Polticas pblicas:
una introduccin
a la teora y la prctica*
Santos Lpez Leyva**
E sta obra fue publicada por
primera vez en ingls en 1995
y traducida al espaol en 2007 por la
Facultad Latinoamericana de Ciencias
Sociales (Flacso), sede Mxico. No
porque la traduccin al castellano
se haya hecho doce aos despus,
la obra pierde vigencia; al contrario,
cuenta con la fuerza acadmica y las
aportaciones suficientes para con-
vertirse en un clsico de la literatura
en el campo de las polticas pblicas.
La versin que hoy se resea consta
de dos partes: la primera, constituye
el trabajo que originalmente fue la
publicacin en ingls de Wayne
* Polticas pblicas: una introduccin a
la teora y la prctica de las polticas pblicas,
Wayne Parsons, Mxico, Mio y Dvila, 2007.
** Facultad de Economa y Relaciones
Internacionales, Universidad Autnoma de
Baja California. Correo electrnico: slleyva@
hotmail.com.
Parsons. En la segunda, un grupo
de acadmicos de Amrica Latina
se dan a la tarea de reflexionar un
conjunto de polticas pblicas en el
campo concreto de los pases latinoa-
mericanos. La presente resea se
enfoca a la primera de estas partes,
o sea al trabajo de Parsons, pidiendo
disculpas a los otros autores, pero
debido al volumen de la obra es difcil
externar comentarios acerca de todos
los trabajos.
caractersticas estructurales
de la obra
El trabajo de Parsons se compone
de 684 cuartillas divididas en cuatro
captulos y constituye una revisin
exhaustiva, un recorrido amplio por
las teoras sociales relacionadas con
las polticas pblicas, a partir de
186
1645 referencias bibliogrficas de
autores cuyos trabajos han abonado
al engrandecimiento terico y meto-
dolgico de las disciplinas relacionadas
con esta temtica.
En primer lugar, se advierte que
la obra es un excelente texto para
algunos cursos de ciencias sociales:
polticas pblicas, ciencia poltica,
economa y sociologa, pues cada
una de estas disciplinas es tratada con
un puntual rigor cientfico. Su forma
de abordar los temas lo convierte en
un excelente acompaante para el
profesor universitario en diferentes
cursos. Desde una perspectiva peda-
ggica, cada apartado se inicia con lo
que denomina textos clave, referencias
didcticas obligadas para ampliar cada
uno de los temas y brindar al estudiante
una visin ms amplia acerca de los
diferentes tpicos abordados. Junto a
ello, ofrece una perspectiva semntica
de los principales trminos que se
manejarn en ese punto temtico.
Acertadamente, la traductora al
castellano, Atenea Acevedo Aguilar,
y los editores de esta versin, Irma
Mndez de Hoyos y Tomislav Lendo
Fuentes, reconocen que algunos con-
ceptos manejados por el autor son
de difcil comprensin en espaol, de
ah su preocupacin por clarificar la
traduccin y acercarla ms a su original
en ingls; por tal motivo, presentan una
lista de 26 trminos que consideran de
difcil correspondencia en castellano,
ofreciendo su equivalente, lo que
facilita la lectura y facilita el enten-
dimiento de la misma.
Poltica y Cultura, primavera 2010, nm. 33, pp. 185-190
Santos Lpez Leyva
Otro elemento que hace al libro
pedaggicamente accesible, es la
adecuada y bien colocada cantidad
de esquemas y diagramas que vienen
a clarificar en forma extraordinaria las
ideas manejadas.
A lo largo de la obra se presentan
una serie de ventanas con diferentes
tipos de letra, enmarcadas y resaltadas
en negritas, en las cuales ofrece defini-
ciones de conceptos, biografas de
autores, resmenes de textos clave,
relaciones entre teoras y un pequeo
desarrollo histrico de las mismas. Con
la acumulacin de estos elementos,
aunque se encuentran diseminados
a lo largo de los captulos, se va
informando al lector, construyendo
un resumen y atendiendo la parte
descriptiva de la obra.
el capitulado
Al intentar una revisin del contenido
capitular de la obra, es necesario resal-
tar que los cuatro pasos que llevan
a la instrumentacin de una poltica
pblica se ven reflejados en el orden
de los captulos: las posibilidades y
enfoques se atienden en el primer
captulo, las posibles alternativas de
solucin a los problemas de polticas
pblicas son tratadas en el segundo,
la toma de decisiones en el tercero
y, en el ltimo, la instrumentacin y
evaluacin de las polticas aplicadas.
