Assurance chmage :

Socle de rflexion pour une concertation utile

Au cours des dernires annes, le march du travail na cess dvoluer, parfois de manire
paradoxale : alors que la ventilation entre CDI, emplois dure dfinie et activit non salarie reste
stable, les trajectoires individuelles ne cessent de se diversifier, tout en prennisant une forme de
dualit. En parallle, de nouvelles formes demploi apparaissent, et la multi-activit se dveloppe.
Enfin, lheure de la numrisation de lconomie, les mtiers se transforment et les besoins en
comptences et en qualifications voluent.

[LAssurance chmage] [Le Rgime dassurance chmage des salaris], en lien avec les politiques
menes dans le champ de lemploi et de la formation professionnelle, se doit de rpondre auxprendre
en compte les nouveaux enjeux poss par ces dynamiques de fond :
- comment mieux accompagner les demandeurs demploi vers un retour lemploi durable en
tenant compte de la multiplicit des trajectoires professionnelles ?
- comment apprhender ces trajectoires et modrer le recours aux contrats trs courts ?
comment encourager et scuriser les mobilits choisies ?
- comment aborder les actifs qui ne sont pas salaris ?
- comment dfinir des responsabilits claires pour un pilotage efficace ?

De par leur connaissance du fonctionnement du march du travail au plus prs des ralits de terrain,
les reprsentants des employeurs et des salaris adaptent en permanence lassurance chmage la
situation sociale et conomique du pays : forts de leur engagement et de leur implication tant dans
llaboration des rgles dindemnisation du chmage que dans la gestion responsable du rgime, ils
considrent quil est ncessaire den poursuivre lvolution.

Alors que le Ggouvernement engage la concertation sur lAssurance chmage, et notamment sur
lextension du champ de ses bnficiaires, les organisations de salaris et demployeurs, en
responsabilit du rgime depuis son instauration et dans le cadre de la dlgation que la loi leur a
confre pour les salaris, ont exprim leur volont dy prendre part de la manire la plus constructive
possible. : Eelles souhaitent ainsi que les dcisions qui seraient prises le soient sur la base dun
diagnostic et dobjectifs labors conjointement avec lEtat, dans le cadre de runions multilatrales
rassemblant lensemble de ces acteurs, et pouvant conduire, si les partenaires sociauxelles le jugent
pertinent, une ngociation paritaire.

Ces dernires annes, et encore plus depuis le dbut de la crise conomique la fin de lanne 2008,
lAssurance chmage a apport la preuve de son utilit, de sa capacit faire face de nouveaux
enjeux et de sa robustesse.

Son utilit dcoule en premier lieu de son caractre dassurance sociale : en garantissant aux salaris
qui perdent leur emploi un revenu en rapport avec les salaires perdus, elle apporte de la scurit
financire aux mnages et limite le risque quils basculent dans la pauvret.

Sa capacit dadaptation dcoule la fois de la connaissance pratique quont les reprsentants des
entreprises et des salaris ainsi que dune analyse permanente des volutions du march du travail.

Enfin, si la robustesse financire du rgime a t mise lpreuve par la dure de la crise, lquilibre
financier de moyen terme est ce jour assur et, bien que la dette atteigne un niveau historiquement
haut, la charge quelle reprsente en termes dintrts financiers restera matrise au cours des
prochaines annes.

1
Au moment o souvre la concertation relative lAssurance chmage, les organisations syndicales et
patronales souhaitent, par ce document, apporter le fruit de leur exprience, de leur diagnostic et de
leur rflexion. : cCe socle de rflexion labor collectivement prcise donc les enjeux auxquels
lassurance chmage doit faire face et pose les bases de rflexion sur les solutions possibles pour y
rpondre.

1. LAssurance chmage face de nouveaux enjeux

1.1. Une volution paradoxale du march du travail : les trajectoires professionnelles se

diversifient, mais sans effet sur la prdominance du CDI

Entre les priodes de ngociation, les organisations patronales et syndicales veillent valuer les
rsultats de leurs dcisions tant sur le plan social que financier et actualiser leur connaissance du
march du travail. Ainsi, la ngociation de la convention dassurance chmage davril 2017 a t
prcde par lorganisation dun diagnostic approfondi du march du travail.

Les principales questions examines ont port sur les trajectoires professionnelles, la protection
sociale des nouvelles formes demploi, laccompagnement des demandeurs demploi et leur
formation, ainsi que les rcentes volutions et rformes du march du travail dans dautres pays
europens. Ces sujets taient documents et prsents par diffrents intervenants (Undic, France
Stratgie, Igas, COE, OFCE, conomistes).

La structure de lemploi et celle des dpenses de lassurance chmage apparaissent stables

au cours des dernires annes

La structure de lemploi savre particulirement stable depuis 20 ans. La part des diffrentes formes
dactivit na quasiment pas vari. Les contrats dure indtermine continuent de reprsenter prs
de 80 % de lensemble des actifs occups. Ni les contrats dure dtermine, ni lactivit non salarie
ne prsentent dvolution significative. Ils rassemblent chacun environ 10 % de ces actifs.

La rpartition des dpenses de ldu rgime dassurance chmage par motif de fin de contrat de travail
est galement assez stable. Pour les salaris en contrats de travail dure limite (CDD, intrim), le
risque quils soient sans emploi est, compte tenu de la nature du contrat, plus lev que pour ceux qui
ont des emplois plus stables. De ce fait, les dpenses dindemnisation gnres par ce type de contrat
reprsentent 40 % du total.

