasil como um pas onde o preconceito forte, mas
negado [...]. Segundo outra verso, tambm corrente nos meios intelectuais,
haveria uma discordncia ideolgica e poltica entre a escola paulista e os
demais estudiosos, sobretudo baianos e nordestinos, acerca do carter da
sociedade brasileira. Enquanto os primeiros teriam demonstrado a
importncia crescente do racismo no Brasil, os segundos teriam se apegado
ao credo da democracia racial brasileira. Ainda uma terceira verso, as
diferenas encontradas nesses estudos so explicadas de dois modos no
mutuamente excludentes, por um lado, pleiteia-se, no plano emprico, uma
diferena entre o Norte e o Sul do Brasil, ou entre reas tradicionais e reas
modernas do pas, em termos de preconceito e de relaes raciais; por
outro, v-se nas concluses diferentes de paulistas e baianos a
consequncia de esquemas interpretativos e metodolgicos distintos
(GUIMARES, 2005a, p. 76-77).

Em A Integrao do Negro na Sociedade de Classes, Florestan Fernandes


(1964), principal expoente da escola paulista, situa o debate sobre as relaes
raciais em relao passagem da sociedade escravista sociedade de classes,
analisando as dificuldades de integrao da populao negra sob o prisma da
dinmica de modernizao brasileira. Para o autor, a rpida transformao urbana
por que passou So Paulo no incio do sculo XX inviabilizou a insero dos negros
ao novo estilo de vida moderno, visto que no tinham recursos para competir com os
imigrantes europeus recm-chegados. Ou, nos termos do autor, resqucios da
"situao de castas", tpica do perodo escravista, impossibilitaram aos negros a
assimilao dos requisitos necessrios para se sobressair na "situao de classes",
caracterstica da sociedade moderna.
A velocidade da transformao ocorrida em So Paulo criou uma disjuno
entre a ordem social, moderna e sincronizada com as mudanas econmicas, e a
ordem racial arcaica, cujo ajustamento se deu de maneira mais lenta. Para
Fernandes (1964), esse arcasmo das relaes raciais brasileiras demonstra a
ausncia de democracia racial no pas, que nada mais seria do que um mito.
Fernandes (1964) argumenta que, a despeito da mobilizao crescente da
populao negra, acompanhada de um processo contnuo de industrializao em
89

So Paulo que possibilitou uma maior participao social da populao negra no


sistema capitalista por via do trabalho assalariado, no houve uma diminuio
significativa do preconceito de cor. Nesse contexto, caberia s organizaes negras
o papel de agente modernizador das relaes raciais, por meio de uma revoluo
dentro da ordem, objetivando a integrao dos negros e no uma mudana radical
das bases sociais e econmicas da sociedade. Para o autor, o aspecto
democratizante do movimento negro consistiria em contribuir para estabelecer uma
situao de classe em substituio ao regime de castas herdado da sociedade
escravista.
Os resqucios da sociedade escravista, mesclados sociedade moderna que
ento se consolidava, desapareceriam, segundo Fernandes (1964), com o pleno
desenvolvimento da industrializao e expanso do mercado de trabalho. Esse
processo desencadearia mecanismos capazes de superar as barreiras que o
mercado impunha aos negros e, consequentemente, os incluiria na lgica do
trabalho da sociedade capitalista enquanto membros da classe operria,
possibilitando, por fim, que os laos de solidariedade advindos do pertencimento de
classe tornassem irrelevantes as hierarquizaes raciais.
As teses de Fernandes, bem como os demais estudos do projeto UNESCO,
passam, a partir dos anos 1970, por um processo de reviso terica. Um conjunto
interconectado de fatores explica esse revisionismo, em que temticas emergentes e
preocupaes das geraes anteriores, sobretudo no que diz respeito relao
entre ativismo negro e academia, so articuladas de modo inovador e com impactos
sem precedentes sobre a ordenao poltica brasileira.
Um fator frequentemente negligenciando na historiografia sobre a relao
entre movimentos negros e as cincias sociais no Brasil refere-se ao fato de que, at
os anos 1970, a maioria das pesquisas foi conduzida por acadmicos homens
brancos, o que, a despeito dos laos de solidariedade que estabeleceram com
ativistas negros, reiterou certo binarismo entre sujeito e objeto. Assim, os negros
foram tomados como objetos de estudo, mas quase nunca como sujeitos capazes
de produzir conhecimentos vlidos sobre suas prprias realidades e
dilemas/impasses de sua plena integrao sociedade brasileira. Guerreiro Ramos
e Abdias do Nascimento talvez sejam os primeiros intelectuais negros a romper com
essa tradio binarista (FIGUEIREDO; GROSFOGUEL, 2009).
90

Os atos de refundao do movimento negro tambm so inovadores nesse


sentido. Uma profuso de intelectuais negros passa a teorizar sobre sua prpria
experincia e, ato contnuo, desconstruir as fronteiras entre sujeito e objeto.
Ademais, os intelectuais negros, por partilharem uma experincia inacessvel a seus
colegas brancos, expandem e enriquecem o escopo de interesse do campo de
estudos sobre relaes raciais.
Nesse contexto, figuras do porte de Clvis Moura, Beatriz Nascimento, Llia
Gonzalez, Joel Rufino dos Santos, Joel Zito Arajo, Hamilton Cardoso, Amauri
Mendes Pereira, Joselina da Silva, Sueli Carneiro, Luiza Bairros, Jurema Werneck e
Edna Roland, entre tantos outros, encontraram na universidade uma possibilidade
de empoderamento de seus discursos e prticas militantes sem, necessariamente,
seguir carreira acadmica. O maior intercmbio entre ativistas negros e
pesquisadores das cincias sociais transformou, tanto qualitativa quanto
quantitativamente, os estudos sobre relaes raciais no Brasil.
A publicao, em 1979, do livro Discriminao e Desigualdades Raciais no
Brasil, de Carlos Hasenbalg, amplia no apenas o campo de interesse acadmico
sobre a temtica racial como fornece subsdios necessrios para que ativistas
negros pressionem o estado a promover mudanas polticas. H tambm nessa
poca um aumento expressivo de pesquisas lidando com temas anteriormente
apontados por Florestan Fernandes sobre a singularidade das relaes sociais entre
brancos e negros no pas (FIGUEIREDO; GROSFOGUEL, 2009). E autoras como
Flvia Rosemberg e Elza Berqu produzem importantes estudos que versam sobre
segregao racial no ambiente escolar, no mercado de trabalho e nas escolhas
afetivo-sexuais dos brasileiros brancos e no brancos (ROSEMBERG, 1991;
BERQU, 1991).
Esses novos estudos, a despeito de sua diversidade terica e metodolgica,
desafiam a estratgia estatal predominante, postulando que, embora o mito da
democracia racial se constitua no discurso racial hegemnico no Brasil, as
oportunidades sociais encontram-se polarizadas, de tal maneira que os negros so
sistematicamente alijados de posies de maior prestgio social, mesmo quando a
categoria classe neutra (COSTA, 2006).
Para Costa (2006), os trabalhos de Carlos Hasenbalg e Nelson do Valle Silva,
permanentemente atualizados ao longo das dcadas de 1980 e 1990, autorizam
91

uma distino analtica entre os polos negro/branco no contexto brasileiro. Os


resultados obtidos por Hasenbalg e Silva em suas pesquisas mostram que:

i) as desigualdades sociais entre os cinco grupos demogrficos identificados


pelas estatsticas oficiais brasileiras pretos, brancos, pardos, amarelos e
indgena podem ser agrupadas em dois nicos grupos: brancos e no
brancos. Isso significa que, a despeito das tantas variaes cromticas com
as quais as pessoas se autorrepresentam, o acesso s oportunidades
sociais obedece a uma hierarquia bipolar;
ii) mesmo que se isolem estatisticamente os fatores ligados classe
(escolaridade, formao profissional, etc.), permanecem desigualdades
sociais que s podem ser explicadas quando se introduz o par branco/ no
branco como ordem classificatria. No se trata, portanto, da afirmao da
existncia biolgica de raas entre seres humanos, mas da referncia
raa como construes sociais que funcionam como mecanismo de
adscrio e hierarquizao;
iii) o desfavorecimento dos grupos no brancos no pode ser entendido
como mera reproduo de desigualdades histricas herdadas do passado
escravocrata. A comparao entre diferentes geraes de brancos e no
brancos possibilita demonstrar que os no brancos tem sistematicamente
menores chances de ascenso social do que os brancos, mesmo quando os
ascendentes dos brancos e no brancos tm nveis socioculturais similares
(COSTA, 2006, p. 166-67).

Faz-se mister acentuar outro fator indutivo da expanso do campo de estudos


sobre relaes raciais a partir de finais dos anos 1970: a intensificao de trocas de
experincias entre organizaes antirracistas brasileiras e norte-americanas,
inaugurando assim uma rede transnacional de cooperao. Tal rede teve (tem) seu
financiamento assegurado por um conjunto de instituies filantrpicas norte-
americanas, notadamente as Fundaes Ford, MacArthur e Rockefeller (COSTA,
2006).
A Fundao Ford passou a priorizar, a partir da segunda metade do sculo
XX, cinco reas de atuao, a saber, paz mundial, oportunidades econmicas,
liberdade e democracia e promoo de cidadania (COSTA, 2006). Ao final da
dcada de 1950, a Ford estabelece, em Nova Iorque, um escritrio para a Amrica
Latina e, no incio da dcada seguinte, cria um posto avanado no Rio de Janeiro. A
organizao tem, entre os anos 1970 e 1980, um papel destacado no financiamento
de pesquisadores sobre a realidade racial brasileira. Tambm a partir dos anos
1980, durante o processo de redemocratizao, a instituio direciona seu apoio
financeiro e logstico para diversos movimentos sociais e ONGs (COSTA, 2006). Em
decorrncia desse apoio, a Fundao Ford se torna, a partir de seus programas de
direitos humanos, a principal patrocinadora das entidades vinculadas ao movimento
negro brasileiro (TELLES, 2002). Desse modo:
92

Nos ltimos 20 anos, a Fundao Ford elaborou seu programa sobre o tema
da raa no Brasil interativamente com o movimento negro e seus aliados
(brasileiros) acadmicos e ativistas. Hoje, a agenda deriva principalmente
de preocupaes internas a respeito dos direitos humanos no Brasil, que
emergiram como desdobramento de uma preocupao dominante na
sociedade civil desde a atual democratizao, que comeou no final dos
anos 1970. Contudo, a Ford busca integrar este trabalho ao seu projeto
mais amplo, dado o crescente valor do intercmbio das sociedades e a
importncia de um sistema internacional de direitos humanos cada vez mais
premente (TELLES, 2002, p.146).

Apesar desses fatores emergncia de uma intelectualidade negra, mudana


temtica nos estudos sobre relaes raciais e intensificao do intercmbio
internacional de ativistas sob os auspcios de instituies filantrpicas norte-
americanas imbricarem-se de maneira complexa, e por vezes conflitante, h, no
obstante, um grupo de acadmicos que critica veemente o que consideram se tratar
da americanizao, via imperialismo cultural, das relaes raciais brasileiras
(BOURDIEU; WACQUANT, 2002).
Centrados nos trabalhos de Peter Fry, Yvonne Maggie e Mnica Grin, alm de
representantes desvinculados da academia, mas com acesso irrestrito grande
mdia, como Ali Kamel e Demtrio Magnoli, os crticos aos estudos raciais opem-se:

[...] imagem, presente nos estudos raciais, de uma sociedade dividida


estruturalmente por adscries raciais e de mostrar que o Brasil possui uma
histria de assimilao de todos os grupos culturais e de cor, assim como
uma cultura inclusiva que no admite representaes polares do tipo
branco/preto. Nesse contexto, as mltiplas representaes do prprio tipo
fsico no so tratadas como falsa interpretao da realidade ou falta de
conscincia racial, mas como aspiraes legtimas de reconhecimento que
precisam ser levadas em conta. Conforme essa interpretao, as distines
polares entre grupos de cor, como negro negro, branco branco, vistas
como caractersticas da sociedade americana, no encerra sentido no
Brasil. Prevaleceria, entre ns, uma escala cromtica mvel entre o claro e
o escuro, definida sempre no mbito de relaes sociais concretas e no
como base numa polarizao prvia branco/negro (COSTA, 2006, p. 210-
211).

Os ativistas negros interpretam esse intercmbio acadmico-militante


transnacional por outras lentes. Para eles, essa nova interface entre academia e
militncia, surgida no mago dos processos de democratizao do pas,
representaria, conforme afirma Hamilton Cardoso, o fortalecimento do movimento
negro enquanto mecanismo articulador capaz de desafiar a ideologia racial
brasileira. A disputa em torno de smbolos nacionais, como a luta pela ascenso de
Zumbi dos Palmares ao Panteo dos Heris Nacionais, representaria, nesse cenrio,
93

uma das estratgias adotadas pelas organizaes negras para expor o conflito racial
do pais (CARDOSO, 1987).
Em suma, essa alterao temtica no que tange ao significado do racismo na
sociedade brasileira produziu, e ainda produz, resultados positivos e contraditrios
na vida poltica do pas. O aprofundamento de direitos e a participao social e
poltica dos negros na vida pblica tm trazido baila a necessidade de se pensar
meios efetivos para se combater o racismo e oferecer uma visibilidade positiva s
identidades negras. Obviamente que, tanto do ponto de vista acadmico quanto do
ponto de vista poltico-normativo, h um intenso e controverso debate sobre como
combater o racismo.

2.2 Reorganizao do Movimento Negro Brasileiro nas dcadas de 1970 e


1980

No apenas no plano intelectual, mas, sobretudo no plano das aes


coletivas, a dcada de 1970, ainda sob forte represso estatal, pode ser considerada
um marco fundamental para uma parcela significativa dos movimentos sociais no
Brasil. H, neste perodo, uma ecloso de lutas polticas as mais diversas,
consonantes com fenmenos semelhantes no cenrio internacional, com seus
emblemticos protestos estudantis de maio de 1968, na Frana, os movimentos por
direitos civis e feministas norte-americanos, os movimentos de defesa homossexual
e ambientalistas, bem como as lutas por independncia em vrios pases africanos e
pelo fim dos regimes ditatoriais na Amrica Latina.
Nesse contexto, pode-se afirmar que h, para usar a terminologia empregada
por Snow e Benford (1992), a formao de um frame alignment entre os interesses
vocalizados por diferentes atores sociais na dcada de 1970. Isso particularmente
verdadeiro para as ento nascentes organizaes do movimento negro que
estabelecem importantes alianas estratgicas com outros movimentos sociais e,
especialmente, com uma parcela crescente de intelectuais que vinha desafiando, a
partir de suas pesquisas, o discurso estatal oficial sobre democracia racial. A entrada
em cena desses novos personagens, para utilizar a feliz expresso de Eder Sader,
impe uma nova agenda poltica ao pas e d incio a um processo de longo prazo,
94

de revoluo democrtica, molecular, com vistas a mitigar as desigualdades


estruturais, aumentar a cidadania de grandes contingentes populacionais e
redemocratizar a sociedade brasileira (DOMINGUES, 2012).
De acordo com Gonzalez (1984), a reorganizao do movimento negro se d,
no Rio de Janeiro, a partir dos encontros para discusso do racismo e o processo de
excluso dos negros do mercado de trabalho patrocinados pelo Centro de Estudos
Afro-Asiticos (CEAA) da Universidade Cndido Mendes, e organizados pela
militante negra e historiadora Beatriz Nascimento, a partir de 1973. Desses
encontros, nasceram em 1975 e 1976, na capital fluminense, o Instituto de Pesquisa
das Culturas Negras (IPCN) e a Sociedade de Intercmbio Brasil-frica (SINBA) .
Em outros regies do pas, tambm emergiram diversas organizaes negras. No
Rio Grande do Sul, havia o Grupo Palmares, que, em 1971, foi responsvel por
propor o dia 20 de novembro, presumvel data de morte de Zumbi dos Palmares em
1695, como dia nacional da conscincia negra. Em So Paulo, surgiram
organizaes que pensavam a constituio de um movimento negro com projeo
nacional, com destaque para o Grupo Evoluo, criado em Campinas, em 1971, por
Thereza Santos e Eduardo Oliveira e Oliveira; o Centro de Cultura e Arte Negra
(CECAN), de 1975; e a Associao Casa de Arte e Cultura Afro-Brasileira
(ACACAB), fundada em 1977. Em Salvador, criado, em 1974, o bloco afro Il Ay,
que fomentou todo um clima para afirmao do movimento negro na Bahia, e o
Grupo NEGO Estudos Sobre a Problemtica do Negro Brasileiro, de onde saiu o
quadro inicial de militantes do Movimento Negro Unificado (MNU) da Bahia
(GONZALEZ, 1984; BAIRROS, 2000; HANCHARD, 2001; GUIMARES, 2005a).
Alm de organizaes propriamente vinculadas s questes raciais, os
militantes negros tambm foram participantes fundamentais de outros grupos, como
o Movimento de Favelas do Rio de Janeiro, os Movimentos de Trabalhadoras
Domsticas, em Belo Horizonte e em Salvador, as Associaes Comunitrias, as
Comunidades Religiosas Afro-brasileiras, o Movimento Estudantil e as Organizaes
Clandestinas de Esquerda.
95

A criao do Movimento Negro Unificado (MNU)3, em 1978, como reao


discriminao sofrida por quatro atletas negros no Clube Tiet e morte de um
operrio negro, Robson Silveira da Luz, devido a torturas policiais, representa um
marco para o ativismo negro contemporneo. Sem negligenciar a pluralidade de
identidades negras passveis de serem politizadas, o MNU, j no seu ato de criao
tenta demonstrar como afro-brasileiros tm sido ao longo da histria do pas tratados
como os outros, ainda que o discurso oficial de integrao harmnica aponte para o
lado oposto, e que as desigualdades sociais presentes no pas poderiam e
deveriam tambm ser traduzidas em termos raciais. Lida em 7 de julho de 1978,
no primeiro ato pblico do MNU nas escadarias do Teatro Municipal de So Paulo, a
carta aberta ao povo brasileiro afirma que:

Hoje estamos na rua, numa campanha de denncia! Uma campanha contra


a discriminao racial, contra a represso policial, o subemprego e a
marginalizao. Estamos na rua para denunciar a qualidade extremamente
precria da vida da Comunidade Negra [...] O Movimento Negro Unificado
contra a Discriminao Racial foi criado como um instrumento de luta da
Comunidade Negra. Esse movimento dever ter como princpio bsico o
trabalho de denncia permanente de todos os atos de discriminao racial,
a organizao constante da Comunidade para enfrentar qualquer tipo de
racismo [...] Por essa razo, propomos a criao de CENTROS DE LUTA
DO MOVIMENTO NEGRO UNIFICADO CONTRA A DISCRIMINAO
RACIAL nos bairros, nas cidades, nas prises, nos terreiros de candombl,
em nossos terreiros de umbanda, no trabalho, nas escolas de samba, nas
igrejas, em todos os lugares onde as pessoas negras vivem: CENTROS DE
LUTA que promovam o debate, a informao, a conscientizao e a
organizao da comunidade negra [...]. Convidamos os setores
democrticos da sociedade que nos apoiam a criarem as condies
necessrias para uma efetiva democracia racial (MNU, 1988, p. 18).

Embora o mote central do movimento negro entre a dcada de 1970 e o incio


da dcada de 1990 tenha sido o ataque ao mito da democracia racial, Guimares
(2002) afirma que a manuteno desse movimento ainda hoje ocorre devido
pluralidade de reivindicaes com as quais esse sujeito poltico emerge, impedindo
sua completa cooptao pelo estado ou seu esgotamento ideolgico. Assim, as

_________________________________________
3
Amauri Mendes Pereira, uma das principais lideranas do movimento negro no Rio de Janeiro,
afirma que, embora composta majoritariamente por negros, inicialmente, a organizao se chamava
Movimento Unificado Contra a Discriminao Racial, pois pretendia abarcar tambm outras
minorias sociais e militantes de esquerda que se solidarizassem com a questo. Ainda em julho de
1978, a palavra negro includa na sigla do movimento, que passa a se chamar MNUDR
Movimento Negro Unificado Contra a Discriminao Racial. Posteriormente passa a ser identificado
como MNU (Pereira, 2008).
96

reivindicaes do movimento negro se orientam em torno de uma trade, que une a


luta contra a discriminao racial, a luta pelos direitos culturais dos afro-brasileiros e
a luta pela redefinio do modo como negros so tratados pela sociedade. E
apontam para uma efetiva democracia racial no mais como mito, mas como projeto
poltico de uma sociedade multirracial e de respeito e reconhecimento a diferentes
coletividades (GUIMARES, 2002; 2005a; DOMINGUES, 2007).
Essa pluralidade, no apenas do ponto de vista das reivindicaes quanto das
alianas com outros movimentos sociais e das clivagens internas, exemplarmente
ilustrada pela fala de ngela Gomes, coordenadora estadual do MNU em Minas
Gerais:

O MNU j estava organizado naquela poca [1979] em 5 estados: Rio, So


Paulo, Bahia, Minas, e em Pernambuco, acho que tambm j estava
organizado no Rio Grande do Sul. , Rio Grande do Sul, porque Gois e
Mato Grosso ainda pouco. Ento, ele j era organizado com estatuto e
como uma organizao nacional. Com um programa de ao, um programa
de ao que era um verdadeiro programa de um partido poltico de to
grande que ele era. [...] Ento a forma que o movimento negro vai se
incorporando aqui, a presena do sindicato, a fora que o sindicato vai
tendo, isso eu vou acompanhando muito de longe porque o MNU de Viosa
vai tendo uma dinmica muito de luta contra o racismo implementada com
esse olhar de denncia do eurocentrismo, de denncias do racismo dentro
da academia, n? do racismo vivencial do qual os negros no podiam
entrar em determinado lugar, ento, ele entra num confronto, articula um
jornalzinho, n? A gente mesmo desenhava esse jornalzinho. Ele tem um
papel importante, mas sempre um movimento que ele acabava
descontnuo por perder o tempo todas as lideranas. As lideranas
formavam, a gente perdia, as lideranas formavam, a gente perdia. [...] E
isso continua at em 86 quando eu volto a Belo Horizonte. Em 86 eu volto,
volto pro MNU daqui. E tinha alguns avanos interessante pro MNU. Porque
a entrada do Lus Alberto ela marca um novo rumo, que eu acho que na
academia vai acontecer muito depois. Essa discusso da modernidade, da
ps-modernidade, do estruturalismo, ps-estruturalismo, ela se d em 86
dentro do MNU, 82, 86. ... E o Lus Alberto era muito esse palco, porque
So Paulo vem do Movimento Sindical, n, com todo bojo do Marxismo, dos
Trotskistas e os Leninistas num palco l de discusso poltica, ento todo o
projeto do MNU como organizao poltica, da vem os movimentos
culturais, e no que em So Paulo no tinha movimento cultural, o MNU
inclusive se junta na sua formao depois da manifestao l da Praa da
S, tem um papel o sindicato mas , os grupos culturais tambm participam,
mas no com uma fora como a Bahia em que eram os diferentes grupos
culturais que formam o movimento negro ali. Ento essa discusso era
sempre uma, era sempre uma questo permanente, a acusao de que os
sindicalistas ficavam com a questo racial ligados s com a questo de
classe e o marxismo no dava conta do racismo, na medida em que ele
negava o racismo como um todo. E do outro lado, a questo cultural, da
forma como estava, em que os militares usavam a cultura como processo
de alienao, que Marx vai falar no incio e era uma verdade, n, assim, era
muito mais difcil ter discusses da sociedade em termos de economia,
discusses que eram mais de carter poltico com os movimentos culturais,
n, isso era muito mais incipiente do que agora, n. Mas essa diviso que
, que era acho que a diviso de quase todo mundo, na academia e que
97

vai acontecer agora no prprio movimento de esquerda, ela acontece no


MNU, mas no que chegue a dividir, mas a comeam os grupos a serem
conhecidos, movimento que da Bahia, povo que da cultura, e o pessoal
de So Paulo que do Sindicato, e o Rio que era essa coisa meio
transio, e Minas, como era a juno dos dois lados, porque Minas tinha
um tempo grande , o MNU acontece dentro do sindicato, n, dentro dos
sindicatos. [...] E tem um momento em 80, que o MNU tira como linha que j
que a esquerda no incorporou a questo do racismo, que era fundamental
que os militantes fossem pros sindicatos e construssem essa discusso,
ento, muitos militantes vo pra dentro do sindicato, so diretores de
sindicato, nesse esforo de quem sabe a prpria presena fsica seria uma
presena fsica cultural ali dentro, n?

O excerto de entrevista reproduzido anteriormente revela que, enquanto


subjetividade coletiva, as identidades polticas negras so multifacetadas e, em
decorrncia da sua interconexo com outras subjetividades coletivas, apresenta
graus variados de insero social, econmica e poltica, relacionado configurao
das relaes de poder que se estabelece entre elas em um cenrio de disputa
poltica (DOMINGUES, 2008). Alm disso, j se observa aqui, do ponto de vista da
prxis poltica, uma disputa em torno de um tema que viria adquirir centralidade
entre pesquisadores de relaes raciais na dcada 1990, a saber, a distino, por
certo borrada e incompleta, entre perspectivas culturalistas e polticas dentro das
organizaes negras brasileiras e sua relao com a limitada capacidade de
mobilizao social demonstrada pelo movimento negro de ento (cf. HANCHARD,
2001; BAIRROS, 2000).
A despeito das disputas internas em torno do peso dado cultura e poltica
dentro do movimento, o MNU procurou arregimentar um grande leque de alianas. E
nesse leque estavam includos desde setores mais progressistas da igreja catlica
ao sindicalismo mais tradicional, passando pela participao ativa nos partidos de
centro-esquerda que comeavam a se organizar no pas para disputar as primeiras
eleies municipais e estaduais diretas (COSTA, 2006; GUIMARES, 2005A;
DOMINGUES, 2007).
O processo de reorganizao poltica do movimento negro brasileiro, sob forte
influncia da criao do MNU, tinha uma estratgia clara de articular demandas de
cunho antirracista aos projetos polticos de outros grupos marginalizados,
aumentando em escala e alcance sua capacidade de impactar o estado e a
sociedade civil. Essa estratgia est claramente apresentada no programa de ao
do MNU, lanado em 1982, que reivindica, entre outras coisas: o fim do mito da
democracia racial brasileira; organizao poltica da populao negra; transformao
98

dos movimentos negros em movimentos de massas; alianas das lutas de raa e


classe; organizao para combate violncia policial; organizao em sindicatos e
partidos polticos; luta pela incluso de contedos sobre a Histria da frica e dos
negros nos currculos escolares; e busca pelo apoio internacional no combate ao
racismo no pas (DOMINGUES, 2007).
Na tentativa de oferecer plausibilidade politizao de uma identidade
coletiva afro-centrada, o movimento negro passou a redefinir, diuturnamente,
relaes sociais de inferiorizao, discriminao e excluso de negros, a partir de
uma lgica de reapropriao positiva e valorizao da histria e cultura da
populao afrodescendente (GUIMARES, 2002). A adoo do termo negro, at
ento um significante marcadamente pejorativo, para designar o conjunto de
indivduos descentes de africanos escravizados e, por essa via, atribuir-lhe um
significado afirmativo de orgulho racial, neutralizando seu efeito deletrio; o resgate
de razes ancestrais para a constituio de identidades negras africanizadas; e a
reconstruo de padres estticos e de religiosidades de matriz africana so todos
parte dessa estratgia de reordenao do papel social e poltico da populao negra
brasileira. Ademais:

[...] os conceitos conscincia e conscientizao passam a ocupar, desde a


fundao do MNU, lugar decisivo na formulao das estratgias do
movimento. Trata-se da tentativa de esclarecer a populao negra sobre
sua posio desvantajosa na sociedade, para, assim, constituir o sujeito
poltico da luta antirracista. [...] Alm de conscincia e conscientizao, os
termos cultura negra e identidade negra constituem peas fundamentais do
discurso do MNU. Cultura negra uma denominao genrica para todo
tipo de manifestao cultural relacionada com as diferentes formas de
resistncia da populao negra contra o racismo. A ideia de identidade
negra, por sua vez, no diz respeito a uma forma de vida especfica ou a
alguma referncia esttica particular. Trata-se de uma aluso a um tipo de
conscincia poltica, qual seja, a assuno pblica do antirracismo, que
pode assumir naturalmente formas culturais muito diversas (COSTA, 2006,
p. 144-145).

A refundao do movimento negro nos anos 1970 pode ser considerada um


marco histrico exatamente por suturar cultura e poltica de forma a demonstrar a
inextricabilidade dos elos, bastante estabelecidos e reforados no Brasil, entre
desigualdades estruturais persistentes e identidades sociais racializadas (MNU,
1988).
99

2.1.1 Movimento Negro, Partidos Polticos e Participao Institucional

O contexto politico brasileiro dos anos 1970 e inicio da dcada de 1980 era
bastante desfavorvel uma insero institucional de atores da sociedade civil.
Porm, mesmo diante de profundos obstculos poltico-institucionais, j havia uma
clareza por parte das lideranas do movimento negro que, juntamente com as
transformaes das relaes sociais dentro da sociedade civil, era importante
formular propostas de polticas pblicas capazes de atender s especificidades da
populao afrodescendente. Assim como fizera Du Bois no incio do sculo XX,
ativistas brasileiros tambm apontavam para uma disjuno no modo como a
populao negra tem sido tradicionalmente tratada pela sociedade brasileira. De um
lado, houve, indubitavelmente, um acoplamento da cultura negra ao cerne da
identidade nacional brasileira; de outro, a incorporao sociopoltica de
afrodescendentes foi sempre perifrica (GUIMARES, 2002).
Isso posto, os ativistas reconheciam nessa dissociao entre apropriao
simblica e respostas polticas s demandas da comunidade negra aquilo que
Mouffe (1988) aponta como uma das possibilidades de emergncia de antagonismos
dentro da sociedade capitalista. Trata-se da situao em que sujeitos coletivos
construdos em subordinao por uma srie de discursos so, ao mesmo tempo,
interpelados enquanto iguais por outros tantos discursos. Essa interpelao
contraditria, em que a subordinao da subjetividade negada, abre espao para
sua desconstruo e consequente contestao.
A metfora do Atlntico Negro, como originalmente proposta por Paul Gilroy
(1993), tambm representa aqui a possibilidade de contestao dessa interpelao
contraditria, medida que, enquanto expresso cultural da dispora negra,
desconstri noes essencialistas de identidade e cultura, que passam a ser
entendidas como fabricaes (recombinaes e reinvenes) acerca da relao
entre igualdade e diferena em contextos de disputa de poder, constituindo-se,
portanto, em um mesmo mutvel. Por essa razo, Gilroy afirma que dispora ,
ainda, um conceito indispensvel para explicar as dinmicas ticas e polticas da
histria dos negros nas sociedades contemporneas. Dispora fornece, segundo o
autor, uma ferramenta heurstica para se lidar com a pluralizao e a no
100

identificao das identidades negras, pois aponta para a possibilidade de existncia


de traos comuns sem, contudo, tom-los como dados.
Intelectuais e militantes da dispora negra materializam o conceito de
Atlntico Negro em duas acepes: por um lado, trata-se das circulaes culturais
negras (enquanto recombinaes e reinvenes) dentro do tringulo atlntico
(representado pelos continentes americano, africano e europeu); por outro, um
sentido poltico-normativo, que busca aprofundar os direitos e as possibilidades de
participao de afrodescendentes na esfera pblica burguesa (GILROY, 1993). Em
sua chave poltico-normativa, o Atlntico Negro fornece os fundamentos para
compreender as aspiraes de ativistas do movimento negro por ocupar espaos de
representao e participao e, a partir deles, aprofundar os processos de
democratizao.
No caso brasileiro do incio dos anos 1980, ocupar espaos de representao
implicava uma atuao ativa junto s organizaes sindicais e aos partidos de
centro-esquerda que foram criados ou se reestruturavam poca. Porm, mesmo
dentro dessas organizaes, que lutavam juntamente pela democratizao do pas,
o dilogo sobre a centralidade da questo racial era controverso. Tanto partidos
oposicionistas quanto organizaes sindicais tendiam a analisar a questo racial
como sendo secundria em relao luta de classes (JACCOUD, SILVA, ROSA,
LUIZ, 2009).
Embora alguns setores do movimento negro mantivessem uma descrena em
relao aos partidos polticos, houve uma clara aproximao com algumas legendas.
PMDB, PDT e PT foram os principais partidos que, a partir das chamadas
Comisses de Negros, contriburam para que determinadas demandas do
movimento negro fossem includas nas discusses polticas da dcada de 1980.
Para Kossling (2007), a presena de polticos negros, como os vereadores
Benedito Cintra (PMDB-SP) e Benedita da Silva (PT-RJ), no inicio dos anos 1980, e
a criao das comisses de negros nos partidos de centro-esquerda, tiveram um
impacto positivo na arena poltica, principalmente por propiciar um espao profcuo
de influncias mtuas entre o movimento negro e os partidos.
A comisso de negros do PT nasce praticamente junto com o partido. A
maioria dos militantes negros acreditava que, na criao do PT, estaria a
possibilidade de construo de um novo quilombo de palmares. No por acaso,
muitas lideranas do MNU e de outras organizaes negras estiveram presentes nos
101

atos de fundao do PT e, a partir de sua incorporao ao partido, suas


reivindicaes foram includas s propostas gerais do PT. Assim, no momento em
que o partido comeou a conquistar eleies, tais reivindicaes tornaram-se
projetos de lei e polticas pblicas especficas (KOSSLING, 2007).
Para a comisso de negros do PT, o mito da democracia racial era o maior
impeditivo para que setores da esquerda discutissem abertamente o papel das
desigualdades raciais na manuteno de privilgios sociais e de classe. A comisso
tambm argumentava que estatsticas sobre desemprego e violncia policial eram
desproporcionalmente superiores para a populao afrodescendente, como
subproduto do racismo insidioso da sociedade brasileira. A incorporao da Histria
da frica nos currculos escolares, que se tornaria obrigatria com a aprovao da
lei n 10.639/2003, durante o governo Lula, j fazia parte da pauta de reivindicaes
de militantes negros do PT do incio dos anos 1980 (KOSSLING, 2007).
O PDT, primeiro partido brasileiro a criar uma estrutura interna dedicada luta
contra a discriminao racial, tambm foi responsvel por nomear os primeiros
polticos negros para ocupar Secretarias de Estado, alm de estabelecer metas
internas para a candidatura de afro-brasileiros a cargos eletivos. Abdias do
Nascimento, principal liderana negra brasileira do sculo XX e um dos fundadores
do PDT, tornou-se o primeiro deputado federal brasileiro (1983-1987) a dedicar seu
mandato luta contra o racismo. Enquanto esteve na Cmara de Deputados, Abdias
apresentou projetos de lei tipificando o crime de racismo e criando mecanismos de
ao compensatria para a promoo da igualdade racial no pas. Como senador da
Repblica (1991, 1996-99), deu continuidade a essa linha de atuao. Em um de
seus discursos, reafirma essa necessidade de implementao de leis e princpios
normativos que assegurem a igualdade racial.

Sr. Presidente, Srs. Deputados, como representantes de todos os


segmentos tnicos formadores do nosso povo, da nossa histria e da nossa
cultura, precisamos manter-nos alerta contra todas as formas de destituio,
de excluso, de humilhao, de marginalizao e inferiorizao, motivadas
pelo racismo e pela discriminao racial. No bastam declaraes de
princpios. O que a comunidade exige so leis e prticas que garantam
efetivamente a igualdade de oportunidades a todos os brasileiros, sem que
as diferenas se transformem em desigualdades, conforme ocorre na
sociedade brasileira de hoje. Desigualdades econmicas, transformando o
negro trabalhador em negro desempregado; transformando a mulher negra
em prostituta; transformando a criana negra em menor abandonado e
delinquente. Desigualdades culturais que definem a cultura de origem
africana como folclore e matria-prima da indstria do esoterismo turstico.
Desigualdades sociais, marcando as reas em que gente negra tem o seu
102

lugar: as favelas, a fome e a mendicncia, o carnaval, o futebol, as palafitas,


os presdios. Os hospitais psiquitricos elitistas no oferecem, em qualquer
dos seus graus, igualdade de oportunidade aos brancos e aos negros. Isso
sem contar os sculos de privilgios raciais, quando somente os brancos
mantiveram, com exclusividade, o monoplio das vagas nas escolas
primrias, secundrias e superiores (CMARA DOS DEPUTADOS.
Combate ao Racismo. Discursos e projetos de lei apresentados pelo
Deputado Abdias do Nascimento. Braslia: Coordenao de Publicaes, 4.
Vol. 1985, p. 21).

Em 1990, Darcy Ribeiro e Abdias do Nascimento concorreriam a uma vaga do


Senado ao mesmo tempo em que Leonel Brizola candidatava-se, pela segunda vez,
a Governador do Rio de Janeiro. No ano seguinte, j como Governador, Brizola
implanta o primeiro rgo executivo estadual de polticas pblicas para a questo
racial, a Secretaria Extraordinria de Defesa e Promoo das Populaes Negras
(SEDEPRON), posteriormente denominada Secretaria Extraordinria de Defesa e
Promoo das Populaes Afro-Brasileiras (SEAFRO), e nomeou Abdias
Nascimento titular da pasta.
O PMDB, partido com o melhor desempenho eleitoral em 1982, tambm
mantinha uma comisso de negros que, esteira do sucesso alcanado pela
legenda, conseguiu indicar representantes para ocuparem espaos de participao e
deliberao estabelecidos pelo PMDB em So Paulo.
Andr Franco Montoro, eleito Governador de So Paulo em 1982 na primeira
eleio direta para o cargo depois de 20 anos, tinha longa trajetria de participao
em movimentos cristos, alm de ser defensor de um tipo de democracia
participativa, conforme expresso por ele em seu livro Alternativa Comunitria um
caminho para o Brasil:

Surge no Brasil um fato promissor o despertar da sociedade civil:


trabalhadores, pequenos e mdios empresrios, agricultores, professores,
estudantes, mulheres, moradores de bairros, municpios e regies, Igreja,
intelectuais, artistas cooperados, ecologistas e outros setores da sociedade,
deixam de lado a antiga passividade e passam a atuar de forma consciente
e organizada, na soluo de seus problemas. a substituio do
paternalismo governamental pela participao ativa das comunidades. o
cultivo da solidariedade social como forma de combate a todos as
modalidades de explorao e opresso (MONTORO, 1982, p. 09).

Por conta das ideias polticas de Franco Montoro e do otimismo causado pela
vitria do partido nas eleies, os militantes negros viam ali a possibilidade real de
se fazerem representar junto ao sistema poltico tradicional. Integrantes da Frente
Negra de Ao Poltica de Oposio (FRENAPO), organizao criada em 1979 por
103

polticos negros vinculados ao PMDB, como Benedito Cintra, Milton Santos e Hlio
Santos, acreditavam, diante desse cenrio favorvel, que poderiam vir a ter papel
destacado dentro das articulaes polticas do PMDB junto sociedade civil, de
maneira geral, e ao movimento negro, de maneira especfica (SANTOS, 2001).
Assim:

Quando o Governador assumiu o Palcio Bandeirantes, procurou acomodar


as lideranas da comunidade negra que pressionavam para ter espao. A
reivindicao era uma Secretaria Estadual no Governo do Estado ou uma
Secretaria Municipal no Governo da Prefeitura de So Paulo, que seria
preenchida tambm por indicao do Governador. Em um ambiente de
muita disputa por cargos e de competio para ocupar lugares estratgicos
dentro da administrao, as reivindicaes ficaram sem resposta.
Entretanto, um fato novo e auspicioso foi a designao de dois assessores
negros para trabalhar no Palcio dos Bandeirantes, estrategicamente nos
cargos de Assessor Especial e de Assessor do Gabinete, pois eram
posies importantes para observar o que acontecia no Gabinete do
Governador. Eram lugares privilegiados de aprendizes no exerccio do
cotidiano do que fazer politica no Estado de So Paulo (SANTOS, 2001,
p. 97).

Ao mesmo tempo em que os ativistas negros viam frustradas suas


expectativas de ocupar espaos no governo, assistiam criao, em abril de 1983,
do Conselho Estadual da Condio Feminina (CECF), rgo do governo estadual
que pretendia integrar representantes da sociedade civil e do poder pblico para a
formulao e acompanhamento de polticas pblicas relacionadas aos direitos das
mulheres.
Embora polticos e ativistas negros vinculados ao PMDB no vislumbrassem a
criao de um conselho semelhante para a questo racial, foram duplamente
preteridos pelas aes iniciais do governo, uma vez que ao CECF foram indicadas
30 mulheres representantes da sociedade civil, e nenhuma delas era negra.
Tal fato desencadeou um processo de mobilizao de ativistas negras,
resultando na nomeao de uma mulher negra para o CECF e na formao de uma
Comisso da Mulher Negra dentro do conselho. As mulheres que se mobilizaram
pela insero de uma representante negra junto ao CECF decidiram permanecer
organizadas e, em 1984, criaram o Coletivo de Mulheres Negras de So Paulo,
conforme expressa a fala de Edna Roland:

Essa organizao [o Coletivo de Mulheres Negras] criada para dar conta


de um enfrentamento poltico que ns tivemos em relao ao Conselho
Estadual da Condio Feminina de So Paulo. Com a redemocratizao, as
104

eleies do Governador Franco Montoro, ele criou o Conselho Estadual da


Condio Feminina e, conselho esse que foi inicialmente integrado por 30
mulheres brancas. E a, na verdade foi uma mulher negra que tinha
vinculaes mais no campo da direita, mas que tinha acesso mdia, e
comeou a fazer um grande estardalhao em programas de rdio e
televiso, denunciando a composio do Conselho. E o Conselho era
presidido pela Eva Blay, uma mulher acadmica judia. E ela, para denunciar
a chamava de Eva Braun que era o nome da mulher do Hitler. Enfim, a
coisa comeou a ficar muito complicada, e a um grupo de mulheres negras
militantes de diversas organizaes falou: ns temos que fazer alguma
coisa, porque esse espao poltico tem que ser ocupado, e prefervel que
seja uma mulher de esquerda. Ento vamos tentar encontrar a pessoa que
tenha a maior chance de vir a ocupar esse lugar. Ento ns indicamos
Thereza Santos, uma militante que na poca tinha bastante visibilidade,
sempre vinculada rea de cultura, indicamos ela, e depois uma segunda
mulher, a Vera. Acho que a Vera como suplente dela. E, empreendeu-se
todo um movimento poltico de presso sobre o Conselho e sobre o
Governador do Estado e o Governador, diante da nossa movimentao,
teve que ampliar o nmero de representantes do Conselho. Passou pra 32.

Em maio de 1983, um fato inusitado estabeleceu a estrutura de oportunidades


polticas para que fosse institudo um conselho para a populao negra. Segundo
relato de Santos (2001, p. 98):

[...] na celebrao antecipada do dia 13 de Maio, os assessores marcaram


uma cerimnia com o Governador e militantes do Movimento Negro, com
cobertura da TV Cultura. O objetivo da cerimnia era realizar um ato de
protesto contra o racismo e marcar a data como dia de luta do negro e no
de comemorao. Conhecedores dos detalhes da cerimnia no Palcio
Bandeirantes, o evento foi estruturado com um discurso de abertura, lido
por quatro pessoas, acerca das temticas: racismo no trabalho, criana
negra, mulher negra e ausncia de negros no primeiro escalo. Ao final,
uma pergunta dirigida ao Governador: Por que no criar um Conselho do
Negro, a exemplo do Conselho da Mulher? Em uma situao de
desconforto, com a cobertura da televiso, o Governador iniciou sua fala
dizendo que reconhecia a existncia de problemas e pediu a um dos
assessores para confirmar os esforos do Governo na insero do negro na
Administrao. O assessor negro respondeu que, infelizmente, sentia dizer,
mas o negro ainda no estava plenamente inserido no Governo Montoro. O
Governador retomou a palavra e disse que tomaria medidas, comeando
pela criao do Conselho do Negro.

Entre a aquiescncia do Governador e a efetiva criao do Conselho de


Participao e Desenvolvimento da Comunidade Negra, passou um ano. Houve
muita resistncia interna e externa em relao criao do Conselho e, por no
se tratar de reivindicao originria de delegados negros do PMDB, tambm havia
pouca experincia sobre como operacionalizar o funcionamento desse conselho.
Apesar das crticas, o Conselho da Comunidade Negra foi fundado em 1984,
com o objetivo de garantir direitos a partir de trs eixos: promoo, controle e
defesa. O primeiro se referia formulao de polticas pblicas e a incluso da
105

temtica racial em outras polticas governamentais; o segundo eixo pressupunha


uma interlocuo ativa com a sociedade civil para acompanhamento e avaliao do
cumprimento dos preceitos defendidos pela plenria do Conselho. Por fim, o eixo de
defesa seria o espao para assistir as vtimas de discriminao racial (SANTOS,
2001).
A experincia, em certa medida exitosa, do Conselho da Comunidade Negra
em So Paulo inspirou a criao de rgos semelhantes na Bahia, Rio Grande do
Sul e Mato Grosso do Sul. Alm de Conselhos, houve tambm a criao e
proliferao, em diversos estados e municpios, de outros espaos para tratar
especificamente da questo racial, tais como assessorias, coordenadorias e centros
de documentao (SANTOS, 2001).
A despeito das inmeras dificuldades encontradas pelas organizaes e
militantes do movimento negro durante esse processo de aproximao com os
aparatos estatais e suas distintivas lgicas institucionais, o crescente intercmbio
entre ativistas e agentes do estado representa uma ruptura em termos das
estratgias estatais predominantes a respeito das relaes raciais no pas. O
reconhecimento oficial da existncia de discriminao racial, ainda incipiente e
localizado, que se observa nas experincias de So Paulo e do Rio de Janeiro,
aponta para uma abertura nas estruturas de oportunidades discursivas, com
impactos importantes no processo de reforma constituinte que se inicia em 1986.

