Cinema Nacional Retomada PDF

Instituies do Estado e polticas de regulao
e incentivo ao cinema no Brasil: o caso

Ancine e Ancinav*
Fabio Kobol Fornazari**
S U M R I O : 1. Introduo; 2. Reforma do Estado e agncias reguladoras;

3. Estado e cinema; 4. Descrevendo e analisando a Ancine; 5. Ancinav; 6. A
polmica; 7. Analisando experincias estrangeiras; 8. Concluses.
S U M M A R Y : 1. Introduction; 2. State reform and regulatory agencies; 3. State

and cinema; 4. Describing and analyzing Ancine; 5. Ancinav; 6. The contro-
versy; 7. Analyzing foreign experiences; 8. Conclusions.
P A L A V R A S - C H A V E : reforma do Estado; agncia reguladora; polticas pbli-

cas; cultura; audiovisual; cinema.
K E Y W O R D S : State reform; regulatory agency; public policies; culture; audio-

visual industry; film industry.
Este artigo analisa as polticas pblicas de regulao, fiscalizao e incentivo

indstria audiovisual no Brasil, a partir da criao da Agncia Nacional do
Cinema (Ancine). Pela perspectiva das transformaes recentes no aparato
institucional do Estado brasileiro, o artigo estuda a especificidade de uma
agncia reguladora criada para atuar nesse setor de poltica pblica. Analisa
o panorama histrico da relao entre Estado e cinema no Brasil, bem como
os resultados concretos e o significado estratgico da atuao da agncia, e
compara os modelos institucionais de regulao do setor em outros pases
selecionados: Argentina, Mxico, Frana e Reino Unido. Alm disso, avalia o
debate sobre a mudana no perfil e escopo da agncia, com sua possvel
* Artigo recebido em fev. e aceito em maio 2006.

** Cientista social e mestrando em administrao pblica e governo pela Eaesp/FGV. Professor
na Universidade Metodista e analista de cultura na Prefeitura de So Bernardo do Campo.
Endereo: Rua Jurubatuba, 1086, ap. 46 CEP 09725-220, So Bernardo do Campo, SP, Brasil.
E-mail: fkcine@directnet.com.br.
RA P R io de Janeir o 4 0(4): 64 7-77 , Jul ./ Ag o. 20 06

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substituio pela Agncia Nacional do Cinema e do Audiovisual (Ancinav) e

a forma polmica pela qual esta proposta foi recebida pela comunidade cul-
tural e cinematogrfica. Finalmente, o artigo interpreta o que constitui, nessa
experincia brasileira, um aparato institucional a que d o nome de agn-
cia articuladora de poltica pblica setorial.
State institutions and regulation and support policies for the

film industry in Brazil: the case of Ancine and Acinav
This article analyzes the regulation, overseeing and support policies for the
audiovisual industry in Brazil, since the creation of the National Film
Agency (Ancine). From the perspective of the recent changes in the institu-
tional apparatus of the Brazilian state, the article studies the specificity of a
regulatory agency created for this public policy sector. It analyzes the histor-
ical background of the relationship between state and film industry in Bra-
zil, as well as the concrete results and strategical meaning of the agencys
actions, and compares regulatory institution models in other selected coun-
tries: Argentina, Mexico, France and UK. It also discusses the debate on the
agencys change of profile and scope, with its possible substitution by The
National Film and Audiovisual Agency and the controversy this proposal
raised in the cultural and film community. Finally, the article interprets what
constitutes, in this Brazilian experience, the institutional apparatus that it
calls sectorial public policy articulation agency.
1. Introduo
Esta pesquisa qualitativa descreve e analisa, numa perspectiva histrica e com-

parativa, as atuais polticas pblicas de regulao e fomento ao cinema, organi-
zadas sobre o desenho institucional de uma agncia reguladora independente.
Alm disso, estuda as diferenas, avanos e recuos entre os modelos de rgos
federais brasileiros de regulao do audiovisual, do cinema e da comunicao,
antes e aps a criao da agncia, descrevendo suas atribuies, gnese e resul-
tados. Procura, tambm, discernir as possveis conseqncias culturais e econ-
micas que a mudana para o modelo proposto para a criao da Ancinav podem
provocar, pelo estudo comparativo de seus textos legais. Da mesma forma, estu-
daremos casos especficos de relao entre estruturas de Estado e polticas para
o cinema, analisando pases com semelhanas histricas e econmicas com o
Brasil: Argentina e Mxico; a Frana, considerada pela literatura o caso extremo
de posicionamento estratgico do Estado em termos de regulao cultural, fo-
mento ao cinema e defesa de identidade nacional; e o Reino Unido, modelo de
agencificao da esfera pblica.
RA P Rio d e Janei ro 40 (4 ): 64 7-77 , Jul./ Ag o. 2 006

In stitui es do Estad o e Pol ticas de R e gula o e Incen tiv o a o Cin e ma no Br asil 649
A anlise terica desta pesquisa se insere no contexto mais amplo das re-
formas gerenciais e institucionais ocorridas no setor pblico nas ltimas dca-
das, em especial pela crescente recorrncia criao de agncias reguladoras
independentes. Nesse sentido, necessrio refletir sobre as razes e objetivos
que levam o Estado brasileiro a criar tal mecanismo institucional para fiscaliza-
o e fomento de uma rea de atividade, o cinema, que no objeto tradicio-
nal de polticas de regulao por agncias independentes.
Normalmente criadas aps concesses de servios essenciais ou privati-
zaes de empresas pblicas, ou, ainda, quebras de monoplios estatais, as
agncias reguladoras vincularam-se, numa primeira fase, dimenso regulado-
ra e fiscalizadora de servios de cunho econmico e da infra-estrutura. A cria-
o das agncias justificada pela literatura pelo seu intuito de atrair e regular
investimentos, reduzir arbitrariedades do setor pblico, defender o consumi-
dor e o interesse coletivo, fixar preos e tarifas, aumentar a flexibilidade de ges-
to e normatizao, insular a burocracia especializada das incertezas polticas,
aumentar o controle social e, principalmente, oferecer credibilidade aos investi-
dores privados. Os mecanismos de autonomia e estabilidade, que lhe so intrn-
secos, reduzem o risco do investimento, mormente em atividades em que os
montantes de investimento requerido so altos e a maturao da inverso de
capital de longo prazo sunk costs e escolhas intertemporais (Melo, 2001).
No caso da Ancine, pergunta-se qual o sentido e a justificativa da criao
de tal mecanismo institucional para regular a atividade cinematogrfica e, alm
disso, quais os interesses econmicos e sociais que lhe so subjacentes.
sabido que nos pases em desenvolvimento, como o Brasil, a diminuta
poupana privada requer a interveno do poder pblico como fomentador e fi-
nanciador de atividades que necessitam de altos investimentos. A interveno
ocorre, especialmente, quando os interesses econmicos envolvidos possuem
forte penetrao social e papel relevante na formao da opinio pblica.
Entre as agncias criadas, o caso da Ancine bastante peculiar, inclusi-
ve em perspectiva comparativa com experincias internacionais. Definida
como rgo de fomento, regulao e fiscalizao da indstria cinematogrfi-
ca e videofonogrfica, que busca aumentar a competitividade da indstria
por meio do fomento produo, distribuio e exibio da produo nacio-
nal nos diversos segmentos de mercado (Brasil, 2001). A agncia, entre suas
competncias, atribuies que parecem caracterizar a atividade de fomento,
mais do que regulao, no se justificando, portanto, o formato adotado de
agncia reguladora (Pacheco, 2004).
No caso do cinema, o investimento direto por meio de mecanismos geri-
dos pela empresa estatal Embrafilme, extinta em 1990, alavam o Estado con-
dio de socioprodutor da indstria cinematogrfica. Na ausncia desse suporte,

e sem outras alternativas pblicas, o setor definhou por cerca de quatro anos,
at que mecanismos de incentivo baseados em renncia fiscal viessem a suprir
a necessidade de investimento pblico no setor audiovisual. O modelo de lei de
incentivo e de agncia reguladora expresso e exemplificao dos novos para-
digmas de ao do Estado e de sua relao com a sociedade.
O poder pblico, assim, no se desloca totalmente da interveno no
domnio econmico e social, pois precisa preencher as imperfeies de um
mercado relativamente de pequena escala, com limitaes tecnolgicas e sem
acesso vivel a financiamentos privados. Alm disso, vive-se uma configura-
o de mercado em que h a hegemonia da produo cinematogrfica de ori-
gem norte-americana de um lado e, de outro, uma importante e influente
camada de indivduos e organizaes nacionais exercendo presso por apoio
e recursos para o setor. So, em geral, formadoras de opinio com acesso
mdia, ou mesmo as prprias empresas de comunicao social e grandes com-
panhias produtoras da indstria de entretenimento, que possuem fortes ca-
nais de poder para pressionar por auxlio oficial.
A opo pela agncia reguladora
Esta pesquisa descreve a gnese histrica do pensamento que definiu a consti-