En consquence, les dpenses dindemnisation pour les allocataires aprs une fin de CDD ou de mission
dintrim sont 3,2 fois plus importantes que les contributions perues au titre de ces contrats. En
revanche, elles ne reprsentent que 0,6 des contributions perues pour les CDI. Ces ratios sont
relativement stables sur les dix dernires annes.
Toutefois, le poids de ces dpenses ne sest que lgrement accru au cours des dernires annes1.

Introduites mi-2008, les ruptures conventionnelles reprsentent dsormais environ 17 % des dpenses
dindemnisation. Lvolution de la structure des dpenses de lAssurance chmage montre que leur
dveloppement sest effectu principalement en substitution des licenciements pour un motif autre
quconomique.

1
Undic, Perspectives financires de lAssurance chmage, 2016-2019 , septembre 2016

2
 Part des diffrentes formes demploi dans Structure des dpenses de lAssurance chmage
lemploi total, en % par motif de fin de contrat, en %

Sources et champs : Insee, Enqutes Emploi, France mtropolitaine, pour la rpartition des diffrentes formes demploi dans lemploi total ;
Fichier national des allocataires (FNA), Ple emploi/Undic, France entire, hors motif inconnu douverture de droit, pour la structure des
dpenses.
Note : les dpenses pour les contrats de scurisation professionnelle sont incluses dans la catgorie Licenciements conomiques .
* Les autres motifs incluent notamment les fins de mandat, de service national, de contrat dapprentissage, les mises pied temporaires la
suite dune rduction dactivit.

Les trajectoires individuelles professionnelles sont cependant de plus en plus htrognes

[dans une prcarit croissante notamment pour les CDD et les temps partiels]

Une analyse des trajectoires des actifs met en vidence une dualisation croissante du march du
travail. Observs sur une priode de 10 ans, 4 allocataires sur 10 ont des trajectoires emploi-chmage
majoritairement constitues de contrats de dure illimite indtermine ou longue (> 10 mois)2. Les 6
sur 10 restants prsentent des trajectoires fragmentes entre chmage et contrats plus courts
(< 10 mois). Ces trajectoires prcaires sont de plus en plus durables, les opportunits pour accder
un CDI ayant eu tendance se rduire. Elles sont galement plus souvent constitues de contrats de
travail de courte dure. En effet, le nombre de contrats de travail de moins dun mois ayant a presque
tripl au cours des 20 dernires annes [La fragmentation des contrats est ainsi notable dans lintrim].

Paralllement, le temps partiel sest fortement dvelopp : il reprsente 1 emploi sur 5 aujourdhui,
contre 1 emploi sur 10 il y a 30 ans. Les emplois temps partiel sont occups 80 % par des femmes.
Enfin il ne sagit pas toujours dune modalit choisie : 1 salari temps partiel sur 3 travaille ainsi faute
davoir trouv un temps complet.3

Enfin, de nouvelles formes dactivit se dveloppent4, certaines dans le cadre du salariat, comme le
portage salarial qui regrouperait environ 65 000 personnes5, dautres dans le cadre du travail
indpendant, notamment sous leffet de lessor des plateformes. Ce phnomne en expansion est
difficile mesurer car les activits concernes sont trs htrognes et leurs contours difficiles

2 Undic, Parcours demploi des allocataires de lAssurance chmage , juillet 2015.

3 Rfrences : Dares Analyse, mai 2017, Lessor du temps partiel au fil des gnrations ; Insee Premire Une photographie du march

du travail en 2016

4 COE, Rapport sur lAutomatisation, numrisation et emploi : tome 1 Les impacts sur le volume et la localisation de lemploi , janvier
2017, tome 2 Limpact sur les comptences , septembre 2017 ; France Stratgie, Nouvelles formes du travail et de la protection
sociale des actifs , mars 2016 ; Les pluriactifs : quels sont leurs profils et leurs dures de travail , Dares Analyses, N060, octobre 2016.
5 Daprs la Fdration des entreprises de portage salarial.

3
apprhender6. En France, on estime 50 000 le nombre de personnes concernes par des emplois lis
des plateformes7 mais ce chiffre pourrait tre suprieur 200 0008. Ces formes demploi ne
reprsentent donc pas ce stade des volumes de travail importants, mais elles doivent conduire
sinterroger sur lvolution de la relation de travail et les protections qui doivent lui tre attaches.

Lensemble de ces constats prsentent de nouveaux dfis qui interrogent lassurance chmage et qui
doivent, plus globalement, amener rflchir lorganisation du march du travail. Ils ont dj servi
de cadre aux dcisions les plus rcentes des organisations patronales et syndicales en ce qui concerne
lAssurance chmage, mais lvolution de celle-ci doit tre poursuivie.

1.2. Amliorer laccompagnement des demandeurs demploi vers lemploi durable [et lutter
contre la prcarit et le dveloppement du modle de travailleur pauvre ]

LAssurance chmage permet de scuriser le revenu des personnes qui perdent leur emploi. Mais la
scurit sur le march du travail ncessite aussi de laccompagnement, voire de la formation.

Les volutions du march ont pour consquence une plus grande diversit des trajectoires des
personnes bnficiant de lAssurance chmage. A ct des allocataires qui ont perdu un CDI et qui,
souvent, mettront plusieurs mois pour se reclasser et peuvent risquer de perdre contact avec le
march du travail, dautres, en nombre croissant, alternent de faon durable des priodes demploi et
de chmage. Privilgiant lemploi, ils ne disposent pas toujours du temps ncessaire pour construire
un projet professionnel ni, dans des moments compatibles avec leur disponibilit, de
laccompagnement ou de la formation qui pourraient leur tre ncessaires. Ple emploi, dans le cadre
des orientations fixes par la convention tripartite, a considrablement progress dans sa capacit
personnaliser son offre de services. Ce mouvement doit se poursuivre en liaison avec le dploiement
du CEP pour prendre en compte cette diversit de situation.

