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Superior Tribunal de Justia

RECURSO ESPECIAL N 1.461.892 - BA (2014/0148586-8)


RELATOR : MINISTRO HERMAN BENJAMIN
RECORRENTE : MINISTRIO PBLICO FEDERAL
RECORRIDO : JOSE MUNIZ COUTO
ADVOGADO : HULDACI DOS REIS SANTANA

RELATRIO

O EXMO. SR. MINISTRO HERMAN BENJAMIN (Relator):


Trata-se de Recurso Especial (art. 105, III, "a" e "c", da CF) interposto contra acrdo
cuja ementa a seguinte:

PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. IMPROBIDADE


ADMINISTRATIVA. INDISPONIBILIDADE DE BENS. BLOQUEIO DE
PROVENTOS. IMPOSSIBILIDADE.
1. A indisponibilidade cautelar de bens e direitos do investigado tem por
objetivo assegurar a efetividade de eventual deciso judicial condenatria.
2. No h plausibilidade para a decretao da medida de indisponibilidade de
bens de forma indistinta, a qual deve se limitar ao valor do suposto dano ao
patrimnio pblico, podendo atingir, inclusive, aqueles bens adquiridos antes
da pretensa prtica de atos de improbidade e, ainda, os ativos financeiros ou
numerrios constantes de conta corrente, salvo aqueles referentes
remunerao ou proventos.
3. A deciso recorrida no individualizou os bens que seriam bloqueados,
tampouco considerou a necessidade e a proporcionalidade da medida, o grau
de participao da parte agravante nas irregularidades detectadas, e a
gravidade da constrio total dos valores constantes de contas bancrias do
recorrente.
4. Agravo regimental no conhecido.
5. Agravo de instrumento provido, com ressalva do ponto de vista do relator.

Os Embargos de Declarao foram rejeitados (fls. 148-157, e-STJ).


O recorrente, nas razes do Recurso Especial, sustenta que ocorreu,
alm de divergncia jurisprudencial, violao dos arts. 535 do CPC e 7 da Lei
8.429/1992, sob os argumentos de que o Tribunal de origem no teria suprido a
contradio apontada nos Embargos de Declarao e de que a decretao da
indisponibilidade de bens prescinde da individualizao deles, desde que limitada ao
montante do prejuzo causado ao errio e restrita aos bens penhorveis.
No foram apresentadas contrarrazes.
o relatrio.
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RECURSO ESPECIAL N 1.461.892 - BA (2014/0148586-8)

VOTO

O EXMO. SR. MINISTRO HERMAN BENJAMIN (Relator):


Cuida-se, na origem, de Ao de Improbidade Administrativa proposta pelo Ministrio
Pblico Federal em razo da malversao no uso de recursos federais repassados ao
Municpio de Tapero/BA pelo FUNDEF.
Deferida em primeiro grau a Medida Cautelar de indisponibilidade de
bens, foi interposto Agravo de Instrumento que foi provido, ensejando a interposio
do presente Recurso Especial.

1. Da ausncia de violao ao art. 535 do Cdigo de Processo Civil

Constato que no se configura a ofensa ao art. 535 do Cdigo de


Processo Civil, uma vez que o Tribunal de origem julgou integralmente a lide e
solucionou a controvrsia, tal como lhe foi apresentada.
No o rgo julgador obrigado a rebater, um a um, todos os
argumentos trazidos pelas partes em defesa da tese que apresentaram. Deve apenas
enfrentar a demanda, observando as questes relevantes e imprescindveis sua
resoluo. Nesse sentido: REsp 927.216/RS, Segunda Turma, Relatora Ministra Eliana
Calmon, DJ de 13/08/2007; e, REsp 855.073/SC, Primeira Turma, Relator Ministro
Teori Albino Zavascki, DJ de 28/06/2007.