tuio, no Brasil, de uma agncia reguladora independente como a Ancine, e de
como o processo de interveno oficial no domnio econmico e cultural age
efetivamente em relao aos setores em que atua, tomando-se como exemplo
as polticas pblicas de cultura e cinema.
O Estado brasileiro recupera, a partir de meados dos anos 1990, tanto o
sentido da importncia social, poltica e econmica da produo cinematogr-
fica tomando-a como estratgica para a conformao da identidade cultu-
ral nacional quanto a noo de setor industrial a ser fomentado e protegido
pelo Estado. H, alm disso, a necessidade de aumentar a competitividade
nacional para a insero na economia globalizada, atraindo novos investi-
mentos para um setor em expanso (Farias, 2002). A resposta, em termos de
construo institucional, se d pela adaptao, com caractersticas de difuso
e isomorfismo (Gilardi, 2003). Ocorre a substituio de estruturas anterior-
mente existentes ou mesmo a no-existncia de quaisquer mecanismos ins-
titucionais pelo modelo de agncia reguladora independente, em franca
expanso dentro da mquina estatal.
Criada sob a gide do Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comr-
cio, a Ancine permanece sob a superviso da Casa Civil para, em 2003, passar fi-
nalmente para o mbito do Ministrio da Cultura. Esse percurso exemplifica,

involuntariamente, a especificidade de seu objeto. O setor cinematogrfico,

criado em decorrncia da aproximao da arte com o desenvolvimento tecno-
lgico, encerra em si mesmo a ambigidade de ser uma atividade industrial
que requer alto investimento e retorno a longo prazo e, tambm, um fe-
nmeno esttico, cultural e artstico, que acarreta na vida contempornea dos
pases uma ampla fora simblica em termos de construo e promoo da
identidade cultural nacional.
Por outro lado, essa anlise se insere ainda em outros tpicos de impor-
tncia terica, sob o prisma da pesquisa em cincias sociais: o conceito teri-
co de exceo cultural (Casella, 2002), originrio da Frana, e atualmente
propagado internacionalmente, pelo qual polticas de promoo da identida-
de cultural passam a ser consideradas estratgicas do ponto de vista nacio-
nal, o que nos leva a refletir se cabe ao Estado regular poltica cultural e a
forma de faz-lo; o grau de interveno do Estado contemporneo em polti-
cas pblicas de cultura e sua interao com a sociedade e setores produtores;
e como descrever a Ancine em termos comparativos e de resultados efetiva-
mente alcanados, no perodo de 2002 a 2004.
Em resumo, pretende-se responder qual o significado, para o estudo
comparado de polticas pblicas, da existncia de uma agncia reguladora na
rea cultural e sua atuao em termos de fiscalizao, financiamento e fo-
mento do setor audiovisual, buscando responder s seguintes questes: por
que uma agncia reguladora para a rea do audiovisual? A fiscalizao e o fo-
mento justificam a agncia reguladora? Qual a especificidade dos modelos
Ancine e Ancinav em termos institucionais? Quais os padres de aproxima-
o e distanciamento com outras experincias internacionais na rea?
Estrutura da pesquisa e do artigo
Analisamos a criao de agncias reguladoras no bojo das transformaes recen-

tes do Estado brasileiro. Descrevemos historicamente a relao entre Estado e ci-
nema no Brasil, analisando as transformaes institucionais contemporneas que
moldaram o surgimento de agncias reguladoras independentes e sua relao es-
pecfica com a rea de cinema. Analisamos, comparativamente, os textos legais
de criao da Ancine e o pr-projeto de criao da Ancinav, alm do estudo de le-
gislao pertinente ao assunto, avaliando, retrospectivamente, o impacto da An-
cine em termos de realizao dos objetivos de uma poltica nacional de cinema e
dos resultados concretos alcanados em sua atuao no perodo de 2002 a 2004.
Avaliamos, projetivamente, as mudanas a serem implantadas com a criao da
Ancinav e seus possveis resultados em termos de polticas pblicas de promoo
da cultura nacional, interpretando a recente polmica que envolveu os defenso-

res e os detratores da criao da Ancinav num debate ideologicamente polariza-

do. Comparamos algumas experincias internacionais relativas ao tema do artigo,
que possam contribuir ao entendimento do caso brasileiro. Aqui, estudaremos Ar-
gentina, Mxico, Frana e Reino Unido. Conclumos pela aplicao do conceito
de agncia articuladora de poltica pblica setorial.
Metodologia
Esta pesquisa tem carter descritivo, analtico e qualitativo. Para isso, so uti-
lizados os procedimentos a seguir.
Reviso bibliogrfica
1 Estudo da legislao brasileira referente ao tema das agncias reguladoras

de cinema.
1 Estudo da legislao de experincias internacionais: Argentina, Mxico, Fran-
a e Reino Unido.
1 Anlise da teoria sobre a reforma contempornea do Estado, a criao de
agncias reguladoras e seu impacto na execuo de polticas pblicas.
1 Anlise da teoria sobre a relao entre Estado e cinema no Brasil.
Descrio e anlise qualitativa de bases de comparao de textos

legais nacionais e estrangeiros
1 Pesquisa de documentos, artigos, reportagens, entrevistas e manifestos

alusivos recente polmica sobre a substituio da Ancine pela Ancinav.
1 Anlise qualitativa dos dados referentes produo cinematogrfica aps a
criao da Ancine.
1 Anlise final, sistematizao e concluso.
2. Reforma do Estado e agncias reguladoras
A anlise das recentes reformas do Estado brasileiro, com a mudana de seu

perfil institucional, est relacionada revoluo tecnolgica e informacional e

busca de fontes de investimento e capitais externos. Nesse sentido, a partir de

meados dos anos 1990, buscou-se o redesenho e a reforma do Estado como ga-
rantia de governana, eficincia e credibilidade, associada proposio de no-
vos modelos de financiamento, organizao e gesto do Estado. A reforma do
Estado deve ser entendida dentro do contexto da redefinio do papel do Esta-
do, que deixa de ser o responsvel direto pelo desenvolvimento econmico e
social pela via da produo de bens e servios, para fortalecer-se na funo de
promotor e regulador desse desenvolvimento (Brasil/Mare, 1995). Mesmo re-
nunciando produo direta de bens e servios, o Estado deve continuar man-
tendo atuao reguladora, dada a importncia social e estratgica dos bens de
natureza pblica e devido s assimetrias de posies entre os atores que atua-
riam num mercado plenamente aberto (Oszlack, 1998). As agncias passam a
focalizar objetivos especficos, em contraposio burocracia generalista do mo-
delo anterior (Thatcher, 2002).
Assim, o Estado, na sua configurao atual, mesmo aps renunciar in-
terveno direta o Estado positivo, provedor direto de bens e servios ,
altera sua configurao institucional e seu paradigma de interveno no dom-
nio privado para o perfil conceituado de Estado regulador (Majone, 1999),
modo de governana caracterizado pela elaborao normativa e delegao de
poder. Em outras palavras, parte-se para um modelo de delegao, presumivel-
mente autnoma em relao a fatores polticos de curto prazo: Das institui-
es novas destacam-se aquelas surgidas no esforo de institution-building ps-
reformas (...), as agncias regulatrias independentes (Melo, 2001).
De modo geral (Pacheco, 2004),
as agncias reguladoras federais foram criadas a partir de 1996, no

contexto das privatizaes e quebra do monoplio estatal, inspiradas
pela experincia internacional, como entes pblicos dotados de inde-
pendncia em relao ao Poder Executivo (...). A reviso dos papis e
reas de interveno do Estado brasileiro foi empreendida a partir do
incio dos anos 1990, com a aprovao de emendas constitucionais que
promoveram a abertura comercial e, depois, a quebra dos monoplios
estatais.
A literatura brasileira sobre regulao permite discutir, sobre uma base

terica segura, os modelos Ancine e Ancinav segundo parmetros da histria
recente da reforma do Estado no Brasil. Pode-se, assim, analisar os discursos
envolvidos na polmica atual, segundo parmetros que definem conceitual-
mente as agncias, tais como autonomia, independncia, publicidade e transpa-

rncia, mandatos fixos, agilidade, especializao tcnica, credibilidade e eficcia.

