rea Descentralizacin: Gobiernos Regionales y Locales
Descentralizacin:
Seguridad pblica: podemos mejorarla?
Ficha Tcnica
Autor : Dr. Carlos Humberto Alva Alva*
Ttulo : Seguridad pblica: podemos mejorarla?
Fuente : Actualidad Gubernamental, N 82 - Agosto
2015
Sumario
1. El mbito conceptual de la seguridad
2. Qu pasa aqu?
1. El mbito conceptual de la
seguridad
Uno de los temas de gran preocupacin
y que, ms all de los titulares y ocupar
un altsimo porcentaje de las noticias que
leemos y vemos todos los das, afecta sen-
siblemente la gobernabilidad a todo nivel
de gobierno, es la seguridad ciudadana.
Procuraremos precisar algunas reflexiones
sobre este tema.
Las jurisdicciones que ms sufren cotidia-
namente la arremetida de las mafias son
las locales. Algunos alcaldes han pedido la
salida de militares a las calles y toques de
queda y medida de suspensin de garantas
constitucionales que por ahora han recibido
el rechazo de las autoridades nacionales.
Qu es la seguridad?
La teora define a la seguridad como
la ausencia de peligro, dao o riesgo.
Tambin es la sensacin de confianza que
se tiene en algo o alguien, adoptando
medidas para ello. Es la combinacin de
la realidad con lo que el estado de seguri-
dad produce. El concepto de seguridad
proviene del latn securitas que, a su vez,
se deriva del adjetivo securus, el cual est
compuesto por se (sin) y cura (cuidado o
preocupacin), lo que significa sin temor,
despreocupado o sin temor a preocuparse.
De este concepto derivan muchos otros,
* Abogado por la PUCP, con estudios de maestra en Gerencia Social
y posgrado en Mediacin y Conciliacin. Exbecario de Mashav, la
Divisin de Cooperacin Internacional del Ministerio de RR. EE.
de Israel y de la Fundacin Friedrich Naumann, de Alemania.
rea III
Gobiernos Regionales
y Locales
como los de seguridad ciudadana, seguri-
dad pblica, seguridad privada, seguridad
social, seguridad en el trabajo, seguridad
industrial, seguridad ambiental, seguridad
alimentaria, seguridad jurdica, entre otros.
Cuando la palabra seguridad es utiliza-
da de modo adjetival, expresada en de
seguridad, significa que un dispositivo o
mecanismo est diseado para evitar ries-
gos o garantizar el buen funcionamiento,
como por ejemplo, cuando hablamos del
cinturn de seguridad; las sealizaciones
en la calle o en el trabajo son un buen
ejemplo de ello: son seales de seguridad.
Qu es la seguridad pblica?
La seguridad pblica es un servicio que
debe brindar el Estado para garantizar la
integridad de todos los ciudadanos y sus
bienes. La seguridad pblica implica que
los ciudadanos pueden convivir en armona,
cada uno respetando los derechos indivi-
duales del otro. Es un contrato social en el
cual el Estado es el garante de la seguridad
pblica y el mximo responsable a la hora
de evitar las alteraciones del orden social.
En este sentido, la seguridad pblica es un
servicio pblico cuya vocacin es de univer-
salidad, es decir, debe alcanzar a todas las
personas para proteger la integridad fsica
de los ciudadanos y sus bienes. Para esto,
existen las fuerzas de seguridad en nuestro
caso, la Polica Nacional que trabajan en
conjunto con el Poder Judicial, que tiene la
misin de aplicar los castigos que estipula la
ley, que pueden ir desde una multa hasta la
pena de muerte, segn el pas y la gravedad
del delito. Medidas estas de una disonancia
proverbial en nuestro pas.
Las fuerzas de la seguridad pblica deben
prevenir la comisin de delitos y reprimir
estos una vez que estn en curso o se
han producido. Tambin es funcin de
las fuerzas de seguridad perseguir a los
delincuentes y entregarlos a la Justicia, que
ser la encargada de establecer los castigos
correspondientes de acuerdo con la ley.
La seguridad pblica depende en gran
medida, de otros factores, como la efica-
Actualidad Gubernamental
III
Informes Especiales
cia de la polica, del funcionamiento del
Poder Judicial, de las polticas estatales y de
las condiciones sociales. Adicionalmente,
en nuestra organizacin municipal, que
colabora con este trabajo de prevencin
y represin, pero que en las condiciones
en que acta ha agotado su efectividad. A
ello se debe el reclamo de nuevas medidas.
Qu es la seguridad privada?
Seguridad privada es el conjunto de
bienes y servicios brindados por entes
privados, para proteger a sus clientes de
delitos, daos y riesgos. En una definicin
ms amplia, se define como seguridad
privada al conjunto de bienes y servicios
ofrecidos por personas fsicas y jurdicas
privadas, destinados a proteger a sus clien-
tes y a sus bienes y patrimonio de daos
y riesgos, a auxiliarlos en caso de delitos,
siniestros o desastres, y a colaborar en la
investigacin de delitos que los involucren.
La seguridad privada habitualmente trabaja
en forma auxiliar y complementaria a la
seguridad pblica, y requiere previa auto-
rizacin, licencia o permiso expedido por
las autoridades competentes. Por su lado, la
llamada industria de la seguridad privada
es el conjunto de elementos individuales y
organizacionales que brindan servicios de
seguridad, vigilancia, proteccin, investiga-
ciones, transporte de fondos, electrnicos
y mltiples, otros conexos a particulares,
empresas, instituciones, reparticiones gu-
bernamentales y otros demandantes. La
industria de la seguridad privada ha ganado
un lugar de relevancia tanto econmica,
por su dimensin y tasa de crecimiento,
como por haberse convertido en una de
las principales creadoras de empleo formal,
y por su aporte sustancial en la mejora de
la situacin general de seguridad de la
comunidad.
