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Laos de Famlia: Anlise da Administrao Pblica numa Perspectiva Comparada

entre Brasil e Angolai


Autoria: Josiel Lopes Valadares, Rona Pereira Capobiango, Kapeth Gaspar Dos Santos da Costa,
Edson Arlindo Silva

Resumo
Este ensaio busca suscitar reflexes acerca do que Angola, poderia aprender com os avanos e
limitaes da modernizao da Administrao Pblica Brasileira. Parte do pressuposto de que
Brasil e Angola apresentam razes coloniais lusfonas e que por este aspecto tornam-se
irmos coloniais. Compreendeu-se que a anlise comparativa dos dois pases, permite
realizar apontamentos das principais aproximaes e distanciamentos no que tange a
modernizao de suas respectivas estruturas de administrao pblica. Sendo assim,
percebeu-se que Angola deve-se atentar para os avanos e limitaes da Administrao
Pblica Brasileira para que no cometa os mesmos erros, tomando o cuidado de no se
fascinar pelo novo.

1. Introduo

Este ensaio apresenta reflexes, atravs de uma perspectiva epistemolgica


comparada, acerca da modernizao da administrao pblica do Brasil e de Angola. Estas
reflexes se justificam nas evidncias conceituais de que os dois pases tem aderido s
reformas administrativas, resultante das influncias das reformas administrativas no cenrio
internacional e das tentativas de superar as crises internas de seus Estados Nacionais.
Neste nterim, as reformas administrativas podem ser compreendidas como um
processo de adaptao da mquina pblica ao ambiente em que se insere. Assim, as reformas
devem levar em considerao a realidade do pas, avaliando seus elementos culturais e
reconhecendo, desta forma, possveis limitaes que o modelo possa apresentar. medida
que tais limitaes so reconhecidas, novas propostas se apresentam como alternativas
capazes de melhorar o funcionamento do Estado, visto como um sistema que necessita,
continuamente, ser reajustado e adaptado a uma realidade de um ambiente dinmico de
mudanas permanentes. Cada pas apresenta um perfil peculiar, com suas limitaes e suas
caractersticas culturais, que devem ser levadas em considerao ao se propor alguma
alterao que interfere na vida social de todos que compem o Estado.
Uma das mais novas tendncias de reforma da Administrao pblica a New Public
Management ou a reforma gerencial. A necessidade desta surgiu em resposta s crises do
modelo burocrtico weberiano no final da dcada de 1970 e incio da dcada de 1980, no
qual, tal modelo, no conseguia dar uma resposta rpida para o governo frente ao contexto de
crise que estava em vigor (POLLIT, 1990). Esta foi impulsionada a partir da crise do petrleo
de 1973, onde ps fim a uma era dourada de prosperidade que vigorava desde o fim da
Segunda Guerra Mundial, perodo em que vrias naes (desenvolvidas ou no
desenvolvidas) alcanaram altssimas taxas de crescimento (ABRCIO, 1997).
Desde os primeiros anos da dcada de 1980, v-se crescer uma demanda para tornar o
Estado mais eficiente e gerencial (KETTL, 2006). Pases como Canad, Reino Unido,
Austrlia, Nova Zelndia, Japo, Estados Unidos adotaram o conceito de deixem o
administrador administrar, onde a flexibilidade era um princpio bsico para a reinveno
dos governos (OSBORNE, GAEBLER, 1992; NUNBERG, 1998). Esta filosofia de ADP se
popularizou, principalmente, com influncias do governo de Margareth Thatcher, a Dama de
Ferro, no Reino Unido e pelo governo de Ronald Reagan, nos Estados Unidos onde sua
principal meta era obter uma administrao pblica mais eficiente e flexvel (FLYNN,
STREHL, 1996; ABRCIO, 1997; KETTL, 2006; SOARES, CONCEIO, FILHO, 2004).
No caso brasileiro, observam-se duas tentativas de modernizao de seu Estado. A
primeira denominada Reforma Burocrtica e a segunda denominada Reforma Gerencial. No
caso angolano, Valadares et al. (2011) evidenciam que, na tentativa de modernizao deste
Estado, h presena marcante de duas possveis modernizaes, a Revolucionria e a
Democrtica.
A importncia das relaes Brasil-Angola reside no fato de o Brasil ser o primeiro pas
a reconhecer o processo de independncia de Angola (RIZZI, 2005). Este autor observa que o
Brasil sempre esteve, historicamente, ligado a Angola, dado que ambos integravam o imprio
portugus, com funes diferenciadas nos processos de explorao e de colonizao. Desta
forma, desde os tempos do grande comrcio de escravos, passando pelo perodo do ps-guerra
fria, at os dias de hoje, aspectos histrico-culturais, polticos e comerciais unem de forma
bilateral os irmos coloniais (PANTOJA e SARAIVA, 1999; RIZZI, 2005).
Nesta relao familiar, o Brasil conquistou sua independncia da Me Portugal em
07 de setembro de 1822. J Angola veio a conquistar sua independncia no dia 11 de
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novembro de 1975. Em relao histria de nascimento do Estado democrtico Brasileiro e