2.2.1 O Movimento Negro e a Constituinte

Em julho de 1985, trs meses aps a morte de Tancredo Neves, Jos Sarney
decide pela manuteno da promessa de campanha e envia ao Legislativo a
Proposta de Emenda Constitucional n 43, atribuindo poderes constituintes ao
Congresso Nacional, que deveria se reunir a partir de 1 de fevereiro de 1987.
Seguindo outra proposta de Tancredo Neves, Sarney nomeia uma Comisso
Provisria de Estudos Constitucionais para a elaborao de um anteprojeto de
constituio. Essa comisso foi presidida pelo jurista Afonso Arinos de Mello Franco
e ficou conhecida como Comisso de Notveis. Porm, entre os 50 integrantes da
106

Comisso, representando diversas perspectivas polticas e ideolgicas, no havia


uma nica personalidade negra.
Insatisfeitos com a falta de representao junto Comisso Pr-Constituinte,
os membros do Conselho da Comunidade Negra de So Paulo estabeleceram uma
estratgia para chamar ateno para o fato e, consequentemente, influenciar na
indicao de um provvel integrante negro junto Comisso (SANTOS, 2001).
Assim, foi programado para o dia 22 de agosto de 1985 uma manifestao no
Palcio Bandeirantes, com a participao do Governador Franco Montoro, contra o
regime do Apartheid e pelo fim das relaes diplomticas entre Brasil e frica do Sul.
O objetivo principal da manifestao, conforme atesta Santos (2001), consistia em
dar visibilidade nacional ao Conselho da Comunidade Negra e, por meio da
denncia sobre a discriminao racial, reivindicar a participao de pelo menos um
representante negro na Comisso Pr-Constituinte. Cito, mais uma vez, o relato de
Ivair dos Santos sobre a consecuo de tal estratgia:

A preocupao com os detalhes do evento era de extrema importncia, pois


o anfiteatro do Palcio dos Bandeirantes, alm de grande, trazia a
preocupao de como se criar um clima emocional, sem deixar de ser um
ato oficial, que teria muita repercusso. O horrio foi acertado para que
pudesse constar do noticirio noturno daquele mesmo dia. Os detalhes nos
preocupavam, j que o Governador do Estado de So Paulo iria se
manifestar sobre um tema internacional. [...] Na reunio preparatria do ato,
decidimos denunciar que na Comisso de Notveis no havia um cidado
negro sequer. E mais, decidimos ocupar estrategicamente o anfiteatro e
combinamos que, durante essa passagem do pronunciamento, ficaramos
em p e batendo palmas durante um bom tempo, at que todos se
levantassem e nos acompanhassem. Foi pensado e realizado conforme o
planejado. O clima foi de muita emoo, com algumas pessoas vibrando
com as palmas, confirmando o desabafo pela ausncia de negros na
Comisso de Notveis. Durante o encerramento do evento, na sua ltima
fala, o Governador Montoro mencionou o episodio e disse que iria
reivindicar a presena de um negro na Comisso de Notveis. O anfiteatro
foi tomado pelas palmas (SANTOS, 2001, p. 153-54).

Dez dias aps a manifestao, o ento presidente Jos Sarney informou que
indicaria Hlio Santos, presidente do Conselho da Comunidade Negra, para se
juntar Comisso Provisria de Estudos Constitucionais. Aps a nomeao de Hlio
Santos, o Conselho da Comunidade Negra, em conjunto com organizaes do
movimento negro, articulou uma srie de eventos, em diferentes partes do pas, para
a elaborao de propostas que viriam a ser incorporadas s discusses da
Comisso Pr-Constituinte (SANTOS, 2001).
107

Entre o conjunto de encontros municipais e estaduais organizados pelo


movimento negro para discutir a participao da comunidade negra no processo
constituinte, dois merecem destaque: o Primeiro Encontro Estadual O Negro e a
Constituinte realizado na Assembleia Legislativa de Minas Gerais e I Encontro de
Comunidades Negras Rurais, com o tema O negro e a constituio, realizado no
Maranho (SILVRIO, 2005).
A esses eventos se seguiram diversos outros e, nos dias 26 e 27 de agosto
de 1986, foi realizada em Braslia a Conveno Nacional do Negro pela Constituinte,
que contou com a presena de representantes de 63 entidades dos movimentos
negros brasileiros de 16 estados, em um total de 185 inscritos. O documento
aprovado durante a conveno e entregue aos constituintes continha entre as suas
inmeras propostas duas que acabariam includas nos texto constitucional:
tipificao do preconceito racial como crime inafianvel e com pena de recluso; e
garantia do ttulo de propriedade de terras s comunidades remanescentes de
quilombos, quer no meio urbano ou rural (SILVRIO, 2005; Documento final
Conveno Nacional do Negro pela Constituinte, 1986).
O texto final, aprovado pela Comisso Pr-Constituinte, contava com 436
artigos permanentes e 32 disposies transitrias. Apesar de seu contedo
progressista e democrtico, o Presidente Sarney, talvez por se opor ao regime
parlamentarista de governo defendido pela Comisso, decidiu-se por no enviar o
texto Constituinte, encaminhando-o ao Ministrio da Justia, onde o texto foi
arquivado (SARMENTO, 2010).
Assim, sem poder utilizar o texto final da Comisso Pr-Constituinte para
respaldar suas decises, a Assembleia Nacional Constituinte (ANC) foi instalada em
1o de fevereiro de 1987 e teve seus trabalhos concludos em 2 de setembro de 1988,
com a votao e aprovao do texto final da Constituio Brasileira. A ANC foi
dividida em oito comisses temticas e 24 subcomisses temticas, responsveis
pela preparao dos anteprojetos bsicos que, aps apreciao e consolidao pela
Comisso de Sistematizao, foram votados pela plenria da ANC (SILVRIO,
2005).
Por determinao do regimento interno da Constituinte, a temtica racial foi
includa e debatida dentro da VII Comisso, de Ordem Social, na Subcomisso dos
Negros, Populaes Indgenas, Pessoas Deficientes e Minorias Sociais. De 23 de
abril a 8 de maio de 1987, a subcomisso realizou 8 audincias pblicas para a
108

confeco do anteprojeto. Conforme consta no Relatrio Final da Subcomisso, a


temtica racial foi discutida nos dias 23 de abril (em painel sobre preconceito,
discriminao e estigma); 28 de abril (dedicado exclusivamente questo racial); 4
de maio (painel sobre deficientes visuais, hemoflicos e negros); e 5 de maio (painel
sobre populaes indgenas, presidirios e minorias raciais e religiosas) (Anais da
Assembleia Nacional Constituinte, Subcomisso 7c, Vol. 196, 1987).
O relatrio final ainda afirma que:

A situao dos negros, praticamente cem anos aps a abolio da


escravatura, manifesta-se em problemas sociais de triste e fcil
constatao: esquecimento de seu papel na formao da nacionalidade,
marginalizao social e econmica, preconceito racial manifesto,
discriminao acentuada, cidadania de segunda classe, imagem distorcida
e estereotipada nos meios de comunicao.
A superao desse quadro, que passa pela organizao civil dos negros
enquanto comunidade racial, na ativa defesa de seus direitos, deve ter por
base princpios constitucionais definidos e duradouros, que lhes garantam
juridicamente efetiva igualdade de oportunidades e a punio exemplar dos
autores de atos discriminatrios (Anais da Subcomisso 7c, Vol. 196, p. 3).

E mais adiante, detalha os princpios que nortearam o anteprojeto:

Em relao aos NEGROS, [buscou-se] estabelecer princpios destinados a


impedir a discriminao racial e, ao lado das demais garantias individuais,
proporcionar a igualdade de direitos. Considerou-se que justificada a
adoo, pelo Poder Publico, de medidas compensatrias voltadas a do
principio constitucional de isonomia a pessoas ou grupos vtimas de
discriminao comprovada.
Buscou-se, ainda, dar educao a nfase na luta contra o racismo e todas
as formas de discriminao, afirmando as caractersticas multiculturais e
pluritnicas do povo brasileiro e determinando a adoo pelo Estado, de
ao compensatria visando integrao plena das crianas carentes
(Anais da Subcomisso 7c, volume 196, p. 5).

A verso final do anteprojeto, aprovada pela Subcomisso de Minorias em 25


de maio de 1987, detalha os direitos e as garantias que deveriam ser assegurados a
todas as minorias:

o
Art. 1 - A sociedade brasileira pluritnica, ficando reconhecidas as formas
de organizao nacional dos povos Indgenas.
o
Art. 2 - Todos, homens e mulheres, so iguais perante a lei, que punir
como crime inafianvel qualquer discriminao atentatria aos direitos
humanos e aos aqui estabelecidos.
o
1 - Ningum ser prejudicado ou privilegiado em razo de nascimento,
etnia, raa, cor, sexo, trabalho, religio, orientao sexual, convices
polticas ou filosficas, ser portador de deficincia de "qualquer ordem e
qualquer particularidade ou condio social.
109

o
2 - O Poder Pblico, mediante programas especficos, promover a
igualdade social, econmica e educacional.
o
3 - No constitui discriminao ou privilgio a aplicao, pelo Poder
Pblico, de medidas compensatrias visando implementao do princpio
constitucional de isonomia a pessoas ou grupos vtimas de discriminao
comprovada:
o
4 - Entendem-se como medidas compensatrias aquelas voltadas a dar
preferncia a determinados cidados ou grupos de cidados, para garantir
sua participao igualitria no acesso ao mercado de trabalho, educao,
sade e aos demais direitos sociais.
o
5 - Caber ao Estado dentro do sistema de admisso nos
estabelecimentos de ensino pblico, desde a creche at o segundo grau, a
adoo de uma ao compensatria visando integrao plena das
crianas carentes, bem como adoo de auxlio suplementar para a
alimentao, transporte e vesturio, caso a simples gratuidade de ensino
no permita, comprovadamente, que venho a continuar seu aprendizado
(Anais da Subcomisso 7c, volume 200, p. 2-3)

No que se refere populao negra, o anteprojeto prope as seguintes


legislaes:

o
Art. 3 - Constitui crime inafianvel subestimar, estereotipar ou degradar
grupos tnicos, raciais ou de cor, ou pessoas pertencentes aos mesmos,
por meio de palavras, imagens ou representaes, atravs de quaisquer
meios de comunicao.
o
Art. 4 - A Educao dar nfase igualdade dos sexos, luta contra o
racismo e todas as formas de discriminao, afirmando as caractersticas
multiculturais e pluritnicas do povo brasileiro.
o
Art. 5 - O ensino de "Histria das Populaes Negras, Indgenas e demais
Etnias que compem a Nacionalidade Brasileira" ser obrigatrio em todos
os nveis da educao brasileira, na forma que a lei dispuser.
o
Art. 6 - O Estado garantir o ttulo de propriedade definitiva das terras
ocupadas pelas comunidades negras remanescentes dos Quilombos.
o
Art. 7 - Lei ordinria dispor sobre a fixao de datas comemorativas de
alto significncia para os diferentes segmentos tnicos nacionais.
o
Art. 8 - O Pas no manter relaes diplomticas e no firmar tratados,
acordos ou convnios com pases que desrespeitam os direitos constantes
da Declarao Universal dos Direitos do Homem, bem como no permitir
atividades de empresas desses pases em seu territrio (Anais da
Subcomisso 7c, Vol. 200, p. 3-4).

Embora a maior parte dessas propostas no tenha sido contemplada no texto


final da Constituio de 1988, inegvel o quanto elas informam um novo modelo
de nacionalidade. Verifica-se a, do ponto de vista poltico-normativo, o
reconhecimento de um processo de transformao em curso ao nvel da sociedade
civil, de uma nacionalidade construda em princpios universalistas para a adoo de
princpios pluralistas e multiculturais (SILVRIO, 2005). Tal mudana fruto das
reivindicaes do movimento negro e, ao mesmo tempo, por no incorporarem a
totalidade de suas demandas, mas reconhecerem sua plausibilidade, garantem
110

maior visibilidade s organizaes negras e expandem seu campo de oportunidades


polticas (DOMINGUES, 2008; TARROW, 2001).

2.2.2.1 A Questo Racial, o Centenrio de Abolio da Escravido e a Constituio


de 1988

No incio de 1988, com os trabalhos da ANC ainda em andamento, o pas


assiste a uma intensa mobilizao por parte das organizaes negras. Por ser o ano
de celebrao dos 100 anos de abolio da escravatura no pas, o movimento negro
organiza ento uma srie de atos pblicos com o intuito de mostrar o quanto a
celebrao do 13 de maio era enganosa, na medida em que a populao negra
continuava sendo submetida a pssimas em condies de vida. Vrias marchas
foram organizadas em diferentes cidades e estados, sendo que a marcha contra a
farsa da abolio: nada mudou, vamos mudar, realizada na cidade do Rio de
Janeiro, chegou a ser proibida pelo Exrcito brasileiro. A Igreja Catlica tambm se
aproveitou do centenrio da Lei urea e, para sua campanha anual da fraternidade,
trouxe o debate sobre a questo racial para dentro da igreja com o tema A
Fraternidade e o Negro, cujo slogan era Ouvi o clamor desse povo (RODRIGUES,
2006).
nesse contexto que o Governo Federal cria o que viria a ser a primeira
instituio brasileira, em nvel federal, devotada temtica racial. Assim, no mbito
do Ministrio da Cultura, criada a Fundao Cultural Palmares, com o objetivo de
promover e preservar a cultura brasileira. Por muitos anos, coube Fundao
Palmares a responsabilidade de identificar as comunidades quilombolas e mediar o
procedimento de demarcao de suas terras. O surgimento dessa fundao:

[...] simboliza, em nvel federal, a inaugurao de uma nova etapa no


tratamento da questo racial. Essa temtica passa a ser reconhecida como
portadora de demandas de reconhecimento e legitimidade, que se
expressam na adoo da data de 20 de novembro como dia da conscincia
negra e no reconhecimento de Zumbi como heri nacional, ambos resultado
do esforo empreendido pelas organizaes negras. Tais conquistas, ainda
que tivessem importante valor simblico, estavam, entretanto, bastante
aqum dos anseios da populao afro-brasileira da poca (JACCOUD,
SILVA, ROSA, LUIZ, 2009: 267).
111

Outra medida governamental importante diz respeito Lei n. 7.716, de


15/01/89. De autoria do Deputado Federal Carlos Alberto de Oliveira conhecido
como Ca ex-presidente da Associao Brasileira de Imprensa (ABI) e militante
do PDT, o projeto de lei se propunha a definir quais so os crimes resultantes de
preconceito de raa e/ou cor. Os vetos presidenciais, no entanto, limitaram o alcance
da lei e a tornaram muito semelhante Lei Afonso Arinos, de 1951. Assim, apesar
de a lei conter algumas normas incriminadoras comissivas (recusar, impedir, obstar
acesso) e outras normas omissivas (negar inscrio ou ingresso), poucos foram os
procedimentos penais instaurados com base em seus artigos. Para alm disso, entre
1990 e 2007, a lei sofreu quatro alteraes significativas. A primeira, em 1990
(8.821/90), estabelece que o juiz poder determinar a suspenso por trs meses do
funcionamento do estabelecimento onde tenha ocorrido a prtica de racismo, bem
como recolher e destruir os materiais relativos ao crime. Em 1994 (8.882/94),
adicionado ao texto da lei a proibio de fabricao, comercializao e divulgao
de smbolos nazistas. J em 1997 (9.459/97), amplia-se o escopo da lei ao se
explicitar que ela deve reger casos de racismo e preconceito, em vez de apenas
casos de preconceito como constava nas legislaes anteriores. Em 2007
(9.459/07), projeto apresentado pelo Deputado Paulo Paim (PT-RS) inclui na Lei Ca
o crime de incitao ao preconceito ou discriminao, alm de possibilitar o
reconhecimento do crime de injria quando so utilizados elementos referentes a
raa, cor, etnia, religio ou origem.
Mesmo diante de tentativas contnuas de aprimorar a lei:

[...] analistas e militantes da questo racial passam a destacar, cada vez


com maior nfase, outras limitaes no uso da ao repressiva no
enfrentamento da discriminao racial. Aponta-se que, ao atacar sobretudo
o resultado da discriminao, essa legislao afeta pouco suas causas: o
preconceito, o esteretipo, a intolerncia e o racismo. Ao mesmo tempo,
deixa intocada a forma mais eficaz e difundida de discriminao: aquela que
opera no por injria ou atos expressos de excluso, mas por mecanismos
sutis e dissimulados de tratamento desigual. A chamada discriminao
indireta, largamente exercida sob o manto de praticas institucionais, atua
tambm nas polticas pblicas por meio da distribuio desigual de
benefcios e servios. Essas preocupaes estaro progressivamente
presentes no debate sobre o tema do combate discriminao (JACCOUD,
SILVA, ROSA. LUIZ, 2009: 271).

Em certa medida, tanto a criao da Fundao Cultural Palmares, organismo


circunscrito preservao e divulgao da cultura negra, quando a legislao sobre
112

crimes de racismo, parecem, em termos polticos, ratificar certa posio mitolgica


ocupada pela populao negra no imaginrio nacional brasileiro. Segundo
Guimares (2002), o imaginrio nacional brasileiro se caracteriza por reconhecer
negros e ndios apenas enquanto objetos culturais, marcos fundadores da civilizao
brasileira, mas no como cidados plenos de direito.
Todavia, ainda conforme Guimares (2002), do ponto de vista do
ordenamento jurdico, o texto constitucional parece romper com essa simbologia que
relega a populao negra condio de objetos culturais. O autor destaca trs
elementos da carta constitucional que revelam esse rompimento: a) maior firmeza
em termos de repdio ao racismo, que passa a ser considerado crime inafianvel e
imprescritvel (Art. 5o); b) estabelece a figura jurdica dos remanescentes de
quilombos, abrindo espao para que possam requerer direito posse de suas terras
(Art. 216o); e c) cria a possibilidade de aes reparatrias, por meio de medidas de
ao afirmativa, no apenas para quilombolas, mas para a populao negra de
modo geral.
Segundo Silva Jr. (2000), as consequncias da Constituio no podem ser
analisadas de forma reducionista, diminuindo o significado das leis que criminalizam
o racismo e criam a figura jurdica dos remanescentes de quilombos. Na viso do
autor, tais artigos trazem tona um trao plural e diverso da nacionalidade brasileira
e reconstroem o papel ocupado pelas culturas negras e indgenas no imaginrio
nacional. Embora o autor considere que o poder Executivo tenha demonstrado
pouco esforo em garantir eficcia s decises constitucionais, acabou criando uma
janela de oportunidade para que o movimento negro passasse a reivindicar o
cumprimento dos direitos assegurados pela constituio. Silva Jr. (2000) argumenta,
por fim, que a principal contribuio da Carta de 1988, no que se refere questo
racial, est em conferir tutela constitucional aos direitos emanados em tratados
internacionais dos quais o Brasil signatrio.
Sarmento (2010) tambm verifica uma potencialidade transformadora na
Constituio de 1988 no tocante questo racial. E entende que a Constituio tem
como uma de suas premissas a ideia de que a igualdade um objetivo a ser
alcanado por meio de polticas pblicas, o que implica a implementao de
iniciativas concretas para os grupos marginalizados dentro da sociedade. Alm
disso, a Constituio prope a criao de instrumentos de defesa de direitos difusos
ou coletivos, entre os quais ressalta a defesa dos direitos dos grupos tnicos
113

minoritrios. Nesse ponto, o texto constitucional reconhece que a defesa de direitos


no pode se restringir apenas aos indivduos, mas tambm deve ser garantido a
grupos sociais especficos ou que afetem a coletividade como um todo.
Ainda que o combate s desigualdades raciais no tenha sido objeto de
tratamento especfico na Constituio, a promulgao da carta magna um dos
marcos mais importantes para as mudanas ocorridas no pas no tocante questo
racial a partir dos anos 1990. O reconhecimento da pluralidade tnico-racial
brasileira, o estabelecimento de medidas protetivas para as culturas afro-brasileiras
e a possibilidade da fixao de datas comemorativas relevantes para os diferentes
grupos tnicos nacionais, por exemplo, revelam uma tentativa, por parte do estado,
de alterar o imaginrio nacional a fim de reinterpretar o papel desempenhado pelas
minorias tnico-raciais na construo do pas (JACCOUD, SILVA, ROSA, LUIZ,
2009).

2.3 Do Pensado ao Impensvel: a antropologia e a etnicizao das identidades


afrocolombianas

No sistema de classificao racial colombiano, assim como no brasileiro,


indgenas e negros esto posicionados no vrtice inferior do tringulo. Mas, se no
Brasil, pelo menos do ponto de vista simblico, negros foram, desde finais do sculo
XIX, gradativamente incorporados ao cnone da cultura e identidade nacional, tal
fato no se repetiu na Colmbia. No pas andino, as populaes negras foram,
desde a abolio definitiva da escravido, includas entre a massa indiferenciada de
cidados, mesmo que submetida a mecanismos mais ou menos explcitos de
discriminao racial e segregao. As populaes indgenas foram, por outro lado,
reconhecidas como o outro da sociabilidade colombiana e se constituram em
objeto de interesse poltico-estatal e acadmico j nos primrdios da formao
republicana do pas (WADE, 1993; AGUDELO, 2001).
Para Wade (1993), o tratamento diferenciado dado a negros e indgenas na
Colmbia tem razes no perodo colonial. Embora os espanhis, ao aportar na regio
que viria a se tornar a Colmbia, tenham tentando escravizar os ndios, por
consider-los brbaros, tal proposta sofreu forte objeo da Igreja. Como resultado,
114

a escravido indgena foi legalmente proibida nas colnias espanholas em 1542 (e


no Brasil em 1570). A escravizao de negros era, contudo, legal e socialmente
aceita.
Ainda segundo Wade (1993), as razes para tal diferena de tratamento so
multivariadas. As populaes indgenas, por viverem em seus prprios territrios,
eram mais difceis de serem escravizadas. Em contraste, os africanos ao serem
deslocados de suas regies de origem, poderiam ser mais facilmente explorados.
Em termos morais, indgenas ocupavam um lugar ambivalente. Oscilavam entre
perspectivas que os classificavam como brbaros e escravos naturais e
postulaes acerca de sua imanente ingenuidade e primitivismo. E, do ponto de
vista religioso, pareciam, segundo os olhos do clero, mais propensos converso ao
catolicismo. Os africanos, por outro lado, eram classificados, do ponto de vista
religioso, como infiis e, em termos morais, havia todo um conjunto de justificativas,
empregadas por europeus, sobre o carter positivo da prtica escravista para tornar
civilizados indivduos de uma regio marcada pelo barbarismo (WADE, 1993).
Com as lutas por independncia e a abolio da escravatura, ocorrida em
1851, legislaes discriminatrias foram pouco a pouco deixando de existir.
Discriminao racial e segregao, no entanto, persistiram. Em algumas reas
populaes indgenas foram completamente dizimadas, por exemplo. Mas, assim
como no perodo colonial, indgenas e negros no ocupavam posies semelhantes
no imaginrio social. Indgenas no apenas mantiverem seu status de grupo
sociocultural autctone como receberam alguma forma de reconhecimento legal
devido ao seu status diferenciado (WADE, 1993).
Em 1890 o governo colombiano aprova a lei 89, garantindo s comunidades
indgenas o direito titulao coletiva de suas terras e reconhecendo a autoridade
dos conselhos indgenas (cabildos) para governar e gerenciar assuntos pertinentes
s suas reservas (ASHER, 2009). Nos anos 1950 e 1960, quando o governo federal
procurou dissolver essas reservas, as comunidades indgenas, apoiadas por uma
parcela significativa da intelligentsia do pas, resistiram apropriao forada de
suas terras. Como resultado, as reservas indgenas ainda existem hoje em dia em
termos semelhantes aos definidos pela lei 89 (WADE, 1993; ASHER, 2009).
Em 1942, Antonio Garca e Gregorio Hernndez de Alba fundam, em Bogot,
o Instituto Indigenista da Colmbia (IIC). Seu principal objetivo era promover um
papel ativo da antropologia para impulsionar estudos sistemticos das populaes
115

indgenas no pas (BARRAGN, 2012). Outros pesquisadores se vincularam ao IIC,


entre eles Gerardo Reichel-Dolmatoff, Edith Jimnez de Muoz, Blanca Ochoa de
Molina, Luis Duque Gmez, Roberto Pineda Giraldo, Milciades Chaves e Elicer
Silva Celis, todos desenvolvendo pesquisas sobre comunidades indgenas. Nesse
perodo apenas trs antroplogos Aquiles Escalante, Jos Rafael Arboleda e
Rogelio Velsquez se dedicavam a estudar afrocolombianos (WADE, 1993;
FRIEDEMANN, 1992).
O estado colombiano tambm demonstrava crescente interesse pela questo
indgena. Por essa razo funda, em 1941, por intermdio do Ministrio da Cultura, o
Instituto Etnolgico Nacional (IEN) que, em 1952, seria transformado no Instituto
Colombiano de Antropologia (atualmente Instituto Colombiano de Antropologia e
Histria ICANH). Esse instituto foi responsvel pela criao dos primeiros cursos
de Antropologia do pas, contribuindo assim para a expanso dos estudos sobre
comunidades tnicas nas dcadas subsequentes. Sob a direo do etnlogo francs
Paul Rivet at 1945, o Instituto se consolidou como uma instituio puramente
acadmica, ocasionando srias tenses com IIC, cujo enfoque era mais poltico
(WADE, 1993). Em 1960, o governo colombiano cria a Diviso de Assuntos
Indgenas, dirigida por Hernndez de Alba, que passou a monopolizar o
desenvolvimento de quaisquer atividades envolvendo populaes indgenas. Para
alguns autores (WADE, 1993; FRIEDEMANN, 1984) as polticas estatais do perodo
tinham uma dimenso marcadamente integracionista e etnocida. Apenas na dcada
de 1980, em resposta re-emergncia dos movimentos indgenas, o estado passou
a promover polticas pblicas de carter mais positivo para algumas comunidades
indgenas (ASHER, 2009; WADE, 1993; VAN COTT, 2000).
Para Wade (1993), as populaes negras latino-americanas, embora
partilhando muitos aspectos vividos cotidianamente pelas comunidades indgenas,
tm sido largamente negligenciadas tanto pelo estado quanto pela academia. Brasil
e Cuba seriam, nesse contexto, excees. Autores como Gilberto Freyre, Fernando
Ortiz e Alejo Carpentier seriam os primeiros, segundo Wade (1993), a tentar
reinterpretar a histria de participao das populaes negras por uma ptica mais
positiva, ainda que claramente integracionista. Do ponto de vista sociopoltico, Wade
(1993) afirma que, por contarem com grande contingente populacional
afrodescendente e um nmero reduzido de indgenas, Brasil e Cuba acabaram
116

destinando aos negros o lugar social atribudo aos indgenas nos demais pases
latino-americanos. Para o autor:

Na Colmbia, muito poucas pessoas entre as classes polticas e intelectuais


tm tido interesse em romantizar ou glorificar a herana africana ou negra
da cultura nacional; muito poucos estiveram preocupados com as
comunidades negras, passadas ou presentes, sendo que a maioria dos
trabalhos concentra-se na instituio da escravido, em vez da negritude
como tal [...]; nenhum instituto foi criado - exceto recentemente pelos
prprios negros - para estudar os negros, e certamente no pelo estado,
que s em 1986 ajudou a financiar um congresso sobre negros (WADE,
1993, p. 30).

A invisibilizao acadmica da populao afrocolombiana perdurou at os


anos 1970, quando Nina de Friedemann, uma importante antroploga colombiana,
dando prosseguimento aos trabalhos isolados de Aquiles Escalante e Rogelio
Velsquez, inicia uma produo mais sistemtica de estudos sobre identidade negra
no pas (FRIEDEMANN, 1984).
Friedemann (1992) responsvel por cunhar o conceito de huellas de
africania para designar os processos de reintegrao diasprica dos africanos
escravizados e seus descendentes na Colmbia. Para a autora, huelas de africania
designa o reencontro de indivduos provenientes de uma cultura idntica ou similar
aps terem sofrido um processo de violenta separao de seus grupos e territrios
originrios. Para ela, tal reintegrao ocorreu tanto de maneira passiva quanto ativa.
A reintegrao passiva se deu na ausncia de poder de deciso por parte dos
sujeitos vtimas da escravido. A reintegrao ativa, por outro lado, se deu nos
palenques4, em decorrncia de decises conscientes e um planejamento da ao
para fins concretos.
Para a autora, desde o processo de formao dos primeiros palenques os
afrocolombianos constituram uma srie de cognies e valores que se remetiam
aos lugares originrios de onde esses indivduos haviam sido retirados, porm
adaptados e renovados para as demandas de sua situao presente
(FRIEDEMANN, 1992). Por esse motivo, haveria, ainda hoje, resqucios de uma

_________________________________________
4
Palenque, a exemplo do quilombo brasileiro, consiste em uma forma de assentamento de difcil
acesso para onde se dirigiam negros cimarrones (aqueles que se rebelavam contra os senhores de
escravos ou fugiam do cativeiro).
117

cultura negra palenquera em amplos territrios do Caribe e do Pacfico colombianos,


discernvel na musicalidade, na lngua, nos rituais funerrios e na tradio oral.
Em termos metodolgicos e conceituais, os trabalhos de Nina de
Friedemman, bem como os de Jaime Arocha e Carlos Agudelo, outros dois
importantes acadmicos dos estudos afrocolombianos, enfocam as prticas culturais
das populaes negras em sua relao histrica com o meio-ambiente e os
contextos sociopolticos e econmicos que os cercam. Para esses autores, a
discriminao racial seria a principal forma de privao de direitos sociais e
econmicos para os afrocolombianos, alm de se constituir em fator preponderante
para a escassez de produo intelectual e acadmica sobre essas populaes.
Restrepo (1998) afirma, no entanto, que a marginalidade dos estudos sobre
afrocolombianos que perdurou at os anos 1980 no pode ser inteiramente atribuda
essa pretensa invisibilidade e estereotipia prprias do processo de discriminao
racial. Segundo o autor, as razes para tal marginalizao so o resultado da
construo disciplinar da antropologia no pas e seus critrios para definir a
pertinncia e relevncia das pesquisas conduzidas por seus membros.
A constituio do campo antropolgico colombiano se deu, de acordo com
Restrepo (1998), a partir de parmetros disciplinares definidos nos pases centrais.
Assim, a nfase nos estudos sobre sociedades primitivas e na definio de
cultura como uma unidade discreta, coerente e autocentrada, bem como a
delimitao do papel da etnografia como sendo a experincia prolongada do
antroplogo em contextos culturais e lingusticos distintos do seu prprio, a fim de
acentuar o carter objetivo e comparativo de seus achados, foram firmemente
seguidos pelos acadmicos colombianos. Nesse contexto:

Os grupos indgenas se adequavam facilmente aos horizontes conceituais e


metodolgicos desta antropologia. As populaes indgenas podiam
aparecer no lugar de um Outro extico e distante, objeto da descrio e
interpretao etnogrfica como uma unidade com limites claramente
estabelecidos e explicvel em seus prprios termos. A noo de cultura e
esta etnografia modernista constituram as fronteiras do pensado e do
pensvel na antropologia do pas. Portanto, o desconforto com outras
experincias culturais e grupos humanos representados na ordem da
semelhana e da proximidade que dificilmente cabiam dentro desta
perspectiva disciplinar. Esta particular configurao conceitual e
metodolgica deste campo disciplinar a que permite compreender a
emergncia tardia do negro como objeto antropolgico e sua marginalidade
como tratamento antropolgico (RESTREPO, 1998, p. 193).
118

Assim, os trabalhos de Friedemann, Arocha, Agudelo e, mais recentemente,


de Eduardo Restrepo e Peter Wade so marcados, para alm de sua dimenso
acadmica, por um forte engajamento poltico. Em um primeiro momento, esses
autores se viram obrigados a argumentar sobre a pertinncia de seus temas de
pesquisa, desafinando colegas que, nas palavras de Friedemman (1984), afirmavam
que estudar negros no era antropologia. No entanto, ao persistirem com a temtica
e, aos poucos, solidificar sua participao dentro do ICANH e da Universidade
Nacional da Colmbia, esses intelectuais foram responsveis por institucionalizar o
campo de estudos sobre comunidades afrodescendentes. Temas como cultura e
identidade negra, contribuio da dispora africana para a sociedade colombiana e
formas de resistncia escravido tm sido, desde finais dos anos 1970, objeto de
intensa pesquisa graas ao empenho desses autores.
A produo intelectual sobre afrocolombianos inaugurada nos anos 1970 e
levada cabo, ainda hoje, majoritariamente por antroplogos e historiadores
coincide com outros processos (e por eles interpelada) transnacionais de
mobilizao de identidades negras, tais como a) o impacto do movimento por
direitos civis norte-americano; b) a institucionalizao, nas principais universidades
dos Estados Unidos, da rea temtica de African-American Studies; c) a insurgncia
de intelectuais negros e brancos contra os discursos hegemnicos vigentes acerca
do lugar do negro nas sociedades ocidentais; d) a expanso subcontinental de
correntes tericas sobre a experincia de afrodescendentes na Amrica Latina e; e)
os processos de descolonizao dos pases africanos. No cenrio nacional, h um
aumento significativo no nmero de afrocolombianos nas universidades. No por
acaso, como se ver mais adiante neste captulo, as primeiras organizaes negras
a emergirem no pas eram compostas majoritariamente por estudantes universitrios
(WADE, 1993).
A centralidade dos estudos sobre populaes indgenas no pas tambm
exerceu grande influncia na institucionalizao da antropologia das comunidades
negras. Segundo Restrepo (1998, p. 194), houve um processo sutil, porm profundo
de:

indianizao do negro para obter seu reconhecimento como objeto


antropolgico. Essa indianizao tem se constitudo em construir o negro a
partir do espelho do ndio. Quer dizer, o negro aparece desde o prisma
antropolgico do extico e do distante, se lhe aplica uma noo de cultura
essencialista, discreta, autossuficiente e explicvel em seus prprios
119

termos. Em um caso extremo, a invisibilizao do negro na antropologia


mais consequncia desse tipo de presena do que de sua ausncia.

Esse fenmeno apontado por Restrepo encontra reflexo no discurso dos


prprios ativistas negros, em especial a partir da promulgao da Constituio de
1991, como revela a fala de Carlos Rosero, um dos fundadores do PCN (Processo
de Comunidades Negras), a mais importante ONG negra do pas:

No por ser negro que se de comunidades negras. Se faz parte das


comunidades negras se as vivncias se expressam mediante prticas de
vida que recorram valores culturais desta comunidade. Isso implica
aspectos culturais e rituais simblicos da relao familiar, do manejo das
relaes de parentesco, do manejo das relaes espirituais. Um negro de
Bogot pode ser de comunidade negra ou no. A comunidade no surge do
ajuntamento de quatro negros. Se assim fosse, em Buenaventura existiria a
comunidade negra mais importante [do pas].

Nesse sentido, o processo de etnicizao acadmica e poltica em curso


na Colmbia um fenmeno recente, haja vista que, como dito anteriormente, aps
a escravido a populao negra no foi entendida como marcada por caractersticas
distintivas, mas integrada, de maneira subalterna, massa de cidados modernos
em oposio s comunidades primitivas indgenas (RESTREPO, 1998; NGWENO,
2007).
No plano acadmico a etnicizao negra pode ser observada na centralidade
dada pelos autores pioneiros s temticas culturais, folclricas e histricas sobre
afrodescendentes, assim como em sua constante referncia s huellas de
africania, ao cimarronismo e religiosidade negra. Tais aportes se caracterizaram
por refutar a tese de uma integrao e assimilao social dos afrocolombianos
cultura dominante. Nesse sentido, os estudos sobre comunidades negras rurais da
regio do Pacfico, mais congruentes com o modelo de etnicidade indgena
preconizado pela antropologia local, prevaleceram, ainda que a maior parte da
populao negra viva em outras regies do pas (PASCHEL, 2010; NGWENO,
2007).
No plano poltico, com a promulgao da carta constitucional de 1991, o
estado passa a reconhecer o carter multicultural e pluritnico do pas. A base do
multiculturalismo estatal colombiano, a exemplo do que ocorreu em outros pases
latino-americanos, inclui legislaes garantindo direitos territoriais e autonomia
poltico-administrativa a grupos sociais minoritrios (notadamente indgenas) por
120

conta de sua distintividade cultural (VAN COTT, 2000; HOOKER, 2005). Por essa
razo, com se ver logo a seguir, a Constituio de 1991 marca um aprofundamento
nos debates, dentro e fora do movimento negro, acerca da interrelao entre raa,
etnia e direitos territoriais (NGWENO, 2007).
De maneira geral, pode-se afirmar que, ainda que emergindo tardiamente na
academia colombiana, os estudos antropolgicos sobre populaes negras tm
contribudo de forma indelvel para a visibilizao sociopoltica dessas comunidades
e influenciado o debate pblico tanto anterior quanto posterior promulgao da
Constituio de 1991. Entre a dcada de 1970 e 2010 h um crescimento
exponencial de pesquisas e publicaes sobre afrocolombianos e, mais
recentemente, a participao de outros campos disciplinares, para alm da
antropologia e da histria, na produo de trabalhos sobre as populaes negras e a
ampliao das temticas estudadas.

2.4 Politizando o Impensvel: a emergncia do movimento afrocolombiano nas


dcadas de 1970 e 1980

A exemplo do que ocorreu nas esferas acadmicas e politico-institucionais, o


ativismo negro de base tnica tambm bastante recente no pas. Em Blackness
and Race Mixture: The Dynamics of Racial Identity in Colombia, primeiro livro de
Peter Wade sobre as dinmicas raciais no pacfico colombiano, baseado em
trabalho etnogrfico anterior promulgao da Constituio de 1991, o discurso de
base tnica, que viria a se tornar predominante na dcada de 1990, estava
completamente ausente.
De acordo com Wade (1995), a Colmbia tem, proporcionalmente, a segunda
maior populao negra da Amrica Latina, ficando atrs apenas do Brasil. H uma
grande diversidade histrica, cultural, tnica e poltica entre os afrocolombianos. Seis
regies socioculturais concentram a maior parte da populao negra do pas. So
elas: a Costa do Caribe, a Costa do Pacfico (principalmente no departamento do
Choc), as regies ribeirinhas de Magdalena, Cauca e Pata, e os Arquiplagos de
San Andrs e Providncia (GRUESO; ROSERO; ESCOBAR, 1998). Ainda que
dados oficiais sejam escassos e imprecisos, estima-se que cerca de 15 a 30 por
121

cento da populao do pas seja composta por afrodescendentes5. Na regio da


costa do Pacfico, esse percentual chega a 90% da populao (WADE, 1995;
ASHER, 2009).
Por conta dessa grande diversidade presente entre os povos descendentes
de africanos na Colmbia, em muitos relatos acadmicos este grupo populacional
descrito a partir de quatro terminologias anlogas mas que preservam a dimenso
de escolha/pertencimento identitrio e/ou territorial que marcam suas particulares
tnico-raciais internas. Negro(a), afrocolombiano(a), palenquero(a) e raizal so as
terminologias que tentam garantir um balano entre a dimenso racial e/ou tnica
desse pertencimento. Enquanto as categorias negro e afrocolombiano apontam para
um acento maior na dimenso de pertencimento racial, palenquero e raizal acionam
a identidade tnica e a territorialidade como liames da solidariedade coletiva. Devido
ao seu isolamento geogrfico, os palenques acabaram por se constituir em
comunidades autctones, com o desenvolvimento de prticas culturais, tradies e
lnguas prprias6. Raizal, por sua vez, faz referncia a um grupo tnico Afro-
Caribenho, habitante do arquiplago de San Andrs e Providncia, falando a Lngua
San Andrs, Providencia Creole e ingls crioulo.
A diversidade tnico-racial colombiana tambm fruto de uma ordem
geopoltica bastante peculiar na qual raa, etnia e nacionalidade so apreendidos a
partir de clivagens regionais. O pas subdividido em trs regies sociopolticas: a
Andina, as costas do Caribe e do Pacfico e a Amazonia-Orinoqua. A primeira, onde
se encontra a capital, Bogot, composta majoritariamente por brancos e mestios,
alm de ser a regio de maior desenvolvimento econmico e social do pas. A

_________________________________________
5
Os dados do ltimo censo colombiano, realizado em 2005, revelam uma populao total de 45
milhes de pessoas. Constava do censo uma questo de autoclassificao tnico-racial com seis
itens: (1) Indgena, (2) Rom [cigano], (3) Raizal do Arquiplago, (4) Palenquero, (5) Negro(a),
mulato(a), afrocolombiano(a) ou afrodescendente, (6) Nenhuma das anteriores. 10,6% da
populao se declarou afrodescendente (DANE, 2007). Ativistas do movimento negro, contudo,
acreditam que este nmero esteja incorreto. Para eles, a populao afrodescendente na Colmbia
gira em torno dos 15 milhes de habitantes, o que representaria aproximadamente 30% da
populao do pas.
6
San Baslio de Palenque, localizado prximo a Cartagena, na regio norte da Colmbia, o nico
entre os vrios palenques que existiram entre os sculos XVI e XVII a resistir at os dias atuais.
Composto por aproximadamente 3.500 habitantes, San Baslio foi declarado, em 2005, Patrimnio
Cultural Intangvel da Humanidade pela UNESCO. Em San Baslio a lngua oficial o Palenquero,
considerado por muitos pesquisadores a nica lngua crioula baseada no espanhol ainda praticada
no mundo (Cf. http://www.unesco.org/culture/intangible-heritage/11lac_uk.htm).
122

segunda habitada maciamente por afrodescendentes e a terceira concentra parte


significativa da populao indgena. A atual hierarquia geopoltica e cultural, cujas
bases remontam ao perodo colonial, contribuiu fortemente para o formato de
organizaes negras que surgiram no pas nas dcadas de 1970 e 1980 (WADE,
1993, 1995; ASHER, 2009).
Segundo Asher (2009), a aprovao da Lei 2 de 1959, atribuindo status de
reserva florestal governamental vastas reas do pas, incluindo extensas pores
de terra do departamento do Choc, teve impacto considervel para as populaes
negras da regio. Para os indgenas, que detinham certo controle sobre suas terras
por conta de legislaes anteriores, tal lei teve efeitos limitados. Porm, para as
comunidades negras habitantes de zonas rurais o efeito foi devastador. Elas
passaram a ser, efetivamente, invasoras das terras que habitavam desde o perodo
colonial. Alm disso, o crescente interesse pela explorao econmica da regio
(especialmente pelo setor extrativista de minrios, madeira e outros recursos
naturais) aumentava sobremaneira a vulnerabilidade dessas comunidades rurais
(ASHER, 2009).
Embora contando com significativa presena em todos os quatro
departamentos da regio do Pacfico, apenas no Choc os negros eram maioria. A
capital do departamento, Quibd, era controlada politicamente por uma elite negra,
incluindo a administrao da Corporao Autnoma Regional para o
Desenvolvimento do Choc (CODECHOC). Para as comunidades negras rurais,
contudo, nem a presena dessa elite poltica foi benfica, haja vista que, por
intermdio da CODECHOC, houve um aumento exponencial das concesses para
que madeireiras privadas e mineradoras se instalassem na regio (ASHER, 2009).
Para se contrapor depreciao crescente das condies de vida das
comunidades negras rurais, membros da Igreja Catlica, por meio das Comunidades
Eclesiais de Base e das pastorais afrocolombianas, passaram a auxiliar, a partir dos
anos 1970, a organizao poltica do campesinato negro (ASHER, 2009). A criao
da Associao Campesina Integral do Atrato (ACIA), uma das maiores e mais
importantes associaes de campesinos negros do Choc, no incio dos anos 1980,
fruto dos esforos empreendidos por representantes do populao negra local e
membros da Igreja Catlica.
A ACIA, assim como outros grupos da regio, emblemtica por no
explicitar, at meados dos anos 1980, nenhuma aspecto vinculado ao pertencimento
123

racial ou tnico como possveis fatores agregadores. Para Wade (1995), h ao


menos duas razes que poderiam explicar essa ausncia de uma discurso tnico-
racial. Primeiramente, at os eventos preparatrios para a reformulao da
Constituio, que consagrou os termos afrocolombianos e comunidades negras
para se referir s comunidades locais de descentes de africanos, havia uma mirade
de outras terminologias nativas utilizadas por eles para se referirem uns aos outros.
Livres, morenos e gente negra se constituam nos termos mais comuns utilizados
para se referirem a si mesmos e demarcar uma diferena em relao aos cholos,
terminologia que utilizavam para designar os indgenas da regio. Nesse sentido, o
discurso em prol de uma identidade tnico-racial unitria tinha pouca ressonncia
dentro do campesinato negro quele momento.
Ademais, as comunidades negras, diferentemente dos indgenas, tinham
maior proximidade com a economia de mercado por conta de sua participao direta
na minerao de ouro e na extrao de madeira. Isso garantia uma relao com os
grupos indgenas que oscilava entre a cooperao e o conflito. Os negros serviam
muitas vezes como mediadores para que os indgenas tivessem acesso esfera
econmica, ao passo que os indgenas emprestavam suas terras para que os
negros pudessem plantar, alm de lhes vender produtos agrcolas e fornecer-lhes
tratamento medicinal ocasional (WADE, 1995). Com a intensificao da entrada de
empresas privadas em atividades antes exploradas quase que exclusivamente pelos
negros, estes passaram a ter um acesso ainda mais restrito terra, o que os levava
a invadir territrios indgenas, ocasionando uma srie de conflitos. Nesse contexto, a
luta pela garantia de direitos territoriais se mostrava mais pungente que
reivindicaes contra o racismo (ASHER, 2009).
dentro desse contexto que, a exemplo do que ocorreu no mbito
acadmico, o aspecto tnico do movimento negro colombiano comea a se
delinear. As comunidades negras rurais do Choc, sob a liderana da ACIA e o
apoio estratgico de algumas entidades indgenas, em especial da Organizao
Regional Ember-Waunana do Choc (OREWA), lograram Influenciar as populaes
locais a realizar greves civis e, conseguiram, em alguns momentos, ampliar cenrios
de negociao com autoridades estatais (WADE, 1995; ASHER, 2009; PASCHEL,
2010).
Em 1987 a ACIA organizou o primeiro frum sobre questes agrrias e
silvicultura da regio do rio Atrato. Tal frum contou com a presena de oficiais de
124

diversas agncias federais, entre elas o Departamento Nacional de Planejamento


(DNP), o Instituto Nacional de Recursos Naturais Renovveis (INDERANA) e o
Instituto Colombiano de Reforma Agrria (INCORA), alm da diretoria regional da
CODECHOC. Segundo Agudelo (2001), graas ao frum a ACIA conseguiu
assinar um acordo com a CODECHOC lhe garantindo o direito ao usufruto coletivo
de 600.000 hectares de terra que, sob a Lei 2 de 1959, era considerada reserva
florestal estatal. Para Asher (2009), apesar dos acordos firmados as comunidades
negras locais continuaram a enfrentar problemas de financiamento e apoio tcnico,
alm de dificuldades para demarcar terras e a recusa da CODECHOC em cumprir
o acordo.
Como resposta, a ACIA, se valendo das estratgias previamente empregadas
pela OREWA que, desde a dcada de 1970 vinha trabalhando para expandir seu
controle sobre as reservas indgenas, buscou aumentar sua base de apoio. Assim a
ACIA se juntou Organizao de Bairros Populares e Comunidades Negras do
Choc (OBAPO) para conseguir chamar a ateno para a situao precria em que
viviam as comunidades negras pobres da regio e aumentar a visibilidade de sua
luta poltica (ASHER, 2009). Com a recusa das autoridades locais em negociar, a
ACIA, novamente contando com o apoio de organizaes indgenas, buscou apoio
junto ao governo federal.
Em reunio realizada em 1988 com representantes do governo federal,
integrantes da ACIA propuseram que o governo garantisse a titulao coletiva das
terras habitadas tradicionalmente pelas comunidades negras. Para alguns autores
(AGUDELO, 2001; WADE, 1997; ASHER, 2009; PASHEL, 2010) as reivindicaes
da ACIA por direitos fundirios eram, em princpio, demandas clssicas de
movimentos campesinos, contudo, sob a influncia da OREWA, essas
reivindicaes foram revestidas de uma dimenso tnica e ambientalista,
evidenciando-se, assim, um processo de difuso relacional, nos termos definidos por
Tarrow (2001). Para Asher (2009), os resultados polticos de tal estratgia foram
ambguos. O governo federal no garantiu ACIA direito coletivo s terras nem
tampouco reconheceu suas demandas de carter tnico. Por outro lado,
representantes governamentais garantiram que a entrada de madeireiras privadas
na regio seria limitada determinadas regies, permitindo que nas reas
designadas para o manejo coletivo da terra as atividades extrativistas fossem
mantidas nas mos das comunidades negras (ASHER, 2009).
125

