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Roteiro para Elaborao

do PPA Municipal
- 12 Passos -1

1
Verso para discusso, elaborada por Denis SantAnna Barros e Otvio Gondim Pereira da Costa.
Sumrio

Apresentao ................................................................................................................................ 3

Passo 1: Sensibilizao do Prefeito ............................................................................................... 4

Passo 2: Composio e Alinhamento Metodolgico da Equipe Responsvel pela Conduo do


Processo de Elaborao do PPA .................................................................................................... 5

Passo 3: Definio do Cronograma de Elaborao do PPA ........................................................... 6

Passo 4: Definio da Estrutura e do Contedo do PPA ............................................................... 7

Passo 5: Elaborao do Diagnstico da Situao do Municpio .................................................... 7

Passo 6: Elaborao da Dimenso Estratgica do Plano Plurianual:............................................. 9

Passo 7: Identificao dos Problemas a enfrentar para Superao dos Macrodesafios. ........... 11

Passo 8: Elaborao do Desenho dos Programas ....................................................................... 12

Passo 9: Elaborao da estimativa de receita do municpio ....................................................... 15

Passo 10: Definio dos ndices dos indicadores e das metas de entrega de bens e servios e
alocao de recursos aos programas para o perodo de quatro anos. ....................................... 17

Passo 11: Anlise de viabilidade e validao dos programas (Reviso e ajustes da proposta) .. 17

Passo 12: Elaborao do Projeto de Lei do PPA e seus anexos e elaborao da Mensagem da
Prefeitura para envio Cmara Municipal ................................................................................. 18

Consideraes Finais Participao Social ................................................................................. 22


Apresentao

O programa de Apoio Elaborao dos Planos Plurianuais (PPAs)


Municipais decorre de determinao normativa para que as administraes locais
tambm expressem em lei os compromissos de desenvolvimento para os anos
vindouros. Alm disso, sustenta-se na prpria razo que esteia o peculiar modelo
federativo brasileiro. Por fim, motiva-se na necessria e oportuna convergncia e
integrao de aes pblicas no territrio, entendendo ser o Municpio o locus
ltimo da atuao do Estado.

A Constituio Federal de 1988 arrolou uma srie de atribuies que


devero ser cumpridas de forma cooperativa pelos entes, visando ao equilbrio do
desenvolvimento e ao bem-estar em mbito nacional. So previses de amplo
espectro, muitas das quais de atendimento direto ao cidado. Dentre elas constam:

1. atendimento em sade e assistncia social (inciso II);


2. preservao do patrimnio histrico, artstico e cultural, e de paisagens
notveis (III e IV);
3. acesso cultura, educao e cincia (V);
4. proteo ao meio ambiente e diversidade (VI e VII);
5. fomento produo agropecuria e organizao do abastecimento
alimentar (VIII);
6. construo de moradias e melhoria das condies habitacionais e de
saneamento (IX);
7. combate pobreza e marginalizao e promoo da insero social
(X).

Afora a conscincia sobre a oportunidade e a convenincia de uma


aproximao federativa, as competncias comuns recomendam ao concertada
dos entes federativos sobre uma gama considervel de temas e atendimentos.

Mesmo se tomados isoladamente os servios urbanos tpicos, cujos


benefcios seriam sentidos apenas nos limites da prpria cidade, necessrio
considerar a perda de escala na prestao localizada dos servios que demandam
grandes volumes de investimentos, como sistemas metrovirios, e coleta e
tratamento de esgotos. Outros, por sua vez, dependem da integrao vertical das
cadeias produtivas, como o caso do abastecimento de gua, que pressupe a
captao, a aduo, o tratamento e a distribuio, ou do fornecimento de energia,
com a gerao, a transmisso, a distribuio e a iluminao pblica.

Alm de tudo, as assimetrias regionais, cuja superao constitui objetivo


fundamental da Repblica Federativa do Brasil (art. 3, III, da CF/1988), exigem
ao articulada. Os hiatos incrementais no podem dispensar a mobilizao de
recursos de todos os entes, inclusive com a cooperao de Municpios
circunvizinhos em consrcios metropolitanos ou em aes consorciadas.

Nesse contexto, pois, que foi concebido o programa de Apoio Elaborao


dos Planos Plurianuais, que repousa sobre a formao de agentes pblicos federais
e estaduais a atuarem como multiplicadores juntos s Administraes Municipais.

Vencida a capacitao dos agentes locais por multiplicadores estaduais,


torna-se recomendvel estabelecer um rol de atividades a serem conduzidas
quando do retorno atividade pelos aludidos agentes pblicos municipais, de
sorte a mais bem estruturar as informaes que receberam e torn-los aptos a
protagonizar um relevante processo de mudana das condies locais. Esta singela
publicao busca tornar ainda mais funcional o conjunto de instrumentos a que os
atores tiveram acesso, por meio de doze conjuntos de procedimentos, dispostos na
sequncia.