Angolano, o romancista benguelano Pepetela, em entrevista Carneiro (2011), explicita que o
povo angolano, de um modo geral, v o Brasil como um irmo mais velho. O escritor
comenta, ainda, que, enquanto o povo angolano nutri este sentimento familiar para com o
Brasil, os brasileiros pouco sabem sobre o pas africano com quem partilham razes lusfonas.
Portanto, cabe refletir se traos marcantes na Administrao Pblica Brasileira como
nepotismo, patrimonialismo, lobismo e favorecimentos de classes, podem ser encontrados na
Administrao Pblica Angolana. Existem evidncias na literatura que corroboram para tal
reflexo. Costa (2008), por exemplo, menciona que a Corte Portuguesa utilizava destes
elementos na hora de estabelecer critrios para posse de cargos pblicos. Desta forma, os
traos supramencionados podem ser herdados da cultura colonial portuguesa. Uma vez que
tanto Brasil e Angola foram colnias de Portugal, desconfia-se que Angola tambm pode ter
herdado traos paternalistas.
Deve-se ressaltar que, apesar de apresentar razes lusfonas, os dois pases se
desenvolveram em ambientes diferentes e estes podem ter direcionado as caractersticas da
Administrao pblica, de cada pas, para direes diferentes. Entretanto, durante o decorrer
da histria, os dois pases estiveram ligados ou por laos histrico-culturais ou por relaes
bilaterais, o que refora a tese deste ensaio de que mesmo os pases (filhos) serem criados em
lugares diferentes, o DNA materno o mesmo.
Quanto ao estgio de modernizao da administrao pblica de cada pas, observa-se,
atravs de Valadares et al. (2011), que o Brasil est em patamares superiores de
desenvolvimento em relao Angola. Um dos motivos pode ser a tardia conquista da
Independncia Angolana, sem considerar que, aps tornar-se independente, o pas entrou em
conflitos internos em busca do poder durante vinte e sete anos. Ao contrrio desta realidade, a
democracia no Brasil foi conquistada de forma mais pacificada do que em pases africanos,
apesar de que, na histria poltica brasileira contempornea, so discutidos vrios problemas,
como a Ditadura Militar.
Este fato faz com que as caractersticas da sociedade civil, em termos de acesso a
educao, emprego, sade e informaes, sejam disponveis para uma camada maior da
sociedade. Logo, a capacidade de pensar e protestar relativamente maior do que em pases
dominados por guerra civil. Assim, observa-se que, em Angola, as instituies pblicas so
regidas seguindo princpios que se relacionam ao contexto de conflitos, guerras e dificuldades
sociais.
Dado este contexto inicial, percebe-se que o reconhecimento das bases culturais
presentes em um Estado permite conhec-lo melhor e, desta forma, consegue-se refletir sobre
possveis medidas que contribuam para o desenvolvimento do mesmo (CAPOBIANGO et al.,
2010). No que tange s relaes bilaterais entre Brasil e Angola, possvel construir uma
anlise de ambos, com base em suas razes histrico-culturais. Assumindo a hiptese de que o
Brasil seja o irmo mais velho de Angola, e que dada suas experincias no contexto da
administrao pblica, pressupe que o Brasil possa contribuir, com estas experincias, no
processo de modernizao da administrao pblica de Angola. Apresenta-se, assim, como
questo norteadora deste ensaio: o que Angola, poderia aprender com os avanos e
limitaes da modernizao do Estado Brasileiro? Ou seja, o que o irmo mais novo
poderia aprender com as experincias do irmo mais velho, haja vista seus laos familiares?
Desta forma, o objetivo deste ensaio suscitar reflexes acerca do que a Administrao
Pblica Angolana, poderia aprender com os avanos e limitaes da modernizao da
Administrao Pblica Brasileira.
Para tanto, realizou-se um reviso bibliogrfica de modo a apresentar as bases das razes
coloniais brasileiras e angolanas e um breve histrico da administrao pblica contempornea
destes dois pases e, desta forma, despertar algumas reflexes a respeito do que Angola poderia
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aprender com o caso brasileiro. Deve-se destacar que este estudo se insere na perspectiva da
Administrao Pblica Comparativa (APC), onde tal comparao alm de permitir avaliar os efeitos
de ambientes diferentes sobre a estrutura e comportamento organizacional a comparao
sistemtica, permite, ainda, analisar porque a estrutura e o comportamento organizacional podem ser
importantes na produo de diferentes resultados que sejam relevantes para a sociedade (PETERS,
1988; BRANS, 2010).

2. Caracterizao do Contexto Histrico e da Administrao pblica Brasileira

O sistema histrico-cultural brasileiro, de acordo com Barros e Prates (1996),


formado por quatro grandes subsistemas: institucional (macro); pessoal (micro); lderes
(donos do poder) e, liderados (subordinados ao poder). Esses subsistemas, caracterizados
respectivamente pela concentrao de poder; postura de expectador; personalismo e prtica de
evitar conflito articulam-se pelos traos do formalismo, lealdade s pessoas, paternalismo e
formalismo. Essa articulao pode ser visualizada na Figura 01.

Figura 01: Sistema histrico-cultural brasileiro


Fonte: Barros e Prates, 1996.

O modelo histrico-cultural brasileiro traz consigo as razes de nossa colonizao


patrimonialismo e clientelismo. O processo de industrializao se deu com o surgimento dos
engenhos, sendo as razes do trabalho coletivo vinculadas e confundidas com a escravido,
recm-abolida, num processo contrrio a industrializao da Europa, por exemplo, onde os
trabalhadores que ingressaram na indstria eram livres (NASCIMENTO, 1999).
Esse sistema de ao cultural formado pela inter-relao de todos os componentes,
cuja interpretao encontra-se sintetizada na figura 02:

Subsistemas Traos A sociedade brasileira...


culturais
valoriza mais o grupo de pertena do que o
Personalismo
individualismo
Dos lderes apresenta um egocentrismo dependente, com a construo
Paternalismo
de um capital social baseado nas relaes de poder

Concentrao
baseia-se na hierarquia/subordinao
de poder

apresenta uma discrepncia entre a conduta concreta e as


Formalismo
normas prescritas
Institucional
tem alto grau de tolerncia quando acontece algo com
Impunidade
algum do grupo

tem baixa iniciativa, pouca capacidade de realizao e


Espectador
transfere a responsabilidade para as lideranas

convive com a hierarquia em um ambiente de igualdade de


Dos liderados Flexibilidade
fato

Evitar
usa solues indiretas (terceiros) entre plos divergentes
conflito
Pessoal Lealdade s tem na atrao pessoal seu mais forte elemento de coeso
pessoas social sem esquecer da atrao pelo prestgio do grupo

Figura 02: Modelo de Interpretao da Cultura Brasileira


Fonte: adaptado de Barros e Prates, 1996.

