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DERECHO POLTICO

TOMO I

POLTICA Y CIENCIA POLTICA. RELACIONES DE LA POLTICA.


DERECHO POLTICO. TEORA DE LA SOCIEDAD. TEORA DEL
ESTADO. ESTADO Y DERECHO. LA DEMOCRACIA

11 A EDICIN ACTUALIZADA

CARLOS S. FAYT

LA LEY
CAPTULO IX
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EL ESTADO

SUMARIO: 1. Concepto del Estado. 2. El Estado como forma de vida social. 3. El Estado
como organizacin poltica moderna. 4, La estructura del Estado. 5. Exgesis de la
terminologa: origen y vocablos empleados, 6. Posiciones metodolgicas. 7. Clasificacin
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de las definiciones en deontolgicas, sociolgicas, jurdicas y polticas, 8. La funcin del


Estado.

1. CONCEPTO DEL ESTADO

El Estado se nos presenta como una comunidad polticamente organizada en un


mbito territorial determinado. En su significado moderno, es una unidad poltica, con
instituciones objetivas diferenciadas que declaran y sostienen el derecho y aseguran el
orden mediante el monopolio de la obligatoriedad incondicionada. Una entidad soberana
y abstracta, a quien se confa la titularidad del Poder. Lo especfico de la realidad estatal
est constituido por las relaciones polticas. De ellas provienen el mando y la obediencia,
la cooperacin y disyuncin, la distincin entre gobernantes y gobernados y las formas
efectivas de dominacin, como cristalizacin y sntesis de la actividad humana orientada
a la organizacin y ordenamiento de la vida social.

El Estado, por una parte, es una forma de vida social histricamente determinada, y
por la otra, una estructura poltica cuyos elementos esenciales, son el poder, el territorio,
la poblacin y el derecho.

Lo caracterstico del Estado como forma de organizacin poltica moderna est dado
por la idea de soberana, en cuanto cualidad o "modalidad" del Poder institucionalizado.
Esta institucionalizacin del Poder hace que la relacin entre los hombres que mandan y
los que obedecenfenmeno poltico esencial se convierta en impersonal, la
dominacin asuma carcter legal basado en ordenamientos objetivos, de cuya aplicacin
se encargan el gobierno, la administracin y la judicatura como conjunto de rganos o
agentes en quienes reside la autoridad. Esta transformacin de la relacin entre go-
bernantes y gobernados y la existencia de una Constitucin como suprema regla de
derecho, ha tenido, segn Burdeau, "el efecto de hacer pasar al campo del anlisis
jurdico una gran parte de los problemas que surgen de la relacin de mando y
obediencia" (1).

(1) Georges Burdeau, Mthode de la Science Politique, cit., pgs. 252 y 253.
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2. EL ESTADO COMO FORMA DE VIDA SOCIAL Esta forma de organizacin poltica, caracterizada por la
institucionalizacin del Podercalificado por la idea de soberana y el imperio
El Estado es una forma de vida social, una forma de convivencia humana y, de la dominacin legal como orden fundado en una Constitucin, fue desco-
en cuanto formacin social, conducta humana organizada. Somos parte de l y l nocida en la Antigedad, as como en Grecia, Roma y la Edad Media. Es la
es parte de nosotros. Su actividad es actividad humana que adquiere sentido en la culminacin de un largo proceso que va de lo inorgnico a lo orgnico, del
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medida en que actuamos o ajustamos nuestra vida, nuestra manera de vivir al poder annimo al individualizado en los jefes, y de ste al poder
orden y a la organizacin que representa. Formamos parte de l en la medida en institucionalizado, El trnsito de lo carismtico a lo tradicional, y de ste a la
que l forma parte de nosotros. Las relaciones polticas son relaciones humanas, dominacin legal, en la distancia histrica que separa el reinado de la fuerza
son forma de vida social humana. del imperio del derecho. En los agolpamientos polticos primitivos, el jefe
gobierna con su fuerza; l es, esencialmente, la fuerza mayor, en su sentido
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La organizacin que representa tiene vida y efectividad cuando nuestra