Passo 1: Sensibilizao do Prefeito

a) Os servidores municipais, ao retornarem do curso de capacitao (Mdulo I)


devem agendar reunio com o Prefeito para apresentar o Programa de Apoio
Elaborao e Implementao dos PPAs Municipais oferecido pelo Governo
Federal e pelo Governo Estadual;
b) Sugere-se que a apresentao contenha informaes que demonstrem os
benefcios para o Municpio decorrentes da adeso ao Programa, tais como:
o Aumento das possibilidades de alinhamento estratgico e consequente
captao de recursos junto aos Governos Federal e Estadual para
implementao de aes previstas no Plano Plurianual (PPA) do
Municpio;
o Melhoria da qualidade do planejamento e da gesto das polticas sob
responsabilidade municipal;
o Acesso ao programa de Apoio Elaborao e Gesto dos Planos
Plurianuais dos Municpios (composto por quatro mdulos de
capacitao ao longo de 2 anos);
o Atendimento aos dispositivos normativos estabelecidos na Constituio
Federal e na Lei de Responsabilidade Fiscal.

Passo 2: Composio e Alinhamento Metodolgico da Equipe


Responsvel pela Conduo do Processo de Elaborao do PPA

a) Prefeito convoca reunio com secretrios para mobilizar e assegurar o


alinhamento estratgico de todas as secretarias municipais;
b) Prefeito institui o Grupo de Coordenao do PPA (GCPPA), responsvel pela
conduo do processo de elaborao do PPA;
c) Como sugesto, o GCPPA poder ser constitudo de trs subgrupos, que
devero trabalhar de forma articulada:

o Grupo de Coordenao Geral (GCG) composto por dirigentes e


tcnicos pertencentes s secretarias ou rgos com atribuio de
planejamento, finanas e controle, exercer o papel de coordenao
geral do processo, articulao poltica e alinhamento metodolgico junto
s demais secretrias municipais, assessorado pelo Grupo de
Coordenao Setorial e pelo Grupo de Apoio Especializado;
o Grupo de Coordenao Setorial (GCS) composto por dirigentes e
tcnicos pertencentes s secretarias responsveis pela execuo dos
programas e projetos de governo, exercero o papel de pontos focais
nos rgos que representam, visando a assegurar o fluxo de informaes
e o alinhamento entre a coordenao geral do processo e as demais
secretarias governo;
o Grupo de Apoio Especializado (GAE) composto por especialistas
(pessoas fsicas e/ou jurdicas) convidados ou contratados para apoiar o
Municpio no processo de planejamento.
Passo 3: Definio do Cronograma de Elaborao do PPA

a) GCPPA elabora plano de trabalho detalhado e cronograma, contemplando as


etapas, responsveis e prazos do processo de elaborao do Plano Plurianual,
tendo como referncia a data-limite para envio do Projeto de Lei Cmara
Municipal (constante da Lei Orgnica do Municpio);
b) Prefeito (ou autoridade indicada pelo prefeito) aprova o plano de trabalho, com
o cronograma e os responsveis pela execuo de cada etapa;
c) Segue sugesto de distribuio das atividades ao longo de trs meses, tendo
como data-limite a de encaminhamento do PPA para a Cmara Municipal.

Sugesto de Cronograma para Elaborao do PPA Municipal

Ms 1 Ms 2 Ms 3 Data-Limite
1S 2S 3S 4S 1S 2S 3S 4S 1S 2S 3S 4S 3Dias Lei Orgnica
1. Sensibilizao do
Prefeito
2. Constituio da
Equipe Nuclear
3. Definio do
Cronograma
4. Definio da
Estrutura do PPA
5. Diagnstico do
Municpio
6. Dimenso
Estratgica
7. Identificao de
Problemas
8. Elaborao de
Programas
9. Estimao de
Receitas
10. Definio de
ndices e Metas
11. Validao dos
Programas
12. Elaborao do
PL e da Mensagem
Gerao de
Arquivos e
Impresso
Passo 4: Definio da Estrutura e do Contedo do PPA

a) GCPPA elabora proposta de estrutura e de contedo do Plano Plurianual de


modo a favorecer a apreciao do Projeto de Lei pela Cmara Municipal e a
transparncia junto sociedade, expressando claramente o que o governo
pretende fazer, quanto vo custar os empreendimentos e que resultados deseja
alcanar com a sua efetivao.
b) O GCPPA pode utilizar como referncia para estruturao do Plano Plurianual
do Municpio a seguinte estrutura:

I - Mensagem do Prefeito Cmara de Vereadores, contendo:

descrio da situao socioeconmica e ambiental do Municpio


(diagnstico como est);
cenrio fiscal (previso de receitas, inclusive fruto da repartio do
produto da arrecadao dos demais entes; identificao das despesas
obrigatrias e previso do saldo resultante, para financiar aes
prioritrias quais os condicionantes);
viso de futuro (projetar a situao desejada para o Municpio para at
20 anos para onde ir);
macrodesafios ou macroobjetivos (o que perseguir em mdio prazo para
tornar a viso de futuro vivel de ser alcanada em longo prazo o que
fazer);
estratgias ou polticas associadas aos macrodesafios (como fazer).

II - Projeto de Lei, contendo:

o contexto e as disposies preliminares;


a forma de gesto do Plano;
os dispositivos para revises do Plano e outras providncias legais
pertinentes.

III Anexos ao Projeto de Lei, contendo:

a apresentao dos programas de governo e suas aes.