Tais caractersticas do ambiente estatal influenciam a formao da Administrao


Pblica Brasileira. Neste sentido, observa-se que na tentativa de modernizar a administrao,
os governos brasileiros, ao longo da histria, buscaram reformar seus mecanismos de Gesto
Pblica. Estas reformas se materializaram em modelos que com suas caractersticas prprias
contriburam e contribuem para formao da modernizao do Estado Brasileiro. Neste
sentido, os trs modelos foram denominados de modelo patrimonial, burocrtico e gerencial.
Apesar da existncia destes trs modelos de ADP observa-se que em toda histria brasileira
n existe a incidncia de um nico modelo de administrao pblica (TORRES, 2004). Desta
forma a ADP caracterizada por uma Gesto Hbrida onde os trs modelos de Administrao
pblica coexistem na estrutura administrativa. No entanto, percebe-se que apesar da
irregularidade, um modelo sempre se sobreps ao outro em relao ao perodo que estava em
evidncia. possvel afirmar que o modelo patrimonialista encontrado em todas as fases da
modernizao deste Estado, o que faz dele uma caracterstica dominante na ADP brasileira
(JANOTTI, 1987; LEAL, 1993; LANNA, 1995; NUNES, 1997; FAORO, 2000; HOLANDA,
2000; PAULA, 2005; MATIAS-PEREIRA, 2009; CABOBIANGO et al., 2010).
No modelo patrimonial, os governos eram constitudos de forma que as heranas
polticas, obtidas por meio de graus de parentesco, eram as formas de sucesso na
Administrao pblica (LANNA, 1995; COSTA, 2008). evidente que, desde a Colonizao
Portuguesa no Brasil, alguns traos coloniais continuaram a existir quando a Gesto Pblica
Brasileira comeou a ser formulada de forma efetiva, embora h indcios de uma

administrao, mesmo que incipiente, no Brasil, antes da chegada da Corte Portuguesa


(COSTA, 2008). Observa-se, a partir das reflexes feitas por Janotti (1987), que nos
primrdios do coronelismo existia um compromisso poltico com pagamento de favores, que
muitas vezes se configuravam como cargos pblicos. Estas razes patrimoniais, nas quais
predominavam a troca de favores, o nepotismo e o clientelismo, foram herdadas da
Administrao Colonial que, em 1808, com a chegada da Famlia Real, trouxe uma busca do
espao pblico e a formao da burguesia nacional (COSTA, 2008).
Historicamente, at a Revoluo de 1930, o Estado Brasileiro era refm dos interesses
de uma elite agrria composta de aristocrticos proprietrios rurais. A urbanizao e a
industrializao que o Brasil experimentou a partir de 1930 fizeram com que o pas passasse
por um rearranjo poltico do Estado, atendendo s presses para uma modernizao deste por
parte da burguesia (TORRES, 2004). Neste contexto, Getlio Vargas comandou o movimento
de reformulao completa do Estado Brasileiro, o que abriu caminho para um amplo processo
de modernizao social e industrial. Para a Administrao pblica, as consequncias destas
transformaes so sentidas de maneira contundente quando o governo varguista criou rgos
governamentais como o Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP), com o
intuito de promover a montagem de uma mquina administrativa nos moldes do modelo
weberiano e com o objetivo de padronizar os principais procedimentos da Gesto Pblica.
Deve-se ressaltar que a reforma administrativa de Vargas foi um dos primeiros
esforos para superar o modelo patrimonial em voga no contexto brasileiro, embora suas
razes no tenham sido suplantadas. Estas ligaes, segundo Holanda (2000), so
caractersticas fundamentais do homem cordial brasileiro que, em sua caminhada e busca
pelo poder, no consegue distinguir os aspectos pblicos e privados.
Prosseguindo na reforma administrativa burocrtica, no contexto do governo militar dos
anos 60, surge um decreto lei que visava modernizar a Administrao pblica por meio da
utilizao de instrumentos gerenciais utilizados pela iniciativa privada. Alm da normatizao
e da padronizao de procedimentos nas reas de pessoal, compras governamentais e
execuo oramentria, desta reforma, buscava-se tambm estruturar a Administrao
pblica. As estratgias adotadas para alcanar tal estruturao seriam planejamento,
coordenao, descentralizao, delegao de competncias, controle e investimento em
administrao indireta (COSTA, 2008). Pelo projeto arquitetado e desenvolvido pelos
militares, a tentativa de modernizar a Administrao pblica, pela utilizao de tcnicas de
gesto contempladas pelo modelo gerencial, cristaliza, basicamente, por meio da
descentralizao administrativa para o gerenciamento indireto (TORRES, 2004; MATIAS-
PEREIRA, 2009).
Um dos maiores equvocos da proposta gerencial empreendida pelos militares consiste
em no realizar esforos para a criao de uma carreira de alto escalo, formando e
desenvolvendo administradores pblicos para os nveis de direo na gesto direta (COSTA,
2008). De modo geral, o problema foi contornado pela contratao de altos dirigentes para a
administrao direta por meio de recrutamentos nas empresas pblicas e nas sociedades de
economia mista, que pagavam salrios mais altos e abrigavam quadros mais qualificados.
Observa-se que, sob a tica da reforma de 1967, houve um aprofundamento da
descentralizao do Gerenciamento Pblico, o que ocasionou aumento da administrao
indireta.
Na tentativa de evoluir os quadros existentes, foi instituda uma nova reforma, que
aconteceu em 1995, dando incio ao modelo gerencial. Um dos objetivos da reforma gerencial
era o de tornar o Estado mais eficiente, mais capaz de prestar servios sociais, culturais e
cientficos com baixo custo e boa qualidade. Envolveu a descentralizao de trabalhos sociais
para estados e municpios; a delimitao mais precisa da rea de atuao do Estado; a
distino entre as atividades do ncleo estratgico; a separao entre a formulao de polticas
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e a sua execuo; a maior autonomia tanto para as atividades executivas exclusivas do Estado,
como para os servios sociais e cientficos que este presta; e, ainda, a segurana da
responsabilizao (accountability) atravs da administrao por objetivos (BRESSER-
PEREIRA, 1998).
Esta importncia, dada pela reforma gerencial de 1995 ao ncleo estratgico do Estado
e suas carreiras, indicou que a mudana no tinha por objetivo eliminar os conceitos clssicos
da Administrao Burocrtica, mas corrigi-los e dar-lhes maior enfoque estratgico. Assim,
Bresser-Pereira (2010) revela que, na reforma gerencial de 1995, no so eliminados
princpios burocratas como legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade, porm,
acrescentou-se o conceito de eficincia e buscou-se, na interpretao, entender o modelo
publicitrio tambm como transparncia.
Portanto, passa-se a aplicar como foco central na gesto do Estado Brasileiro, a partir
da reforma gerencial de 1995, a administrao por resultados. Deve-se ressaltar que, apesar da
nfase na gesto por resultados, no se pretendeu substituir a administrao por etapas. A
mudana reside na diminuio da nfase em processos legais detalhados. Neste contexto,
uma gesto pblica eficiente no pode deixar de contar com procedimentos regulares e
previsveis, que dificultem casusmos e a corrupo do aparelho estatal (BRESSER-
PEREIRA, 2010, p. 180).