En nuestro pas se viene hablando ms
en trminos de seguridad ciudadana. Al
respecto, recogemos algunas reflexiones
hechas en el marco del documento Re-
flexiones sobre la seguridad ciudadana
del INICAM:
N 82 - Agosto 2015 III 1
III Informes Especiales
Hay que reconocer que la expresin seguridad
ciudadana como binomio gramatical no deja de
ser novsimo en nuestro pas, pues fue incorpo-
rado en la Constitucin de 1993, dado que tuvo
y tiene vigencia en varios pases del mundo;
sin embargo, responde a realidades distintas
a las nuestras y, por ende, no necesariamente
aplicables a nuestro querido Per. Todo ello se
refleja en los vacos, imprecisiones y omisiones
del marco jurdico. En este punto, es preciso
establecer algunas aclaraciones previas que
consideramos muy importantes para la lectura
y aplicacin del Plan nacional de Seguridad
Ciudadana:
a) La inseguridad ciudadana es un concepto di-
nmico que est vinculado con la condicin
de habitantes de una ciudad tanto en reas
urbanas como rurales. Se subraya, al mismo
tiempo, que la inseguridad no se restringe a
las ciudades.
b) La inseguridad ciudadana est esencialmen-
te referida a los efectos generados de ma-
nera directa por los riesgos y peligros fsicos
existentes en la comunidad y la delincuencia
en sus distintas formas; por tanto, en esta
etapa tambin se deben incorporar aspectos
de inseguridad ciudadana producidos por
fenmenos naturales o conmocin civil por
causas polticas.
c) La solucin al problema de la inseguridad
ciudadana no se limita al uso de la accin
preventiva y represiva por las fuerzas de
seguridad y otros medios de defensa, como
el Serenazgo y vigilantes particulares. Esto es
as porque la delincuencia es un problema
de mltiples dimensiones, de modo que su
derrota no se logra solo con el incremento
del nmero de efectivos policiales en las
calles u otras medidas que recaen en el
mbito de las consecuencias del delito, lo
que no est mal pero es insuficiente. Las
acciones que se emprendan para combatirla
deben apuntar tambin a sus causas.
d) La informacin para el diseo del Plan
nacional, su organizacin y su aplicacin
en la gestin de la seguridad ciudadana
es de carcter multisectorial, por lo que se
requiere la participacin e involucramiento
de todos los actores sociales que tienen la
posibilidad de intervenir en el diagnstico y
en las acciones. No obstante, es condicin
sine qua non que la accin multisectorial
sea estrechamente articulada y combinada
para construir sinergias que permitan lograr
efectividad y proactividad.
e) Aunque la lectura de la problemtica de la
inseguridad ciudadana pueda tener con-
notaciones de carcter poltico, el diseo y
la ejecucin del Plan nacional deben estar
claramente delimitados para evitar la inje-
rencia poltica, pues se trata de una temtica
que demanda un manejo prioritariamente
tcnico-profesional.
f) Aun cuando se reconoce que la seguridad
ciudadana es un hecho relacionado con los
fenmenos sociales, es importantsimo des-
tacar que estos pueden mejorar, empeorar,
neutralizarse, minimizarse, etctera, pero
nunca desaparecen, porque estn en la
esencia misma del ser humano, proclive a
cometer infracciones contra la ley. Es bueno
tambin precisar que los planteamientos
contenidos en el presente documento no
pretenden convertirse en la panacea para
una solucin inmediata del problema, ya
que lo que aqu se sugiere son medidas que
responden a un proceso que toma su tiempo
y cuyos resultados, medibles con indicadores
especficos, se apreciarn progresivamente
en la medida en que todos los actores go-
bernantes y gobernados se involucren.
g) Igualmente, es menester sealar que la
consultora realizada es producto del anlisis
III 2 Actualidad Gubernamental
de los diferentes factores que afectan la
seguridad ciudadana en el mbito nacio-
nal, para plantear, desde el punto de vista
tcnico, algunas frmulas de accin cuya
ejecucin corresponder directamente a
los servidores pblicos responsables de la
seguridad ciudadana, como autoridades
representativas, as como de la comunidad
en general, cuya proactividad y compromiso
debern ser una garanta de participacin
en bsqueda de resultados concretos
para lograr la paz y la tranquilidad en la
jurisdiccin. En este sentido, la labor de la
consultora no se traduce en una suerte de
frmula mgica para revertir de la noche a
la maana un problema social que acarrear
mucho tiempo encarar con efectividad.
h) Asimismo, las autoridades y los ciudadanos
estn saturados de diagnsticos realizados
por entidades gubernamentales, que re-
sultan muy dispersos y poco ajustados a la
realidad de la jurisdiccin donde se requiere
su aplicacin. Por eso buscan, con justa
razn, que se les brinde una alternativa ms
proactiva de solucin inmediata. Ocurre que
muchos de estos diagnsticos no han sido
enfocados y articulados desde el punto de
vista conceptual, estructural y operacional, lo
que hubiera permitido llegar a conclusiones
y recomendaciones acertadas para enfrentar
esta problemtica.
i) Observamos que ni gobernantes ni gober-
nados han interiorizado an el nivel de com-
promiso frente a esta problemtica que nos
afecta a todos y que puede llegar a lesionar
irreversiblemente lo ms importante que
tiene el ser humano, su vida, y que atenta
tambin contra su dignidad y su patrimonio.
Basta echar un vistazo a las convocatorias
del Gobierno Central para tratar este pro-
blema social, para ver que el ausentismo
de los titulares de entidades vinculadas con
el quehacer de la seguridad ciudadana es
notorio, y ms preocupante aun cuando
se trata de las principales autoridades. Se
desconoce que el anlisis de un asunto
tan grave como la inseguridad ciudadana
demanda un proceso en el que se debe ir
quemando etapas para dar pasos firmes en
la adecuada administracin del problema.
No se puede prescindir del diagnstico, que
incluye el enriquecimiento corporativo de los
participantes. Aunque la demanda de solu-
ciones inmediatistas es comprensible, estas
no ayudan a abordar, entender y encarar la
adecuada administracin del problema.
j) Se constatan serios problemas de concep-
tualizacin, con enfoques difusos y con-
tradictorios, que parten de la legislacin y
desembocan en la interpretacin individual
y colectiva. Urge contar con un enfoque con-
ceptual totalmente definido, que responda
al qu o cul es el problema, pues as
podremos identificarlo y delimitarlo; hecho
este diagnstico, entramos en el mbito
estructural/organizacional, que responde
al quin o quines toman a su cargo decir que sea enteramente ejecutable.
la responsabilidad de aplicarlo, mientras
el mbito operacional responde al cmo
administrar adecuadamente el problema.
k) De forma anloga, hay que reconocer
que la llamada seguridad ciudadana tiene
dos mbitos: (i) el estrictamente delictivo,
relacionado con la administracin de justi-
cia, y (ii) el no delictivo, vinculado con su
administracin en la comunidad.