Passo 5: Elaborao do Diagnstico da Situao do Municpio

a) O GCPPA deve realizar, ou solicitar s secretarias finalsticas, o levantamento


de informaes (dados estatsticos) da realidade econmica, social e ambiental
do Municpio, para permitir a melhor explicao possvel dos problemas que
afetam a comunidade, e auxiliar na tomada de deciso pelo Prefeito e
secretrios sobre os temas, setores ou questes que devero ser tratados com
prioridade;
b) O GCPPA deve valer-se das bases de informaes produzidas por diferentes
rgos pblicos para conhecer no apenas as principais carncias do
Municpio, mas tambm a sua vocao econmica, potencialidades,
possibilidades de articulao cooperativa com Municpios limtrofes e o nvel
de desenvolvimento cidado. Em maior ou menor grau, so relevantes para o
Municpio dados e informaes sobre demografia, educao, sade,
infraestrutura, mobilidade urbana, trabalho, segurana pblica, habitao,
saneamento bsico e meio ambiente;
c) Na elaborao do diagnstico, til utilizar-se da matriz SWOT (Strengths,
Weaknesses, Opportunities, and Threats) ou FOFA (Foras, Oportunidades,
Fraquezas e Ameaas), trabalhada em uma das oficinas para multiplicadores, e
constante do Roteiro para Organizar a Elaborao do PPA Municipal
Ferramentas Metodolgicas (Jackson De Toni, 2013), distribudo por ocasio da
capacitao ao Mdulo I do programa de Apoio Elaborao e Gesto dos
Planos Plurianuais dos Municpios;
d) Para apoiar o Municpio na elaborao do seu diagnstico, alm das fontes de
informaes que os gestores j utilizam, o Governo Estadual oferta duas
ferramentas na internet, e o Governo Federal oferta trs:

o A primeira ferramenta, desenvolvida pelo IPARDES, denominada


Cadernos Municipais e contm informaes que possibilitam o
conhecimento da realidade municipal ou estadual. Acessvel em:
<http://www.ipardes.gov.br/index.php?pg_conteudo=1&cod_conteudo=30>
o A segunda ferramenta, desenvolvida pelo Ministrio do Desenvolvimento
Social, contm boletins municipais com indicadores socioeconmicos.
Acessvel em: <http://aplicacoes.mds.gov.br/sagi/RIv3/geral/index.php>;
o A terceira refere-se ao portal federativo Agenda de Compromissos dos
Objetivos de Desenvolvimento do Milnio. Trata-se de plataforma com
informaes sobre programas federais e indicadores municipais,
permitindo, inclusive, fazer comparaes em nveis estadual e nacional.
Acessvel em:
<http://www.agendacompromissosodm.planejamento.gov.br/>;
o A quarta o portal Infraestrutura Nacional de Dados Espaciais INDE, que
traz vrios indicadores socioeconmicos do IBGE. Tambm permite acessar
informaes sobre os investimentos estruturantes do Governo Federal, com
sua localizao no territrio nacional, como os constantes do Programa de
Acelerao do Crescimento. Acessvel em:
<http://visualizador.inde.gov.br>.

Passo 6: Elaborao da Dimenso Estratgica do Plano Plurianual:

a) Sugere-se a realizao de oficina envolvendo prefeito, secretrios, assessores e


principais tcnicos de cada uma das secretarias de governo do Municpio;
b) A oficina deve ser conduzida pela GCPPA, utilizando-se das ferramentas de
planejamento trabalhadas no curso de capacitao (Mdulo I) oferecida aos
tcnicos indicados pela Prefeitura Municipal, particularmente a Gesto Social
Integral, a Agenda de Desenvolvimento Territorial (mapa de convergncias
entre os PPAs federal e estadual) e a apresentao dos Objetivos de
Desenvolvimento do Milnio;
c) A Dimenso Estratgica do Plano Plurianual deve ser construda de modo a
expressar a viso de futuro do Municpio, a estratgia de desenvolvimento do
governo e os macrodesafios a serem superados, alm de induzir a cooperao e
a sinergia das secretarias na formulao e implementao do Plano;
d) Como subsdios ao debate e construo da Dimenso Estratgica do Plano
Plurianual do Municpio, sugere-se que a CGPPA rena e encaminhe
previamente aos participantes o Diagnstico da Situao Municpio; o
Programa de Governo do Candidato Eleito; a Sntese das Estratgias de
Desenvolvimento constantes dos PPAs Federal e Estadual; e o Plano Diretor do
Municpio, se houver. Para fins de consulta, podero estar de fcil acesso as
Constituies Federal e Estadual e a Lei Orgnica Municipal;
e) Esses documentos auxiliaro o trabalho dos participantes da seguinte forma:

o Diagnstico da situao Municpio antes de responder pergunta


para onde vamos?, primeiramente preciso saber onde estamos e
quais os grandes desafios devem ser superados para viabilizar a viso
de futuro desejada. O diagnstico da situao do Municpio auxilia a
responder tais questes mediante a identificao, quantificao e
anlise dos principais problemas que afetam o Municpio;
o Programa de Governo do Candidato Eleito a Dimenso Estratgica
do Plano Plurianual deve ser coerente com os compromissos firmados
pelo ento candidato com a sociedade. Por isso, o programa de
campanha do concorrente eleito deve ser fonte inspiradora dos rumos
que o Municpio dever seguir;
o Estratgias de desenvolvimento dos PPAs Federal e Estadual o
Plano Plurianual Municipal deve buscar alinhamento com estratgias de
desenvolvimento e com as polticas pblicas previstas pelos Governos
Federal e do Estado que podero ter impacto no Municpio. Tal
alinhamento favorece a sinergia de aes intergovernamentais e amplia
as possibilidades de captao de novos recursos. Atentar, pois, para as
informaes constantes dos Cadernos Regionais (Agenda de
Desenvolvimento Territorial) distribudos aos participantes do
Programa de Capacitao do PPA;
o Diretrizes estabelecidas no Plano Diretor do Municpio a
compatibilizao do PPA com o Plano Diretor do Municpio, quando este
existir, outro aspecto a ser observado na elaborao do Plano
Plurianual O Plano Diretor uma lei em sentido material, com carter de
permanncia, e no pode ser ignorada por outra norma cuja eficcia
temporria, como a que institui o PPA. E, no tocante ao objeto, como o
Plano Diretor disciplina a ocupao e o uso do solo urbano, limitador e
orientador das diversas iniciativas do Poder Pblico Municipal,
condicionando, pois, as polticas pblicas constantes do PPA. No fosse
bastante, a obrigatoriedade de compatibilizao do Plano Plurianual
com Plano Diretor do Municpio foi estabelecida no art. 40, 1, do
Estatuto das Cidades:
Art. 40. O plano diretor, aprovado por lei municipal, o
instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e expanso
urbana.

1o O plano diretor parte integrante do processo de


planejamento municipal, devendo o plano plurianual, as diretrizes
oramentrias e o oramento anual incorporar as diretrizes e as
prioridades nele contidas.

o Constituio Federal as disposies constitucionais tambm devem


ser fonte inspiradora do planejamento municipal, a exemplo do que
estabelece o art. 6 da Carta Cidad:

Art. 6 So direitos sociais a educao, a sade, a alimentao,


o trabalho, a moradia, o lazer, a segurana, a previdncia
social, a proteo maternidade e infncia, a assistncia aos
desamparados, na forma desta Constituio.

f) O resultado esperado ao trmino da oficina um documento contendo no


mnimo:

o Um enunciado descrevendo a Viso de Futuro sobre o Muncipio, seu


Territrio e Populao;
o Os enunciados do Macrodesafios e respectivos textos explicativos que
justificam cada macrodesafio;
o Recomenda-se que o nmero de macrodesafios no seja superior a dez.

Passo 7: Identificao dos Problemas a enfrentar para Superao


dos Macrodesafios.

a) Para cada macrodesafio (ou macroobjetivo) definido no Passo 6, o GCPPA


dever organizar oficina de trabalho envolvendo as secretarias de governo
diretamente relacionadas s temticas relacionadas;
b) O objetivo das oficinas identificar e explicar os problemas/causas que
precisam ser solucionados para viabilizar a consecuo de cada um dos
macrodesafios, tendo por base o diagnstico elaborado (Passo 5) e a
experincia acumulada por cada um dos participantes das oficinas (gestores e
profissionais dos diferentes rgos envolvidos com a temtica do
macrodesafio);
c) Como ferramenta de planejamento para promover a discusso coletiva, sugere-
se a metodologia de rvore de Problemas, tratada na capacitao (Mdulo I)
e constante do Roteiro para Organizar a Elaborao do PPA Municipal
Ferramentas Metodolgicas (Jackson De Toni, 2013) por tratar-se de
instrumento simples que facilita a visualizao, a cooperao e a convergncia
de propostas dos participantes da oficina;
d) Para cada problema identificado, os participantes devem produzir um
documento para descrever as evidncias de sua existncia e apontar as suas
causas mais provveis, contendo os seguintes elementos:

Descrio Problema demonstra as evidncias que comprovam a existncia


e a relevncia do problema.

Explicao do Problema demonstra a estrutura causal qualitativa das


varveis que determinam o problema. Uma pergunta orientadora para
orientar os participantes na identificao das causas do problema : Por
que este problema acontece?.

e) Recomenda-se que no seja ultrapassados 5 problemas (por macrodesafio).

Passo 8: Elaborao do Desenho dos Programas

a) O objetivo da realizao do Passo 8 desenhar programas para solucionar


cada um dos problemas identificados no Passo 7;
b) Para cada um dos problemas identificados, o GCPPA dever organizar
oficina de trabalho envolvendo os gestores e profissionais dos rgos
municipais diretamente relacionados ao problema objeto de discusso;
c) Para elaborao do desenho dos programas, sugere-se a utilizao da
ferramenta de planejamento denominada Matriz Operacional, que foi
apresentada no curso de formao de tcnicos municipais para elaborao
do PPA municipal;
d) A Matriz Operacional consiste em um instrumento de visualizao grfica,
que contempla os elementos mais importantes do desenho do programa,
conforme quadro apresentado a seguir:

Nome do Programa O enunciado do programa deve ser claro


e comunicvel.

Objetivo do Programa Deve ser vivel, transformador,


exequvel e orientado para a estratgia
do governo.

Metas at 2017 No PPA Federal as Metas materializam


os objetivos, podendo ser qualitativa ou
quantitativa.

Nos PPAs estaduais, via de regra, as


metas quantificam os produtos das
aes.