3. Caracterizao do Contexto Histrico e da Administrao Pblica Angolana

Segundo Vergara (2008), Angola um pas formado por cerca de quatorze milhes de
habitantes, com predomnio de religio crist e formado por vrios grupos tnicos como
ovimbundos, umbundus, congos, luimbs, imbs e nianecas, caracterizada
por elevado despreparo tcnico-cientfico, alto ndice de analfabetismo, m
distribuio de renda, corrupo (um problema crnico no continente africano),
trfico ilegal de armas e diamantes, problemas com o repatriamento de refugiados,
baixa expectativa de vida e ndices extremamente deficientes de qualidade de vida.
No entanto, algum esforo tem sido realizado no sentido de superar as dificuldades
(VERGARA, 2008, p.713).
Foi colonizada de maneira coercitiva por Portugal de 1482 a 1975 atravs de laos
comerciais ou por vassalagem, geralmente dos pequenos aos grandes reis. (NGANGA,
2008). A Metrpole fundou as cidades de Luanda e Benguela com o fim precpuo de exportar
escravos. O porto de Luanda foi um dos facilitadores para Angola ser exportadora de escravos
para o Brasil (VERGARA, 2008).
Todavia, na conjuntura geopoltica e geoestratgica mundial, depois da Segunda
Guerra Mundial, surgiu a Organizao das Naes Unidas (ONU), em 24 de outubro de 1945,
que tinha como objetivo defender a autodeterminao dos povos oprimidos ou colonizados.
Os africanos ousaram lutar por todos os meios disponveis e engajaram-se em causas que os
ajudassem a obter as suas independncias (SLIPCHENKO, 1987). O povo angolano, no
estando a margem deste movimento libertador, lutou e alcanou sua Independncia
(MATROSSE, 2007; PACAVIRA, 1996). A luta de libertao nacional em Angola teve o seu
incio em 4 de fevereiro de 1961 e se estendeu at 1974, perodo em que se registra o 25 de
Abril, que se refere falncia da poltica colonial lusitana e a derrota militar sofrida nas ex-
colnias portuguesas da frica (CARDOSO, 2005).
Depois da assinatura dos acordos de Alvorii, no dia 15 de janeiro de 1975, entre o
governo portugus e os trs movimentos de libertao angolana - Frente Nacional de
Libertao de Angola (FNLA), Movimento Popular de Libertao de Angola (MPLA) e
Unio Nacional para Independncia Total de Angola (UNITA) -, formou-se um governo de