La formation peut, dans un certain nombre de cas, constituer un passage essentiel pour permettre le
dveloppement des comptences, des qualifications et la reconversion professionnelle. A ce
titre, environ 250 000 allocataires (hors effet du plan 500 000) accdent la formation chaque anne
et les allocations quils peroivent pendant ces priodes reprsentent environ lAssurance chmage
verse chaque anne environ 1 Md aux allocataires pendant leur formation. Lefficacit du dispositif
mrite toutefois dtre amliore en lien avec la rflexion engage dans le cadre de la rforme de la
formation professionnelle et la mise en place du Programme dInvestissement Comptences . Les
progrs attendus concernent lidentification des besoins des entreprises et la mobilisation des
formations adaptes pour les demandeurs demploi afin de rduire les dlais daccs la formation et
dacclrer le retour lemploi durable.

Enfin, la question des droits et de devoirs des demandeurs demploi doit tre pose de manire
quilibre. LAssurance chmage verse un revenu de remplacement dont la contrepartie doit tre la
recherche effective dun emploi. Pour observer cette effectivit, le dispositif de loffre raisonnable
demploi est difficilement oprant, compte tenu notamment du fait que Ple emploi ne dispose pas
de lintgralit des offres et que certaines informations ne sont pas disponibles (salaires par exemple).

De plus, il est tabli que la grande majorit des personnes bnficiant de lAssurance chmage
souhaitent retravailler. Dailleurs, chaque mois, prs de la moiti dentre elles retravaillent, ne serait-

6 Lconomie des plateformes : enjeux pour la croissance, le travail, lemploi et les politiques publiques , Document dtudes de la Dares,
N213, aot 2017.
7 Gazier B., Picart C. et Minni C. (2016), La diversit des formes demploi , Rapport n 142, Cnis. Voir aussi le rapport de lIgas tabli par

N. Amar et L.-C. Viossat (mai 2016) sur Les plateformes collaboratives, lemploi et la protection sociale .
8 Menasc D. (2015), La France du Bon Coin , Notes de lInstitut, Institut de lEntreprise.

4
ce que quelques heures ou jours. Cest aussi ce que montrent les rsultats du dispositif de contrle mis
en place par Ple emploi.

Lapproche personnalise qui a t retenue et qui vise en premier lieu remobiliser les demandeurs
demploi en mettant laccent sur laccompagnement doit tre poursuivie. Pour les cas [extrmement]
minoritaires o des manquements sont constats, il serait ncessaire denvisager une ventuelle
adaptation de la rglementation actuelle de rflchir la rvision de la rglementation sur les
obligations afin dy instaurer une plus grande cohrence.

1.3. Modrer le recours aux contrats de travail courts

Comme cela a t soulign, un des faits majeurs de lvolution du march du travail au cours des
dernires annes est le dveloppement des contrats de travail de moins dun mois, qui reprsentent
dsormais 80 % des embauches9.

Ces flux demploi, importants en nombre, restent peu significatifs en volume demploi (la masse
salariale des CDD de moins dun mois reprsente au plus 1 % de la masse salariale totale et 16 % de la
masse salariale totale des CDD)10. Il est toutefois important de comprendre ce que cette
transformation recouvre afin de dfinir des rponses adaptes.

Nombre annuel dembauches, selon la forme demploi

18 000 000

16 000 000

14 000 000

12 000 000

10 000 000
Missions d'intrim
8 000 000 CDD d'un mois ou moins
CDD de plus d'un mois
6 000 000 CDI

4 000 000

2 000 000

0
2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Source et champ : DPAE, Acoss, France entire hors Mayotte, RMM, Ple emploi, calcul Dares, France mtropolitaine.

Certaines tudes qualitatives, reposant sur des entretiens auprs demployeurs et de salaris, mettent
en vidence le fait quune relation durable entre un employeur et un salari peut prendre la forme
dune succession de contrats de courte dure11.

Une analyse dtaille confirme ce constat. Les deux tiers des contrats de travail de moins dun mois
correspondent des relations de travail durables entre un mme salari et un mme employeur, sous

9
Sources : Acoss (DPAE), Dares (Intrim) ; Calculs Undic.
10
Source prciser
11
Gugnard C. et Mriot S-A, Alice au pays des htels : de lautre ct du miroir , in Caroli E. et Gauthier J.,
Bas salaires et qualit de lemploi : lexception franaise, Collection du CEPREMAP n17, Edition rue dUlm,
2009. Di Paola V., Kornig C., Moullet S., Recotillet I. Employeurs et demandeurs demploi en activit : quelles
relations, quels besoins et quelles pratiques ? , Rapport du Laboratoire dEconomie et de Sociologie du Travail
pour la CFDT, 2016.

5
la forme de rembauches successives entrecoupes de priodes de chmage, et sur des priodes
pouvant couvrir plusieurs annes12. Cette forme de relation lemploi concerne en particulier certains
secteurs dactivit et, comme lIgas la mis en vidence, rpond, dans le cadre actuel de la
rglementation du travail, des contraintes conomiques et oprationnelles fortes13.

Cette situation concerne environ 400 000 personnes qui connaissent, de ce fait, des difficults dans
laccs au logement ou au crdit. Elle peut galement tre insatisfaisante pour lemployeur, tant au
regard de la comptence que de la qualit du service rendre ou du produit.

