ENTENDENDO A PARCERIA PBLICO PRIVADA NO

BRASIL: Uma Anlise Preliminar1.

Jacqueline Baptista de Souza Lima2

Luciane Maria Argenta de Mattes Paula3
Rogrio Carvalho de Paula4

RESUMO:

Este artigo est fundamentado no tema da cooperao entre os setores pblico e

privado na realizao de servios de infra-estrutura no Brasil. Essa parceria decorre da crise
do Estado brasileiro, que como ocorreu em outros pases, viu-se incapacitado de realizar
investimentos requeridos pela sociedade. Assim, com a recente edio da Lei das Parcerias
Pblico-Privada no Brasil, procuramos enfocar os aspectos conceituais da lei, observadas as
experincias externas, oferecer contribuies tericas acerca do assunto queles responsveis
pela Administrao Pblica.

ABSTRACT

This article is based on the theme cooperation between the public and private sectors
in the realization of services of infrastructure in Brazil. This partnership comes from de crises
of the Brazilian State that, as in others countries, was financially unable in investments
realizations demanded by the society. Thus, with the recent edition of the Public-Private
Partnership Brazilians Law, we focus on conceptual aspects of the law and, in attention to
outsides experiences, to offer theorical contributions to those responsible by the Public
Administration.

PALAVRAS CHAVE: Parceria Pblico-Privada, Infra-Estrutura, Escassez de Recursos,

Administrao Pblica, Investimento, Financiamento.

KEYWORDS: Public Private Partnership, Infrastructure, Scarcity of Resources, Public

Administration, Investment, Financing.

1
Artigo final apresentado no Curso de Especializao Latu Sensu em Administrao Pblica Turma V da Fundao
Universidade Federal de Rondnia UNIR, sob a orientao do Prof. Ms. Valdivino Crispim de Souza.
2
Graduada em Processamento de Dados pela FATEC/RO, Graduanda em Cincia Econmicas pela Universidade Federal
de Rondnia. Servidora Efetiva do Tribunal de Contas do Estado de Rondnia, atuando na Assessoria de Gabinete de
Conselheiro.
3
Graduada em Cincia Econmicas pela Universidade Federal de Rondnia. Mestranda em Desenvolvimento Regional e
Ambiental pela Universidade Federal de Rondnia. Servidora Efetiva do Tribunal de Contas do Estado de Rondnia, atuando
na Assessoria de Gabinete de Conselheiro.
 2

1. INTRODUO

A Parceria Pblico-Privada - PPP no Brasil deu os primeiros passos para sua efetiva
aplicao a partir da edio da Lei n 11.079/04, a qual institui normas gerais para licitao e
contratao no mbito da administrao pblica. Antes disso, porm, grandes debates foram
lanados pelos mais variados setores do governo e estudiosos da rea, acerca dos fatores
histricos que levaram a necessidade de se criar um mecanismo capaz de suprir a crescente
demanda por servios de infra-estrutura frente a escassez de recursos da administrao
pblica.
A despeito dos inmeros trabalhos e debates produzidos sobre o tema, os quais
envolveram no s rgos e setores ligados rea pblica, mas tambm os vrios setores da
iniciativa privada - que como futuros parceiros da Administrao Pblica nesta nova maneira
de atuao, interagiram na importante tarefa de identificao de erros e correo de rumos -,
notou-se que no meio acadmico o assunto ainda bastante incipiente, principalmente em
cursos de extenso voltados para administrao pblica. Desta forma, este fator ltimo foi
pea motivadora para a escolha do tema para elaborao do artigo ora apresentado.
O presente trabalho objetiva, com base nos aspectos que nortearam a adoo das PPPs
no mundo e suas respectivas experincias, trazer para a anlise o caso brasileiro nos seus
aspectos histrico-econmico e legal, para, ao final, oferecer subsdios ao entendimento
acerca da operacionalidade desta nova modalidade de concesso inserida no mundo jurdico
atravs da recente edio da Lei das PPPs.
Ser dada abordagem ao tema no que se refere a experincia internacional, trazendo
para anlise a prtica vivenciada no pas bero onde as PPPs foram introduzidas - Reino
Unido, bem como no pas onde o modelo de concesso ora analisado foi aplicado sem o
devido sucesso, o qual pde servir de exemplo de quais os rumos so infrutferos de serem
seguidos -Portugal. Por fim, outras duas experincias onde o instituto da Parceria Pblico-
Privada deram certo, trazendo mais um exemplo da Europa - Espanha e outro da Amrica
Latina-Chile.
A experincia Brasileira, assim como nos pases desenvolvidos, possui fatores
histricos como o crescimento da dvida pblica e a crise fiscal, que resultou na necessidade
de se respeitar as restries oramentrias, reduzindo o dficit fiscal via aumento de
arrecadao e reduo do gasto pblico. Nesse sentido, estaremos apresentando os fatores

4
Graduado em Cincia Econmicas pela Universidade Federal de Rondnia. Coordenador de Desenvolvimento Profissinal
do SEST/SENAT.
 3

econmicos que levaram o Estado a um processo de obsolescncia na oferta e realizao de

dos servios de infra-estrutura e que foi fator fundamental para que o pas adotasse o instituto
das PPPs como forma de suprir a carncia na oferta de servios essenciais a populao.
Assim, dentro do cenrio em que se encontrava a economia nacional e, em funo do
sucesso que a modalidade de concesso sobre a forma de PPP vinha logrando em outros
pases, tambm o Brasil editou a sua prpria Lei. vista disso, neste trabalho sero
abordados tambm, os aspectos gerenciais da Lei das PPP no Brasil, de forma a entender o
que a Parceria Pblico-Privada, como ela ser aplicada, bem como as principais questes
legais envoltas ao tema.
Aps a exposio conceitual no s dos motivos histrico-econmicos que levaram a
adoo das Parcerias Pblico-Privadas, mas tambm dos principais pontos abordados na Lei
que a instituiu, em contribuio anlise e reflexo do modelo, trataremos dos principais
riscos e benefcios que podero ser encontrados com a implantao de programas de
concesses sob a modalidade da parceria pblico-privada no Brasil.
A fonte metodolgica utilizada no presente trabalho foi a pesquisa documental,
realizada atravs do levantamento de informaes em livros, peridicos e artigos, bem como
a pesquisa virtual, sendo esta ltima justificada pelo pouco tempo em que as PPPs figuram no
meio Pblico-jurdico, motivo pelo qual poucos trabalhos tericos foram desenvolvidos at o
momento.