Por outro lado, verificamos as especificidades inerentes criao da agncia in-
dependente voltada ao cinema, rea onde no houve quebra de monoplio,
nem h necessidade premente de credibilidade regulatria para captao de in-
vestimentos ou insulamento de burocratas especialistas. Outros motivos, como
o blame shifting desincumbncia de aes impopulares ou a existncia de
monoplios naturais e imperfeies de mercados no-competitivos (Melo,
2000) tambm no a justificam.
Retomamos a tese de que a estrutura das agncias j existentes foi inde-
vidamente estendida s agncias criadas subseqentemente (Salgado, 2003)
como difuso e isomorfismo institucional (Gilardi, 2003). Alm disso, refleti-
mos sobre como o interesse pblico direto se v refletido na atuao e capaci-
dade de implantar polticas pblicas e normatizar e fiscalizar o setor, envolvido
em uma teia de interesses heterogneos, com graus diversos de hegemonia, vi-
sibilidade social e poltica e interesses econmicos.
Mesmo no havendo literatura especfica sobre a Ancine, os quadros con-
ceitual, terico e bibliogrfico ajudam a discutir a articulao entre a reforma
do Estado e a criao das agncias. Em resumo, como os instrumentos de um
novo Estado reformado atendem a disputas de interesses consolidados histori-
camente, e qual a efetiva possibilidade de consolidao desses mecanismos ins-
titucionais em relao a polticas pblicas assumidas pelo Estado brasileiro?
3. Estado e cinema
As relaes entre a indstria do cinema e o poder pblico articulam historica-

mente questes como mercado, fomento, legislao, distribuio, formao de
pblico, tecnologia e relaes com o cinema internacional. Analisamos a econo-
mia do cinema e as polticas culturais a ela subjacentes atravs de um recorte
que remete, tambm, ao estudo e descrio de polticas oficiais, das presses de
grupos de interesse, da conformao de instrumentos legais e aparelhos institu-
cionais, e das escolhas que os diversos poderes estabelecidos formataram ao
longo do sculo XX.
A descrio histrica da atuao do Estado no setor, nas ltimas dca-
das, demonstra, de um lado, a extino da Embrafilme e a hegemonia do pen-
samento neoliberal Estado mnimo questionando a interveno estatal;
de outro, a retomada da produo cinematogrfica nos ltimos anos, num con-
texto de adequao dos modos de produo criao de leis de incentivo e de
uma agncia reguladora independente a Ancine. A literatura sobre o tema
permite traar um painel das relaes entre cinema e Estado no sculo passa-

do, principalmente a partir da Revoluo de 1930, o que nos leva a quadros

comparativos da atuao institucional dentro de uma perspectiva histrica.
A relao entre os produtores cinematogrficos e o poder remonta s
origens do cinema no Brasil, mas, com a Revoluo de 1930, os cineastas se
organizam em associaes e procuram fazer com que suas reivindicaes de
proteo e incentivo indstria nacional sejam postas em prtica como polti-
cas oficiais (Simis, 1996). O interesse do Estado se estabelece, ento, como
atendimento a interesses corporativos, como conformao de proteo estra-
tgica a um setor da indstria nacional, como propaganda poltica, ou, ainda,
com intenes educativas e de difuso cultural.
O anseio de modernizao do pas, a partir de 1930, valorizou a idia
da construo de uma identidade nacional e de instrumentos de difuso cul-
tural, abrindo um novo relacionamento do cinema com o poder. A interven-
o acontece nos planos da produo, distribuio, importao e exibio,
fazendo com que o cinema deixe de ser uma atividade apenas regulada por
leis de mercado. O Estado passa a regular a atividade e cria uma cultura de
fomento e proteo que permanece at nossos dias, incorporando interesses
do setor aos planos de polticas pblicas, num contexto em que as vantagens
competitivas so avassaladoras em favor da produo estrangeira, principal-
mente a norte-americana.
A evoluo histrica demonstra a teia de relaes complexas e contra-
ditrias nas interfaces entre o Estado e a produo cinematogrfica no Brasil.
Os vnculos que se estabeleceram entre a poltica cultural do Estado e o cine-
ma se expressam tanto nos modos de produo da indstria, quanto no fen-
meno propriamente esttico e ideolgico, expressos na atuao poltica dos
cineastas e em seus filmes (Ramos, 1983). Fresnot (2004) explica que o cine-
ma brasileiro nunca conseguiu
bases econmicas e jurdicas que permitissem a sua efetiva consolidao

como atividade auto-sustentvel (...). O cinema uma das reas da ati-
vidade produtiva que mais cedo se globalizou. A indstria americana
conquistou ao longo do sculo passado, com a defesa de seus produto-
res (...), uma escala de produo e distribuio nica na histria. isto
que torna a permanncia de um esforo produtor por parte de outros pa-
ses difcil de sustentar, e essencialmente dependente da interveno es-
tatal direta ou mediada, mas sempre imprescindvel.
A formao da burocracia e a formatao de desenhos institucionais,

que mediaro a relao dos produtores com o Estado, remetem diretamente
relao dos aparelhos institucionais de apoio ao cinema e os resultados des-

sas polticas pblicas na produo das obras, nos ganhos econmicos e no

jogo poltico entre os interesses envolvidos. Alm disso, a anlise histrica ex-
pe os diversos discursos de legitimao em sua reivindicao por apoio fi-
nanceiro oficial para o setor.
A rea de polticas pblicas de cultura , por definio, uma rea so-
cial. Analisando a estrutura e funcionamento da Ancine, porm, verifica-
mos que a agncia cumpre um papel preponderantemente econmico. Sua
atuao a da promoo de investimentos e de desenvolvimento setorial de
um ramo industrial e apenas tangencia objetivos e valores ligados identi-
dade cultural nacional.
Especificamente, a agncia tem um papel de rgo gestor arrecadador
e alocador de recursos pblicos, visando o investimento no mercado audiovi-
sual, e muito mais fortemente no cinema de longa-metragem, de forma a fo-
ment-lo e regul-lo. O perfil da Ancine se coaduna mais gesto da norma
legal e de recursos para fomento do que execuo de diretrizes e planos es-
tratgicos de valorizao cultural nacional pela indstria da imagem ou, ain-
da, da defesa da identidade e da diversidade num mundo em que se corre o
risco de caminhar para a padronizao cultural global.
Esta anlise sugere a reflexo sobre os graus de interveno e, princi-
palmente, sobre o desenho institucional e legal mais bem adaptado s aes
de fomento e ao montante de recursos que a sociedade est disposta a carre-
ar, por meio do Estado, ao setor cinematogrfico. Esperamos aportar subsdi-
os qualitativos reflexo sobre os resultados de polticas pblicas de apoio
produo cinematogrfica brasileira, na perspectiva contempornea da agn-
cia reguladora independente que executa tais polticas.
4. Descrevendo e analisando a Ancine
A Agncia Nacional de Cinema foi criada pela Medida Provisria no 2.228-1,

em 6 de setembro de 2001, como rgo oficial com a finalidade de promover
o fomento, regulao e fiscalizao das indstrias cinematogrfica e videofo-
nogrfica (audiovisual). Dotada de autonomia financeira e administrativa,
uma agncia reguladora independente na forma de autarquia especial. Sua
concepo original previa vinculao ao Ministrio do Desenvolvimento, In-
dstria e Comrcio, mas o texto legal estabelecia sua permanncia sob a su-
perviso da Casa Civil da Presidncia por um ano, contado aps a emisso da
MP. Ali permaneceu, contudo, at outubro de 2003, quando finalmente foi
transferida para o Ministrio da Cultura.