Enquanto nas reas rurais do Pacfico as primeiras organizaes negras que


emergiram nos anos 1970 e 1980 aludiam apenas implicitamente questo racial,
nas reas urbanas houve a ecloso de grupos que, inspirados pelas lutas por
direitos civis norte-americano e a experincia de outros pases latino-americanos,
tratavam explicitamente dos aspectos polticos e identitrios da negritude num pas
marcado pelo racismo. Compostas principalmente por uma pequena elite intelectual,
estudantes universitrios e pessoas vindas da classe mdia, tais organizaes
acentuavam o peso do racismo e da discriminao racial na vida dos
afrocolombianos e, ao mesmo tempo, buscavam aumentar a conscientizao tnico-
racial deste contingente populacional (WADE, 1995; ASHER, 2009; PASCHEL,
2010).
Nesse contexto, duas organizaes se destacaram. A primeira, Centro de
Investigaes e Desenvolvimento da Cultura Negra (CIDCUN), fundada em Bogot
em 1975 por Amir Smith Crdoba. Os ativistas do CIDCUN se apoiavam nos
trabalhos de Franz Fanon, Malcon X, Angela Davis e na experincia do movimento
por direitos civis norte-americano para sustentar suas aes. O CIDCUN era
responsvel pela elaborao e divulgao do jornal Presencia Negra, financiado
pela UNESCO, que debatia questes sobre racismo, discriminao racial e
conscientizao poltica de afrocolombianos. Seus ativistas tambm promoviam
seminrios anuais sobre cultura negra para professores, alm de terem publicado
vrios livros sobre a questo racial na Colmbia. O CIDCUN ainda existe mas, sem
o financiamento da UNESCO, suas funes foram reduzidas ao mnimo possvel
(WADE, 1997).
A segunda organizao, Soweto, foi fundada em 1976 por Juan de Dios
Mosquera, juntamente com outros militantes negros, em Pereira, capital do
departamento de Risaralda. O Soweto era uma organizao composta
majoritariamente por estudantes universitrios que, insatisfeitos com o tratamento
dado questo racial dentro das entidades de esquerda da poca, tomaram para si
a tarefa de construir um movimento social em melhores condies de compreender
as mltiplas formas de opresso e marginalizao a que afrocolombianos estavam
sujeitos. Em 1982, o grupo Soweto deu lugar ao Movimento Cimarrn, com sede em
Buenaventura, cidade porturia do Departamento do Valle de Cauca. Ainda atuante
no cenrio colombiano atual, o Movimento Cimarrn se caracteriza por ser uma
organizao de carter urbano, composta por intelectuais e com enfoque mais
126

voltado para discutir racismo, discriminao racial e oportunidades iguais para


afrocolombianos, como bem demonstra o depoimento de Mosquera:

Vemos na sociedade colombiana uma invisibilizao das pessoas negras,


dos profissionais negros, dos estudantes negros, das mulheres negras, em
quase todas as esferas da sociedade. Especialmente nos empregos de
ateno ao pblico e nos empregos de boa qualificao, que so o privilegio
das pessoas mestias ou brancas na Colmbia. Em nosso pas, as pessoas
negras seguem fazendo os trabalhos de negro, ou seja, os trabalhos que
antes eram de seus ancestrais escravizados. Recolhendo os lixos nas ruas,
no servio domstico, como no caso das nossas mulheres. Nossa gente
segue trabalhando na agroindstria, na coleta e colheita de frutas, segue
trabalhando escravizada, como os cortadores de cana.

O Movimento Cimarrn foi, ao longo da dcada de 1980, a organizao negra


mais importante da Colmbia. Contudo, como nota Wade (1995), essa organizao
teve um impacto limitado em ampliar o debate pblico sobre a questo tnico-racial
no pas. Por um lado, a parcela da populao que poderia vir a se auto-identificar
como negra e, portanto, suscetvel de se envolver na organizao se encontrava
isolada nas reas rurais do Pacfico ou era pobre e semialfabetizada, o que
dificultava o seu recrutamento para um movimento liderado por pessoas da classe
mdia. Por outro lado, com um discurso politico claramente influenciado pelo modelo
de relaes raciais norte-americano, tais organizaes enfrentavam dificuldades
para romper com o discurso hegemnico sobre o carter mestio e harmnico do
pas (WADE, 1995).
O caso colombiano , nesse cenrio, distinto do brasileiro por duas razes.
Em primeiro lugar, trata-se de um dos poucos pases latino-americanos, juntamente
com Nicargua, Honduras e Equador, em que organizaes negras rurais tm mais
importncia no cenrio poltico que organizaes urbanas. Em segundo lugar, at a
promulgao da Constituio de 1991, mesmo as organizaes rurais, cerca de 135,
de acordo com Grueso (2000), mostravam-se bastante frgeis e sem um objetivo
comum a alcanar. H, no contexto colombiano dos anos 1980, dois frames de ao
coletiva contrastantes. A face urbana do movimento negro, representada
primariamente pelo Movimento Cimarrn, com seu discurso pela igualdade racial e,
por outro lado, a face rural do movimento, representada pela ACIA, pendendo para
um discurso sobre diferena tnico-cultural, autonomia e sustentabilidade.
O processo de reforma constitucional se constituiu, nesse contexto, em uma
estrutura de oportunidade poltica para que temas relativos discriminao racial e
127

direitos territoriais fossem debatidos. Contudo, a participao da populao negra


nesses debates no ocorreu em condies ideais, pois como afirma Asher (2009, p.
14):

Negros entraram no processo de reforma constitucional em uma espcie de


duplo vnculo tnico: discriminados ou exotizados por causa de sua
diferena racial, mas sem ser considerados suficientemente distintos da
populao mestia colombiana, como os ndios, para merecer status legal
especial.

Apesar do contexto poltico pouco favorvel, a Constituio colombiana


garantiu alguns direitos (especialmente no tocante titulao de terras) uma
parcela considervel da populao negra. Alguns autores (PASCHEL, 2010;
HOOKER, 2005), chegam a afirmar que a Lei 70 a legislao mais abrangente
para a populao afrodescendente na Amrica Latina. Ademais, por um nmero
variado de razes que iriei discutir nas sees seguintes, foram as comunidades
negras rurais do Pacfico que erigiram como sujeito poltico de direitos na Colmbia
ps Constituio de 1991.

2.4.1 O Movimento Afrocolombiano e a Constituinte

As mudanas polticas vividas pela Colmbia nos anos 1980 tm pouca, se


alguma, relao com a ecloso do movimento negro em reas rurais e urbanas do
pas. O legado de tais mudanas, contudo, fundamental para a consolidao do
movimento negro, uma vez que oferece s organizaes negras ferramentas para
interpelar o estado a fim de que este coloque em prtica uma srie de aes
previstas nas legislaes federais, convenes e tratados internacionais dos quais o
pas signatrio.
Durante as dcadas de 1980 e 1990 vrios pases latino-americanos
reformaram parcial ou completamente suas constituies e, nesse sentido, a reforma
poltica colombiana no pode ser entendida como um caso excepcional. Contudo, a
nova Constituio colombina, em substituio Carta de 1886, fruto de uma
trajetria histrica bastante especifica.
128

Desde sua independncia da Espanha, a Colmbia tem sido caracterizada


tanto pela prevalncia de um sistema poltico bipartidrio quanto pela frequncia e
intensidade de episdios de violncia social. Ainda no sculo XIX houve 28 guerras
civis na Colmbia (9 nacionais, 14 locais, 2 contra o Equador e 3 quarteladas),
incluindo a Guerra dos Mil Dias (1899-1902), que teve efeitos devastadores para o
pas7 (BUSHNELL, 1993). J o sculo XX foi marcado pela intensificao dos
conflitos armados, narcotrfico e a expanso das atividades de guerrilhas de
esquerda e grupos paramilitares.
Aps a Guerra dos Mil Dias a Colmbia viveu um perodo relativamente
tranquilo, que se encerrou no final dos anos 1940. Em nove de abril de 1948, Jos
Elicer Gaitn, candidato a presidente pelo partido liberal foi assassinado,
supostamente por ordem do governo conservador, dando incio a um perodo de 10
anos de guerra civil, conhecida como La Violencia. A populao de Bogot e de
outras localidades ocupa as ruas, entrando em confronto com a policia. O episdio
ficou conhecido como Bogotazo (quando referindo-se aos eventos que aconteceram
na capital) e Nueve de Abril (em relao aos ventos ocorridos nas demais regies do
pas). At 1958 aproximadamente 200.000 pessoas, de um total de 14 milhes de
habitantes, haviam sido assassinadas. O perodo de La Violencia acabou tambm
acelerando o processo de urbanizao da Colmbia, uma vez que muitos
campesinos foram obrigados a abandonar suas terras com medo do conflito armado
(BUSHNELL, 1993).
Para por fim aos massacres, conservadores e liberais propuseram a formao
de uma Frente Nacional, que consistia em uma coalizo entre os dois partidos, de
modo a que pudessem se intercalar no governo. Os partidos tambm se alternariam
no congresso, assembleias departamentais e conselhos municipais at o retorno de

_________________________________________
7
A Guerra dos Mil Dias pode ser considerada um dos maiores conflitos civis da histria colombiana.
O conflito teve inicio com uma disputa entre o Partido Liberal e o Partido Nacional, que ocupava a
presidncia da repblica poca, por conta de desentendimentos sobre a sucesso presidencial.
Porm, em 1900, foi eleito um novo presidente do Partido Conservador em aliana com o Partido
Liberal. Apesar da aliana a guerra prosseguiu, dessa feita contrapondo conservadores e liberais. O
conflito teve resultados devastadores para o territrio colombiano e apressou a dissoluo do
Partido Nacional. A guerra foi encerrada com a assinatura do Tratado de Wisconsin em 21 de
novembro de 1902, por intermdio do governo norte-americano, que tinha interesses no fim da
disputa para dar prosseguimento aos trabalhos de construo do canal do Panam. Alm disso, a
guerra ofereceu as condies necessrias para que, em novembro de 1903, o Panam, ento um
departamento colombiano, se separasse em definitivo do pas (BUSHNELL, 1993).
129

eleies competitivas em 1974 (BUSHNELL,1993). No entanto, como ressalta


Bushnell (1993), a manuteno de uma oligarquia poltica dentro de um sistema
bipartidrio fraco foi incapaz de solucionar problemas socioeconmicos ou diminuir a
frequncia dos episdios de violncia. Vrios grupos guerrilheiros emergiram
durante esse perodo, entre eles as Foras Armadas Revolucionrias da Colmbia
(FARC), o Exrcito de Libertao Nacional (ELN), o Exrcito Popular de Libertao
(EPL) e o Movimento 19 de Abril (M-19). Essas guerrilhas, alm de sindicatos,
grupos indgenas, movimentos campesinos e estudantes se envolveram em vrias
formas de protesto contra as polticas estatais a partir dos anos 1970.
No final dos anos 1980, durante o mandato do presidente Virgilio Barco
Vargas, houve a assinatura de um acordo de paz entre o governo e o M-19. Para
assinar o tratado de paz, o grupo guerrilheiro exigiu que o governo convocasse uma
Assembleia Nacional Constituinte (ANC), que deveria modificar a Constituio de
maneira a oferecer garantias para a criao de novos partidos polticos e a
representao de grupos minoritrios (AROCHA, 1992; BUSHNELL, 1993).
Diante da recusa do governo em reformular a Constituio, um grupo de
estudantes e professores universitrios criou o movimento Todava Podemos Salvar
a Colombia com o intuito de mobilizar a populao e forar o Estado a convocar a
ANC. Um dos lderes do movimento, Fernando Carrillo, professor de direito da
Universidade Javeriana, props em um artigo para o jornal El Tiempo que, durante
as eleies majoritrias de 11 de maro de 1990, fosse acrescentado uma stima
cdula de votao para que os eleitores pudessem opinar sobre a convocao da
ANC (RAMIREZ, 2000). O procedimento, conhecido popularmente como la sptima
papeleta, logrou acrescentar a seguinte pergunta ao pleito: "A fim de reforar a
democracia participativa? Vota para a convocao de uma Assembleia Nacional
Constituinte com representao das foras sociais, polticas e regionais da nao,
integrada democrtica e popularmente, para alterar a Constituio da Colmbia? ".
Aproximadamente 90% dos votantes foram favorveis criao da ANC (GRUESO,
2000; RAMIREZ, 2000).
La sptima papeleta foi considerada vlida pela Corte Constitucional
colombiana e, em dezembro de 1990, j sob a presidncia de Csar Gaviria, houve
a eleio para escolher os setenta membros da ANC, que iria promulgar a
Constituio de 1991. As organizaes negras, se aproveitando dessa janela de
oportunidade, realizaram o 1o Encontro de Comunidade Negras, cujo objetivo
130

principal era mobilizar os afrocolombianos para que apresentassem propostas para a


nova Constituio. Trs candidatos negros tambm concorreram s eleies para
compor a ANC: um do Partido Liberal, outro do Movimento Cimarrn e um terceiro
vinculado s FARC. Porm, nenhum deles conseguiu se eleger. Apesar da ausncia
de representantes negros a ANC foi marcada pela pluralidade de seus membros:

Pela primeira vez na histria da Colmbia, um organismo pblico nacional


incluiu representantes de minorias tnicas, religiosas e polticas: um
indgena Guambiano e outro Emberi, um pastor evanglico e
aproximadamente trs dezenas de ex-guerrilheiros do Movimento 19 de
Abril (M-19), do Exrcito Popular de Libertao (EPL), do Partido
Revolucionrio dos Trabalhadores da Colmbia (PRT) e do grupo indgena
armado Manuel Quintin Lame (AROCHA, 1992, p. 29).

Autores como Van Cott (2000), Paschel (2010), Asher (2009) e Arocha (1992)
elencam e discutem as inmeras dificuldades enfrentadas pelas organizaes
negras para se fazer representar junto ANC. Do ponto de vista das dinmicas
internas do movimento, tanto Asher (2009) quanto Paschel (2010) afirmam que a
fragmentao ideolgica e regional das organizaes negras dos anos 1980 no
possibilitaram a consolidao de uma identidade coletiva unida em torno de um
objetivo comum. No que diz respeito ao contexto poltico mais amplo, Van Cott
(2000) e Arocha (1992) relatam o baixo interesse que possveis aliados
demonstravam pelas demandas vocalizadas por lideranas negras. Alm disso, a
prpria legitimidade de tais demandas era contestada por intelectuais e polticos.
Asher (2009) afirma que at o processo de reforma constitucional no havia
nenhuma organizao negra de alcance nacional. Ademais, embora vrios grupos
tenham passado a celebrar traos culturais de uma identidade negra esta ainda
no havia se constitudo numa fora poltica relevante. Porm, durante o processo
constituinte, lideranas negras se organizaram para criar uma rede nacional de
entidades negras. No Choc, ACIA e OBAPO procuraram mobilizar os moradores
das regies mais pobres da capital, Quibd, e as comunidades negras das reas
costeiras. Em Buenaventura um grupo de estudantes e intelectuais vinculados ao
Movimento Cimarrn tentou estabelecer uma pauta de reivindicaes em torno das
desigualdades socioeconmicas e discriminao racial. Vrios ativistas da costa
Atlntica e de Bogot se uniram ao PCN. Assim, ACIA, OBAPO, Cimarrn e PCN
representavam o ncleo poltico em torno do qual a comunidade negra colombiana
gravitava (ASHER, 2009; PASCHEL, 2010).
131

Embora os afrocolombianos tenham se organizado em todas as regies do


pas, no havia consenso sobre quais reivindicaes priorizar junto ANC e
tampouco a consecuo de um frame de ao coletiva comum, capaz de unificar as
organizaes de diferentes partes do pas em torno de um objetivo comum. As
organizaes chocoanas se valiam de um frame tnico e centravam suas demandas
na luta por titulao e controle coletivos sobre recursos naturais. Organizaes mais
urbanas, como o Movimento Cimarrn, e polticos negros propunham a adoo de
legislaes anti-discriminatrias e a promoo de polticas pblicas racialmente
sensveis para diminuir as disparidades socioeconmicas entre brancos, negros e
ndios. O PCN, por seu turno, advogava por uma viso mais ampla sobre direitos
tnico-raciais, que implicava o respeito ao carter distintivo da populao
afrocolombiana, o reconhecimento de suas prticas culturais e a elaborao de
legislaes que garantissem exercessem autonomia poltico-administrativa sobre os
territrios habitados (em vez de titulao coletiva) sobre a regio do Pacfico. De
acordo com Paschel (2010), essas divises internas entre organizaes negras
exerceram grande influncia na (in)capacidade articulatria do movimento para o
processo constituinte.
Emular algumas das estratgias empregadas pelo movimento indgena foi
uma das sadas encontradas pelas organizaes negras para terem suas demandas
consideradas pela ANC. Porm, os resultados foram limitados, visto que, enquanto o
movimento indgena tinha grande fora organizativa e amplo apoio popular, as
organizaes negras tinham identidades coletivas mais fracas e contestadas, eram
menos enraizadas em tradies culturais e menos conectadas entre si (VAN COTT,
2000, p. 76). Segundo Van Cott (2000), a impressa normalmente ignorava os
protestos encabeados por ativistas negros e raramente fotografava ou entrevistava
as lideranas do movimento. A nica exceo, de acordo com a autora, ocorreu em
maio de 1991, quando a impressa cobriu a ocupao da Embaixada do Haiti e
outros prdios pblicos de Bogot e das principais cidades do Choc. Esse protesto
tinha como objetivo chamar a ateno dos delegados da ANC para que
considerassem os afrocolombianos um grupo tnico e lhes garantisse direitos
territoriais. No entanto, esses e outros protestos tiveram impacto reduzido.
Jaime Arocha, um dos acadmicos que atuou na Subcomisso de Equidade e
Direitos tnicos, que precedeu os trabalhos da ANC, afirma que vrios polticos e
intelectuais consultores de grupos indgenas no reconheciam a pertinncia das
132

reivindicaes do movimento afrocolombiano por direitos territoriais e tnicos. Assim,


j no primeiro encontro da comisso, organizaes indgenas valeram-se de um
argumento desenvolvido por Vctor Daniel Bonilla (que tambm era consultor do
movimento) para deslegitimar as demandas feitas pelos afrocolombianos. Para eles
apenas os indgenas, e no os negros, tinham credenciais histricas, sociais e
jurdicas para requererem o reconhecimento de suas identidades coletivas
(AROCHA, 1992). Segundo Arocha, Bonilla, e por conseguinte as organizaes para
as quais ele prestava consultoria, ignorava o fato de que comunidades negras tm
exercido controle territorial em ambas as costas, no Vale do Rio Pata e na regio
norte do Rio Cauca. Ademais, Bonilla tambm desconsiderava a importncia dos
palenques e comunidades cimarrones em forjar identidades coletivas negras
distintas daquelas de outros grupos sociais (AROCHA, 1992).
Arocha (1992) afirma que, aps algumas sesses de debates acalorados
entre os membros da subcomisso, foi possvel romper com uma viso restritiva de
etnicidade e pens-la para alm dos contornos das comunidades indgenas,
Contudo, quando a Assembleia Nacional Constituinte se reuniu, em abril de 1991:

[...] O ndio guambiano Lorenzo Muelas, lder do Movimento de Autoridades


Indgenas do Sudoeste, ao lado de Orlando Fals Borda, pioneiro da
moderna sociologia, pesquisador, escritor e membro da Aliana
Democrtica M-19, leram uma nova proposta, intitulada Sobre povos
indgenas e grupos tnicos. Muelas e Fals no s reiteraram a distino
rejeitada durante as sesses preparatrias, eles negaram que a maioria dos
afrocolombianos tivesse qualquer etnicidade. Etnia, segundo eles, deveria
ser reservada para os residentes tradicionais de ilhas do Caribe da
Colmbia, San Andrs, Providencia e Santa Catalina. Seu argumento
idealizava povos indgenas em detrimento de grupos tnicos em assuntos
sensveis como autonomia poltica, o exerccio de direitos territoriais
comunais tradicionais, a consolidao de formas distintivas de organizao
familiar, social e comunitria, bem como a gesto racional do meio ambiente
(AROCHA, 1992, p. 30).

A recusa em legitimar as reivindicaes do movimento afrocolombiano


confirma a hiptese de Dryzek (1996) sobre a dificuldade que movimentos sociais
tm de impactar o sistema poltico quando oportunidades discursivas e institucionais
se encontram ausentes. Mas, apesar dos obstculos enfrentados, uma parcela da
populao afrocolombiana conseguiu, de forma indireta, ter algumas de suas
demandas reconhecidas pela nova Constituio.
Foi atravs da participao de Francisco Rojas Birry, um lder indgena do
departamento do Choc bastante ligado s organizaes negras da regio, que as
133

comunidades negras do Pacfico conseguiram se fazer representar junto ANC. Em


30 de abril de 1990, Rojas Birry leu a proposta intitulada Direitos para Grupos
tnicos cujo argumento ia de encontro quele defendido por Muelas e Fals Borda
semanas antes. Para Rojas Birry a questo indgena e a questo negra no
poderiam ser compreendidas separadamente, posto que eram completamente
interconectadas. O fato de um representante indgena defender abertamente a
extenso de direitos territoriais e tnicos para as comunidades negras do Pacfico
garantiu maior legitimidade s suas reivindicaes (GRUESO, ROSERO,
ESCOBAR, 1998; PASCHEL, 2010). As organizaes afrocolombianas,
aproveitando-se dessa importante aliana, passaram a empregar uma srie de
atividades com o objetivo de chamar ateno para suas questes e influenciar a
opinio pblica e os demais delegados da ANC para a necessidade de se incluir
legislao especfica para as comunidades negras dentro do texto constitucional.
Tais atividades incluam marchas, a formao de alianas com outros grupos
indgenas e a realizao de uma campanha de envio de 25.000 telegramas para
polticos e delegados da ANC, exigindo a incluso de afrocolombianos na
constituio (PASCHEL, 2010; AGUDELO; 2001; GRUESO, 2000).
Alm do apoio de Rojas Birry outro fato inesperado contribuiu para garantir
legitimidade s reivindicaes do movimento afrocolombiano. Em acordo anterior
convocao da ANC lderes dos principais partidos polticos concordaram com a
possibilidade de se incluir um artigo ressaltando o carter multicultural da sociedade
colombiana (VAN COTT, 2000). Assim, apesar de controverso, o Artigo 7, afirmando
que o Estado reconhece e protege a diversidade tnica e cultural da nao
colombiana foi aprovado pelos membros da ANC (COLOMBIA, 1991).
Como resultado, as organizaes negras aumentaram seu lobby, procurando
demonstrar que, com a incluso do artigo 7, abria-se a possibilidade para que a
noo de cidadania pudesse ser expandida, cabendo, portanto, o reconhecimento
estatal das demandas das comunidades negras. Com a ampliao do debate,
Orlando Fals Borda, que at ento se opunha equiparao de direitos entre
indgenas e negros, e Rojas Birry escreveram uma proposta contemplando algumas
reivindicaes das organizaes negras do Pacfico. Lorenzo Muelas apresentou a
proposta ao plenrio da ANC. Porm, a proposta s foi aceita no encerramento dos
trabalhos da ANC, quando Muelas, Rojas Birry e Fals Borda ameaaram no assinar
o projeto final da nova Constituio caso a proposta fosse rejeitada (VAN COTT,
134

2000; ASHER, 2009; PASHEL, 2010). No entanto, a proposta foi aprovada como um
artigo provisrio, demonstrando a relutncia da ANC em reconhecer negros e
indgenas de maneira similar. Em sua redao final do Artigo Transitrio 55 (AT55)
afirma que:

Dentro do prazo de dois anos, aps a entrada em vigor da presente


Constituio, o Congresso expedir, aps laudo redigido por uma comisso
especial criada pelo Governo para esse fim, uma lei que concede s
comunidades negras que ocupam terras baldias nas reas rurais ribeirinhas
dos rios da Bacia do Pacfico, de acordo com suas prticas tradicionais de
produo, o direito propriedade coletiva das reas que ir demarcar a
mesma lei.

Na comisso especial referida no inciso anterior, em cada caso devero


participar representantes eleitos pelas comunidades envolvidas.

A propriedade assim reconhecida s poder ser vendida nos termos


previstos em lei.

A mesma lei estabelecer mecanismos para a proteo da identidade


cultural e dos direitos dessas comunidades, e para promover seu
desenvolvimento econmico e social.

Pargrafo 1. O disposto no presente artigo poder ser aplicado a outras


reas do pas que apresentem condies similares, pelo mesmo
procedimento e estudos anteriores, e laudo favorvel da comisso especial
aqui prevista.

Pargrafo 2. Se aps a expirao do perodo especificado neste artigo o


Congresso no tiver expedido a lei a que ele se refere, o Governo dever
faz-lo dentro dos seis meses seguintes, por meio de decreto com fora de
lei (COLOMBIA, 1991).

Apesar de toda a mobilizao das organizaes negras ao longo do processo


de reforma da Constituio, a aprovao do AT55 foi surpreendente at mesmo para
os ativistas negros mais otimistas. Nesse sentido, a aprovao do AT55 no pode
ser entendida fora de uma anlise do contexto poltico mais amplo. Como sugere
Kriesi (2004), as estruturas polticas estatais e as clivagens polticas exercem grande
influncia nas estruturas de oportunidades polticas. No caso colombiano, como
tentei demonstrar nas sees anteriores deste captulo, a mobilizao politica de
ativistas negros e outros atores sociais ocorre num contexto de profundo
desiquilbrio estatal, o que contribui decisivamente para a urgncia com que
assuntos relacionados excluso poltica de grupos minoritrios fossem trazidos
lume. Importante notar tambm que o giro multicultural, que propiciou a ampliao
dos reportrios de ao do movimento negro, no foi uma exclusividade da
135

Constituio colombiana. Pelo menos outros 15 pases latino-americanos (incluindo


o Brasil) que reformaram suas constituies nas dcadas de 1980 e 1990,
asseguraram em suas cartas magnas reformas multiculturais garantindo algum tipo
de direito a minorias tnicas, notadamente indgenas, o que revela a importncia do
contexto poltico internacional em dar visibilidade a questes que tero tratamento
local (HOOKER, 2005).
A aprovao do AT55 tambm pode ser entendida como um acontecimento
emblemtico para a explicitao de um confronto poltico entre atores estatais e no-
estatais. Pois, conforme Tarrow (2011, p. 33):

[o} confronto poltico produzido quando ameaas so vivenciadas e


oportunidades so percebidas, quando a existncia de aliados disponveis
demonstrada e quando a vulnerabilidade dos adversrios exposta. O
confronto cristaliza desafiadores em um movimento social quando tira
proveito de redes sociais enraizadas e estruturas conectivas e produz
frames vvidos de ao coletiva e identidades de apoio capazes de
sustentar disputas contra adversrios poderosos.

Nesse sentido, o AT55 propiciou, mesmo com todas as suas limitaes,


conforme atesta Juan de Dos Mosquera, fundador do Movimento Cimarrn, a
efetiva consolidao do movimento afrocolombiano. Com um prazo exguo para
elaborar o projeto de lei que substituiria o AT55, centenas de organizaes negras
surgiram em vrias regies do pas e, de forma correlata, realizaram-se vrios
encontros nacionais para definir um formato nacional para o movimento. Esse
perodo marca tambm, como se ver na seo seguinte, a precedncia do frame de
ao coletiva baseado na celebrao da diferena tnico-cultural sobre o discurso
que apontava para o debate sobre discriminao e promoo de igualdade racial.

2.4.2 A Comisso Especial para as Comunidades Negras e a Aprovao da Lei 70

Em 11 de agosto de 1992 foi constituda, a partir do decreto presidencial no


1232, a Comisso Especial para as Comunidades Negras, com as seguintes funes
e atribuies:
136

o
Artigo 1 : Cria-se a Comisso Especial para as Comunidades Negras
prevista no Artigo Transitrio 55 da Constituio Poltica, que ser composta
da seguinte maneira:
O Ministro do Governo ou seu delegado, que a presidir;
O Gerente Geral do Instituto Colombiano de Reforma Agrria, INCORA, ou
o seu delegado;
O Diretor do Departamento Nacional de Planejamento, DNP, ou seu
representante;
O Diretor do Instituto Nacional de Recursos Naturais Renovveis e do Meio
Ambiente, INDEREMA, ou seu representante;
O Diretor do Instituto Geogrfico Augustn Codazzi ou seu delegado;
O Diretor do Instituto de Pesquisas Culturais e Antropolgicas, ICAN, ou seu
delegado;
Os Senhores Gustavo de Roux, Jaime Arocha, Otilia Dueas, Edgar Eulises
Torres Murillo, Omar Torres Angulo, Jess Rosero Roano, Piedad Crdoba
de Castro, Guillermo Panchano, Silvio Garcs, e Luis Jaime Perea Ramos;
Trs representantes para cada uma das Comisses Consultivas de que
trata o artigo 3 do presente decreto, definido por elas.

o
Artigo 2 : A Comisso ter as seguintes funes:
Definir seu prprio regulamento, que ser aprovado por maioria;
Cumprir as funes previstas no AT55 da Constituio Poltica;
Identificar e propor mecanismos para a defesa da identidade cultural e dos
direitos das comunidades negras;
Propor s autoridades competentes programas de fomento e
desenvolvimento social e econmico para as comunidades negras.

o
Artigo 3 : Em cada um dos departamentos do Choc, Valle, Cauca e Nario
haver uma comisso, formada pelas organizaes que sero assinaladas
mais adiante, que ter por objeto fazer recomendaes particulares
Comisso Especial para o cumprimento de suas funes em relao s
particularidades das comunidades negras em cada um desses
departamentos (VASQUEZ, 1994, p. 52).

A criao da Comisso Especial representa uma importante inflexo no


debate sobre raa e etnicidade na Colmbia. Se at o fechamento dos trabalhos da
ANC pairavam dvidas e resistncias frente ao reconhecimento do carter tnico da
populao afrocolombiana, dentro da Comisso este tema se tornou prioritrio.
Como previsto pelo decreto presidencial, a maior parte dos ativistas negros que
vieram a compor a Comisso vinha da costa do Pacfico e j comeavam a articular
discursos sobre direitos tnicos. Organizaes negras de carter mais urbano e com
frames de ao coletiva mais voltados para os debates acerca do racismo e
disparidades raciais foram praticamente excludas dos debates. Assim, assiste-se,
no processo de elaborao da Lei 70, consolidao da etnicizaao poltica da
populao afrocolombiana. O depoimento de Libia Grueso, ativista do PCN,
bastante esclarecedor a esse respeito:
137

No processo da Assembleia Nacional Constituinte se enfocou a


necessidade de uma constituio que reconhecesse os direitos da
comunidade negra e pela primeira vez se exigiu um direito a partir da
diferena, no da igualdade, mas sim da diferena. Quer dizer, sempre se
havia pensado igualdade para as comunidades, que o que hoje se
chama de discriminao positiva, mas o que as organizaes propuseram
foi que teramos direitos a ser comunidades negras com direitos especiais,
por exemplo, o direito aos territrios, mais que terra aos territrios, e o
direito de ser com uma viso prpria como comunidade negra e cultura. O
direito de ser culturalmente distinto foi o primeiro princpio que se definiu.
Isso logo se converteu em estratgias organizativas, mas o que primeiro
identificou as pessoas foi o direito a ser culturalmente diferente, porque se
tinha outra maneira de pensar e uma maneira diferente de ver as coisas. Se
definiu que ramos tpicos campesinos porque queramos direitos especiais.
Sob esse primeiro princpio foi que se conseguiu articular todas essas
organizaes em torno da luta pelo reconhecimento.

Diante do exposto percebe-se que a excluso de organizaes urbanas,


como o Movimento Cimarrn, dos trabalhos da Comisso atende a uma certa
racionalidade. O frame de igualdade racial preconizado pelo Cimarrn no condizia
com a adoo de polticas multiculturais pelo estado. A incluso de afrocolombianos
na Constituio de 1991 se deu em termos muito especficos e, no ato de
elaborao da Lei 70, a prioridade era justificar, jurdica e conceitualmente, a adoo
de polticas multiculturalistas para a populao negra. Ademais, a nfase em direitos
tnicos um claro exemplo daquilo que Tarrow (2011) chama de difuso direta ou
relacional, onde repertrios ou frames so transmitidos atravs de contatos
pessoais, vnculos organizacionais ou redes associativas. Assim, os argumentos
antropolgicos que sustentavam o carter tnico das comunidades negras e o
sucesso alcanado pelos movimentos indgenas se valando desse mesmo frame,
foram preponderantes para que as organizaes negras do Pacfico se
apropriassem desse discurso dentro da Comisso.
O caminho at a aprovao da Lei 70 foi, contudo, longo e tortuoso. Houve
muitas divergncias entre intelectuais, agentes estatais e representantes das
organizaes negras no tocante ao alcance da legislao a ser aprovada. Nesse
contexto, coube aos acadmicos vinculados ao ICANH o papel mais importante
dentro da Comisso. Embora o ICANH fosse apenas uma entre as seis agncias
governamentais com assento na Comisso, seus representantes ficaram
responsveis por determinar conceitualmente os limites da legislao a ser
aprovada. Assim, mesmo contando com a presena de ativistas negros de diferentes
organizaes, agentes governamentais baseavam suas decises na expertise
tcnica de antroplogos do ICANH. Segundo Paschel (2010, p. 756):
138

O poder dos antroplogos associados ao ICAN e a ausncia de pesquisas


sistemticas sobre afrocolombianos dentro da academia levou a polmicos
debates que destacavam a relao entre desigualdades materiais
perpetuadas pelo estado e marginalizao discursiva reproduzida pela
academia.

A maior parte dos antroplogos do ICANH era, segundo Arocha e Friedemann


(1993), indigenista e, portanto, relutantes em atribuir etnicidade s populaes
negras. Alguns desses antroplogos argumentavam que as comunidades negras
haviam sido assimiladas cultural e materialmente dentro da sociedade colombiana
ao ponto de terem perdido completamente sua africanidade. Outros sugeriam que os
afrocolombianos estariam inventando uma identidade tnico-cultural para aferir
ganhos polticos (AROCHA; FRIEDEMANN, 1993; ASHER, 2009). Jaime Arocha, a
principal voz dissonante entre os intelectuais que compunham a Comisso,
argumentava que a invisibilidade das comunidades negras precisava ser revertida e
os princpios definidos pelo AT55, que legitimavam a reivindicao de
afrocolombianos por direitos tnicos e territoriais, deveria ser ratificada pela Lei 70
(AROCHA; FRIEDEMANN, 1993).
Segundo Paschel (2010), foi apenas aps a realizao do seminrio
Conceitos sobre Identidade Cultural nas Comunidades Negras, realizado em
novembro de 1992 e organizado pelo ICANH, que uma estratgia poltica mais
consensual comeou a ser delineada. O seminrio contou com a presena de 20
proeminentes antroplogos que, juntos, procuraram estabelecer os critrios para
definio de uma identidade cultural negra. Os participantes do seminrio
argumentaram, ento, que, em vez de copiar o modelo adotado pelos movimentos
indgenas, a melhor maneira de garantir direitos territoriais para os afrocolombianos
seria des-racializar suas reivindicaes. Nesse sentido, para esses acadmicos, o
ideal seria que as comunidades negras enfatizassem sua cultura, tradies e
envolvimento com o meio-ambiente e evitassem ressaltar uma identidade coletiva
baseada na experincia da discriminao racial e marginalizao (PASCHEL, 2010).
Como resultado dessas orientaes, ativistas negros passaram a incorporar o
discurso acadmico de forma a sensibilizar os agentes governamentais a oferecer-
lhes reconhecimento legal. Assim:

Lderes afrocolombianos argumentavam que era importante discutir


identidade e cultura dentro das comunidades negras. Eles destacaram a
natureza particular e dinmica da identidade cultural negra, relacionando
139

muitos dos problemas para identificar esta cultura falta de pesquisas sobre
essas comunidades. [...] Ativistas afrocolombianos preencheram essa
lacuna trazendo mapas, tambores, cnticos e conhecimentos sobre a
biodiversidade da costa do Pacfico para provar sua distintividade tnica
(PASCHEL, 2010, p. 759).

Paradoxalmente, ao se apropriarem do discurso poltico-acadmico sobre


diversidade tnico-cultural, as organizaes negras acabaram por inviabilizar a
possibilidade de expandir o conceito jurdico de comunidades negras para alm das
zonas rurais da costa do Pacfico como apontado pelo AT55. Assim, conforme
argumentam Restrepo (2004) e Wade (2005), o inicio dos anos 1990 marca a
consolidao do processo de etnicizao da negritude na Colmbia. Essa
etnicizao da negritude, contudo, no se deu pelo mero mimetismo de estratgias
empregadas pelo movimento indgena, como sugere Ngweno (2007), ou como
efeito direto da aprovao do AT55, como supe Arruti (2000). Longe de ser
consensual, a transformao das comunidades negras em agrupamentos tnicos o
resultado de uma complexa rede de negociaes e conflitos entre acadmicos,
agentes estatais e algumas organizaes do movimento negro.
Aps intensos debates na Comisso uma verso final da lei foi aprovada e
enviada ao governo. Em agosto de 1993, o ento presidente colombiano Csar
Gaviria, em visita costa do Pacfico, sancionou a Lei 70, tambm conhecida como
lei das comunidades negras. O texto final da Lei 70 composto por 68 artigos
distribudos em 8 captulos e revela tanto aspectos de uma mudana sem
precedentes na legislao tnico-racial do pas quanto explicita suas principais
limitaes. A Lei 70 tem dois objetivos, definidos no artigo 1, o primeiro relativo ao
reconhecimento do direito territorial coletivo de comunidades negras vivendo na
regio da costa do Pacfico, e o segundo devotado ao estabelecimento de
mecanismos de proteo social e econmica para os demais afrocolombianos. A lei
compreende ainda que as comunidades negras se constituem em um grupo tnico
distinto, mantendo cultura e tradies prprias. Segundo Paschel (2010), as
principais limitaes da lei podem ser observadas no apenas pelo que nela est
escrito, mas principalmente pelo que omite.

Assim, apesar das muitas referncias ao racismo e desigualdade racial


nas reunies da Comisso Especial e no processo de formulao da Lei 70
mais geral, a lei apenas menciona racismo e discriminao enfrentados
pelos afrocolombianos no artigo 33, que no est vinculado a qualquer
proposta concreta, sano de atos racistas, ou polticas claras para abordar
140

estas questes. Embora a maioria da populao negra fosse e continue


sendo urbana, a palavra "urbano" utilizada apenas uma vez na legislao
em uma disposio que define zonas rurais como estando para alm do
permetro urbano (PASCHEL, 2010, p. 762).

Para Wade (1997), uma das principais falhas da Lei 70 foi procurar igualar
scio-juridicamente as populaes afrocolombianas e indgenas. O autor afirma que
a Lei 70 implica uma imagem da identidade negra que contrasta com a que
comporta a ideologia do cimarronismo, que, embora anloga imagem da
identidade indgena no , em absoluto, redutvel a ela. Assim, a nfase da lei na
proteo do meio ambiente e na raiz ancestral da identidade negra engendra uma
(falsa) ideia de completa similitude entre as experincias indgena e negra. Por fim, o
enfoque principal da lei acaba sendo a terra e o territrio em detrimento da
pluralidade tnica.
Libia Grueso ressalta, por outro lado, os aspectos positivos e consequncias
no intencionais que a adoo da Lei 70 trouxe tanto para o estado colombiano
quanto as organizaes do movimento negro:

Com a Lei 70 se reconheceu perante a sociedade colombiana o direito ao


ttulo coletivo. No interior das comunidades, o titulo coletivo se rege pelos
direitos consuetudinrios. A proclamao da Lei 70 o reconhecimento das
comunidades negras que vm ocupando um territrio por vrias geraes e
uma mostra de respeito cultural. Foi a regulamentao da Lei 70 que
estabeleceu a existncia do conselho comunitrio como forma de
autogoverno no interior do territrio coletivo. Creio que quando a
Assembleia Nacional Constituinte reconheceu os ttulos nunca imaginaram
quantos negros ramos, nem quantos rios havia no Pacfico, nem em
quantas regies similares, como os vales inter-andinos, estvamos. Foi
depois de aprovada a lei que foram se dar conta da dimenso do problema.
No caso do Pacfico esto solicitando 9 milhes de hectares entre territrios
indgenas e territrios coletivos de comunidades negras, numa rea
estratgica de cerca de 11 milhes de hectares como o Pacfico e
acontece que nessa rea havia interesses de grupos econmicos externos
regio que queriam fazer novos projetos apropriando-se desses territrios,
pelo que houve uma evidente contradio de interesses. A lei 70 se
converteu em um obstculo para essas foras econmicas e a foi onde
apareceu o conflito nos territrios das comunidades negras. Foi justo onde
havia megaprojetos programados, onde se criaram focos de conflito para
obrigar o deslocamento das comunidades. Hoje em dia, a comunidade mais
deslocada do pas a comunidade negra e precisamente nas reas onde
coincidiam os ttulos coletivos com os megaprojetos. Creio que este conflito
foi construdo intencionalmente, por um mero interesse econmico, para
deslocar a comunidade e se apropriar de seus territrios.