2. EXPERINCIA INTERNACIONAL

Os anos 80 marcaram o incio de profundas modificaes na ao econmica estatal

pelos governos dos pases membros da Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento
Econmico (OCDE). Tendo na vanguarda as administraes Reagan e Thatcher,
respectivamente nos EUA e no Reino Unido, esse processo traduziu-se numa ampla tendncia
de desregulamentao setorial, particularmente no mbito financeiro, acompanhada de
reverso da progressividade da ordem tributria e induo seletiva competio internacional.
Com variada intensidade, esses movimentos estenderam-se a praticamente todos os pases do
globo, refletindo-se no padro das relaes entre os setores pblico e privado (BRITO &
SILVEIRA, 2005).
Ainda, Segundo Brito & Silveira (2005) um dos reflexos mais ntidos desta tendncia,
foi a reorganizao patrimonial do setor pblico, atravs da desestatizao, que interferiu
 4

decisivamente na forma de proviso de bens e servios pblicos. Soma-se a isso, as fortes

crises cambiais da segunda metade dos anos 90 que acabaram por forar regimes fiscais
contracionistas de pases emergentes da sia e da Amrica Latina. J na Europa, a crescente
importncia estratgica do bloco regional de comrcio e investimento, como resposta ao
recrudescimento da concorrncia internacional, imps aos seus pases severos critrios de
ajustamento e coordenao macroeconmica.
Desta forma, a proviso de servios de infra-estrutura foi diretamente afetada por essas
tendncias, onde governos de diversos pases, incapacitados de dar continuidade a uma
tradio histrica de financiamento fiscal dos grandes investimentos pblicos, identificaram
na Parceira Pblico-Privada, uma alternativa para viabilizar projetos de infra-estrutura e de
proviso de servios pblicos.
Foi no Reino Unido que a parceria pblico privada deu-se com maior intensidade. Em
1992, sob a administrao do conservador John Major, foi lanado o embrio do programa de
parceria ingls, como base em projetos desenvolvidos sob um instrumento denominado
Iniciativa para o Investimento Privado (em ingls, PFI de Private Finance Initiative). Nessa
modalidade de associao pblico-privada, o setor pblico mantm a responsabilidade pela
proviso de parte dos servios (por exemplo, o setor privado constri e mantm a infra-
estrutura hospitalar, mas o setor pblico fornece os mdicos e o resto do pessoal necessrio).
O objetivo principal do PFI era viabilizar projetos por meio do financiamento privado, uma
vez que a capacidade de implement-los da forma tradicional, se no estava esgotada, estava
ao menos reduzida pelos limites impostos pelo tratado de Maastricht5.
Os objetivos do PFI foram sendo corrigidos e adaptados ao longo do tempo, de forma
que em 1996 no governo de Tony Blair o Private Finance Initiative, foi rebatizado de Public
Private Partnership ou em Portugus, Pareceira Pblico Privada - PPP.
Brito & Silveira (2005) acerca do Programa de Parceria do Reino Unido, assim
informam:

(...) o programa tinha por objetivo mudar a forma de contratao de obras e servios
pblicos, saindo da maneira tradicional de aquisio de ativos para uma lgica de
compra de servios. A busca por alternativas de financiamento permanecia no
centro da questo, mas o objetivo maior passou a ser a eficincia na contratao de
servios pblicos.

5
O Tratado de Maastricht estabeleceu fundamentos para a futura integrao poltica da Unio Europia-UE, onde se
destacam acordos de segurana e poltica exterior, assim como a confirmao de uma Constituio Poltica para a Unio
Europia, a integrao monetria e o disciplinamento da poltica fiscal dos pases da Zona do Euro para a introduo de uma
tarifa nica. Entre as medidas impostas, est o teto de 3% do PIB para o dficit pblico, para pases membros da UE.
 5

Do contexto, verifica-se que a Parceria Pblica-Privada, no seu sentido mais

inovador da expresso, foi concebida na Inglaterra no incio da dcada de 90, onde aps um
perodo de erros e acertos, passou a lograr sucesso nos projetos desenvolvidos, fator
motivador para que as PPPs fossem adotadas em diversos outros pases, como Portugal,
Holanda, Irlanda, frica do Sul e Canad. Vale ressaltar ainda que as PPPs no so uma
exclusividade de pases desenvolvidos, pois constituem uma realidade importante em pases
da Europa Central e na prpria Amrica Latina, onde se destacam o Mxico e o Chile.

2.1 A EXPERINCIA INGLESA

A experincia inglesa a mais emblemtica, pois fruto de projetos desenvolvidos e

testados desde o ano de 1992 quando o conceito de PFI (Private Finance Initiative) foi
introduzido. Desde a introduo do instrumento das PPP, o governo britnico j assinou 564
projetos de PFI/PPP, que totalizaram um valor de capital de US$ 54 bilhes, o que
representou 11 % de todo investimento pblico dos anos de 1998 a 2002 (CNI, 2004). O
Governo britnico assinou at 2003 compromissos superiores a 100 bilhes em contratos de
PPP com vencimento at 20066. Mais de um tero do valor total dos contratos referiram-se a
investimentos na rea de transportes, sade, defesa, educao, trabalho e previdncia,
presdios e meio ambiente.
O objetivo das PPPs no Reino Unido viu-se inicialmente frustrado por fatores como
falta de coordenao inicial e priorizao insuficiente, com muitos projetos sendo tocados ao
mesmo tempo e de forma muito rpida. A correo de rumos incluiu a formao de uma
fora-tarefa do Tesouro para coordenar os projetos, a definio de prioridades, a remoo de
obstculos tcnicos e uma abordagem flexvel que permitiu que as PPPs admitissem outros
modelos alm do modelo tpico conceber, construir, financiar e operar (CNI, 2004).
O Ministro do Tesouro e Indstria do governo britnico, Nigel Griffiths, no Seminrio
Internacional Parceria Pblico-Privada na Prestao de Servios de Infra-estrutura
promovido pelo BNDES, MRE e BID em novembro de 20037, informou que os projetos
executados sob a forma de PFI/PPP, permitiram, em mdia, uma economia de 17% ao
governo britnico em relao as formas convencionais de oferta de servios pblicos, onde

6
Dados divulgados pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto brasileiro em trabalho divulgado sobre as PPPs,
disponvel em http: //www.planejamento.gov.br/planejamento_investimento/contedo/notciasppp
7
Disponvel em http: //www.bndes.gov.br/conhecimento/publicacoes/catalogo/s_PPP.asp
 6

75% dos projetos foram concludos dentro do prazo e 80% dentro do oramento previsto,
contra um percentual de 30% dos projetos convencionais, bem como que, em uma sondagem
do National Audit Office8 realizada em 2001 com autoridades responsveis pelos servios
pblicos, constatou-se que 81% estavam satisfeitos com a relao preo-qualidade obtida com
o instituto da Parceria Pblico-Privada.
Ainda, no mesmo pronunciamento, o Ministro do Tesouro e Indstria do governo
britnico elencou o conjunto de caractersticas-chaves dos contratos de PPP, responsveis
pelo aumento da relao preo-qualidade, quais sejam:

I. A transferncia para o setor privado dos riscos que ele est mais apto a
administrar (riscos operacionais, obsolescncia tecnolgica e outros);
II. Remunerao do setor privado apenas contra a prestao do servio
claramente especificado (nenhum pagamento feito durante a fase de
construo);
III. O longo prazo de vigncia dos contratos (tempo suficiente para a
recuperao do investimento) e,
IV. A concorrncia na licitao.

Como se verifica, as PPPs no Reino Unido passaram por um perodo de maturao

desde sua implantao at os dias de hoje, maturao essa responsvel para que lograssem
xito nos projetos desenvolvidos sobre tal modalidade de concesso, de forma que os erros do
passado fossem sendo erradicados por definitivo para o sucesso dos que ainda viriam a ser
implantados, o que nos permite concluir que as parcerias pblico-privadas foram para o Reino
Unido, uma forma eficiente e eficaz de aumentar os investimentos e modernizar os servios
pblicos. E, em comparao s formas tradicionais de contratao, a PPP representou para
aquele pas uma economia de recursos e uma melhoria da relao preo-qualidade dos
servios prestados.
Vale ressaltar ainda que dentro deste processo de aperfeioamento de modelos,
verificou-se a preocupao de manter a legitimidade dos atos, tanto para o setor pblico,
quanto para o privado. Todas essas razes foram fatores determinantes para que outros pases
adotassem, com base no modelo Britnico, as PPPs como forma de suprir as necessidades de
investimentos pblicos.