A estrutura da agncia tem como instncia deliberativa mxima a direto-

ria colegiada, com mandatos fixos e no-coincidentes, composta por um diretor-
presidente e trs outros diretores, aprovados pelo Senado Federal em dezembro
de 2001. O texto legal estabelece os seguintes objetivos para a Ancine: promo-
ver a cultura nacional e a lngua portuguesa mediante a indstria cinematogrfi-
ca e a integrao das atividades governamentais ligadas ao setor; aumentar a
competitividade por meio do fomento produo, distribuio e exibio nos di-
versos segmentos do mercado; promover a auto-sustentabilidade do setor, vi-
sando o aumento da produo e da exibio de obras nacionais; promover a
articulao da cadeia produtiva da indstria nacional; estimular a diversificao
e o fortalecimento da produo independente e regional; estimular a universali-
zao do acesso s obras, especialmente as nacionais; garantir a participao di-
versificada de obras estrangeiras no mercado brasileiro; estimular a participao
de obras nacionais em todos os segmentos do mercado, inclusive no exterior; es-
timular a capacitao de recursos humanos e o desenvolvimento tecnolgico; e
zelar pelo respeito ao direito autoral.
Entre suas competncias, destacam-se: executar a poltica nacional de fo-
mento ao cinema; fiscalizar o cumprimento da legislao setorial; combater a
falsificao de obras audiovisuais; regular, fomentar e proteger a indstria au-
diovisual nacional, resguardando a livre expresso e criao; coordenar as ativi-
dades governamentais relativas ao setor, articulando-se inclusive com outros
entes federados; gerir programas e mecanismos de incentivo; promover a parti-
cipao de obras brasileiras em festivais internacionais; controlar a produo
realizada com recursos pblicos e incentivos fiscais; fornecer certificados de
produto brasileiro e gerir sistema setorial de informao; prestar apoio tcnico
e administrativo ao Conselho Superior do Cinema (nvel ministerial); definir,
fiscalizar e auferir a cota de tela para a produo nacional; autuar empresas,
distribuidoras e exibidoras e locadoras pelo descumprimento de normas legais.
A figura 1 mostra o organograma da estrutura administrativa da agncia.
A agncia est totalmente estruturada sobre um perfil de atuao eco-
nmica e de relao endgena com os interesses do setor. No h previso de
estruturas mediadoras com os consumidores nem instncias de planejamento
qualitativo da interveno cultural. Regula-se o cinema como atividade de
cunho estritamente econmico, o que define a agncia como uma gestora de
fundos provenientes de renncia fiscal, alocando-os como em qualquer outro
segmento regulado de mercado, sem especificidade social ou cultural.
O incio efetivo das atividades da agncia deu-se apenas em setembro
de 2002, devido demora na edio do decreto de regulamentao interna
(4.121/02) e a restries oramentrias (Ancine, Relatrio de gesto 2002;
Brasil/TCU, 2004). At este momento, a Ancine produziu trs relatrios de ges-
to, referentes aos anos de 2002, 2003 e 2004.

Figura 1
Organograma da Ancine
As atuaes de fomento, compiladas pelo TCU, apresentam os mecanis-

mos a seguir.
Fomento direto
Apoio financeiro produo com recursos oramentrios prprios, median-

te seleo e concursos pblicos elaborados com base na Lei de Licitaes
(8.666/93).
Fomento indireto
Autorizao e fiscalizao dos projetos com recursos de renncia fiscal, de

acordo com os mecanismos a seguir.
Lei no 8.313/91 (Lei Rouanet)
Permite que contribuintes abatam, do imposto de renda devido, doao ou

patrocnio de projetos culturais. Podem ser abatidos 100% para obras de cur-

ta e mdia-metragem ou para festivais e projetos de difuso, ou 30% (pessoa

jurdica) e 60% (fsica) para patrocnio e projetos, ou 40% e 80%, retrospecti-
vamente, para doao a projetos de obras audiovisuais.
Lei no 8.685/93 (Lei do Audiovisual)
Estabelece dois mecanismos de incentivo fiscal:
1 certificados de investimento permitem abater 100% dos recursos despen-

didos na compra de papis de investimento, ou seja, direitos de comerciali-
zao de obras e de projetos de distribuio, exibio e infra-estrutura;
1 investimento permite s empresas que operam com obras estrangeiras

no mercado brasileiro abater 70% do IR, desde que invistam em projetos
nacionais de produo de obras brasileiras.
Medida Provisria no 2.228-1
Alm de criar a Ancine, a MP criou quatro dispositivos de incentivos fiscais:
1 iseno da contribuio para o desenvolvimento da indstria cinematogr-

fica nacional (Condecine), taxao sobre os rendimentos decorrentes da ex-
plorao comercial da atividade audiovisual permite iseno parcial a
programadores estrangeiros que invistam em produo de obras brasilei-
ras de produo independente, alm de obras jornalsticas, esportivas, be-
neficentes, filantrpicas e poltico-partidrias;
1 fundos de financiamento da indstria cinematogrfica nacional (Funcines)

fundos de investimento constitudos pela venda de cotas ao pblico por
instituies financeiras. Os recursos devem ser aplicados, com aprovao da
Ancine, em projetos de obras nacionais independentes, construo e refor-
ma de salas de exibio e aquisio de empresas no setor;
1 Programa de Apoio ao Desenvolvimento do Cinema Nacional (Prodecine), em

fase de regulamentao recursos provenientes de percentual do Condeci-
ne, multas e juros recolhidos pela Ancine, remunerao de financiamentos
diretos, doaes e verbas oramentrias, para aplicao em projetos de obras
brasileiras de produo independente;

1 Lei no 10.179/01 converso da dvida brasileira em projetos de produ-

o, distribuio, exibio e divulgao de obras audiovisuais brasileiras.
Conforme levantamento realizado pelo TCU, a tabela discrimina os mon-

tantes no uso dos mecanismos fiscais de investimento no audiovisual, no perodo
de 1995 a 2003:
Investimentos em audiovisual por meio dos mecanismos fiscais:

1995-2003 (R$ mil)
Ano Total
Mecanismo 1995-
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2003
Lei do
Audiovisual 20.292 58.052 79.456 43.093 39.797 33.406 56.713 45.852 58.554 435.215
1 Certificados 16.261 51.233 75.607 39.093 35.932 28.313 41.488 34.274 25.788 347.989
1 Investimento 4.031 6.819 3.848 4.000 3.865 5.093 15.225 11.578 32.766 87.225
Lei Rouanet 8.056 17.499 34.160 30.088 19.604 22.426 43.981 20.030 11.802 207.646
Converso
da dvida 953 5.506 540 3.192 2.180 12.371
Iseno da
Condecine 9.084 9.084
Total 28.348 75.551 113.615 73.181 60.354 61.338 101.234 69.074 81.620 664.315
1Verificamos que o montante disponibilizado pelos mecanismos de in-

centivo afetado diretamente por momentos de instabilidade macroeconmi-
ca, como a crise asitica (1997/98), a desvalorizao do real (1999/00) e a
instabilidade do processo eleitoral (2002). Por outro lado, a consolidao da
Lei do Audiovisual, a partir de 1996, garante um patamar mnimo de recur-
sos, que vem sustentando uma quantidade relativamente estvel de produ-
o flmica. Como a Ancine implementada, na prtica, apenas em meados
de 2002, e considerando que houve uma recuperao da disponibilidade de
recursos em 2003, apesar da recesso daquele ano; e, segundo informaes
preliminares colhidas no site da agncia, tambm em 2004 (cerca de R$ 100
milhes), pode-se estar configurando uma relao de variao direta da atua-
o da agncia com este aumento de recursos de incentivo, o que ter que ser
confirmado com dados dos anos posteriores.

Em relao ao trabalho de fiscalizao e normatizao desenvolvido

pela Ancine, de maro de 2002 a dezembro de 2004 foram editadas 37 instru-
es normativas, 126 portarias, 20 resolues da diretoria colegiada e cerca
de 280 deliberaes, versando sobre aprovao de projetos, autorizao de
captao de recursos com a comercializao de certificados de investimento,
formalizao de contratos de co-produo e doaes e patrocnios.
Em seu site (www.ancine.gov.br), no incio de 2005, a Ancine afirma
(grifo nosso):
Em seus trs anos de existncia, a Ancine implantou-se fisicamente, equi-

pou-se com recursos humanos e infra-estrutura tcnica, saneou e aperfei-
oou mecanismos de incentivos fiscais que movimentam cerca de R$ 100
milhes por ano, manteve a participao nos festivais internacionais, reto-
mou a regulamentao no mercado e deu incio sua fiscalizao, inter-
rompida desde 1990. A Ancine desenvolveu o conceito de fomento regulador,
e tem atualmente aberto seu sexto edital de apoio. Outros editais apoia-
ram o desenvolvimento de projetos, a produo, a finalizao e a distribui-
o de obras cinematogrficas. Est em fase final o planejamento estratgico
da agncia para 2005 e sua prxima prioridade concluir o desenvolvi-
mento da gesto de informao, para poder contribuir para o embasamen-
to das polticas pblicas desenhadas pelo Ministrio da Cultura e pelo
Conselho Superior de Cinema.
5. Ancinav
A atuao do governo Lula em relao ao debate sobre as agncias regula-
doras centrou-se na questo dos graus de autonomia e controle social.
Uma das iniciativas do governo foi o envio de um projeto de lei ao Con-
gresso, em abril de 2004, propondo maior uniformidade na estrutura, con-
trole e responsabilizao das agncias existentes (Brasil, 2004a; Pacheco,
2004). Em relao ao cinema e ao audiovisual, props, ainda, uma inicia-
tiva polmica: a apresentao sociedade da minuta de projeto de lei cri-
ando a Ancinav e extinguindo a Ancine.
Entre as reas afetas cultura, sob responsabilidade do governo fede-
ral, o cinema tem sido, desde a criao do Ministrio da Cultura, nos anos
1980, o foco central e prioritrio das polticas pblicas e da destinao de ver-
bas de fomento. A rea servida, atualmente, no apenas pela Lei Rouanet,
mas por outra lei especfica de benefcios fiscais, exclusiva para o audiovisu-
al, alm de outros mecanismos e fundos geridos pela Ancine. O esforo do go-
verno atual em reestruturar o setor com o modelo proposto pelo projeto da
Ancinav, busca alargar o escopo de atuao da agncia, dando ao sentido de
audiovisual preponderncia em relao ao cinema. Em especial, busca-se fis-