Iniciativas Iniciativas: o que deve ser feito no


mbito do programa nos prximos 4
ou anos. Declara os bens e servios que
sero entregues.
Aes
ou

Aes: resultam em produtos bens ou


servios para a sociedade

Recursos necessrios Para que se tenha ideia da exigncia de


recursos do programa e das suas
iniciativas. NO DEVE SER detalhado
isso ser feito por equipes tcnicas aps
a deciso final de governo e sociedade.
Resultado esperado Espera-se resolver ou pelo menos
atenuar os problemas e atingir os
objetivos. Aqui debate-se os impactos
efetivos do programa e suas aes na
realidade local.

rgo responsvel Define o setor ou departamento


responsvel. Quanto mais preciso
melhor.

e) fundamental tambm que o GCPPA oriente os participantes da oficina a


identificar nos programas do Governo Federal e do Governo Estadual
iniciativas, aes, metas e recursos que possam contribuir para soluo dos
problemas objeto de discusso;
f) recomendvel, ademais, proceder a Inventrio dos Programas do PPA
2010/2013, previamente realizao da oficina, com o propsito de avaliar
o desempenho fsico e financeiro e a relevncia dos programas e aes em
curso;
g) Aps a avaliao, os programas e aes do PPA 2010/2013 podero ser
incorporadas ou transformadas em Programas do Plano Plurianual
2014/2017;
h) Recomenda-se que a GCPPA conduza junto aos participantes um exerccio
de priorizao (hierarquizao) dos programas (por macrodesafio) e
submeta ao Prefeito para validao.
i) O resultado do exerccio de priorizao dos programas ser de grande
utilidade momento da alocao dos recursos financeiros aos programas.
j) Para proceder a hierarquizao dos programas, sugere-se a utilizao de
critrios, tais como:

o Relevncia: grau de importncia do problema para a sociedade


o Factibilidade: disponibilidade de recursos tcnico-administrativos e
financeiros para a execuo das iniciativas ou aes previstas para seu
enfrentamento.
o Viabilidade: capacidade poltica, tcnica e gerencial para a
implementao das aes necessrias ao enfrentamento do problema.
Passo 9: Elaborao da estimativa de receita do municpio

a) A elaborao do Plano Plurianual deve ser consistente sob o aspecto fiscal.


Significa dizer que as metas dos programas/aes e custos associados
devem encontrar sua contraparte na projeo de receitas do municpio.
Dessa forma, recomenda-se evitar a proposio de metas inalcanveis no
perodo do Plano, por no levarem em considerao a disponibilidade de
receita para ser aplicada em novos programas/aes.
b) Alm da estimativa de receita, devem ser levados em considerao na
elaborao do PPA os condicionantes constitucionais e legais da despesa,
tais como2:
i. o valor mnimo para aplicao em sade: 15% das receitas de
impostos, inclusive produto das transferncias obrigatrias,
conforme estatui a Emenda Constitucional n 29/2000;
ii. o valor mnimo para aplicao em educao: 25% da receitas com
impostos, inclusive as fruto de repartio tributria, na forma do que
dispe o art. 212 da Constituio Federal;
iii. o limite de gastos (teto) com pessoal no poder legislativo e executivo:
respectivamente, 6% e 54%, segundo o art. 20, III, da Lei de
Responsabilidade Fiscal (LC 101/2000).
c) Importante destacar que a previso de receitas dever ser feita para o
perodo do Plano Plurianual, ou seja, para quatro anos por vir. E h uma
srie de fatores que recomendam no se fazer mera multiplicao por 4
(quatro) das receitas auferidas no ltimo exerccio fiscal. Dentre os quais,
destacam-se:
i. Efeito PIB: o desempenho da economia (crescimento ou retrao)
importam em maior ou menor volume de produtos e servios
transacionados a evoluo do PIB mede exatamente a evoluo das
trocas comerciais. Assim, um crescimento do PIB indica maior
arrecadao de impostos sobre consumo, como o ICMS. Por
corolrio, maior consumo impulsiona a produo, impactando na

2
Embora representativas, as limitaes arroladas no so exaustivas. Outras limitaes devem ser
consideradas, como o limite das despesas com o Poder Legislativo (art. 29-A, da CF/1988), e o
financiamento de despesas obrigatrias, como tributrias e trabalhistas.
arrecadao de impostos sobre a produo, como o IPI. Por fim,
havendo maior volume de transaes, h maior gerao de renda,
alavancando a arrecadao de tributos sobre renda, como o IR. De se
notar que os trs impostos citados no exemplo tm o fruto da
arrecadao repartido com os Municpios, quer seja por meio do
Fundo de Participao dos Municpios (FPM), quer por entrega
direta pelos Estados;
ii. Efeito Inflao: a inflao no necessariamente afeta o volume real de
arrecadao, ao menos que incida mais sobre produtos que tm
maior taxao. Se considerado ndice mdio, como o IGP-DI, os
preos relativos no se alteram, apenas os nominais. H, nesses
casos, aumento do valor nominal da arrecadao, mas as receitas
pblicas sero utilizadas para custear despesas que tambm tero
sido reajustadas. Trs coisas h de se destacar nesse caso:
1. A primeira que as peas oramentrias so elaboradas
com valor nominal ou seja, deve-se considerar a inflao
prevista para projetar receitas e despesas futuras;
2. Com expectativa de inflao, os custos dos produtos ser
alterado (no mesmo percentual da inflao projetada) e
isso dever ser levado em conta para definir as metas
fsicas de atendimento anual;
3. H possibilidade de a inflao incidir mais sobre bens que
sejam subtaxados, como vveres alimentares, e menos
sobre servios pblicos, como energia eltrica, que
concentra expressiva parcela da arrecadao tributria.
Nesse caso, h de se avaliar o impacto inflacionrio sobre a
arrecadao total.
iii. Efeito Legislao: reviso de alquotas ou base de clculo de tributos,
concesso ou revogao de incentivos fiscais, classificao de
imveis (para fins de IPTU).
iv. Fatores externos e administrativos: envelhecimento ou
rejuvenescimento de frota de veculos (para clculo do IPVA 50%
da arrecadao pertence aos Municpios), outorga para explorao
mineral ou hidreltrica (compensao e participao).