Sur la base de ce diagnostic, les organisations patronales et syndicales ont considr que la
modification des rgles dindemnisation des personnes qui alternent des priodes demploi et de
chmage devait se faire avec prudence compte tenu du faible niveau de revenu et de qualification des
personnes concernes.

Ils Elles ont galement estim que les solutions devaient tre recherches au niveau des branches
professionnelles afin de tenir compte au plus prs des conditions dexercice de leur activit. Ils ont
demand aux secteurs les plus concerns louverture de ngociations sur le sujet des contrats courts,
dans un objectif de scurisation des parcours professionnels et de rgulation du recours aux CDD
dusage14, et ils ont prvu den faire une valuation rgulire. Les ordonnances suivent une dmarche
similaire en confiant la ngociation de branche les rgles encadrant les CDD afin quelles
correspondent la spcificit des secteurs dactivit.

1.4. Favoriser et scuriser les mobilits et les transitions professionnelles choisies

La mobilit professionnelle comporte diffrentes dimensions et diffrents freins quil convient

danalyser et de lever. Ainsi, une rflexion pourrait notamment tre mene sur la mobilit
gographique et les facteurs, par exemple lis laccs au logement, qui peuvent la rendre difficile et
de ce fait limiter les chances de reclassement.

Plus globalement, les rflexions doivent porter sur les moyens mettre en uvre pour permettre aux
personnes qui le souhaitent de se reconvertir, soit vers un nouvel emploi, soit vers la cration de leur
activit. Cest notamment dans ce cadre quil faut envisager damliorer la prise en compte de
certaines situations de chmage volontaire et donc des dmissions.

La condition de chmage involontaire est une condition lgale daccs au rgime dassurance chmage
des salaris franais. Seul le travailleur involontairement priv demploi peut aujourdhui prtendre
au versement des allocations (Code du Travail, L.5422-1).

Toutefois, lAassurance chmage a, ds son origine et au fil des diverses rformes, permis
lindemnisation de situations particulires dans lesquelles une dmission est intervenue.

Ainsi, elle a dfini 15 motifs de dmissions considres comme lgitimes avec deux objectifs :
Il sagit dabord de prendre en compte certaines mobilits ou transitions professionnelles en
permettant une personne de dmissionner pour occuper un autre emploi ou crer une

12
Undic, 2017, Relations de travail et contrats de moins dun mois , Document de travail, janvier 2017.
https://www.unedic.org/publications/relations-de-travail-et-contrats-de-moins-dun-mois
13
Rapport cit prcdemment.
14
Convention du 14 avril 2017 relative lassurance chmage
https://www.unedic.org/indemnisation/textes-reglementaires/conventions-dassurance-chomage/convention-
du-14-avril-2017

6
 entreprise. Dans ce cas, lchec de ce projet, sous certaines conditions, nempche pas
lindemnisation ;
Sont galement pris en compte certains motifs personnels lis, notamment, au changement de
rsidence simposant au salari ou des situations de harclement dans le cadre professionnel.

Par ailleurs, une personne dont la dmission nest pas reconnue lgitime, et qui reste au chmage en
dpit de ses dmarches pour retrouver un emploi, peut, 4 mois aprs sa dmission, demander
bnficier dune indemnisation. Leffort de reclassement est valu par Ple emploi ou les
reprsentants des partenaires sociauxemployeurs et des salaris en rgion.

Dans ce cadreAu titre de ces diffrents cas, chaque anne, 70 000 personnes ayant dmissionn
bnficient dune indemnisation15. Elles se rpartissent de faon quivalente dans les 3 catgories
mentionnes ci-dessus.

Enfin, les organisations syndicales et patronales ont entam une rflexion ds 2016 sur les cas
dindemnisation suite la rupture dune priode dessai, afin didentifier les axes damlioration
possibles de la rglementation pour faciliter les mobilits professionnelles.

Ainsi, lAssurance chmage tient dores et dj compte, dans certaines situations, des dmissions qui
sont justifies par un projet dvolution professionnelle. Toutefois, une rflexion destine favoriser
et accompagner davantage les mobilits et transitions professionnelles peut tre porteuse de sens
compte tenu de lvolution du march du travail.

Cependant, les risques lis une prise en compte plus large des dmissions ne doivent pas tre sous-
estims. En effet, dans le contexte dun taux de chmage qui reste lev, il est aujourdhui plus facile
de chercher un emploi en tant encore en emploi plutt quen tant au chmage. Ainsi, une telle
volution ne doit pas conduire certains salaris dmissionner en surestimant leur capacit
retrouver rapidement un emploi, et prendre le risque de sloigner durablement du march du
travail. A linverse, il ne faudrait pas que les salaris qui sont dj les plus employables et les plus
mobiles sans intervention de lAssurance chmage en soient les principaux bnficiaires. Enfin, il
faudra veiller ce que la dmission corresponde effectivement un choix de la personne.

Une enqute conduite par lUndic en septembre 201716 auprs dun chantillon de salaris met en
vidence la diversit des trajectoires des salaris qui ont dmissionn. Pour 61% dentre eux, un nouvel
emploi avait dj t trouv au moment de la dmission. Pour les autresSur les 39% restants, 1 sur 4
navait pas retrouv de travail un an aprs la dmission. De plus, prs d1 dmissionnaire sur 4 se
considrait en situation dfavorable sur le march du travail. Ces diffrents lments doivent inciter
la prudence.