Un intento de resumen del capitulado
se presenta a continuacin.
El captulo I, titulado Meta anlisis.
Analizar el anlisis, como su nombre
Polticas pblicas: una introduccin a la teora y la prctica
lo indica, se encarga de analizar los
diferentes anlisis y planteamientos
que sobre polticas pblicas se han
realizado, partiendo por establecer los
alcances de lo pblico y las polticas
como conceptos, donde se despeja la
idea de polticas los editores en
castellano haban mencionado la
existencia de profusas dificultades para
entender y manejar dicho concepto en
nuestro idioma, debido a la dicotoma
de la palabra. En cuanto a enfoques,
resaltan las aportaciones de cuatro
autores: Harold Lasswell, Herbert
Simon, Charles Lindblom y David
Easton, las cuales aparecen a lo largo
de la obra. El autor nos remite a estas
temticas atendiendo a cinco marcos
de anlisis: la economa del bienestar,
la eleccin pblica, la estructura social,
el procesamiento de la informacin
y la filosofa poltica. En cuanto a la
construccin de marcos filosficos,
la direccin es hacia los estudios
de Maquiavelo y Bacon, Bentham y
Stuart Mill, James y Dewey, Rawls y
Nozick, Karl Popper y Hayek, Etzioni
y Habermas. Este captulo se encarga
tambin de realizar el anlisis de los
diferentes mapas tericos, los modelos
de polticas pblicas, brinda un repaso
de paradigmas de sustento y dibuja los
mapas de procesos de instrumentacin
de las polticas pblicas. El ltimo
apartado del captulo se dedica a la
explicacin de los alcances y conte-
nidos de los tres captulos restantes,
dibujando as las temticas siguientes
de la obra.
Meso-Anlisis. Anlisis de la
definicin del problema, el estable-
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cimiento de la agenda y la formulacin
de polticas pblicas es el ttulo
del captulo II y engloba todos los
elementos definitorios de una poltica
pblica. Parte por reconocer que
las polticas pblicas se encargan
de resolver problemas sociales; por
tal motivo, en el primer apartado se
encuentran los enfoques para el anlisis
de este tipo de problemas, haciendo el
intento por marcar tres etapas que se
pueden decir histricas, empezando
con el positivismo y el funcionalismo
con la representacin de Durkheim
y Talcontt Parsons. Un buen espacio
lo dedica a los enfoques sociolgicos
de atencin a los problemas sociales
y, un tercero que se puede decir
en la poca actual, a los medios de
comunicacin masiva y la construccin
de problemas.
Un segundo apartado nos remite
a la opinin pblica y las polticas
pblicas, lo cual est relacionado con
la idea de smbolos; es ms importante
la percepcin que tiene la sociedad de
que los problemas se estn atendiendo
y se estn resolviendo, que la propia
solucin de los mismos. La definicin
y el control de la agenda es otro
tema de este captulo. Es indudable
que la definicin de la agenda est
relacionada con el poder, pues como
sealan algunos autores, sta queda en
el meollo de la poltica. El siguiente
apartado se encarga de las tipologas
de las polticas pblicas, estableciendo
polticas distributivas, redistributivas
y normativas. El proceso de las pol-
ticas pblicas est esencialmente
orientado por las demandas y las
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opiniones pblicas; esto constituye
la base del pluralismo, otro de los
enfoques planteados en el captulo.
En la idea de hegemona de Gramsci
y en la Escuela de Frankfurt sustenta
las teoras crticas de las polticas
pblicas. De manera poderosa llama
la atencin la forma en que trata
el poder del conocimiento en la
definicin de una agenda de polticas
pblicas, insistiendo en el peso de los
profesionales para la definicin de
agendas de poltica para la atencin a
problemas sociales, y el afianzamiento
de los think tanks en los procesos de
formulacin de modernas bases para
la definicin de polticas pblicas.
Este captulo tambin atiende la
formacin de redes, corrientes de
opinin y coaliciones para la atencin
a las polticas, insistiendo en que
cobran mucha importancia, en la
sociedad actual, los enfoques de redes
y las perspectivas de las comunidades.