8
Instituio independente do Governo ligada ao Parlamento, equivalente ao Tribunal de Contas no Brasil.
 7

2.2 OUTRAS EXPERINCIAS

Vrios outros pases alm do Reino Unido introduziram o conceito de PPPs, movidos
pela necessidade de fazer frente a investimentos crescentes em infra-estrutura com a
conseqente reduo de recursos fiscais. Estima-se que 60 pases j adotam ou esto
introduzindo o instrumento da Parceria Pblico-Privada como forma de suprir investimentos
em infra-estrutura e servios.
Dentre os pases com destaque na utilizao das PPPs podemos citar na Europa:
Portugal, Irlanda, Holanda e Espanha. Fora da Europa: Japo, Austrlia, frica do Sul,
Canad, Mxico e Chile.
No Seminrio que exps a experincia das Parcerias Pblico-Privadas na Europa9, o
representante do Banco de Investimento Europeu (BIE), Hug Goldsmith informou que os
projetos financiados por PPPs nos pases da Unio Europia em sua maioria, so voltados
para a realizao de infra-estrutura de transporte, sendo tal sistema bastante diversificado,
tendo cada pas um modelo de acordo com o seu respectivo arcabouo legal.

2.2.1 Espanha

Na Espanha, a partir dos anos 90 desenvolveram-se vrios Projetos sob a forma de

Parceria Pblico-Privada (Asociacin Pblico Privada - APP). Os projetos desenvolvidos sob
tal modalidade de concesso, assim como em outros pases, tiveram o objetivo de suprir a
carncia de obras e servios de infra-estrutura e foram impulsionados por vrios fatores que
ocorriam na Europa naquele perodo, dentre eles podemos destacar o fato de os organismos
pblicos estarem contribuindo fortemente com o setor privado, com o fim de dar suporte
elaborao e execuo dos processos licitatrios, bem como de que as instituies financeiras
multilaterais aconselhavam os pases em desenvolvimento aplicao de tal modalidade de
concesso.
Dentro desse cenrio, a Espanha passou a aplicar a modalidade da PPP com o fim de
compatibilizar a crescente demanda por obras de infra-estrutura e a necessidade conteno do

9
Realizado em 27 de abril de 2005 pelo Ministrio do Planejamento, Ministrio da Fazenda e Fundo Monetrio
Internacional.
 8

dficit pblico, tudo isso com o suporte dos mercados financeiros que estavam dispostos a
fornecer os recursos necessrios para a execuo das obras.
A Lei de concesses para PPP na Espanha contribuiu sobremaneira para o xito dos
Projetos tocados, uma vez que imps regras rigorosas no que se refere a qualidade dos
servios a serem realizados pelo parceiro privado, quando introduziu indicadores de qualidade
associados a recompensas e penalizaes. Segundo Vassallo (2005) a introduo de
indicadores de qualidade em concesses de rodovias na Espanha tiveram trs razes para
existir: a) a aprovao da nova lei de concesses; b) a necessidade de dar um servio mais
orientado ao usurio e c) a deciso da Comisso Europia sobre o tratamento das PPPs no
dficit e da dvida pblica10.
At novembro de 2003 o Governo Espanhol havia assinado 114 projetos de PPP, em
contratos para obras de: autopistas, tneis de carretas e pontes, aeroportos e operaes
aeroporturias, portos e terminais de contineres, transporte de trens de mercadoria e sistemas
de trnsito rpido11.
Pode-se considerar que a Espanha um dos pases da Europa, onde o instituto das
Parcerias Pblico-Privadas deu certo. Segundo avaliao divulgada pelo Governo Espanhol
no Seminrio Internacional sobre Pareceria Pblico-Privada na prestao de servios de infra-
estrutura, as razes para o xito no desenvolvimento de tais projetos so as formas de
contratao similares s PPPs realizados a mais de 40 anos; marco jurdico estvel; boa
relao entre os setores pblico e privado; marco legal adaptado aos interesses dos mercados
financeiros e uma indstria de construo financeiramente capaz e tcnica.

2.2.2 Portugal

Assim como em outros pases da Europa, tambm em Portugal a falta da capacidade

de investimento pblico para acompanhar o crescimento econmico acabou por gerar
insuficientes realizaes de obras e servios pblicos de infra-estrutura, razo que levou o
Governo Portugus a instituir a Parceria Pblico Privada como ferramenta para contornar tal
crise.
Em Portugal utilizou-se largamente a PPP na construo de estradas. Nesse pas, em
diversas rodovias, lanou-se mo do modelo de pedgio-sombra (sem cobrana do usurio).

10
A CE impe que o risco da demanda e o risco de disponibilidade (indicadores de qualidade) devem ser transferidos ao
setor privado para que a inverso no se contabilize inicialmente em um dficit pblico.
11
Dados apresentados pelo Grupo Dragados no Seminrio Internacional Parceria Pblico-Privada na prestao de servios de
infra-estrutura, promovido pelo MRE-BID-BNDES em 13 de novembro de 2003.
 9

Este sistema passou a ser aplicado nas estradas onde o volume de trfego no conferia o
retorno suficiente dos projetos, nele a viabilidade da rodovia era garantida pelo Estado.
Porm, os contratos sob a modalidade de PPPs em Portugal foram norteados de falhas
que comprometeram significativamente os resultados alcanados, dentre as falhas mais
latentes, podemos citar: a) o lanamento independente dos projetos; b) composio contratual
dos concessionrios; c) menosprezo das possveis desvantagem e riscos, como por exemplo,
os riscos ambientais. Tudo isso acabou por gerar a incapacidade do setor pblico de gerir o
processo.
Costa & Silva (2003), informaram que com o lanamento independente de projetos, o
governo verificou que a partir de 2008 o Oramento do Estado no agentaria com a
totalidade das despesas com os projetos rodovirios, tais fatos se deram porque houve,
segundo eles, uma estimativa do custo individual e do custo total dos projetos, quando deveria
haver uma estimativa do custo anual. Assim, na falta de uma noo de capital limitado,
lanaram-se todos os projetos independentemente da sua importncia nacional. O resultado
desta falta de gerenciamento foi que at 2003, de todos os projetos, apenas alguns poucos que
j se encontravam adjudicados foram objeto de estudo para verificao da possibilidade de
renegociao de contratos e os restantes foram adiados.
Em anlise s falhas ocorridas na implantao de projetos das PPPs em Portugal,
principalmente no que se refere aos projetos de maior vulto implantados por aquele pas, a
principal lio que se tira que investimentos em projetos sobre a forma de PPPs envolvem
prazos de amortizao que ultrapassam o tempo normal de uma legislatura e chegam a passar
de geraes. E a soluo para este problema seria a necessidade de existir um consenso
poltico alargado para garantir a execuo dos projetos e incentivar o investimento privado,
bem como se ter em mente que a avaliao tcnica s possvel quando se faz um estudo
rigoroso das desvantagens e riscos.
Aps um perodo de erros e acertos, Portugal veio adequando tantos os projetos em
andamento, como os novos projetos de forma a garantir sua executabilidade. Segundo estudo
realizado pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto Brasileiro, o programa de
PPP implementado em Portugal a partir de 1998, possibilitou um rpido desenvolvimento de
uma rede de rodovias de alta qualidade, o que at 2006, representar a duplicao de toda a
extenso da malha de auto-estradas concedidas em um perodo de 10 anos. O modelo est
sendo tambm aplicado construo e operao de hospitais, ferrovias e trens urbanos.
 10