transio que tomou posse em 31 de janeiro do mesmo ano, composto por representantes dos
referidos movimentos e de Portugal (PATRICIO,1997).
Com a interveno de exrcitos estrangeiros no conflito, a situao deteriorou-se a
ponto de acontecer uma ruptura total dos acordos de Alvor. Desta forma, a Independncia de
Angola foi proclamada unilateralmente pelo MPLA, na capital do pas, Luanda, excluindo os
dois protagonistas do conflito que proclamariam as suas independncias em Ambriz e
Huambo, em cerimnia de contornos desconhecidos e em separado, que no chegaram a ser
reconhecidas na arena internacional (SLIPCHENKO, 1987). Cacete (2000) indica que a fora
do MPLA era to grande que, no tocante ao mercado de trabalho, a faixa salarial se tornou
restrita e pequena, onde para obter cargos de chefia era necessrio pertencer ao partido
dominante Movimento Popular de Libertao de Angola (MPLA). Desta forma, o
recrutamento era baseado em aspectos partidrios e no tcnicos.
Angola passa a conhecer, ento, os momentos mais conturbados da sua histria (1975-
1991), movida pela guerra entre o MPLA e a UNITA, transformando o pas no palco de
confronto leste-oeste com a presena de foras e apoios estrangeiros (frica do Sul, Cuba,
Estados Unidos, Unio Sovitica e Zaire). Desta forma, instalou-se uma das mais duradouras
guerras civis da histria, onde o petrleo e diamantes, recursos abundantes em Angola,
promoveram o financiamento da guerra, onde aconteceram fuzilamentos pblicos,
devastaes, mutilaes, desaparecimentos, corrupo e recrutamento de mercenrios em
diversos pases (CARVALHO, 2000; CACETE, 2000; KANDJIMBO, 2000; MARQUES,
2000, VERGARA, 2008). Neste sentido, Morgado (2000) evidencia que familiares lutavam
contra si mesmos, intelectuais tornaram-se agentes repressores e divulgadores de uma cultura
distante. Vergara (2008) acrescenta:

O trfico ilegal permitiu a troca de diamantes por armas. As estradas e os campos


de cultivo se tornaram um covil de minas que fazem de Angola, ainda hoje, o pas
campeo na instalao delas. medida que o pas se libertava do colonialismo
portugus, encarcerava- e no colonialismo ideolgico: o marxista-leninista.
Milhares de jovens foram enviados para estudar nos pases socialistas, como Unio
Sovitica, Alemanha Oriental e Cuba (VERGARA, 2008, p. 705).

Fruto de mudanas operadas no contexto internacional (o desmoronamento da Unio


Sovitica e a queda do Muro de Berlim, em 9 de novembro de 1989), os acordos de Nova
Iorque deram lugar ao fim da Guerra Fria e criaram-se premissas para negociar o acordo de
paz para Angola (Bicesse, Portugal) em 1991, entre o Governo e a UNITA, tendo fracassado
depois da realizao em 1992 (NGANGA, 2008). Com a ecloso do conflito ps-eleitoral, os
acordos de paz no alcanaram seus objetivos, pois, mais uma vez, viu-se uma guerra
sangrenta, devido ao poder blico que as partes possuam.
O colapso do Protocolo de Lusakaiii levou o conflito a prolongar-se, tendo como saldo
final a morte em combate do lder fundador da UNITA, em 22 de fevereiro de 2002, e, com a
sua componente militar fragilizada, aceitou assinar o Memorando de Entendimento de
Luenaiv, em 4 de abril de 2002, e alcanou-se uma paz que era muito esperada, apesar de
aparentemente tnue (CARDOSO, 2005).
Angola, nos momentos que antecederam a Independncia, recebeu o estatuto de
Provncia Ultramarina de Portugal o que, conforme diz a histria foi uma maneira
velada de os portugueses prosseguirem com a colonizao, esquivando-se das presses
internacionais para pr fim ao colonialismo. A Gesto Pblica Angolana foi, especificamente,
herdada do perodo colonial.
Neste sentido, a Administrao Pblica Angolana, seguindo uma tendncia mundial,
est sendo pautada em um conjunto de reformas. No entanto, observa-se que a evoluo

pblico-administrativa deste pas foi construda com fortes influncias de seu contexto
histrico-cultural, assim como no Brasil. Esta evoluo merece destaque a partir da Segunda
Repblica ou o chamado Estado Novo (1926-1974). Aqui, importa destacar que o lado da
instalao de um claro predomnio da Administrao Central sobre o Estado movido pelo
autoritarismo poltico e pelo intervencionismo econmico converteu-se na mais importante
pea de todo o aparelho administrativo (AMARAL,1998). Em consequncia, houve uma
expanso das suas funes, dos seus servios e dos seus funcionrios, tendo tambm a
extenso da Administrao Central suplantando a da Gesto Municipal. Em 1973, o peso
relativo do oramento estadual e dos oramentos das autarquias locais, no conjunto das
finanas pblicas, era, respectivamente, de cerca de 94% e 6% (INSTITUTO NACIONAL
DE ADMINISTRAO, 2001, p. 5).
Esta extenso da Administrao Central foi acompanhada pelo surgimento de um
controle ou predomnio do poder central sobre os rgos locais.

A lei reforou muito os poderes do Governo e dos seus representantes junto


das autarquias locais, os presidentes das cmaras municipais deixaram de ser
eleitos e passaram a ser livremente nomeados e demitidos pelo Governo, as
finanas pblicas locais foram submetidas a severos condicionamentos, alm
de terem reduzido (PROGRAMA DAS NAES UNIDAS PARA O
DESENVOLVIMENTO, 1991, p. 11).