Pour ces diffrentes raisons, les rflexions sur la condition de chmage involontaire doivent mettre au
cur des proccupations le projet de la personne et les engagements pris dans ce cadre (ex : validation
du projet professionnel, inscription dans une formation qualifiante pour laquelle un besoin a t
identifi). Cest ce projet qui devrait tre le motif de lintervention de lAssurance chmage. Elle
devrait galement se proccuper en priorit des salaris dont la mobilit ne se fait pas spontanment.
A ces conditions, le fonctionnement du march du travail pourrait tre amlior et les effets daubaine
lis la mise en place de nouvelles protections matriss.

15
Source prciser
16
Etude paratre

7
Enfin, lvolution des comportements rsultant dun ventuel largissement de la prise en compte des
dmissions est complexe anticiper. La rflexion devra donc tenir compte de la difficult den valuer
leffet financier.

1.5. Au-del du salariat, de nouvelles situations prendre en compte ?

Selon le choix retenu par la France et en cohrence avec les normes internationales, lAssurance
chmage sest construite sur un champ rserv aux salaris.

Toutefois, lAssurance chmage favorise facilite la cration dentreprise par les allocataires, soit en
mobilisant, pour les projets ncessitant un investissement, une partie des allocations sous forme de
capital17, soit en permettant le cumul entre le revenu dune activit non salarie et une partie de
lallocation18. Dans ces deux cas, si le projet choue, le versement de lindemnisation est repris.
LAssurance chmage offre ainsi une protection aux allocataires pour tous les projets qui vont de
lemploi salari vers le travail indpendant. Ce sont ainsi environ 100 000 projets de cration
dentreprise ou dactivit qui voient le jour chaque anne en bnficiant du soutien de lAssurance
chmage19.

Louverture dune assurance chmage aux travailleurs indpendants soulve de nombreuses

questions.

Elle pose en premier lieu des questions de principe lies la nature mme du travail indpendant et
de la responsabilit du chef dentreprise ou du travailleur indpendant sur lvolution de son activit.

Elle pose galement des questions dcoulant de la grande diversit des situations et pouvant donc
appeler des rponses diffrencies. Ainsi, un chef dentreprise ou celui qui exerce en libral ne se
trouve pas confront au mme risque selon que, par exemple, le travailleur indpendant dont leson
revenu est faible, celui quiou quil exerce plusieurs activits sous divers statuts ou celui, dans certaines
conditions, dont lque son activit dpend dun donneur dordre unique ou majoritaire.

On recense, parmi les travailleurs indpendants et au sens de la scurit sociale, prs de 920 000plus
de 1 000 000 de commerants, prs de 1 000 000 850 000 dartisans et 660 760 000 professions
librales20, ainsi que 470 000 agriculteurs21. Parmi eux on compte prs plus de 740 0001 000 000 de
micro-entrepreneurs, dont 2 sur 3 sont conomiquement actifs. Les revenus nets moyens de ces
populations, calculs sur les bnfices de lentreprise ou la rmunration du chef dentreprise, sont
trs diffrents : proches de 400 par mois pour les micro- entrepreneurs, denviron 1 9300 pour les
commerants et les artisans, et de lordre de 4 32 700 pour les professions librales.

17
Rglement gnral annex la convention du 14 avril 2017 relative lassurance chmage, article 35 et
accord dapplication n24
18
Rglement gnral annex la convention du 14 avril 2017 relative lassurance chmage, articles 30 34 et
accord dapplication n11
19
Nombre dallocataires de lAssurance chmage qui ont bnfici de lArce, se dclarent crateur dentreprise
ou bnficient du cumul de lallocation daide au retour lemploi avec le revenu dune activit non salarie.
Sources : Undic, Le cumul allocation-rmunration dune activit non salarie , Note descriptive, janvier
2016 https://www.unedic.org/publications/le-cumul-allocation-remuneration-dune-activite-non-salariee ;
Undic, Dossier de rfrence de la ngociation, fvrier 2016 https://www.unedic.org/publications/dossier-de-
reference-de-la-negociation-2016.
20
Lessentiel du RSI, Edition 2016
21
Sources : MSA et RSI

8
Cest la nature mme du risque assurer qui doit guider la rflexion sur les protections mettre en
place. Le risque ntant gnralement pas le mme que pour les salaris, des mesures spcifiques
semblent pouvoir tre dfinies, notamment en termes de financement, et proposes selon des
modalits dterminer, en tenant compte de la diversit des populations de travailleurs
indpendants. Elles devront toutefois pouvoir se justifier par une diffrence objective ou un motif
dintrt gnral afin dviteren vitant toute rupture dgalit entre les personnes.

Afin de favoriser la mobilit entre les diffrents statuts demploi et tenir compte des situations de
pluriactivit, des rgles de coordination entre les diffrentes situations devroaient par ailleurs tre
dfinies, tenant compte des aspects oprationnels ainsi que des conditions de portabilit des droits.
Dans le mme esprit, ladhsion obligatoire des employeurs publics pour leurs salaris non titulaires
mriterait dtre examine afin de faciliter leur permettre un meilleur accs aux droits.

Enfin, si une nouvelle couverture tait mise en place, lorganisation du de son pilotage financier devrait
permettre de grer lquilibre financier de la nouvelle couverture.

2. LAssurance chmage apporte une rponse adapte aux enjeux de la socit

Toute volution de lAssurance chmage doit sappuyer sur le socle que constitue le fonctionnement
actuel du rgime. Du fait de ses principes fondateurs et de lensemble des services quil rend, il apporte
un service assure une prise en charge utile aux salaris qui perdent leur emploi et, plus globalement,
lquilibre de la socit22.