2.2.3 Chile

No incio dos anos 90 o Chile encarava um dficit em infra-estrutura de US$ 11

bilhes e a necessidade do Estado de equilibrar os investimentos com a forte demanda de
servios sociais. Assim, frente a recursos insuficientes para investir e uma viso de mercado
voltada para as PPPs como alternativa para contornar tais problemas, o Governo Chileno
firmou um consenso poltico para utilizao da Parceria Pblico-Privada como forma de
suprir investimentos em tais reas. Dentro deste cenrio foi editada a Lei de Concesses, que
tornou o Chile o pas sul-americano onde mais se utilizou a PPP em sentido amplo.
Neste pas o modelo de concesses de servios pblicos e de infra-estrutura passou a
vigorar em mltiplos setores a partir da edio da Lei de Licitaes sob a modalidade de PPP,
momento em que se ps em prtica um grande nmero de contrato de concesses,
principalmente na recuperao e manuteno de rodovias.
Vassallo (2005), acerca da anlise dos projetos em infra-estrutura rodoviria informa
que os primeiros contratos no puseram nfase em indicadores de qualidade, mas unicamente
em indicadores de seguridade vial12 e que os critrios estabelecidos para a obteno de
resultados foram mnimos. Desta forma verificou-se que as regras que geriam e conduziam os
contratos eram insuficientes para a obteno de resultados positivos, motivo pelo qual se
iniciou um trabalho de redefinio de indicadores de qualidade, os quais foram inicialmente
aplicados em projetos pilotos que ao final acabaram por surtir resultados positivos,
corroborando assim os novos rumos definidos para a execuo dos projetos.
Vale destacar aqui trs indicadores de qualidade utilizados pelo Chile para avaliar os
projetos de infra-estrutura viria, quais sejam: a) ndice de compromisso patrimonial (mede o
nvel de investimentos realizados pelo concessionrio); b) ndice de seguridade vial (contrasta
a seguridade vial em funo da intensidade/capacidade de circulao); c) ndice de qualidade
do servio (avalia, atravs de um conjunto de indicadores, o nvel de servio que se presta ao
usurio) e d) divide-se um ndice de qualidade para os servios tcnicos e um ndice de
qualidade percebida pelos usurios.

12
Seguridade Vial: Termo amplamente utilizado por pases como a Espanha, Chile e Mxico para indicar
aspectos relacionados a seguridade das auto-estradas no que se refere ao fluxo do trfego e a preveno de
acidentes.
 11

Dentro desse cenrio, pode-se dizer que o Chile alcanou resultados positivos, uma
vez que segundo dados divulgados pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
Brasileiro os investimentos realizados da dcada de 1992-2002 foram em torno de US$3,4
bilhes, bem como que de 1994 at 2005 foram executados 36 projetos no montante de US$6
bilhes. Desses, vinte e quatro so do setor de transporte, nove aeroportos, duas prises e um
reservatrio, sendo que vinte deles j esto em operao.

3. AS PPPs NO BRASIL

3.1 CONTEXTO HISTRICO ECONMICO

Por volta dos anos 30, o Estado brasileiro era o principal agente produtor e fomentador
da economia nacional, via industrializao. A montagem desta infra-estrutura coube ao
Estado, primeiro porque o volume de investimentos a ser aplicado era altssimo e seu retorno
muito lento e, segundo, porque o setor privado nacional no tinha condies de faz-lo, bem
como inexistia a idia de investimento internacional que se tm hoje (POLTRONIERI, 2004).
O governo era responsvel por quase todos os setores da economia. Fornecia bens e
servios e realizava investimentos diretamente ou atravs de empresas estatais. Para tal, usava
tanto recursos fiscais, como recursos prprios das empresas, mas tambm recorria a
emprstimos e financiamentos internacionais e nacionais, fator esse responsvel pelo alto grau
de endividamento do setor pblico nacional. Assim, at fins da dcada de 80 no existia
motivo para suspeitar da atuao da administrao pblica na prestao direta de servios
pblicos. A realidade mudou com o esgotamento das fontes internacionais de recursos
disponveis nas dcadas de 50 e 70 e a estagnao estrutural da Administrao como um todo.
Andr Franco Montoro Filho, em artigo publicado no Boletim da Fundao Instituto
de Pesquisas Econmicas FIPE, assim comenta acerca do esgotamento das fontes de
recursos:
Na verdade, desde a dcada dos oitenta, o governo, em todos os seus nveis e em
suas empresas, passou a conviver com acentuadas restries de crdito,
praticamente inviabilizando os investimentos nestes setores. Houve assim uma
drstica reduo no volume de investimentos, gerada tanto pela incapacidade de
financiamento como pelas dificuldades de gerao de recursos prprios, em grande
parte comprometidos no pagamento do servio da dvida contrada anteriormente.

Como se verifica, dentro deste cenrio o Estado brasileiro aps algumas dcadas
passou a sofrer um processo de paralisia dos servios pblicos essenciais de infra-estrutura e,
 12

pelo quadro que se apresenta hoje, podemos dizer que os setores mais atingidos foram os de
transporte, energia, telecomunicao e saneamento bsico. O Estado chegou ao limite da
responsabilidade da administrao, uma vez que esses servios estavam prximos de um
colapso na sua disponibilizao para a sociedade em geral.
A dcada de 90 foi marcada pela tentativa de transformar o Estado e racionalizar o
setor pblico, implantando a privatizao e mantendo na administrao pblica apenas os
meios institucionais de controle e regulao. Portanto, o Estado assume um papel de mediador
de foras entre os vrios segmentos sociais e econmicos. Nesse contexto, como atrair o
investimento privado para auxiliar o Estado no cumprimento de suas obrigaes legais no que
se refere s necessidades bsicas e fundamentais da sociedade? As PPPs surgem como
alternativa.

3.2 O SURGIMENTO DAS PPPS NO BRASIL

No Brasil, inmeras so as causas determinantes do surgimento da Parceria Pblico-

Privada, a qual decorre mais do que de uma opo de natureza poltico-ideolgica da prpria
crise do Estado brasileiro, cuja vertente financeira o incapacita a realizar os investimentos que
a sociedade requer. Se, de um lado, o setor pblico no tem condies de atender s demandas
sociais, a iniciativa privada busca mercados alternativos para utilizao de sua capacidade
empresarial, financeira e administrativa ociosa, em funo do longo perodo recessivo que o
pas vem atravessando (LODOVICI & BERNAREGGI, 2005).
Neste sentido, as PPPs surgem como uma modalidade de contratao em que os entes
pblicos e as organizaes privadas, mediante o compartilhamento de riscos e com
financiamento obtido pelo setor privado, assumem a realizao de servios e
empreendimentos pblicos.
A PPP uma modalidade de contrato a ser desenvolvida em paralelo aos contratos de
concesso j existentes, permitindo um amplo leque de atividades que incluem principalmente
projetos de infra-estrutura. Em sentido mais amplo, representa o trabalho conjunto dos setores
pblico e privado, em cooperao, para oferecer infra-estrutura e servios populao
alcanada pelo empreendimento.
Para Brito & Silveira (2005) duas questes permeiam o debate econmico em torno da
justificativa de se adotar um programa de Parceria Pblico-Privada, qual seja, a obteno de
 13