2. Da violao ao art. 7 da Lei 8.429/1992

Segundo consta do acrdo recorrido, o Juiz de 1 Grau deferiu a Medida


Cautelar prevista no art. 7 da Lei 8.429/1992 nos seguintes termos (fl. 139, e-STJ):

"(...) DEFIRO EM PARTE, a medida vindicada, decretando a


indisponibilidade de bens dos requeridos, que, no entanto, dever ficar
limitada aos valores percebidos e gastos irregularmente em decorrncia das
verbas advindas do FUNDEF entre os anos de 2001 e 2004, cujas
irregularidades foram constatadas pela Controladoria Geral da Unio CGU,
em decorrncia do 3 Sorteio do Projeto de Fiscalizao a partir de sorteios
pblicos relatrio n 006/2003 e dos pareceres tcnicos emitidos pelo TCM,
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perfazendo um total de R$ 858.125,91 (oitocentos e cinqenta e oito mil, cento
e vinte e cinco reais e noventa e um centavos), ficando deferido o pedido de
retificao do valor da causa formulado s fls. 37/38-verso.
Determino que seja solicitado, eletronicamente, via
BACEN-JUD, o bloqueio e a conseqente indisponibilidade de valores
encontrados em qualquer conta bancria mantida pelos requeridos no sistema
financeiro nacional, bem como de veculos via RENAJUD, at o limite
determinado nesta deciso, colocando-os disposio deste juzo.
Restando infrutfera ou insuficiente as medidas acima
determinadas, oficie- se subseqentemente aos seguintes rgos/entidades
requisitando a realizao das providncias correspondentes, at a satisfao do
fim almejado pela medida ora deferida:
1. Cartrios de Registro de Imveis do Municpio de Tapero
Bahia, a fim de que faa anotao da indisponibilidade de eventuais bens de
raiz existentes em nome dos demandados;
2. Junta Comercial do Estado da Bahia, para que informe a
existncia de aes, quotas ou participaes societrias de qualquer natureza
em nome dos demandados. (...). (cf. fls. 15/17).

Inconformado, o recorrido agravou de tal deciso.


Extrai-se do acrdo recorrido que o Tribunal de origem cassou a
deciso deferida em primeiro grau no por considerar ausentes os requisitos para
concesso da Medida Cautelar, pelo contrrio, inclusive consignou ser cabvel a
medida quando presente apenas o fumus boni iuris, mas sim por entender que o ato
acautelatrio deferido teria sido gravoso demais.
Com efeito, a Corte local registrou:

A respeito da medida cautelar de indisponibilidade de bens em


aes de improbidade administrativa, entendo que a presena de indcios
veementes da prtica de atos mprobos, aliada gravidade dos fatos e ao
montante dos prejuzos supostamente causados ao errio, so suficientes para
justificar o bloqueio de bens e direitos do investigado.
(...)
Ocorre, todavia, que o ato acautelatrio no pode ser gravoso de
forma a comprometer a integridade do patrimnio do indiciado.

No caso em exame, o Tribunal a quo, ao argumento de que o juzo de


primeiro grau teria considerado "(...) os bens indistintamente, determinando, dentre
outras medidas, o bloqueio, via BACEN-JUD, e a consequente indisponibilidade de
quaisquer valores encontrados em contas bancrias mantidas pelo agravante no
sistema financeiro nacional, sem excepcionar aqueles decorrentes de aposentadoria",
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deu provimento ao Agravo e tornou sem efeito a medida constritiva anteriormente
deferida, apesar de ela ter sido circunscrita ao limite do prejuzo apontado.
O Tribunal de origem consignou que o ato acautelatrio deferido no
poderia comprometer a integridade do patrimnio do indiciado e a continuao de suas
atividades cotidianas.
Contudo, como bem ressaltou o Parquet, em suas razes recursais:

A concluso do acrdo recorrido no pode ser mantida, porque


situada para muito alm da fora de sua premissa maior: se a indisponibilidade
de bens do art. 7 da LIA no pode alcanar bens impenhorveis, como os
proventos, da no se segue que os demais bens do ru, carentes da proteo da
impenhorabilidade tambm estejam indenes medida aqui discutida.
Em outras palavras, os bens penhorveis do recorrido
sujeitam-se indisponibilidade.
Sucede que o voto condutor do acrdo impugnado cassou a
ntegra da medida cautelar. Com isso, o TRF negou incidncia ao art. 7 da Lei
8.429, relativamente aos eventuais bens mveis, imveis, depsitos bancrios
de propriedade do recorrente, assim como de outros recursos financeiros no
decorrentes de sua aposentadoria.
Ao liberar a totalidade do patrimnio do recorrido, quando
deveria ter afastado a constrio apenas de seus proventos de aposentadoria,
conforme, alis, demandado no agravo de instrumento, o acrdo recorrido
violou o art. 7 da Lei 8.429. Logo, a manuteno da medida cautelar de
indisponibilidade, com a ressalva apenas dos proventos, a consequencia
direta da presuno absoluta de perigo na demora implcito no art. 7 da Lei
8.429, conforme entendimento tambm pacificado pelo STJ.

Com efeito, a ausncia de individualizao dos bens pelo Parquet no


constitui bice decretao de indisponibilidade, mesmo porque tal medida no se
limita aos bens porventura obtidos com a conduta mproba. Tampouco o art. 7 da Lei
8.429/1992 lhe impe esse nus.
Conforme bem observa Wallace Paiva Martins Junior, o pedido de
indisponibilidade, que no se confunde com sequestro, prescinde de individualizao
dos bens pelo autor (Probidade Administrativa , 3 ed., So Paulo: Saraiva, 2006, p.
440):
A indisponibilidade incide sobre tantos bens quantos forem
necessrios para o ressarcimento integral do dano e para a perda do acrscimo
patrimonial devido, recomendando-se que o autor expresse os respectivos
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valores, admitindo-se a reduo aps a concesso da liminar, devendo o ru
indicar os bens suficientes para suport-la, se houve excesso, podendo a
extenso do proveito ou do dano ser apurvel em percia ou execuo. A
medida tem, justamente, essa caracterstica salutar que a distingue do
seqestro, pois dispensa a individualizao dos bens pelo autor, abrangendo a
universalidade de bens ou valores do patrimnio do ru ou de terceiro.

Por isso que a ausncia de especificao dos bens pelo Parquet no


obsta a decretao da medida de indisponibilidade de bens desde que limitada ao
montante necessrio ao integral ressarcimento do dano ou restrita quantia
correspondente ao acrscimo patrimonial resultante do enriquecimento ilcito,
excludos os bens impenhorveis, salvo quando tais bens tenham sido,
comprovadamente, adquiridos tambm com produto da empreitada mproba, quando
se resguarda apenas os essenciais para a subsistncia do indiciado/acusado.
De fato, a exegese do art. 7 da Lei 8.429/1992, conferida pela
jurisprudncia do STJ, de que a indisponibilidade pode alcanar tantos bens quantos
forem necessrios a garantir as consequncias financeiras da prtica de improbidade,
mesmo os adquiridos anteriormente conduta ilcita, com as ressalvas feitas no
pargrafo anterior. Confiram-se:

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AO CIVIL PBLICA.


IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. INDISPONIBILIDADE DE BENS.
ART. 7 DA LEI 8.429/1992. VIOLAO CONFIGURADA. ACRDO
ASSENTADO EM FUNDAMENTO JURDICO EQUIVOCADO.
AFASTAMENTO CAUTELAR DO CARGO. SMULA 7/STJ.
1. Cuidam os autos de Ao Civil Pblica ajuizada contra Deputados
Estaduais e servidores da Assemblia Legislativa de Mato Grosso, aos quais
so imputados atos de improbidade administrativa por fraude a licitao, alm
de desvio e apropriao indevida de recursos pblicos por emisso e
pagamento de cheques para empresas inexistentes e irregulares.
2. No Agravo de Instrumento, ficou registrado que esto em curso mais de
sessenta Aes Civis Pblicas contra os ora recorridos por supostos atos
reiterados de improbidade administrativa, que no total ultrapassam a vultosa
quantia de R$ 97.000.000,00 (noventa e sete milhes de reais) o caso dos
autos envolve dano de R$ 3.028.426,63 (trs milhes, vinte e oito mil,
quatrocentos e vinte e seis reais e sessenta e trs centavos) decorrentes de
pagamentos feitos empresa Comercial Celeste de Papis e Servios Ltda.
3. A instncia ordinria indeferiu o pedido de decretao de indisponibilidade
dos bens, ao fundamento de que o Parquet no os individualizou nem
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comprovou a existncia de atos concretos de dilapidao patrimonial pelos
rus.
4. Cabe reconhecer a violao do art. 7 da Lei 8.429/1992 in casu, tendo em
vista o fundamento jurdico equivocado do acrdo recorrido.
5. A decretao da indisponibilidade, que no se confunde com o
seqestro, prescinde de individualizao dos bens pelo Parquet. A exegese
do art. 7 da Lei 8.429/1992, conferida pela jurisprudncia do STJ, de
que a indisponibilidade pode alcanar tantos bens quantos forem
necessrios a garantir as conseqncias financeiras da prtica de
improbidade, mesmo os adquiridos anteriormente conduta ilcita.
6. Desarrazoado aguardar a realizao de atos concretos tendentes
dilapidao do patrimnio, sob pena de esvaziar o escopo da medida.
Precedentes do STJ.
7. Admite-se a indisponibilidade dos bens em caso de forte prova indiciria de
responsabilidade dos rus na consecuo do ato mprobo que cause
enriquecimento ilcito ou dano ao Errio, estando o periculum in mora
implcito no prprio comando legal. Precedentes do STJ.
8. Hiptese em que, considerando a natureza gravssima dos atos de
improbidade administrativa imputados aos rus e os elevados valores
financeiros envolvidos, a indisponibilidade dos bens deve ser declarada de
imediato pelo STJ.
9. O art. 20, pargrafo nico, da Lei 8.429/1992 prev a viabilidade de
afastamento cautelar do cargo, emprego ou funo, quando a medida se fizer
necessria instruo processual. A alterao do entendimento do Tribunal a
quo, de que no ficou demonstrada tal necessidade, demanda reexame dos
elementos ftico-probatrios dos autos, o que esbarra no bice da Smula
7/STJ.
10. Friso que a impossibilidade da concluso lanada no acrdo recorrido no
probe que o pedido de afastamento seja eventualmente renovado nos autos
com base em novos elementos que comprovem o cabimento da medida.
11. Recurso Especial parcialmente conhecido e, nessa parte, parcialmente
provido para determinar a indisponibilidade dos bens dos recorridos.
(REsp 1177290/MT, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA
TURMA, julgado em 22/06/2010, DJe 01/07/2010)