En el primero tenemos el escenario de la pre-
vencin e investigacin de los delitos y faltas,
para combatir la delincuencia y velar por la
seguridad del patrimonio pblico y privado,
as como vigilar y controlar las fronteras, que
es un mandato constitucional (artculo 166 de
la Constitucin Poltica del Per) como parte
N 82 - Agosto 2015
del accionar complementario de otras autori-
dades competentes que cumplen labores de
operadores de justicia; y el segundo involucra
la labor del Gobierno Central, de los gobiernos
regionales y gobiernos locales, las acciones de
Defensa Civil, de los sectores gubernamentales
y de la sociedad organizada en general. En-
tonces, debemos interiorizar que los hechos
que impactan negativamente sobre la llamada
seguridad ciudadana no pertenecen solo al
mbito policial (...).
2. Qu pasa aqu?
Son diversos los debates que se han
generado, en diversas tribunas, pero lo
que vemos es que lejos de disminuir, la
inseguridad ha crecido y la alarma es tal,
que autoridades locales de Lima Metropo-
litana han puesto el grito al cielo y pedido
medidas extremas.
Qu es lo tenemos y cunto se avanzado?
Al parecer no mucho. Existe el Plan Nacio-
nal de Seguridad Ciudadana 2013-2018.
Hay, asimismo, un Consejo Nacional de Se-
guridad Ciudadana al cual en los hechos
el Presidente de la Repblica ha renunciado
y no ha merecido mayor atencin de las
mximas autoridades del Gobierno, lo que
expresa la desarticulacin estatal.
Queriendo establecer mayores sinergias,
se produjo una reunin de coordinacin
el pasado 25 de junio adonde asistieron
16 alcaldes de Lima Metropolitana y re-
presentantes del resto. El alcalde de San
Juan de Miraflores solicit al trmino de la
reunin que el Gobierno nacional declare
120 das de toque de queda en la ciudad
de Lima como medida de emergencia por
la inseguridad ciudadana que se vive en
la capital del pas.
Este era el burgomaestre que haba solici-
tado la salida de las fuerzas armadas a las
calles, y abandon la reunin porque la
autoridad del Gobierno central desestim
varias de las propuestas de los alcaldes en
materia de seguridad ciudadana, entre
ellas, el pedido de que el ejrcito patrulle
las calles en apoyo de la Polica Nacional.
Antes de retirarse solicit que se tomen
decisiones claras y fuertes y argument
que su pedido tiene asidero legal. Legal
o no, habra que revisar la factibilidad de
ello. Que una cosa sea (aunque forzada-
mente) jurdicamente posible no quiere
Ya un general en retiro ha sealado que
soldados con propinas no pueden estar
haciendo esa labor, adems de que se
tiene ahora un nmero nfimo de efecti-
vos militares. Y otra cosa muy importante:
estn los soldados preparados para un
patrullaje en zonas civiles y enfrentar a
los delincuentes?
La oferta del titular del Ministerio del
Interior fue la descentralizacin de la
unidad policial motorizada Los Halco-
nes, cuyos integrantes patrullarn las
calles de Lima a fin de hacer frente a la
 rea Descentralizacin: Gobiernos Regionales y Locales
inseguridad ciudadana, sobre todo en el
caso de los delitos menores. Asimismo,
se anunci que la PNP aplicar medidas
ejemplares contra los agentes policiales
que usen su arma en estado de ebriedad
y contra aquellos que sean dados de baja
por medida disciplinaria. El alcalde de
San Isidro tambin ha planteado que el
saldo del presupuesto del Mininter pase
a municipios para seguridad ciudadana.
El ministro del Interior ha fijado reiterada-
mente su posicin contraria a la propuesta
de que las Fuerzas Armadas salgan a res-
guardar las calles ante el creciente temor
de la ciudadana por la delincuencia. No
busquemos soluciones que son peores que
la enfermedad, ha sido su respuesta. Y
sobre los sondeos de opinin que indican
que la mayora de la poblacin est de
acuerdo con que los militares apoyen a la
Polica en la lucha contra la inseguridad
ciudadana, los calific de chantaje de
las encuestas y que frente a ello debe
actuarse responsablemente.
Otros acuerdos tomados son los siguientes:
Patrullaje integrado: Se acord implementar
un patrullaje que integre a serenos y policas en
cada distrito. Los alcaldes pidieron al Mininter
que agentes policiales de franco se incorporen
de manera gratuita a las unidades de serenazgo
las 24 horas del da. Actualmente, algunos
policas son contratados en su da de franco
por municipios, a fin de reforzar la vigilancia de
sus serenazgos. Esta medida se aplicar princi-
palmente en los distritos que tengan menores
recursos econmicos. Las municipalidades no
tendrn que pagar por estos servicios.
Otra medida a ejecutarse en conjunto por las
autoridades municipales y del sector Interior
ha sido la culminacin del perfil y manual del
sereno. Desde ahora, los agentes de serenazgo
sern capacitados para trabajar de forma ms
articulada con la polica.
Adecuacin de jurisdicciones: Las auto-
ridades municipales tambin han pedido la
adecuacin de las direcciones territoriales de la
polica a las jurisdicciones distritales, ya que al-
gunas no coinciden. Representantes de la polica
respondieron que adecuarn progresivamente
sus demarcaciones territoriales a las jurisdiccio-
nes distritales. No obstante, indicaron que esta
reestructuracin debe ser establecida por el
Estado Mayor. Precisaron que esta problemtica
viene de muchos aos atrs.
Financiamiento para seguridad: Los al-
caldes han pedido que el Gobierno nacional
transfiera recursos a las municipalidades para
fortalecer los centros de control y comunicacio-
nes de seguridad, especialmente a los distritos
con mayores necesidades financieras. Incluso,
el alcalde de San Isidro, volvi a proponer una
mejor distribucin del impuesto de alcabala
(que grava las transferencias de inmuebles).
Velarde plantea que el 60% de lo recaudado
vaya para la municipalidad donde se ubique el
inmueble y que el 10% del monto sirva para
costear la seguridad ciudadana.