material o moral, es decir, puro poder de coercin. Antes de individualizarse en
conducta corresponde a ese sistema de convivencia. Deja de tener efectividad
l, ese poder de coercin aparece en el clan en forma difusa, sin un titular
cuando nuestra manera de vivir cambia o se transforma. En esencia, sus cambios
claramente concebido, poco ms o menos annimo como autoridad del grupo y
y transformaciones son las transformaciones y cambios de nuestra forma de vida
sus tradiciones, entremezclado con lo religioso y aun lo mgico. El clan, en
colectiva. De ah su historicidad. La realidad social, como lo expresa Heller, es
cuanto organizacin social elemental, es ms una unidad familiar y religiosa,
"efectividad humana", es realidad efectuada por el hombre, actuando bajo
que una unidad poltica, al que le proporcionan permanencia la afiliacin y el
condiciones naturales y culturales del mundo que lo circunda (2).
culto totmico, La autoridad se da como algo "comunitario e indiviso", sin
Esto no implica negar la individualidad humana, reducir al hombre a mero clara distincin entre gobernantes y gobernados (3). La individualizacin del
portador de una funcin social, sino establecer con claridad que un sector de su Poder en el jefe se inicia cuando la organizacin clsica se transforma en tribal,
vida es vida, humana social. A ello corresponde la realidad social, de la que es con asiento territorial. Este proceso es paralelo al asentamiento del clan, en
un sector la realidad poltica, De su efectividad surgen las organizaciones y aldeas, de las que surgir la ciudad, Roma, en sus orgenes, era "un conjunto de
estructuras, y por consiguiente, el Estado. La dimensin histrica del mundo aldeas unidas en una federacin". Los factores de esa individualizacin del
social adquiere sentido y significacin como forma vital de la existencia Poder son mltiples. Se presentan como una diferenciacin embrionaria en
humana; a la vez, sta tiene sentido y significacin slo a travs de aqulla, La beneficio de brujos y adivinos, o en el guerrero o jefe militar, o en el ms capaz
ntima correlacin entre ambas es consecuencia de la actividad humana. El de asegurar el alimento del grupo. La organizacin se orienta a la jefatura y por
hombre tiene individualidad y la posibilidad de plena personalidad. Tampoco ella a la monarqua. Cuvillier destaca que un estudio reciente distingue en
quiere decir que la organizacin social y poltica requiera la conformidad frica sociedades "sin poder central ni unidad territorial determinada". Una
absoluta, constante y unnime de todos los hombres en todas las circunstancias. evolucin semejante presenta el pueblo de Israel, que pasa de la vida nmade,
La sociedad es un sistema de tensiones de las fuerzas sociales y de los intereses donde rige el parentesco, a la sedentaria, donde la autoridad de los ancianos
que configuran la realidad social. El complejo de las relaciones humanas, en la substituye a la autoridad familiar, surgiendo pronto la monarqua, como
realidad efectiva, se descompone en fuerzas de cooperacin y solidaridad que necesidad impuesta por la guerra.
unen a cada uno de los miembros con el todo social, proporcionando cohesin y
durabilidad al orden social; y en fuerzas de disyuncin y antagonismo, que los La estratificacin feudal, con su jerarqua, teniendo como base, el com-
contraponen y dividen, generando formas de resistencia o de insurreccin promiso personal entre seor y vasallo, e ntimo enlace entre Poder y
latente, virtual o real, contra ese orden o sistema social. En el seno de una y otra propiedad, es una forma de organizacin poltica preestatal. Es una poliarqua
opera lo esttico, y lo dinmico del proceso social y poltico. concebida como dispersin del Poder. Del feudalismo van a surgir las monar-
quas. El poder ya tiene un rostro, en cuyos rasgos esenciales se unen todas las
3. EL ESTADO COMO ORGANIZACIN POLTICA MODERNA fuerzas que operan en la "jefatura" carismtica. Es fruto, por lo general, de