Com algumas alteraes, este foi o quadro prevalecente at o incio da Terceira


Repblica, aps a Revoluo de 25 de abril de 1974 e, pode-se dizer, at a Independncia
Nacional e o surgimento de Angola como Estado (AMARAL, 1998).
Com a Independncia, foi instaurado um regime poltico de partido nico, designado
de fase monoltica (ou tambm de perodo revolucionrio). Esta fase iniciou-se em 1975 e
terminou, formalmente, em 1991, com a aprovao da Lei de Reviso Constitucional n. 16/91.
Ao fim da colonizao, a Administrao pblica tornou-se enfraquecida devido ao xodo de
funcionrios qualificados. Paralelamente, outros fatores contriburam para agravar a situao:
instabilidade poltico-militar, procedimentos burocrticos centralizadores e aumento
desordenado do nmero de trabalhadores.
Naquele perodo (19751991), o modelo de Organizao Administrativa Angolana
tinha um pendor fortemente centralizador, seguindo os princpios do centralismo
democrtico. A maioria das decises importantes era tomada a nvel central, em questes
polticas, econmicas ou financeiras. Foi, claramente, um perodo em que, alm de uma forte
concentrao no seio da administrao do Estado, havia igualmente uma centralizao, na
medida em que a organizao administrativa no contemplava outras formas de
gerenciamento das coletividades territoriais.
Neste perodo, pertinente expor que, em 1988, com a aprovao do pacote legislativo
do Saneamento Econmico e Financeiro (SEF), o Estado Angolano iniciou um mtodo de
desinterveno na economia atravs de um vasto processo de privatizaes e reprivatizaes.
Segundo Antnio (2004), aquele pacote legislativo que visava, essencialmente, a uma
reforma econmica, foi, na verdade, o ponto de partida de todo o processo de mudanas no
para alterar a funo pblica (ou de gesto de recursos humanos), mas para reduzir a
interveno do Estado na economia.
Angola (2011a) evidencia que a Lei n. 17/90 teve o mrito de dar o primeiro passo na
diferenciao do setor pblico administrativo e do setor privado, uma distino que terminou
com o modelo de organizao administrativa adotado aps a Independncia. At o surgimento
da referida lei, no havia diferena entre setor pblico administrativo, setor pblico
empresarial e setor privado, j que todos os trabalhadores estavam sujeitos ao Estatuto da Lei
Geral do Trabalho. Tratou-se, portanto, de um perodo em que foi abandonado o regime de
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carreiras da funo pblica da Administrao Colonial, no tendo sido adotado outro em sua
substituio. A mesma lei ainda reala que a mais importante reforma do perodo
revolucionrio foi, sem dvida, o primeiro passo no sentido da mudana de regime poltico,
com a aprovao da reviso constitucional de 1991, mediante a qual Angola se consagra como
um Estado Democrtico de Direito e um sistema poltico multipartidrio.
O Estado Angolano deu incio a um perodo de reforma administrativa em 1990, com
a aprovao da Lei n. 17/90, que versa sobre os princpios a observar pela Administrao
pblica. A referida Lei, foi aprovada com o objetivo de adequar a Gesto Pblica evoluo
da sociedade, o que exigiria uma reforma gradual e seletiva, cujo propsito era a melhoria do
servio prestado ao cidado. O prprio prembulo da lei admite que deveriam ser aprovados
princpios gerais de constituio da relao jurdica de emprego e gesto da funo pblica,
com o objetivo de criar condies administrao para recrutar, manter e desenvolver
recursos humanos necessrios realizao das suas funes (ANGOLA, 2011b).
De acordo com Antnio (2004), quela lei seguiu-se a aprovao de um conjunto de
decretos, quase todos relacionados com a gesto de pessoal do setor pblico, designadamente:
Lei n. 2/91 (procede alguns ajustamentos no aparelho central do Estado), Decreto n. 15/91
(sobre o horrio de trabalho); Decreto n. 22/91 (princpios gerais de recrutamento mediante
concurso pblico), Decreto n. 24/91 (princpios gerais sobre o regime de carreiras), Decreto
n. 25/91 (sobre a relao jurdica de emprego pblico) e Decreto n. 33/91 (regime disciplinar
dos funcionrios pblicos e agentes administrativos). Evidencia-se que todos estes decretos
foram aprovados no mbito de um programa de reforma administrativa do Governo de
Angola, iniciado com a Lei n. 17/90, que costuma ser considerada como o ponto de partida
de todo o processo. Entretanto, o mais correto estabelecer como momento do incio das
reformas o ano de 1988, com a aprovao do pacote legislativo do SEF, conforme refere-se
anteriormente.
O processo de reforma administrativa em curso enquadra-se nas aes iniciadas com a
aprovao da Lei n. 17/90. Na verdade, a caracterizao da Administrao pblica, descrita
anteriormente, foi enquadrada num marco poltico, ou seja: perodo colonial (at 1975),
perodo revolucionrio (1975 a 1991) e perodo democrtico (a partir de 1991). Entretanto, se
fosse feita uma demarcao peridica dos diferentes momentos da Gesto Pblica
Angolana, enquadrando-a nos mesmos perodos, tera-se o seguinte: administrao colonial,
administrao concentrada e centralizada e administrao com uma superficial
desconcentrao e ainda centralizada (ANTNIO, 2004).

4. O que Angola pode aprender com os avanos e limitaes da Modernizao da


Administrao Pblica Brasileira?

A anlise comparativa entre Brasil e Angola permite compreender as principais


aproximaes e distanciamentos dos dois pases no que tange a modernizao de suas
respectivas Administrao pblica. Deve-se destacar que ambos esto em processo de
modernizao da administrao pblica, porm, no Brasil, devido at sua histria
contempornea, a administrao pblica est mais bem fundamentada e atualizada frente s
demandas internacionais.
Os objetos de anlise, deste ensaio, so principalmente as relaes triangulares entre
Brasil, Angola e Portugal e o contexto no qual esto inseridos. Tanto Brasil quanto Angola
possuem razes lusfonas que condicionam a sua administrao pblica. No entanto, ambos se
desenvolveram em contextos diferentes. Estes dois fatores, de certa forma, aproximam e ao
mesmo tempo afasta a realidade da administrao pblica dos dois pases (VALADARES, et
al. 2011).