En la actualidad, es Lima Metropolitana la mu-
nicipalidad que recauda este impuesto y luego
lo redistribuye entre los municipios locales. La
iniciativa, segn el alcalde, ser sustentada en un
proyecto de ley para modificar el artculo 29 de
la Ley de Tributacin Municipal. No hubo una
respuesta directa a este pedido por parte del
Mininter, pero s se record que de los S/.250
millones disponibles en el 2014 para proyectos
municipales de inversin pblica en seguridad,
solo se utilizaron S/. 75 millones. Esto se debi
a que los municipios no presentaron proyectos
de inversin, a pesar de contar con asesora
gratuita del Ministerio de Economa.
Armas no letales: A pesar de que el uso de
armas no letales por parte de agentes de sere-
nazgo no era parte de la agenda de la reunin,
el tema ha quedado abierto para debate en las
mesas de dilogo entre el Mininter y las mu-
nicipalidades. El propio alcalde metropolitano
ha declarado a favor de que los serenos porten
armas no letales en su patrullaje. El Mininter
ha aclarado, sin embargo, que es incorrecto
decir que se trata de armas no letales, ya que
son solo menos letales, pues hay casos de
personas fallecidas por armas elctricas. Por
ello, las autoridades de este sector sealan que
antes de pensar en aprobar la medida, se tiene
que establecer cmo sera la capacitacin de
los agentes de serenazgo y la responsabilidad
que acarreara para los serenos, e incluso para
los propios alcaldes, el uso y mal uso de este
tipo de armas.
El ministro del Interior tambin ha anun-
ciado que la Polica Nacional aplicar
medidas ejemplares contra los agentes
policiales que usen su arma en estado de
ebriedad y contra aquellos que sean dados
de baja por medida disciplinaria. El titular
del sector ha anunciado asimismo que, en
el marco de la delegacin de facultades
otorgadas por el Congreso de la Rep-
blica, su cartera elaborar entre 20 a 30
propuestas de ley, una de las cuales con-
templa medidas disciplinarias que buscan
sancionar a policas que hacen mal uso de
sus armas. En ese sentido, adelant que al
polica que use su arma estando ebrio, se
le dar de baja inmediatamente, mientras
que a aquellos que sean dados de baja
por medida disciplinaria se les cancelar
su licencia de portar armas durante un
plazo de 10 aos.
El pasado 1 de julio se publicaron las leyes
autoritativas de delegacin de facultades al
Ejecutivo, una de ellas, la Ley N 30336
para legislar en materia de seguridad
ciudadana, fortalecer la lucha contra la
delincuencia y el crimen organizado,
concretamente:
a) Fortalecer la seguridad ciudadana, la lucha
contra la delincuencia y el crimen organizado, en
especial para combatir el sicariato, la extorsin,
el trfico ilcito de drogas e insumos qumicos,
la usurpacin y trfico de terrenos y la tala
ilegal de madera.
b) Supervisin, gestin y control migratorio;
fortalecer el control del trnsito y del transporte;
as como de los servicios aduaneros, puertos y
aeropuertos.
c) Fortalecer los servicios de seguridad privada
y el uso de los sistemas de video vigilancia y
radio comunicacin.
d) Potenciar la capacidad operativa, la organiza-
cin, el servicio policial y el rgimen disciplinario
de la Polica Nacional del Per.
e) Promover y fortalecer el sistema penitenciario
nacional en materia de infraestructura, salubri-
dad, seguridad, ejecucin penal, concesiones,
vigilancia y control; as mismo, mejorar el marco
regulatorio del tratamiento de reclusin juvenil.
f) Optimizar el sistema nacional de los registros
pblicos, con la finalidad de garantizar la
Actualidad Gubernamental
III
seguridad jurdica, previniendo la comisin de
fraudes y la afectacin de derechos de terceros.
g) Fortalecer el Sistema de Defensa Jurdica del
Estado, con especial nfasis en el aseguramiento
del pago de las reparaciones civiles por delitos
en agravio del Estado.
De estos, uno de los temas ms delica-
dos son los contemplados en el inciso
d) descrito. Est comprobado que las
mafias actan en simbiosis con algunos
malos elementos policiales, en ocasiones
oficiales. Estos indeseables manchan el
uniforme y tiran al suelo los esfuerzos por
modernizar y acercar la polica al pueblo.
Es necesario promover una generacin
de incorruptibles en el cuerpo policial
e insertar mecanismos ms efectivos de
vigilancia ciudadana.
Cuando estbamos concluyendo este
artculo se conoci que por unanimidad,
el Consejo Nacional de Seguridad Ciuda-
dana (Conasec) aprob un conjunto de
acuerdos orientados a mejorar el cumpli-
miento del Plan Nacional de Seguridad
Ciudadana 2013-2018 as como los
niveles de proteccin a la poblacin en el
pas. Por primera vez particip el premier
en lo que va de su mandato.
Entre los temas aprobados, se encomend
a los ministerios de Economa, de la Mujer
y de Justicia, en coordinacin con la secre-
tara tcnica del Conasec, la presentacin
de una propuesta de ley, que busca que
los Gobiernos regionales y locales cuenten
con la posibilidad de recurrir al Fondo de
Promocin a la Inversin Pblica Regio-
nal y Local (Foniprel) para proyectos de
inversin en prevencin y atencin de la
violencia familiar y sexual.
Se determin tambin solicitar a los
sectores e instituciones involucrados en
la implementacin de actividades del
plan nacional relacionadas con los pro-
gramas de prevencin social, dirigidas a
los mbitos educativo y de rehabilitacin
y/o reinsercin penitenciaria, intensifi-
car sus acciones y extender sus labores
para mejorar los resultados previstos en
estas materias. Se solicitar tambin al
Ministerio Pblico extender las acciones
de justicia juvenil restaurativa a todo el
pas, ante los resultados positivos que se
registran en las zonas focalizadas. De igual
modo, se exhort a los responsables de los
sectores e instituciones del Conasec a que
pongan el mximo esfuerzo y responsa-
bilidad en alcanzar las metas establecidas
para el cumplimiento de los compromisos
asumidos en la matriz de acciones priori-
zadas para 2015 en seguridad ciudadana.
Se pidi a los integrantes del Conasec
que remitan a la Direccin General de
Seguridad Ciudadana informacin sobre
las acciones adoptadas y los resultados
obtenidos, respecto al plan 2013-2018,
en el primer semestre de este ao.