(3) Armand Cuvillier, Manual de Sociologa, Ed. El Ateneo, trad. de Armando J. Cobo,
El Estado como forma de vida social corresponde a la organizacin poltica del Buenos Aires, 1959, pg. 485 y ss. Con respecto a la denominacin carismtica o numnica (de
mundo moderno. Es la tpica organizacin poltica de nuestro tiempo, orientada carisma o numen) es la dominacin personal, basada en la fe que despierta un caudillo, un
a integrarse en organizaciones superestatales, regionales o mundiales. profeta, un jefe militar. Se fundamenta en la creencia irracional en los dones sobrenaturales de
una personalidad, a quien se considera extraordinaria, con poderes no asequibles a otros, y que
despierta sentimientos de admiracin, confianza y reverencia. Max Weber, quien utiliza el
trmino carisma para tipificar esta dominacin personal, considera al carisma un fenmeno de
(2) Hermann Heller, op, cit pg. 85 y ss. los comienzos de las dominaciones polticas. Conf.: Economa y Sociedad, t.1,trad. de Jos
Medina Echeverra, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1944.
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la rutinizacin del carisma, e inaugura la dominacin tradicional en su forma Por ltimo, el Derecho consiste en el conjunto de reglas obligatorias que
efectiva. Ese proceso que va de las formas polticas elementales a las ms prescriben las acciones y el comportamiento humano. La positividad del de-
elevadas, de los clanes a las vastas comunidades nacionales, de la aldea, recho descansa en la creencia o conviccin de su obligatoriedad, siendo por
pasando por la ciudad y los imperios, a las actuales formaciones territoriales, tanto una "funcin de la comunidad humana" que afinca o descansa en "ele-
de formas polticas pre-estatales a la tpicamente estatal, nos permite deter- mentos puramente psicolgicos". Es el orden jurdico del Estado y, como tal,
minar con claridad que el Estado es una forma de organizacin poltica; condiciona los restantes elementos de la realidad estructural del Estado.
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especficamente, la forma de organizacin poltica moderna.