Assim, a Lei 70 acabou por expandir o escopo do AT55 consideravelmente,


embora mantendo como foco central a titulao coletiva de terras. A Lei 70
reconhece o carter tnico dos afrocolombianos e prope a criao de mecanismos
141

para proteger sua cultura e identidade. Similarmente, a lei afirma que qualquer
programa realizado em nome das comunidades negras precisa passar por uma
autorizao prvia de seus representantes, incluir a participao efetiva de seus
membros e se atentar s suas particularidades, preservao do meio ambiente e
desenvolvimento de prticas locais de produo. A lei tambm amplia espaos de
participao institucional para representantes das comunidades negras. Assim, a lei
estabelece a participao de representantes negros junto aos Conselhos Territoriais
de Planejamento (organismos assessores para garantir a participao da sociedade
civil na avaliao e acompanhamento dos planos de desenvolvimento dos estados e
municpios), s Corporaes Autnomas Regionais (mecanismos de participao
social, vinculados ao Ministrio do Meio Ambiente) e ao Conselho Nacional de
Planejamento (instituio participativa criada na Constituio de 1991 com o objetivo
de elaborar polticas pblicas e avaliar os Planos de Desenvolvimento).
A lei cria ainda a Diviso de Assuntos para as Comunidades Negras,
Afrocolombianas, Raizais e Palenqueras vinculada ao Ministrio do Interior e
responsvel por assessorar a formulao de politicas pblicas orientadas para o
reconhecimento, proteo e desenvolvimento da diversidade tnica e cultural para
as comunidades negras. Por fim, estabelece-se a Comisso Consultiva de Alto Nvel
(CCAN) com a funo de mediar as relaes entre o estado e as entidades negras
locais, e a criao de um distrito eleitoral especial para permitir a eleio de dois
candidatos negros para o Congresso.
Entre as consequncias negativas da Lei 70 esto a marginalizao das
populaes negras urbanas, o aparecimento de conflitos territoriais nas reas rurais
do Pacfico, como mencionado no relato de Lbia Grueso reproduzido acima, e o fato
de que uma pequena elite poltica negra do Choc acabou tirando proveito dos
espaos de representao criados pela lei sem, contudo, ter qualquer relao direta
com as organizaes do movimento negro (GRUESO, ROSERO, ESCOBAR, 1998).
Mas, a despeito de suas limitaes, a Lei 70 representa uma ampliao de cenrios
de visibilidade e recursos institucionais para o movimento negro, como ser discutido
em profundidade no capitulo 4 desta tese.
142

2.5 Concluso

A anlise dos contextos de emergncia e consolidao dos movimentos


negros no Brasil e na Colmbia demonstrou que em ambos os casos h um
movimento duplo por parte do ativismo negro: de um lado a luta a reivindicao por
direitos de cidadania e aprofundamento da democracia e por outro a busca por
formas organizativas prprias e o fortalecimento do movimento. Enquanto
representantes de um movimento mais amplo, transnacional e polissmico, que tem
na metfora do Atlntico Negro sua sntese terica, os movimentos negros
brasileiros e colombianos podem ser caracterizados como um contrapblico
subalterno, para usar a expresso cunhada por Nancy Fraser. Assim, atravs das
tentativas de desconstruo de mitos sobre miscigenao e harmonia racial, bem
como a explicitao da falsa neutralidade estatal, estes movimentos denunciam os
vcios de origem de um sistema sociopoltico que no capaz de promover incluso
e cidadania a todos.
O papel desempenhado por intelectuais em ambos os contextos central
para o entendimento dos contextos de emergncia dos movimentos negros. Como
mencionado para o caso colombiano, a relao entre academia e ativismo negro
pode ser entendia como um caso de difuso direta ou relacional, conforme
terminologia proposta por Tarrow. Ademais, como sugere Kriesi, os debates
acadmicos funcionam tanto como catalisadores de um certo zeitgeist internacional
sobre o tema como refletem sobre contextos polticos e clivagens polticas
especificas de cada pas.
Uma das particularidades do caso colombiano em relao ao brasileiro est
relacionado ao lugar que a populao negra ocupa no imaginrio social e os reflexos
polticos contraditrios que tal posio acarreta. Na Colmbia, do ponto de vista
sociopoltico, as populaes negras foram sistematicamente invisibilizadas. A
situao tambm se repetiu na esfera acadmica. Embora a institucionalizao da
antropologia dos grupos indgenas tenha acontecido nos anos 1940, com uma srie
de pesquisas de cunho etnogrfico nas regies do Pacifico, pouco, ou nada, se
pesquisou sobre as comunidades negras que habitavam a mesma regio. Apenas
em meados dos anos 1970, com os estudos pioneiros de Nina de Friedemann, este
quadro se altera.
143

Esse processo de marginalizao discursiva reproduzido pela academia se


refletiu no modo como as entidades negras se organizaram para o processo
constituinte. A falta de uma estrutura de oportunidades discursivas fez com que
setores do movimento negro se valessem de estratgias similares quelas
empregadas pelos grupos indgenas do Pacfico. Tal emulao de estratgias
polticas de grupos indgenas veio promover aquilo que Peter Wade (2005)
considera como sendo um processo de etinicizao da negritude no pas.
Disso decorre que, na Colmbia, tanto a aprovao do AT55 quanto da lei 70
seguem um carter diferencialista. Assim, organizaes afrocolombianas s
conseguiram alcanar resultados positivos quando se des-racializaram e se
apropriaram estrategicamente de discursos acentuando o seu direito diferena,
cultura, territrio e autonomia, pois, do ponto de vista da alocao de recursos
pblicos, o estado colombiano enxerga as comunidades negras como anlogas s
comunidades indgenas. Se para as comunidades negras vivendo na regio do
Pacfico e partilhando tradies, hbitos e formas de vida com grupos indgenas isso
tenha aspectos positivos, o mesmo no se pode dizer a respeito de comunidades
negras vivendo em outras regies rurais do pas ou em centros urbanos (PASCHEL,
2010).
No Brasil, em contraste, o debate pblico sobre o problema do negro
remonta ao perodo de desmantelamento do regime escravista. Ademais,
academicamente o campo de estudos das relaes raciais anterior a
institucionalizao das cincias sociais no pas, com uma prevalncia de estudos
sobre os efeitos da discriminao racial para a integrao socioeconmica da
populao negra vivendo em reas urbanas. Assim, tanto o movimento negro quanto
os acadmicos brasileiros tm ressaltado a ideia de promover igualdade social e
poltica a um contingente populacional de experincia urbana. Como resultado, as
organizaes negras brasileiras tendem a orientar suas estratgias polticas e
reivindicaes em torno da noo de aprofundamento da incluso social e
tratamento igualitrio para afrodescendentes.
144

3 MOVIMENTO NEGRO E ESTADO NO BRASIL: DA LUTA CONTRA O MITO


DA DEMOCRACIA RACIAL S POLTICAS DE PROMOO DE
IGUALDADE RACIAL (1988-2010)

No Brasil, o perodo ps-constituinte marcado pelo crescimento exponencial


de organizaes negras. Surgem, em diferentes regies do pas, mais de uma
centena de entidades, com diferentes graus de mobilizao e contribuindo
significativamente para a ampliao do debate sobre a temtica racial
nacionalmente. Llia Gonzalez, uma das principais lideranas negras dos anos
1980, analisa, em entrevista ao jornal do MNU em 1991, as contribuies do
movimento em seu primeiro decnio e aponta para suas perspectivas futuras:

Eu acho que a contribuio foi muito positiva no sentido de que ns


conseguimos sensibilizar a sociedade como um todo; levamos a questo
negra para o conjunto da sociedade brasileira. Especialmente na rea do
poder poltico e nas reas relativas questo cultural. [...] Nesse lado
cultural a acho que ns sempre fomos vitoriosos, a verdade essa. Agora,
no que diz respeito s questes poltico-ideolgicas, a coisa sria, a meu
ver. O que a gente percebe que o MNU cutucou a comunidade negra no
sentido de ela dizer tambm qual a dela, podendo at nem concordar com
o MNU. Hoje, a gente verifica que pintou uma certa autonomia no que diz
respeito a algumas entidades a pelo Brasil, que articulam reas de ao
que no so, especificamente, aquelas que ficam numa poltica abstrata,
genrica, mas reas de ao no sentido concreto, dentro da comunidade,
dentro das propostas e das exigncias dessa comunidade. Para dar
exemplo interessante, me recordo do momento da Constituinte, em Braslia,
quando eu atuava enquanto mulher negra dentro do movimento de
mulheres, no Conselho Nacional. Havia uma passagem de informaes
porque o Movimento Negro estava reunido l para fazer suas propostas aos
constituintes. E eu me recordo que, de repente, chegou uma mulher dizendo
assim: Olha, o Movimento Negro est reunido levantando uma questo
incrvel, a questo do crime inafianvel com relao discriminao racial,
a gente tem que trazer isso tambm para ns. Esse tipo de troca, de
contribuio, que para mim era uma coisa abstrata que eu lia nas histrias,
por exemplo, do Movimento de Mulheres, do Movimento Negro e do
Movimento de Homossexuais nos EUA. E eu verificava uma anterioridade
de Movimento Negro na colocao de uma srie de questes para o
Movimento Feminista que, por sua vez, passou para o Movimento
Homossexual e, de repente, voc constata isso a partir de sua experincia
concreta. Eu acho que isso significa um avano do Movimento Negro, uma
contribuio extremamente positiva. Quer dizer, ns deixamos de ser
invisveis, a verdade essa. No d mais para se ficar escamoteando a
questo das relaes raciais no Brasil, pois ns estamos a, de uma forma
ou de outra (GONZALEZ, 1991, p. 08).

O depoimento de Llia Gonzalez lana luz sobre uma variedade de questes


que, para alm do olhar retrospectivo que ela lhes confere, d o tom dos debates em
145

torno da questo racial na dcada de 1990. Assim, alm da pluralizao de


entidades negras, outros fenmenos correlatos desse processo de politizao da
identidade coletiva negra podem ser observados, so eles: a especializao das
formas de atuao e a crescente institucionalizao do movimento.
Para Pereira (2008), acontece, nos anos 1990 um grande salto da militncia
negra no pas. Segundo o autor, tal salto ocorre em duas direes: para cima e para
baixo. A primeira relacionada apropriao de oportunidades institucionais e a
segunda voltada para a ampliao da base social do movimento:

No primeiro caso, os militantes mais voltados para as articulaes poltico-


partidrias e os processos eleitorais conquista de mandatos e assessorias
parlamentares, cargos em rgos oficiais, criao e gesto de Conselhos do
negro (criados como rgos oficiais em circunstncias polticas favorveis,
graas legislao especifica ou ao aprendizado do caminho das pedras
nas burocracias oficiais). No segundo caso, os que priorizaram o
fortalecimento das entidades negras e das articulaes internas do
Movimento Negro; de suas relaes com comunidades de maioria negra e
com as manifestaes culturais e religiosas de matrizes africanas
(PEREIRA, 2008, p. 69).

Pereira tambm ressalta que:

[...] embora seja possvel distingu-las, no h, propriamente, separao


entre os militantes das duas vertentes. Muitas vezes, as suas estratgias se
confundem. Na verdade, so parte de um mesmo processo, sendo, desse
modo, observadas pela maioria dos negros, pelo sistema de poder e pela
sociedade em geral (PEREIRA, 2008, p. 69).

Neste sentido, discuto, nesta seo, o papel desempenhado por essa dupla
vertente apontada por Pereira para os resultados positivos alcanados pelo
movimento negro nos anos 2000. Sem a inteno de esgotar a temtica, que
decerto bastante complexa, analiso o processo de institucionalizao do
movimento negro a partir do depoimento de militantes que tiverem uma participao
significativa junto aos aparatos estatais. Importante notar que, antes de se constituir
em uma operao orquestrada, com objetivos claros definidos priori, a interao
entre setores do movimento negro e o estado se deu, amide, de forma errtica,
profundamente dependente das redes de solidariedade estabelecidas entre
militantes negros e outros atores da sociedade civil e agentes estatais.
146

3.1 Pluralizao e Especializao das Organizaes Negras

A pluralizao e a especializao das organizaes do movimento negro so


fenmenos correlatos, embora distintos. O projeto de uma organizao de carter
nacional, encabeado principalmente pelo MNU, se esvanece. Concomitantemente,
vrias organizaes negras emergem em todas as regies do pas com demandas
que promovem intersees inovadoras entre raa, classe, gnero, gerao e
sexualidade, entre outras. A maior proximidade entre organizaes negras e atores
de outros movimentos sociais tambm contribuiu para ampliar sua agenda poltica e
fortalecer alianas em prol de uma pauta pelo fim das adscries raciais. Tambm
em decorrncia dessa maior aproximao com outros atores polticos, algumas
organizaes negras iniciam um processo de especializao passando a atuar em
uma nica frente. Destacam-se, nesse cenrio:

[...] as entidades voltadas para atuar na rea da educao, como a


Associao Afro-Brasileira de Educao Cultural e Preservao da Vida
(Abrevida), em So Paulo; o Educafro, no Rio de Janeiro; o Ncleo de
Estudos do Negro (NEN), em Florianpolis; as entidades dedicadas sade
reprodutiva da mulher negra, como a ONG Fala Preta!, de So Paulo; as
direcionadas aos empresrios negros, como o Coletivo de Empresrios e
Empreendedores Afro-Brasileiros do Tringulo Mineiro (Ceabra); as
destinadas a enfrentar o racismo luz do Direito, como as Comisses do
Negro da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB); as dirigidas para tratar
dos problemas psicolgicos decorrentes do racismo, como o Amma
Psique e Negritude, de So Paulo; as voltadas para conscientizar os
protestantes negros, como o grupo Negros em Cristo e, at mesmo, aquelas
criadas para defender os direitos dos gays negros, como o Quimbanda
Dudu, de Salvador (DOMINGUES, Petrnio, 2008, p.105).

Petrnio Domingues (2008) v nessa proliferao de organizaes negras


certo atomismo, uma vez que a diversificao do movimento negro deu-se, de
acordo com o autor, a expensas da diluio da preponderncia do MNU, que perde
sua fora algutinadora. A criao da Coordenao Nacional de Entidades Negras
(CONEN), durante a realizao do I Encontro Nacional de Entidades Negras,
ocorrido em 1991, como espcie de ncleo agregador de todas as entidades em
torno de fruns estaduais, tampouco parece ter surtido efeito capaz de barrar essa
tendncia pluralizao.
Discordo do autor no que diz respeito ao seu diagnstico acerca da
pulverizao das organizaes negras, cujo efeito deletrio seria a perda de um
147

sentido de unicidade. Contudo, concordo com a perspectiva, enunciada por Luiza


Bairros em entrevista para esta pesquisa, que v na pluralizao das organizaes
negras a possibilidade de ampliao da discusso da questo racial para alm dos
contornos da linha de cor, atentando-se para as clivagens e especificidades
geracionais, de gnero, de orientao sexual e de classe dentro da populao
negra.

O movimento negro, o movimento de todos os negros hoje formado por


vrios movimentos especficos. [...] Quando digo movimentos especficos,
no quero falar que por que eles se referem a questes especificas no.
o que eu chamo hoje de organizao poltica da identidade negra. Formas
de organizao poltica da identidade negra que podem aparecer de vrias
formas, posso me organizar como negra a partir da minha condio de
mulher, a partir da minha condio de jovem, a partir da minha questo
religiosa. assim que eu vejo. [...] Por que ao fim e ao cabo, todos esses
movimentos tiram sua legitimidade dessa coisa que a gente chama de
movimento negro, percebe? Essa coisa que a gente chama de movimento
negro, hoje, pra mim passou a ser uma inveno, isso uma inveno. Ele
se concretiza de diversas formas, mas ele uma referncia simblica
extremamente importante, por que foi isso que a gente genericamente
chamou de movimento negro, que estabeleceu as condies, deu o
vocabulrio e a gramtica pra que esses discursos todos pudessem se
especificar. Ento um pouco isso, eu acho isso, que tem essa inveno
chamada movimento negro que d origem a todas as outras possibilidades.

Essa diversificao interna do movimento negro se reflete no conjunto de


grupos especficos que emergiram no perodo ps-constituinte. H um aumento
expressivo do protagonismo de mulheres negras, quer em organizaes autnomas,
quer dentro de entidades negras mistas; dos movimentos quilombolas; das
organizaes juvenis; dos cursos pr-vestibulares para negros e carentes; e de
instituies tais como a CUFA, Olodum, Afro-Reggae e o Observatrio de Favelas,
que transitam entre polticas culturais e de celebrao da negritude a demandas por
ampliao da cidadania (RODRIGUES; PRADO, 2013; SILVA, 2012; SANSONE,
2004). As demandas do movimento negro, acompanhando o processo de
pluralizao identitria dessa subjetividade coletiva, tambm se ampliaram, sendo
que as principais temticas engendradas nesse contexto foram: reivindicaes por
reparaes e polticas de ao afirmativa, direitos territoriais, polticas pblicas
especficas, aumento da representao poltica, aumento da representao negra na
mdia, sade da populao negra e direitos sexuais e reprodutivos.
148

3.2 Institucionalizao do Movimento Negro

O processo de institucionalizao dos movimentos sociais no pode ser visto


apenas sob a ptica de sua provvel cooptao pelo estado, como sugerem autores
como Dryzek (1996) e Rahier (2012). No caso especfico brasileiro faz-se mister
compreender em que medida a permeabilidade do estado cria oportunidades
polticas que so interpretadas pelos movimentos sociais como possibilidade real de
ampliao de seu escopo de ao. Nesse contexto, espaos de mediao, como os
partidos polticos, podem auxiliar os movimentos sociais a reformular seus
repertrios de ao coletiva para que exeram um maior impacto sobre as
instituies estatais. H casos ainda em que os prprios movimentos sociais buscam
influenciar os partidos polticos, para que hajam como porta-vozes das
reivindicaes dos movimentos.
Nas dcadas de 1990 e 2000 o PT foi, inegavelmente, o partido que mais
incorporou as reivindicaes dos militantes negros em sua pauta poltica e tambm
mediou a incluso de ativistas em esferas poltico-decisrias. Como j discutido no
segundo capitulo, a participao de ativistas negros em partidos polticos se inicia j
com a fundao das principais legendas de centro-esquerda do perodo de transio
democrtica. Entretanto, a passagem para os anos 1990 marca uma
institucionalidade distinta da dcada precedente. Se no anos 1980 havia um
movimento dos ativistas em relao ao partido, na dcada de 1990 ocorre o
contrrio, com os partidos buscando incorporar ativamente lideranas e
reivindicaes do movimento negro.
A criao da Coordenadoria Especial do Negro (CONE) durante o governo de
Luiza Erundina na cidade de So Paulo, e da Secretaria Municipal para Assuntos da
Comunidade Negra, no governo de Clio de Castro em Belo Horizonte, figuram entre
os exemplos mais importantes desse novo formato de institucionalidade que vai na
direo do partido para o movimentos social. Diva Moreira, reconta o processo de
criao da secretaria belorizontina e seus elementos distintivos:

Em 1998 criamos em Belo Horizonte a primeira Secretaria Municipal para


Assuntos da Comunidade Negra criada por lei. Porque todas as
experincias anteriores foram de coordenadorias, de conselhos, lembra? O
primeiro em So Paulo, com o Franco Montoro ainda. Eu fazia uma
avaliao daquela institucionalidade anterior Secretaria, e a gente via a
149

fragilidade institucional, aquela coisa do governador simptico, a o outro


governador vinha e fechava. Como aconteceu com a Sedepron no Rio de
Janeiro. O Brizola era simptico, criou. O Marcelo Allencar no era
simpatizante da causa, destruiu. Ento a gente falou o seguinte: a gente
tem que fazer alguma coisa diferente (MOREIRA apud ALBERTI;
PEREIRA, 2007, p. 221-22).

Um dos aspectos positivos desse novo contexto de interao institucional


para o movimento negro consiste na possibilidade de ampliao de seus repertrios
de ao. Ativistas negros envolvidos com o PT e rgos governamentais vo,
gradativamente, adquirindo expertise tcnica que os habilita, na dcada de 2000, a
reivindicar, a partir do estado, e no mais apenas por espaos de mediao,
medidas polticas que concretizem suas demandas.
Entretanto, a relao entre militantes negros e membros da executiva do PT
no isenta de conflitos e hierarquizaes, conforme atesta o depoimento de Flvio
Jorge Rodrigues da Silva:

Hoje eu sou membro do Diretrio Nacional do PT tambm. Ns somos


pouqussimos negros dentro do Diretrio Nacional. A Llia foi a primeira;
hoje, a gente tem Benedita e acho que somos sete em um conjunto de 81
dirigentes partidrios. No to tranquila a nossa presena dentro do PT
(SILVA apud ALBERTI; PEREIRA, 2007, p. 298).

O depoimento de Flvio Jorge aponta para uma certa marginalizao dos


militantes negros dentro do PT. Nesse sentido, a institucionalizao, via partido, de
setores do movimento negro no anula os embates polticos em torno da
centralidade da questo racial e do papel do negro dentro da sociedade brasileira.
Em alguns momentos, como em 1995, durante as atividades preparatrias para a
comemorao dos 300 anos de Zumbi dos Palmares, essas disputas internas
acabaram dificultando processos mais amplos de mobilizao negra, como afirma
Edson Cardoso:

A gente articulou uma grande plenria em So Paulo, em junho ou julho j


de 1995. Vamos brigar muito com quem? Com a turma do Flavinho, o Flvio
Jorge, a turma do PT, a turma da CUT, que no queriam a Marcha no 20 de
novembro. Eu fiz trs intervenes na plenria por conta dessa data. Tive
at que usar uma argumentao do tipo: Tancredo no morreu no dia 21 de
abril, mas a morte foi anunciada no dia 21 de abril por causa da data de
Braslia, por causa da data de Tiradentes. Data tem importncia. Se ns
construmos o 20 de novembro e agora vamos fazer uma manifestao de
massa, eu no vou fazer no 20 de novembro?. Caia no meio da semana.
Eles no queriam, porque estavam armando um seminrio internacional em
So Paulo (CARDOSO apud ALBERTI; PEREIRA, 2007, p. 338).
150

O relato de Edson Cardoso revela que havia uma descrena generalizada


dentro do movimento negro em relao possibilidade de se articular um evento da
magnitude da Marcha Zumbi dos Palmares. Nesse sentido, as estratgias de
convencimento de organizaes sindicais vinculadas ao PT foram fundamentais
para o sucesso da marcha. Por seu carter fragmentado e fluido, o movimento negro
no detinha dos recursos materiais necessrios para realizar o evento. Porm, como
1995 era o primeiro ano do governo de Fernando Henrique Cardoso (FHC),
integrantes do PT e da CUT, pouco interessados nos debates sobre a questo
racial, apoiaram a marcha por uma questo estratgica:

Qual foi a vantagem que ns tivemos em 1995? O governo era Fernando


Henrique Cardoso, e a PT e CUT fizeram a sua avaliao de que poderia
ser interessante Marcha. Mas ele, com isso, no estavam aceitando a
pauta de reivindicaes negra ou a autonomia do movimento negro. Eles
estavam era de olho na oposio a Fernando Henrique. J havia boatos de
gente que ia gritar na Marcha Fora FHC! em 1995, que era o primeiro
ano do Fernando Henrique (CARDOSO apud ALBERTI; PEREIRA, 2007, p.
339).

Contando com o apoio do PT e da CUT ocorre, em 20 de novembro de 1995,


em Braslia, a Marcha Zumbi dos Palmares, contra o Racismo pela Cidadania e a
Vida, que reuniu cerca de 30 mil manifestantes na Esplanada dos Ministrios. A
Marcha teve grande repercusso poltica e um de seus impactos mais importantes
foi a abertura de um dilogo dentro do estado brasileiro acerca da viabilidade de
adoo de politicas de ao afirmativa.
O trnsito institucional do movimento negro na primeira metade da dcada de
1990 engendra, a partir de disputas polticas e alianas pontuais com partidos e
sindicatos, uma nova estrutura de oportunidade discursiva que desemboca, nos
anos 2000, em maior insero estatal e na ampliao do debate sobre polticas de
ao afirmativa, que se torna central para o ativismo negro. Nesse sentido, a
institucionalizao do movimento negro parece contradizer o modelo terico
proposto por Dryzek (1996), para quem a convergncia entre estruturas de
oportunidades materiais e discursivas precedem e sustentam a incluso do
movimento social no estado.
151

3.3 O Debate Pblico Alcana o Estado: mudanas nos contextos polticos e


oportunidades institucionais

Entre a promulgao da Constituio de 1988 e a realizao da Marcha


Zumbi dos Palmares o espao de abertura institucional para o debate racial se
restringiu s esferas municipais e estaduais, notadamente em localidades
governadas pelo PT e pelo PDT. Por essa razo, conforme sugere Sueli Carneiro:

[...] depois do centenrio da Abolio, das aes, das marchas que fizemos
por conta do centenrio, a Marcha Zumbi dos Palmares pela Cidadania e a
Vida, de 1995, foi o fato poltico mais importante do movimento negro
contemporneo. Acho que foi um momento tambm emblemtico, em que
ns voltamos para as ruas com uma agenda crtica muito grande e com
palavras de ordem muito precisas que expressavam a nossa reivindicao
de polticas pblicas que fossem capazes de alterar as condies de vida da
nossa gente (CARNEIRO apud ALBERTI; PEREIRA, 2007, p. 345).

A atuao do movimento negro nesse perodo constituiu-se, conforme


proposio terica de McAdam, Tarrow e Tilly (2001), em uma verdadeira poltica de
conflito, posto que seus repertrios de ao se dirigiam, ainda que parcialmente, ao
estado e, ao ter parte de suas reivindicaes atendidas, gerou-se um impacto
prolongado tanto na estrutura estatal quanto na dinmica do movimento.
O efeito mais visvel da Marcha Zumbi dos Palmares foi a assinatura, pelo
Governo Federal, de um decreto criando o Grupo de Trabalho Interministerial de
Valorizao da Populao Negra (GTI). A funo desse grupo era discutir e propor
polticas pblicas para a populao negra nos mais diversos mbitos do estado e
sociedade civil, com especial ateno para polticas na educao, mercado de
trabalho, sade, cultura e comunicao.
Em discurso proferido no ato de instalao do GTI, ocorrido em fevereiro de
1996, Fernando Henrique Cardoso afirma que:

O problema da valorizao da populao negra no um problema


burocrtico, nem um problema meramente legal, embora haja aspectos
legais na questo. muito mais do que isso. um problema cultural, um
problema de participao, um problema de cidadania, um problema
social. No caso brasileiro, ns temos que valorizar o fato de ns
constituirmos uma sociedade multirracial. Tenho dito isso, seguidamente,
nos meus pronunciamentos como Presidente da Repblica, porque no se
trata de valorizar por valorizar. porque isso parte constitutiva da nao.
A nao brasileira se compe dessa multiplicidade. [...] Nunca me esqueo
152

que, certa vez, no Rio de Janeiro, numa reunio no Itamaraty, onde mais
tarde fui Ministro, um Embaixador esteve a ponto de me tirar da sala. Eu era
ento bastante jovem e mais impetuoso. Eu disse coisas que digo sempre.
E que continuo dizendo, de forma educada, como fiz l tambm nessa
reunio do Itamaraty. Disse que havia preconceito no Brasil. O Embaixador
considerava que isso era uma coisa contra o Brasil, contra a nossa imagem
no exterior. Isso mudou muito, de l para c. Hoje ns sabemos que a
nossa imagem no exterior no depende dessas coisas. Pelo contrrio,
depende de ns termos a coragem de reconhecer o que est errado e
trabalharmos para modificar o que est errado. Existe sim, preconceito no
Brasil. A valorizao do negro implica tambm na luta contra o preconceito.
Porque ele existe. Ele aparece muito objetivamente em termos de
discriminao de salrio, de no utilizao de pessoas, no s de negros,
mas de certos grupos raciais. O negro no o nico grupo discriminado. H
outros grupos. A formao de uma sociedade democrtica implica que o
Governo atue muito claramente nessa direo. Se no houver essa
convergncia de esforos da sociedade civil e do aparelho de Estado, no
vamos conseguir, realmente, transformar numa realidade cotidiana aquilo
que gostamos de ressaltar como valor. Ou seja, a tolerncia, o fato de que
somos capazes de conviver na multiplicidade de raas e de culturas
(CARDOSO, 1998, p. 18).

O discurso de Fernando Henrique Cardoso reflete o resultado menos visvel,


porm com efeitos mais prolongados e profundos sobre a relao entre estado e
movimento negro, da Marcha Zumbi dos Palmares. Ao incorporar o frame dos
ativistas negros sobre o tema das desigualdades raciais no Brasil, FHC expande os
contornos das estruturas de oportunidades discursivas engendradas pelo movimento
em seu processo de institucionalizao. Quebra-se, assim, a estratgia estatal
predominante sobre a temtica (KRIESI, 2004). Para efeito de comparao,
enquanto presidente, Jos Sarney referiu-se questo racial em poucas ocasies e,
quando o fez, reafirmou princpios culturalistas e no apresentou propostas
governamentais de cunho mais poltico para lidar com as desigualdades raciais
(GRIN, 2010). Nesse sentido, a criao do GTI constitui o primeiro passo em torno
da gestao e implementao de polticas pblicas racialmente sensveis.
Ainda em 1996, o Governo Federal, atravs da Secretaria de Direitos de
Cidadania (SDC), promoveu o Seminrio Internacional Multiculturalismo e Racismo:
o Papel da Ao Afirmativa nos Estados Democrticos Contemporneos. O principal
objetivo do seminrio era debater a validade e aplicabilidade de polticas de ao
afirmativa. No mesmo ano, lanado o Programa Nacional de Direitos Humanos
(PNDH) que, entre suas inmeras propostas, aventava para a necessidade de o
estado implementar polticas de ao afirmativa.
A principal conquista do GTI refere-se relativa fora com que o 1o PNDH
enfatizou a necessidade de superao das desigualdades raciais para um
153

aprofundamento da cidadania no pas. Assim, as propostas apresentadas pelo


PNDH so tanto uma resposta a demandas vocalizadas pelos movimentos sociais
quanto uma tentativa de redefinir o lugar do Brasil no cenrio internacional, mais
voltado para a promoo de justia social em suas variadas formas.
A maior receptividade governamental em relao temtica dos direitos
humanos, de maneira geral, e da implementao de polticas pblicas racialmente
sensveis, de maneira particular, representa uma mudana significativa do discurso
estatal predominante e se constitui em um prembulo para o carter mais inclusivo-
ativo, no que tange s polticas de promoo de igualdade racial, que o estado
passaria a adotar a partir da 3a Conferncia Mundial Contra o Racismo (KRIESI,
2004).
Ademais, como resultado das presses de diferentes movimentos sociais, o
Governo Federal cria, em abril de 1997, a Secretaria Nacional dos Direitos Humanos
(SNDH,) vinculada ao Ministrio da Justia, em substituio SDC. Em 1 de janeiro
de 1999, a SNDH foi transformada em Secretaria de Estado dos Direitos Humanos -
SEDH, com assento nas reunies ministeriais.
Vrias lideranas do movimento negro tm a sua primeira insero junto aos
aparatos estatais via SNDH e buscam por em prtica as propostas deliberadas no
PNDH. H, nesse processo de incluso no estado, a criao de uma sinergia entre
atores institucionais e representantes da sociedade civil, com forte impacto na
agenda poltica de finais da dcada de 1990. nesse contexto que o governo
brasileiro institui o Comit Nacional Preparatrio para a Conferncia de Durban,
responsvel por elaborar um relatrio que consubstanciasse as atividades e
propostas que seriam debatidas pelos representantes estatais e por organizaes
no governamentais brasileiras para a Conferncia Contra o Racismo.
Porm, conforme afirma Grin (2010), o governo FHC, em contraste com
administrao subsequente, de Luiz Incio Lula da Silva, adota uma postura
titubeante frente temtica racial. Por trs de um vigoroso plano de intenes para
combater as desigualdades sociais e raciais, revela-se uma disputa entre polticas
universalistas (voltadas para a garantia de direitos individuais) e especficas (focadas
na garantia de direitos coletivos a grupos marginalizados). Por essa razo, entre
1995 e 2000, a maior parte das polticas pblicas formuladas para a populao
negra no chegou a ser implementada (GRIN, 2010).
154

3.4 Impacto Poltico-Institucional do Movimento Negro

Segundo Domingues (1995), a potncia da subjetividade coletiva, ou seja,


sua capacidade de impactar outras coletividades depende de vrios fatores:

Os nveis de centramento e a intencionalidade, que dependem da sua


identidade e organizao, so extremamente importantes, mas a potncia
no pode ser derivada diretamente deles. As perspectivas e a constituio
material do sistema social tambm so importantes nesse sentido. Devemos
estar atentos para a relao entre a dimenso espao-temporal e a
potncia, uma vez que, aparentemente ineficaz a curto prazo, o impacto de
um sistema social sobre o desdobramento de outro sistema pode vir a ser
fundamental no longo prazo (DOMINGUES, 1995, p. 163).

Ao analisarmos o trnsito institucional do movimento negro descrito nas


sees precedentes dessa captulo luz dessa perspectiva percebemos que,
embora alguns analistas, como Michael Hanchard (2001), em seu clebre estudo
sobre as organizaes negras paulistas e fluminenses, tenham lamentando os
resultados limitados do movimento nos anos 1980 e 1990, o impacto de suas aes
sobre a sociedade civil e o estado tem trazido importantes avanos para a
populao negra no incio do sculo XXI.
Sem perder de vista que a causalidade coletiva pode, como sugere
Domingues (1995), passar despercebida, ser largamente negligenciada ou mesmo
trazer consequncias no-intencionais, destaco, nos pargrafos seguintes, o
fortalecimento das articulaes entre movimento negro e estado durante o governo
Lula. Sustentado pelo modelo terico desenvolvido por Kriesi et al (1995), enfoco os
aspectos substantivo, estrutural e sensibilizador do impacto do movimento negro
sobre as arenas poltico-institucionais.
Dado que o impacto do movimento negro na sociedade brasileira bastante
difuso e multidimensional elegi apenas trs instncias e/ou espaos de mediao
institucional como objeto de anlise. So eles: a Secretaria Especial de Promoo
da Igualdade Racial (Seppir), as Conferncias Nacionais de Promoo da Igualdade
Racial e os Programas de Ao Afirmativa no Ensino Superior Pblico. A escolha de
tais instncias decorre da grande repercusso que tm tido nacionalmente, do
carter controverso e polissmico de sua elaborao/criao e da profuso de
155

estudos acadmicos versando sobre seus efeitos para o projeto de identidade


nacional.
Entretanto, antes de passar anlise dessas instncias, me debruo sobre a
participao do movimento negro junto 3a Conferncia Mundial Contra o Racismo,
a Discriminao Racial, a Xenofobia e Formas Correlatas de Intolerncia (3a CMR),
cujos efeitos polticos nos permitem compreender com maior propriedade o contexto
poltico que contribuiu significativamente para a celeridade na adoo de medidas
polticas especficas para a populao negra na dcada de 2000.

3.4.1 Conferncia de Durban; uma nova agenda de polticas pblicas para a


populao negra?

A historiografia do movimento negro contemporneo elegeu quatro momentos


como centrais para se entender o processo de consolidao desse movimento social
e as mudanas em seus repertrios de ao coletiva e visibilidade pblica. Os atos
de fundao do MNU em 1978, as manifestaes pelo centenrio da abolio da
escravatura em 1988, a Marcha Zumbi dos Palmares em 1995 e, mais
recentemente, a participao dos ativistas negros brasileiros na 3a CMR, so,
segundo diversos analistas, importantes divisores de gua para a ao do
movimento negro (RODRIGUES, 2006; COSTA, 2006; GUIMARES, 2005).
Os processos sociopolticos que levaram participao macia de ativistas
negros na 3a CMR so, contudo, particularmente marcantes tanto pelos seus
desdobramentos ulteriores quanto por acentuar o processo de consolidao e
visibilidade poltica das organizaes negras que se iniciou nos anos 1980.
Embora as Conferncias da ONU contra o racismo sejam consideradas, no
cenrio internacional, pouco efetivas, no mbito domstico podem se constituir em
importantes catalisadoras de transformaes polticas. Tal discrepncia em termos
de significncia remonta a 1977, ano anterior realizao da 1a CMR em Genebra.
Naquela ocasio, a Assembleia Geral das Naes Unidas adotou uma resoluo
equiparando o sionismo ao racismo. Como resultado, Estados Unidos e Israel se
recusaram a participar da conferncia, impactando negativamente os resultados dos
debates realizados em Genebra. Tal fato se repetiu durante a 3a CMR, ocorrida em
156

Durban, na frica do Sul. Nessa ocasio, Israel e Estados Unidos se retiraram da


Conferncia, particularmente por discordarem das reivindicaes por reparaes
pelo longo perodo de escravido e colonizao e a proposta de sano contra Israel
por conta do tratamento dado aos palestinos (TELLES, 2004). Alm disso, a
Declarao Final do Programa de Ao da Conferncia no conseguiu o apoio e
consenso almejando entre os delegados presentes conferncia. Alm disso, quatro
dias aps o encerramento da Conferncia houve o atentado s torres gmeas, em
Nova Iorque, fazendo com que todas as atenes se voltassem para esse evento,
ao passo que as resolues da 3a CMR foram completamente obliteradas.
Para o Brasil, no entanto, e em certa medida para outros pases da Amrica
Latina tambm, tanto os eventos preparatrios quanto os resultados alcanados na
3a CMR tiverem efeitos sem precedentes sobre a agenda poltica nacional e no
aprofundamento de relao sinrgica entre movimento negro e estado. Isso ocorreu
devido a uma srie de razes. Primeiramente, a nfase dada pelo movimento negro
denncia do mito da democracia racial teve forte impacto na estratgia estatal
predominante, em que agentes institucionais passam a reconhecer o racismo como
um eixo poltico-analtico importante para se entender as desigualdades sociais no
pas. Houve tambm, especialmente a partir de finais da dcada de 1980, uma
crescente participao do movimento negro brasileiro em redes transnacionais de
ativismo, que ajudaram a fortalecer e transformar as organizaes negras nacionais
para torn-las mais eficazes. Um efeito subjacente ao fortalecimento de tais redes
diz respeito a um incremento do escrutnio pblico dos movimentos sociais em
relao ao do estado, expondo as discrepncias entre seu discurso internacional
e suas prticas domsticas. Ademais, as Conferncias Mundiais da ONU so fruns
que os estados acessam para aumentar seu prestgio internacional, o que os torna
ainda mais vulnerveis presso de redes transnacionais de ativismo e, portanto,
mais propensos a comprometer-se a promover aes que reforcem o prestgio
alcanado (TELLES, 2004).
Assim, no intervalo de duas dcadas, por conta das presses vindas do
movimento negro, o estado brasileiro passa de uma estratgia predominante
negacionista a uma estratgia afirmativa-propositiva sobre o peso do racismo em
constranger oportunidades individuais, sociais e polticas de afro-brasileiros. As
instituies polticas tambm passam a se abrir, com o estado deixando de ser
exclusivo-ativo para adotar uma postura mais inclusiva-ativa (KRIESI, 2004;
157

DRYZEK, 1996). No por acaso, coube ao estado brasileiro, em conjunto com


fundaes internacionais, a conduo dos processos preparatrios para a 3a CMR
comprometendo-se, inclusive, a qualificar o discurso da delegao oficial a partir dos
interesses vocalizados pelos ativistas negros durante a realizao dos encontros
pr-conferncia.
Essa coalizo de foras entre estado e movimento negro, todavia, no
acontece na ausncia de conflitos, como demonstra o racha entre ativistas e
integrantes da Fundao Cultural Palmares no primeiro encontro preparatrio para a
3a CMR:

Antes das conferncias internacionais, o dilogo do movimento negro com o


governo havia quase sempre sido intermediado pela Fundao Cultural
Palmares, desde sua criao em 1988. Na primeira conferncia preparatria
para a Conferncia Mundial contra o Racismo, realizada em Genebra entre
o
os dias 1 e 5 de maio de 2000, esse monoplio seria quebrado e o governo
brasileiro iria logo mostrar sinais de que buscava um dilogo com o
movimento negro organizado. Embora o governo brasileiro tivesse se
comprometido em sediar uma reunio regional das Amricas para
preparao da Conferncia Mundial, a representante da Fundao
Palmares anunciou que o Brasil no mais seria o anfitrio, alegando que os
lderes negros no queriam que a conferncia fosse no Brasil. Isso foi uma
declarao insincera considerando-se os esforos dos lideres do movimento
negro em informar seus membros sobre a Conferncia. Alm disso, era
especialmente chocante dada a presena dos lideres do movimento negro.
Embora o chefe da misso brasileira em Genebra mais tarde tenha citado
fatores de ordem financeira como razo para no hospedar as reunies
locais, esse argumento era igualmente no convincente considerando-se
que essas conferencias so subsidiadas e que pases pobres como o
Senegal e o Iraque foram anfitries das Conferncias para a frica e a sia.
A razo real parecia ser a preocupao do governo com o rpido
desmoronamento da imagem internacional de tolerncia racial do Brasil e
com o fato de que tal conferncia chamaria a ateno para as
reivindicaes do movimento negro. Apenas dez dias antes, no dia 22 de
abril, o Brasil comemorava os 500 anos da chegada sua costa de
navegadores portugueses com uma celebrao presenciada pelos
principais dignitrios, incluindo o Presidente Cardoso, na praia onde esse
evento histrico ocorreu. Por vrios dias, trabalhadores rurais sem terra,
negros e ndios que protestavam pacificamente contra o que seria a
comemorao de 500 anos de explorao europeia foram impedidos de
chegar ao local da cerimnia oficial, prximo a Porto Seguro, Bahia. Apesar
de terem permisso garantida por deciso judicial, quando eles tentaram
marchar at o local, no dia da cerimnia, foram detidos, e vrios brutalmente
espancados pela polcia em um evento amplamente transmitido pela mdia
internacional (TELLES, 2004, p. 64-5).

Como o governo brasileiro se manteve irredutvel em sua deciso de no


hospedar a conferncia regional, o Alto Comissariado das Naes Unidas optou por
realiz-la em Santiago do Chile. Entre os encontros de Genebra e Santiago, foram
realizadas duas importantes reunies nacionais envolvendo lideranas do
158

movimento negro. A primeira foi um encontro nacional organizado pela CONEN, com
vistas a definir os objetivos para participao do movimento negro no evento do
Chile (TELLES, 2004). Alm disso, integrantes da diretoria do International Human
Rights Law Group, principal entidade responsvel pela organizao da 3a CMR,
vieram pessoalmente ao Brasil capacitar advogados e ativistas negros sobre
questes tcnicas e assuntos substantivos que viriam a ser discutidos durante a
Conferncia e em seus eventos preparatrios (TELLES, 2004).
No momento das preparaes oficiais para a Conferncia Mundial, a Southern
Education Foundation organizou um consrcio internacional de pesquisadores e
ativistas para discutir relaes humanas no Brasil, frica do Sul e Estados Unidos,
entre 1997 e 2000, e propor aes para superar as consequncias do racismo
(TELLES, 2004). Representante brasileira nesse grupo, Edna Roland relata o
histrico das reunies e seus desdobramentos para sua participao na 3a CMR:

E tem uma coisa eu acho que importante tambm, pelo menos vai ser
importante, no papel que eu venho a jogar depois em Durban, o fato de
que, em 1996, seguia um projeto internacional, Estados Unidos, Brasil e
frica do Sul, que foi a Iniciativa Comparativa de Relaes Humanas,
coordenado por Lynn Walker Huntley, uma ex-funcionria da Fundao
Ford que foi trabalhar em uma instituio de educao e estudos do Estado
Unidos em Atlanta, a Southern Education Foundation. E ela constitui um
comit, um grupo de trabalho internacional que deveria ser constitudo por
dois homens, um branco e um negro, e duas mulheres, uma branca e uma
negra, em cada um dos trs pases, e as pessoas tinham que falar ingls
porque no havia disponibilidade de traduo em muitas das reunies. Eu
ainda estava no Geleds, e ela acaba me indicando para ser a mulher negra
que vai fazer parte desse grupo de trabalho. O homem negro que deveria
ter feito parte Milton Santos, que acabou no aceitando. O homem branco
foi Paulo Srgio Pinheiro, e a mulher branca foi Ana Maria Brasileiro que
estava ento no BID. E isso importante porque a Iniciativa Comparativa de
Relaes Humanas coloca em contato estudiosos, pesquisadores e
militantes dos Estados Unidos, do Brasil e da frica do Sul. E quando se faz
a primeira reunio que discute a pauta da Conferncia Mundial Contra o
Racismo, em Bellagio, Lynn Huntley deu muitos aportes para a discusso
de qual deveria ser a agenda da Conferncia Mundial Contra o Racismo.
Em 2000, quando se est iniciando o Processo Preparatrio para Durban, a
primeira reunio, a primeira PrepCon, em Genebra, foi um desastre. Foi a
reunio em que o governo brasileiro informa que no se responsabilizaria
pela organizao da Conferncia Regional. Ento o governo brasileiro sai
fora, e duas semanas depois tem uma reunio dessa Conferncia na
Cidade do Cabo, em que havia 22 militantes negros brasileiros. a primeira
vez que eu vi isso acontecer, voc ter uma delegao de 22 negros
brasileiros em uma conferncia internacional entre homens e mulheres. E foi
nessa reunio em que estavam Sueli [Carneiro], Hlio Santos, que eu digo:
essa Conferncia, era Durban, vai ser muito maior do que todos ns. Ainda
que ns pudssemos contar, no limite da nossa capacidade, todos ns, e
que ns fizssemos todos os acordos polticos, todas as alianas polticas
entre ns, ns ainda seramos poucos. Seramos insuficientes para
enfrentar as tarefas polticas que essa Conferncia vai exigir de ns.
159

Para alm dos conflitos com o estado, tambm houve muita disputa interna
entre as organizaes do movimento negro, sobretudo no que se refere alocao
de recursos para as ONGs participantes do processo de Durban, que acabou sendo
centralizada nas mos de poucas organizaes do Sudeste, evidenciando as
disparidades de poder poltico e econmico entre os mais diversos grupos que
compunham, poca, o movimento negro.
Edna Roland revela que, apesar dos conflitos internos e externos vividos
pelos ativistas negros envolvidos no Processo de Durban, a experincia anterior de
alguns militantes com conferncias das Naes Unidas foi fundamental para
influenciar as propostas que a delegao oficial brasileira viria a apresentar.
Em suas prprias palavras:

Como eu tinha participado do Cairo e l eu tinha tido uma manh em que


tive algumas horas acompanhando o embaixador brasileiro e observando o
que acontecia, eu tinha aprendido que o importante era assessorar o
embaixador para que ele fizesse as intervenes pelo Brasil. Ento, quando
cheguei em Santiago, tinha um lugar que era o comit principal, a todo
mundo foi pro comit principal, que era um grande salo onde tinha os
grandes discursos. Mas numa conferncia as coisas nunca so o que se
pensa que elas so, os nomes das coisas, os nomes das coisas no
representam o que elas so, a eu fui procurar uma outra sala, e encontrei
uma salinha escondia, era o Comit de redao. E a eu fui pra essa sala, vi
o embaixador brasileiro e a eu grudei no embaixador brasileiro, atrs dele,
e ficava observando os debates. Ento, a partir da experincia que eu tinha
tido anteriormente em Cairo, sabia que a coisa fundamental era passar
informao para que o embaixador brasileiro defendesse as posies que
nos interessassem. E, com isso, ele chegou ao ponto de solicitar que eu, em
alguns momentos, falasse pelo Brasil, e fiquei meio apavorada por estar
representando o Brasil num espao desse. E me enviou tambm para
negociar os textos que esto na Declarao de Santiago.