N 82 - Agosto 2015 III 3
III Informes Especiales
La descentralizacin y sus expresiones de fracaso
Ficha Tcnica
Autor : Anbal Salazar Trigoso*
Ttulo : La descentralizacin y sus expresiones de
fracaso
Fuente : Actualidad Gubernamental, N 82 - Agosto
2015
Sumario
1. Introduccin
2. El contralor afirma que la descentralizacin
ha fracasado
3. La regionalizacin frustrada
4. La descentralizacin, un fracaso? Por
Andrs Vera Crdova, El Regional de Piura
5. Fracaso de la descentralizacin? Por Jaime
de Althaus, magster en Antropologa
6. Descentralizacin: la reforma inconclusa
7. Conclusiones
1. Introduccin
El presente artculo har reflexionar a
nuestros lectores ms aun si consideramos
que el mismo efecto multiplicador se
genere en las autoridades y funcionarios
del gobierno, para que se tomen decisio-
nes urgentes con el objeto de corregir la
situacin existente dndose cumplimiento
al mandato constitucional en su artculo
190.
Al respecto, considerando las opiniones y
puntos de vista de algunos expertos en la
materia, se transcriben algunos artculos
que tienen directa relacin con el nuestro
y que fundamentan nuestras conclusiones.
2. El contralor afirma que la des-
centralizacin ha fracasado
Fuad Khoury dice que el proceso no ha
funcionado porque no tiene visin hacia
el ciudadano.
A raz de los cuestionamientos a algunos
Gobiernos regionales, como el de ncash
o Cajamarca, el contralor Fuad Khoury hace
un balance de la labor que hace la institu-
cin que dirige en los departamentos del
pas y de la regionalizacin. Afirma que
no existe un sistema nacional de control.
Quin paga a los auditores en el
interior del pas?
El Sistema Nacional de Control est com-
puesto por la Contralora y las oficinas
de control institucional (OCI). Hay 2.500
instituciones que debo vigilar, de las cuales
250 tienen jefes de OCI contratados por
m, 500 contratados por las entidades y la
* Experto en administracin pblica. Exdocente universitario: en
Ricardo Palma y Alas Peruanas, asesor del Congreso de la Repblica.
III 4 Actualidad Gubernamental
diferencia no tiene control. De estas 500
oficinas, todo (el personal) es pagado por
el alcalde, el presidente regional o alguna
entidad del Gobierno central. Por eso digo
que no existe sistema nacional de control,
porque en la medida en que no hay inde-
pendencia y autonoma, y estas personas
no reporten al contralor, la corrupcin va
a seguir. Es el peor escenario de un pas.
El control es pagado por el alcalde o el
presidente regional.
Qu solucin propone?
Apenas llegu propuse un proyecto para
transferir ese personal a mi control, pero
no se ha financiado. Me han dado los
recursos solo para una parte. Como es
personal de ellos, en la medida en que
los auditores hurguen un poquito en las
cuentas los botan.
Por qu est fallando la descentra-
lizacin?
Los anlisis que se deducan de nuestras
acciones de control nos decan que algo
no funcionaba. Por eso, a mediados del
ao pasado, nos asociamos con Apoyo
Consultora para hacer un estudio sobre
10 aos de descentralizacin y lo vamos
a presentar en los prximos das con una
serie de recomendaciones. Una primera
conclusin es que ni los Gobiernos re-
gionales ni las municipalidades estaban
preparadas para dar un servicio al ciuda-
dano. Fue una irresponsabilidad transferir
funciones a entidades que no estaban
preparadas.
Y cul es el balance?
Segn este anlisis, la descentralizacin
ha fracasado porque es un modelo que
no tiene una visin hacia el ciudadano.
3. La regionalizacin frustrada
Segn Javier Azpur; coordinador ejecutivo
del Grupo Propuesta Ciudadana:
En las ltimas cuatro dcadas hubo diversas
iniciativas descentralistas que carecieron de
coherencia y sostenibilidad. Avances, retrocesos
y muchas frustraciones han sido el resultado
predominante en esta etapa. Podemos rastrear
el inicio de la actual tendencia descentralista
a inicios de los sesenta, cuando el gobierno
democrtico de Fernando Belande estableci
la eleccin popular y directa de las autoridades
provinciales y distritales. El gobierno militar de
fines de la dcada regres al mecanismo de la
designacin aunque, paradjicamente, estable-
ci instancias desconcentradas en los departa-
mentos, denominadas inicialmente Comits
Departamentales de Desarrollo, para luego
transformarse en Organismos Regionales de
Desarrollo (ORDE). Estas instancias estuvieron
presididas por el jefe militar del departamento;
estaban encargadas de coordinar y promover las
acciones del sector pblico en cada jurisdiccin
N 82 - Agosto 2015
con una clara dependencia del poder central. Su
objetivo era orientar e impulsar el desarrollo del
departamento. El cambio de nombre obedeci
a una nueva perspectiva de abordar espacios
ms amplios que resultaran de la conformacin
de nuevas demarcaciones regionales, pero
este paso nunca se lleg a dar. Es importante
resaltar que el gobierno militar tuvo un conte-
nido reformista, socialmente inclusivo, con un
sentido totalmente distinto a su tradicional rol
de defensa de los intereses de una oligarqua
incapaz, insensible, racista y excluyente..
La regionalizacin fue incluida en la Constitucin
de 1979 como una caracterstica fundamental
del Estado peruano, lo que reflejaba el con-
senso, por lo menos discursivo, de las diversas
corrientes polticas democrticas. Es en el largo
y trabado proceso de implementacin de la
regionalizacin que se expresaron las resisten-
cias del poder poltico y econmico. Se gener
una dinmica desarticulada e intermitente, que
reflej la poca disposicin de los gobiernos
democrticos de los ochenta y de la oposicin
conservadora para avanzar en esta reforma.
Al evaluar esta experiencia sera injusto no tomar
en cuenta el gran desafo que significaba llevar
adelante el proceso de regionalizacin en un
contexto de profunda inestabilidad econmica
y poltica. Varios fenmenos confluyeron para
hacer mucho ms difcil el camino de esta re-
forma democratizadora, entre ellos: la inflacin
transformada luego en hiperinflacin; la guerra
declarada por el terrorismo contra la demo-
cracia; la profundizacin de la inequidad, la
desigualdad y la exclusin extrema; as como la
paulatina pero creciente prdida de legitimidad
del sistema de partidos y del propio rgimen
democrtico. Es bueno recordar que en ese
momento no exista el consenso internacional
que hoy tienen la descentralizacin y la partici-
pacin ciudadana.
