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JPL - Direito Administrativo - Noções Introdutórias PDF
JPL - Direito Administrativo - Noções Introdutórias PDF
NOES
INTRODUTRIAS
Sumrio:
1.
Conceitos
Importantes
1.1.
Noes
de
Estado
1.2.
Noes
de
Governo
2.
Funes
dos
Poderes
do
Estado
3.
Objeto
do
Direito
Administrativo
3.1.
Funo/Atividade
Administrativa
3.2.
Funo
de
governo/funo
poltica
(Celso
Antnio)
4.
Direito
administrativo
dentro
do
sistema
4.1.
Direito
Administrativo
nas
entidades
da
Federao
5.
Conceito
de
Direito
Administrativo
6.
Fontes
do
Direito
Administrativo
7.
Mecanismos
de
Controle
dos
Atos
Administrativos
7.1.
Sistema
Administrativo
Brasileiro
1.
Conceitos
Importantes
1.1.
Noes
de
Estado
Estado:
a
pessoa
jurdica
de
direito
pblico,
ou
seja,
quem
tem
personalidade
jurdica
(tem
aptido
para
ser
sujeito
de
direitos
e
deveres),
e
pode
assumir
responsabilidade
civil.
Quem
paga
a
indenizao
por
danos
causados
pela
Administrao
Pblica
o
Estado,
pois
ele
a
pessoa
jurdica,
aquele
que
tem
aptido
para
ser
sujeito
de
obrigaes.
Da
mesma
forma,
quem
assina
contrato
o
Estado
e
no
a
Administrao
Pblica.
QUESTO:
O
Estado
Brasileiro
est
sujeito
teoria
da
dupla
personalidade.
Falso.
Essa
teoria
diz
que
o
Estado
assume
a
qualidade
de
pessoa
pblica
se
estiver
exercendo
a
funo
pblica;
e
de
pessoa
privada
quando
estiver
exercendo
atividade
privada.
Essa
teoria
no
adotada
pelo
Brasil,
porque
o
Estado
pessoa
jurdica
de
direito
pblico
sempre.
QUESTO:
A
responsabilidade
civil
da
Administrao
no
Brasil
est
prevista
no
art.
37
6
da
CF?
No,
porque
a
responsabilidade
civil
do
Estado
(da
pessoa
jurdica)
e
no
da
Administrao.
QUESTO
(UnB):
A
responsabilidade
civil
da
Administrao,
no
Brasil,
segue,
em
regra,
a
responsabilidade
objetiva.
FALSO.
A
responsabilidade
no
da
administrao,
mas
do
ESTADO.
Poderes
de
Estado
X
Poderes
da
Administrao:
Pela
tripartio
de
Montesquieu
dos
Poderes
do
Estado,
eles
so
Executivo,
Legislativo,
Judicirio,
criados
para
a
realizao
de
certas
funes.
J
os
poderes
da
Administrao
so
disciplinar,
de
polcia,
regulamentar
(ou
normativo),
hierrquico.
Os
Poderes
de
Estado
integram
a
organizao
poltica
do
Estado,
representando
uma
diviso
estrutural
internam
visando,
ao
mesmo
tempo,
(i)
especializao
no
exerccio
das
funes
estatais
e
(ii)
a
impedir
a
concentrao
de
todo
o
poder
do
Estado
nas
mos
de
uma
nica
pessoa
ou
rgo.
Na
histria
do
constitucionalismo,
a
idia
inicial
de
uma
separao
rgida
entre
os
poderes
foi
sendo
substituda
por
uma
separao
flexvel
das
funes
estatais,
possibilitando
uma
maior
interpenetrao,
coordenao
e
harmonia
entre
eles,
de
modo
que
cada
Poder
termina
exercendo,
em
certa
medida,
todas
as
funes
do
Estado:
uma
em
carter
predominante
(sua
funo
tpica)
e
outras
de
natureza
acessria
(denominadas
atpicas).
1
DIREITO
ADMINISTRATIVO
JOO
PAULO
LORDELO
Formas
de
Estado
Estado
Unitrio
Estado
Federado
Quando
tiver
somente
um
poder
poltico
central
Quando
no
mesmo
territrio
coexistirem
poderes
que
irradia
sua
competncia
de
modo
exclusivo
polticos
distintos.
sobre
todo
o
territrio
nacional
e
populao.