2.1. Une assurance sociale qui mobilise la solidarit interprofessionnelle

La protection des salaris qui perdent involontairement leur emploi repose principalement, selon le
cadre dfini par la loi23, sur lAssurance chmage.

LAssurance chmage est un rgime dassurance sociale versant au demandeur demploi un revenu de
remplacement, calcul en fonction des cotisations verses, au regard de la survenance du risque que
constitue la perte demploi.

Cest un rgime [assurantiel] qui protge le niveau de revenu de chaque salari. Le montant et la dure
de lindemnisation sont tablis en fonction du salaire et de la dure des emplois prcdemment
occups24. De ce fait, lAssurance chmage limite la variation du revenu des mnages en cas de perte
demploi. Ce soutien peut savrer particulirement ncessaire, tant sur le plan social que sur le plan
conomique, pendant les priodes de crise.

Cest un rgime dassurance sociale parce quil est obligatoire et quil intgre un principe de solidarit
interprofessionnelle. Ainsi, les contributions payes par les employeurs et les salaris sont bases sur
les salaires25 et ne dpendent pas du risque de chmage de chacun.

22
Pour une information synthtique sur les principes et le fonctionnement de lAssurance chmage :
Comprendre lAssurance chmage en 9 fiches
23
Code du Travail, article L. 5422-20
24
Rglement gnral annex la convention du 14 avril 2017 relative lassurance chmage, articles 9, 11 19
25
Rglement gnral annex la convention du 14 avril 2017 relative lassurance chmage, article 49

9
La protection apporte par lAssurance chmage est limite dans le temps selon le principe de
proportionnalit : 1 jour peut tre indemnis pour un jour qui a t travaill26. Ainsi, pour les
allocataires qui atteignent la fin de leur droit ou pour les demandeurs demploi qui ont travaill comme
salari de faon trs occasionnelle (moins de 4 mois sur une priode de 28 mois), des dispositifs de
solidarit peuvent intervenir, de faon forfaitaire et sous condition de ressources du mnage, dans une
logique de protection contre le risque de pauvret.

Quelques chiffres sur lAssurance chmage (2016):

- 1,8 million demployeurs cotisent
- 35,5 Mds de recettes, 98 % issues des contributions sur les salaires
- 16,7 millions de salaris sont affilis
- 3,6 millions dinscrits Ple emploi bnficient dun droit27
- 60 % de bnficiaires environ chez les demandeurs demploi des catgories ABC de Ple emploi
- 39,5 Mds de dpenses, dont 84 % financent les allocations chmage

2.2. Un amortisseur conomique et social qui fait la preuve de sa pertinencea jou pleinement
son rle pleinement son rle en priode de crise conomique

LAssurance chmage joue un rle essentiel en priode de crise conomique comme amortisseur social
et conomique. Avant le dbut de la crise conomique en 2008, les dpenses dassurance chmage
reprsentaient 1,3 % du PIB. Ds le dbut de la crise, ce ratio a pu saccrotre de 0,5 point de PIB, soit
10 Mds, soutenant ainsi le pouvoir dachat des mnages et la demande adresse aux entreprises
(graphique ci-dessous).

Recettes et dpenses totales rapportes au PIB, en %

Source : Undic, prvisions Undic. Champ : France entire.

De plus, parmi les prestations sociales, ce sont les prestations dindemnisation du chmage qui
participent en premier lieu la rduction des ingalits de revenu : les prestations chmage

26
Rglement gnral annex la convention du 14 avril 2017 relative lassurance chmage, article 3, 1er
27
Au 31 dcembre 2016

10
contribuent la rduction des ingalits hauteur de 26 %, plus fortement que les prestations
logement (18 %) ou famille (14 %)28.

Ainsi, au cours des dernires annes, lAssurance chmage a jou un rle important pour permettre
au pays de faire face la crise conomique quil a traverse et pour contenir lvolution du taux de
pauvret.

Pour autant, lorsque le chmage reste durablement un niveau lev, le risque que les allocataires
atteignent la fin de leurs droits saccrot. Ainsi, la part des demandeurs demploi couverts par
lAssurance chmage risque de se rduire. Ce fut effectivement le cas entre 2010 et 2014 : le taux de
couverture, cest--dire la part des demandeurs demploi pris en charge par lAssurance chmage, a
diminu de 60 % 55 % (courbe jaune sur le graphique ci-dessous)29. Face ce constat, la mise en
place des droits rechargeables en 2014 a vis privilgier la dure dindemnisation. Du fait de cette
dcision, le taux de couverture de lAssurance chmage se rapproche de 60 % et du niveau auquel il se
trouvait avant la crise conomique30. Lamlioration de ce taux demeure un objectif.

Taux de couverture de l'Assurance chmage et part d'indemniss, en %

Source : Ple emploi, FNA, FHA. Donnes CVS.

Champ : France mtropolitaine, demandeurs demploi en catgories A, B, C ou dispenss de recherche demploi (DRE).
Lecture : au 1er trimestre 2010, le taux de couverture par lAssurance chmage tait de 60 %. Les personnes percevant une allocation par
lAssurance chmage au cours du mois reprsentaient environ 48 % des demandeurs demploi en catgories A, B, C ou DRE.
Note : le taux de couverture de lassurance chmage est la part des demandeurs demploi inscrits Ple emploi qui sont indemnisables,
cest--dire qui ont un droit ouvert lAssurance chmage. Le taux de couverture de l'Assurance chmage + Etat inclut aussi les indemniss
l'Allocation de Solidarit Spcifique (ASS) finance par l'Etat. La "part des indemniss" est le ratio entre le nombre de personnes
indemnises par l'Undic et le nombre d'inscrits Ple emploi.