5. EXGESIS DE LA TERMINOLOGA: ORIGEN Y VOCABLOS EMPLEADOS
4. LA ESTRUCTURA DEL ESTADO
El trmino "Estado" hasta el siglo XV no aparece en la literatura cientfica.
Esta organizacin poltica tiene su estructura propia. Los elementos esen- Las organizaciones polticas anteriores a la de la Edad Moderna no la
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ciales, que se dan como soportes articulados del todo y no idnticos, sino conocieron. Los griegos llamaron a su organizacin poltica "polis"; los
anlogos a las otras estructuras histricas anteriores, estn constituidos por el romanos la denominaron "civitas" o "res publica", reservando la de "imperium"
territorio, la poblacin, el Poder y el Derecho. Los elementos modales referidos para el poder de dominacin del prncipe. En la Edad Media, durante la cual se
al Poder y a la relacin poltica esencial entre gobernantes y gobernados hace derivar al poder poltico de la propiedad del suelo, las expresiones
consisten en la idea de soberana y de dominacin legal. El espacio geogrfico "regnum" (tierra del rey) o "land" (tierra), entre otras, sirven para comprender
condiciona la vida social de la poblacin, su economa y su cultura, sus los poderes territoriales existentes.
posibilidades de desarrollo efectivo e influye en la organizacin poltica. A su
vez, este elemento natural est condicionado por lo cultural, por la tcnica y la Recin cuando va surgiendo una nueva realidad poltica con un centro
ciencia. unitario de Poder, independiente de lo exterior e interior, concentrando en una
unidad de dominacin los instrumentos de poder efectivo en un mbito
En cuanto al elemento humano, no hay dudas sobre la gravitacin que en la territorial determinado, la palabra Estado es utilizada para comprender esa
vida de un Estado tienen las condiciones naturales de su pueblo, sus dispo- nueva realidad. Este proceso, ntimamente relacionado con los orgenes del
siciones, hbitos y costumbres, caracteres que resumen lo heredado y lo ad- Estado Moderno, se inicia durante el Renacimiento en las ciudades-repblicas
quirido, en cuanto sntesis de causas histricas que han conformado esa na- italianas, con la aparicin de un solo centro de dominacin, con un gobierno
turaleza o carcter de los pueblos. El Estado es, esencialmente un fenmeno efectivo, un solo ejrcito, una administracin jerarquizada, un orden jurdico
interno de la vida humana" (4). As inciden en la vida estatal tanto las diferen- unitario, con fuerza suficiente para imponer a los sbditos un deber de
cias fsicas como psquicas que existen entre los individuos. A travs de esta obediencia general. Segn Heller (6) el Estado moderno surge de la con-
base humana, la vida del Estado se muestra como un complejo de relaciones y centracin de los instrumentos de mando, militares, burocrticos y econmicos,
fenmenos sociales. Conforme lo hace notar Jellinek, el Estado es una orga- en una unidad de accin poltica. Esta nueva forma de organizacin poltica
nizacin "exclusivamente humana", no pudiendo sino a travs de una falsa encuentra su primer terico en Bodin, quien en 1576 atribuye como regalas de
imagen encontrarle analogas con organizaciones animales, v. g. abejas y esa unidad poltica la ''juris dicundo" y la juris dictio, es decir, las facultades
hormigas, meramente instintivas, carentes de voluntad consciente. Por con- jurdicas de legislar y de juzgar, facultades inherentes a la soberana, a la que
siguiente, la cantidad o calidad de la poblacin, su densidad, sus diferencias de este modo hace equivalente al Poder.
naturales y artificiales, tanto de sexo como de estratificacin social, influyen en
el Estado. Es posible que originariamente la palabra "Estado" haya sido utilizada para
designar el territorio sometido a esa forma naciente de autoridad, luego para
En cuanto al Poder, ste constituye la esencia de las relaciones polticas. En designar al gobierno mismo, y, por ltimo, se la hizo comprensiva de la forma
una relacin humana derivada del mando y la obediencia, en particular, la de organizacin poltica, de la que el territorio y el Poder son elementos. De
probabilidad de obtener obediencia. Se lo concibe como una voluntad domi- todos modos, durante los siglos XVI y XVII su uso es inseguro. El propio
nante (Jellinek); una libre energa (Hauriou), "una fuerza al servicio de una Nicols Maquiavelo, que fue quien introdujo el trmino "Estado", lo asimila a
idea", nacida de la voluntad social predominante, destinada a conducir al grupo "gobierno". En efecto, en el captulo primero de su libro El Prncipe, referido a
hacia un orden social que estima benfico y capaz de imponer a los miembros las clases de principados y modos de adquirirlos, dice: "Todos los Estados que
el comportamiento que esta bsqueda demanda (Burdeau) o el resultado de la han tenido y tienen autoridad sobre los hombres, fueron y son, o repblicas o
relacin entre mando y obediencia (5). principados...". De todos modos, implcitamente tiende a significar la forma de
organizacin poltica de las ciudades-repblicas, para quie-
(4)G. Jellinek, op. cit., pg. 60.
(5)Jean Dabin, op. cit., pg. 145. (6) Hermann Heller, op. cit., pg. 145.
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nes resultaban inadecuadas las expresiones regno, imperio, terra o citta, y el va de la soberana del hombre sobre el hombre, y resulta de la superposicin de
trmino "Estado" se generaliza a comienzos del siglo XVI, en correspondencia los vencedores sobre los vencidos, o de un desdoblamiento de los elementos
con la idea moderna del Estado. Llama la atencin que Bodin, refirindose al sociales en el grupo de hombres, en virtud del cual surge dentro de ste un
Estado, lo denomine "rpublique" y que utilice el trmino "estado" para poder con fuerza coactiva. En la plenitud de su desenvolvimiento, el Estado es
referirse a las formas de gobierno (estado aristocrtico y estado popular), esencialmente Poder" (Gumplowiez); "en toda sociedad, grande o pequea, en
mxime cuando en el lenguaje oficial de su tiempo la palabra "tat" ya se usaba la que se vea un hombre o a un grupo de hombres con un poder coactivo
para designar al Estado propiamente dicho. Recin en el siglo XVIII se imponer a los dems, debe decirse que hay un poder poltico y por consiguiente
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consolida la expresin sirviendo para designar a la "totalidad de la comunidad Estado" (Duguit); La dominacin (estatal) no ha tenido jams otro fin que la
poltica". Corresponde sealar que an hoy subsisten las tres acepciones explotacin econmica del vencido sobre el vencedor" (Oppenheimer); "el
originarias, y que se la aplica, aunque impropiamente, tanto al territorio del Estado no es otra cosa que una mquina de opresin de una clase sobre otra
Estado, como al gobierno del Estado, cuando debiera usarse para designar clase" (Engels); "la organizacin que capacita a los hombres para que logren el
nicamente la forma de organizacin estructural de la comunidad poltica. bienestar social y en el cual aparecen unidos por el fin de enriquecimiento de la
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personalidad de la vida colectiva" (Laski); la corporacin territorial dotada