Marcado
pela
descentralizao
poltica
(convivncia
Marcado
pela
centralizao
poltica.
de
entidades
polticas
autnomas
diversas).
Ex:
Uruguai.
Ex:
Brasil.
Autonomia:
significa
ter
a
entidade
integrante
da
federao
CAPACIDADE
DE
AUTO-
ORGANIZAO
(criar
seu
diploma
constitutivo)
+
AUTOGOVERNO
(organizar
seu
governo
e
eleger
seus
dirigentes)
+
AUTO-ADMINISTRAO
(organizar
seus
prprios
servios).
Elementos
do
Estado:
o
povo
(as
pessoas
que
compe
a
pessoa
jurdica
Estado),
o
territrio
(espao
fsico
onde
esse
povo
est
situado),
e
o
governo
soberano
(o
comando,
a
direo
do
Estado).
1
A
forma
federativa
de
Estado
constitui
clusula
ptrea,
insuscetvel
de
abolio.
2
DIREITO
ADMINISTRATIVO
JOO
PAULO
LORDELO
Formas
de
Governo
Repblica
Monarquia
Caracteriza-se
pela
eletividade
e
pela
Caracteriza-se
pela
hereditariedade
e
vitaliciedade
temporalidade
dos
mandatos.
do
mandato.
Responsabilidade
do
governante
(dever
de
prestar
Irresponsabilidade
do
monarca
(ausncia
de
contas).
prestao
de
contas).
Sistema
de
Governo:
o
modo
como
se
d
a
relao
entre
o
Poder
Legislativo
e
o
Poder
Executivo
no
exerccio
das
funes
governamentais.
A
depender
da
maior
ou
menor
colaborao
entre
eles,
teremos
os
sistemas
de
governo
presidencialista
ou
parlamentarista.
Sistemas
de
Governo
Presidencialista
Parlamentarista
Predomina
o
princpio
da
diviso
de
Predomina
a
colaborao
entre
os
Poderes
Legislativo
e
Poderes
(devem
ser
independentes
e
Executivo.
harmnicos
entre
si).
O
Presidente/Monarca
Chefe
de
Estado.
O
Primeiro
Ministro
O
Presidente
acumula
as
funes
de
ou
o
Conselho
de
Ministros
atuam
como
Chefe
de
Governo.
Chefe
de
Estado
e
de
Chefe
de
Os
membros
do
governo
no
possuem
mandato
ou
investidura
por
Governo.
prazo
certo,
mas
sim
investidura
de
confiana:
O
Presidente
cumpre
mandato
fixo,
O
Primeiro
Ministro
indicado
pelo
Presidente
e
sua
permanncia
na
funo
independente
da
confiana
do
Poder
de
Chefe
de
Estado
depende
da
confiana
do
Parlamento.
Da
mesma
forma,
Legislativo.
se
o
Parlamento
perder
a
confiana
do
povo,
o
Primeiro
Ministro
pode
dissolv-lo
e
convocar
eleies
extraordinrias
para
a
formao
de
outro
Ex:
Brasil
Parlamento
que
lhe
d
sustentao.
Ex. Inglaterra.
2.
Funes
dos
Poderes
do
Estado
Funo
significa
exercer
uma
atividade
em
nome
ou
interesse
de
outrem.
Funo
pblica
a
atividade
exercida
em
nome
e
no
interesse
do
povo,
o
que
significa
dizer
que
o
administrador
existe
para
representar
os
interesses
do
povo
(interesse
pblico).
Cada
Poder
do
Estado
realiza
uma
funo
tpica/precpua
para
a
qual
foi
criado,
e
tambm
funes
atpicas,
que
materialmente
deveriam
pertencer
a
Poder
diverso.
As
linhas
definidoras
das
funes
exercidas
pelos
Poderes
tm
carter
poltico
e
figuram
na
Constituio.
So
dois
os
critrios
utilizados
para
caracterizar
as
funes
do
Estado:
orgnico
(ou
subjetivo)
e
material
(objetivo).