espaos oramentrios para viabilizar investimentos em um quadro de restrio fiscal e a

eficincia na prestao de servios pblicos.
Pelo ponto de vista dos citados autores, a PPP pode ser uma alternativa para viabilizar
investimentos, frente a uma escassez de recursos gerada pela necessidade de conteno de
gastos pblicos, em confronto com a crescente demanda pela oferta de servios de boa
qualidade, como contrapartida pesada carga de impostos a que o contribuinte brasileiro
obrigado a arcar.
O chefe do Departamento de Assessoria Econmica do Ministrio do Planejamento,
Demin Fiocca, em trabalho elaborado acerca do papel das PPPs na retomada do Crescimento
sustentvel, afirma que o Brasil precisa elevar o nvel de investimentos em infra-estrutura,
uma vez que a crise energtica de 2001 causou a perda de 3% do PIB e, segundo sua anlise o
novo modelo de concesso a ser adotado no Brasil poder, por exemplo, estimular o
investimento em gerao de energia, setor estratgico para dar suporte retomada do
crescimento.
Frente a esses problemas, a Parceria Pblico-Privada surge como um mecanismo que
visa a maximizao da atrao do capital privado para a execuo de obras pblicas e
servios, por meio de concesso, bem como para a prestao de servios que a administrao
pblica seja usuria direta ou indireta, suprindo a escassez de recursos pblicos para
investimento de curto prazo.
Assim, levando-se em considerao o cenrio internacional que j contava com uma
considervel experincia nos programas de parceria como forma de suprir as necessidades de
investimento, tambm o Brasil, frente ao quadro econmico que se encontrava, iniciou em
2002 a discusso sobre a adoo de um programa de parcerias pblico-privada, discusso essa
que culminou na elaborao do Projeto de Lei n 2.546, de 2003, que buscou adaptar o atual
marco legal de contratao previsto na Lei de Licitaes e de Concesses de servios
Pblicos13, de forma a permitir alteraes que potencializasse o sistema de parceria e o seu
elemento de distino, qual seja: o compartilhamento dos riscos e o financiamento privado.
Desta forma e, aps mais de um ano de discusso em torno do referido Projeto de Lei, foi
editada em 30 de dezembro de 2004 a Lei n 11.07914 a qual instituiu normas gerais para a
licitao e contratao de Parceria Pblico-Privada no mbito da Administrao Pblica.

13
Lei n 8.666/93 (Lei de Licitaes) e Lei n 8.987/95 e 9074/95 (Lei de Concesso de Servios Pblicos).
14
Publicada no Dirio Oficial da Unio em 31/12/2004
 14

4. OS ASPECTOS GERENCIAIS DA LEI N 11.079/04 (Lei das PPPs)

O modelo Brasileiro de PPP recepcionado pela Lei n 11.079, de 30 de dezembro de

2004, define a Parceria Pblico-Privada como um contrato de prestao de servios entre o
setor pblico e o privado, sendo vedada a celebrao de contratos que tenham por objetivo
nico o fornecimento de mo-de-obra ou equipamentos. Estabelece ainda um valor mnimo de
contrato de R$20 milhes (art. 2, 4, I) e um prazo mnimo de cinco e mximo de 35 anos
para os contratos de parceria j incluindo eventual prorrogao (art. 5, I).
A fixao de um valor mnimo para os contratos de PPP teve como objetivo afastar a
possibilidade que servios de baixo valor contratual, contratados normalmente pela Lei n
8.666/93, viessem a serem licitados como PPP.
A definio legal de um valor mnimo para o firmamento de contratos sob a
modalidade de PPP, se faz necessria em funo da complexa estrutura contratual, a qual
envolve elevados custos de transao, no sendo, portanto, adequados a projetos e servios de
pequena escala, em que um potencial ganho de eficincia no comportaria os custos de
transao associados (BRITO & SILVEIRA, 2005).
De forma geral, o setor pblico indica os resultados esperados, ou servios e obras
pretendidos e o setor privado concebe o projeto no contexto da tecnologia por ele julgada
mais adequada, executa, financia e opera pelo tempo e nas condies definidas
contratualmente. Vale ressaltar aqui que segundo o artigo 7 da Lei n 11.079/04 a
contraprestao da Administrao Pblica ser obrigatoriamente precedida da
disponibilizao do servio, objeto do contrato, ou seja, a remunerao somente ser devida
ao parceiro privado, aps a entrega da obra ou do servio licitado, podendo variar de acordo
com as metas e padres de desempenho (pargrafo nico do art. 6).
O regime aplicvel s PPPs adota ainda, uma estrutura conceitual que define como
Parceria Pblico-Privada o contrato administrativo de concesso, na modalidade patrocinada
ou administrativa.
O 1 do Art. 2 prev que na concesso patrocinada, poder haver adicionalmente
tarifa cobrada dos usurios, uma complementao de receita pela autoridade pblica em forma
de contra prestao pecuniria. Neste caso, por se tratar de prestao de servio pblico ao
usurio, aplica-se subsidiariamente o disposto na lei de concesses. Para exemplificar citamos
o caso de uma concesso de rodovia, onde a cobrana de tarifa mdica no seria suficiente
para recuperar o investimento e remunerar o capital, sendo necessrio, portanto, a
complementao de receita pela autoridade pblica para tornar o empreendimento vivel.
 15

No que se refere a concesso administrativa, o 2 do Art. 2 define-a como sendo um

contrato de prestao de servios que a administrao pblica seja usuria direta ou
indiretamente, cabendo a ela o pagamento integral ao parceiro privado. Como exemplo,
citamos contratos para construo, manuteno e gesto de hospitais e escolas pblicas que,
embora exista um beneficirio, no caso o cidado, a prpria administrao a usuria indireta
do sistema, por ser ela a compradora do servio prestado pelo parceiro privado.
Outro ponto importante de que trata a Lei das PPPs acerca da repartio de riscos
entre as partes, inclusive os referentes a caso fortuito, fora maior, fato prncipe e lea15
econmica extraordinria, prevista no inciso V do artigo 4 e inciso III do artigo 5. Para Brito
& Silveira (2005), este dispositivo representa uma alterao significativa do regime
tradicional de repartio de riscos entre a administrao e os entes privados, uma vez que nos
contratos administrativos em geral, regidos pela Lei 8.666/93, o poder pblico arca com o
nus integral desses riscos, e, no caso da Lei n 8.987/95, os riscos dos contratos so
transferidos para o ente privado.
Neste novo paradigma em que o setor pblico e o setor privado realizam investimentos
em parceria, associando eficincia privada e viso pblica de longo prazo, os riscos de
construo e operao so transferidos ao setor privado o que induz, ao primeiro, a eficincia
e ao setor pblico, quando compartilha os riscos de demandas, a viabilidade do
investimento.Vale ressaltar ainda que a lei de PPP quando permite, ainda contratualmente, o
compartilhamento de riscos entre o setor pblico e o setor privado est introduzindo uma
importante mudana no direito administrativo brasileiro, quando resguarda no processo, os
interesses do ente privado.
Como resultado deste compartilhamento de riscos, dever se estabelecer uma Matriz
de Risco16 para orientar a produo dos contratos de concesso, com uma nova diviso de
riscos entre os Poder Pblico e o Parceiro Privado, onde essa disposio implicar em
contratos mais flexveis, que possam incorporar variaes de risco ao longo da vida das
concesses.
A Lei n 11.079/04 trouxe tambm uma importante inovao que merece destaque na
nova modelagem, no que se refere a Sociedade de Propsitos Especficos SPE17, onde o art.