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No caso de Angola, as guerras civis, os problemas de trfico de escravos e diamantes e


a instabilidade do governo contriburam para a tardia formao de sua administrao pblica.
Desta forma, esta apresenta nveis mais atrasados, quando se compara ao Brasil e,
principalmente, nivel mundial. Neste contexto, as experincias brasileiras podem em muito
contribuir para o processo de modernizao do Estado Angolano. Como um irmo mais
novo, Angola pode refletir sobre os avanos e as limitaes da Administrao Pblica
Brasileira e adotar estratgias que evitem algumas importantes falhas e adaptem alguns
acertos do seu irmo mais velho.
Contudo, antes de evidenciar as principais contribuies do modelo de administrao
pblica brasileiro ao angolano, a Figura 03 evidencia, de forma sinttica, as principais
caractersticas da administrao pblica de cada pas, bem como as foras ambientais que
influenciam a modernizao da administrao pblica de cada pas. Deve-se entender que
todos os fatores mencionados na Figura 03 como os contextos histrico/cultural, poltico,
econmico/financeiro e social vo condicionar as caractersiticas da administrao pblica de
cada pas. Estas variveis podem ser consideradas fatores endgenos na anlise de
condicionanates da modernizao da administrao pblica, pois influenciam internamente a
administrao local. Um exemplo disso so as crises fiscais que muitos pases passaram nas
dcadas de 1980 e 1990 que, de certa forma, contriburam para a alavancagem de reformas
administrativas em todo o mundo. No entanto, cada pas modernizou-se de forma que
suplantassem os seus desafios prprios.

Figura 03: Caracterizao comparada das influncias para Modernizao da


administrao pblica de Brasil e Angola
Fonte: Resultados da Pesquisa, 2012.

Alm das influncias do contexto interno de cada pas, as reformas administrativas


sofreram influncias do macrocontexto mundial, ou seja, fatores exgenos. Estes podem ser
11

explicados pelas reformas administrativas em nvel global. Neste contexto de transformaes


mundiais, vrias reformas so propostas ao longo dos anos por diversos pases, porm, na
nsia de querer mudar apenas por mudar, como uma forma de acompanhar as tendncias bem
sucedidas de outros pases, muitos Estados tm suas experincias de reformas frustradas.
O Brasil est entre os pases que adotaram a reforma gerencial. Deve-se compreender
que as reforma gerencial brasileiro buscou trazer maior dinamismo, flexibilidade e foco nos
resultados. Isto um ponto positivo que Angola deveria se atentar. Entretanto, a reforma
gerencial no pode ser apropriada sem um filtro crtico. O que muitas vezes limitou a
efetividade da reforma gerencial foi o fato de muitos pases adotarem a noo gerencial sem
uma contextualizao adaptao ao contexto local. No Brasil, foi institudo um modelo
gerencial sem ao menos o modelo burocrtico ter sido implantado.
No levou-se em conta que o modelo cultural brasileiro traz consigo as razes da
colonizao, ou seja, o patrimonialismo e o clientelismo. Desta forma, os modelos de gesto
propostos pelas organizaes pblicas brasileiras deveriam considerar uma realidade que
inclusse os elementos culturais e no apenas o fato de satisfazer o desejo pelo novo. O fato
que o modelo gerencial no foi plenamente efetivo. O que se v prticas patrimonialistas,
burocrticas e gerenciais coexistindo na Administrao Pblica Brasileira que envolvem
sempre elementos diversificados e dimenses herdadas das crenas e prticas advindas da
formao scio-cultural e histrica do pas (CAPOBIANGO et.al., 2010).
A literatura clssica (JANOTTI, 1987; LANNA, 1995; NUNES, 1997; FAORO, 2000)
existente no Brasil referente Administrao pblica, destaca que a relao entre Estado e
administrao pblica possui sua raiz no desenvolvimento das prticas patrimonialistas
ocorridas desde o perodo colonial mediante a supremacia de Portugal sobre o Brasil. As
marcas deste perodo vo fomentar as atitudes polticas e as formas de gerenciamento da
coisa pblica expressas principalmente, nas prticas administrativas e estamentais.
Desta forma, caractersticas como personalismo, concentrao de poder, excesso de
formalismo, corrupo, baixa iniciativa, cultura de evitar conflitos bem como a baixa
flexibilidade que tomam aspectos mais evidentes na Administrao Pblica Brasileira.
Como discutido acima, estas caractersticas so muito influenciadas pelas razes
histrico/culturais brasileiras. Neste sentido, este aspecto se torna preponderante no Brasil.
Por mais que se buscou profissionalizar a administrao pblica brasileira, o que se percebe
ainda uma administrao pblica hbrida tendo como fator predominante o patrimonialismo.
Compreende-se que mesmo com suas importantes limitaes, a administrao pblica
brasileira ainda est em patamares superiores a da Angola, onde marcada por uma forte
concentrao do poder. Neste sentido, observa-se que o Brasil j avanou. Apesar de ainda
estar sob a gide de um modelo de administrao pblica hbrido, o modelo gerencial em
voga contribuiu para que a administrao pblica brasileira colocasse pelo menos em pauta
uma administrao por resultados, onde, uma gesto pblica eficiente visada.
As reformas burocrticas e gerenciais contriburam para uma maior eficincia da
administrao pblica brasileira, bem como maior descentralizao da tomada de deciso. No
que tange busca de atendimento necessidade dos cidados, o Brasil tambm superior
Angola. J se discute no pas, uma possvel administrao societal (PAULA, 2005) onde o
cidado teria uma participao ativa nas decises do governo. claro que este modelo ainda
est em construo, porm, o fato de se discutir uma maior participao do povo nas decises
j mostra o interesse de uma administrao pblica mais participativa.
Dentro do contexto histrico mundial e nacional, apresenta-se os modelos e tendncias
atuais, em particular, as correntes da Nova Gesto Pblica, de um lado, patrocinada pelo
neoliberalismo, inspirado nos governos da Gr-Bretanha e dos Estados Unidos, que
preconizam a adoo de prticas e ferramentas oriundas da iniciativa privada no mbito da