Nessa linha, ainda que contando com inmeros conflitos, a participao do


Brasil foi expressiva durante os eventos preparatrios e na 3a CMR propriamente
dita. Segundo Telles (2004), o governo brasileiro nunca havia investido tanto em
apoiar movimentos sociais em uma Conferncia da ONU. A delegao brasileira,
composta por 50 integrantes, inclua o Ministro da Justia, o Secretrio de Direitos
Humanos, alm de deputados federais e outras autoridades. Ativistas do movimento
negro, apoiados pela Fundao Ford, governos locais ou viajando com recursos
prprios, perfaziam aproximadamente 200 integrantes (TELLES, 2004). Ademais, o
governo brasileiro, atravs do embaixador Gilberto Vergne Saboia, pleiteou que um
dos cargos da Conferncia fosse destinado a um integrante da delegao brasileira.
160

Nesse contexto, sugerido o nome de Edna Roland para representar formalmente a


delegao brasileira junto Conferncia.

O embaixador Saboia me telefonou dizendo que o governo brasileiro tinha


condies de ter um cargo l na Conferncia, e que eles avaliavam que o
cargo que eles preferiam era o cargo da relatoria geral, porque a
presidncia j ia ser da frica do Sul, depois tinha trs vice-presidncias,
mas o Brasil no queria ser um desses trs, ele preferia um cargo que fosse
um cargo nico, que era o cargo da relatoria, e que o governo pensava que
esse cargo deveria ser assumido por uma pessoa da sociedade civil, dado o
carter dessa Conferncia, e para simbolizar as relaes que estavam
havendo entre o governo e a sociedade civil. Por isso, eles consideravam
que eu teria todas as condies para exercer essa funo. Pedi um tempo
pra pensar, e consultei alguns companheiros e companheiras do movimento
negro e da minha organizao, consultei tambm os bzios, e todas as
respostas foram positivas. E decidi, ento, aceitar. O meu nome foi
apresentado mesa diretora na vspera da Conferncia e, quando eu
chego, l fico sabendo que a frica do Sul tinha solicitado a presidncia do
Programa de Ao, que vinha sendo exercida pelo embaixador brasileiro.
Ento, com isso, o nico espao formal que o Brasil ia ter na Conferncia ia
ser atravs de mim, no cargo da relatoria.

O esforo empreendido pelas autoridades brasileiras, bem como a indicao


de Edna Roland para o segundo posto na hierarquia da 3a CMR, o de Relatora
Geral, geraram grande visibilidade miditica para o movimento negro brasileiro e,
assim:

Enquanto ativistas participavam da conferncia paralela das entidades no


governamentais (ONGs) em Durban nos dias que antecederam a
conferncia oficial, o Brasil vivia uma transformao histrica na forma como
a mdia abordava as questes raciais. Como descreviam alguns ativistas do
movimento negro, a questo racial estava pegando fogo. Na semana
anterior e durante a primeira semana da conferncia, os maiores jornais
brasileiros publicaram matrias dirias sobre questes raciais, racismo e
sobre a Conferncia Mundial. Durante a semana entre os dias 25 e 31 de
agosto, os cinco maiores jornais brasileiros publicaram cerca de 170 artigos,
editoriais, cartas e opinies, fato sem precedentes na histria jornalstica do
Brasil, em que as questes de raa eram tratadas como sendo de pouco
interesse do pblico e artigos sobre esse assunto eram publicados apenas
ocasionalmente (TELLES, 2004, p. 70-1).

A aprovao da Declarao e do Programa de Ao de Durban, em que a


maioria das reivindicaes estabelecidas na Conferncia Preparatria Regional das
Amricas, ocorrida em Santiago do Chile, incorporada, representa de maneira
inequvoca esse protagonismo das organizaes negras brasileiras, j que foram
elas as principais responsveis pela influncia para que a Declarao de Santiago
contivesse a exigncia por reparaes e/ou aes afirmativas, por exemplo. Assim, o
161

pargrafo 5 do Programa de Ao da Conferncia de Durban recomenda aos


estados e Organismos Internacionais que:

elaborem programas voltados para os afrodescendentes e destinem


recursos adicionais aos sistemas de sade, educao, habitao,
eletricidade, gua potvel e s medidas de controle do meio ambiente, e
que promovam a igualdade de oportunidades no emprego, bem como
outras iniciativas de ao afirmativa ou positiva (Declarao e Programa de
Ao de Durban, 2001).

Os documentos aprovados em Durban contriburam para que as lideranas do


movimento negro exigissem do estado brasileiro o cumprimento das metas
estabelecidas no Programa de Ao da Conferncia, abrindo espao para a
discusso sobre medidas reparatrias e de ao afirmativa, polticas especficas
para mulheres negras, entre outras questes fundamentais para se alcanar a
igualdade racial no pas.
No Brasil, o ps-Durban marcado pelo aprofundamento da
institucionalizao poltico-estatal da questo racial. Pouco mais de um ms aps o
encerramento da 3a CMR, a Assembleia Legislativa do Rio de Janeiro (ALERJ)
institui, por unanimidade, o sistema de cotas raciais nas universidades estaduais
fluminenses. Por se tratar de uma deciso legislativa, o programa proposto no Rio de
Janeiro, diferentemente das medidas administrativas preconizadas pelo governo
federal, no poderia ser facilmente anulado por parte de uma nova administrao
(TELLES, 2004).
No mbito federal, ainda sob a administrao de FHC, tambm percebe-se os
efeitos de Durban. Entre as medidas propostas pelo Governo Federal destacam-se:
o Programa Nacional de Aes Afirmativas (lanado por decreto presidencial em
maio de 2002), o Conselho Nacional de Combate a Discriminao, o Programa
Diversidade na Universidade e o Programa Brasil Gnero e Raa, vinculado ao
Ministrio do Trabalho. Porm, a nica proposta que chegou a ser implementada,
sendo, inclusive, mantida durante o governo Lula, foi o Programa de bolsas-premio
para a diplomacia, do Ministrio das Relaes Exteriores (JACCOUD; SILVA;
ROSA; LUIZ, 2009).
Diante do exposto, essa mudana de posio do estado sobre a necessidade
de polticas pblicas para enfrentar a desigualdade racial pode ser creditada a trs
fatores interconectados: o processo de democratizao; as reivindicaes dos
162

ativistas da sociedade civil e as redes transnacionais de cooperao. O processo de


democratizao, por si s, no seria o bastante para por fim ao mito da democracia
racial e alterar a estratgia estatal predominante. Em 1988, com a promulgao da
Constituio, um grande passo (discursivo) foi dado, mas as instituies estatais
mantiveram-se fechadas para debater as fontes estruturais de racismo, mantendo as
discusses ao nvel da superfcie e com prevalncia de medidas simblicas e/ou de
cunho individualista (GUIMARES, 2002).
Foi apenas a partir do governo FHC que o processo de abertura institucional
tomou flego, mas ainda assim de forma ambgua e incompleta. A Marcha Zumbi
dos Palmares e a criao do GTI fortaleceram o movimento negro e garantiram uma
maior adeso do estado a suas reivindicaes. Por fim, a vontade expressa pelo
governo de desempenhar um papel mais relevante no cenrio internacional,
projetando uma imagem progressista pela defesa dos direitos humanos e justia
social, solidificou uma estrutura de oportunidades polticas para o movimento negro,
cujo ponto marcante foi o endosso governamental a programas de ao afirmativa
como uma soluo legtima para a desigualdade racial no Brasil.

3.4.2 O Governo Lula e as Polticas de Promoo da Igualdade Racial

Em 2003, com a posse do governo de Luiz Incio Lula da Silva inovaes


significativas no que se refere promoo da igualdade racial so estabelecidas. No
mbito da administrao federal, criada a Seppir, com status de ministrio. Alm
disso, o governo Lula procurou intensificar a interlocuo com a sociedade civil tanto
por meio da criao e/ou reformulao de Conselhos de Participao Popular como
por via das Conferncias Nacionais de Polticas Pblicas.
Dando prosseguimento a um processo que se iniciou nos anos 1990, os
ativistas negros tm sido personagens-chave nesse novo cenrio poltico nacional.
Para o escopo deste trabalho, analisarei trs instncias nas quais a interlocuo
entre ativistas negros e instituies estatais tem sido extensiva e profcua. So elas:
Seppir, Conferncias Nacionais de Promoo da Igualdade Racial, Programas de
Ao Afirmativa no Ensino Superior Pblico.
163

3.4.2.1 Secretaria Especial de Polticas de Promoo da Igualdade Racial

A repercusso da 3a CMR no Brasil encontra na criao da Seppir seu ponto


alto, dando prosseguimento a uma tendncia iniciada nos ltimos anos do governo
FHC, com a adoo de cotas raciais no ensino superior, bem como a implementao
de polticas pblicas de recorte racial no mbito do trabalho, da sade e do setor
agrrio (MAIO; MONTEIRO, 2005). A Seppir foi oficialmente criada em 21 de Maro
de 2003. Trata-se da principal conquista dos movimentos negros brasileiros
contemporneos, pois mais do que garantir visibilidade a demandas de ativistas da
sociedade civil, integra-os no aparato estatal, possibilitando que contribuam para a
definio e acompanhamento de polticas pblicas.
Nesse ponto, serviram de referncia para a criao da Seppir algumas
experincias institucionais anteriores, como os Conselhos e Secretarias da
Comunidade Negra em municpios e estados administrados pelo PT como So
Paulo, Belo Horizonte e Porto Alegre. Ainda em 2002, durante o perodo eleitoral, o
PT organizou cinco seminrios regionais e um nacional para que ativistas negros
apresentassem propostas que viriam a compor o programa de governo. O Programa
Brasil sem Racismo, fruto desses seminrios, apontou para a necessidade de
criao de um rgo federal devotado promoo de polticas de igualdade racial
(ABREU; TIBLE, 2012). Matilde Ribeiro refle sobre esse processo:

A Seppir criada em 2003, antes dela teve todo um processo inovador na


constituio de um rgo de governo. Teve a campanha do presidente Luiz
Incio Lula da Silva. Passei a fazer parte da coordenao da campanha, a
partir de uma negociao da Secretaria Nacional de Combate ao Racismo
do PT com a direo do PT. Foi uma negociao que possibilitou que uma
pessoa, em nome dessa Secretaria, incorporasse uma coordenao poltica
com a responsabilidade de preparar um programa especfico para polticas
raciais. Ento, nesse momento eu morava e trabalhava em Santo Andr
[SP]. No atuava no cenrio nacional, estava bem local. J havia passado
pelo nacional e tinha achado um lugar quentinho, trabalhando bastante em
uma cidade que possibilitava um trabalho na rea de participao popular.
Meu cargo em Santo Andr era ser assessora dos direitos da mulher. Era
um domingo, e recebi uma ligao dos companheiros que atuam no PT.
Foram trs ligados ao movimento negro que fizeram essa negociao sem
me avisar. Foi o Martsv que hoje trabalha na Fundao Palmares; o Flvio
Jorge que trabalha aqui na Fundao Perseu Abramo e o Carlos que acho
que trabalha na secretaria de Direitos Humanos de Corumb [MS]. Ento,
os trs fizeram essa negociao e chegaram concluso de que teria que
ser uma pessoa com experincia tcnica e poltica para incorporar esse
grupo e l fui eu. No incio eu resisti, no estava planejada pra isso, mas
depois eu entendi a dimenso da tarefa e passei a exercit-la de maneira a
164

agregar pessoas. Final da campanha. Lula eleito. Uma situao poltica


diferenciada. Ele j tinha tentado 3 vezes antes ser presidente do Brasil,
ento foi um rebusteio na vida de todo mundo. Comeou, ento, o trabalho
da equipe de transio de governo, tambm por indicao dos presidentes.
Fernando Henrique indicou seu grupo, e Lula indicou o dele. Eu passei
ento a compor a equipe de 51 pessoas que tinham a incumbncia de fazer
a relao com o governo Fernando Henrique e identificar na estrutura do
governo federal como tinham sido desenvolvidas as aes em vrias reas.
Eu, ento na rea de polticas para a igualdade racial. Isso ento gerou um
relatrio de transio. E nesse processo, comeou a ser negociada a
Seppir. Alis, negociado um rgo para tratar das polticas raciais. Esse
rgo no tinha corpo, formato, isso quer dizer que foi produto de uma
negociao ferrenha. Lula tomou posse em primeiro de janeiro e no
anunciou a criao desse rgo, ento ns passamos ainda trs meses
negociando. Uma negociao que envolveu movimento negro,
representaes das entidades e tambm envolveu o partido e o governo. E
nesse momento, ento, medida que isso era discutido, chegou a hora de
definir que rgo era esse e quem gestaria esse rgo. A acirrou a disputa,
at ento eu ainda no tinha passado por uma situao desse tipo enquanto
uma relao movimento negro e governo. Surgiram vrios candidatos a
ministro e ministra, sendo que eu era a nica que tinha passado por esse
processo que acabei de descrever, mas isso no me dava a condio de
ser a pessoa. Era outro momento. Eu tinha cumprido um papel e, medida
que o presidente resolveu criar a Seppir, caberia a ele escolher quem seria
a/o ministro(a). Eu no conhecia o presidente Lula pessoalmente, conhecia
como militante. [...] Quando ele me chamou para conversar sobre a deciso
de quem seria ministro ou ministra, ele fez inclusive uma brincadeira: eu
levei um dossi com os apoios, curriculum, tudo isso. Ele folheou e disse:
Ah, voc tem uns cursinhos a mais que eu! (risos). Ento comeamos a
conversar. Ele fez uma entrevista comigo, ele tinha vrias outras
possibilidades. Enfim, eu assumi a secretaria que foi criada no dia
21/03/2003 ainda com um foco meio genrico, porque so 500 anos de
histria do Brasil. Eram... 503 anos e tinha demandas do movimento negro
de tonelada (RIBEIRO apud SILVA, 2012, p. 179-80)

Assim, coube prpria Matilde Ribeiro, importante ativista no campo dos


direitos raciais e de gnero, com passagens pelo movimento sindical, de mulheres
negras e membro do PT, a tarefa de administrar a nova pasta. Em seu discurso de
posse, a ministra afirmou que:

A agenda da igualdade racial nunca teve esse status dentro da estrutura do


governo federal. Nossa misso coordenar as polticas de governo e
manter relao com a sociedade civil considerando a importncia de avano
das aes afirmativas e incluso dos grupos discriminados do ponto de vista
racial e tnico (RIBEIRO apud GRIN, 2010, p. 135).

Alm da Seppir, foram criadas, ainda em 2003, duas outras instituies


voltadas para a proposio de polticas pblicas racialmente sensveis. O Conselho
Nacional de Promoo da Igualdade Racial (CNPIR), rgo colegiado de carter
consultivo vinculado Seppir, cujo objetivo propor polticas de combate ao
racismo, ao preconceito e discriminao e de promoo da igualdade racial; e o
165

Frum Intergovernamental de Promoo da Igualdade Racial (FIPIR), entidade que


congrega organismos executivos estaduais e municipais secretarias,
coordenadorias, assessorias, entre outras voltados para a questo racial, com o
intuito de articular os esforos dos trs nveis de governo para implementar polticas
de promoo da igualdade racial.
Com o objetivo de promover a igualdade racial de forma ampla, a Seppir atua
a partir da perspectiva da transversalidade ministerial, influenciando para que os
demais ministrios incluam em suas agendas polticas medidas racialmente
sensveis. So exemplos dessa transversalidade medidas tais como a realizao de
censos tnico-raciais em escolas; proposio de polticas pblicas de sade para a
populao negra e recomendao de elaborao de livros didticos realando traos
positivos da negritude e africanidade. No que tange educao bsica, a aprovao
da Lei 10.639 de 2003, que versa sobre a obrigatoriedade da temtica Histria e
Cultura Afro-Brasileira no currculo oficial da rede de ensino, representa certamente
uma tentativa de reinterpretar a histria racial brasileira.
So exemplos de outras medidas pela Seppir: Decreto n. 4.887, que
regulamenta o procedimento para identificao, reconhecimento, delimitao,
demarcao e titulao das terras ocupadas por remanescentes das comunidades
de quilombos; Instituio do Grupo de Trabalho Interministerial sobre Quilombos;
assinatura de um Termo de Compromisso entre a Seppir e o Ministrio da Sade
para a implementao de uma Poltica Sade para a Populao Negra; Celebrao
de acordo com a Organizao Internacional do Trabalho (OIT), visando
capacitao de gestores pblicos para implementar polticas de igualdade de gnero
e de raa; Celebrao de Protocolo de Intenes envolvendo a Seppir, o Ministrio
Extraordinrio de Segurana Alimentar e Combate Fome (Mesa) via Programa
Fome Zero e a Fundao Cultural Palmares, o qual busca por melhoria das
condies de vida de 15 mil famlias em mais de 150 comunidades remanescentes
de quilombos (JACCOUD; SILVA; ROSA; LUIZ, 2009).
A institucionalizao da Seppir tambm traz consigo dilemas de ordem
interna, como, por exemplo, ponderaes sobre quais seriam os melhores quadros
sados dos movimentos negros habilitados a ocupar posies dentro da secretaria e,
em que medida, tais lideranas representariam, de fato, o grosso da populao
negra brasileira. Nesse sentido, a relao da Seppir, enquanto instituio estatal,
166

com lideranas do movimento negro, marcada por algumas contradies, pois,


como aponta Luiza Bairros, atual ministra da Seppir:

Voc quase no tem outros lugares para se expressar politicamente. As


pessoas negras vo para o partido poltico, esto l em grandes nmeros,
mas voc no tem lideranas de expresso negras nacionalmente
reconhecidas. No tem. Muitas pessoas vo para o partido poltico e
acabam voltando para c, porque aqui vo ser ouvidas, vo ser
consideradas. [...] na verdade, querendo ou no, a Seppir decorrncia do
movimento negro. E ela , no mbito institucional, outro espao tambm
reduzido como o movimento negro. Talvez, menor ainda. Acho que o
mesmo poderia ser dito em relao Secretaria de Polticas para as
Mulheres (SPM), que tambm surgiu de um processo provocado pelo
movimento de mulheres. Em termos institucionais, sempre muito difcil
corresponder ao que seria a expectativa de um movimento social (BAIRROS
apud ALVAREZ, 2012, p. 845-46).

Outro fator limitador do alcance poltico da Seppir est, segundo Luiza


Bairros, na maneira precria como a Secretaria tem sido instituda:

Digamos que a Esplanada dos Ministrios seja representativa do tamanho


do governo. Ns somos dois andares, alis, um e meio. Entendeu? Quando
cheguei aqui, usava a seguinte expresso que deu certa confuso,
inclusive: a Seppir bateu no teto. Eu fui ter a dimenso mais exata do que
a expresso teto de vidro quando cheguei aqui, porque era assim mesmo
que me sentia olhando l para cima, vendo possibilidades infinitas para o
trabalho. As possibilidades que temos aqui so fantsticas, fantsticas! Mas
voc no fura o teto. Tambm existe uma demanda, uma expectativa das
pessoas negras de virem trabalhar na Seppir. Mas no tem quase ningum
que demande trabalhar no Ministrio da Sade, no Ministrio da Educao,
no Ministrio da Cincia e Tecnologia, no Ministrio do Trabalho, entendeu?
As pessoas que adquiriram dentro do Estado as competncias para
trabalhar o racismo ou a promoo da igualdade racial na gesto pblica
no so absorvidas por essas outras estruturas. [...] Aqui as suas
possibilidades de articulao so muito grandes. Mas o que acontece, essa
uma discusso que a gente vai ter que enfrentar, que o modelo tem que
ser revisto. Precisa ter o ministrio especfico? Sim. A gente vai precisar de
ministrio das mulheres e de igualdade racial ainda por algum tempo.
Agora, voc tem que criar meios de fazer com que a articulao a partir do
ministrio especfico tenha vida, tenha sustentabilidade dentro dos demais
(BAIRROS apud ALVAREZ, 2012, p. 846).

A questo da sustentabilidade, como bem aponta Luiza Bairros, o calcanhar


de Aquiles da Seppir. H um risco permanente de que governos menos alinhados
com a luta antirracista venham a destituir a Secretaria no futuro, ou que a temtica
racial seja repensada em outros termos, de modo a abrir espao para a extino da
pasta. Garantir a sustentabilidade da Secretaria passa, nesse contexto, pela
aproximao com outros setores do governo, com o intuito de ampliar o carter
167

transversal das polticas de igualdade racial. Mais uma vez, retomo a esclarecedora
fala de Luiza Bairros a esse respeito,

Os ministrios poderiam ter algum tipo de estrutura, um ncleo, talvez, para


trabalhar a promoo da igualdade de forma consistente. Isso teria que ser
ligado ao gabinete do ministro ou secretaria executiva do ministrio, de
maneira que essas questes tivessem o poder de penetrar na estrutura. No
caso da Seppir, que tem uma equipe extremamente reduzida, a inexistncia
de contrapartes na maioria dos ministrios obriga a gente, o tempo inteiro, a
provocar o dilogo com os outros rgos para no deixar que as coisas
morram l dentro. [...] A gente trabalhou muito esse ano na relao com os
demais ministrios. Agora no incio de janeiro [de 2012], vamos ver o que
resultou dos novos acordos e pactuaes e qual a estratgia para assegurar
que isso realmente seja executado. um trabalho permanente. Mas no
Ministrio da Educao, tem um lugar em que essas questes so tratadas,
existe uma interlocuo bem definida. No Ministrio da Sade, ainda no
conseguimos a criao de uma instncia especfica, embora o tema da
sade da populao negra seja trabalhado l . No Ministrio do Trabalho tem
muito pouco para alm do que a gente provoca e por a vai (BAIRROS apud
ALVAREZ, 2012, p. 847-48).

Por fim, aliados aos problemas de sustentabilidade, a Seppir enfrenta


problemas de ordem oramentria. Em 2003, a Secretaria no teve dotao
oramentria, pois havia sido criada naquele ano. No ano de 2004, seu oramento
foi da ordem de R$ 17,2 milhes, dos quais 13% foram destinados ao pagamento de
pessoal e encargos sociais; 7% foram transferidos para municpios; e 24% eram
destinados a entidades privadas que viessem a estabelecer convnios com a Seppir.
Entre 2005 e 2010, o oramento mdio anual da Seppir foi de R$ 16 milhes. Para
efeito de comparao, a Secretaria de Polticas para as Mulheres (SPM), que foi
criada na mesma poca do que a Seppir e tem objetivos semelhantes, teve recursos
oramentrios da ordem de R$ 61 milhes para 2010, em contraste com os R$ 20
milhes destinados Seppir. Uma das justificativas para o baixo oramento da
Secretaria est relacionada ao fato de a Seppir no ser um rgo executivo, gestor
de programas, mas de assessoria, consulta, articulao e coordenao.

3.4.2.2 Conferncias Nacionais de Promoo da Igualdade Racial

As Conferncias Nacionais de Polticas Pblicas fazem parte de um amplo


leque de experincias de participao democrtica em curso no Brasil desde o
perodo da redemocratizao, na dcada de 1980. Juntamente com experincias
168

mundialmente conhecidas, como o Oramento Participativo e os Conselhos


Municipais, as Conferncias procuram promover cidadania ao mesmo tempo em que
estabelecem maneiras compartilhadas de gesto da coisa pblica (AVRITZER,
2002, 2009; POGREBINSCHI, 2010).
As Conferncias so espaos pblicos de participao e deliberao de
polticas pblicas, organizadas tematicamente de modo a envolver paritariamente
governo e sociedade civil (POGREBINSCHI, 2010). As Conferncias so
normalmente precedidas de etapas municipais, estaduais ou regionais, de onde so
eleitos delegados que participam na etapa nacional. Nessa perspectiva, no ato da
Conferncia, fica garantida a participao igualitria por regies do pas, e se
produzem propostas de polticas pblicas de carter mais global. De acordo com
Pogrebinschi (2010), entre 1988 e 2009, foram realizadas 80 conferncias nacionais
no pas, abrangendo as seguintes temticas: sade; meio ambiente; estado,
economia e desenvolvimento; educao, cultura e assistncia social; direitos
humanos; e minorias.
De todas as conferncias nacionais realizadas no pas desde 1988, 20 foram
de minorias. So elas: direitos da pessoa idosa; direitos da pessoa com deficincia;
gays, lsbicas, bissexuais, travestis e transexuais; povos indgenas; polticas
pblicas para as mulheres; direitos da criana e do adolescente; juventude;
promoo da igualdade racial; e comunidades brasileiras no exterior. Com exceo
das conferncias de direitos da criana e do adolescente, realizadas desde 1997,
todas as demais conferncias de minorias comearam a ser realizadas a partir de
2003, com o incio do governo Lula. Para o escopo deste trabalho enfocaremos de
modo mais detido a atuao das ativistas negros junto s conferncias promoo da
igualdade racial.
Em 2005, foi realizada a 1a Conferncia Nacional de Promoo da Igualdade
Racial (CONAPIR), cujo objetivo era a formulao de um Plano Nacional de Polticas
de Promoo da Igualdade Racial e avaliar a atuao da Seppir na promoo da
igualdade racial. A 2a Conferncia, realizada em 2009, deu continuidade aos
trabalhos iniciados no encontro anterior e procurou consolidar e avaliar a
implementao do Plano Nacional proposto em 2005.
A 1a CONAPIR foi precedida por um total de 1.332 encontros municipais, 26
estaduais e 1 no Distrito Federal. Durante as etapas que antecederam a
Conferncia, houve a participao de 92.750 pessoas de todos os estados da
169

federao. Do total de participantes, foram eleitos 850 delegados para representar


entidades da sociedade civil e governos locais na Conferncia. Ao todo, 1.019
delegados participaram da CONAPIR, dos quais 501 (49,2%) eram representantes
da sociedade civil; 168 (16,5%) de governos municipais; 106 (10,4%) do Governo
Federal; 75 (7,4%) de governos estaduais; 73 (7,1%) da CNPIR; 48 (4,7%) de
comunidades indgenas; e outros 48 de comunidades quilombolas (BRASIL, 2005).
Os trabalhos da 1a CONAPIR foram divididos em 12 Grupos de Trabalho, a
saber: 1) Trabalho/Desenvolvimento; 2) Educao; 3) Sade; 4) Diversidade
Cultural; 5) Direitos Humanos e Segurana Pblica; 6) Comunidades Quilombolas; 7)
Povos Indgenas; 8) Juventude; 9) Mulheres; 10) Poltica Internacional; 11) Religies
e; 12) Fortalecimento de ONGs antirracismo.
Para a 2a CONAPIR, houve uma alterao no que tange s etapas anteriores
realizao da Conferncia Nacional. Por conta de dificuldades oramentrias,
foram realizados apenas encontros estaduais. Em sua etapa nacional, a Conferncia
contou com a participao de aproximadamente 1.500 delegados representando
entidades da sociedade civil e esferas governamentais. Houve tambm uma reduo
de eixos temticos na segunda edio da CONAPIR, com a diviso dos trabalhos
em nove grupos de trabalho: 1) Educao; 2) Cultura; 3) Controle Social; 4) Sade;
5) Terra; 6) Segurana e Justia; 7) Trabalho; 8) Poltica Nacional e; 9) Poltica
Internacional (BRASIL, 2009).
Em ambas as Conferncias, houve uma prevalncia de temas sociais,
voltados fortemente para a melhoria das condies socioeconmicas das
populaes negras e indgenas. Na 1a CONAPIR, 10 dos 12 grupos de trabalho se
referiam a esses temas e, na 2a, foram 6 de 9 (BRASIL, 2005, 2009). Outro fato
relevante a ser ressaltado que, de acordo com Pogrebinschi (2010), as diretrizes
aprovadas nas conferncias nacionais de minorias tendem a ser predominantemente
de natureza administrativa (quelas cujas reivindicaes se dirigem ao poder
executivo), deixando de lado as de natureza legislativa (dirigidas ao poder
legislativo). Em sua primeira edio, a CONAPIR produziu 1.048 deliberaes e, na
segunda, 761, sendo que 77.2% dessas deliberaes foram de natureza
administrativa (POGREBINSCHI, 2010).
Para Pogrebinschi (2010), a prevalncia de deliberaes administrativas
sobre legislativas pode ser explicada por trs motivos. Primeiro, os participantes das
conferncias parecem considerar que o executivo responde de modo mais efetivo e
170

rpido s suas demandas. Segundo, uma parte significativa das deliberaes


administrativas requerem a implementao de medidas j estabelecidas em lei. Por
fim, lideranas de organizaes negras esto presentes no Conselho Nacional de
Promoo da Igualdade Racial, que conta com a participao paritria de
representantes da sociedade civil e do executivo. E os conselhos de polticas
pblicas tm, por sua vez, papel determinante nas conferncias de minorias.
Aps as deliberaes serem aprovadas pelos delegados das Conferncias
um documento oficial elaborado e encaminhado para o poder executivo e
legislativo para que seja executado. O executivo tem respondido s demandas
vocalizadas nas conferncias por meio de uma srie de decretos presidenciais e da
aprovao do Plano Nacional de Promoo da Igualdade Racial em 2009. J no
legislativo, 18,3% de todas as leis e emendas constitucionais implementadas entre
1988 e 2009 contemplavam medidas de interesses de grupos minoritrios expressas
atravs de Conferncias (SANTOS; POGREBINSCHI, 2009).
Para alm das hipteses aventadas por Pogrebinschi (2010), h que se
ressaltar tambm o carter transversal das conferncias de minorias. Por lidarem
com temas de reconhecimento e redistribuio, essas conferncias tendem a
priorizar a confeco de deliberaes interseccionais, que precisam, para se efetivar,
de maior entrosamento poltico entre diferentes setores do estado e dotaes
oramentrias mais vultosas. Por essa razo, faz sentido que as resolues da
CONAPIR se dirijam eminentemente para o poder executivo, cuja capacidade de
mediao poltica entre diferentes esferas estatais e influncia sobre a alocao de
recursos financeiros ser mais acentuada do que o poder legislativo.
O grau de influncia que as conferncias exercem sobre o poder pblico
tambm precisa ser escrutinado. A maioria das conferncias nacionais de polticas
pblicas tem carter consultivo, ou seja, embora convocadas e financiadas pelo
Governo Federal, suas decises no precisam ser obrigatoriamente acolhidas pelo
estado. Assim, a capacidade que tais conferncias tm de influenciar a agenda
poltica governamental varia bastante, a depender do contexto sociopoltico em que
elas ocorrem.
As duas edies da CONAPIR, por exemplo, lograram incluir 43% de suas
deliberaes na agenda do governo federal. Embora faltem dados comparativos que
possibilitem uma anlise mais aprofundada, possvel levantar algumas hipteses
sobre a capacidade inclusiva de conferncias consultivas. Assim, a partir da noo
171

de nvel de centramento de subjetividades coletivas, conforme proposta de


Domingues (1995), parto da hiptese de que o grau de coeso ou disperso dos
coletivos envolvidos na conferncia esto estritamente relacionados sua
capacidade inclusiva. A finalidade poltica da conferncia tambm exerce um peso
importante, sobretudo quando suas resolues acenam com ganhos eleitorais para
o governo. O tipo de organizao social e o alinhamento dessa com as instituies
estatais outro fator a ser considerado para o grau de inclusividade da conferncia.
Em recente trabalho comparando os graus de influncia das conferncias LGBT e
de promoo da igualdade racial, Rodrigues e Machado (2014) revelam que, embora
inicialmente o Governo Federal tenha proposto um conjunto expressivo de polticas
para ambas as coletividades, acabou paulatinamente silenciando em relao aos
grupos LGBT. Isso ocorreu, em grande medida, por conta das frgeis alianas
estabelecidas entre lideranas desse movimento social e agentes estatais e pelo
receio de que os elos mantidos entre o PT e grupos religiosos conservadores da
base aliada fossem rompidos, dificultando assim a governabilidade. As organizaes
do movimento negro, no entanto, obtiveram ganhos mais significativos, em virtude
de alianas mais fortes com o governo e, diferentemente dos grupos LGBT, por
trazer esfera pblica uma temtica que, embora cercada de conflitos, soa bem
menos controversa para os setores mais conservadores do governo.

3.4.2.3 Programas de Ao Afirmativa no Ensino Superior Pblico

Como sobejamente discutido nas sees anteriores deste captulo, o debate


sobre polticas de ao afirmativa para negros se inicia dentro das instituies
estatais brasileiras com a formao do GTI e, a partir da Conferncia de Durban, a
temtica toma o centro do debate poltico brasileiro. Durante o governo Lula, esse
debate no apenas se expande como ganha novos contornos polticos. Para Lima
(2010), at o governo Lula, a relao entre movimento negro e estado era de
exterioridade, com os ativistas cumprindo o papel de reclamantes, mas com baixa
insero institucional. Nesse governo, militantes do movimento negro passam a
ocupar cargos em rgos governamentais e a ter voz ativa na formulao e gesto
de polticas pblicas. Por essa razo, com a ascenso do PT ao poder, impe-se um
172

ritmo mais acelerado a um amplo conjunto de mudanas no panorama das relaes


raciais brasileiras que, nos governos anteriores, ficaram apenas na inteno ou
tiverem alcance reduzido. Adensa-se, portanto, na administrao petista, o carter
eminentemente inclusivo-ativo do estado em relao elaborao de polticas de
ao afirmativa.
Desde a experincia pioneira da UERJ que, em 2003, recepcionou sua
primeira turma de estudantes admitidos a partir do programa de cotas raciais e
sociais, vrias pesquisas, debates polticos e discusses na grande mdia tm
buscado corroborar ou refutar a validade de tal formato de ao afirmativa para o
caso brasileiro.
Segundo Gomes:

As Aes Afirmativas podem ser entendidas como um conjunto de polticas


pblicas e privadas de carter compulsrio, facultativo ou voluntrio,
concebidas com vistas ao combate discriminao racial, de gnero e de
origem nacional, bem como para corrigir os efeitos presentes da
discriminao praticada no passado, tendo por objetivo a concretizao do
ideal de efetiva igualdade de acesso a bens fundamentais como a educao
e o emprego. [...] Em sntese, trata-se de politicas e mecanismos de
incluso concebidas por entidades pblicas, privadas e por rgos dotados
de competncia jurisdicional, com vistas concretizao de um objetivo
constitucional universalmente reconhecido o da efetiva igualdade de
oportunidades a que todos os seres humanos tm direito (GOMES, 2001, p.
39-41).

No Brasil, as polticas de ao afirmativa partem, em princpio, da ideia de


promoo de igualdade de oportunidades, em uma vertente muito prxima definida
por Marshall (1967). No entanto, vo alm, propondo o reconhecimento das
diferenas culturais, da diversidade tnica e das especificidades do grupo formado
por afrodescendentes em relao aos demais grupos que compem a sociedade. De
acordo com Dadesky (2001), para as lideranas do movimento negro, necessrio
que haja uma indissociabilidade entre o reconhecimento positivo das identidades
tnico-raciais dos interesses econmicos e polticos do pas.
As aes afirmativas situam-se, assim, entre duas posies teoricamente
antagnicas, o direito igualdade e o direito diferena. Todavia, analisando-se
mais profundamente, percebe-se que antes de serem contrrias, tais posies so
complementares, tendo em vista que o iderio de uma sociedade realmente
democrtica e igualitria deve atender a tais anseios, reconhecendo os indivduos
enquanto iguais, mas tambm oferecendo ampla possibilidade para que se mostrem
173

diversos, especficos. Nesse sentido, as lutas por polticas de ao afirmativa e pela


eliminao do racismo encontram-se sobretudo integradas ao ideal de uma
sociedade pluralista. Nas palavras de Dadesky (2001, p. 23):

[...] a luta contra o racismo apresenta-se, ento, como um ideal democrtico


de maior igualdade de condies, e tambm como um esforo visando ao
reconhecimento de status e de dignidade, que passa pela partilha do poder
e pelo igual acesso aos bens materiais e as posies de prestgio.

Com a posse de Luiz Incio Lula da Silva e a implementao de uma srie de


medidas, j no primeiro ano de governo, que reconheciam as disparidades
socioeconmicas entre negros e brancos, houve, por parte do movimento negro,
uma grande expectativa de que as demandas por aes afirmativas no ensino
superior pblico fossem rapidamente atendidas pelo estado. No se pode, contudo,
responsabilizar apenas o executivo pela morosidade em apresentar uma poltica
nacional unificada de ao afirmativa.
As universidades federais tm sua autonomia garantida por lei, o que
dificultaria uma proposta de lei com validade nacional8. Por essa razo, como
demonstra importante estudo conduzido por Daflon, Feres e Campos (2013), o
governo federal acabou optando por evitar um confronto direto com os opositores
das aes afirmativas sem, contudo, abrir mo de oferecer incentivos para que as
universidades federais voluntariamente adotassem tais medidas. Ao mesmo tempo,
coube aos ativistas do movimento negro a tarefa de, localmente, convencer
representantes das universidades a adotar medidas de incluso (DAFLON; FERES;
CAMPOS, 2013).
Constituem-se em vantagens e desvantagens dessas polticas
descentralizadas:

[...] a contribuio dos membros das instncias locais com uma experincia
tcnica de primeira mo e a no sujeio das polticas pblicas a regras que
ignoram as particularidades locais. Podemos, no entanto, ressaltar algumas
desvantagens da falta de integrao entre essas iniciativas, que vo desde
a dificuldade de publicizar essas medidas para os potenciais beneficirios,

_________________________________________
8
No obstante essa dificuldade, foi aprovada em 29 de agosto de 2012 a Lei n 12.711, que trata da
poltica de reserva de vagas para egressos de escola pblica, pretos, pardos e indgenas em todo o
sistema de educao superior e ensino mdio federal.
174

bem como a ausncia de critrios claros e de comum conhecimento para a


fruio do benefcio, at problemas concernentes a concepo,
planejamento e execuo das polticas (DAFLON; FERES; CAMPOS, 2013,
p. 309).

Nesse cenrio, at 2012, cerca de 70 universidades pblicas estaduais e


federais contavam com algum programa de ao afirmativa. Desse total, 56% so
federais; e 44% estaduais. A implantao, em 2007, do Reuni (Programa de Apoio
ao Plano de Reestrurao e Expanso das Universidades Federais) exerceu grande
influncia para que mais universidades iniciassem programas de incluso. Assim,
em 2008, 53 instituies federais de ensino aderiram ao Reuni, e uma parte
significativa dessas instituies propuseram programas de ao afirmativa
(DAFLON; FERES; CAMPOS, 2013).
Setenta e sete porcento dos programas de ao afirmativa em curso at 2012
partiram de iniciativas dos prprios conselhos universitrios, os 23% restantes foram
implementados por fora de leis estaduais. Do ponto de vista da execuo dos
programas e dos seus beneficirios, h uma grande pluralidade. Em algumas
universidades, tais polticas foram adotadas por via de negociaes com
movimentos negros locais; em outras, a atuao docente foi o fator decisivo; houve
ainda universidades em que os ncleos de estudo afro-brasileiros tiverem maior
peso sobre a deciso (DAFLON; FERES; CAMPOS; 2013). Em relao aos
beneficirios, o levantamento de Daflon et al. (2013, p. 309-10) demonstra que:

os alunos egressos de escola pblica despontam como os maiores alvos


dessas polticas: 60 das 70 universidades com sistemas de cotas,
bonificao ou acrscimo de vagas (85%) visam a esse grupo. Em segundo
lugar, vm os pretos e pardos (denominados negros em alguns
programas), em 40 universidades isto , 58% das que tm aes
afirmativas. Em terceiro, os indgenas, em 51% dessas universidades. Em
quarto e quinto, vm os portadores de deficincia e participantes de
programas de formao em licenciatura indgena e, por fim, outros grupos
compostos por nativos do estado ou do interior do estado em que a
universidade se localiza, professores da rede pblica, pessoas de baixa
renda, pessoas originrias de comunidades remanescentes de quilombos,
filhos de agentes pblicos mortos ou incapacitados em servio e mulheres.

A predominncia de programas de ao afirmativa voltados para alunos de


escolas pblicas pode ser creditada a dois fatores. Por um lado, denota um
reconhecimento, por parte da sociedade de modo geral, e dos gestores, de modo
particular, de que a competio na hora do vestibular no acontece em condies de
igualdade, em decorrncia de disparidades de classe que reservam a uns uma
175

educao bsica de qualidade e a outros um sistema precrio e ineficaz de ensino.


Por outro lado, revela o ainda elevado grau de resistncia da populao brasileira
em reconhecer o peso que desigualdades raciais exercem nas experincias de vida,
inclusive educacionais, de indivduos pertencentes a grupos desprivilegiados. Assim,
apesar de as demandas por polticas de ao afirmativa terem surgido no bojo das
reivindicaes do movimento negro, foram os alunos oriundos de escola pblica e de
baixa renda que mais se beneficiaram dos programas criados pelas universidades
brasileiras (DAFLON; FERES; CAMPOS, 2013).