15
Fato Prncipe: paralisao definitiva ou temporria do trabalho, por ato de autoridade. Uma das espcies da fora maior.
lea: Probabilidade de perda concomitante probabilidade de lucro. Dicionrio Aurlio Eletrnico - Sc. XXI.
16
Matriz de Risco um mtodo, ou sistema, capaz de localizar e definir, com razovel margem de segurana, reas de
trabalho mais passveis de oferecer oportunidade de distores a ilicitudes, capazes de gerar benefcios para seus autores e
concomitante prejuzo, ou leso operacional, para a entidade alvo dos desvios.
17
A Sociedade de Propsitos Especficos SPE uma das formas societrias existentes no ordenamento brasileiro e tem
natureza de uma Corporate joint venture formada entre os setores privado e pblico, no estando o controle societrio nas
 16

9 disciplina que, antes da celebrao do contrato de PPP entre o setor Pblico e o Privado,
dever ser constituda entre ambos uma SPE para implantar e gerir seu objeto. Neste caso, a
Lei trata ainda do direito do Parceiro Privado de intervir no controle da respectiva sociedade,
em caso de inadimplncia dos contratos de financiamento ou de queda dos nveis de retornos
a patamares que comprometam o cumprimento das obrigaes futuras. Porm, o dispositivo
legal (art. 5 2, I ) que prev a transferncia do controle da sociedade, no altera a
prerrogativa da administrao de intervir na concessionria para garantir a segurana e a
continuidade da prestao do servio.
FRES (2005), em artigo elaborado sobre as SPEs no mbito das PPPs, cita o item 55
da verso portuguesa constante do Livro Verde sobre as PPPs na Unio Europia, a qual trata
da importncia de uma entidade dotada de personalidade jurdica para um melhor controle das
operaes contratuais ao longo do tempo, conforme trecho abaixo:

A cooperao directa entre o parceiro pblico e o parceiro privado no quadro de

uma entidade dotada de personalidade jurdica permite ao parceiro pblico manter
um nvel de controle relativamente elevado sobre o desenrolar das operaes, que
pode adaptar ao longo do tempo, em funo das circunstncias, atravs da sua
presena entre os accionistas e nos rgos de deciso da entidade comum. Permite
igualmente ao parceiro pblico desenvolver a sua experincia prpria da explorao
do servio em causa, com recursos ao apoio de um parceiro privado.

Na carona dos argumentos sobre a SPE na modalidade de PPP da Europa, podemos

concluir que tal instrumento poder ser utilizado pelo Estado como meio para orientar a
alocao de recursos particulares na consecuo de interesses pblicos para os contratos de
parceria, bem como de manter um acompanhamento mais detalhado no desenvolvimento dos
projetos. Porm, somente com a utilizao diuturna das Sociedades de Propsitos Especficos
se poder dizer de sua eficincia ou no enquanto meio de realizao de interesses pblicos.
Outro ponto importante a ser destacado da Lei o fato de que a abertura do processo
licitatrio estar condicionado a fatores que visem a manuteno do equilbrio econmico-
oramentrio do ente Pblico, quais sejam: a) elaborao de estimativa do impacto
oramentrio-financeiro nos exerccios em que deva vigorar o contrato de parceria; b)
declarao do ordenador de despesa de que as obrigaes contradas pela administrao no
decorrer do contrato so compatveis com a lei de diretrizes oramentrias e esto previstas na
lei oramentria anual; c) estimativa do fluxo de recursos pblicos para o cumprimento,
durante a vigncia do contrato e por exerccio financeiro, das obrigaes contradas pela

mos da administrao, para que assim no se caracterize uma sociedade de economia mista. A SPE no mbito da PPP em
seu art. 9 e pargrafos estabelece algumas restries censitrias qualitativas e quantitativas ao quadro de scios.
 17

Administrao Pblica; d) seu objeto deve estar previsto no plano plurianual em vigor no
mbito onde o contrato ser celebrado; e) submisso de minuta do edital e de contrato
consulta pblica; f) licena ambiental prvia ou expedio das diretrizes para o licenciamento
ambiental.
Observa-se do estudo acima descrito, que as previses legais foram norteadas pelos
principais aspectos positivos e negativos observados em experincias externas, notadamente
com relao ao caso Portugal, que teve como principal razo de resultado o ineficiente e mau
planejamento e gerenciamento do oramento pblico.
De modo a atenuar possveis riscos ao no cumprimento das obrigaes pecunirias
contradas pela administrao pblica nos contratos de PPP, os Captulo III da Lei n
11.079/04, trata em seu art. 8 e incisos, que sero permitidas vinculaes de receitas,
instituies de fundos especiais, contratao de seguro-garantia com organismos multilaterais,
alm daquela prestada por fundo garantidor ou empresa estatal criada para essa finalidade. O
Art. 16 da mesma Lei ainda prev que a Unio, suas autarquias e fundaes pblicas
participaro, com o limite global de R$ 6 bilhes de reais para o Fundo Garantidor de PPP, o
qual ter a finalidade de garantir o pagamento das obrigaes pecunirias assumidas pelo
parceiro pblico.
O Art. 22 da Lei em anlise condiciona a Unio a contratar sob a modalidade de PPP
somente quando as despesas de carter continuado do conjunto das parcerias j contratadas
no tiverem excedido, no ano anterior, a 1% da Receita Corrente Lquida-LRC do exerccio,
bem como as despesas anuais dos contratos vigentes nos 10 anos subseqentes, no podero
exceder a 1% da RCL projetada para os respectivos exerccios. Tal assertiva teve como
finalidade evitar que as obrigaes com o pagamento da contraprestao pblica
representassem risco de indisciplina fiscal e viessem a comprometer a parcela substancial do
oramento pblico.
Importante tambm frisar que o artigo 28 d o mesmo tratamento, no que se refere a
limitao para a concesso de garantias e transferncias voluntrias que a Unio far aos
Estados, Distrito Federal e Municpios, onde dever ser observado o comprometimento do
limites de 1% da Receita Corrente Liquida com contratos de Parceria Pblico-Privado.
Um dos pontos mais destacados na experincia internacional como fundamental para a
boa conduo dos programas de PPP a existncia de um rgo pblico central, responsvel
 18

por coordenar a implementao dos projetos, desenvolver expertise18 em PPP e dissemin-la

pelos rgos da administrao pblica (BRITO & SILVEIRA, 2005).
Neste prisma, a Lei de PPP definiu em seus art. 14 e 15 as competncias do rgo
gestor das PPPs, delegando a composio do mesmo por representantes indicados
nominalmente pelo Ministrio da Fazenda, Casa Civil da Presidncia da Repblica e
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, onde este ltimo ser o responsvel pela
coordenao das atividades do rgo. Assim, todos os editais sob a modalidade de PPPs,
estaro subordinado ao rgo Gestor que analisar, proceder a licitao, acompanhar e
fiscalizar a execuo dos contratos.
Assim, dentro dos aspectos gerenciais disciplinados pela lei 11.079/2004, podemos
concluir, utilizando-se das palavras de Brito & Silveira (2005) de que a parceria pblico-
privada um modelo de contratao de servios pblicos em que a remunerao do particular
feita parcialmente ou integralmente, pelo Estado. uma mudana na lgica de aquisio de
ativos para um de compra de servios, que acarreta alterao fundamental na estrutura de
incentivos de contrato. Sendo responsvel pelo projeto, construo, financiamento e operao
dos ativos necessrios disponibilizao do servio, o particular incentivado a adotar uma
viso integrada do ciclo de vida do empreendimento, o que estimula, alm da eficincia,
melhor qualidade na prestao do servio.