calizar e regular as atividades cinematogrficas e audiovisuais realizadas por

servios de telecomunicaes, radiodifuso e comunicao eletrnica de mas-
sa, TV a cabo, por assinatura, via satlite e multicanal, alm de jogos eletrni-
cos, telefonia celular e internet que transmitam contedos audiovisuais.
Dados do Ministrio da Cultura (Senna, 2004) apontam que 90% dos
filmes exibidos pela TV brasileira so produzidos nos EUA, menos de 10% da
populao brasileira freqenta cinemas, cerca de 75% do mercado exibidor
brasileiro esto ocupados por filmes norte-americanos e mais de 90% dos mu-
nicpios brasileiros no possuem salas de cinema. Um dos objetivos da Anci-
nav equilibrar as condies de participao da indstria cinematogrfica e
audiovisual nacional em relao produo internacional e ao monoplio de
empresas de produo e distribuio de massa, resguardando e protegendo,
com mecanismos especiais, a diversidade e a competitividade do mercado se-
torial interno.
O projeto de remodelao da agncia refora, de um lado, o papel fo-
mentador, reitera as poucas caractersticas estritamente regulatrias e refor-
a o padro conceitual de agncia executiva, no assumido pela Ancine. Por
outro lado, porm, imprime uma interveno mais abrangente na poltica p-
blica, seja pela incorporao de segmentos de mercado audiovisual no re-
gulados pela Ancine, seja pela descrio de valores e normas simblicas, que
a levam a diretrizes propriamente culturais, aproximando a agncia de objeti-
vos efetivamente sociais. A engenharia institucional que permeia essa nova
amplitude de abordagem d agncia uma capacidade de interveno superi-
or ao escopo regulatrio, transformando-a no que chamarei de agncia arti-
culadora de poltica pblica setorial.
Analisando a minuta do projeto de lei que prope a criao da Anci-
nav, interpretamos a inteno de constituir uma agncia no mais adstrita so-
mente questo do fomento econmico e normatizao de mercado, mas
implantao de um perfil que remete escolha poltico-ideolgica de ativis-
mo em defesa da indstria audiovisual nacional, bem como de questes de
valorizao simblica da cultura, tratando de conceitos como brasilidade,
direitos sociais, soberania, tica, diretrizes de poltica cultural como regionali-
zao, descentralizao, educao pela imagem e direitos do cidado frui-
o artstica e cultural. Alm disso, prope uma nfase mais ampla na dimenso
do conceito e abrangncia dos segmentos de mercado audiovisual e no com-
bate monopolizao do setor audiovisual, notadamente no segmento das te-
lecomunicaes.
A seguir, destacamos proposies de temas que no esto presentes
nos textos legais da Ancine, e que fazem parte das atribuies e do escopo
da nova agncia.

Regulao social
Valores e direitos culturais e sociais
Garantir o desenvolvimento e preservao do patrimnio cultural e assegurar

o direito de os brasileiros verem e produzirem sua imagem, fortalecendo a di-
versidade cultural; respeitar e proteger direitos fundamentais e valores ticos
e sociais da pessoa e da famlia; promover informao, educao, cultura e la-
zer; direito fruio de obras cinematogrficas.
Valores nacionalistas
Promover e preservar a soberania e os valores brasileiros; harmonizar o setor

com as metas de desenvolvimento do pas.
Regulao econmica
Mercado audiovisual
Corrigir os efeitos da competio imperfeita e reprimir as infraes da or-

dem econmica; fiscalizar a aplicao de normas legais relativas explora-
o de atividades cinematogrficas e audiovisuais, inclusive por prestadores
de servios de telecomunicaes; prevenir as infraes ordem econmica;
regular a relao de programadoras e distribuidoras, em especial onde haja
controle pela mesma empresa.
Criao de fundos
Criar o Fundo de Fiscalizao do Cinema e do Audiovisual (Fiscinav), com o

intuito de cobrir despesas na execuo e aperfeioamento da fiscalizao pela
agncia, produto do prprio exerccio de fiscalizao (taxas, multas e indeni-
zaes).
Criar o Fundo Nacional para o Desenvolvimento do Cinema e do Audio-
visual Brasileiros (Funcinav), cujo objetivo fomentar as atividades audiovisuais
e cinematogrficas, capacitar recursos humanos, aperfeioar a infra-estrutura e
ampliar a competitividade do setor. Seus recursos sero provenientes de dotao

oramentria, percentual da Condecine, aplicaes financeiras, remunerao de

financiamentos e doaes. Cria os Programas de Apoio ao Desenvolvimento do
Cinema e do Audiovisual Brasileiro e o Prmio Adicional de Renda.
Estrutura institucional e objetivos administrativos
Atribuio do ministrio supervisor (Cultura): responsabilizar-se pelo desen-

volvimento e aplicao da poltica nacional do cinema e do audiovisual, for-
mulando diretrizes e polticas pblicas.
Atribuies da agncia:
1 a articuladora de poltica pblica setorial conexo de objetivos econ-

micos com valores sociais e polticos e integrao administrativa setorial;
1 integrar programtica, econmica e financeiramente as atividades governa-

mentais relacionadas ao cinema e ao audiovisual;
1 propor ao Poder Executivo planos gerais de metas para a implementao de

polticas pblicas setoriais;
1 criar o Sistema de Informaes e Monitoramento das Atividades Cinemato-

grficas e Audiovisuais, sistema de controle de receitas de bilheteria e rela-
trios sobre a oferta de obras cinematogrficas.
Controle e accountability
As reunies do conselho diretor (que substitui a diretoria colegiada, sem alte-

rao profunda de atribuies) sero pblicas e registradas em atas a serem
divulgadas por meio da internet. A agncia disponibilizar aos rgos e enti-
dades de defesa da concorrncia informaes sobre sua atuao, sempre que
solicitada. Minutas dos atos normativos sero submetidas consulta pblica e
devem permanecer disposio do pblico.
Verificamos que o modelo da nova agncia aprofunda o papel de rgo
articulador de toda a poltica setorial, ainda mais se levarmos em conta que a
agncia deve contar com os quadros tcnicos mais especializados na adminis-
trao pblica nesse setor. Num artigo fundamental da minuta (Brasil, 2004b),
o texto claro sobre a amplitude dos objetivos da agncia e a integrao dos
mbitos em que deve atuar:

na disciplina das relaes econmicas, observar a soberania nacional, a

diversidade e preservao do patrimnio cultural brasileiro, a funo so-
cial da propriedade, a vedao ao monoplio e ao oligoplio dos meios
de comunicao social, liberdade de iniciativa, livre concorrncia, redu-
o das desigualdades regionais e sociais e represso ao abuso do poder
econmico.
6. A polmica
Captura privada x intervencionismo estatal
O debate polarizado que surge com a inteno, pelo governo Lula, de trans-
formar a Ancine em Ancinav, surge de fortes presses e crticas conduzidas
contra o que se proclama intervencionismo estatal: interferncia na liberda-
de de criao e livre-iniciativa, ameaa liberdade de imprensa, aumento da
carga fiscal sobre o setor, por meio do aumento da base e alquotas, o apare-
lhamento e aumento da estrutura burocrtica da agncia etc. Por outro lado,
entusiastas da nova proposta defendem o novo modelo, contrapondo-o ao
processo de centralizao e captura privada pelo qual a Ancine teria passado,
defendendo o projeto Ancinav em termos de democratizao do acesso ao fo-
mento e de defesa da cultura brasileira.
Analisando as negociaes que conduziam o processo de formatao e
apresentao da nova agncia, Hamburger (2005) fala do
processo de negociao espinhoso, mas aberto manifestao dos mais

diversos segmentos envolvidos. As presses sobre a criao da Ancinav
so imensas. Basta lembrar que a Ancine era Ancinav at a vspera da
promulgao da medida provisria que a instituiu. A presso das emisso-
ras de TV levou reduo da agncia ao mbito do cinema.
O novo projeto novamente confronta as arquipoderosas emissoras de

TV que utilizam o discurso pela liberdade de expresso e livre-iniciativa.
Fresnot (2004) aponta que
ao expor sua vontade de regular o contedo dos meios de comunicao

e ao propor simultaneamente uma quantidade de taxas e contribui-
es sobre vrios segmentos da atividade, gerou uma to viva reao
dos interesses contrariados que por pouco estes no derrubam toda a
iniciativa.