2.3. Le service rendu : un revenu de remplacement, mais galement un accompagnement la

reprise demploi et la cration dactivit

LAssurance chmage protge le salari qui perd son emploi sur plusieurs plans.

28HCFiPS 2014, Analyse compare des modes de financement de la protection sociale en Europe , http://www.securite-
sociale.fr/IMG/pdf/rapport_international_hcfi-ps.pdf
29
Taux de couverture par lindemnisation des demandeurs demploi : situation au 30 juin 2017 , Ple
emploi, Statistiques et Indicateurs, N17.048, novembre 2017, http://www.pole-
emploi.org/files/live/sites/peorg/files/documents/Statistiques%20et%20analyses/S%26I/si_17048_taux_de_co
uverture_2017juin48659.pdf
30
Undic, Suivi de la convention dassurance chmage 2014, Indicateurs au 1er trimestre 2017 , septembre
2017. https://www.unedic.org/publications/indicateurs-de-suivi-de-la-convention-dassurance-chomage-2014

11
Son premier rle est de verser un revenu de remplacement. Sagissant de cette fonction de
scurisation financire, la France offre une protection comparable celle des autres grands pays
europens si lon tient compte des trajectoires des personnes concernes (rfrences demploi, niveau
de rmunration, situation familiale) et de lintervention combine du rgime assurantiel avec la
fiscalit, les prlvements sociaux, et les aides sociales (graphique ci-dessous).

Taux de remplacement net en dbut de priode dindemnisation

Moyenne calcule sur 3 niveaux de revenus et 4 types de familles 31Taux de remplacement net moyen
sur une priode de 5 ans

Source : OCDE (2016), Modles Impts-Prestations.

Y compris les autres aides et allocations (aide sociale, prestations familiales, allocations logement, allocations sous condition d'emploi) et aprs
cotisations sociales et impt sur le revenu.
Moyenne non pondre pour des niveaux de rmunration temps plein de 67 %, 100 % et 150 % du salaire moyen pour des clibataires et des
couples maris (respectivement sans enfant et avec 2 enfants de 4 et 6 ans).

Mais lAssurance chmage remplit galement dautres fonctions afin de faciliter le retour lemploi et
la reconversion des demandeurs demploi.

LAssurance chmage finance les deux tiers du budget de Ple emploi, soit plus de 3 Mds par an ; et
ce titre, elle contribue notamment au financement des formations mises en place. Elle dfinit,
conjointement avec lEtat, les orientations stratgiques de Ple emploi et sassure que les demandeurs
demploi peuvent accder des services daccompagnement adapts leur besoin. Elle donne aux
allocataires la possibilit de se former en maintenant les allocations pendant les priodes de formation
et, pour certains seniors, en permettant un allongement de la dure dindemnisation.

De plus, lAssurance chmage encourage la reprise dun emploi ou dune activit, mme temporaire,
parce que la meilleure protection contre le chmage de longue dure consiste garder en permanence
un lien avec le march du travail. Une reprise partielle ou courte demploi, quil soit salari ou non
salari, est ainsi possible, une partie des allocations tant alors maintenue afin que chaque priode de

31
Trsor-Eco n188, dcembre 2016

12
travail supplmentaire permette damliorer le revenu des personnes concernes. Ainsi, chaque mois,
prs dun allocataire sur deux travaille.

Sagissant des crateurs ou repreneurs dentreprise, les allocataires peuvent percevoir 45 % des droits
qui leur restent sous forme de capital pour financer leur projet (Aides la reprise ou la cration
dentreprise - Arce). Ce soutien permet la mise en place de projets viables : deux ans aprs la cration
ou la reprise de lentreprise, 72 % des entrepreneurs sont toujours la tte de leur entreprise et, en
plus de leur propre emploi, un tiers dentre eux sont lorigine dune cration nette de prs de 2
emplois salaris ; seuls 12 % sont de nouveau la recherche dun emploi32.

Enfin, pendant quils sont indemniss, les allocataires et lUndic paient des cotisations pour les
rgimes de retraite complmentaire. Ainsi, les priodes de chmage indemnis gnrent des droits
pour toute leur dure et pour le niveau de salaire correspondant aux emplois prcdents.

3. Un pilotage la hauteur des enjeux

3.1. LAssurance chmage est sur une trajectoire de retour lquilibre financier et lquilibre
de moyen terme est assur

LAssurance chmage joue un rle de stabilisateur conomique et damortisseur social. Dans cette
logique, ses comptes ne sont pas vous tre lquilibre chaque anne. En dficit depuis le dbut de
la crise conomique en 2009 et laugmentation du chmage qui en a rsult, lAssurance chmage se
trouve dsormais sur une trajectoire de retour lquilibre financier. Selon les dernires prvisions de
moyen terme publies par lUndic en juin 2017, celui-ci pourrait tre atteint en 202133.

Solde financier de lAssurance chmage et position de lconomie dans le cycle

en millions d'
Prvision
6000 4%

3%
4000
2%
2000
1%

0 0%

-1%
-2000
-2%
-4000
-3%

-6000 -4%
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020

Solde financier de l'Assurance chmage Ecart de production (output gap)

Sources : solde financier : Undic, juin 2017 ; Ecart de production : Commission Europenne, printemps 2017.