Passo 10: Definio dos ndices dos indicadores e das metas de


entrega de bens e servios e alocao de recursos aos programas
para o perodo de quatro anos.

a) O objetivo da realizao do Passo 10 a quantificao dos programas


desenhados no Passo 8;
b) O GCPPA dever negociar e estabelecer junto s secretarias de governo os
limites oramentrios referentes previso de recursos para o perodo de
2014-21017.
c) Uma vez disponibilizado o limite de despesas, as secretarias de governos
procedero quantificao dos ndices dos indicadores e das metas fsicas
de entregas de bens e servios e alocao de recursos aos programas, de
modo a assegurar a sua exequibilidade.
d) O estabelecimento dos limites oramentrios pelo GCPPA e a alocao de
recursos aos programas realizada pelas secretarias de governo devem
observar as prioridades estabelecidas pelo Prefeito no Passo 8.
e) O GCPPA tambm deve orientar as secretarias de governo no sentido de:

o priorizar projetos em andamento (LRF, art. 45);


o evitar a pulverizao de recursos (janelas oramentrias e projetos
vagalumes);
o verificar a consistncia dos dados fsicos e financeiros;

Passo 11: Anlise de viabilidade e validao dos programas


(Reviso e ajustes da proposta)

a) Finalizadas as atividades de elaborao dos programas importante que o


CGPPA realize a Anlise de consistncia e viabilidade dos programas.
b) Para realizar tal atividade sugere-se tomar como referncia os seguintes
questionamentos:

o O objetivo adequado ao programa? possvel atingi-


o O programa, seu objetivo e metas esto alinhados com os
macrodesafios do governo?
o As iniciativas so suficientes para assegurar a consecuo do objetivo
?
o As iniciativas esto claramente direcionadas para as causas do
problema?
o H coerncia, consistncia e suficincia de iniciativas?
o Os recursos humanos, materiais e financeiros alocados so
suficientes?

Passo 12: Elaborao do Projeto de Lei do PPA e seus anexos e


elaborao da Mensagem da Prefeitura para envio Cmara
Municipal

Seguro que a Mensagem do Prefeito para encaminhamento do PPA trata-


se de um instrumento poltico, de compromisso com premissas maiores que
dependem da definio da Dimenso Estratgica (Viso de Futuro e
Macrodesafios). Por seu turno, os anexos ao projeto de lei dependem da definio
dos programas e iniciativas e/ou aes que os componham.

Entretanto, o texto do Projeto de Lei pode ser elaborado em paralelo. Trata-


se de instrumento normativo que regulamenta a estrutura do PPA, estabelece
mecanismos para gesto compartilhada de programas multissetorial, prev
responsabilidade solidria para gerentes e coordenadores de aes ou iniciativas e
engloba previso para reviso da lei que instituir o PPA, sempre que o contexto
recomendar.

De se destacar que o PPA um instrumento legal de validade no mdio


prazo que deve refletir um esforo contnuo de planejamento para perodos mais
longos. Assim, se uma questo for superada, abre-se espao fiscal para
incorporao de novas prioridades de atendimento. Se, por outro lado, os meios
definidos para mudar uma realidade-problema forem inadequados ou
insuficientes, fundamental rever o programa para conferir maior robustez ao
pblica. Ainda, caso uma questo diminua de importncia na agenda proposta pelo
Prefeito e pactuada com a sociedade, tambm h no caso uma oportunidade para
reviso e inverso de prioridades.
Tudo isso, claro, depende de boa gesto, monitoramento constante e
avaliao de impacto dos programas, por meio dos indicadores eleitos ou pela
proposio de novos, alm dos instrumentos de controle social que forem
estabelecidos. Nenhuma das regulamentaes propostas, contudo, depende de que
sejam definidas as prioridades e elaborados os programas. Recomenda-se, nesse
sentido, que o texto seja preparado ao longo do processo, dada a exiguidade de
tempo para cumprimento da misso.

Sugere-se uma minuta para reflexo, elaborada a partir da estrutura e


premissas adotadas pela Unio no PPA 2012/2015. Claro que a proposta admite
determinadas escolhas para a estrutura do Plano, o que dever ser considerado.