3.5 Concluso

A passagem dos anos 1980 para os anos 1990 marca um momento crucial
para o movimento negro brasileiro, com a pluralizao de suas organizaes e
interesses. Sua estrutura organizacional se complexifica, fato que pode ser
observado em seu processo contnuo de especializao e maior trnsito institucional
mediado, principalmente, pela interlocuo com partidos polticos e com o ativismo
negro transnacional.
O repertrio de ao coletiva do movimento negro tambm passa por
mudanas significativas ao longo dos anos 1990. Em seu primeiro decnio (1978-
1988) o movimento procurou promover um impacto maior ao nvel da sociedade civil.
A luta contra o mito da democracia racial e as reivindicaes pelo reconhecimento
social das identidades negras marcam esse perodo. No incio da dcada de 1990,
em um contexto poltico mais favorvel, as relaes entre movimento negro e estado
passam a ser mais convergentes. Algumas experincias locais e regionais de
participao so levadas cabo e algumas temticas, tais como a adoo de
polticas de ao afirmativa, comeam a ser debatidas no interior do movimento.
A Marcha Zumbi dos Palmares e a 3a CMR so, nesse contexto, os marcos
mais importantes na historia recente do movimento negro. Por seu carter de
mediao entre estado e sociedade civil, esses eventos contriburam para uma
maior permeabilidade do estado em relao as reivindicaes do movimento negro.
Essas transformaes polticas so interpretadas pelo movimento negro como uma
abertura nas estruturas de oportunidades polticas. Isso permite que o movimento
176

reoriente seus repertrios de ao e passe a buscar de forma mais intensa o


caminho da institucionalizao, quer pela via partidria quer pelo ocupao de
espaos institucionais dentro do estado.
Com a eleio de Lula novos canais de participao institucional se abrem
para o movimento negro. O PT, importante aliado do movimento negro, ao ocupar o
poder central, altera as correlaes de foras polticas e abre espao para a adoo
de um conjunto bastante amplo de medidas de promoo de igualdade racial.
Porm, ainda que algumas lideranas negras tenham sido incorporadas esfera
poltico-decisria, a relao entre movimento negro e Estado ainda marcada por
certas dificuldades, como ressalta Luiza Bairros:

Eu acho extremamente problemtica a nossa relao com o Estado. Por


qu? Por conta daquelas coisas que eu tinha dito um pouco antes, quer
dizer: se tu est numa conjuntura em que tu no tens uma leitura muito
ntida do que a poltica racial no Brasil hoje, ento a tua relao, enquanto
movimento social com o Estado, ela fica meio errtica. Certo? A gente na
relao com o Estado, geralmente tem atuado na franja, na brecha, ok?
Tipo assim: abriu uma brechinha ali, vamos entrar pra ver no que que d.
Isso fruto de uma situao em que tu ainda no visto pelo Estado, para
usar uma expresso antiga, mas que eu gosto muito, como um interlocutor
vlido. Ns ainda no chegamos no ponto de poder negociar coisas com o
Estado brasileiro. Por qu? Porque, para um processo de negociao,
preciso que as partes se reconheam como iguais. E esse reconhecimento
no existe em relao a ns. Por isso que eu digo que a gente ainda t
atuando na franja, na brecha. E a tu inicia em vrios setores do Estado
brasileiro, estou falando em termos do Estado nacional, em vrios setores
tm varias discusses, possibilidades abertas, mas nada disso nessa
posio que seria de uma posio de igualdade. At por isso acaba
exigindo, da nossa parte, um esforo que muito maior, um desgaste de
energia que enorme, pra se por essas conversas acontecendo, e com
resultados que, muitas vezes, no so assim to fortes nem to bons. [...]
Qual seria, digamos assim, o papel de uma Seppir nesse sentido? Seria o
papel de manter uma continuidade desse dilogo com o Governo e tudo
mais, mas a prpria Seppir, por um lado, vitima de racismo dentro da
estrutura do Estado, e, por outro lado, no conseguiu trazer pra dentro da
estrutura os melhores quadros do movimento negro. Os critrios que foram
utilizados pra composio da Secretaria foram polticos, ento ns temos l
as pessoas que no so as mais capacitadas pra fazerem o que elas se
propem. Ento isso tambm acaba gerando pra gente um atraso relativo
maior, n?

A partir do exposto, percebe-se que, apesar das inmeras conquistas


alcanadas pelo movimento negro a partir de sua articulao com agentes estatais,
h um risco real de que, a depender do contexto poltico, haja um retrocesso em
termos de adoo de polticas pblicas, ou manuteno das existentes. Um dos
antdotos para esse possvel retrocesso em um futuro prximo est em garantir que
a institucionalizao e o estabelecimento de redes de cooperao com o estado no
177

suplantem a poltica de conflito e seus repertrios contestatrios, como marchas, e


protestos de rua e que permitem o estabelecimento de um tensionamento poltico
que salutar para manter o projeto democrtico-inclusivo vivo.
178

4 MOVIMENTO NEGRO E ESTADO NA COLMBIA: MULTICULTURALISMO


SEM GARANTIAS (1993-2010)

Segundo Tarrow (2011), ciclos de confronto so:

Uma fase de intenso conflito atravs do sistema social, com rpida difuso
da ao coletiva dos setores mais mobilizados para os menos mobilizados,
um passo veloz de inovao nas formas de confronto empregadas, a
criao de novos ou transformados frames de ao coletiva, a combinao
de participao organizada e no-organizada e sequncias de intensificadas
interaes entre desafiadores e autoridades. Esse confronto generalizado
produz externalidades, que fornecem aos desafiadores ao menos uma
vantagem temporria e permitem que eles superem a fraqueza de sua base
de recursos. Isso exige que os estados elaborem estratgias que sejam
repressivas ou facilitadoras, ou uma combinao de ambas. E tambm
produz resultados que so mais que a soma dos resultados de um
agregado de eventos desconexos (TARROW, 2011, p. 199).

Os eventos e negociaes polticas que antecederam a promulgao da


Constituio e os debates posteriores, junto Comisso Especial para as
Comunidades Negras, responsvel por elaborar a Lei 70, constituem-se
indubitavelmente em um ciclo de confronto com importantes resultados
sociopolticos para a populao afrocolombiana. A aprovao da Lei 70, apesar de
suas limitaes, representa uma ruptura jurdico-discursiva com a estratgia estatal
predominante em relao invisibilizao poltica da experincia negra no pas.
Enquanto no Brasil a ao do movimento negro ao longo dos anos 1980
forjou uma nova estrutura de oportunidades poltico-discursivas, sustentada por uma
certa convergncia entre os novos achados sociolgicos sobre desigualdades raciais
e a ao multiescalar das organizaes negras, na Colmbia o movimento negro,
estrategicamente, se apropriou do discurso tnico que dava plausibilidade poltica s
reivindicaes das populaes indgenas. A incluso do AT55 na Constituio e a
promulgao da Lei 70 so, nesse contexto, reflexos dessa expanso do discurso
tnico para novas paragens.
Assim, o movimento negro colombiano inicia os anos 1990 com uma nova
configurao organizacional. Houve, assim como no Brasil uma pluralizao e
especializao sem precedentes dentro do movimento, porm, por motivos distintos.
O giro multicultural estatal, o aumento do deslocamento forado de comunidades
negras rurais e as relaes polticas entre Colmbia e Estados Unidos
179

desempenharam grande influncia nos formatos organizativos do movimento negro,


conforme discutirei nas sees seguintes deste captulo.

4.1 Organizaes Negras Ps Lei 70: da consolidao do discurso tnico-


territorial poltica de vitimizao

Em sentido estrito j havia, antes mesmo da promulgao da Constituio de


1991, grande diversidade de organizaes negras. Porm, o processo que conduziu
redao final da Lei 70 acentuou certas divises e propiciou a consolidao de um
discurso hegemnico sobre diversidade tnico-cultural que exerce profunda
influncia no cenrio poltico contemporneo.
Asher (2009) argumenta que o movimento afrocolombiano marcado por trs
faces, com princpios ideolgicos distintos e, por vezes, contrastantes. O primeiro
setor, composto principalmente por afrocolombianos de classe mdia, de centros
urbanos e mantendo relaes com os principais partidos polticos do pais, no teve
suas reivindicaes reconhecidas e, ao longo dos anos 1990, viu seu prestgio
declinar. O segundo grupo, composto majoritariamente por organizaes negras do
departamento do Choc viram na aprovao da lei a possibilidade de romper com
prticas clientelistas de uma regio dominada por uma pequena elite poltica negra.
Por fim, polticos negros, pouco ou nada vinculados s demandas do movimento
afrocolombiano, se aproveitaram dessa janela de oportunidades para conseguir o
apoio do eleitorado negro em suas candidaturas em nveis regional e nacional.
Para Agudelo (2001) essas distintas expresses do movimento negro no tm
encontrado uma estratgia comum e inclusiva. H um carter autolimitante das
identidades propostas por diferentes organizaes no interior do movimento. Para o
autor, as lutas e a mobilizao coletiva das populaes negras na Colmbia tem
posto em relevo mais suas diferenas e divergncias que convergncias.
Entretanto, dado s especificidades do contexto poltico que propiciou a
incluso do AT55 na Constituio, no possvel responsabilizar apenas o
movimento negro por sua fragilidade e fragmentao interna. Para as organizaes
afrocolombianas, emular o discurso indgena e adentrar o estado foram
necessidades pragmticas mais que estratgicas (DRYZEK, 1996). Assim, o
180

movimento negro vive as consequncias de sua institucionalizao e incluso no


estado, em que as imerses de parte de suas lideranas e organizaes nos
aparatos estatais e sua dependncia de recursos pblicos impedem a consolidao
de alianas amplas e de identidades solidrias entre os distintos sujeitos coletivos e
suas reivindicaes.
Dentro desse contexto surgem duas redes de organizaes negras que, por
motivos distintos mas relacionados, se tornam proeminentes intermediadoras das
articulaes entre as comunidades negras, as instituies estatais e fundaes
filantrpicas internacionais.
A primeira delas, PCN, Processo de Comunidades Negras, tem como objetivo
ampliar a discusso poltica sobre direitos tnicos para as comunidades locais
vivendo em reas rurais do pas e, ao mesmo tempo, pressionar o estado para que
as propostas contidas na Lei 70 sejam postas em prtica (GRUESO; ROSERO;
ESCOBAR, 1998).
O frame de ao coletiva do PCN, conforme o relato de Lbia Grueso
demonstra, se aproxima consideravelmente dos princpios multiculturalistas
celebrados na carta magna colombiana. Para a ativista:

O PCN surge como uma rede de organizaes no final da dcada de 1980.


anterior ao processo da Assembleia Nacional Constituinte que aconteceu
em 1991. O PCN uma rede de organizaes que se juntam para
apresentar Constituio Nacional uma proposta de reconhecimento das
comunidades negras. Se conseguiu unir quase 800 organizaes em todo o
pas: urbanas, rurais, campesinas, de jovens e mulheres. Eram grandes e
pequenas, mas todas tinham um ponto em comum: eram organizaes que
se identificavam com os princpios ou propostas das comunidades como
razo de ser. No processo da Assembleia Constituinte se apresentou a
necessidade de uma Constituio que reconhecesse os direitos da
comunidade negra e, pela primeira vez, se exigiu um direito a partir da
diferena, no da igualdade, mas sim da diferena. Quer dizer, sempre se
havia dito igualdade para as comunidades, o que hoje se chama de
discriminao positiva, mas o que as organizaes propuseram foi que
teramos direitos a ser comunidades negras com direitos especiais, por
exemplo, o direito aos territrios, mais que terra, aos territrios e direito de
ser com uma viso prpria como comunidade negra e como cultura. O
direito de ser culturalmente distinto foi o primeiro principio que se definiu.
Este logo se converteu em estratgias organizativas. Porque se tinha outra
maneira de pensar e uma maneira diferente de ver as coisas. Se definiu que
ramos tpicos campesinos porque queramos direitos especiais. Sob esse
primeiro principio foi que se conseguiu articular todas essas organizaes
ao redor de uma luta pelo reconhecimento na Assembleia Constituinte de
1991.
181

Interessante notar como, ao recontar a histria de fundao do PCN, Lbia


Grueso no faz qualquer referncia ao racismo ou discriminao racial, temas caros
ao Movimento Cimarrn, ao qual ela parece se referir quando sinaliza para a
existncia de um outro discurso, sobre igualdade, que suplantado pelo discurso da
diferena.
Esse discurso da diferena, que se torna hegemnico nos anos 1990,
adotado por inmeras constituies latino-americanas do mesmo perodo,
configurando o que chamo aqui de giro multicultural. Grosso modo, a base do
multiculturalismo latino-americano, so os debates sobre incluso de minorias
tnicas e imigrantes nos pases do hemisfrio norte. Autores como Charles Taylor
(1994) e Will Kymlicka (2007) definem multiculturalismo como sendo o
reconhecimento das diferenas individuais e grupais dentro de uma dada nao,
onde as particularidades de cada um recebe igual proteo legal e respeito por parte
do governo.
Pode-se encontrar reflexos desse giro multicultural at mesmo em definies
mais amplas de movimento negro, como a adotada por Agudelo (2001, p. 02):

Entendemos por Movimento Social de Comunidades Negras o conjunto de


organizaes e suas respectivas bases sociais, que desenvolvem aes
coletivas em funo de reivindicaes sociais, econmicas, polticas e
culturais instrumentalizando como fator coesivo e legitimador fundamental
uma identidade tnica negra comum. [...] o ncleo duro do movimento
social constitudo por grupos de pessoas negras da regio rural do
Pacfico colombiano, contudo as expresses urbanas de organizaes e
ativistas negros e de outras regies do pais tambm se consideram parte
integrante deste movimento social. Suas reivindicaes e mtodos de
mobilizao podem coincidir ou ser divergentes, mas o fator que os unifica
sua reivindicao como populao negra ou afrocolombiana diferenciada
no apenas racialmente mas, antes de tudo, culturalmente do resto da
sociedade.

Segundo Grueso, Rosero e Escobar (1998), a emergncia do discurso tnico-


cultural na Colmbia, e em outros lugares do mundo, reflete um duplo movimento
histrico: a irrupo do biolgico e do cultural como problemas globais. Assim,
disputas em torno da proteo da biodiversidade, a elaborao de projetos locais de
desenvolvimento sustentvel e a afirmao de especificidades culturais caminham
pari passu com a crescente abertura poltica e econmica do pas sob a gide do
neoliberalismo. No por acaso, como afirma Asher (2009, p.07-8),
182

Os movimentos negros ps-Lei 70e e as dinmicas poltico-econmicas de


desenvolvimento na regio foram profundamente interconectados e
mantiveram-se repletos de tenses e contradies. [...] Essa interligao
no implicou nem no desaparecimento do estado nem na homogeneizao
das relaes socioculturais. O resultado foi uma exploso de movimentos
contestando o poder estatal enquanto buscavam, simultaneamente,
reconhecimento estatal. Comunidades negras ligavam suas demandas por
direitos territoriais e tnicos ltima fase de intruso do capital e formao
estatal no Pacfico que haviam adquirido matizes ambientalmente
sustentveis e culturalmente sensveis. Os planos estatais de crescimento
econmico e reivindicaes tnico-territoriais enfatizavam a conservao da
biodiversidade e gesto sustentvel de recursos naturais.

Nesse cenrio, mesmo quando procuravam romper com esse discurso


tnico-cultural de matizes ambientalistas, as populaes negras do Pacfico (e, por
conseguinte, suas organizaes) eram reconstitudas, por parte de diferentes foras
polticas em disputa, condio de vtimas do desenvolvimento e/ou defensores
da tradio (ASHER, 2009).
O PCN viu nessa configurao poltica uma abertura de oportunidades para
fazer convergir diferentes organizaes negras em torno de um movimento
autnomo, sustentado por uma noo de identidade afrocolombiana baseada em
prticas tradicionais de produo das comunidades rurais do pacfico. No perodo de
formulao da Lei 70, lideranas do PCN demandavam uma legislao que
garantisse no apenas a titulao coletiva dos territrios ocupados pelas
comunidades negras mas, principalmente, que elas detivessem autonomia jurdica e
poltica sobre esses espaos. Embora tal estratgia no tenha alcanado o resultado
almejado, a regio do Pacfico foi alada condio de quintessncia da identidade
afrocolombiana. Se apropriando dessa nova simbologia, o PCN se distancia ainda
mais de outros setores do movimento negro. Para Grueso, Rosero e Escobar (1998),
esse distanciamento se baseava em quatro pontos de divergncia: a) a percepo
sobre histria e identidade; b) perspectivas e demandas acerca de recursos naturais,
territrios e desenvolvimento; c) tipos de participao e representao poltica de
comunidades envolvidas com as organizaes negras, bem com a relao dessas
ltimas com a sociedade em geral e; d) concepes de estratgia organizacional e
modos de consolidao do movimento.
Se por um lado essas divergncias com outros setores favoreceu o PCN no
cenrio nacional e internacional, por outro permitiu que o governo questionasse, em
vrios momentos, sua representatividade, contribuindo ainda mais para a
183

fragmentao e disputas internas dentro do movimento negro (GRUESO; ROSERO;


ESCOBAR, 1998).
Embora centenas de outras entidades tenham surgido nos anos 1990, a
Associao de Afrocolombianos Deslocados (AFRODES), segunda rede de
organizaes negras discutida aqui, que, juntamente com o PCN, tem exercido
maior influncia no debate com (e contra) o estado colombiano nos ltimos anos. A
emergncia da AFRODES o resultado de uma das consequncias no-
intencionais do reconhecimento constitucional de direitos tnico-territoriais para as
comunidades negras rurais.
Em 1996, sob a administrao de Ernesto Samper, so entregues as
primeiras titulaes coletivas para algumas comunidades rurais do Choc. Em 20 de
dezembro do mesmo ano, grupos paramilitares invadiram o municpio de Rioscio,
regio noroeste do departamento do Choc. Estimativas apontam que ao menos 500
campesinos tenham sido assassinados e outras 20 mil pessoas tenham abandonado
a regio aps o massacre (OSLENDER, 2012). Esse ataque paramilitar deu incio a
uma onda de deslocamentos forados da populao afrocolombiana da regio do
Pacfico que, segundo Oslender (2012), se constitui em uma estratgia de guerra
que permite a ocupao de territrios em condies de serem convertidos em
espaos para grandes projetos de investimento, desenvolvimento de atividades
ilcitas, lavagem de dinheiro, entre outras coisas.
Marino Crdoba, um dos sobreviventes do ataque, fugiu para Bogot e,
alguns anos mais tarde fundou a AFRODES, que tem por objetivo apoiar milhares de
afrocolombianos forados a abandonar suas comunidades de origem. Em 2002,
aps sucessivas ameaas de morte, Crdoba mudou-se para os Estados Unidos,
onde recebeu asilo poltico. Crdoba nos diz que a:

AFRODES uma organizao de carter nacional, uma organizao de


organizaes. uma rede de organizaes de afrocolombianos deslocados.
Temos 96 organizaes no territrio nacional, em diferentes regies do pas,
e que so, digamos, grupos de famlias que tiveram que sair de diferentes
partes do Pacfico e da costa atlntica, fugindo de um lugar a outro por
conta da violncia e se constituram em organizaes para continuar
reclamando seus direitos. AFRODES ento os apoia em seus processos de
fortalecimento organizacional, mas tambm a voz que ouve suas
propostas e as multiplica para diferentes instituies, especialmente ao
governo nacional para que d a devida ateno suas demandas, como
populao vtima. Ento a misso da AFRODES fazer visvel a realidade
em que vivem as comunidades afrocolombianas em situao de
deslocamento.
184

As principais reivindicaes da AFRODES so, para Crdoba:

[...] propostas que surgem das organizaes em diferentes regies. Mas


parte principalmente do territrio. As famlias que foram deslocadas pela
violncia viviam e trabalhavam e eram proprietrias de um pedao de terra.
Hoje, com a situao de deslocamento esto nas cidades sem nada. E
desses lugares que eles continuam reclamando o direito ao seu territrio, o
direito a voltar, o direito a trabalhar, e o direito mais importante, que poder
se desenvolver, que poder viver em harmonia e tranquilidade. Esses so,
digamos, os direitos mais importantes que essas pessoas seguem
reivindicando hoje. Mas h outros direitos, relativos questo da segurana
nos lugares onde esto. Nossas lideranas tm sido objeto de perseguio
e assassinato. Pese o deslocamento e pese os lugares onde esto no tem
havido uma poltica pblica por parte do governo nacional com
diferenciao tnica. Com um enfoque tnico. Com um reconhecimento
especfico populao afrocolombiana. E essa poltica tambm tem afetado
muito mais aos lideres do movimento, que so vtimas dos atores armados,
basicamente por conta do trabalho que fazem. Por isso AFRODES viu a
necessidade de fazer um projeto de ao para demandar que o governo
nacional implemente uma poltica de proteo s famlias e lderes da
AFRODES.

O depoimento de Marino Crdoba representa tanto uma aproximao quanto


um distanciamento em relao estratgia poltica de cunho tnico-territorial que se
tornou hegemnica a partir da ao do PCN. Se aproxima quando proclama que o
retorno s comunidades de origem ainda est no horizonte das reivindicaes dos
afrocolombianos deslocados. Mas se distancia quando afirma que o direito mais
importante o direito vida.
Para Crdenas (2012), a adoo de um discurso de proteo da vida humana
implicou em vrias alteraes nas estratgias polticas do movimento
afrocolombiano:

Em primeiro lugar, eles substituram a linguagem dos direitos tnicos pela


dos direitos humanos. Em segundo lugar, expandiram seu leque de
interlocutores para incluir atores internacionais, como grupos de vigilncia,
tribunais de direitos humanos e membros do congresso norte-americano.
Em terceiro lugar, em vez de continuar a negociar diretamente com o estado
colombiano, eles redirecionaram suas aes polticas atravs dessas
recm-criadas redes internacionais (CRDENAS, 2012, p. 119-20):

Poltica de vitimizao o nome que Crdenas (2012) d para esse novo


conjunto de estratgias polticas, surgidas como resposta ao impacto do conflito
armado sobre a populao afrocolombiana. Para a autora, a poltica de vitimizao
coexiste com o discurso tnico-territorial que eclodiu no final dos anos 1980 e com o
185

aprofundamento e expanso das trocas internacionais diaspricas antirracistas


surgidas a partir da Conferncia de Durban.
Crdenas (2012) argumenta que, se por um lado as consequncias do
deslocamento forado so inegavelmente devastadoras, por outro elas tm criado
uma nova janela de oportunidades para os afrocolombianos. medida em que
milhes de pessoas se viram obrigadas a migrar para grandes centros urbanos,
como Bogot, Medelln, Cartagena e Cali, organizaes como a AFRODES se
tornaram uma importante fora poltica que no pode ser ignorada pelo estado.
Ademais, o encontro, improvvel, de afrocolombianos de diferentes regies, classes
sociais e interesses polticos em virtude de sua condio de deslocados, permitiu
uma maior interseo entre setores do movimento negro.
Os possveis efeitos dessa maior integrao entre atores rurais e urbanos
dentro do movimento afrocolombiano ainda so objeto de disputa. Uma hiptese,
aventada por Crdenas (2012) e Restrepo (2009), sugere que a presena desses
corpos fora de lugar tornam mais salientes processos de racializao que,
anteriormente, encontravam-se subsumidos no discurso de diferenciao tnica.
Nesse sentido, a sociedade colombiana estaria caminhando para um padro de
poltica racial mais prximo do modelo brasileiro, ainda que (re)articulado com
elementos do discurso tnico-territorial outrora hegemnico. Discutirei essa hiptese
em profundidade ainda neste captulo, na seo dedicada ao impacto poltico-
institucional do movimento afrocolombiano.

4.2 Trnsito Institucional do Movimento Negro

De acordo com Asher (2009), o estado colombiano de finais do sculo XX era


tanto fraco quanto forte. Forte porque exclua parte significativa da populao dos
espaos de poder poltico. Fraco porque sua legitimidade e poder eram desafiados
por todos os lados guerrilhas, narcotraficantes, grupos paramilitares e movimentos
sociais. E, embora com estruturas burocrticas altamente centralizadas, o governo
tinha baixa presena ou controle sobre reas distantes e pouco desenvolvidas do
pas, como as regies amaznica e a costa do Pacfico.
186

A reforma constitucional de 1991 foi, nesse sentido, uma resposta a essa


perda de legitimidade, mas tambm uma tentativa de construir um novo pacto
poltico para o pas, ampliando os espaos de participao, diminuindo as tenses
sociais e aprimorando a democracia eleitoral. A permanncia da crise, acrescida de
elementos novos, um indicativo de que esse projeto falhou, pois:

[...] um olhar mais atento a indicadores atuais [sobre a democracia


colombiana] revela uma srie de paradoxos. verdade que as eleies
sejam realizadas regularmente mas os candidatos e polticos eleitos
tambm so regularmente assassinados. A imprensa livre de censura
estatal, mas jornalistas e acadmicos so sistematicamente assassinados.
Autoridades eleitorais reconhecem um crescente nmero de partidos
polticos e as minorias tm aumentado sua participao em rgos
representativos. A Constituio e a lei abordam explicitamente os direitos e
responsabilidades da oposio. Ao mesmo tempo, os assassinatos de
lderes da oposio se multiplicam. Durante um sculo e meio, o controle do
estado tem ficado nas mos de civis, exceto por alguns perodos curtos e
excepcionais. No entanto, os militares mantm um alto grau de autonomia
em matria de ordem pblica interna, bem como uma srie de prerrogativas
que os colocam acima do controle civil. O estado afirma que apenas ele
pode exercer o uso legtimo de fora, enquanto ao mesmo tempo admite
sua incapacidade de conter uma das maiores taxas de homicdio do mundo
(BEJARANO; PIZARRO, 2005, p. 236).

Para as populaes afrocolombianas, como notado anteriormente no segundo


captulo, a reforma poltica estatal traz resultados ambguos. Por um lado, retira
essas populaes da invisibilidade poltica, abrindo espao para a consolidao
institucional da temtica tnico-racial no pas, dando s organizaes do movimento
negro ferramentas para interpelar o estado a fim de que este coloque em prtica
uma srie de aes previstas nas legislaes federais, convenes e tratados
internacionais dos quais o pas signatrio. Por outro, acena com uma
institucionalizao segmentada, aprofundando a fragmentao do movimento e
propondo planos de ao poltica que, por razes diversas, no so levados a cabo
ou tm alcance limitado.
O trnsito institucional do movimento afrocolombiano se d, a partir da
aprovao da Lei 70, em duas frentes. Por uma lado, lideranas do movimento
pressionam o estado para que regulamente os artigos da Lei 70 e ponha em prtica
as medidas definidas em lei. Por outro, criam-se vrios espaos institucionais nos
quais representantes do movimento tm assento e podem, por dentro da mquina
estatal, influenciar na adoo de polticas pblicas. Tratarei, nesta seo, apenas
dos espaos institucionais e discutirei as legislaes na seo seguinte.
187

A primeira instncia participativa criada nos anos 1990 foi a Direo de


Assuntos das Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizais e Palenqueras
vinculada ao Ministrio do Interior e Justia. Sua principal funo desenhar e
coordenar a implementao de polticas pblicas voltadas para a populao
afrocolombiana. A Direo tambm responsvel por promover a participao da
populao afrocolombiana em outros espaos de participao e, para tal, deve estar
em contato com as entidades locais para que se faa o registro dos conselhos
comunitrios.
Os Conselhos Comunitrios, regulamentados pelo Decreto no 1745 de 1995,
so, em teoria, o alicerce de toda a integrao institucional das comunidades
negras. O artigo 3o do decreto assim define os conselhos:

Uma comunidade negra poder constituir-se em Conselho Comunitrio que,


como pessoa jurdica, exerce a mxima autoridade de administrao interna
dentro das terras das Comunidades Negras, de acordo com os mandatos
constitucionais e legais que as regem e os demais que lhes assinale o
sistema de direito prprio de cada comunidade (DECRETO 1745 de 12 de
outubro de 1995).

Na prtica, contudo, os conselhos so duramente criticados por ativistas por


no cumprirem a contento suas funes. Para Juan de Dios Mosquera os conselhos
perderam sua relevncia:

Seu papel administrar a terra coletiva que lhe corresponda, mas esses
conselhos tm sido mal conformados, improvisados, no tem havido para
eles um processo de formao permanente, constante, de onde surjam
lideres que tenham clareza e competncia sobre o que lhes corresponde
fazer. E o estado os tm deixado ilhados, os tm deixado abandonados sem
que haja uma relao, uma integrao entre o estado em nvel nacional com
os conselhos comunitrios. No h uma instituio nacional que atenda aos
conselhos comunitrios e gere polticas para o desenvolvimento tnico.
Ento, o papel desses conselhos irrelevante porque eles no tm
condies de administrar o territrio e gerar propostas de desenvolvimento.

A criao da Diretoria para Assuntos das Comunidades Negras e dos


Conselhos Comunitrios parece ilustrar o modelo, proposto por Dryzek (1996), em
que um estado fraco e inclusivo-passivo, permite a entrada de mltiplos atores da
sociedade civil na esfera institucional mas no consegue responder
satisfatoriamente s demandas trazidas por esses atores.
Uma segunda instncia participativa criada pelo estado foi a Comisso
Consultiva de Alto Nvel para Comunidades Negras cuja funo ser um espao
188

permanente de interlocuo entre o estado e os interesses das comunidades negras


em nveis regional e nacional. A Comisso composta por representantes de vrios
ministrios (Meio Ambiente, Habitao, Minas e Energias, entre outros), diretores do
Instituto Colombiano de Antropologia, do Instituto Geogrfico Agustin Codazzi,
representantes de comunidades negras da regio do Pacfico e os congressistas
eleitos a partir da circunscrio especial.
Em 2007, o presidente lvaro Uribe criou, mediante Decreto 4181/2007, a
Comisso Inter-Setorial para o Avano da Populao Afrocolombiana, Palenquera e
Raizal, com o objetivo de:

Avaliar as condies de vida da populao Afrocolombiana, Palenquera e


Raizal e apresentar ao Governo Nacional as recomendaes referentes
superao das barreiras que impedem o avano dessa populao, em
particular as mulheres e as crianas, nos campos econmicos e social,
assim como a proteo e realizao efetiva de seus direitos civis
(DECRETO 4181 de 29 de outubro de 2007).

Ainda que, de um ponto de vista meramente tcnico, a criao da Comisso


parea justificvel, ativistas negros questionam sua legitimidade, uma vez que as
atribuies da Comisso se justapem s da Consultiva de Alto Nvel. essa nova
Comisso tambm foram designadas tarefas que so muito similares s de outras
instncias institucionais.
Finalmente, o estado tem promovido adequaes institucionais em instncias
j existentes para incluir medidas de ateno populao vivendo em situao de
deslocamento forado.

4.3 Impacto Poltico-Institucional do Movimento Afrocolombiano

Assim como ocorreu no caso brasileiro, o impacto do movimento


afrocolombiano sobre a esfera poltica-institucional multidimensional. A Lei 70,
considerada por Paschel (2010) a mais ampla legislao para populaes
afrodescendentes na Amrica Latina, orienta, ainda hoje, as principais aes
governamentais sobre a temtica. O estado tem sinalizado com um conjunto de
aes legais e polticas pblicas, levadas a cabo por instncias locais e nacionais do
189

governo, com o intuito de diminuir as desigualdades existentes entre grupos sociais


minoritrios em relao ao restante da populao do pas. A efetividade e o alcance
de tais aes so, como temas controversos e objetivo de intenso debate
(AGUDELO, 2001; NGWENO, 2007; ASHER, 2009).
O conjunto de aes conduzidas pelo governo a partir dos anos 1990 para a
garantia de direitos e promoo de polticas pblicas para afrocolombianos pode ser
dividido em trs grupos: a) bloco constitucional e medidas supranacionais, composto
pelo conjunto de convenes e tratados internacionais dos quais o pas signatrio
e leis, decretos e artigos includos no texto constitucional; b) polticas pblicas
setoriais, compostas pelo conjunto de aes que visam a aumentar a participao de
afrocolombianos em processos decisrios e de tomada de poder, integrar esses
setores junto aparatos e instituies estatais, aumentar a quantidade e qualidade
dos dados estatsticos sobre as caractersticas sociais, econmicas e polticas de
afrocolombianos e propor polticas educacionais de reinterpretao da histria de
participao dos negros no processo de construo da nao e; c) mecanismos de
ao afirmativa e/ou reparao: conjunto de propostas em nveis locais e nacionais
que visam permitir o acesso igualitrio de afrocolombianos em setores e atividades
de prestgio dentro da sociedade, bem como polticas de carter cultural-simblico
que apontam para a necessidade de se valorizar a identidade e cultura negras em
diferentes mbitos de ao do estado (MOSQUERA; LEN, RODRIGUEZ, 2009).
Elegi, para efeitos analticos, assim como fiz para o contexto brasileiro, trs
instncias de aproximao poltico-institucional que permitem apreender melhor as
particularidades desse impacto exercido pelo movimento afrocolombiano sobre as
esferas estatais. So elas: legislao e polticas pblicas para afrocolombianos;
circunscries eleitorais para comunidades negras e; polticas de ao afirmativa.

4.3.1 Legislao e Polticas Pblicas para Afrocolombianos

Aps a promulgao da Lei 70 setores do movimento afrocolombiano iniciam


um processo de presso poltica para que o governo expedisse decretos e
regulamentaes que permitissem a aplicao efetiva das propostas contidas na lei.
190

Para esses setores, a aprovao desses decretos constitui o fundamento necessrio


para a implementao de polticas pblicas para afrocolombianos.
Dado que o conjunto de leis e decretos ps-Lei 70 bastante amplo destaco,
a seguir, apenas algumas das mais importantes:
A Lei 152 de 1994 Lei Orgnica do Plano de Desenvolvimento assegura a
participao de membros da sociedade civil junto ao Conselho Nacional de
Planejamento. Em seu artigo 9 a lei determina que o Conselho deve ter um
representante das comunidades negras e outro das comunidades ilhares raizais do
Arquiplago de San Andrs, Providncia e Santa Catalina.
A Lei 115 de 1994 Expanso da Lei Geral de Educao estabelece a
incluso da etnoeducao nos currculos escolares para que comunidades tnicas
possam ter acesso a conhecimentos culturais e lingusticos pertinentes sua histria
dentro do sistema educacional formal. O artigo 55 da lei diz que esta educao
deve estar ligada ao ambiente, ao processo produtivo, ao processo social e cultural,
com o devido respeito a suas crenas e tradies. A lei tambm prope uma
educao bilngue para as comunidades negras e indgenas, bem com a formao
de educadores para que sejam capazes de atuar com base nos princpios da
etnoeducao. O Decreto 0804 de 1995 regulamenta a lei 115 e define seus
princpios: integralidade, participao comunitria, interculturalidade, flexibilidade,
diversidade lingustica, progressividade, autonomia e solidariedade.
O decreto 1320 de 1998 pelo qual se regulamenta a consulta prvia com as
comunidades indgenas e negras para a explorao dos recursos naturais dentro de
seu territrio. Seu objetivo analisar o impacto, ambiental, sociocultural e
econmico que a explorao de recursos naturais pode ocasionar s comunidades.
A lei 649 de 2001 pela qual se regulamenta o artigo 176 da Constituio
Poltica da Colmbia cria distritos eleitorais especiais para assegurar a
participao de grupos tnicos na Cmara de Representantes. Segundo a lei, todos
que pretenderem utilizar tal mecanismo legal para sair candidatos pelas
comunidades afrocolombianas para serem eleitos Cmara devem ser membros de
sua comunidade e terem sido previamente aprovados por uma organizao
registrada junto ao Ministrio do Interior.
O decreto 4181 de 2007 cria a Comisso Inter-setorial para o Avano da
Populao Afrocolombiana, Palenquera e Raizal. Essa Comisso se prope a ser
uma instncia que coordene, oriente e faa recomendaes dirigidas ao avano da
191

populao afrocolombiana [...] nos campos econmicos e social e na produo


efetiva de seus direitos. Vinculada ao Ministrio do Interior e Justia, essa
Comisso tem como objetivo analisar a legislao nacional e internacional vigente
direcionada populao afrodescendente para, ento, orientar aes que visem
superar as desigualdades e vulnerabilidade a que esto submetidas.
H ainda ampla jurisprudncia que trata, sobretudo, da questo dos
deslocamentos forados. A mais importante delas, o auto judicial 005/2009 da Corte
Constitucional, trata da proteo aos direitos fundamentais das comunidades
afrodescendentes vtimas de deslocamento forado.
Segundo Crdenas (2012), o auto 005 fruto da mobilizao poltica de
organizaes negras, como o PCN e a AFRODES, pela necessidade de se elaborar
polticas especficas para afrocolombianos em situao de deslocamento. Como
resultado da presso advinda dessas organizaes a Corte Constitucional
promoveu, em 2007, uma audincia pblica para tratar especificamente dessas
questes. Com base nesses debates a Corte expediu, em 2009, o auto 005 que, de
maneira geral demanda que o estado colombiano: (1) desenvolva planos de
proteo para comunidades cujos territrios encontram-se sob ataque; (2) promova
anlises sistemticas sobre as condies jurdicas, socioeconmicas e condies
efetivas de vida em territrios coletivos ou outras reas ocupadas historicamente por
afrocolombianos; (3) proteja os territrios afrocolombianos contra a usurpao; (4)
elabore estratgias para promover assistncia emergencial a comunidades vtimas
do conflito armado (CRDENAS, 2012).
O auto 005, considerado por inmeros ativistas como tendo o mesmo impacto
poltico que a Lei 70, representa uma importante ruptura com o modelo de polticas
multiculturalistas adotado pelo pas. Nesse sentido, a deciso da Corte rompe com
uma noo geogrfica de negritude, segundo a qual os afrocolombianos viveriam
majoritariamente em reas rurais e comunidades ribeirinhas do Pacfico. Ao afirmar
que um nmero cada vez maior de afrocolombianos est vivendo nas grandes
cidades, submetidos a processos perversos de vitimizao, o auto 005 tem o efeito
de expandir os contornos da negritude colombiana para alm de seu aspecto rural e
campesino (CRDENAS, 2012).
Para Crdenas (2012), a deciso da Corte Constitucional tambm um forte
indcio de que o problema do negro vive um momento de transformao na
Colmbia, pois:
192

No incio dos anos 1990, no auge da negritude tnico-territorial, pensava-se


que esse problema seria resolvido protegendo a identidade cultural e os
direitos das comunidades negras como grupos tnicos [...]. Ao final dessa
mesma dcada, a principal preocupao das organizaes negras e da
comunidade internacional havia se alterado para a preservao da vida.
Dessa maneira, o discurso sobre direitos tnicos foi deslocado do centro
das atenes para aquele dos direitos humanos (CRDENAS, 2012, p.
125).

Essa passagem dos discursos de ordem tnico-territorial para aqueles mais


vinculados aos direitos humanos de suma importncia para se compreender
algumas mudanas em termos de repertrio de ao coletiva do movimento
afrocolombiano nos ltimos anos. Por essa razo, retomarei essa discusso, com
maior profundidade, na seo deste captulo que trata sobre as polticas de ao
afirmativa em curso no pas.

4.3.1.1 Afrocolombianos e as Polticas de Desenvolvimento Socioeconmico

As reivindicaes de lderes do movimento afrocolombiano tambm tm


refletido nas polticas de desenvolvimento econmico e social que, passaram, desde
meados dos anos 1990 a incluir temticas de interesse das comunidades negras.
Essa insero extremamente importante pois, de acordo com o marco normativo
da Constituio colombiana, todos as propostas de polticas pblicas setoriais ou
territoriais (departamentais, municipais, distritais e locais) devem seguir os princpios
delineados pelo Plano Nacional de Desenvolvimento.
A formulao dos documentos do Conselho Nacional de Poltica Econmica e
Social (CONPES) tambm segue os mesmos princpios do Plano Nacional de
Desenvolvimento. Os documentos CONPES so estratgicos para o
desenvolvimento de diversas polticas pblicas. Primeiramente, por conta de sua
composio: tm assento no CONPES todos os ministrios e entidades
governamentais vinculados presidncia da repblica. Em segundo lugar, o
Conselho conta com a assessoria de tcnicos que apresentam propostas especficas
de acordo com as metas estabelecidas pela instituio. Nesse sentido, a
participao de representantes afrocolombianos nesse Conselho garante
193

legitimidade s suas reivindicaes e permite a elaborao de propostas de politicas


pblicas com maiores chances de serem efetivadas.

4.3.1.2 Planos Nacionais de Desenvolvimento

Entre 1993 e 2010 quatro Planos Nacionais de Desenvolvimento incluram de


forma explcita temas relacionados s comunidades afrocolombianas. Suas
principais caractersticas so as seguintes:
Plano Nacional de Desenvolvimento 1994-1998. O Salto Social (DNP,
1995), primeiro a incluir a populao afrocolombiana. No captulo El Tiempo de la
Gente so tratados temas de interesse das comunidades negras do Pacfico. Ainda
que haja menes a questes relativas educao fundamental e universitria,
sade e trabalho, o foco central do captulo so os direitos tnico-territoriais. Assim:

O governo nacional, em conjunto com entidades territoriais e com as


comunidades organizadas, por em marcha polticas orientadas ao
desenvolvimento social, conservao da biodiversidade e aproveitamento
sustentvel de recursos naturais e titulao coletiva de terras. Os
beneficirios desta poltica sero as comunidades de ascendncia
afrocolombiana da regio do Pacfico, San Andrs e Providncia, o Caribe e
os vales do Pata e Cauca (DNP, 1995, p. 43).

Plano Nacional de Desenvolvimento 1998-2002. Mudana para Construir


a Paz (DNP, 1999). Nesse plano h uma pequena mudana de enfoque. No captulo
VIII, Grupos tnicos, as politicas pblicas para a populao afrocolombiana so
definidas em conjunto com estratgias para o desenvolvimento da paz. Assim:

O objetivo geral do governo nacional em relao ao tratamento da


populao afrocolombiana ser a integrao dessas comunidades a seus
propsitos de luta contra a pobreza, equidade, construo da paz,
fortalecimento de capital humano e social, promoo da competitividade e
aumento da produtividade. Sob essa viso geral, a paz ser uma de suas
preocupaes centrais, assim como tambm uma melhor e mais eficiente
prestao de servios, cuja proviso responsabilidade do Estado. [...] Para
levar a cabo essas tarefas, o Plano respeitar os princpios legais que
definem o direito igualdade de todas as culturas que conformam a
nacionalidade colombiana, o respeito integralidade e dignidade da vida
cultural das comunidades negras, a participao dos afrocolombianos e
suas organizaes sem detrimento de sua autonomia, nas decises que
lhes afetam, e seu papel na proteo do meio ambiente graas s relaes
estabelecidas por essas comunidades com a natureza (DNP, 1999, p. 403).
194

Ainda que de maneira implcita, o Plano destaca a crescente importncia que


a escalada da violncia e os deslocamentos forados passam a ter para as
comunidades negras na passagem da dcada de 1990 para a de 2000. Porm, as
propostas polticas mais evidentes continuam sendo direcionadas para o
reconhecimento das especificidades culturais dos afrocolombianos, demonstrando,
assim, a centralidade desse discurso tanto para as organizaes negras quanto para
o estado.
Plano Nacional de Desenvolvimento 2002-2006. Por um Estado
Comunitrio (DNP, 2003). Nesse plano, dentro do captulo III, Construir Equidad
Nacional, h o reconhecimento dos processos histricos, incluindo o racismo, que
tem levado grande marginalizao de afrocolombianos. So postuladas 11
estratgias orientadas para a melhoria dos indicadores socioeconmicos de
afrocolombianos. Essas estratgias podem ser assim sumarizadas: aquelas voltadas
para a regulamentao da Lei 70, propostas para a formulao de um Plano de
Desenvolvimento especfico para afrocolombianos e execuo de polticas pblicas
nas ares de sade, educao, territrio, economia e direitos humanos.
Plano Nacional de Desenvolvimento 2006-2010. Estado Comunitrio:
Desenvolvimento para Todos (DNP, 2007). Esse plano , em grande medida
continuidade do anterior. No captulo Dimensiones Especiales del Desarrollo, dentro
do item Grupos tnicos e Relaciones Interculturales, so detalhadas algumas
propostas para a populao afrocolombiana. As mais relevantes so: reiterao do
compromisso em regulamentar os captulos IV, V e VI da Lei 70; ampliao das
aes politicas, dessa feita, em torno dos seguintes eixos temticos:
desenvolvimento econmico, tno-desenvolvimento, desenvolvimento social,
tradies culturais, territorialidade, ambiente e diversidade biocultural,
governabilidade e sustentabilidade institucional, direitos humanos.