O
primeiro
procura
identificar
a
funo
atravs
de
quem
a
produz.
O
segundo,
por
seu
turno,
toma
em
conta
a
atividade,
ou
seja,
um
dado
objeto.
O
critrio
objetivo
subdivide-se
em
objetivo-material
e
objetivo-formal.
O
primeiro
busca
reconhecer
a
funo
a
partir
de
elementos
intrnsecos
a
ela.
J
o
critrio
objetivo-formal
se
apega
essencialmente
em
caractersticas
de
direito
(regime
jurdico)
da
atividade.
Para
Celso
Antnio,
o
critrio
adequado
para
identificar
as
funes
do
Estado
o
critrio
formal,
chegando
seguinte
concluso:
os
trs
poderes
so:
3
DIREITO
ADMINISTRATIVO
JOO
PAULO
LORDELO
Art.
93,
X
da
CF.
As
decises
administrativas
dos
tribunais
sero
motivadas
e
em
sesso
pblica,
sendo
as
disciplinares
tomadas
pelo
voto
da
maioria
absoluta
de
seus
membros;
b. Poder
Legislativo:
sua
funo
tpica
LEGIFERANTE,
ou
seja,
legislar.
Alguns
doutrinadores
apontam
como
funo
tpica
do
Legislativo,
a
funo
de
fiscalizar
(por
meio
das
CPIs
e
dos
Tribunais
de
Contas),
mas
esse
no
o
entendimento
majoritrio.
O
Poder
Legislativo
tem
como
funes
atpicas:
jurisdicional
(quando
julga
o
Presidente
da
Repblica,
v.g.),
e
administrativa
(quando
organiza
seus
servios
internos
fazendo
licitao
para
comprar
computadores).
JURISDICIONAL:
Art.
52
da
CF.
Compete
privativamente
ao
Senado
Federal:
I
-
processar
e
julgar
o
Presidente
e
o
Vice-Presidente
da
Repblica
nos
crimes
de
responsabilidade,
bem
como
os
Ministros
de
Estado
e
os
Comandantes
da
Marinha,
do
Exrcito
e
da
Aeronutica
nos
crimes
da
mesma
natureza
conexos
com
aqueles;
II
processar
e
julgar
os
Ministros
do
Supremo
Tribunal
Federal,
os
membros
do
Conselho
Nacional
de
Justia
e
do
Conselho
Nacional
do
Ministrio
Pblico,
o
Procurador-Geral
da
Repblica
e
o
Advogado-
Geral
da
Unio
nos
crimes
de
responsabilidade;
2
Na
verdade,
segundo
Didier,
ainda
na
ADI
a
atividade
concreta,
pois
h
a
submisso
de
uma
norma
especfica
para
anlise
de
sua
constitucionalidade
(no
feita
a
anlise
abstratamente,
de
todas
as
normas).
4
DIREITO
ADMINISTRATIVO
JOO
PAULO
LORDELO
ADMINISTRATIVA:
Art.
51
da
CF.
Compete
privativamente
Cmara
dos
Deputados:
IV
-
dispor
sobre
sua
organizao,
funcionamento,
polcia,
criao,
transformao
ou
extino
dos
cargos,
empregos
e
funes
de
seus
servios,
e
a
iniciativa
de
lei
para
fixao
da
respectiva
remunerao,
observados
os
parmetros
estabelecidos
na
lei
de
diretrizes
oramentrias;
Art.
52
da
CF.
Compete
privativamente
ao
Senado
Federal:
XIII
-
dispor
sobre
sua
organizao,
funcionamento,
polcia,
criao,
transformao
ou
extino
dos
cargos,
empregos
e
funes
de
seus
servios,
e
a
iniciativa
de
lei
para
fixao
da
respectiva
remunerao,
observados
os
parmetros
estabelecidos
na
lei
de
diretrizes
oramentrias;
A
funo
legislativa
ABSTRATA,
em
regra
(temos
leis
de
efeitos
concretos,
em
exceo,
como
exemplo
da
lei
que
desapropria
um
imvel),
DIRETA
(realizada
sem
provocao),
GERAL
(
aplicvel
erga
omnes),
e
tem
o
poder
de
INOVAR
o
Ordenamento
Jurdico.
c. Poder
Executivo:
sua
funo
tpica
a
ADMINISTRATIVA.