PROJETO DE LEI
Institui o Plano Plurianual
para o perodo 2014-2017.
A CMARA MUNICIPAL decreta:

CAPTULO I
DO PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL E DO PLANO PLURIANUAL

Art. 1o Esta Lei institui o Plano Plurianual do Municpio para o perodo de 2014 a
2017 - PPA 2014-2017, em cumprimento ao disposto no X do art. X da Lei X.
Art. 2o O planejamento governamental a atividade que, a partir de diagnsticos e
estudos prospectivos, orienta as escolhas de polticas pblicas.
Art. 3o O PPA 2014-2017 instrumento de planejamento governamental que
define diretrizes, objetivos e metas com o propsito de viabilizar a implementao
e a gesto das polticas pblicas, orientar a definio de prioridades e auxiliar na
promoo do desenvolvimento sustentvel.
Art. 4o O PPA 2014-2017 ter como diretrizes:
I - xxxxxxxxx
II - xxxxxxxx
III - xxxxxxxx
Etc.
CAPTULO II
DA ESTRUTURA E ORGANIZAO DO PLANO
Art. 5o O PPA 2014-2017 reflete as polticas pblicas e organiza a atuao
governamental por meio de Programas Temticos e de Gesto, Manuteno e
Servios ao Estado, assim definidos:
I - Programa Temtico: que expressa e orienta a ao governamental para a
entrega de bens e servios sociedade; e
II - Programa de Gesto, Manuteno e Servios ao Estado: que expressa e orienta
as aes destinadas ao apoio, gesto e manuteno da atuao governamental.
Art. 6o O Programa Temtico composto por Objetivos, Indicadores e Valor Global.
1o O Objetivo expressa o que deve ser feito, reflete as situaes a serem alteradas
pela implementao de um conjunto de Iniciativas e tem como atributos:
I - rgo Responsvel: rgo cujas atribuies mais contribuem para a
implementao do Objetivo;
II - Meta: medida do alcance do Objetivo, podendo ser de natureza quantitativa ou
qualitativa; e
III - Iniciativa: atributo que declara as entregas de bens e servios sociedade,
resultantes da coordenao de aes governamentais, decorrentes ou no do
oramento.
2o O Indicador uma referncia que permite identificar e aferir, periodicamente,
aspectos relacionados a um Programa, auxiliando o seu monitoramento e
avaliao.
3o O Valor Global uma estimativa dos recursos oramentrios, necessrios
consecuo dos Objetivos, segregadas as esferas Fiscal e da Seguridade da esfera
de Investimento das Empresas Estatais, com as respectivas categorias econmicas,
e dos recursos de outras fontes.
Art. 7o Integram o PPA 2014-2017 os seguintes anexos:
I - Anexo I - Programas Temticos;
II - Anexo II - Programas de Gesto, Manuteno e Servios ao Estado; e
III - Anexo III - Empreendimentos Individualizados como Iniciativas.

CAPTULO III
DA INTEGRAO COM OS ORAMENTOS DA UNIO

Art. 8o Os Programas constantes do PPA 2014-2017 estaro expressos nas leis


oramentrias anuais e nas leis de crdito adicional.
1o As aes oramentrias sero discriminadas exclusivamente nas leis
oramentrias anuais.
2o Nos Programas Temticos, cada ao oramentria estar vinculada a uma
nica Iniciativa, exceto as aes padronizadas.
3o As vinculaes entre aes oramentrias e Iniciativas constaro nas leis
oramentrias anuais.
Art. 9o O Valor Global dos Programas e as Metas no so limites programao e
execuo das despesas expressas nas leis oramentrias e nas leis de crdito
adicional.
Art. 10. Os oramentos anuais, compatibilizados com o PPA 2014-2017 e com as
respectivas leis de diretrizes oramentrias, sero orientados pelas diretrizes
expressas no art. 4o para o alcance dos Objetivos constantes deste Plano.

CAPTULO IV
DA GESTO DO PLANO

Seo I
Aspectos Gerais

Art. 11. A gesto do PPA 2014-2017 consiste na articulao dos meios necessrios
para viabilizar a consecuo das suas metas, sobretudo, para a garantia de acesso
dos segmentos populacionais mais vulnerveis s polticas pblicas, e busca o
aperfeioamento:
I - dos mecanismos de implementao e integrao das polticas pblicas;
II - dos critrios de regionalizao das polticas pblicas; e
III - dos mecanismos de monitoramento, avaliao e reviso do PPA 2014-2017.
Pargrafo nico. Caber Secretaria_________ definir os prazos, as diretrizes e as
orientaes tcnicas complementares para a gesto do PPA 2014-2017.
Art. 12. O Poder Executivo encaminhar ao Poder Legislativo relatrio anual de
avaliao do Plano, que conter:
I - avaliao do comportamento das variveis macroeconmicas que embasaram a
elaborao do Plano, explicitando, se for o caso, as razes das discrepncias
verificadas entre os valores previstos e os realizados;
II - situao, por Programa, dos Indicadores, Objetivos e Metas;
Art. 13. O Poder Executivo promover a adoo de mecanismos de estmulo
cooperao federativa com vistas produo, ao intercmbio e disseminao de
informaes para subsidiar a gesto das polticas pblicas.