5. RISCOS E BENEFCIOS DAS PPPs

Conforme visto at aqui, o modelo de cooperao entre o setor pblico e privado

preconizado pela PPP, apresenta-se como alternativa as necessidades sociais principalmente
em infra-estrutura e servios pblicos. No plano internacional, as PPPs tm, de forma geral,
atendido s demandas. No sem, contudo, ter sido preciso sanar algumas falhas encontradas
no decorrer da implementao. No Brasil, as parcerias j nascem com a vantagem de poder
implementar este novo modelo de contratao, considerando como bssola os erros e acertos
observados nas experincias externas. Assim, a partir desta percepo, trazemos neste
captulo, sntese de estudos sobre o tema que nos mostram pontos de riscos e benefcios que
se pode ter com as PPPs, e que para o caso Brasil, em suas esferas governamentais, podero
servir como referncia em suas aes.

18
EXPERTISE: S.f., percia, avaliao ou comprovao realizada por experto. Dicionrio Aurlio Eletrnico Sc. XXI
 19

5.1 RISCOS

Sobre as dificuldades de se formatar as parcerias pblico-privadas, a pesquisadora do

Departamento de Administrao da UNB, professora Joslin (2004) bem resume como sendo
uma das complicaes o fato das parcerias serem de naturezas distintas e terem atores
diferenciados (setor pblico e privado). Nessa relao importante ressaltar a
responsabilizao e os pesos atribudos a cada parceiro. Aqui faremos um breve relato dos
principais pontos crticos atribudos sob o ponto de vista do setor pblico.

5.1.1 As PPPs e a responsabilidade fiscal endividamento pblico.

Constitui uma das diretrizes para a contratao da parceria pblico-privada, conforme

previsto no art. 4, inciso IV da Lei n 11.079/04 a responsabilidade fiscal na celebrao e
execuo das parcerias.

Desperta este dispositivo para os riscos que as contrataes em longo prazo podem
representar para Administrao Pblica. O efetivo compromisso financeiro assumido pela
Administrao, na forma de contraprestao, deve ser suportada pelos oramentos seguintes
ao da assuno da despesa. Diante disso, a Lei das PPPs, em seu artigo 10, disciplina que a
contratao seja precedida de licitao na modalidade concorrncia, resguardada por estudos
tcnicos que atendam aos parmetros de metas fiscais previstos pela Lei de Responsabilidade
Fiscal, e condicionando seus efeitos financeiros nos perodos seguintes a compensao do
aumento permanente da receita ou reduo permanente da despesa.

Em continuao, a Lei de PPPs tambm impe que seja elaborada estimativa do

impacto oramentrio-financeiro nos exerccios em que devam vigorar o contrato de PPP; que
seja observada a compatibilidade com a Lei de Diretrizes Oramentrias, Lei Oramentria
anual e Plano Plurianual, bem como outras providncias que possam resguardar as finanas
pblicas no s com vistas a vigncia total do contrato, como o acompanhamento do
oramento ano a ano.

Podemos deduzir dos regramentos, que a Lei quer assegurar que a contraprestao pela
Administrao Pblica seja suficiente para que no perodo da vigncia do contrato, possa
cobrir o compromisso financeiro assumido, bem como os riscos. Caso contrrio, estaremos
mais uma vez diante de um fato j historicamente notado na economia brasileira, que
 20

postergar a dvida e acarretar ainda mais o endividamento pblico futuro. Alis, uma das
preocupaes despertadas pela instituio das PPPs diz respeito credibilidade no governo
em honrar contratos que podero durar algumas dcadas. A propsito da questo
oramentria, este foi um dos problemas detectados na experincia implementada em
Portugal, que estouraram o oramento pblico e tiveram que suspender algumas contrataes.

5.1.2 Eleio de Prioridades

A experincia portuguesa nos traz um outro ponto que compromete o resultado da

parceria na modalidade de PPP: o lanamento independente de projetos. Sem gerenciamento
sobre o oramento do Estado, lanaram-se todos os projetos independentes de sua
importncia, acarretando renegociao de contratos e adiamento de planos de ao. A lio
que se tira, como forma de conter riscos, que as principais decises sobre investimentos
governamentais obedeam a um planejamento capaz de sinalizar os objetivos da ao
governamental e as prioridades de alocao dos recursos pblicos no mdio e longo prazo.

Os critrios na escolha de projetos devem obedecer a um programa de investimento

para assegurar o melhor uso dos recursos pblicos na execuo da proviso de servios
pblicos. Assim devem ser considerados na contratao de uma PPP: a demanda social, as
opes de contratao, e a estimativa do montante mnimo de recursos pblicos capazes de
viabilizar o projeto.

5.1.3 Aes de importncia estratgica

No que se refere s aes de importncia estratgica Juru (2004) lana importante

questionamento acerca da possvel cobia internacional sobre rios e florestas, ou ainda sobre
recursos minerais e energticos, podendo haver o aproveitamento desse tipo de contrato para
garantir o usufruto de nossas riquezas naturais por um longo perodo de tempo, a ttulo de
contraprestao dos contratos de parceria.

Este um importante ponto de reflexo que a Administrao Pblica dever observar

para que as contrataes no se revistam de instrumento para o crescimento sustentvel e
encontrem espao para interferir em matrias de soberania nacional. Esta possibilidade est
disposta no Art. 6, incisos III e IV, da Lei n 11.079/04, que aduz que a contraprestao da
Administrao Pblica poder ser feita por outorga de direitos em face da Administrao
 21

Pblica; e, por outorga de direitos sobre bens pblicos dominicais19. bastante razovel,
ento, que no se perca de vista as aes de importncia estratgica e assim sejam tomadas
medidas que resguardem reas vitais de interesse nacional, por exemplo: explorao e
produo de petrleo e gs natural; e, setor eltrico com a instalao de usinas hidroeltricas e
termoeltricas. Vale lembrar que a transferncia de domnio dos bens dominicais exige lei
autorizativa, avaliao prvia e licitao.

5.1.4 Garantia aos investidores

O financiamento privado das parcerias no elimina a possibilidade de que o parceiro

privado busque financiar-se junto a organismos oficiais de crdito. Assim, do que se entende
do disposto no Art. 5, 2, Inciso III, da Lei n 11.079/04, as obrigaes constitudas pelos
financiadores do projeto junto aos fundos e empresas estatais garantidores das parcerias,
podero ser repassadas ao governo como resgate de operaes. Neste caso, no nos parece
que os riscos estejam efetivamente sendo compartilhados, restando ao Estado arcar, em
verdade, com os riscos de crdito.