Atipicamente,
o
Poder
Pblico
realiza
funo
legislativa
(quando
o
Presidente
edita
uma
medida
provisria),
havendo
controvrsia
quanto
realizao
da
funo
jurisdicional
(j
que
suas
decises
no
so
aptas
definitividade).
LEGISLATIVA:
Art.
84
do
CF.
Compete
privativamente
ao
Presidente
da
Repblica:
IV
-
sancionar,
promulgar
e
fazer
publicar
as
leis,
bem
como
expedir
decretos
e
regulamentos
para
sua
fiel
execuo;
Art.
62
do
CF.
Em
caso
de
relevncia
e
urgncia,
o
Presidente
da
Repblica
poder
adotar
medidas
provisrias,
com
fora
de
lei,
devendo
submet-las
de
imediato
ao
Congresso
Nacional.
Jos
Carvalho
dos
Santos
Filho
pontua
que
o
sistema
constitucional
ptrio
vigente
no
deu
margem
a
que
pudesse
ser
exercida
a
funo
jurisdicional
pelo
Poder
Executivo
(porque,
quando
este
decide
conflitos,
o
faz
sem
cunho
de
definitividade,
que
caracteriza
a
funo
jurisdicional).
Joo
Paulo,
contudo,
disse
que
a
doutrina
majoritria
entende
que
o
Poder
Executivo
exerce,
atipicamente,
a
funo
de
julgar,
apesar
de
no
ser
jurisdio
(aplicar
normas
gerais
ao
caso
concreto).
5
DIREITO
ADMINISTRATIVO
JOO
PAULO
LORDELO
Jos
Carvalho
define
a
funo
administrativa
pelo
carter
residual
(ou
negativo):
onde
no
h
criao
de
direito
novo
(legislativa)
ou
soluo
de
conflitos
de
interesses
(judicial),
a
funo
exercida,
sob
o
aspecto
material,
ser
a
administrativa
!
gesto
de
interesses
coletivos.
A
funo
administrativa
CONCRETA
(tem
destinatrio
certo),
DIRETA
(porque
no
precisa
de
provocao),
GERAL
(tem
eficcia
erga
omnes),
NO
INOVA
o
ordenamento
jurdico
(a
medida
provisria,
que
inova
o
ordenamento
jurdico,
constitui
uma
exceo)
e
REVISVEL
(no
produz
intangibilidade
jurdica).
Todos
os
Poderes
da
Repblica
exercem
a
funo
administrativa,
mas
somente
o
Poder
Executivo
o
faz
tipicamente.
OBS:
Coisa
julgada
administrativa
a
impossibilidade
de
mudana
da
deciso
na
via
administrativa
quando
no
couber
mais
recurso
administrativo.
S
produz
a
intangibilidade
administrativamente.
Nada
impede
que
esta
deciso
seja
revista
e
modificada
pelo
Poder
Judicirio,
j
que
adotamos
o
sistema
de
controle
da
Jurisdio
nica.
6
DIREITO
ADMINISTRATIVO
JOO
PAULO
LORDELO
Direito
Pblico:
Ramo
do
direito
que
tem
por
objetivo
principal
a
regulao
dos
interesses
da
sociedade
como
um
todo,
a
disciplina
das
relaes
entre
esta
e
o
Estado
e
das
relaes
das
entidades
e
rgos
estatais
entre
si.
Tutela
o
interesse
pblico,
s
alcanando
os
interesses
particulares
de
forma
indireta
ou
reflexa.
Caracterstica:
desigualdade
entre
administrados
e
administrador.
O
Direito
Pblico
se
preocupa
com
a
atuao
do
Estado
na
satisfao
do
interesse
pblico.
Dentro
do
Direito
Pblico
encontram-se
Direito
Penal,
Administrativo,
Tributrio
etc.
No
possvel
o
total
afastamento
das
normas
de
direito
pblico
na
atuao
do
Estado.