Sera igualmente errneo no ponderar adecua-
damente la incapacidad de los gobiernos y de
la clase poltica para conducir el proceso como
un factor que llev a la frustracin de la reforma
y que facilit la imposicin del hipercentralismo
en el nuevo rgimen autoritario del fujimorismo.
Aspectos relevantes en el fracaso de este proyec-
to democratizador fueron los serios problemas
de su diseo e implementacin, entre ellos:
a) ausencia de un proyecto descentralista que
ordenara la agenda nacional sobre el tema;
b) creacin de una instancia regional de
gobierno con una composicin confusa y
asamblesta, difcilmente sostenible;
c) desproporcin absoluta entre las competen-
cias transferidas y los recursos y capacidades
existentes para ejercerlas.
Todo ello bloque el adecuado funcionamiento
de los gobiernos regionales y contribuy a
generar un rpido proceso de deslegitimacin
de estas instancias, las cuales corrieron la misma
suerte que el Congreso, cerrado por Fujimori
en 1992 como parte del autogolpe. Lo lamen-
table es que, en ambos casos, esta imposicin
dictatorial se realiz con el apoyo de la amplia
mayora de la poblacin.
4. La descentralizacin, un fra-
caso? Por Andrs Vera Crdo-
va, El Regional de Piura
Los presuntos actos de corrupcin que
corroen las regiones conllevan reflexio-
 rea Descentralizacin: Gobiernos Regionales y Locales
nar respecto a la descentralizacin. No
existe regin u alcalda que se salve de
los cuestionamientos y de realidades que
se conocen pero que el Estado y tambin
la sociedad civil soslaya. En la mayora de
sealamientos los hechos corruptos son
verdad, pero el sistema mismo les otorga
legalidad mediante diversas formas. Sin
embargo, nada de ello es exclusividad de
las autoridades regionales y locales, se vive
a diario en todo el pas.
Un primer aspecto que hace frgil la des-
centralizacin es la inexistencia de parti-
dos polticos en el pas. Los existentes no
son organizaciones slidas y democrti-
cas; muchas veces se constituyen para un
proceso eleccionario y desaparecen con
l; en otros casos, se llenan de trnsfugas
que nada bueno aportan a la precaria
democracia peruana.
Frente a esta crisis an insalvable, se
forman los movimientos regionales, or-
ganizaciones caudillistas, sin ideologa ni
nada. Despus de un triunfo, el persona-
lismo se impone y los familiares o amigos
cercanos copan el poder en desmedro de
la voluntad popular.
Esta situacin se expande y se consolida
por los vacos en la legislacin electoral.
Basta que alguien diga que quiere ser
candidato y cualquiera organizacin les
otorga el vientre de alquiler. Existen
muchas personas que pasan de un lugar a
otro sin tener en cuenta ideologa, doctri-
na, programa, y aspectos ticos. Los ejem-
plos en todas las regiones son mltiples.
Convertirse en candidato simplemente
es una farsa. Las elecciones internas son
acomodos de una cpula para personajes
convenidos.
En el contexto mencionado, un presidente
regional y los alcaldes actan a su albe-
dro. Los presupuestos son manejados al
antojo del poder presidencial o alcaldis-
ta o de un poder oculto, el cual decide
proveedores y valores referenciales.
La legislacin permite llegar hasta el
110% del valor referencial para hacerse
de una buena pro. Tras eliminar a los
postores incmodos, siempre gana al-
guien cercano al poder. Los organismos
de control son ciegos y no fiscalizan en
absoluto nada.
La fiscalizacin y el control no deben
ser solamente procedimientos formales
y tardos; deben incorporar la inteligen-
cia como una estrategia para llegar a la
verdad. Para toda Ancash eran conocidos
los negociados entre la Organizacin de
Estados Iberoamericanos para la Educa-
cin Ciencia y Cultura (OEI) y el Gobierno
regional.
La experiencia de Ancash lleva a colegir
la dbil accin de fiscalizacin, control y
juzgamiento que existe en el pas. Miem-
bros de la Polica Nacional, integrantes
del Ministerio Pblico, funcionarios de la
Contralora, algunos magistrados, e inclu-
so parte de la sociedad civil, se coluden
en los fines protervos de la corrupcin.
Rehyen a sus responsabilidades y abdi-
can a sus competencias, se presume por
dinero o prebendas. Esta prctica no es
nueva, se da desde la poca de la Colonia
y se mantiene hasta la fecha.
La corrupcin enraizada en la estructura
del Estado y de la sociedad, y que ahora
parece tener rostro regional, va ms all
de las regiones. Varios proyectos de agua
y alcantarillado son gestionados por per-
sonajes oscuros en el mismo Ministerio de
Vivienda, desde Lima negocian montos
y hasta proveedores. En las principales
ciudades, los ganadores son empresas
poco calificadas para estos trabajos y los
resultados son catastrficos. El responsa-
ble es el alcalde o el funcionario regional
que en un momento de euforia crey que
todo iba a salir bien.
La descentralizacin es un proceso irre-
versible; no es buena per se; es un medio
para desarrollar un territorio mediante la
gestin y el empoderamiento de su pro-
pia poblacin y del uso de sus recursos.
En este territorio, cada poblador tiene la
opcin de escoger a sus autoridades y a
sus lderes y esperar de ellos honestidad
y transparencia. Frente al equvoco, se
encuentra la institucionalidad y la misma
sociedad civil para decir basta o hasta aqu
noms. Creer que la corrupcin estatal es
solo de las regiones, es un gran equvoco
que debe ser aclarado.
5. Fracaso de la descentraliza-
cin? Por Jaime de Althaus,
magster en Antropologa
Los planes de gobierno de las candidaturas
presidenciales suelen ser un listado de
objetivos y medios ms o menos tcnica
y polticamente correctos. No conviene,
por supuesto, preocupar al electorado
con el planteamiento de problemas
de compleja solucin que puedan de-
mandar decisiones de dudoso efecto
proselitista.