32
Undic, Les bnficiaires de lArce en 2011 , Eclairage N8, janvier 2014.
33
Undic, Perspectives financires de lAssurance chmage 2017-2020 , juin 2017,
https://www.unedic.org/sites/default/files/2017-06/Perspectives%20financi%C3%A8res%202017-2020.pdf

13
Pour garantir la prennit financire de lAssurance chmage sur le moyen terme, il faut de plus
sassurer que les dficits qui doivent tre accepts dans les phases ngatives du cycle conomique
soient compenss par des excdents gnrs dans les phases positives. La notion de solde structurel,
utilise pour le pilotage des comptes publics au niveau europen, rpond cette question. Il est nul
lorsque lquilibre sur le cycle conomique entre excdents et dficits est assur.

Sur la base des analyses les plus rcentes, celles du rapport de lUndic sur les perspectives financires
2017-2020 ou celles qui figurent dans la loi de programmation des finances publiques pour les annes
2018 2022, le solde structurel de lAssurance chmage est dsormais proche de 0. Ainsi, le graphique
ci-dessus montre que lquilibre financier sera assur lorsque la partie ngative du cycle conomique
qui a commenc en 2009 prendra fin (en 2021).

3.2. Si le cot de la dette reste matris, ses dterminants ne sont pas tous la main de
lAssurance chmage

La dette de lAssurance chmage devrait atteindre son niveau maximum en 2020 : proche de 39 Mds,
elle reprsenterait alors un an de recettes. Pour autant, cela ne fait pas peser un risque majeur sur
lquilibre financier du rgime.

En premier lieu, la dette gnre des charges dintrt dont le montant restera supportable. A lhorizon
de 2020, et compte tenu dune probable remonte des taux dintrt cette chance, la charge des
intrts pourrait reprsenter 1,3 % des recettes, soit environ 500 M. LUndic est en capacit de faire
face cette dpense.

En second lieu, le niveau de la dette est souvent mis en relation avec le fait que lEtat accorde sa
garantie aux missions obligataires de lUndic. Cependant, les organisations syndicales et patronales
ayant le souci de garantir lquilibre de moyen terme du rgime, la garantie na jamais t active
jusqu prsent et ne le sera pas dans les prochaines annes.

Enfin, analyser comment la dette sest constitue est clairant pour en comprendre le dynamisme et
les possibilits de rsorption. Pour moiti, elle est le rsultat de la crise conomique qui a commenc
fin 2008. Cette partie de la dette devrait tre compense par les excdents qui pourront tre dgags
lavenir.

Une autre partie de la dette est la consquence de dcisions qui se sont imposes lAssurance
chmage et qui ont t prises avant la crise de 2009. Alors que larrt du soutien de lEtat aux dispositifs
de prretraites en avait dport la charge sur lAssurance chmage au dbut des annes 1990, de
nouvelles dcisions des pouvoirs publics sont intervenues plus rcemment.

Ainsi, la loi de fvrier 2008 relative lorganisation du service public de lemploi a dcid que la
contribution quapporte lUndic au financement du service public de lemploi devait saccrotre
denviron 7 % de ses recettes au moins 10 %, soit 3,3 Mds en 2017. Cette rgle gnre chaque anne
une dpense supplmentaire de plus de 850 M34.

Par ailleurs, des rgles europennes organisent lindemnisation des salaris qui sont mobiles entre les
diffrents Etats, tout particulirement les travailleurs frontaliers. En effet, Lles dispositions qui ont t
dfinies en 2004 font peser une charge annuelle de 600 M sur les comptes de lassurance chmage35.

34
Perspectives financires de lAssurance chmage 2017-2020 , Undic, juin 2017
35
Undic, Perspectives financires de lAssurance chmage, 2016-2019 , septembre 2016. Voir aussi Undic,
Perspectives financires de lAssurance chmage, 2017-2020 , juin 2017.

14
Les dcisions de lEtat et de lUnion europenne psent donc fortement sur la situation financire de
lAssurance chmage.

3.3. Il faut des responsabilits claires pour un pilotage efficace

Les projets de loi de finances et de financement de la scurit sociale pour 2018 prvoient des
volutions dans le financement de lAssurance chmage : exonration des contributions salariales qui
sera totale partir du 1er octobre 2018 et exonration dgressive des contributions patronales partir
de 2019. [Ces exonrations reprsentent environ 45 % des recettes de lAssurance chmage] [En
consquence, en 2019, 45% des ressources de lUndic seront issues de lEtat].

Lexonration des contributions salariales est prsente comme transitoire ; de nouvelles dcisions
seront donc ncessaires. Dans cette perspective, quelques principes doivent guider la rflexion.

Le premier principe est le caractre contributif de lAssurance chmage. En effet, le revenu de

remplacement qui est vers est la contrepartie de cotisations verses prcdemment en proportion
des salaires perus.

Ce principe a pour corollaire la ncessit de travailler larticulation entre une extension du champ
actuel de lAssurance chmage permettant de protger chaque actif contre une perte de revenu, et de
celui de la solidarit.

Le deuxime principe concerne la responsabilit. Celle qui a t confie aux organisations syndicales
et patronales les a conduites faire des choix permettant de concilier la protection contre le risque de
perte demploi, ladaptation au march du travail et la prennit financire. Ce principe de
responsabilit, sans pour autant dconnecter lAssurance chmage du cadre gnral des politiques
publiques, doit tre maintenu [et suppose que soit clarifi lensemble des dpenses dintrt gnral
qui est mis la charge de lAssurance chmage].

[Il suppose que soit clarifi lensemble des dpenses dintrt gnral qui est mis la charge de
lAssurance chmage].

15