Por otra parte, sigue siendo utilizado el trmino Estado, en su ms amplio originariamente del poder de dominacin" (Jellinek); "el Estado es el orden
sentido, como "manera de ser o estar situada polticamente una comunidad jurdico. Como sujeto de los actos del Estado, es slo la personificacin del
humana" (7), acepcin estrechamente vinculada a su contenido etimolgico de orden jurdico. Como poder, no es otra cosa sino la vigencia de este orden, que
"status", esto es, situacin, modo de ser o estar. Dentro de este amplio sentido es un ordenamiento jurdico" (Kelsen); "un grupo soberano de dominacin
es posible trazar una tipologa histrica de los Estados. En cuanto a su sentido territorial" (Heller) y "la unidad de un sistema jurdico que tiene en s mismo el
especfico, ella tiene una nica acepcin, designando la forma de organizacin propio centro autnomo, y que est, en consecuencia, provista de la suprema
poltica moderna. cualidad de persona en sentido jurdico" (Del Vecchio).
6. POSICIONES METODOLGICAS 7. CLASIFICACIN DE LAS DEFINICIONES EN DEONTOLGICAS,
SOCIOLGICAS,
Las distintas posiciones en la comprensin de la realidad estatal, la ten- JURDICAS Y POLTICAS
dencia a reducir conceptualmente el objeto segn el criterio metodolgico y la
dificultad de expresar en un concepto breve lo caracterstico de un objeto Teniendo en cuenta las distintas posiciones metodolgicas, Luis Snchez
complejo, han contribuido a la formulacin de muy variadas definiciones del Agesta ha clasificado las definiciones formuladas sobre el Estado en:
Estado. En general, ellas convergen en alguno de estos tres criterios; deontolgicas, sociolgicas, jurdicas y polticas.

a) el Estado como una formacin social, cuyo substractum unos depositan 1o) Deontolgicas: agrupa dentro de esa categora a todas aqullas que
en la sociedad o en la nacin, y otros en la interaccin humana; proponen una idea de la naturaleza del Estado asignndole fines, y distingue
b) el Estado como poder de dominacin, coactivo o de imposicin. Dentro dentro de ellas dos corrientes: a) la de la Escuela de Derecho Natural, racional
de este criterio, se encuentran quienes conciben al Estado como una e individualista, que reclama del Estado un fin concreto. El modelo lo propor-
organizacin de la coaccin social, y quienes lo consideran como un ciona la definicin de Kant: el Estado es "la unin de una multitud de hombres
instrumento al servicio de los intereses econmicos de las clases dominantes; bajo leyes jurdicas por las cuales el arbitrio de uno puede coexistir con el
c) el Estado es el orden jurdico, o bien la unidad de un sistema jurdico que arbitrio de los dems, segn una ley universal de libertad"; b) la corriente
tiene en s mismo el propio centro autnomo, aristotlico-tomista, basada en la nocin de que el fin es parte de la esencia del
ser, considerando que esa finalidad es el bien comn. A este respecto, la
As, se ha definido al Estado como "una sociedad independiente organi- definicin de Hauriou resulta tpica: el Estado es el "rgimen que adopta una
zada" (M'Kechnie); "una comunidad de hombres situada en un territorio propio nacin mediante una centralizacin jurdica y poltica que se realiza por la
y con una organizacin" (Carr de Malberg); "la personificacin jurdica de accin de un poder poltico y de la idea de la res pblica como conjunto de
una Nacin, consecuencia de la centralizacin poltica, econmica y jurdica de medios que se ponen en comn para realizar el bien comn".
los elementos de la Nacin, centralizada en vista de la creacin del rgimen
civil" (Hauriou); "un organismo permanente, unitario, cuyas ordenaciones 2o) Sociolgicas: agrupa dentro de esta categora a todas aqullas que
dirigidas por una voluntad colectiva a la vez que sostenidas y ejecutadas por la conciben al Estado como una formacin o "agrupacin social que se cualifica
fuerza comn, tienen por objeto procurar la realizacin progresi- por propiedades de su poder". Forman parte de este grupo la definicin de
Jellinek; "El Estado es la unidad de asociacin dotada originariamente de poder
de dominacin y formada por hombres asentados en un territorio"; la de Heller:
(7) Adolfo Posada, Derecho Poltico, 5a ed. Madrid, 1935, pg. 65 y ss.
"una estructura de dominio duraderamente renovada a travs de un obrar
comn actualizado representativamente, que ordena en ltima instancia
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los actos sociales sobre un determinado territorio"; y la de Max Weber, que esenciales son el Poder, el ordenamiento jurdico, la poblacin y el territorio.
concibe al Estado como "un orden jurdico y administrativo al cual se orienta el La idea de soberana, como cualidad del Poder, y la de dominacin legal o
obrar realizado en funcin del grupo por un cuerpo administrativo y cuyo valor imperio de la ley, como cualidad del ordenamiento jurdico, influyen en toda
se reclama no slo para los miembros de la comunidad, sino para todo, obrar la estructura, proporcionndole significacin y sentido. La funcin primordial
que se realice en el territorio dominado y que tiene el monopolio del poder". del Estado aparece clara; el cumplimiento del derecho, como representacin
3) Jurdicas: se caracterizan por concebir al Estado como un sistema de de un orden justo, voluntario y libre.
derecho. A este grupo corresponde la segunda definicin del Estado que for-
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mula Jellinek: "la corporacin territorial dotada originariamente del poder de