Os argumentos dos que apiam a mudana (Aprocine, 2004) louvam
a volta do Estado brasileiro s suas responsabilidades constitucionais de

mediador das questes econmicas ligadas sobrevivncia, ao desenvol-
vimento e ao saudvel funcionamento de um setor produtivo de extre-
ma importncia para o futuro do pas.
Deste lado, esto basicamente os novos diretores, produtores indepen-

dentes e realizadores de regies fora do eixo Rio-So Paulo. Entre os que se
opem Ancinav, esto redes de exibio, distribuidores estrangeiros, redes
de telecomunicao, grandes produtores e cineastas consagrados do eixo
Rio-So Paulo. Organizados no Frum do Audiovisual e do Cinema se voltam
contra os riscos de partidarizao, controle da produo artstica e cultural,
censura, centralismo, autoritarismo, imposio de contedo e desestmulo
livre-iniciativa que a nova agncia traria. Segundo Jabor (2004),
este projeto do Minc ambiciona muito mais do que regular o cinema ou

a TV (...) visa a controlar o pensamento, visa a um poder puro intoc-
vel, para uma infiltrao na sociedade reflexiva, como uma ttica revo-
lucionria. (...) pois a finalidade principal clara colocar a TV Globo de
joelhos, velho desejo totalitrio.
Mas de onde vem esse vis crtico? Ao analisarmos a minuta do projeto

de lei de criao da Ancinav, nos deparamos com: Art. 2o A manifestao do
pensamento, a criao, a expresso e a informao no sofrero qualquer res-
trio ou censura de natureza poltica, ideolgica e artstica (...) e Art. 4o,
VI salvaguardar a liberdade de expresso e a diversidade de fontes de in-
formao. Alm disso, a defesa da identidade e do patrimnio cultural, a li-
berdade de expresso e de informao, a coibio de monoplios dos meios
de comunicao e o estmulo regionalizao, aos contedos educativos e
produo independente esto consagrados na Constituio Federal, em seus
arts. 215, 216, 220 e 221.
Presume-se, talvez, que a oposio ao projeto se atenha a passagens
como:
Art. 8o, Pargrafo nico. O poder pblico, levando em conta os interes-

ses do pas no contexto de suas relaes com os demais pases, poder
estabelecer, mediante lei, limites participao estrangeira no capital de
exploradores de atividades cinematogrficas e audiovisuais.

(...)
Art. 42. A Ancinav dispor sobre a observncia (...) dos seguintes princ-
pios aplicveis produo e programao de contedos audiovisuais: I.
preferncia a finalidades educativas, artsticas, culturais e informativas;
II. promoo da cultura nacional e regional e estmulo produo inde-
pendente; III. regionalizao da produo cultural, artstica e jornalsti-
ca, conforme percentuais estabelecidos em lei; e IV. respeito aos valores
ticos e sociais da pessoa e da famlia.
(...)
Art. 93. As prestadoras de servios de radiodifuso de sons e imagens e

outras (...) exploradoras de atividades audiovisuais estabelecero anual-
mente um compromisso pblico, a ser firmado com a Ancinav e o Minis-
trio da Cultura, para exibio de obras cinematogrficas brasileiras de
longa-metragem, obras (...) brasileiras destinadas ao pblico infantil e
juvenil, bem como obras (...) brasileiras de produo independente e de
produo regional (grifo do autor).
Observamos que o contedo extremado dos discursos polarizados no se

reflete consistentemente no exame da letra da lei. A despeito das opinies te-
rem sido carregadas de vis ideolgico e pouco refletirem uma anlise racional
mais balizada, louva-se o debate aberto e pblico, pela sociedade, em relao a
escolhas de ferramentas institucionais adequadas, ainda mais envolvendo um
setor de poltica pblica a cultura geralmente relegado a segundo plano.
Nota-se, contudo, que os discursos de ambos os lados so caractersticos da luta
por benesses econmicas e da busca por influncia sobre a mquina pblica.
Em outros termos, a mudana institucional, assim como qualquer poltica p-
blica, remete definio de ganhadores e perdedores nos mecanismos de alo-
cao, e a troca de modelo de agncia pressupe a troca de guarda de interesses,
com ganhadores e perdedores. As polticas reguladoras, como todas as polti-
cas pblicas, tm conseqncias redistributivas (Majone, 1999).
7. Analisando experincias estrangeiras
Argentina
O Instituto Nacional de Cinema e Artes Audiovisuais um ente pblico no-

estatal, sob superviso da Secretaria de Cultura da Presidncia. Tem por en-
cargo o fomento e a regulao da atividade cinematogrfica. dirigido por

um presidente e seu vice, indicados pelo Poder Executivo, que presidem uma
assemblia federal, composta por secretrios de cultura de todas as provnci-
as. A estrutura do instituto congrega, ainda, um conselho assessor, formado
pela presidncia do instituto, representantes da assemblia e das entidades e
organizaes privadas que atuam no setor.
O instituto administra o Fundo de Fomento Cinematogrfico, custeado
por taxas sobre a exibio e comercializao de produtos audiovisuais, fiscali-
za o cumprimento de leis e normas e pode aplicar normas e sanes. Tem, as-
sim, atribuies muito prximas s da Ancine, mas no est estruturado sobre
um desenho institucional e formal de agncia, com caractersticas de autono-
mia e fixao de mandatos. A Argentina, no obstante a crise econmica pela
qual passou, vem apresentando recentemente bons resultados na produo e
distribuio, inclusive ao exterior, de suas produes cinematogrficas, seja
em quantidade como em qualidade.
Mxico
O Mxico no possui um nico rgo para gesto da indstria audiovisual. A

Lei Federal de Cinematografia, que normatiza o setor, foi criada em 2001 e
aplicada por meio da administrao direta: a Direo de Rdio, TV e Cinema
da Secretaria de Governo da Presidncia. Entre suas funes, destacam-se a
regulao, a classificao dos filmes, a fiscalizao do mercado e a aplicao
de sanes.
O fomento indstria cinematogrfica fica a cargo do Fidecine, gestor
do fundo de incentivo produo, coordenado por um comit tcnico presidi-
do por um representante do Instituto Mexicano de Cinema. O pas apresenta,
assim, um sistema misto que engloba atuao da administrao direta e indi-
reta, com institutos e fundos que visam ao fomento da produo. Assim como
a Argentina, tem havido um interessante reerguimento da indstria cinema-
togrfica no pas.
Frana
O Estado francs tem uma tradio aguerrida de defesa da francofonia, dos

valores e do patrimnio do que chamam de civilizao francesa. O pas
vanguarda na defesa da exceo cultural (Casella, 2002), pela qual bens de
valor simblico e cultural devem ser preservados dos tratados de livre-comr-
cio, e tratados como objetivos estratgicos dos Estados e nacionalidades.

O principal rgo de regulao cultural francs o Conselho Superior

do Audiovisual. Criado por lei nos anos 1980, tem como foco a liberdade de
comunicao e a defesa da cultura francesa. dirigido por nove membros, in-
dicados igualitariamente pela Presidncia da Repblica, pela Assemblia Na-
cional e pelo Senado. A Lei no 86.087 normatiza toda a rea de cinema,
rdio, TV aberta, a cabo e satlite, as comunicaes e o jornalismo. Seus arti-
gos so bastante especficos, chegando a mincias em definies de normas e
conceitos.
A direo do conselho tem mandato fixo e alternado de seis anos. O conse-
lho tem obrigao de publicar suas deliberaes e emitir relatrios para controle
legislativo. Entre suas funes est a aplicao da lei executiva do audiovisual, a
outorga, normatizao, regulamentao, fiscalizao, controle da programao,
definio de cotas para a produo francesa e aplicao de sanes.
A forma e a funo do conselho tornam-no muito semelhante a uma
agncia regulatria. Ele, na prtica, aplica poltica de Estado, gera regulamen-
tos e normas, responde ao poder eleito, tem autonomia e possui delegao de
poder. Mais do que uma estrutura institucional, a fora da Loi no 86-1067/86
que lhe d legitimidade e delegao para agir como agncia, mesmo sem s-lo
formalmente.
A produo francesa a segunda em termos de exposio internacio-
nal e a nica que tem uma proposta estratgica de disputa com o poderio
americano. Tradicionalmente, a produo considerada um baluarte da cul-
tura francesa, j produziu filmes e cineastas com reconhecimento mundial.
Tambm h, na TV francesa, reserva de mercado para filmes europeus.