4.3.1.3 Documentos CONPES

Em conjunto com os Planos Nacionais de Desenvolvimento formulados pelos


quatro governos do perodo estudado neste captulo (1994-2010), tambm foram
elaborados vrios documentos CONPES que, de maneira geral, se propem a
195

oferecer um tratamento mais concreto e especfico formulao de polticas


pblicas. Destaco, a seguir, os quatro mais importantes para a populao
afrocolombiana:
Documento CONPES 2909 de 1997. Programa de apoio ao
desenvolvimento e reconhecimento tnico das comunidades negras. Os
principais objetivos desse documento so: apoiar o processo de desenvolvimento
socioeconmico, integrando aes nas reas de educao, cultura, esporte, sade e
seguridade social, para comunidades negras rurais e urbanas; proteger o direito
diferena das comunidades; reconhecer o direito ao territrio e a utilizao de seus
recursos naturais; promover a participao das comunidades negras nas instncias
de deciso poltica do pas. Segundo Mosquera, Len e Rodriguez (2009), o ganho
mais visvel alcanado por esse documento foi a execuo de um plano de
fortalecimento das entidades territoriais das comunidades negras.
Documento CONPES 3169 de 2002. Poltica para a populao
afrocolombiana. O objetivo desse documento promover maior equidade social
para a populao afrocolombiana, em particular pra as comunidades da regio
pacfica, fortalecer a identidade tnica e os processos organizativos das
comunidades para que possam participar em instncias decisrias do governo.
Documento CONPES 3310 de 2004. Poltica de Ao Afirmativa para a
populao negra ou afrocolombiana. O objetivo desse documento incrementar e
focalizar o acesso da populao afrocolombiana aos programas sociais do estado,
de maneira a promover maiores oportunidades para alcanar benefcios de
desenvolvimento e melhores condies de vida. Embora no defina objetivos
relacionados especificamente educao, como ocorre com as polticas da mesma
natureza no Brasil, esse documento lista, entre seus objetivos especficos a
possibilidade de se garantir crdito educativo para indivduos oriundos das
comunidades negras ingressarem na universidade.
Por se tratarem de documentos oficiais, formulados no incio de cada
mandato presidencial, com o objetivo de orientar as aes polticas do governo ao
longo de quatro anos, tanto os documentos CONPES quanto os Planos de
Desenvolvimento so bastante utpicos. Entretanto, a efetivao dessas polticas
est longe de acompanhar o discurso.
Nesse sentido, apesar da profuso de leis, decretos e projetos polticos, o
caso colombiano parece corroborar a tese de Dryzek (1996), segundo a qual a
196

entrada do movimento social no estado s positiva se houver tanto uma abertura


de oportunidades institucionais quando discursivas. A partir da reforma constitucional
h, de fato, maior abertura discursiva para que temas de interesse das comunidades
afrocolombianas sejam trazidos lume. Entretanto, do ponto de vista institucional, os
canais so apenas seletivamente abertos, cooptando uma parcela significativa das
lideranas do movimento.
Kriesi (2004), em seu modelo terico discutido no primeiro capitulo, afirma
que clivagens polticas ao nvel do estado e o contexto internacional exercem grande
influncia na interao entre movimentos sociais e sistemas polticos formais. Na
Colmbia, a adoo de legislaes, a abertura de canais institucionais e a
proposio de polticas pblicas para afrodescendentes partem, em grande medida,
do interesse governamental em demonstrar seu compromisso com atores polticos
internacionais (em especial com os Estados Unidos e organizaes internacionais de
fomento) que, direta ou indiretamente, demandam maior ateno minorias tnico-
raciais.
A integrao institucional de setores do movimento negro , nesse contexto,
uma moeda de troca para que o estado colombiano melhore sua imagem
internacionalmente. Como resultado, o estado privilegia medidas infraconstitucionais
e supranacionais para dar vez e voz s populaes afrocolombianas. Entretanto, a
mudana de parmetros legais, por si s, no altera a realidade social da populao.
A mudana social depende, fundamentalmente, de que a configurao de foras
polticas favorvel mudana detenha mais poder que os grupos contrrios
(TARROW, 2011; KRIESI, 2004). Em estados fracos, como o colombiano, no h
autonomia suficiente para transformar em realidade as propostas descritas em leis.
Assim, ainda que novas leis provejam oportunidades politicas para grupos
marginalizados se integrarem ao aparato estatal, elas no alteram significativamente
a configurao de poder, uma vez que as elites politicas tambm se beneficiam
dessas oportunidades. Ao aprovar leis e assinar tratados internacionais que sero
ativamente violados, o governo aumenta sua legitimidade internacional sem,
necessariamente, promover maior democratizao interna.
197

4.3.2 Circunscrio Eleitoral para Comunidades Negras

Um dos aspectos mais emblemticos da Constituio colombiana foi a


incluso do Artigo 176, criando uma circunscrio eleitoral especial para que as
comunidades negras pudessem eleger dois representantes para o Congresso
Nacional. Em dezembro de 1993 foi aprovada a resoluo 071 do Conselho
Nacional Eleitoral definindo, provisoriamente, os procedimentos necessrios para a
escolha desses candidatos.
A aprovao desse artigo gerou debates acalorados dentro do movimento
afrocolombiano. Para alguns ativistas, a lei foi aprovada sem levar em considerao
as demandas das comunidades negras e, dessa forma, acabou favorecendo a elite
politica negra do Choc, j tradicionalmente vinculada aos partidos liberal e
conservador (GRUESO; ROSERO; ESCOBAR, 1998).
Em 1994, primeira eleio aps a aprovao da resoluo 071, doze
candidatos, representando os mais diferentes setores do movimento afrocolombiano,
disputaram as duas vagas na Cmara9. Um total de 131.207 votos foram
contabilizados para a circunscrio especial e sagraram-se vencedores os
candidatos Zulia Mena, representante da OBAPO, e Augustn Valencia, do Partido
Conservador do Valle de Cauca. Mena, participante ativa nos debates para
formulao da Lei 70, elegeu-se apresentando uma proposta poltica que propunha
articular os interesses das comunidades negras do Choc a partir dos espaos
polticos tradicionais (ASHER, 2009). Valencia, por outro lado, se apropriou do nome
movimento social das comunidades negras para confundir o eleitorado. Passada
as eleies, Valencia afirmou que a era das mobilizaes negras havia chegado ao
fim e Mena abandonou (ou ampliou) o seu discurso de carter tnico-territorial para
enfatizar todas as populaes marginalizadas do pas (GRUESO; ROSERO;
ESCOBAR, 1998; AHSER, 2009).

_________________________________________
9
Os candidatos de 1994 foram os seguintes, por ordem decrescente de votao: Zulia Mena,
Augustn Valencia, Edgar Roberto Carabal, Justiniano Quiones, Cebedeo Carabal, Arturo
Grueso, Rudesindo Castro, Ventura Daz, Orlando E. Palacios, Jsus M. Lucum, Jair Valencia e
Vctor Leguizamn.
198

A partir da eleio desses congressistas, o governo passou a questionar a


legitimidade poltica das organizaes negras de maneira geral, e do PCN, de
maneira especfica. Para o governo apenas esses dois congressistas detinham a
prerrogativa de representar as comunidades negras. Para Grueso, Rosero e Escobar
(1998, p. 204):

As prticas polticas desses membros [do Congresso] se conformava com o


esquema clientelista convencional, to caracterstico da poltica partidria
colombiana, ao ponto em que seus esforos eram focados em empregos
pblicos para suas bases eleitorais, representao burocrtica, criao de
espaos institucionais, bem como a utilizao de recursos pblicos para
garantir sua reeleio e sobrevivncia poltica. Juntamente com a
manipulao governamental da situao, suas aes distorceram o
significado das demandas levantadas pelas comunidades negras e
limitaram o papel das organizaes tnico-culturais nas negociaes com o
Estado sobre questes vitais, como territrio e recursos naturais.

Ativistas da ACIA e do PCN viam com certo ceticismo essa entrada do


movimento negro em espaos polticos tradicionais. Carlos Rosero, do PCN, tem
sido um dos principais crticos dessa insero institucional. Ao recontar, em
entrevista para esta pesquisa, a historia de articulao entre o movimento
afrocolombiano e o estado nos anos 1990, Rosero observa que a entrada de
lideranas negras em instituies estatais implicou na perda de autonomia e
burocratizao do movimento. Porm, essa perda de autonomia no se fez
acompanhar de ganhos polticos expressivos, uma vez que o reconhecimento estatal
da diversidade tnico-cultural do pas no ultrapassou as fronteiras do discurso.
Aqui, mais uma vez, parece haver uma convergncia entre a situao
colombiana e os postulados tericos de Dryzek (1996). Para esse autor, a entrada
do movimento social no estado pode acentuar processos de perda de autonomia e
burocratizao. Nessa perspectiva, o estado se apropriaria de determinados
discursos ativistas para dar a impresso de estar promovendo mudanas quando, de
fato, est apenas cooptando o movimento para mitigar sua ao contestatria.
Em 1996, a Corte Constitucional considerou o artigo 176 inexequvel, por
vcios de procedimento em sua formulao. Por essa razo, no ano seguinte,
reiniciaram-se os debates no Congresso para a regulamentao final do artigo. Essa
forma de ao afirmativa era entendida por muitos congressistas como
desnecessria ou mesmo perigosa, pois poderia induzir a divises raciais dentro do
199

pas (REALES, 2012). Em 1997, Pablo Victoria, lder do Partido Conservador, assim
expressou seu descontentamento com a regulamentao do artigo 176:

Eu estou confuso acerca dos privilgios para minorias tnicas que estamos
discutindo aqui. Eu gostaria que algum me respondesse o que a
verdadeira minoria tnica da Colmbia [...] porque se analisamos a nao
em detalhe, ns vamos descobrir que os brancos so a minoria [...]. Alm
disso, eles se apresentam como afrocolombianos, indicando que a palavra
afro mais importante para eles que sua real nacionalidade. Em outras
palavras, eles de repente comearam a sentir que eles so da frica. Por
isso eu penso que eles devem voltar pra l, onde eles podem ser
regularmente eleitos juntamente com outros negros (VICTORIA apud
REALES, 2012, p. 129-30).

Apesar das controvrsias, foi aprovada, em maro de 2001, a Lei 649,


regulamentando o artigo 176 da Constituio colombiana. Em seu artigo 3o define-se
os procedimentos para a candidatura:

o
Artigo 3 . Candidatos das comunidades negras. Aqueles que aspiram a ser
candidatos das comunidades negras para ser eleitos Cmara de
Representantes por essa circunscrio especial, devero ser membros da
respectiva comunidade e avalizados previamente por uma organizao
inscrita na Direo de Assuntos de Comunidades Negras do Ministrio do
Interior (COLMBIA, 2001).

Mais uma vez a legislao foi objeto de crticas por parte dos ativistas. Juan
de Dios Mosquera, do Movimento Cimarrn, exemplifica bem esse
descontentamento:

A Ley 649/2001 no estabeleceu condies tnicas especiais tanto para os


aspirantes quanto para as organizaes avalistas, provando em sua
implementao resultados contrrios a seu esprito e finalidade que geram
uma anarquia individual generalizada. A desordem com que se faz o
Registro nico de Organizaes Afrocolombianas tem facilitado que
qualquer grupo ou associao sem existncia real nem protagonismo social
reconhecido, com o nico requisito de estar inscrito no Ministrio do Interior,
atravs de seu representante legal e talvez nico membro, possa avalizar o
candidato tnico da populao afrocolombiana, propiciando o comercio das
garantias e a designao de pessoas totalmente alheias ao processo
organizativo e sem nenhuma competncia, legitimidade tnica nem
compromisso com a causa histrica e cidadania da populao
afrocolombiana. Os partidos e movimentos polticos vem usurpando a
representao para assegurar votos no Congresso, se utilizando para isso
de pessoas afro como figurao pblica nacional tais como artistas e
esportistas.
200

Um dos indcios de que a crtica de Juan de Dos Mosquera justificada est


no aumento considervel de candidaturas e organizaes aps a promulgao da
Lei 649, como se pode observar no quadro a seguir:

Quadro 2 Nmero de candidatos para a Circunscrio Eleitoral (1994-2010)

Ano Votao Total Candidatos Organizaes


avalistas
1994 131.207 12 12
2002 210.572 23 23
2006 136.012 48 27
2010 549.061 170 67
Fonte: Registraduria Nacional del Estado Civil - Colombia

No perodo de 1994 2010 foram eleitos os seguintes candidatos,

Tabela 6 Candidatos eleitos entre 1994 e 2010

Ano Candidato Eleito Partido Votao


Zulia Mena
Alianza Social Indgena (ASI) 39.100
1994
Movimiento Nacional de
Augustn Valencia 13.935
Comunidades Negras del Palenque
Maria Isabel Urrrutia
Movimiento Popular Unido (MPU 40.968
2002 Asociacin de Estudiantes
Wellington Ortiz Afrocolombianos de la Fundacin 30.926
Autnoma de Colombia (AEAFUAC)
Maria Isabel Urrrutia
MPU 7.751
2006
Silfredo Morales
Movimiento AFROUNINCCA 3.108
Asociacin De Afrocolombianos
Yahir Acua Para La Vivienda, Deporte, 51.160
2010 Educacin y Salud (AFROVIDES)
Heriberto Arrechea
MPU 11.154
Fonte: Registraduria Nacional del Estado Civil - Colombia

Ainda que, como atesta Juan de Dos Mosquera, os partidos polticos


tradicionais estejam conseguindo interferir nos processos organizativos das
comunidades negras, as disputas polticas em torno da Lei 649 podem trazer novas
201

temticas para o centro do debate pblico. A passagem da poltica de ideias para a


poltica de presena, nos termos definidos por Anne Phillips (2001), tem o potencial
de impactar positivamente as instituies polticas tradicionais. A preocupao com a
composio dos integrantes do parlamento no antagnica, por si s, aos
interesses vocalizados pelos movimentos sociais. Implementar mecanismos
institucionais que garantam a entrada no jogo poltico de grupos tradicionalmente
mantidos margem da esfera de poder acaba por contribuir para o aprofundamento
da justia substantiva.
Reivindicaes por presena trazem, como o depoimento de Mosquera acima
sinaliza, um dilema de ordem interna para os movimentos sociais e grupos
minoritrios interessados em acessar a esfera poltica. Quem tem o direito de falar
por determinado grupo? Nesse caso, quem pode, de fato, representar os
afrocolombianos? Porm, como nenhuma experincia igual a outra, a busca por
autenticidade acaba por, inadvertidamente, enfraquecer a luta poltica das minorias.
Alguns tericos da diferena, como Iris Young (1990), propem a participao
do grupo minoritrio enquanto grupo, sendo insuficiente a eleio de representantes
que partilhem determinadas caractersticas com uma dada coletividade. Phillips
(2001), no entanto, diverge de qualquer noo fixa de representao grupal e
acredita que a busca por uma autenticidade pura contraproducente, na medida em
que pode confinar as vozes minoritrias dentro das minorias a um papel meramente
decorativo, alm de no enfocar a questo principal, qual seja, a garantia de
oportunidades iguais. Para a autora, no h necessidade que, por exemplo, uma
representante mulher fale em nome de todas as mulheres. O simples fato de ser
mulher j suficiente.
Para o caso colombiano, ainda que o risco de cooptao seja permanente,
tendo a concordar com a posio de Phillips (2001), uma vez que, dada a grande
diversidade de interesses e a heterogeneidade da populao afrocolombiana,
encontrar dois representantes capazes de dar voz essa mirade de identidades
praticamente impossvel. Nesse sentido, as disputas internas s prprias
organizaes negras e destas em relao aos partidos tradicionais tm um inegvel
carter democratizante, malgrado seus riscos iminentes.
202

4.3.3 Polticas de Ao Afirmativa: das comunidades negras ao efeito Durban

O debate sobre polticas de ao afirmativa na Colmbia pode ser pensado a


partir de duas chaves analticas distintas. Por um lado, a adoo da Lei 70, com seu
foco na titulao coletiva de terras e na adoo de um distrito eleitoral especial para
comunidades negras so claros exemplos das mltiplas maneiras de se promover
aes afirmativas. Esse o entendimento de Peter Wade, que considera esse um
trao distintivo das propostas de ao afirmativa colombianas em relao s
brasileiras. Por outro lado, a partir da Conferncia de Durban, e com o aumento de
pesquisas acadmicas patrocinadas pela Fundao Ford, tem havido uma maior
presso de setores acadmicos e vinculados aos movimentos negros por ampliao
de polticas afirmativas voltadas para o acesso e permanncia no ensino superior.
Para Wade (2012), a perspectiva coletivista, assistencialista e
geograficamente localizada das polticas afirmativas colombianas no gerou grandes
controvrsias na sociedade como um todo. O autor atribui isso ao fato de tais
polticas no alterarem significativamente as relaes de poder no pas. O aspecto
positivo desse formato de poltica residiria, para Wade, em fomentar a consolidao
de identidades tnicas e, por serem circunscritas geograficamente, mais fceis de
operacionalizar.
Essas polticas afirmativas, centradas no modelo de comunidades negras,
foram, durante os anos 1990, o principal foco de ateno tanto do movimento
afrocolombiano quanto do estado. Na primeira dcada do sculo XXI h uma
contnua e gradual descentralizao desse modelo. H ao menos trs fatores que
podem explicar essa alterao: o aumento do fluxo migratrio de afrocolombianos
das regies rurais para os grandes centros urbanos, em decorrncia dos
deslocamentos forados; o impacto da Conferncia de Durban sobre as estratgias
polticas do movimento negro e; a expanso das trocas poltico-econmicas (e
acadmicas) entre Colmbia e Estados Unidos.
Segundo Crdenas (2012), a emergncia da poltica de vitimizao, por conta
da intensificao do conflito armado na regio do Pacfico, trouxe novas temticas
para serem debatidas na esfera pblica. Para a autora, antes da criao da
AFRODES, o discurso tnico-territorial privilegiado pelas organizaes negras j
apresentava sinais de esgotamento. Ainda que no tivessem atingido seus objetivos,
203

as entidades negras tinham cada vez menos espao poltico para discutir suas
questes. Com a entrada em cena da AFRODES, novas oportunidades discursivas e
institucionais foram abertas.
Uma das inovaes polticas trazidas pela AFRODES, j mencionada
anteriormente, foi procurar dialogar com o estado atravs do intermdio de
organizaes filantrpicas internacionais. Como o governo colombiano busca
incessantemente o reconhecimento internacional, tal estratgia tem permitido que a
AFRODES se configure em um importante ator poltico no pas. Ademais, sob a
influncia de congressistas e ONGs norte-americanas, a AFRODES vem propondo
ao estado colombiano que promova polticas de ao afirmativa na rea
educacional.
Segundo Restrepo (2009), o impacto da Conferncia de Durban tambm
uma importante varivel a ser levada em considerao. Para o autor:

As atividades preparatrias e a prpria Conferncia constituram um cenrio


transnacional [...] de onde se generalizou a categoria de afrodescendentes e
se constituram agendas em torno das afrorreparaes. Eu gostaria de
denominar as implicaes dessa Conferncia de o efeito Durban. No se
pensa o efeito Durban apenas nas medidas adotadas (ou no) pelos
governos, mas sim em seus efeitos performativos e de configurao
discursiva. Com Durban, o termo afrodescendente transcende o marco de
alguns especialistas e lderes tcnicos e se incorpora linguagem
internacional implementada por diferentes atores: agncias internacionais,
ONGs, meios de comunicao, governos, etc. (RESTREPO, 2009, p. 260).

Por fim, como aponta o prprio Restrepo (2009), a crescente expanso das
trocas polticas e econmicas entre Estados Unidos e Colmbia deve ser
escrutinada. Por um lado, durante a administrao de lvaro Uribe, o governo
tentou, em vrias ocasies, assinar o Tratado de Livre Comrcio (TLC). Para tal,
cedeu a diversas exigncias de congressistas, inclusive de integrantes do
Congressional Black Caucus, que pressionavam o governo Uribe a adotar polticas
afirmativas para afrodescendentes. Por outro lado, Washington se tornou um
importante centro de difuso de ideias polticas de, e para, afrocolombianos. Vrias
lideranas negras se exiliaram na capital norte-americana e tantos outros so
continuamente convidados a se mudar para l. Em Washington tambm
funciona um escritrio da AFRODES e a sede da Afro-Colombian Solidarity Network
(ACSN), uma ONG coordenada por acadmicos e ativistas de ambos os pases,
responsvel por intermediar debates sobre a situao da populao afrocolombiana
204

com membros do Congresso norte-americano e promover campanhas internacionais


de ajuda humanitria para as comunidades negras. Essa rede transnacional de
ativistas acaba, assim, exercendo grande influncia no debate contemporneo sobre
aes afirmativas na Colmbia.
O impacto desses fatores nos debates ao nvel da sociedade civil na
Colmbia ainda muito incipiente para que se possa fazer uma anlise
aprofundada. Porm, algumas universidades j adotam polticas de reservas de
vagas e vrios acadmicos veem realizando pesquisas sobre a viabilidade de se
adotar polticas de ao afirmativa no mercado de trabalho, na educao e na
contratao de funcionrios pblicos e privados (MOSQUERA; LEN; RODRIGUEZ,
2009).
Na Colmbia, diferentemente do Brasil, no h ensino superior gratuito, o que
dificulta ainda mais o acesso de afrocolombianos universidade. Para entrar na
universidade o estudante deve se submeter um exame nacional, elaborado pelo
Instituto Colombiano para o Fomento da Educao Superior (ICFES), e, a depender
do poder aquisitivo de sua famlia, pode obter descontos na mensalidade (MENDES,
2014).
Embora no haja uma poltica federal de ao afirmativa, algumas
universidades passaram a implementar, de maneira autnoma, medidas que
garantam a incluso de afrocolombianos e indgenas no ensino superior. No final da
dcada de 1990, as universidades pblicas comearam adotar polticas de cotas por
iniciativa de seus conselhos superiores, a partir da presso de organizaes negras
locais apoiadas por grupos de pesquisa sobre afrocolombianos dessas mesmas
universidades (MENDES, 2014).
At 2010, treze instituies universitrias haviam implementado algum
sistema de reserva de vagas para afrocolombianos. Sao elas: Universidad del Valle,
Universidad Nacional de Colombia, Universidad Distrital Francisco Jos de Caldas,
Universidad Pedaggica Nacional, Universidad de la Amazonia, Universidad
Tecnolgica de Pereira, Universidad del Atlntico, Universidad de Nario,
Universidad de Caldas, Universidad de Crdoba, Universidad de Tolima, Universidad
de Magdalena e Universidad del Cauca.
H tambm uma mudana, nesse momento ainda discursiva, em curso dentro
das esferas governamentais. O documento CONPES de 2004 menciona
explicitamente a adoo de aes afirmativas para afrocolombianos em
205

determinados setores da administrao pblica. Em seu segundo mandato, lvaro


Uribe indicou Paula Marcela Moreno, uma mulher negra, para o Ministrio da
Cultura. Trata-se da primeira mulher afrocolombiana a ocupar um ministrio na
histria do pas. O governo Uribe tambm criou a Comisso Inter-setorial para o
Avano da Populao Afrocolombiana, Palenquera e Raizal. Ambas as medidas,
segundo Restrepo (2009), foram tomadas em meio s negociaes para aprovao
do TLC com os Estados Unidos, sob forte presso de congressistas afro-
americanos.
Em 30 de julho de 2009, a revista The Economist publicou matria afirmando
que o governo colombiano tinha a inteno de enviar um projeto de lei ao Congresso
propondo a adoo de cotas para negros em universidades, agncias
governamentais, foras armadas e incentivos para que empresas colombianas
contratassem negros para cargos gerenciais e para que partidos polticos inclussem
candidatos negros em seus quadros. Tal projeto, contudo, nunca foi enviado ao
Congresso e revelou-se uma das muitas estratgias de lvaro Uribe para ganhar
apoio da opinio pblica em torno de sua tentativa de se candidatar para um terceiro
mandato10.
Ainda que tais medidas governamentais tenham, at o momento, impacto
poltico limitado, elas j sinalizam com uma profunda mudana em termos de
abertura de novas oportunidades discursivas. A possibilidade de que essas
oportunidades discursivas tambm viabilizem maior abertura institucional real, mas
depender das disputas polticas entre movimento negro e estado.
Para Crdenas (2012), essa alterao discursiva parte de um fenmeno
mais amplo: o antirracismo diasprico. Para a autora, um dos resultados mais
importantes da Conferncia de Durban foi reintroduzir a categoria raa na
gramtica poltica das organizaes negras de diferentes lugares do mundo. O
movimento afrocolombiano que, durante toda a dcada de 1990, se negou a fazer
uso da categoria raa passa a se referir Declarao de Durban como um marco
internacional que sustenta suas reivindicaes em nvel nacional. Por essa razo, os
debates, ainda embrionrios, sobre ao afirmativa e afrorreparaes ganham

_________________________________________
10
A matria completa disponvel em: http://www.economist.com/node/14140625.
206

flego novo no pas e algumas medidas, como a implantao de cotas em algumas


universidades, so implementadas (MOSQUERA; LEN; RODRIGUEZ, 2009).

4.4 Concluso

As organizaes afrocolombianas, que at o final dos anos 1980 ainda eram


bastante frgeis e desarticuladas, passam por uma processo de rpida consolidao
no incio dos anos 1990. O principal fator indutor dessa consolidao foi a aprovao
do AT55 e necessidade de transform-lo em lei dentro de um perodo relativamente
curto de tempo.
O PCN emerge, nesse contexto, como a entidade negra mais importante do
pas e, de maneira correlata, o discurso tnico-territorial se hegemoniza. Com a
aprovao da Lei 70, em 1993, novos canais institucionais so abertos para o
movimento negro e surgem, ao mesmo tempo, novos impasses para a integrao
sociopoltica de afrocolombianos.
A Lei 70, embora considerada por alguns analistas a mais abrangente
legislao para afrodescendentes na Amrica Latina, no se converteu
automaticamente em melhora nas condies de vida da populao negra. Como a
definio da identidade negra, nos termos da lei, tinha no espao geogrfico um de
seus principais componentes, um grande contingente populacional que vivia fora das
regies ribeirinhas do Pacfico ou do Caribe acabou sendo marginalizado.
O deslocamento forado, que tem obrigado milhes de pessoas a migrar para
as reas urbanas do pas, cria novas dificuldades para os afrocolombianos. O
estado tem respondido a esses novos impasses com a elaborao de legislaes de
carter progressista mas que so sistematicamente violadas pelo prprio estado.
Nessas circunstncias, o movimento negro viveu um processo de desmobilizao ao
longo dos anos 1990 e a Lei 70 acabou reduzida a um mero procedimento para
titulao de terras.
A emergncia da AFRODES, ONG voltada para a garantia dos direitos dos
afrocolombianos em situao de deslocamento, e a crescente internacionalizao do
movimento negro, especialmente a partir da 3a CMR, tm possibilitado a criao de
207

novas oportunidades institucionais e discursivas em um campo poltico que antes


parecia infrtil.
O repertrio de ao coletiva do movimento negro tambm passa por
alteraes na dcada de 2000. O discurso tnico-territorial, ainda que relevante,
perde centralidade. A poltica de vitimizao e o discurso antirracista diasprico
adquirem maior importncia nas disputas politicas com o estado e na busca por
laos de solidariedade com redes internacionais de direitos humanos.
Cada um desses elementos poltico-discursivos antirracismo diasprico,
poltica de vitimizao e geo-etnicizao da diferena mantm suas caractersticas
prprias ao mesmo tempo em que se justapem. Para Crdenas (2012), esses
elementos trabalham conjuntamente, formando uma unidade (im)permanente com
distines internas. Por essa razo, o impacto dessas novas articulaes no
ainda inteiramente perceptvel, mas algumas apontamentos podem ser traados.
Um dos principais problemas do discurso tnico-territorial foi circunscrever
geograficamente a identidade afrocolombiana, renunciando, assim, ao debate sobre
racismo e discriminao racial. Essa nova articulao multicultural, em curso a partir
do incio dos anos 2000, tem permitido a formulao de uma agenda poltica
antirracista mais abrangente. Ademais, ao estabelecer redes internacionais de
solidariedade, o movimento negro se fortalece internamente e pode impactar mais
efetivamente o estado.
208

5 BRASIL E COLMBIA EM PERSPECTIVA COMPARADA:


ENGENDRANDO AFRO-LATINIDADES ENTRE A IGUALDADE E A
DIFERENA

Analisei, nos captulos precedentes, os processos de consolidao


organizacional e insero institucional dos movimentos negros no Brasil e na
Colmbia nas ltimas trs dcadas. Enfatizei, de maneira particular, o perodo
imediatamente anterior s reformas constitucionais realizadas em ambos os pases e
seus desdobramentos ulteriores, em termos de aberturas de oportunidades
discursivas e institucionais para os referidos movimentos sociais. Mapeei, a partir
dos relatos de ativistas entrevistados e dos discursos e propostas polticas
proferidos em documentos oficiais, os espaos institucionais (secretarias, conselhos,
comisses, etc.) e de formulao de polticas pblicas que lideranas dos
movimentos negros passam a ocupar a partir da dcada de 1990.
Parto da hiptese de que os ganhos polticos para os movimentos negros, no
contexto analisado, tendem a ser mais profcuos e longevos quando h uma
convergncia entre abertura de oportunidades institucionais e discursivas. Para
verificar essa hiptese, promovo um dilogo constante entre os achados empricos
da pesquisa e a literatura sobre movimentos sociais e participao institucional
apresentadas no primeiro captulo. A apropriao dessa literatura, elaborada em
contextos polticos e acadmicos distintos dos analisados aqui, no se d de
maneira acrtica. Discordo, por exemplo, do excessivo peso dado por essas teorias
inexorabilidade de mecanismos de cooptao estatal. Tal interpretao ignora que,
apesar de no simtricos, os encontros entre atores estatais e no estatais podem,
sim, produzir resultados vantajosos para os movimentos sociais. Alm disso,
cooptao um conceito que considera os movimentos sociais agentes passivos, o
que impede uma anlise mais aprofundada sobre seus impactos na transformao
social que, frequentemente, se expandem para alm dos contornos institucionais
(MACHADO, 2013).
Diferentes vertentes das teorias institucionalistas sobre movimentos sociais
ainda compreendem a insero institucional dos movimentos de maneira
homognea. Essa literatura tende a analisar esse trnsito institucional levando em
considerao a complexificao das estruturas organizacionais do movimento, que
209

vai no sentido de sua crescente formalizao, profissionalizao, rotinizao e


desmobilizao (DRYZEK, 1996; KRIESI, 2004).
A prpria definio de estrutura de oportunidades polticas, conforme
desenvolvida por Tarrow (2011), peca ao ser excessivamente utilitarista,
sobrevalorizando a dicotomia entre custos e benefcios da ao coletiva. Tarrow
tambm subestima o fato de que, inmeras vezes, os movimentos sociais no
apenas se aproveitam de uma abertura de oportunidades polticas externas, mas,
amide, as criam, exatamente por se encontrarem submetidos a contextos polticos
bastante desfavorveis (DOMINGUES, 2007). Analisando as especificidades dos
movimentos sociais latino-americanos, Domingues (2007, p. 31-2) faz a seguinte
crtica essa perspectiva utilitarista:

De incio mister reconhecer [...] que no h de modo algum uma diviso


entre movimentos materialistas e ps-materialistas na Amrica Latina. [...] A
ideia de custo e benefcio maiores ou menores seria ademais problemtica,
uma vez que, se a democracia facilitou a emergncia de novos movimentos
e seu florescimento, foi sob brutais ditaduras que muitos deles surgiram ou
se mantiveram ativos, ainda que os anos 1990 testemunhem uma inflexo
no cenrio e no tipo de movimentos em atividade. De resto, no h porque
supor que interesses so em si utilitrios e que a ao de indivduos e a
movimentao das coletividades se baseiam em clculos de custos e
benefcios (o que no quer dizer que isso no ocorra em certas ocasies).
As motivaes podem ser vrias e os interesses devem ser muito mais
amplamente concebidos, sem que isso nos deva levar de volta discutvel
diviso entre valores materiais e ps-materiais. O fato que muitos
movimentos sociais se formam em situaes que de forma alguma se
adaptam noo das oportunidades com baixos custos e altos retornos, o
que com frequncia consiste em uma tese calcada em um utilitarismo
apriorista. Amide passa-se o contrrio.

Os resultados empricos desta tese, discutidos de maneira exaustiva no


segundo, terceiro e quarto captulos, se aproximam da anlise desenvolvida por
Domingues (2007). A insero institucional dos movimentos negros no Brasil e na
Colmbia se d de maneira bastante heterognea, com graus variados de adeso
agenda governamental. Do ponto de vista estatal, a permeabilidade institucional
seletiva, em que determinados temas recebem maior ateno que outros e, a
depender da configurao das foras polticas, h uma maior ou menor interao
com atores no-estatais. Em outras palavras, existe significativa variao na
intensidade da participao societal na esfera estatal, o que nos remete a tentar
compreender as intricadas relaes entre os nveis institudo e instituinte da ao
poltica dos movimentos sociais.
210

Conforme demonstra a anlise emprica dos captulos anteriores, os efeitos


da insero institucional dos movimentos negros provocou impactos em trs esferas
interligadas: em suas estruturas organizacionais; na rede de relaes dos
movimentos (com sua crescente pluralizao e internacionalizao); e no campo dos
discursos e estratgias estatais predominantes sobre raa e etnicidade. Neste
captulo, essas trs dimenses so analisadas luz das categorias tericas
apresentadas no primeiro captulo.

5.1 Organizao e Frames de Ao Coletiva

5.1.1 Frames de Ao Coletiva

A emergncia de organizaes negras na Colmbia, conforme discutido no


captulo 2, ocorre em um contexto de baixa abertura institucional. Embora
acompanhando um processo transnacional, com a ecloso de protestos por
igualdade racial em diferentes partes do mundo, o caso colombiano tem algumas
singularidades. Primeiro, apesar de contar com uma quantidade expressiva de
afrodescendentes em sua populao, eles se encontravam, social e politicamente,
invisibilizados. Segundo, um grande contingente de afrocolombianos se dirigiu, nos
anos seguintes abolio da escravatura, para reas mais distantes e de difcil
acesso do pas, especialmente a regio pacfica e a costa do Atlntico. Terceiro,
essas populaes negras rurais, vivendo em palenques ou comunidades
autogeridas, desenvolveram profundos laos de solidariedade com as populaes
indgenas habitantes das mesmas regies. Quarto, a institucionalizao das cincias
sociais no pas, sob a hegemonia da antropologia, enfocou, desde o princpio,
estudos sobre a realidade indgena, contribuindo, assim, para a permanncia da
invisibilidade negra.
Nesse contexto, quando emergem, nos anos 1970, as organizaes negras,
urbanas e rurais, disputam espaos polticos a partir de discursos, ou frames de
ao coletiva, contrastantes. As entidades urbanas, principalmente o Movimento
Cimarrn, influenciados pelo antirracismo diasprico, entendem que raa e
211

igualdade so as categorias em torno das quais um projeto poltico de integrao


socioeconmica dos afrocolombianos precisa ser construdo. As organizaes rurais,
sob o comando da ACIA, utilizam o frame racial apenas implicitamente. Seu discurso
, acima de tudo, territorial e ambiental.
Ao longo dos anos 1980, o discurso racial, difundido pelas organizaes
urbanas, no logrou incorporar os afrocolombianos ao circuito internacional do
antirracismo diasprico (CRDENAS, 2012). Isso ocorreu por duas razes. Em
primeiro lugar, o discurso da igualdade racial no encontrava ressonncia dentro da
populao afrocolombiana. Em um pas profundamente marcado por ideologias
sobre mestiagem e com uma populao negra preponderantemente rural e
pauperizada, debates sobre racismo, escravido e dispora africana soavam
bastantes elitistas e desconectados com a realidade (PASHEL, 2010; CRDENAS,
2012; WADE, 1995). Em segundo lugar, ainda que ativistas negros se
considerassem membros da dispora negra, essa percepo no encontrava eco
nos crculos internacionais de ativismo. Por essa razo, o discurso da igualdade
racial colombiano, nos anos 1980, era uma via de mo nica (CRDENAS, 2012).
H, aqui, uma clara diferenciao com o caso brasileiro, onde, desde a primeira
metade do sculo XX, afrodescendentes tm sido vistos, nacional e
internacionalmente, como membros da dispora negra.
O discurso tnico, por outro lado, foi gradativamente sendo incorporado s
estratgias polticas do movimento afrocolombiano. No incio da dcada de 1980,
como revelam os primeiros trabalhos de Wade (1993), as estratgias e discursos
das organizaes rurais centravam-se no direito terra. No entanto, j no incio dos
anos 1990, o discurso da diversidade cultural e tnica adquire centralidade para o
movimento. H vrias razes para essa alterao, das quais destaco trs. O debate
acadmico, como detalhado no captulo 2, enfocou quase que exclusivamente temas
relacionados s comunidades indgenas, ressaltando sua distintitividade tnica e
cultural. Assim, quando antroplogos se voltaram a estudar as comunidades negras
eles acabaram por utilizar as mesmas categorias tericas construdas para entender
os grupos amerndios. As entidades rurais, organizacionalmente frgeis, contaram
com o apoio dos grupos indgenas, mais coesos e homogneos, para definir
estratgias para impactar o estado (VAN COTT, 2000). Por fim, na busca por
reconhecimento internacional e por mitigar conflitos internos, o estado colombiano
passa a incorporar o debate sobre polticas multiculturalistas que vinha sendo feito
212

em outras partes do mundo. Dessa forma, com a aprovao da Constituio de 1991


o discurso tnico-territorial passa a ocupar o centro das disputas polticas entre
movimento negro e estado.
No Brasil, os movimentos negros que emergem nos anos 1970 lidam com um
cenrio poltico distinto daquele encontrado na Colmbia. Em primeiro lugar, se na
Colmbia no havia uma abertura de oportunidades discursivas e institucionais, no
Brasil o debate sobre desigualdades raciais j estava bastante consolidado. O
campo de estudos raciais, anterior institucionalizao das cincias sociais no pas,
foi fundamental para o ativismo negro. Outro aspecto a ser ressaltado que, no
Brasil, os movimentos negros dos anos 1970 no so, como na Colmbia, a primeira
experincia de mobilizao negra em larga escala. Eles so, na realidade,
processos de continuidade e ruptura com organizaes precedentes, como o Teatro
Experimental do Negro, a Unio dos Homens de Cor e a Frente Negra Brasileira,
entre outros.
Ademais, a influncia dos estudos sobre estratificao social, especialmente
aqueles desenvolvidos por Carlos Hasenbalg, sobre as estratgias polticas do
ativismo negro, no encontra par no contexto colombiano. No pas andino, dados
estatsticos desagregados por cor e raa eram praticamente inexistentes at os anos
1990. Apenas nos censos de 1993 e, mais recentemente, em 2005, questes sobre
pertencimento tnico-racial foram includas (ASHER, 2009; BEJARANO, 2010). A
posse desses dados, ainda que sujeitos crticas de ordem metodolgica,
consubstanciou os discursos dos movimentos negros no Brasil por igualdade. A
ausncia desses mesmos dados na Colmbia pode ter contribudo para o
enfraquecimento dos discursos por igualdade racial, ainda que no haja estudos
debatendo seriamente este aspecto. Por fim, o movimento negro brasileiro, de
carter mais urbano e disperso em vrias partes do pas, buscou conscientizar a
populao afrodescendente, tambm majoritariamente urbana, sobre a necessidade
de se reconhecerem negras e lutarem contra o mito da democracia racial.
Na passagem para os anos 1990, com a promulgao das novas cartas
constitucionais em ambos os pases, esses dois formatos discursivos se sedimentam
ainda mais. H, contudo, uma diferena importante entre os casos analisados. No
Brasil o discurso racial construdo nas fronteiras entre movimento negro e
academia, ao passo que o estado mantm, at o governo de Itamar Franco, o
discurso oficial sobre democracia racial. Na Colmbia, o discurso tnico-territorial se
213

consolida nas articulaes entre estado e movimentos indgenas e, apenas por


intermdio destes, expandido para ento contemplar as comunidades negras.
Disso decorre que, no Brasil, a abertura de oportunidades discursivas deriva da ao
dos movimentos negros enquanto que, na Colmbia, os movimentos negros passam
a se consolidar a partir da apropriao que fazem das aberturas discursivas que no
os tinham originalmente como foco.
Na dcada de 2000 h uma outra mudana em curso, porm ainda
inconclusa, no permitindo uma anlise categrica sobre seus impactos. Essa
mudana est diretamente relacionada aos efeitos da Conferncia de Durban nos
dois pases. A definio do termo afrodescendente11 para designar todos os
descendentes de africanos negros escravizados e/ou vivendo na dispora e a
indicao de polticas de ao afirmativa para estas populaes so importantes
divisores de gua para os movimentos negros colombianos e brasileiros.
No Brasil, o efeito Durban um grande catalizador das energias para as
reivindicaes por ao afirmativa e maior insero institucional. Mas, um fato
discursivo bastante importante, porm largamente negligenciado nas anlises sobre
o perodo, diz respeito incorporao, ainda embrionria, do discurso de ordem
tnica s estratgias do movimento (ARRUTI, 2000). Embora a construo jurdica
da figura dos remanescentes de quilombos date de 1988, a legitimao poltica
dessa subjetividade coletiva s passa a despontar na cena pblica no incio da
dcada de 2000. O debate, controverso, sobre a autenticidade dessas identidades
quilombolas contribui para a emergncia de discursos sobre diferenas tnicas e
culturais dessas comunidades. A necessidade de emisso de laudos antropolgicos
para subsidiar o processo de solicitao de titulao coletiva tambm exemplar
nesse sentido.
Na Colmbia, o efeito Durban vai no sentido oposto. O discurso racial, que
no encontrou ressonncia na sociedade colombiana dos anos 1980, e foi

_________________________________________
11
Edna Roland, ativista brasileira que participou das negociaes em Durban, descreve assim o
processo de negociao para que o termo afrodescendente fosse includo nos documentos oficiais
da Conferncia: o conceito de afrodescendente, o termo afrodescendente foi negociado em
Santiago porque em outros pases da Amrica Latina o termo negro considerado pejorativo, e ns
tnhamos que considerar uma palavra que fosse consensual, que todos os pases aceitassem. da
que, a partir de Santiago, ns passamos a ser denominados internacionalmente como
afrodescendentes.
214

completamente rechaado nos anos 1990, reemerge aps a 3a CMR. Durban


permite que os afrocolombianos se tornem visveis para outros membros da dispora
negra e facilita o processo de reconhecimento mtuo que no havia acontecido nos
anos 1980. Durban fundamental para o contexto colombiano por trs motivos.
Primeiro, por enfocar prioritariamente o fenmeno do racismo, temtica que foi
completamente negligenciada tanto por ativistas negros quanto pelo estado na
dcada de 1990. Segundo, embora a Conferncia tenha adotado uma viso ampla
sobre formas de racismo, discriminao e xenofobia, atingindo diferentes
populaes no brancas no mundo, os afrodescendentes foram identificados como o
grupo mais afetado pelo racismo. Por fim, os debates sobre o legado da escravido
acabaram por introduzir o tema das reparaes e das aes afirmativas. E, assim
como ocorreu no Brasil, setores do movimento afrocolombiano passaram a
pressionar o estado para que o mesmo promova politicas afirmativas (CRDENAS,
2012).
Em suma, o efeito Durban, acompanhado de especificidades polticas internas
a cada pas, promove importantes deslocamentos nos discursos hegemnicos sobre
raa e etnicidade. Na Colmbia, o impacto da Lei 70 acabou se restringindo
titulao de terras, levando a um certo esgotamento do discurso tnico-territorial.
Nesse sentido, Durban representa uma inflexo para o movimento afrocolombiano
exatamente por propiciar uma pluralizao desses discursos (WADE, 2012). No
Brasil, o efeito Durban se faz sentir mais visivelmente na celeridade com que atores
estatais acenaram com oportunidades de incluso institucional para o movimento
negro e, principalmente, na proliferao de polticas de ao afirmativa para
afrodescendentes, sobretudo para acesso ao ensino superior. Em menor escala,
percebe-se tambm uma diversificao dos frames de ao coletiva, porm, a
hegemonia do movimento negro de carter urbano parece se manter.
Entretanto, esses processos de deslocamento discursivo so emergentes e
ainda no se tornaram plenamente sedimentados. Se h um movimento de
racializao da etnicidade na Colmbia e o pas seguir os passos do Brasil
adotando, por exemplo, polticas de ao afirmativa para lidar com o legado do
racismo uma questo difcil de responder. Se, por outro lado, tem havido um
processo de etnicizao da raa no Brasil e de esgotamento do discurso racial
outra questo igualmente difcil de responder. A nica concluso a que se pode
215

chegar que os elementos discursivos atualmente empregados pelos movimentos


negros de ambos os pases no iro perdurar indeterminadamente.

5.1.2 Perfis Organizativos e seus Efeitos nas Estratgias de Ao Coletiva

A dimenso organizacional dos movimentos sociais fundamental para


analisar tanto suas mudanas internas ao longo do tempo quanto sua aproximao
com outros atores polticos, em especial com instituies estatais. Por essa razo,
muitos estudiosos se dedicam a teorizar sobre esse aspecto das aes coletivas.
De maneira geral, como afirmam Della Porta e Diani (2006), vrios autores
ressaltam que movimentos sociais so formaes com baixo nvel organizativo,
redes de solidariedade mais horizontalizadas e baixo grau de formalizao
institucional. A hierarquizao e a formalizao organizacional seriam, nesse
contexto, o efeito inexorvel de sua insero na poltica institucional (DRYZEK,
1996). Entretanto, mecanismos de burocratizao organizacional j podem ser
observados nos estgios iniciais de formao do movimento social, amide
dependentes do grau de coeso interna do sistema (DOMINGUES, 1995).
A insero do movimento em instituies polticas e agncias governamentais
contribui para sua complexificao organizacional, mas no a causa. Nessa
trajetria, novos perfis organizativos so forjados e impactam de maneira
significativa a estrutura funcional, os objetivos, demandas e estratgias de ao do
movimento social.
Tanto no Brasil quanto na Colmbia os movimentos negros apresentavam, no
momento de sua constituio, estruturas organizacionais pouco formalizadas e
descentralizadas, em consonncia com o que aponta a literatura sobre o tema
(DELLA PORTA, DIANI, 2006). No Brasil houve uma tentativa, capitaneada pelo
MNU, de consolidar uma organizao de carter nacional que fosse capaz de
intermediar as reivindicaes de diferentes setores do movimento com o estado e
outros atores polticos. As organizaes negras colombianas, por outro lado, se
mostravam bem mais frgeis e dispersas. Porm, ainda assim, o Movimento
Cimarrn tambm procurou se estabelecer como uma entidade de carter nacional.
Em ambos os pases, mas por motivos distintos, o projeto de uma entidade
unificadora no vingou. No Brasil, embora o foco principal das organizaes negras
216

nos anos 1980 tenha sido a luta contra o mito da democracia racial, havia muita
divergncia interna sobre qual seria o formato ideal de uma possvel entidade
nacional. Integrantes do MNU imaginavam uma entidade de carter mais poltico.
Representantes de grupos culturais, de organizaes de mulheres negras, entidades
religiosas, entre outras, temiam que esse formato viesse a desconsiderar suas
especificidades identitrias (RODRIGUES, 2006). Na Colmbia, havia uma
disparidade, como discutido na seo anterior, entre o discurso do Movimento
Cimarrn e das organizaes campesinas da regio do Pacfico, inviabilizando,
assim a proposio de uma entidade unificadora.
A partir da reforma constitucional h uma importante mudana de perfil
organizativo em ambos os contextos. O processo de complexificao organizacional
verificado no incio dos anos 1990 caracterizado por: especializao funcional,
profissionalizao e financiamento pblico e privado para as organizaes dos
movimentos negros.
A especializao funcional se materializa na criao de novos grupos dentro
da estrutura organizacional. Esses grupos passam a atuar em subreas especficas,
tais como sade, educao, religiosidade, cultura, etc. Do ponto de vista da insero
institucional, a especializao permite uma maior incidncia do movimento sobre as
agncias estatais. Suas possiblidades de participao e representao em arenas
institucionais e na proposio de polticas pblicas se multiplicam. A especializao
tambm permite que alguns representantes do movimento negro se tornem experts
no funcionamento estatal.
A profissionalizao refere-se tanto integrao de profissionais temporrios
(consultores, advogados, psiclogos, etc.) dentro das organizaes do movimento
quanto ao treinamento dos ativistas em questes estratgicas. O depoimento de
Nilza Iraci, presidente do Geleds Instituto da Mulher Negras, detalha melhor esse
processo:

Procuramos, por exemplo, capacitar as organizaes pra entender o que


seja oramento, o que a questo da previdncia, o que a questo da
representao da mulher na mdia, e no simplesmente dizer: no estamos
presentes na mdia. Qualificar essas organizaes, qualificar a participao
para uma interveno nos espaos macro. [...] Uma interveno no fcil
porque ns no temos essa capacitao, essa formao. a ferro e a fogo.
Ento o que que a gente faz. A gente no sabe como lidar com a questo
do oramento, ento a gente contrata algum, pra fazer. E pode ser branco!
Se o branco que tem melhor qualificao, a gente contrata o branco,
adquire a tcnica e faz o recorte racial. Ento a Articulao de ONGs t
217

assim, ns estamos no Conselho de Desenvolvimento Econmico do Lula.