dominacin"; la de Kelsen, para quien el Estado "es el orden jurdico. Como
sujeto de los actos del Estado, es slo la personificacin del orden jurdico.
Como poder, no es otra cosa sino la vigencia de este orden jurdico"; y la de
Del Vecchio, que entiende al Estado como "la unidad de un sistema jurdico
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que tiene ensimismo el propio centro autnomo, y que est, en consecuencia,


provisto de la suprema cualidad de persona en sentido jurdico".

4) Polticas: entran dentro de este grupo todas aqullas que consideran al


Estado como una forma de la vida poltica, caracterizada por su poder de
dominacin. Son tpicas, al respecto, la definicin de Gumplowiez, para quien
"... el Estado es esencialmente Poder"; la de Oppenheimer, que concibe al
Estado la dominacin del vencido por el vencedor con el nico fin de la
explotacin econmica; y la de Engels, que considera al Estado "una mquina
de opresin de una clase sobre otra clase".

El propio Snchez Agesta nos proporciona su definicin del Estado, que


podramos incluir entre las deontolgicas, y dentro de stas, en la corriente
aristotlico-tomista, al considerar descriptivamente al Estado como "la orga-
nizacin de un grupo social, sedentario; mediante un orden jurdico servido por
un cuerpo de funcionarios y definido y garantizado por un poder jurdico,
autnomo y centralizado, que tiende a realizar el bien comn (8).

8. LA FUNCIN DEL ESTADO

El Estado es la organizacin del poder poltico dentro de una comunidad


nacional, mediante instituciones objetivas que declaran el derecho y lo sos-
tienen, conservando el orden mediante una direccin poltica y un cuadro
administrativo diferenciado. Se nos presenta como una forma de vida social
humana polticamente organizada mediante una estructura cuyos elementos

(8) Luis Snchez Agesta, Derecho Poltico,5 ed., Editorial Prieto, Granada, 1954, pags.71
y ss. Respecto de la terminologa corriente en torno del Estado, Burdeau seala que se en-
cuentra una serie casi ilimitada de direcciones, Hay una vocacin por definir al Estado de
acuerdo con lo que hace o con lo que debera hacer. As, se habla de un Estado-persona, Esta-
do-nacin, Estado-servicios pblicos, Estado-poder. En directa relacin con su actividad, se
habla del Estado como aduana, del Estado como fisco o del Estado como fuerza pblica. En
relacin con sus fines, es corriente el uso de expresiones" tales como Estado-gendarme (libe-
ral), Estado jurdico-poltico (neoliberal), o Estado-social o de bienestar o Estado providencia
(socialista), Burdeau, op, cit., pg. 250.