Nos vamos a quedar eternamente con
estas regiones que no son regiones sino
departamentos, la mayor parte de las
cuales carece de la masa crtica suficiente
para administrar todas las competencias
que ahora tienen y ejecutar la inversin
necesaria? Vamos a seguir multiplicando
los niveles de gobierno y el nmero de
municipalidades?
Ahora resulta que hay ms de 2.200 mu-
nicipalidades de centro poblado, ms
que las mil 800 y pico municipalidades
distritales, y esas hijastras tambin tienen
derecho a presupuestos que las provin-
ciales deben entregarles. No vamos a
recentralizar cuando menos capacidades
Actualidad Gubernamental
III
de coercin o sancin a los gobiernos
regionales que desacaten normatividad
sectorial nacional?
Es obvio que a la clase poltica subnacio-
nal no le interesa en lo ms mnimo la
formacin de verdaderas regiones ni la
simplificacin de los niveles, porque la
proliferacin de gobiernos regionales y
municipales es lo que asegura mayores
oportunidades ocupacionales. Se trata
de multiplicar los feudos, a costa del
erario nacional y de la racionalidad de la
inversin pblica. En realidad, los nicos
interesados en promover un movimiento
de integracin de regiones en un nmero
menor son, en teora, los pueblos, y, en
la prctica, los empresarios. Estos ltimos
tienen inters en la ejecucin de proyectos
y servicios que integren espacios econ-
micos macrorregionales.
De hecho acabamos de ver cmo, en un
hecho sin precedentes, la Federacin de
Cmaras de Comercio de la Regin Sur,
donde est la de Arequipa, acaba de hacer
suya una declaracin de la Cmara de
Comercio del Cusco en relacin al conflicto
por el proyecto Majes-Siguas. Frente a los
intereses divisionistas de los polticos, apa-
recen los intereses integracionistas de los
empresarios. Si la Fedecam Sur logra crear
el marco para la solucin del conflicto,
podra proponer ms adelante liderar un
movimiento para integrar departamentos
en regiones verdaderas.
Es un fenmeno nuevo la emergencia
de los gremios empresariales regionales
como interlocutores, como sociedad civil.
Un reflejo del nacimiento de burguesas
regionales. Ahora hace falta que la lite
nacional empiece a retornar a los partidos
polticos. Es la siguiente etapa.
6. Descentralizacin: la reforma
inconclusa
Bruno Revesz es politlogo y director del
Centro de Investigacin y Promocin del
Campesinado de Piura.
Desde hace ms de dos dcadas, el tema de la
descentralizacin est en la agenda poltica de
muchos pases latinoamericanos como Mxico,
Venezuela, Colombia, Bolivia, Chile, Argentina
y Per. Ms all de la diversidad de las expe-
riencias nacionales ligada a lo especfico de los
contextos polticos y al peso de las herencias
histricas e institucionales, los analistas de
estas reformas destacan su carcter ambiva-
lente y errtico, y la coexistencia de avances
y retrocesos. El Per no hace excepcin a esta
situacin, pero representa un caso sui generis
por haber emprendido desde el regreso a la
democracia luego del Gobierno Revolucionario
de las Fuerzas Armadas (GRFA) dos procesos
de descentralizacin de ndoles notoriamente
diferentes, en sus dispositivos claves y en sus
finalidades.
La reforma del Estado propuesta por la Consti-
tucin aprobada en 1979 introduce una nueva
estructura de representacin. En esta se propone
N 82 - Agosto 2015 III 5
III Informes Especiales
mediatizar de manera diferente la relacin de
la sociedad con el Estado, mediante la creacin
de nuevas instituciones polticas y democrticas:
la Asamblea Regional y el Consejo Regional,
que constituyen respectivamente el legislativo
y el ejecutivo del gobierno regional, bajo cuya
direccin funcionar la administracin pblica.
El presupuesto tcito de la apuesta era que la
movilizacin democrtica, expresndose por
estas nuevas instancias, as como la interaccin
al nivel subnacional entre Estado y sociedad,
seran el fermento que dara cuerpo a la
aspiracin de larga data, de contrarrestar las
enormes desigualdades entre Lima y las perife-
rias territoriales del pas, mediante la alteracin
del rgimen de acumulacin y el desarrollo de
economas regionales. En esta perspectiva se
implement una nueva organizacin territorial
del pas, el plan nacional de regionalizacin. La
promulgacin de la ley de base de las regiones
que fijaba su nmero y designaba sus capitales,
dio pie a la creacin por una ley especfica a
partir de 1989 de cada una de ellas, en base
a la integracin de departamentos vecinos, as
como a la realizacin de las primeras elecciones
regionales en la historia del Per.
Como es sabido, esta primera reforma, de la
cual nunca se ha hecho un balance serio, fue
interrumpida brutalmente por el autogolpe de
Fujimori en 1992, preludio a un proceso de
recentralizacin autoritaria, mediante el cual se
impulsaron, desde arriba, reformas neoliberales
(primaca de la economa de mercado, aper-
tura comercial, privatizacin de las empresas
pblicas, etc.).
Si la primera regionalizacin fue criticada por
ser excesivamente parlamentarista o asam-
blesta, la segunda peca del exceso inverso, el
presidencialismo. El abanico de mecanismos de
participacin o de control (consejos regionales,
consejos de coordinacin regional, audiencias
pblicas) afecta relativamente poco la capacidad
de decisin del presidente regional y de sus
gerencias. Se trata de proteger, hoy diramos
blindar, el ejecutivo regional, contra las
presiones y reivindicaciones de sus administra-
dos que podran poner en peligro el sagrado
equilibro macroeconmico.
As, el concepto central del segundo proceso
de descentralizacin y regionalizacin, es el ca-
rcter gradual de la reforma, una preocupacin
entendible y legtima, pero que en los hechos,
propicia un control rgido de parte del gobierno
central, en reas claves del desempeo de los
gobiernos subnacionales, restringiendo en for-
ma aleatoria su margen de maniobra.
En lo que sigue, presentamos escueta y se-
lectivamente, algunos de los puntos crticos o
ambivalentes que contribuyen a que como lo
mostraron los resultados del referndum del
2005 la ciudadana en su mayora, no se siente
parte de la descentralizacin.