ADMINISTRATIVO. AO CIVIL PBLICA POR IMPROBIDADE


ADMINISTRATIVA.MEDIDA CAUTELAR DE INDISPONIBILIDADE DE
BENS. ART. 7 DA LEI N 8.429/92. TUTELA DE EVIDNCIA.
COGNIO SUMRIA. PERICULUM IN MORA. EXCEPCIONAL
PRESUNO. FUNDAMENTAO NECESSRIA. FUMUS BONI
IURIS. NECESSIDADE DE COMPROVAO. CONSTRIO
PATRIMONIAL PROPORCIONAL LESO E AO ENRIQUECIMENTO
ILCITO RESPECTIVO. BENS IMPENHORVEIS. EXCLUSO.
1. Trata-se de recurso especial em que se discute a possibilidade de se decretar
a indisponibilidade de bens na Ao Civil Pblica por ato de improbidade
administrativa, nos termos do art. 7 da Lei 8.429/92, sem a demonstrao do
risco de dano (periculum in mora), ou seja, do perigo de dilapidao do
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patrimnio de bens do acionado.
2. Na busca da garantia da reparao total do dano, a Lei n 8.429/92 traz em
seu bojo medidas cautelares para a garantia da efetividade da execuo, que,
como sabemos, no so exaustivas. Dentre elas, a indisponibilidade de bens,
prevista no art. 7 do referido diploma legal.
3. As medidas cautelares, em regra, como tutelas emergenciais, exigem, para a
sua concesso, o cumprimento de dois requisitos: o fumus boni juris
(plausibilidade do direito alegado) e o periculum in mora (fundado receio de
que a outra parte, antes do julgamento da lide, cause ao seu direito leso grave
ou de difcil reparao).
4. No caso da medida cautelar de indisponibilidade, prevista no art. 7 da LIA,
no se vislumbra uma tpica tutela de urgncia, como descrito acima, mas sim
uma tutela de evidncia, uma vez que o periculum in mora no oriundo da
inteno do agente dilapidar seu patrimnio e, sim, da gravidade dos fatos e do
montante do prejuzo causado ao errio, o que atinge toda a coletividade. O
prprio legislador dispensa a demonstrao do perigo de dano, em vista da
redao imperativa da Constituio Federal (art. 37, 4) e da prpria Lei de
Improbidade (art. 7).
5. A referida medida cautelar constritiva de bens, por ser uma tutela sumria
fundada em evidncia, no possui carter sancionador nem antecipa a
culpabilidade do agente, at mesmo em razo da perene reversibilidade do
provimento judicial que a deferir.
6. Verifica-se no comando do art. 7 da Lei 8.429/1992 que a indisponibilidade
dos bens cabvel quando o julgador entender presentes fortes indcios de
responsabilidade na prtica de ato de improbidade que cause dano ao Errio,
estando o periculum in mora implcito no referido dispositivo, atendendo
determinao contida no art. 37, 4, da Constituio, segundo a qual "os atos
de improbidade administrativa importaro a suspenso dos direitos polticos, a
perda da funo pblica, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao
errio, na forma e gradao previstas em lei, sem prejuzo da ao penal
cabvel".
7. O periculum in mora, em verdade, milita em favor da sociedade,
representada pelo requerente da medida de bloqueio de bens, porquanto esta
Corte Superior j apontou pelo entendimento segundo o qual, em casos de
indisponibilidade patrimonial por imputao de conduta mproba lesiva ao
errio, esse requisito implcito ao comando normativo do art. 7 da Lei n.
8.429/92. Precedentes: (REsp 1315092/RJ, Rel. Ministro NAPOLEO
NUNES MAIA FILHO, Rel. p/ Acrdo Ministro TEORI ALBINO
ZAVASCKI, PRIMEIRA TURMA, julgado em 05/06/2012, DJe 14/06/2012;
AgRg no AREsp 133.243/MT, Rel. Ministro CASTRO MEIRA, SEGUNDA
TURMA, julgado em 15/05/2012, DJe 24/05/2012;
MC 9.675/RS, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA
TURMA, julgado em 28/06/2011, DJe 03/08/2011; EDcl no REsp
1211986/MT, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA,
julgado em 24/05/2011, DJe 09/06/2011.
8. A Lei de Improbidade Administrativa, diante dos velozes trfegos,
ocultamento ou dilapidao patrimoniais, possibilitados por instrumentos
tecnolgicos de comunicao de dados que tornaria irreversvel o
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ressarcimento ao errio e devoluo do produto do enriquecimento ilcito por
prtica de ato mprobo, buscou dar efetividade norma afastando o requisito
da demonstrao do periculum in mora (art. 823 do CPC), este, intrnseco a