" Auto-organizao:
pode
cada
entidade
criar
seu
prprio
diploma
constitutivo.
" Autogoverno:
pode
cada
entidade
organizar
seu
governo
e
eleger
seus
dirigentes.
" Auto-administrao:
pode
cada
entidade
organizar
seus
prprios
servios.
Dotadas
de
autonomia
e,
pois,
de
capacidade
de
auto-administrao,
as
entidades
federativas
tero,
por
via
de
conseqncia,
as
suas
prprias
Administraes,
ou
seja,
sua
prpria
organizao
e
seus
prprios
servios,
inconfundveis
com
as
outras
entidades.
5.
Conceito
de
Direito
Administrativo
Como
a
definio
do
objeto
do
direito
administrativo
assunto
difcil,
diversas
teorias
surgiram
para
explicar
seu
conceito:
a. Teoria
Legalista
ou
Exegtica
O
direito
administrativo
representaria
um
estudo
de
lei,
para
verificar
o
que
determinado
em
lei.
Essa
foi
uma
das
primeiras
teorias
criadas.
Essa
teoria
no
prosperou
no
Brasil,
pois
sabemos
que
o
direito
administrativo
abarca,
alm
da
lei,
a
anlise
de
princpios.
A
idia
de
que
o
direito
no
se
funda
apenas
em
lei,
mas
tambm
em
princpios,
deu
margem
ao
surgimento
das
Teorias
seguintes.
b. Escola
do
Servio
Pblico
Foi
criada
aps
afastada
a
teoria
legalista.
O
direito
administrativo
teria
como
objeto
o
estudo
do
servio
pblico.
O
problema
dessa
teoria
estava
em
sua
conceituao
de
servio
pblico:
para
essa
Escola,
servio
pblico
representaria
toda
atuao
do
Estado.
Essa
teoria
no
foi
adotada
pelo
Brasil
por
ser
ampla
demais.
Claro
que
o
direito
administrativo
no
estuda
tudo
que
feito
pelo
Estado,
seno
esvaziaria
os
demais
ramos
do
Direito
Pblico
(tributrio,
constitucional,
penal
etc.).
3
Exemplo:
quando
o
Poder
Judicirio
realiza
concurso
pblico;
quando
o
Congresso
Nacional
faz
licitao
para
comprar
papel
e
caneta.
8
DIREITO
ADMINISTRATIVO
JOO
PAULO
LORDELO
Por
fim,
esse
critrio
amplo
em
razo
de
que
nem
toda
atuao
do
Estado
ser
pautada
em
relao
jurdica.
Existem
pontos/temas
do
direito
administrativo
que
no
geram
relaes
jurdicas.
Esse
critrio
tambm
foi
ADOTADO
pela
doutrina
brasileira,
mas
considerado
insuficiente,
pois
o
direito
administrativo
no
visa
a
estudar
todo
o
Estado
jurdico.
Ou
seja:
Regime
jurdico
administrativo
o
CONJUNTO
HARMNICO
DE
REGRAS
E
PRINCPIOS
que
regem
o
direito
administrativo.
#
Critrio
Teleolgico
A
meno
necessidade
de
que
EXERAM
ATIVIDADE
ADMINISTRATIVA
decorre
do
fato
de
que
no
s
o
Poder
Executivo,
mas
todos
os
Poderes
exercem
funo
administrativa
(tpica,
no
caso
do
Poder
Executivo,
ou
atipicamente,
no
caso
dos
Poderes
Legislativo
e
Judicirio).
Todos
os
Poderes
do
Estado
estaro
no
mbito
do
4
Realizar
de
forma
direta
e
concreta
refere-se
ao
critrio
residual
porque
afasta
as
funes
jurisdicional
e
legislativa.
9
DIREITO
ADMINISTRATIVO
JOO
PAULO
LORDELO
10
DIREITO
ADMINISTRATIVO
JOO
PAULO
LORDELO
No
topo
da
estrutura
encontra-se
a
CF,
seguida
pelas
leis
e,
somente
depois,
na
base
da
pirmide,
encontram-se
os
atos
administrativos.