Las transferencias de funciones, atribuciones y
recursos se han hecho en desorden, sin claridad
en los criterios adoptados, sin concertacin
ni coordinacin entre los ministerios, sin ser
acompaadas de un financiamiento especfico
ni de la ejecucin del plan nacional de fortaleci-
miento de capacidades, o sea, sin propiciar que
los organismos que reciben funciones estn en
iguales, o mejores, condiciones para la gestin
que los organismos que delegan.()
Por otra parte, la autonoma de los gobiernos
regionales y locales sigue muy restringida, al
estar estos en una situacin de fuerte depen-
dencia financiera frente al gobierno central,
no solamente en lo que concierne sus ingresos,
sino, por las normas muy rgidas que regulan la
asignacin de los recursos y la ejecucin de los
III 6 Actualidad Gubernamental
gastos. El protagonismo del MEF lo erige como
uno de los principales agentes centralizadores.
En el terreno presupuestal, el fortalecimiento
de la periferia no se acompaa, como sera
deseable, de una debilitacin del centro.
La descentralizacin no es solo un problema de
definicin y distribucin de funciones y compe-
tencias entre los distintos niveles de gobierno.
Muchos de los problemas que ha de solucionar
presuponen la combinacin de acciones que
puedan ser hechas de manera ms eficiente,
a travs de la cooperacin entre los distintos
niveles de gobierno.
Hace falta una articulacin y coordinacin mu-
cho ms fluida y una mejor integracin entre
territorios de diferentes escalas (departamento-
regin, provincias, distritos), que se superponen
y donde se cruzan intereses polticos y econmi-
cos, y lgicas sectoriales y territoriales.
Predomina por el momento una desarticulacin
en lo poltico administrativo, entre lo local y lo
regional como si fueran territorios estancos
inherente al deficiente diseo de las normas que
rigen la pretendida sincrona en el uso de dos
herramientas de gobierno, que son la planifi-
cacin estratgica concertada y el presupuesto
participativo.
Inciden tambin las limitaciones y problemas
que muchos departamentos y regiones encuen-
tran en su gestin estratgica: desarticulacin de
planes sectoriales, locales y regionales; ausencia
de un marco nacional de planificacin; ausencia
de un marco comn para la priorizacin y con-
certacin de acciones de mediano-largo plazo,
entre los distintos niveles de gobierno; ausencia
de indicadores y metas para monitorear y
evaluar avances de la gestin y el desarrollo
regional.
Desde el lado de las autoridades e instancias
regionales y locales, pueden sealarse, entre
otras, la superposicin de funciones y la poca
autoridad para hacerlas respetar; la poca trans-
parencia en la toma de decisiones; la carencia de
recursos humanos preparados para gestionar el
proceso y conducir iniciativas de desarrollo local;
la ausencia o poca efectividad de los mecanis-
mos de control de su desempeo.
De una regin a la otra, las situaciones son
muy diversas y toda generalizacin encubre un
error. No obstante, como tendencia, se puede
contraponer la dbil actuacin de los Consejos
de Coordinacin Regional (CCR) en el seno
mismo de los gobiernos regionales, con los pro-
cesos de empoderamiento de las personas y las
organizaciones en su periferia rural, asociados a
la masificacin de los presupuestos participativos
a nivel local.
En los hechos, los CCR han tenido serias limita-
ciones para su funcionamiento, las que giran en
torno a la ausencia de un vnculo permanente
entre ellas, en base a la cual elaborar propuestas
y rendir cuenta de su actuacin. En estas con-
diciones, los CCR no tienen, como se esperara,
un rol activo en todas las fases del proceso del
presupuesto participativo regional, limitndose
por lo general a la mera formalizacin de los
acuerdos.(..)
7. Conclusiones
Las principales expresiones de fracaso
de la descentralizacin en nuestro pas,
se manifiestan a travs de los siguientes
indicadores:
a) El Gobierno nacional sigue concen-
trando el poder de decisin poltica,
econmica y administrativa, en con-
traposicin del mandato constitucio-
nal que otorga autonomas en dichos
N 82 - Agosto 2015
aspectos a los Gobiernos regionales y
locales.
b) A travs del Ministerio de Economa y
Finanzas (MEF), se ha recentralizado
el manejo del presupuesto pblico,
estableciendo normas y directivas cen-
tralizadoras de estricto cumplimiento.
c) La transferencia de funciones y atri-
buciones a los Gobiernos regionales y
locales no ha logrado los fines espe-
rados, dado que no ha ido acompa-
ada de asignaciones presupuestales
oportunas y en montos adecuados, as
como por la carencia de capacidades
gerenciales de gestin en los niveles
subnacionles.
d) La creacin de movimientos regionales
por falta de presencia de partidos po-
lticos en las elecciones regionales ha
favorecido a los intereses personales y
de grupo durante la gestin de gobier-
no, generndose casiquismos y actos
de corrupcin casi incontrolables.
e) La ausencia de acciones de control y
fiscalizacin oportuna por parte de la
Contralora General de la Repblica,
acompaada de la carencia de san-
ciones judiciales ejemplificadoras a
los gobernadores regionales, alcaldes
y funcionarios que cometen actos de
corrupcin o estn comprometidos
con el narcotrfico.
f) Poca o nula participacin ciudadana
en los actos de gobierno a nivel re-
gional y local, no obstante existir una
serie de mecanismos de participacin
establecidos legalmente y que no se
ponen en prctica por temor al control
social.
g) No existe una permanente coordi-
nacin gubernamental del Gobierno
nacional con el regional y local, gene-
rando desgobierno y falta de brjula
para el cumplimiento de las polticas
nacionales de gobierno y de Estado.
h) Son los departamentos regiones?
Hasta cundo seguirn sindolo?
Por qu los gobiernos de turno no
cumplen con el mandato constitucio-
nal en sus artculos 189 y 190?
i) La Secretara de Descentralizacin de
la PCM ha perdido capacidad poltica
y ejecutiva para conducir el proceso
de descentralizacin, quedndose
simplemente en la inaccin que es
perjudicial para el pas.
j) En sntesis, la descentralizacin mues-
tra una serie de expresiones de fracaso
que es necesario corregir inmedia-
tamente e ingresar a una verdadera
regionalizacin, si es preciso modifi-
cando la actual Constitucin Poltica,
que ha deformado el espritu y esencia
misma de la regionalizacin, restitu-
yendo y dando estricto cumplimiento
al artculo 259 de la Constitucin
Poltica de 1979.