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administrao pblica, entendendo o cidado como cliente, e por outro lado, o Novo Servio
Pblico, que se baseia na participao do cidado como cogestor do servio pblico.
Com as relaes explicitadas acima, infere-se que a Administrao Pblica Angolana
pode muito se beneficiar com as experincias brasileiras. Uma das mais importantes lies
que antes de reformar o Estado necessrio opor um filtro crtico e compreender quais as
verdadeiras contribuies das reformas administrativas na administrao pblica. necessrio
fazer adaptaes para o contexto local. necessrio disseminar uma cultura de participao
coletiva, antes de se aplicar um modelo de administrao pblica societal, onde o povo deve
entender seu papel na administrao pblica para que consiga propor melhorias.
Considerando que a administrao pblica brasileira, mesmo com suas limitaes, est
em processo de modernizao, cabe Administrao Pblica Angolana entender que apesar
de possuir razes patrimonialistas e paternalistas, ela pode se modernizar e criar
mecanismos/critrios que visem suplante, mesmo que de forma parcial, tais caractersticas
marcantes. Deve-se ressaltar que as razes sempre sero evidentes, porm, cabe
administrao pblica prover os meios necessrios para que tenha uma administrao mais
democrtica e transparente.
Assim, confirma-se a ideia de que Angola deve sim atentar para os avanos e
limitaes da administrao pblica brasileira para que no cometa os mesmos erros. Neste
sentido, preciso ter conscincia de que a administrao pblica deve ser refletida e que seus
agentes e processos devem ser continuamente avaliados, para que se diminua a incidncia de
prticas relacionadas s razes coloniais lusfonas. Neste sentido, tanto Brasil quanto Angola
tm muito aprender.

5. Consideraes Finais

Considerando as realidades de Brasil e Angola, o contexto histrico-cultural, poltico,


econmico e social de cada pas, acredita-se que os caminhos para a transformao da
administrao pblica, devam no apenas se voltar para a transformao dos elementos que
compe o subsistema dos lderes, representado pelo paternalismo, mas tambm,
transformes que envolvam aqueles que compem o subsistema dos liderados, cujo sistema
dominante, no lhes permite sair da condio de expectador ou lhes estimula a continuar
adotando a postura de evitar o conflito.
Ao transferir as responsabilidades para cima ou deixar de exercer sua cidadania, os
indivduos desse subsistema contribuem para a manuteno da concentrao de poder, ao
mesmo tempo que, alimenta as prticas personalistas. Nesse sentido, compreende-se que as
contribuies (no as disfunes!) do modelo burocrtico idealizado por Weber, que deram
vida, de fato, as organizaes, particularmente a meritocracia; aliadas as contribuies do
modelo gerencial, particularmente, ao pretender retirar o foco do processo, levando-o para os
resultados propriamente ditos, constituem avanos fundamentais para a administrao pblica.
Os movimentos de reforma e modelos aqui expostos contriburam para a evoluo da
administrao pblica brasileira, no entanto, ao se atentar para os avanos e limitaes no
decorrer desta evoluo, Angola deve se ater para no se fascinar pelo novo, se rendendo
necessidade do discurso inflamado contra os antecessores, de modo que as novas propostas
ignorem sua realidade e promovam as reformas apenas no plano verbal, no plano ttico,
chegando, s vezes, ao nvel estratgico, mas sem criar as condies para a sua
operacionalizao.
Como em uma famlia, diferenas de personalidades haver entre os irmos
(Brasil e Angola), no entanto, interligados pelos laos familiares, que podem ser fortalecidos
quando o irmo mais velho compartilha de suas experincias com o mais novo,

13

auxiliando, este, no seu desenvolvimento no seio familiar, considerando os presupostos


assumidos neste estudo.

6. Referncias

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i
Os autores agradecem CAPES e FAPEMIG pelo apoio e incentivo a pesquisa.
ii
Acordo do Alvor, assinado entre o governo portugus e os trs principais movimentos de libertao de Angola
(MPLA, FNLA e UNITA), em janeiro de 1975, em Alvor, no Algarve, e que estabeleceu os parmetros para a
partilha do poder na ex-colnia entre esses movimentos, aps a concesso da Independncia de Angola.
iii
O Protocolo de Lusaka foi um tratado de paz que durou cerca de quatro anos e tinha como base a
desmobilizao das tropas da UNITA. O tratado foi assinado na capital de Zmbia, em novembro de 1994, mas a
guerra continuou at 2002, quando Jonas Savimbi, lder da Unita, foi assassinado. Por este motivo, a UNITA
deixou de ser um movimento armado e passou a ser uma fora poltica.
iv
Memorando de Entendimento de Luena foi um acordo entre as Foras Armadas de Angola (FAA) e a
UNITA para cessar-fogo definitivo.

16