Com
as
normas
inferiores
tm
que
ser
compatveis
com
as
normas
superiores,
e
todas
elas
com
a
Constituio
Federal,
os
atos
administrativos,
que
esto
na
base
da
pirmide,
tm
que
ser
compatveis
com
a
Constituio
e
com
as
leis.
o
que
o
Supremo
chama
de
relao
de
compatibilidade
vertical:
RELAO
DE
COMPATIBILIDADE
VERTICAL
CF
Leis
Atos
Administrativos
A
smula
vinculante,
a
priori,
gera
economia
por
consolidar
decises
de
processos
iguais.
Mas,
na
prtica,
esto
editando
smula
em
casos
em
que
s
havia
um
processo
discutindo
o
caso.
OBS:
Cuidado
com
a
repercusso
geral
(julgamento
por
amostragem
do
leading
case),
que
tambm
efeito
vinculante,
apesar
de
no
alarmar
tanto
quanto
a
smula
vinculante.
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DIREITO
ADMINISTRATIVO
JOO
PAULO
LORDELO
f. DOUTRINA
o
resultado
dos
trabalhos
dos
estudiosos.
No
est
pacfico
entre
eles
que
a
doutrina
sirva
como
fonte
de
direito.
A
doutrina
em
direito
administrativo
brasileiro
muito
divergente
porque
no
h
um
Cdigo
que
estabelea
harmonia
e
coerncia
entre
os
dispositivos.
7.
Mecanismos
de
Controle
dos
Atos
Administrativos
No
direito
comparado
existem
dois
sistemas
administrativos
que
tratam
dos
mecanismos
de
controle
dos
atos
administrativos:
Contencioso
Administrativo
ou
Dualidade
de
Jurisdio
(sistema
francs)
#
Foi
o
sistema
criado
na
Frana.
O
sistema
da
dualidade
de
jurisdio
veda
o
conhecimento
pelo
Poder
Judicirio
de
atos
da
Administrao
Pblica.
Assim,
o
controle
dos
atos
administrativos
realizado
apenas
pela
prpria
Administrao.
Os
pases
que
adotam
o
sistema
francs
aceitam,
excepcionalmente,
o
controle
de
atos
administrativos
pelo
Poder
Judicirio.
Rol
explicativo
das
situaes
especficas
em
que
o
Judicirio
poder
rever
os
atos:
atividades
pblicas
de
carter
privado5;
aes
que
envolvem
estado
e
capacidade
das
pessoas;
questes
que
envolvem
propriedade
privada;
questes
ligadas
represso
penal.
Esse
no
o
sistema
adotado
pelo
Brasil.
Jurisdio
nica
ou
do
Controle
Judicial
(sistema
ingls)6
#
Foi
o
sistema
criado
pela
Inglaterra.
Nesse
sistema,
a
Administrao
tem
o
poder
de
reviso
de
seus
atos,
mas
sua
deciso
pode
ser
revisada
pelo
Poder
Judicirio,
que
tem
o
poder
de
deciso
final
(sendo
o
nico
cuja
deciso
faz
coisa
julgada).
O
Brasil
adota
o
sistema
de
jurisdio
nica.
A
adoo
do
sistema
da
unicidade
da
jurisdio
no
implica
a
vedao
soluo
de
litgios
em
mbito
administrativo,
nem
o
controle
de
legalidade
pela
Administrao
(que
um
poder-
dever
de
autotutela).
Apenas
significa
que
qualquer
litgio,
ainda
que
iniciado
ou
concludo
na
esfera
administrativa,
pode
ser
levado
apreciao
do
Poder
Judicirio.
A
Administrao
pode
controlar
seus
atos,
mas
essa
deciso
revisvel
pelo
Judicirio.
5
a
atividade
exercida
pelo
Estado
que
segue
o
regime
jurdico
privado.
Ex:
contrato
de
locao
celebrado
pelo
Estado
no
porque
o
regime
privado
que
no
vai
precisar
de
licitao:
tem
que
ter
licitao.
6
Tambm
chamado
de
sistema
da
unidade
da
jurisdio.
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DIREITO
ADMINISTRATIVO
JOO
PAULO
LORDELO
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