CAPTULO V
DAS DISPOSIES GERAIS

Art. 14. Para fins de atendimento ao disposto no 1o do art. 167 da Constituio


Federal, o investimento plurianual, para o perodo de 2014 a 2017, est includo no
Valor Global dos Programas. (se for exigncia na lei orgnica)
Pargrafo nico. A lei oramentria anual e seus anexos detalharo os
investimentos de que trata o caput, para o ano de sua vigncia.
Art. 15. A reviso do PPA ser realizada:
I pela Secretaria________ a qualquer tempo, para a atualizao das informaes
relativas:
a) aos Indicadores dos Programas;
b) aos Valores de Referncia para a individualizao de Empreendimentos como
Iniciativas;
c) aos rgos Responsveis por Objetivos;
d) s Iniciativas sem financiamento oramentrio;
e) s Metas de carter qualitativo, cuja implementao no impacte a execuo da
despesa oramentria;
f) s Metas de carter quantitativo sem financiamento oramentrio; e
g) data de incio, data de trmino e ao custo total dos Empreendimentos
Individualizados como Iniciativas;
II - por meio de projeto de lei de reviso nos casos em que seja necessrio:
a) criar ou excluir Programa ou alterar a sua redao;
b) criar ou excluir Objetivo ou alterar a sua redao; e
c) criar ou excluir Metas e Iniciativas, ou alterar a vinculao destas com as aes
oramentrias.
1 As atualizaes de que trata o inciso I sero informadas Cmara Municipal.
2 O projeto de lei de reviso que inclua ou modifique Programa Temtico ou
Objetivo dever conter os respectivos atributos e observar a no superposio com
a programao j existente no PPA 2014-2017.
Art. 16. Esta Lei entra em vigor na data de sua publicao.

Consideraes Finais Participao Social

A transparncia na gesto pblica obrigao legal do gestor pblico e


implica disponibilizar informaes para sociedade, em linguagem acessvel,
visando instrumentalizar a sua participao nos processos decisrios da
Administrao Pblica.

Nesse sentido, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) estabelece


disposies a serem observadas pela Unio, Estados e Municpios:

Art. 48. So instrumentos de transparncia da gesto fiscal, aos quais ser dada ampla
divulgao, inclusive em meios eletrnicos de acesso pblico: os planos, oramentos e
leis de diretrizes oramentrias; as prestaes de contas e o respectivo parecer prvio;
o Relatrio Resumido da Execuo Oramentria e o Relatrio de Gesto Fiscal; e as
verses simplificadas desses documentos.

Pargrafo nico. A transparncia ser assegurada tambm mediante:

I incentivo participao popular e realizao de audincias pblicas, durante os


processos de elaborao e discusso dos planos, lei de diretrizes oramentrias e
oramentos;

II liberao ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real,


de informaes pormenorizadas sobre a execuo oramentria e financeira, em meios
eletrnicos de acesso pblico;

III adoo de sistema integrado de administrao financeira e controle, que atenda a


padro mnimo de qualidade estabelecido pelo Poder Executivo da Unio e ao disposto
no art. 48-A.

Art. 48-A. Para os fins a que se refere o inciso II do pargrafo nico do art. 48, os entes
da Federao disponibilizaro a qualquer pessoa fsica ou jurdica o acesso a
informaes referentes a:

I quanto despesa: todos os atos praticados pelas unidades gestoras no decorrer da


execuo da despesa, no momento de sua realizao, com a disponibilizao mnima
dos dados referentes ao nmero do correspondente processo, ao bem fornecido ou ao
servio prestado, pessoa fsica ou jurdica beneficiria do pagamento e, quando for o
caso, ao procedimento licitatrio realizado;

II quanto receita: o lanamento e o recebimento de toda a receita das unidades


gestoras, inclusive referente a recursos extraordinrios.

Nessa mesma linha, cabe destacar, tambm, a Lei de Acesso Informao


(LAI), sancionada em 18 de novembro de 2011 pela Presidenta Dilma Rousseff. A LAI
ampliou os mecanismos de acesso informao previstos na legislao vigente.

Dessa forma, os prefeitos tm agora o dever e o desafio de assegurar uma


gesto transparente, na qual o acesso informao pblica direito do cidado.

Assim, o processo de elaborao do PPA exigir da prefeitura ateno especial


utilizao de meios de comunicao (rdio, jornais, Internet etc.) para assegurar o
acesso informao e desenvolver mecanismos de participao social (audincias
pblicas, fruns ou seminrios) que facilitem o envolvimento do cidado na construo
do Plano.

Embora a legislao estabelea instrumentos para assegurar a participao


popular, no foram definidos momentos para que ela ocorra. Na verdade, a
participao popular um exerccio de cidadania que deve ser entendido como
processo contnuo que perpassa todos os processos decisrios da Administrao
Pblica que afetam a vida do cidado.

Tal entendimento nos leva a crer que a participao social na elaborao do


PPA municipal deve ser assegurada especialmente nos momentos em que as
decises da Administrao tm o condo de gerar maior impacto na vida dos
muncipes.

Nesse sentido, sugere-se que as audincias pblicas durante a elaborao do


PPA sejam realizadas, pelo menos, ao trmino do Passo 6 - Elaborao da
Dimenso Estratgica do Plano Plurianual e do Passo 8 - Elaborao do
Desenho dos Programas, a fim de colher contribuies da sociedade para
aperfeioamento do Plano.