[...] A estamos l no Conselho Nacional de Sade, voc tem duas
[representantes] no conselho da Seppir, voc tem no Conselho da Mulher,
ou seja, ocupando espaos estratgicos. Mas no ocupar espao, e no
por representao, pra voc intervir. Quer dizer, por exemplo, quem que
intervm melhor a partir do Movimento Negro: a Lcia Xavier e Elaine.
Ento no adianta ir a Nilza pra l, ento vai a Lcia Xavier pro conselho da
Seppir. Quem que tem mais condio de intervir no espao da mulher,
sou eu. E assim, na rea de comunicao tem uma capacitao especfica,
tem mdia trainning, como lidar com mdia, como fazer advocacy, e mais: e
como lidar com o espaos internacionais. Ento, esse um diferencial.
sair do discurso, da vitimizao, para uma coisa prospectiva. [...] uma
ocupao de espao, qualificada, de maneira que os outros movimentos
sociais tambm assimilem a questo racial e a de gnero. Para que deixe
de ser uma questo s nossa.

Nesse sentido, o processo de profissionalizao, que um subproduto da


especializao organizacional, tem como horizonte uma interveno mais qualificada
junto s instituies estatais, procurando traduzir os discursos e estratgias ativistas
em uma linguagem estatal.
A profissionalizao est tambm diretamente relacionada ao financiamento
que, tanto no Brasil quanto na Colmbia, sofreu forte incremento a partir dos anos
1990. Com o surgimento das ONGs negras no Brasil e das redes de organizaes
afrocolombianas firmaram-se vrias parcerias com entidades do setor pblico e
privado. Com maior aporte financeiro, essas organizaes passam a pagar salrios
para alguns de seus militantes, participar na elaborao e implementao de
projetos sociais e formar pessoal capacitado para intervir em canais
institucionalizados de elaborao de polticas pblicas.
Alguns autores (McCARTHY; ZALD, 1973) temem que a profissionalizao
das lideranas, decorrente do financiamento estatal ou privado, incorra numa
excessiva burocratizao do movimento e perda do seu repertrio de contestao
poltica. H ainda os que, assim como Bourdieu e Wacquant (2002), acreditam que o
financiamento, sobretudo aquele advindo de organizaes filantrpicas norte-
americanas, implique necessariamente na transposio de iderios poltico-
ideolgicos gestados nos Estados Unidos para alguns contextos nacionais que, de
outra forma, estariam imunes infiltrao do imperialismo cultural.
H que se frisar, no entanto, que, no caso dos movimentos negros, o
financiamento, embora crucial para a manuteno de suas atividades, costuma ser
cclico e instvel. Alm disso, apenas uma pequena frao das organizaes,
notadamente aquelas que se tornaram ONGs e prestam servios de consultoria,
218

apoio jurdico, psicolgico, etc. se beneficiam desses financiamentos. E, por fim,


ainda que a influncia norte-americana seja inegvel nos contextos analisados ela
no explica, em absoluto, as mudanas em termos de discursos e estratgias
polticas frente questo racial no Brasil e na Colmbia.
A complexificao organizacional entendida, por parte significativa da
literatura especializada, de maneira maniquesta, com os outsiders sendo
parcialmente incorporados aos insiders. De Tilly (1978) a Tarrow (2011), passando
por Kriesi (1995) e Dryzek (1996), uma infinidade de autores definiu, em algum
momento de sua produo terica, a relao entre movimentos sociais e estado
como sendo de completa exterioridade. Sob essas perspectivas, os movimentos
sociais so identificados pelo carter no-institucional, direto e disruptivo de suas
aes contra as elites, grupos polticos ou cdigos simblico-culturais. Em contraste,
a institucionalizao do movimento social implicaria em perda de autonomia,
cooptao ou adeso acrtica ao modus operandi estatal. Todavia, essa correlao
entre burocratizao das estratgias de ao coletiva e institucionalizao do
movimento no inequvoca e suas variaes so usualmente negligenciadas pelos
estudiosos.
No caso em tela, por exemplo, h um processo de formalizao de
estratgias que antecede a institucionalizao dos movimentos. Os movimentos
negros brasileiros e colombianos combinavam, conforme discutido nos captulos
anteriores, uma pluralidade de estratgias de ao coletiva que iam de um extremo
ao outro do espectro confronto poltico institucionalizao. Destaco aqui algumas
dessas estratgias: manifestaes pblicas, sit-ins, cartas abertas ao pblico,
panfletagem, envio de telegramas para congressistas, ocupao de prdios
pblicos, formao de alianas com partidos polticos e outros movimentos sociais,
audincias com autoridades estatais, abaixo-assinados, manifestos. A combinao
de dessas diferentes estratgias pode ser entendida, nos termos de Abers, Serafim
e Tatagiba (2011), como um repertrio de interao que vai alm de experincias
formais de participao institucionalizada, pois inclui outras prticas de dilogo e
conflito entre estado e movimentos sociais.
No interior dos movimentos negros a adoo de estratgias voltadas para
uma maior insero institucional tambm no so consensuais. H uma permanente
tenso entre aqueles que esto dentro e aqueles que esto fora do estado. Essa
tenso no necessariamente negativa, pois obriga que os representantes de
219

dentro justifiquem constantemente suas aes para aqueles que permanecem de


fora. Ademais, como a participao institucional desses representantes ser
sempre temporria, exigindo que em algum momento eles retornem para suas
organizaes de origem, eles nunca estaro completamente incorporados
dinmica estatal.
Mas, apesar das tenses internas e externas acerca das estratgias de
insero estatal, observa-se tanto no caso brasileiro quanto no colombiano uma
crescente reduo do protesto pblico ao longo dos anos 1990. No Brasil, os
protestos com maior impacto ocorrem em 1988, por ocasio do centenrio da
abolio da escravatura, e em 1995, com a realizao da Marcha Zumbi dos
Palmares. Na Colmbia, os protestos mais importantes foram realizados entre 1991
e 1993, durante o perodo de elaborao da Lei 70. Isso sugere que h uma relao
direta entre o aumento da permeabilidade estatal e a diminuio das estratgias
contestatrias. Porm, ainda que os movimentos negros tenham reduzido suas
atividades de protesto nas duas ltimas dcadas, eles no se desmobilizaram, como
comprova a ecloso de novas demandas a partir da Conferncia de Durban. Novas
formas de participao institucional e no-institucional continuam surgindo e novas
redes de solidariedade, dentro do que estou considerando aqui de antirracismo
diasprico, vm revigorando as prticas polticas dos movimentos negros.

5.2 Contextos Polticos e Oportunidades Institucionais

A relao entre movimentos sociais e estado, como demonstra o modelo


terico de Kriesi (2004), no se resume dicotomia autonomia cooptao. Nesse
sentido, os contextos polticos locais podem combinar elementos aparentemente
contraditrios, como cooperao e contestao ou cooperao e autonomia. O
prprio perfil estatal, que, no modelo proposto por Dryzek (1996), aparece de
maneira esttica , na prtica, bastante dinmico. Assim, a depender das
configuraes polticas e das clivagens estruturais, que variam ao longo dos anos,
um estado exclusivo-ativo pode converter-se em inclusivo-passivo, por exemplo.
Tanto no Brasil quanto na Colmbia possvel afirmar que a relao entre
movimento negro e estado tem oscilado, nas ltimas trs dcadas, da contestao
220

cooperao, passando pela assimilao/cooptao. Na contestao, a relao entre


os movimentos sociais e o estado conflitiva e no institucional. No h canais
formais de interlocuo e as estratgias de ao direta so as mais empregadas
pelos atores da sociedade civil. Na cooptao o conflito inexistente e o estado
incorpora, discursivamente, algumas pautas dos movimentos sociais. Porm, como
afirma Machado (2013), a noo de cooptao caminha lado a lado com novas
formas de ativismo poltico, mais individualizadas, com nfase na profissionalizao
da militncia, na captao de recursos e no desenvolvimento de parcerias, em
detrimento da produo de antagonismos nas relaes com o Estado. Assim,
relaes que tendem a ser vistas como cooptao podem ser analisadas a partir de
sua insero no campo da racionalidade instrumental. Na cooperao h espaos
formais de participao nas estruturas do estado. Mas, apesar do maior trnsito
institucional, o conflito permanece. H disputas pelos rumos das polticas estatais,
uma vez que a participao de militantes em rgos governamentais no substitui
por completo a ao contestatria.
Nas dcadas de 1970 e 1980, no Brasil, os canais institucionais estavam
praticamente fechados participao da sociedade civil. Foram excees regra
alguns governos estaduais e municipais comandados por legendas de centro-
esquerda. O perfil do estado nesse perodo, pode ser descrito como exclusivo-ativo,
especialmente na dcada de 1970, ainda sob domnio da ditatura.
Durante a transio democrtica houve uma abertura de oportunidades
polticas para diversos grupos contestatrios. Para o movimento negro esse perodo
foi marcado por uma expanso de organizaes de norte a sul do pas e tambm por
protestos, marchas e aproximao com partidos polticos de esquerda,
especialmente com o PMDB e o PT.
Em 1988, ano que se promulga a nova Constituio brasileira e se
comemoram os cem anos da abolio da escravatura, um importante divisor de
guas para a relao entre movimento negro e estado. A Constituio traz
importantes avanos para o aprofundamento da cidadania, entre eles a possibilidade
de se criarem instituies participativas e de formulao de polticas pblicas. Para o
movimento negro so emblemticos os artigos que tipificam o crime de racismo e
criam a figura jurdica dos remanescentes de quilombos. Alm disso, a criao da
Fundao Cultural Palmares, primeira instituio governamental (em nvel federal)
dedicada questo racial, tambm emblemtica para o movimento.
221

A mudana constitucional e a criao da Fundao Palmares, devotada aos


debates sobre cultura afro-brasileira, representam mais uma abertura de
oportunidades discursivas que institucionais. H um reconhecimento, tcito, de que
a questo racial deva ser considerada mas, do ponto de vista de uma atuao
poltica mais incisiva nada feito. Entretanto, esse reconhecimento simblico que
pavimenta, ainda que de maneira no linear, o caminho para uma maior insero
institucional de ativistas negros e para a solidificao da temtica racial no interior do
estado.
Apenas em 1995, primeiro ano do governo FHC, o contexto poltico comea a
ser mais favorvel para a incluso poltica da questo racial. Com maior pluralidade
poltico-partidria, instncias democrticas mais fortalecidas e abertura institucional
para alguns movimentos sociais, o perfil do estado pode ser descrito como inclusivo-
passivo. Vrias temticas relacionadas aos direitos humanos eram trazidas para
dentro do estado mas, de maneira geral, nenhuma recebia tratamento especfico.
Aps a realizao da Marcha Zumbi dos Palmares, o governo federal cria o
GTI com o objetivo de debater a implementao de polticas de ao afirmativa para
afrodescendentes em diferentes reas do estado. Se por um lado os resultados
polticos alcanados pelo GTI foram tmidos, por outro o governo incorporou o
discurso sobre racismo e polticas de promoo de igualdade racial que haviam sido
gestados nas fronteiras entre academia e ativismo.
Em 2001, a partir da realizao da Conferncia de Durban, h uma maior
abertura de oportunidades institucionais para o movimento negro. Mas com a
eleio de Lula para presidente que essas oportunidades se sedimentam. O perfil do
estado, no tocante ampliao de direitos para a populao afrodescendente,
claramente inclusivo-ativo. Importantes ativistas do movimento negro passam a
ocupar posies de destaque em instituies governamentais devotadas
promoo da igualdade racial, um grupo maior de universidades passa a promover
polticas de incluso racial e polticas pblicas nas reas da educao, sade e
mercado de trabalho so propostas. H uma relao de cooperao entre
movimento negro e estado durante o governo Lula. H uma diminuio significativa
dos conflitos, mas o movimento no se desmobiliza, se insurgindo contra o governo
em alguns momentos oportunos.
A relao entre movimento negro e estado durante o governo Lula demonstra
claramente o processo de criao de oportunidades polticas pelos prprios
222

movimentos sociais. Como j ressaltado em outros momentos desta tese, o


movimento negro vai estabelecendo redes de solidariedade com outros movimentos
sociais e partidos polticos de centro-esquerda j na dcada de 1980, quando os
canais institucionais ainda se encontravam fechados para atores da sociedade civil.
Ativistas negros se utilizaram dessas redes de solidariedades para, gradativamente,
introduzir o debate racial no interior dos partidos, especialmente do PT. Por essa
razo, quando o PT alcana o poder central, o movimento negro conseguiu se
beneficiar de uma estrutura de oportunidades polticas que ele prpria havia
consolidado dentro da legenda.
O estado colombiano dos anos 1970 pode ser descrito como exclusivo-
passivo. Liberais e conservadores se revezavam no poder e no havia canais
institucionais abertos para a participao da sociedade civil ou grupos opositores.
Alm disso, de acordo com a tipologia proposta por Kriesi (2004), pode-se afirmar
que o estado colombiano era (e ainda ) um estado fraco.
O movimento afrocolombiano que emergiu nessa poca encontrou um
ambiente ainda menos propcio para o debate sobre temas raciais que aquele
observado no Brasil do mesmo perodo. A ausncia de oportunidades institucionais
ou discursivas foi, e ainda tem sido, um dos principais obstculos do processo de
mobilizao tnico-racial no pas.
Nos anos 1980, a eroso do sistema poltico colombiano, em decorrncia do
alto ndice de violncia civil em vrias regies do pas, do crescimento exponencial
do narcotrfico, da corrupo endmica e da incapacidade do estado em controlar
seu territrio, obrigou o governo a promover acordos com as guerrilhas e diferentes
movimentos sociais, em prol de uma nova Constituio.
Ainda nesse perodo o apoio financeiro e poltico dos Estados Unidos passa a
ser crucial para os projetos de desenvolvimento socioeconmico e controle do
narcotrfico no pas. Nesse cenrio, questes de ordem social, ambiental e cultural
tm sido, desde ento, interpretadas e reinterpretadas luz desse processo de
abertura poltica aos interesses dos governos norte-americanos na regio (ASHER,
2009).
A abertura de oportunidades polticas promovida por esse cenrio de
desintegrao estatal e adeso uma agenda poltica neoliberal trouxe resultados
controversos para a populao negra. Por um lado, a aprovao do AT55, em 1991
e da Lei 70, em 1993, tirou os afrocolombianos da invisibilidade e forneceu
223

plausibilidade poltica s suas reivindicaes. Por outro, trouxe resultados


indesejveis, sendo o mais emblemtico deles o extermnio ou deslocamento
forado de comunidades inteiras em diferentes regies do pas. Alm disso, a lei 70,
celebrada como a mais avanada proposta poltica para afrodescendentes na
Amrica Latina, se converteu em mera legislao para titulao coletiva de territrios
(WADE, 2012).
Ao longo dos anos 1990, por conta da escalada da violncia e da ineficcia
das legislaes protetivas, os organizaes negras vo se desmobilizando e parte
de sua liderana vai sendo cooptada pelo estado. As situaes de conflito diminuem
consideravelmente ao mesmo tempo em que ganhos polticos efetivos so
escassos. Apenas ao nvel do discurso a populao negra incorporada ao estado.
O nmero de afrocolombianos vivendo em situao de deslocamento forado
atingiu, ao final dos anos 1990, nmeros alarmantes. Estimativas da ONG
Consultoria para Direitos Humanos e Deslocamento (CODHES), indicam que entre
1995 e 2003 cerca de 3 milhes de pessoas foram obrigadas a abandonar seus
territrios por conta de disputas entre grupos paramilitares e narcotraficantes pelo
domnio de regies ricas em recursos naturais. Como esses deslocamentos atingem
os afrocolombianos de maneira desproporcional, alguns setores do movimento
negro se uniram para formar coalizes com vistas a pressionar o estado a
apresentar propostas polticas especificas para essa parcela da populao.
Como o contexto poltico de incio dos anos 2000 era bastante similar ao das
dcadas anteriores, ou seja, um estado fraco, que incorpora apenas discursivamente
as reivindicaes do movimento negro e busca incessantemente reconhecimento
internacional, organizaes como a AFRODES passaram a empreender novas
estratgias de ao. Primeiro, buscaram apoio internacional em redes de direitos
humanos, membros do congresso norte-americano e organizaes religiosas
transnacionais. Em segundo lugar, por conta do efeito Durban, passaram a se
integrar de maneira mais sistemtica s redes de solidariedade do antirracismo
diasprico.
Essas novas estratgias e configuraes do movimento afrocolombiano
continuam a interagir com um contexto poltico que bastante opaco s suas
reivindicaes. Um dos maiores riscos dessa estratgica de ao que faz convergir
poltica de vitimizao e direitos tnico-territoriais est na possibilidade de que o
estado, em vez de expandir, restrinja ainda mais sua atuao poltica frente s
224

reivindicaes do movimento afrocolombiano. Com a Lei 70, essa parcela da


populao j havia sido confinada juridicamente aos limites geogrficos das regies
do Pacfico e da costa do Atlntico. E, a partir da emergncia da poltica de
vitimizao, segundo Crdenas (2012), o estado tem passado a priorizar quase que
exclusivamente medidas protetivas para afrocolombianos vitimados ou em risco
extremo, tornando-se impermevel para demandas por direitos tnico-raciais que
no se intersectem claramente com a poltica de vitimizao.

5.3 Impacto Poltico-Institucional dos Movimentos Negros

Alguns tericos costumam utilizar os termos sucesso e insucesso para


determinar se um dado movimento social conseguiu atingir seus objetivos. Kriesi et
al (1995), contudo, argumentam que sucesso um conceito bastante subjetivo e
inadequado, principalmente por no vislumbrar a ocorrncia de consequncias no
intencionais ou mesmo a possibilidade de que, por acontecerem de forma
fragmentada e no-linear, alguns resultados no sejam plenamente percebidos.
Nas sees precedentes deste captulo j h uma exaustiva discusso sobre
o impacto poltico-institucional dos movimentos negros. Ainda que implicitamente,
enfoquei sobremaneira as consequncias no-intencionais da interao entre
movimento e estado, especialmente para o caso colombiano, onde essas
consequncias so mais evidentes. Nesta seo me debruarei sobre os aspectos
mais positivos dessa interao sem, contudo, negligenciar alguns de seus impasses
e limitaes.
O caso colombiano exemplifica bem a situao descrita por Kriesi et al (1995)
de um estado fraco com estratgia prevalente excludente. A ao do movimento
negro tem sido, nesse contexto, mais reativa do que proativa. H, desde os
trabalhos para incluso do AT55 na Constituio, uma intensa mobilizao para
evitar a piora das condies de vida dos afrocolombianos. Momentos de
proatividade, como a recente mobilizao pela adoo de polticas de ao
afirmativa e a busca por apoio internacional, como no caso da AFRODES, so
fenmenos bastante recentes.
225

A partir da Constituio de 1991, o estado passou a criar estruturas


institucionais voltadas especificamente para temas de interesse da populao
afrocolombiana. Porm, conforme atesta Crdenas (2012), a incluso de
representantes do movimento negro junto aos aparatos estatais tem se dado sob o
signo da cooptao. Ao oferecer cargos em rgos governamentais, apoio financeiro
para algumas organizaes e participao informal nos crculos do poder queles
que se dispem a cooperar com as polticas estatais, o governo busca diminuir os
conflitos e enfraquecer o movimento negro. Ainda que claramente prejudicial, esse
processo de cooptao facilmente identificvel e pode ser publicamente
deslegitimado. Ademais, no se trata de cooptao ideolgica mas, meramente, de
transaes comerciais entre atores estatais e no-estatais (CRDENAS, 2012).
Cooptao tambm pode operar de uma maneira mais stil, atravs da
incorporao ideolgica de elementos anteriormente revolucionrios. Essa forma de
cooptao, impe, segundo Crdenas, maiores riscos para o movimento
afrocolombiano, pois o governo pode usar instrumentalmente as reivindicaes do
movimento para atingir fins alheios aos interesses das comunidades negras. No h
porm, como imagina Dryzek (1996), uma sada fcil para se evitar o risco de
cooptao. Os movimentos sociais no podem, como prope o autor, antecipar
todas as variveis envolvidas em sua estratgia de incluso estatal. Ademais, como
demonstra o caso colombiano, a incluso via estado, a despeito de seus riscos
patentes, representa uma real possibilidade de democratizao paulatina e
molecular das relaes sociais (DOMINGUES, 2007).
A circunscrio especial para comunidades negras, mecanismo de incluso
permanente s estruturas estatais, tem tido tambm efeitos contraditrios para a
relao entre movimento negro e estado. Criada com o objetivo de ampliar a
participao poltica das comunidades negras do Pacfico, a circunscrio acabou se
convertendo em feudo poltico de uma pequena elite negra chocoana. Uma possvel
hiptese para a ineficcia da circunscrio eleitoral consiste na ausncia de alianas
estruturais entre movimento negro e partidos polticos, oposicionistas ou no. Por
essa razo, polticos negros vinculados aos partidos tradicionais acabam se
sagrando vencedores nas eleies e, mesmo quando integrantes das comunidades
negras conseguem se eleger, a falta de apoio partidrio acaba por tornar incua sua
atuao no congresso.
226

No cenrio poltico atual parece improvvel o surgimento desse tipo de


aliana, uma vez que no h abertura institucional para que a hegemonia poltica de
conservadores e liberais seja confrontada. O caso colombiano tambm se
caracteriza por um nmero excessivo de legislaes e decretos para lidar com uma
pliade de problemas sociais e polticos. Mas o estado no tem sido capaz de
estabelecer ou garantir os mecanismos necessrios para diminuir a distncia entre
normatividade jurdica e realidade social.
Do ponto de vista da sensibilizao da agenda poltica e das atitudes
pblicas, o impacto do movimento afrocolombiano inegvel. Ao enfatizar noes
de diferena cultural, ativistas afrocolombianos conseguiriam promover
deslocamentos no discurso estatal sobre mestiagem, dentro do qual negros eram
invisibilizados ou culturalmente absorvidos dentro da populao colombiana. Ao
propor estratgias de ao baseados em princpios de defesa tnica e territorial, eles
tambm desafiaram a noo de que o fim ltimo de toda luta por reconhecimento a
assimilao/integrao cultural. Mais recentemente, com o aumento dos
deslocamentos forados, o movimento negro tem conseguido expandir suas
estratgias discursivas, para tambm incluir temticas relacionadas discriminao
racial e, mais importante, angariar apoio internacional para suas reivindicaes.
No caso brasileiro, a institucionalizao do movimento negro inicia-se ainda
nos primeiros anos de abertura poltica, amplia-se a partir dos anos 1990 e torna-se
hegemnica na dcada de 2000. No incio dos anos 1980, lideranas negras
ocupam espaos institucionais em municpios e estados governados por legendas
de centro-esquerda. Forma-se, nesse perodo uma aliana estrutural entre
movimento negro e alguns partidos, especialmente com o PT.
A partir da promulgao da Constituio de 1988, outras oportunidades
institucionais so abertas. Mas apenas a partir de 1995 que tais oportunidades
comeam a se converter em ganhos polticos. Durante o governo FHC (1995-2002),
como demonstram Jaccoud e Beghin (2002), a aproximao do movimento negro
com o estado ainda bastante incipiente. As metas governamentais eram produzir e
disponibilizar dados sobre a situao socioeconmica e educacional da populao
brasileira e consubstanciar a implantao de polticas valorizativas (mais voltadas
para o reconhecimento do legado cultural dos afro-brasileiros). Essa pauta, menos
expressiva que a de polticas afirmativas, no representava uma ruptura com o
discurso oficial sobre hibridismo racial. Apenas aps a Conferncia de Durban, j no
227

ltimo ano do governo FHC, algumas propostas mais voltadas para a diminuio de
desigualdades tnico-raciais so elaboradas.
No governo Lula h uma mudana tanto de ordem discursiva quanto
institucional. O termo igualdade racial, debatido anteriormente apenas nos espaos
de ativismo, adquire centralidade nas propostas do governo para a populao negra.
Em seus discursos, o presidente Lula, diferentemente de seus predecessores, afirma
que o racismo uma categoria central para a compreenso das desigualdades no
pas. Para alm dessa inflexo discursiva, o governo tambm abre inmeros canais
institucionais para a participao de ativistas do movimento negro. A mais importante
dessas instituies , sem dvida, a Seppir, criada em 2003 e elevada condio de
Ministrio em 2008.
Os debates acalorados sobre a constitucionalidade das polticas de ao
afirmativa e, mais recentemente, sobre a aprovao do Estatuto da Igualdade
Racial, entre outras medidas controversas promovidas ou apoiadas pelo governo
Lula, demonstram o quanto as propostas do movimento negro tm impactado a
opinio pblica brasileira.
Mas, apesar das inmeras conquistas alcanadas pelo movimento negro a
partir de sua articulao com o estado, h um risco real de que, a depender do
contexto poltico, haja um retrocesso em termos de adoo de polticas pblicas, ou
manuteno das existentes. Tome-se, por exemplo, o caso das polticas de ao
afirmativa em curso. Com a aprovao de lei 12.711, um grande contingente de
estudantes negros ser admitido para universidades federais nos prximos anos.
Porm, poucas instituies contam com aportes financeiros que as habilite a garantir
a permanncia desses estudantes, em sua maioria de classes baixas, em cursos de
graduao, sobretudo naqueles que exigem dedicao integral e/ou a compra de
materiais de alto custo.
Os remanescentes de quilombo, figura jurdica criada pela Constituio,
mesmo dentro de uma conjuntura poltica favorvel, tm encontrado certa
dificuldade em terem seus direitos territoriais reconhecidos. Em 2008, vinte anos
aps a garantia constitucional de direitos territoriais s comunidades remanescentes
de quilombos, a Seppir havia reconhecido 3.250 comunidades quilombolas, com
aproximadamente 2,5 milhes de pessoas. At 2008 foram titulados, contudo,
apenas 81 territrios, perfazendo um total de 136 comunidades e 8.742 famlias. Dos
territrios titulados, somente 27 foram titulados pelo governo federal, sendo 20 no
228

governo FHC e sete no governo Lula. Alm da morosidade do governo em garantir a


titularidade de terras s comunidades quilombolas, as mesmas tem sido objeto de
projetos de lei tentando anular os seus efeitos no todo ou em parte. Essa disputa
tem reverberado tambm na grande impressa que, frequentemente, veicula matrias
e reportagens contrrias regularizao das terras quilombolas, acusando tais
comunidades de falsificao identitria (ARRUTI, 2008).
Um dos impasses do movimento negro, dentro do cenrio poltico atual,
consiste em sua baixa capacidade de converter em ganhos de representao
poltica suas conquistas no campo da mobilizao social, pois:

A despeito do aumento da participao nos pleitos eleitorais, esse


movimento ainda no consegue o apoio da massa de afrodescendentes
para eleger seus candidatos a cargos a nvel municipal, estadual e federal,
mesmo quando as campanhas polticas de tais candidatos tm como eixo
central o combate ao racismo na sociedade brasileira. O desafio colocado,
portanto, quebrar as barreiras que impedem a identificao dos eleitores
negros com os candidatos do movimento que, em tese, so seus legtimos
representantes (DOMINGUES, Petrnio, 2008, p. 117).

Na atual legislatura, cerca de 30 deputados, do total de 513, so negros. Dos


81 senadores, apenas dois so negros. O mesmo fato se repete no primeiro escalo
do governo federal que, embora conte com 39 ministrios (incluindo as secretarias e
rgos com status de ministrio), tem apenas uma ministra negra, responsvel pela
Seppir. Procurando modificar esse quadro, o deputado federal Luiz Alberto (PT-BA)
apresentou a Proposta de Emenda Constituio (PEC) 116/11, que prev a
reserva de vagas na Cmara, nas assembleias legislativas e na Cmara Legislativa
do Distrito Federal, por cinco legislaturas, para parlamentares negros. Segundo a
proposta, o nmero de vagas deve ser definido com base no percentual de pessoas
que se declaram pretas ou pardas no censo do IBGE. Sendo que esse nmero no
poder ser menor que 1/5 do total das vagas no Parlamento. Em maio de 2013, a
PEC recebeu voto favorvel da Comisso de Constituio e Justia da Cmara para
que fosse levada a votao.
229

5.4 Concluso

Os debates empreendidos ao longo desta tese, de maneira geral, e deste


capitulo, de maneira especfica, lanam luz sobre aspectos importantes da
mobilizao negra no Brasil e na Colmbia. Explicita-se no apenas a
multidimensionalidade das formas de politizao das identidades negras, como
tambm a heterogeneidade das formas de opresso e subordinao presentes
nestas imbricadas relaes entre raa, etnicidade, territorialidade e identidades
nacionais. Tal multidimensionalidade, entendida muitas vezes como fragmentao,
nos permite apreender uma srie de experincias de reinveno do cotidiano
(MELUCCI, 1996) e de participao social na esfera pblica que no esto
necessariamente integradas, mas que tm contribudo de maneira indelvel para a
expanso de direitos de cidadania para afrocolombianos e afro-brasileiros.
O impacto poltico da ao dos movimentos negros em ambos os pases,
perceptvel na criao de espaos de participao institucional, na elaborao de
legislaes e polticas pblicas racialmente sensveis encontra-se tambm envolto
em algumas contradies e conflitos de difcil soluo.
O estado colombiano, por exemplo, tem sido capaz de garantir legitimidade
internacional (e ajuda financeira) ao propor medidas que lidem diretamente com os
fenmenos de excluso social e racial, deslocamentos forados e violncia.
Entretanto, quando se olha de maneira mais detida para o contexto poltico,
percebe-se uma disparidade entre o nvel discursivo e o nvel das aes polticas.
Reiter (2011) afirma que, por conta dessa disparidade, afrocolombianos continuam a
viver em Moambique porm sob os auspcios de uma Constituio sua.
Trs mecanismos explicam essa disparidade: a fraqueza estatal, o fetichismo
legal colombiano e a persistncia de prticas racistas. O estado colombiano fraco
porque no detm autonomia territorial e poltica sobre o pas, mas tambm porque
mantm vnculos frgeis com seus cidados. Disso resulta que os cidados
desconfiam da capacidade do estado de prover direitos sociais e polticos, a partir de
leis e regulaes, a amplas parcelas da populao. A criao da Frente Nacional,
em que liberais e conservadores se revezavam no poder, alienou ainda mais os
cidados das esferas poltico-decisrias. O acesso aos canais institucionais foi
230

completamente bloqueado para a sociedade civil e, mesmo aps o fim da Frente


Nacional, os mesmos grupos polticos mantiveram-se no poder.
O fetichismo legal, ou a distncia entre a lei (sua) e a realidade
(moambicana) outro aspecto que tem contribudo negativamente para a
efetivao de direitos de cidadania para afrocolombianos. Assim, ao aprovar leis e
convenes internacionais que, em seguida, no so efetivadas ou so ativamente
violadas, o governo colombiano ganha legitimidade internacional as expensas de
consolidar processos democrticos locais.
O caso do Pacfico colombiano exemplar neste sentido. Algumas
organizaes negras, como o PCN, reivindicavam, durante o processo constituinte, o
direito autonomia poltico-administrativa para que as comunidades negras
pudessem gerir seus territrios. O governo, entretanto, acabou por ignorar tal
reivindicao e promulgou uma lei que tem se mostrado ineficaz para garantir a
permanncia dessas populaes em suas localidades e evitar o seu deslocamento
forado. Dessa maneira, em vez da condio de igualdade prometida pela
Constituio:

[...] a situao atual de afrocolombianos e indgenas caracteriza-se pela


permanncia de estados de marginalidade, cujos principais focos de conflito
residem na imposio de novos esquemas de territorialidade, na violao
dos direitos fundamentais, no desconhecimento dos direitos culturais e na
existncia de condies econmicas precrias (CASTILLO; ABRIL, 2008, p.
169) .

Analisando a participao do estado colombiano junto 3a CMR, Romero


(2002) afirma que, ao assinar tratados internacionais, participar da Conferncia e
promulgar uma Constituio que acentua o carter multicultural de sua populao, a
Colmbia conta com mecanismos eficazes para promover aes em favor de
minorias sociais discriminadas, mas que falta vontade poltica para o enfrentamento
da situao desigual em que vivem afrocolombianos e indgenas. Segundo a autora,
faz-se mister por em prtica um conjunto de polticas pblicas e de ao afirmativa
que promovam melhores condies de acesso educao, sade, emprego,
habitao e programas de bem-estar social sensveis realidade dessas
populaes.
Por fim,
231

[...] O racismo estrutural lanou uma sombra to forte sobre os


afrocolombianos que, mesmo no departamento do Choc, foras
progressistas no tm sido capazes de conquistar o poder poltico - mesmo
havendo estruturas comunitrias significativas, como a Cocomcia,
representando 124 conselhos comunitrios na regio do Meio Atrato e uma
organizao guarda-chuva chamada Foro Solidariedad Choc, que
representa 64 organizaes comunitrias e cobre todo o departamento do
Choc. O racismo na Colmbia minou, assim, o poder poltico e autonomia
dos afrocolombianos, que no tm sido capazes de forjar solidariedade
grupal suficiente para ganhar o controle poltico mesmo onde eles so a
maioria absoluta (REITER, 2011, p. 11).

A experincia brasileira, aparentemente melhor sucedida que a colombiana,


no est isenta de problemas. Como a maior parte das polticas pblicas focalizadas
foram conduzidas durante o governo do PT, que tem longa tradio de apoio s
reivindicaes do movimento negro, pouco se pode prever sobre a sustentabilidade
de tais polticas nos governos subsequentes. A exceo das legislaes aprovadas
pelo Congresso e das decises submetidas ao crivo do Superior Tribunal Federal,
que tendem a ser mantidas por tempo indeterminado, o conjunto de organismos
participativos, secretarias, conselhos e programas especficos podem ser
cancelados num futuro prximo, a depender das foras polticas que ascendam ao
poder. A prpria dificuldade que as organizaes do movimento negro encontram
para transformar em representao poltica suas conquistas no campo da
mobilizao social reveladora da fragilidade de suas alianas polticas atuais.
Os discursos acadmicos sobre raa e etnicidade, bem como seu impacto
sobre as estratgias polticas dos movimentos negros, tambm diferem no Brasil e
na Colmbia.No pas andino, como discutido no segundo captulo, a hegemonia das
anlises antropolgicas acerca das comunidades negras, alm de negligenciar
experincias urbanas de mobilizao tnico-racial, apontou para (questionveis)
similitudes entre afrocolombianos e grupos indgenas. E, no momento em que os
grupos afrocolombianos passam a reivindicar direitos especficos junto ANC, eles
se fazem valer de estratgias similares quelas utilizadas pelos grupos indgenas do
Pacfico que lograram ganhos polticos, promovendo aquilo que Peter Wade (2005)
considera como sendo um processo de indigenizao da negritude.
No Brasil, em contraste, quando a academia se volta a estudar de modo
sistemtico a participao da populao negra dentro do pas, ela o faz a partir de
um enfoque predominantemente urbano. A maior parte dos trabalhos vinha da
sociologia e se detinha em temas como discriminao racial, racismo, desigualdades
em termos de acesso educao, mercado de trabalho e mobilidade social. Apenas
232

a partir da dcada de 1990 h um incremento em estudos de carter mais


etnogrfico sobre comunidades negras rurais.
Disso decorre que, no Brasil e Colmbia, a adoo de polticas pblicas ps
promulgao da Constituio segue tambm um padro distinto. Na Colmbia h o
que alguns autores (NGWENO, 2007; AGUDELO, 2001; WADE; 2005) chamam de
etnicizao poltica da negritude. Ou seja, do ponto de vista da alocao de recursos
pblicos, as comunidades negras so vistas como anlogas s comunidades
indgenas. Se para as comunidades negras vivendo na regio do Pacfico e
partilhando tradies, hbitos e formas de vida com os grupos indgenas isso tenha
aspectos positivos, o mesmo no se pode dizer a respeito de comunidades negras
vivendo em outras regies rurais do pas ou em centros urbanos. No Brasil, por outro
lado, as polticas pblicas tm ressaltado a ideia de promover igualdade social e
poltica a um contingente populacional de experincia urbana. Os remanescentes de
quilombo, dispersamente espalhados pelo pas e podendo estar tanto em reas
urbanas quanto rurais, tm encontrado certa dificuldade em terem seus direitos
territoriais reconhecidos.
Outro reflexo dessas duas modalidades de discurso acadmico hegemnico
pode ser percebida no fato de que, no Brasil, o movimento negro ter orientado suas
estratgias polticas e reivindicaes junto ao estado em torno da noo de
tratamento igualitrio para afrodescendentes e maior incluso social. Organizaes
afrocolombianas, por seu turno, tendem a ser mais bem sucedidas quando orientam
suas estratgias em termos de direito diferena, cultura, territrio e autonomia.
Brasil e Colmbia tambm diferem do ponto de vista da adoo de polticas
de ao afirmativa. O conceito de aes afirmativas, como amplamente utilizado
por acadmicos e ativistas no Brasil, e de afrorreparaes, termo preferido na
academia colombiana, bastante similar. Ambos referem-se a uma srie de
medidas, conduzidas pelo governo, e sociedade civil, com intuito de corrigir
desigualdades socioeconmicas e culturais de um determinado grupo em relao a
outro, procedentes de discriminao atual ou histrica. A noo de ao afirmativa
tem uma dimenso transnacional, mas a operacionalizao das demandas e
reivindicaes so circunscritas aos contextos institucionais nacionais, de relaes
raciais e das diferenas em termos da trajetria de mobilizao negra. No Brasil, o
debate sobre adoo de polticas pblicas tm incio em meados dos anos 1990 e se
torna central em 2001, aps a realizao da Conferncia de Durban. Ainda que as
233

aes afirmativas contemplem vrios formatos de polticas compensatrias, no


Brasil, elas passaram a ser vistas quase como sinnimo de quotas para ingressantes
de universidades pblicas.
Na Colmbia, contudo, a adoo de polticas de ao afirmativa no interfere
diretamente na alocao de vagas para o ensino superior pblico mas tem um
elemento singular que no encontra par em nenhum outro pas latino-americano
que estabelece um sistema de cotas para que dois candidatos vindos de
comunidades negras e dois representando os grupos indgenas possam ter assento
junto ao Congresso. Wade (2012) argumenta que, enquanto no Brasil a adoo de
polticas de reserva de vagas para afrodescendentes nos ensino superior marcada
por controvrsias, na Colmbia, aes afirmativas tm consistido em:

Medidas assistencialistas de pequena escala (subsdios especiais e lugares


disponveis para negros, mas no h cotas para preencher, o que parece
menos injusto para com os no-negros) e/ou tm comportado aes
indiretas, enfocando regies inteiras, em vez de indivduos (WADE, 2012, p.
48).

Wade (2012) argumenta ainda que um movimento do modelo colombiano em


direo ao padro brasileiro de aes afirmativas parece longe do horizonte.
Segundo o autor, no h indcios de que as elites polticas colombianas venham a
apoiar medidas aparentemente to drsticas, preferindo, outrossim, aes menos
controversas.
H, entre os movimentos negros brasileiros e colombianos, uma convergncia
histrica importante. As metforas ao cimarronismo e quilombismo, que representam
a fuga da escravido e/ou a resistncia ao regime colonizador, servem de ponto de
partida para que, na dcada de 1970, ativistas negros comecem a reinterpretar, a
partir de uma perspectiva mais positiva, o papel desempenhado por grupos
afrodescendentes no projeto de nao (CARVALHO, 2009; ARRUTI, 2000). Assim:

Na busca por vocabulrios e paradigmas prprios, capazes de as retirar da


dependncia das palavras de ordem do movimento negro norte americano,
os movimentos negros no Brasil e na Colmbia, ambos exclusivamente
urbanos, tomam os quilombos, mocambos, cimarrones e palenques como
sua fonte de inspirao original. As metforas do quilombismo e do
cimarronismo so associadas a uma pequena mitologia cujo foco ou
imagem sntese a de uma grande comunidade de negros fugidos,
notabilizada por sua capacidade de resistncia ao assdio militar ou
econmico da sociedade colonial e nacional e pela suposta reproduo de
um modo de vida africano na Amrica: no caso brasileiro, o Quilombo dos
234

Palmares, no caso colombiano, o Palenque de San Baslio (ARRUTI, 2000,


p. 118).

Essa gramtica poltica dos movimentos negros colombianos e brasileiros


revela-se importante ferramenta no momento em que as constituies so revisadas
e um conjunto de legislaes especificadas para minorias sociais incorporada ao
texto constitucional. Neste sentido, a garantia de direitos fundirios a comunidades
negras rurais em ambos os pases tambm pode ser vista como a validao jurdica
do cimarronismo e quilombismo.
Outro ponto de convergncia entre as realidades brasileira e colombiana
digno de ser assinalado diz respeito distncia entre as leis e a realidade vivida
pelas pessoas e grupos sociais cujas leis deveriam beneficiar. Em 2005, quatorze
anos aps o estado colombiano ter se tornado oficialmente multicultural, a taxa de
mortalidade infantil entre os afrodescendentes manteve-se quase duas vezes maior
que a do resto da populao: 48,1% e 26,9% por 1000 nascidos vivos,
respectivamente. A expectativa de vida dos afrocolombianos naquele ano foi de 66,4
anos, enquanto para o resto da populao era 72,8 anos12. Apesar das leis e
decretos aprovados em 1991 e nos anos subsequentes, a realidade dos grupos
socialmente marginalizadas foi muito pouco alterada. No Brasil, a situao no
muito diferente. Para um homem negro nascido em 2000, a expectativa de vida de
63.2 anos e para um homem branco nascido no mesmo ano de 68.2 anos13.
A relao entre cultura e poltica tambm um ponto importante a ser
ressaltado. O caso do movimento negro colombiano exemplar nesse sentido. Ao
enfatizar a diferena e o carter distintivo de suas tradies culturais, os
afrocolombianos lograram romper com a invisibilidade de sua identidade, acessar a
esfera poltico-decisria e assegurar direitos, especialmente para as comunidades
rurais. Porm, os alto custos da etnicizao poltica da populao negra no podem
ser negados. H, do ponto de vista poltico-normativo, um enquadramento limitador
da identidade negra colombiana. Assim, para o estado, as populaes negras se
localizam majoritariamente em reas rurais, so etnicamente diferenciadas do resto

_________________________________________
12
Dados disponveis em: http://www.dane.gov.co/#twoj_fragment1-4
13
Dados disponveis em: http://www.pnud.org.br/publicacoes/atlas_racial/index.php
235

da populao colombiana e guardis de um patrimnio tradicional imaterial. Poucas


medidas so tomadas para garantir a igualdade efetiva de um contingente
populacional urbano, que no pode ser to facilmente enquadrado neste modelo
diferencialista. Dessa forma, tanto para o movimento negro colombiano quanto para
o brasileiro, o cenrio mais promissor aquele em que a luta antirracista priorize a
esfera poltico-institucional, com a celebrao culturalista deixando de ser uma
estratgia poltica central.
Por fim, importante ressaltar que no se pode negligenciar a dimenso
estrutural do racismo no Brasil e na Colmbia que acaba por promover relaes
fragilizadas entre os cidados e o estado. Tanto a realidade colombiana quanto a
brasileira demonstram que a mobilizao negra primordial para a adoo de
polticas pblicas que revertam um quadro histrico de desigualdade. Entretanto, se
o estado no assumir a responsabilidade de promover tais polticas e avaliar sua
aplicabilidade, afro-brasileiros, afrocolombianos e indgenas permanecero,
indefinidamente, na base da pirmide social desses pases.
236

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