5.2 BENEFCIOS

De incio ressaltamos a proposta original das PPPs que tornar viveis

economicamente projetos de investimento de interesse da administrao pblica, de forma a
atrair capitais privados para o seu financiamento. vista desta propositura e diante das
evidncias internacionais, foram notados os principais aspectos positivos, representativos da
inovao que poder trazer essa nova modalidade de contratao. Abaixo elencamos:

a) Alternativa necessidade de investimentos - como condio retomada e

sustentao do crescimento econmico do pas;
b) Recursos significativos com a captao de recursos privados permite ao
governo aumentar o investimento em infra-estrutura sem aumentar seu
endividamento, pelo menos em curto prazo;

19
Bens pblicos dominicais, tambm chamados dominiais so os prprios do Estado como objeto real, no aplicados nem
ao uso comum, nem ao uso especial, tais os terrenos ou terras em geral, sobre os quais tem senhoria, moda de qualquer
proprietrio, ou que, do mesmo modo, lhe assistam em conta de direito pessoal.
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. Editora Malheiros. So Paulo: 1999.
 22

c) Amplo leque de investimentos permite suprir demandas em variadas reas

como segurana pblica, habitao, saneamento bsico, infra-estrutura viria ou
eltrica;
d) Capacidade gerencial e tecnolgica prprias do setor privado maior
capacidade administrativa e de inovao tecnolgica, o que emprestaria um nvel
mais elevado de eficincia ao setor pblico, resultando na reforma e modernizao
dos servios;
e) Vinculao do retorno financeiro qualidade da obra e/ou explorao da
atividade melhoria da relao custo-benefcio na prestao dos servios com o
estabelecimento de metas de resultados, que devero servir de referncia para o
cmputo da remunerao da entidade privada.
f) Compartilhamento de riscos cada contrato da PPP dever definir diferentes
nveis de transferncia de risco.

Em linhas gerais as PPPs apresentam-se como alternativa positiva atual situao

econmico-financeira e social do Brasil situao esta cultivada a longas dcadas de dficit
pblico e a elevado custo social. Assim, representam importante instrumento para viabilizar
investimentos em infra-estrutura e servios de utilidade pblica, utilizando-se de novo padro
de financiamento. Contudo, para um crescimento sustentvel em longo prazo, devem ser
observados os parmetros dispostos na Lei de Responsabilidade Fiscal, como forma de
garantir a transparncia na utilizao de recursos pblicos no decorrer de variadas gestes. De
fato, as repercusses polticas e econmicas s podero ser notadas pela sociedade brasileira
no decorrer da efetiva implementao de contrataes na modalidade de Parceria Pblico-
Privada.

6. CONCLUSO

Em sntese, a Parceria Pblico Privada foi originalmente concebida na Europa na

dcada de 90 para suprir as demandas sociais, uma vez que o poder pblico j no dispunha
de crdito financeiro suficiente para o atendimento das necessidades sociais com
investimentos, especialmente em infra-estrutura. Para o setor privado, por sua vez, tal medida
pde representar a busca de solues pelas imperfeies do mercado, oferecendo novas
 23

formas de atuao frente ao afunilamento de campos mercadolgicos a explorar20. Nessa

relao de interesses, as PPPs passaram ento a ser utilizadas por governos, ultrapassando
continentes, como instrumento de reformulao de aes, polticas e atividades
governamentais com vistas ao atendimento dos anseios sociais frente a escassez de recursos.
Contudo, nem sempre as experincias foram bem sucedidas e, em razo da necessidade de
readequao a esta nova modalidade de contratao, procedimentos tiveram que ser revistos,
revelando-se positivamente na maioria dos pases onde foi utilizada.
Do panorama geral, passamos ao ponto focal deste trabalho que, evidentemente sem
pretenses de esgotar o tema, foi o de informar, atravs de uma viso geral dos modelos de
PPPs utilizados ao redor do mundo e experincias efetivamente implementadas, baseados em
erros e acertos observados em outros pases, fazer uma anlise conceitual dessa nova
modalidade de contratao, na forma especificada pela lei brasileira de n 11.079/04 Lei das
Parcerias Pblico-Privadas.
Neste sentido, esta modalidade de contratao surge, com a parceria entre os entes
pblicos e as organizaes privadas, onde a principal distino das Leis brasileiras j
existentes, de Licitaes (8.666/93) e de Concesses de Servios Pblicos (8.987/95), est nos
elementos chaves: compartilhamento dos riscos e financiamento privado. Vimos tambm que
h duas formas de parceria: a modalidade patrocinada quando, complementarmente
garantia de risco-retorno ao setor privado, h a complementao pecuniria prestada pelo
Poder Pblico; e, a modalidade administrativa - quando a empresa toca a obra, encarrega-se
de administrar a atividade para a qual a obra foi construda e, recebe para isso desembolsos do
governo previstos em contrato.
Mais uma inovao observada na Lei de PPPs, diz respeito Sociedade de Propsito
Especfico - SPE, entidade dotada de personalidade jurdica que surge como instrumento que
poder ser utilizado pelo Estado como meio para orientar a alocao de recursos particulares
na consecuo de interesses pblicos nos contratos de parceria, bem como, manter um
acompanhamento mais detalhado no desenvolvimento dos projetos.
Em contraposio, frente aos problemas que podero existir, considerando-se inclusive
experincias externas, reunimos, nas avaliaes de estudiosos do tema, as principais crticas a
instituio das PPPs. Destas elegemos a questo oramentria como importante ponto a ser
observado, dado ao compromisso financeiro a que o Estado ir se submeter por longo prazo; a

20
O ponto de vista do setor privado no foi objeto deste trabalho, contudo, trouxemos a citao para lembrar que existe o
outro lado para o qual a parceria pode apresentar-se tambm como alternativa positiva na busca de investimentos.
 24

importncia de eleio de prioridades; e, o risco de interferncias internacionais em questes

de carter estratgico como, por exemplo, explorao de recursos naturais.
Em resumo, os fatores crticos para o sucesso das PPPs so: compromisso poltico,
legislao adequada, expertise, priorizao de projetos e a existncia de um fluxo regular e
previsvel de proviso dos servios e pagamentos. Os dois primeiros dizem respeito ao
ambiente institucional no qual os contratos sero firmados: a estabilidade econmica, poltica
e social e a existncia um marco legal e regulatrio forte o bastante para garantir a confiana
do investidor privado no cumprimento dos contratos. Os demais fatores dizem respeito a
administrao e operacionalizao dos projetos de PPP.

7. REFERNCIAS

7.1 REFERNCIAS CITADAS

BRASIL. Lei n 11.079, 30 de dez. 2005. Institui normas gerais para licitao e contratao de
parceria pblico-privada no mbito da administrao pblica. Braslia. Disponvel em:
https://www.presidencia.gov.br/ ccivil_03/_Ato2004-2006/2004/Lei/L11079.htm.

BRITO, Brbara Moreira Barbosa. SILVEIRA, Antnio Henrique Pinheiro. Parceria Pblico-
Privada: Entendendo o Modelo. Revista do Servidor Pblico, Braslia, n 1, Vol. 56. p. 7-21.
Jan/Mar. 2005.

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estradas em portagem. Seminrio Internacional Parceria Pblico-Privada (PPP) na Prestao
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 25

GOLDSMITH, Hug. In: Seminrio sobre a experincia das Parcerias Pblico-Privadas na

Europa. Disponvel em:
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