Como os americanos tm na exportao de entretenimento um dos itens
mais rentveis de sua balana (...) a Frana foi muito clara no sentido de
no escancarar suas fronteiras e de exigir um tempo mnimo para o cine-
ma francs e/ou francs na sua TV.
(Ribeiro, 1998)
Reino Unido
Os britnicos criaram em 2000 a UK Film Council, uma nova organizao es-

tratgica para o desenvolvimento da indstria cinematogrfica. Considerada
uma empresa de direito privado, tem delegao governamental para esti-
mular a cultura britnica e a competitividade da indstria cinematogrfica. A
empresa reala a importncia do cinema como parte central das chamadas in-
dstrias criativas britnicas, e movimenta um oramento de 60 milhes de

libras por ano, originados de financiamento direto do governo e da gesto de

recursos de loterias.
Apesar do paradigma de agencificao da administrao pblica, o
caso britnico apresenta uma soluo de privatizao da atribuio da gesto
da poltica cinematogrfica. Diferentemente da Frana, a indstria tem uma
perspectiva mais de colaborao do que de enfrentamento com a produo
norte-americana. Sua produo j foi bem mais importante em termos de
quantidade e qualidade do que hoje.
8. Concluses
Gnese da agncia hipteses tericas e contexto de criao
Hipteses institucionais
Analisaremos a gnese de um desenho institucional to especfico e peculiar

como a Ancine, a partir do aporte terico apresentado por Gilardi (2003). O
autor analisa a tendncia de criao de agncias reguladoras na Europa utili-
zando referenciais tericos que podem ser aplicados ao caso brasileiro. Par-
tindo de paradigmas neo-institucionalistas, para os quais as trajetrias e
influncias do passado determinam o comportamento institucional dos ato-
res no presente, Gilardi apresenta hipteses explicativas forte difuso de
agncias reguladoras independentes: any pattern of successive adoptions of a
policy innovation can be called diffusion.
Destacamos trs hipteses causais e conectadas entre si, que remetem
escolha pelo modelo de agncia reguladora para o cinema:
1 influncia (symbolic diffusion) os atores so influenciados pelo compor-

tamento de outros atores, cujas escolhas prvias tendem a constranger as
escolhas presentes, s vezes sem maiores avaliaes quanto eficcia do
instrumento para a resoluo de problemas. No Brasil, a experincia de
quase-extino do setor cinematogrfico aps a extino traumtica da
Embrafilme pode ter influenciado a escolha de mecanismo mais estvel e
autnomo, criado por lei, j testado em setores essenciais do servio pbli-
co, e, portanto, menos passvel de mudanas e interrupes abruptas;

1 adeso (spurious diffusion ou policy bandwagoning) atores interdependen-

tes tendem a reagir de forma similar a presses similares. A busca de credibili-
dade e estabilidade intertemporal para garantir investimentos num setor em
expanso, com a chegada de novos atores-investidores e a necessidade de de-
senvolvimento tecnolgico, pode ter fomentado a presso dos atores (efeito
nibus) pela criao de um ambiente institucional mais seguro, com garanti-
as perante as incertezas da poltica;
1 induo (isomorfismo institucional) preenchimento do vcuo de gesto

de poltica pblica setorial por meio do mimetismo institucional, buscando a
similaridade com os novos modelos organizacionais que o servio pblico vi-
nha criando no seu processo de reforma gerencial. Os atores tendem a repe-
tir experincias reputadas como bem-sucedidas em outros espaos da
administrao pblica. No caso, experincias que se processavam no pr-
prio governo federal brasileiro.
De acordo com a literatura neo-institucionalista sociolgica, as agnci-

as reguladoras independentes so consideradas como fatos dados, objetivos e
consistentes, legitimados por escolhas anteriores de polticas pblicas e pela
presuno de sua maior eficcia. Alm disso, no final da dcada de 1990, as
ARs passam a constituir paradigma de reforma do Estado na Amrica Latina,
naquilo que Oszlack (1998) chama de segunda fase das reformas, quando se
procura passar de uma situao de menos Estado para uma situao de me-
lhor Estado. Seus objetivos apontam mais na direo do aparato institucional
do que na direo da sociedade (Oszlack e Felder, 2000, grifo do autor).
Hiptese da presso setorial privada
O contexto sociopoltico na poca da criao da Ancine apresentava as se-

guintes caractersticas no setor:
1 a entrada no setor audiovisual de novos e importantes atores redes de

telecomunicao de massa, telefonia celular, TV a cabo, investidores es-
trangeiros atuando em co-produes e acordos de distribuio etc.;
1 o pleno funcionamento de leis de incentivo, especialmente para o cinema,

passando a gerar maior disponibilidade de recursos, carreados pelo Estado a
produtores privados;

1 a oportunidade de altos retornos financeiros, dado o modelo combinado de

renncia fiscal e participao societria na produo audiovisual; oportunida-
des de intermediao, vinculao de imagem de empresas a empreendimen-
tos culturais, diminuio da carga fiscal de pessoas fsicas e jurdicas, ganhos
em publicidade e propaganda etc.;
1 a criao de uma massa crtica, produzida por cineastas e intelectuais, dispos-
tos a garantir a sustentabilidade da retomada da produo cinematogrfica;
1 a organizao e mobilizao de produtores, artistas distribuidores, com vi-
sibilidade na mdia e acesso a fontes de presso sobre decises polticas.
A incerteza poltica quanto permanncia de ferramentas institucio-

nais estveis e a emergncia do setor de telecomunicaes no investimento
setorial, como o caso da Globo Filmes, alm dos j existentes mecanismos de
incentivo fiscal, levam a uma presso pela constituio de um rgo gestor
com as caractersticas de uma agncia reguladora credibilidade e estabili-
dade de um lado e possibilidade de captura, por outro, dado o que Thatcher
(2002) chama de systematic power of business. So consistentes os estudos
que sugerem o risco de que os reguladores sejam capturados por interesses
dos regulados. Agncias de Estado podem ser capturadas mediante informa-
o privilegiada, controle de procedimentos tcnico-burocrticos e cotas des-
proporcionais de riqueza e poder (Oszlack, 1998).
A construo institucional passa a resultar, assim, da presena de pressu-
res, both formal and informal, exerted on organisations by other organisations
upon which they depend (...), dominant actors, that, through power relations, can
impose the adoption of policies and thus contribute to their diffusion (Gilardi,
2003). Essa explicao est intimamente ligada presso de interesses econ-
micos, organizaes e formadores de opinio, que, em meados dos anos 1990,
com a retomada da produo cinematogrfica a partir de mecanismos de re-
nncia fiscal, exerceram influncia para a construo de uma organizao que
lhes garantisse estabilidade. Novos e poderosos agentes econmicos privados
passam a atuar na arena setorial do cinema, sob a nova perspectiva do Estado
regulador. Buscava-se mimetizar o papel que as agncias j existentes possu-
am em termos de credibilidade para investimento: if actors are influenced by
the behaviour of other actors independently from the problem-solving benefits (...),
diffusion can be conceptualised as isomorphism and as symbolic imitation (Gilar-
di, 2003). Nessa linha de raciocnio, tambm Silberman (1993) aponta:
once structural changes are adopted by significant organizations, they be-

come legitimized. Once changes are adopted by some organizations, other
organizations also adopt the changes in order to acquire the benefits of or-
ganizational legitimacy even though such changes may bring no other
organizational benefits.