toda medida cautelar sumria (art.789 do CPC), admitindo que tal requisito
seja presumido preambular garantia de recuperao do patrimnio do
pblico, da coletividade, bem assim do acrscimo patrimonial ilegalmente
auferido.
9. A decretao da indisponibilidade de bens, apesar da excepcionalidade legal
expressa da desnecessidade da demonstrao do risco de dilapidao do
patrimnio, no uma medida de adoo automtica, devendo ser
adequadamente fundamentada pelo magistrado, sob pena de nulidade (art. 93,
IX, da Constituio Federal), sobretudo por se tratar de constrio patrimonial.
10. Oportuno notar que pacfico nesta Corte Superior entendimento segundo
o qual a indisponibilidade de bens deve recair sobre o patrimnio dos rus em
ao de improbidade administrativa de modo suficiente a garantir o integral
ressarcimento de eventual prejuzo ao errio, levando-se em considerao,
ainda, o valor de possvel multa civil como sano autnoma.
11. Deixe-se claro, entretanto, que ao juiz responsvel pela conduo do
processo cabe guardar ateno, entre outros, aos preceitos legais que
resguardam certas espcies patrimoniais contra a indisponibilidade, mediante
atuao processual dos interessados - a quem caber, p. ex., fazer prova que
determinadas quantias esto destinadas a seu mnimo existencial.
12. A constrio patrimonial deve alcanar o valor da totalidade da leso
ao errio, bem como sua repercusso no enriquecimento ilcito do agente,
decorrente do ato de improbidade que se imputa, excludos os bens
impenhorveis assim definidos por lei, salvo quando estes tenham sido,
comprovadamente, adquiridos tambm com produto da empreitada
mproba, resguardado, como j dito , o essencial para sua subsistncia.
13. Na espcie, o Ministrio Pblico Federal quantifica inicialmente o prejuzo
total ao errio na esfera de, aproximadamente, R$ 15.000.000,00 (quinze
milhes de reais), sendo o ora recorrente responsabilizado solidariamente aos
demais agentes no valor de R$ 5.250.000,00 (cinco milhes e duzentos e
cinquenta mil reais). Esta , portanto, a quantia a ser levada em conta na
decretao de indisponibilidade dos bens, no esquecendo o valor do pedido
de condenao em multa civil, se houver (vedao ao excesso de cautela).
14. Assim, como a medida cautelar de indisponibilidade de bens, prevista na
LIA, trata de uma tutela de evidncia, basta a comprovao da
verossimilhana das alegaes, pois, como visto, pela prpria natureza do bem
protegido, o legislador dispensou o requisito do perigo da demora. No presente
caso, o Tribunal a quo concluiu pela existncia do fumus boni iuris, uma vez
que o acervo probatrio que instruiu a petio inicial demonstrou fortes
indcios da ilicitude das licitaes, que foram suspostamente realizadas de
forma fraudulenta. Ora, estando presente o fumus boni juris, como constatado
pela Corte de origem, e sendo dispensada a demonstrao do risco de dano
(periculum in mora), que presumido pela norma, em razo da gravidade do
ato e a necessidade de garantir o ressarcimento do patrimnio pblico,
conclui-se pela legalidade da decretao da indisponibilidade dos bens.
15. Recurso especial no provido.
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(REsp 1319515/ES, Rel. Ministro NAPOLEO NUNES MAIA FILHO, Rel.
p/ Acrdo Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, PRIMEIRA
SEO, julgado em 22/08/2012, DJe 21/09/2012)

Tendo o Tribunal de origem cassado a medida de indisponibilidade que


recaa sobre os bens do recorrido unicamente por ela, equivocadamente, abranger
recursos impenhorveis, patente a violao ao art. 7 da Lei 8.429/1992, pois no seria
o caso de indeferir totalmente tal medida, mas apenas de restringir seu alcance,
excluindo de sua abrangncia tais bens.
Diante do exposto dou parcial provimento ao Recurso Especial para
reconhecer a violao ao art. 7 da Lei 8.429/1992 e determinar a indisponbilidade
dos bens penhorveis do recorrido no montante necessrio reparao do dano ao
errio decorrente do ato mprobo que lhe imputado, excludos, portanto, os proventos
de aposentadoria do recorrido da abrangncia de tal medida cautelar.
como voto.

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