Procuramos demonstrar como o jogo de presses e ao poltica de agen-

tes setoriais, endgenos e exgenos ao Estado, determinaram o modelo de de-
senho institucional para gerir o audiovisual no Brasil. A partir de caractersticas
e contextos particulares, acreditamos que a gnese da agncia resulta da ao
interconectada e concomitante das hipteses antes apresentadas.
Agncia regulatria x agncia executiva
Outro ponto que analisamos o carter institucional da agncia: possui perfil de

agncia executiva e no de agncia reguladora. Esta ltima conceitualmente
referida regulamentao de mercados com caractersticas monopolsticas, in-
tertemporais e de atividades essenciais e tpicas de Estado. Lida, inclusive, com
determinao e reviso de preos e tarifas, controle de servios e defesa do con-
sumidor. As agncias executivas, por seu lado, so delegaes do Poder Executi-
vo, com flexibilidade de gesto, que buscam implementar polticas pblicas
setoriais, fiscalizar e regular segmentos de mercado no-essenciais e arrecadar
taxas (Bresser-Pereira, 1998). Este modelo est mais prximo do perfil institucio-
nal da Ancine e da Ancinav, mas no h qualquer meno a esses fatos nos tex-
tos legais e pronunciamentos oficiais sobre essas agncias.
Segundo o Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado, o formato
mais adequado para as entidades voltadas fiscalizao e ao fomento seria o
das agncias executivas, inspiradas na experincia inglesa das agencies. Suas
atribuies implicam o exerccio de realizao de polticas de governo (Bresser-
Pereira, 1997), o que justifica sua manuteno como atividades exclusivas de
Estado, no devendo ser repassadas ao setor privado nem ao setor pblico no-
estatal (Brasil, 1995). Alm disso, agncias executivas no precisam ser criadas
por lei, podendo ser qualificadas pelo Poder Executivo por meio de contratos de
gesto, que lhes daria maior flexibilidade, mas, talvez, menor estabilidade. A Lei
Geral das Agncias Reguladoras (Brasil, 2004b), em trmite no Congresso Na-
cional, mantm o status de agncia reguladora Ancine e homogeneiza suas
atribuies em relao s outras agncias reguladoras brasileiras.
Organizao administrativa da agncia
O desenho institucional organizado a partir da criao da Ancine est submeti-

do superviso formal do Ministrio da Cultura e tem como rgo formulador
de diretrizes de polticas pblicas o Conselho Superior de Cinema, composto por
sete ministros de Estado e cinco representantes da indstria. O conselho define a
poltica nacional de cinema e estabelece as diretrizes para o seu desenvolvimen-
to. A agncia mantm tanto quanto no modelo Ancinav as caractersticas
definidoras de agncia independente, tais como: autonomia administrativa e fi-
nanceira, ausncia de subordinao hierrquica, mandatos fixos no-coinciden-

tes e estabilidade dos dirigentes, cumprindo algumas atribuies regulatrias

stricto sensu: regular atividades econmicas, assegurar direitos dos consumido-
res, expedir normas, fiscalizar e aplicar sanes.
Na prtica, porm, conforme podemos observar na figura 2, o sistema
centrado na ao executiva da agncia reguladora. A poltica nacional de ci-
nema depende da capacidade de gerenciamento da Ancine, que administra
recursos, fiscaliza e normatiza o mercado, alm de dar todo o suporte tcnico
ao setor. H, dessa maneira, um dficit de governana estratgica por parte
da administrao direta e uma nfase nas aes executivas da agncia quan-
to alocao de recursos oriundos de renncia fiscal. Na ausncia efetiva de
um ncleo superior para definies de polticas estratgicas, cabe agncia o
monitoramento quase exclusivo do setor.
Figura 2
Desenho institucional do sistema
Agncia articuladora de poltica pblica setorial
A tendncia da agncia, que no regulatria, mas de fomento (Pacheco,

2004), tornar-se, especialmente com a reestruturao proposta com a Anci-
nav, um rgo indutor e articulador de poltica pblica setorial. O Estado bra-
sileiro pode estar aportando, assim, um novo e original desenho institucional,

que confere organizao agncia um papel de gerenciador de diretrizes

setoriais, indo alm da alocao de recursos, fomento produo, fiscaliza-
o e regulao. Acrescem ao seu escopo caractersticas de definio de valo-
res simblicos e ideolgicos e de integrao administrativa das aes e dos
agentes pblicos e privados.
Nesse sentido, avaliamos que, se tomarmos a existncia da agncia
como fato dado, e sem perspectivas de alterao, dada a configurao polti-
ca do setor e sua relao com o poder, o modelo Ancinav tem o mrito de as-
sumir a gesto do setor de uma forma mais ampla, buscando dar eficcia e
sustentabilidade de poltica pblica ao que poderia se tornar apenas gerencia-
mento de recursos alocados segundo interesses privados. Vai alm do forma-
lismo tcnico normativo ao propor caractersticas propriamente culturais e
valorativas, mais prximas das necessidades do setor e da especificidade soci-
al da cultura. Procura, ainda, integrar o planejamento, formulao e implan-
tao da poltica pblica do audiovisual, funcionando, na prtica, como brao
especializado e suporte tcnico do ministrio supervisor: de gestor de leis de
incentivo agncia articuladora de poltica pblica setorial.
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Instituies do Estado e polticas de regulao

e incentivo ao cinema no Brasil: o caso

Fabio Kobol Fornazari**

S U M R I O : 1. Introduo; 2. Reforma do Estado e agncias reguladoras;

S U M M A R Y : 1. Introduction; 2. State reform and regulatory agencies; 3. State

P A L A V R A S - C H A V E : reforma do Estado; agncia reguladora; polticas pbli-

K E Y W O R D S : State reform; regulatory agency; public policies; culture; audio-

Este artigo analisa as polticas pblicas de regulao, fiscalizao e incentivo

* Artigo recebido em fev. e aceito em maio 2006.

RA P R io de Janeir o 4 0(4): 64 7-77 , Jul ./ Ag o. 20 06

substituio pela Agncia Nacional do Cinema e do Audiovisual (Ancinav) e

State institutions and regulation and support policies for the

Esta pesquisa qualitativa descreve e analisa, numa perspectiva histrica e com-

RA P Rio d e Janei ro 40 (4 ): 64 7-77 , Jul./ Ag o. 2 006

RA P R io de Janeir o 4 0(4): 64 7-77 , Jul ./ Ag o. 20 06

A opo pela agncia reguladora

Esta pesquisa descreve a gnese histrica do pensamento que definiu a consti-

RA P Rio d e Janei ro 40 (4 ): 64 7-77 , Jul./ Ag o. 2 006

involuntariamente, a especificidade de seu objeto. O setor cinematogrfico,

Estrutura da pesquisa e do artigo

Analisamos a criao de agncias reguladoras no bojo das transformaes recen-

RA P R io de Janeir o 4 0(4): 64 7-77 , Jul ./ Ag o. 20 06

res e os detratores da criao da Ancinav num debate ideologicamente polariza-

1 Estudo da legislao brasileira referente ao tema das agncias reguladoras

Descrio e anlise qualitativa de bases de comparao de textos

1 Pesquisa de documentos, artigos, reportagens, entrevistas e manifestos

2. Reforma do Estado e agncias reguladoras

A anlise das recentes reformas do Estado brasileiro, com a mudana de seu

RA P Rio d e Janei ro 40 (4 ): 64 7-77 , Jul./ Ag o. 2 006

busca de fontes de investimento e capitais externos. Nesse sentido, a partir de

as agncias reguladoras federais foram criadas a partir de 1996, no

A literatura brasileira sobre regulao permite discutir, sobre uma base

RA P R io de Janeir o 4 0(4): 64 7-77 , Jul ./ Ag o. 20 06

rncia, mandatos fixos, agilidade, especializao tcnica, credibilidade e eficcia.

As relaes entre a indstria do cinema e o poder pblico articulam historica-

RA P Rio d e Janei ro 40 (4 ): 64 7-77 , Jul./ Ag o. 2 006

do, principalmente a partir da Revoluo de 1930, o que nos leva a quadros

bases econmicas e jurdicas que permitissem a sua efetiva consolidao

A formao da burocracia e a formatao de desenhos institucionais,

RA P R io de Janeir o 4 0(4): 64 7-77 , Jul ./ Ag o. 20 06

sas polticas pblicas na produo das obras, nos ganhos econmicos e no

4. Descrevendo e analisando a Ancine

A Agncia Nacional de Cinema foi criada pela Medida Provisria no 2.228-1,

RA P Rio d e Janei ro 40 (4 ): 64 7-77 , Jul./ Ag o. 2 006

A estrutura da agncia tem como instncia deliberativa mxima a direto-

RA P R io de Janeir o 4 0(4): 64 7-77 , Jul ./ Ag o. 20 06

As atuaes de fomento, compiladas pelo TCU, apresentam os mecanis-

Apoio financeiro produo com recursos oramentrios prprios, median-

Autorizao e fiscalizao dos projetos com recursos de renncia fiscal, de

Lei no 8.313/91 (Lei Rouanet)

Permite que contribuintes abatam, do imposto de renda devido, doao ou

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ta e mdia-metragem ou para festivais e projetos de difuso, ou 30% (pessoa

Lei no 8.685/93 (Lei do Audiovisual)

Estabelece dois mecanismos de incentivo fiscal:

1 certificados de investimento permitem abater 100% dos recursos despen-

1 investimento permite s empresas que operam com obras estrangeiras

Medida Provisria no 2.228-1

Alm de criar a Ancine, a MP criou quatro dispositivos de incentivos fiscais:

1 iseno da contribuio para o desenvolvimento da indstria cinematogr-

1 fundos de financiamento da indstria cinematogrfica nacional (Funcines)

1 Programa de Apoio ao Desenvolvimento do Cinema Nacional (Prodecine), em

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