Instala en forma precisa un elemento
venido desde la economa, el que
se refiere a los lmites, donde el
meollo del problema son las fronteras
de posibilidades de produccin; en
esta definicin desempean un papel
central las instituciones; por tal motivo,
seala que es el institucionalismo
la corriente de pensamiento que se
encarga de estudiar y establecer los
alcances reales de un sistema de
polticas pblicas.
En la formulacin de polticas no
pueden quedar por fuera los parmetros
internacionales establecidos con los
procesos de globalizacin, lo cual se
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manifiesta en todos los mbitos de la
sociedad.
El captulo ms extenso es el
tercero, Anlisis de las decisiones.
Anlisis de proceso de toma de
decisiones y anlisis de las polticas
pblicas para la toma de decisiones.
Empieza por definir seis marcos y
contextos disciplinarios para la toma
de decisiones, donde se encuentran
las ciencias polticas, la sociologa, la
teora organizacional, la economa,
la psicologa y la administracin.
Tambin insiste en los enfoques
desde el poder con el elitismo, el
pluralismo, marxismo, corporativismo,
profesionalismo y la tecnocracia.
Un tercer apartado lo enfila hacia
la racionalidad con dos ideas funda-
mentales: la racionalidad econmica y
la formulada por las teoras sociol-
gicas de la organizacin y la sociedad
industrial. Otro enfoque es el de la
teora de la eleccin pblica en la to-
ma de decisiones, donde se incluyen
las teoras gerenciales que tanto auge
han tomado en las polticas pblicas.
En el quinto apartado aborda el ins-
titucionalismo, considerando tres
tipos del mismo: el sociolgico, el
econmico y el poltico. El anlisis
de polticas pblicas y decisiones
pblicas es un apartado que dedica
un amplio espacio, pues considera
elementos como las asesoras, el con-
texto del desarrollo organizacional, la
democracia, los modelos de planea-
cin, la investigacin de operaciones y
el anlisis de sistemas, los indicadores
sociales y los estudios de impacto.
Polticas pblicas: una introduccin a la teora y la prctica
Tambin presenta tcnicas cualitativas
para la toma de decisiones. El siguiente
apartado lo dedica a explicar la nece-
sidad que tiene el poder poltico de
lograr una gobernanza ordenada. En
el ltimo apartado hace una crtica al
anlisis de las polticas pblicas.
El cuarto captulo, Anlisis de
la implementacin de los resultados.
Anlisis de la implementacin, la
evaluacin y el cambio tcnico, re-
visa la puesta en prctica de las po-
lticas. Como su nombre lo indica, la
preocupacin de este captulo est
enfocada hacia la implementacin y
evaluacin de las polticas y lo divide
en los siguientes apartados:
Implementacin. Revisin de los dife-
rentes enfoques para el anlisis de la
ejecucin o puesta en prctica de las
polticas pblicas.
Sistemas de implementacin y resul-
tados. Revisin de las vas para el
anlisis de la implementacin a partir
de la combinacin de instrumentos,
instituciones y valores implicados en
la implementacin de las polticas
pblicas.
Evaluacin. Revisin de cmo evaluar,
auditar, valorar y controlar las polticas
pblicas y a las personas responsables
de su implementacin.
Cambio y continuidad. Consideraciones
de diversos enfoques para estudiar la
forma en que ocurren los cambios en
las polticas pblicas.
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Promesas y desempeo. Evaluacin de
los impactos y de los resultados de las
polticas pblicas.
algunas reflexiones generales
Es importante resaltar la pertinencia
de la obra en estos momentos en
que la crisis que afecta a todos los
pases del mundo. Es de beneficio
reflexionar en torno a las ideas de
Maquiavelo, quien ubica los mejores
momentos para terminar una poltica
y, por tanto, para iniciar polticas
nuevas, cuando se presenta una crisis
o recin se arriba al poder. En Estados
Unidos se conjugan los dos factores
marcados por el florentino, por tanto,
es ineludible el cambio de polticas.
Para el caso de Mxico, tenemos un
gobierno que casi ha llegado a la mitad
de su mandato, pero est presente la
necesidad de reorientar las polticas,
esto por motivo de la presencia de
la crisis. Para los estudiosos de esta
temtica, ante la realidad que nos
envuelve, la presente obra es una
consulta obligada, ya que ofrece las
referencias tericas y metodolgicas
que pueden explicar estos cambios
en las polticas.
A la hora de la instrumentacin
de las polticas, nos recuerda Parsons
(p. 629) que:
Los problemas de las polticas p-
blicas son altamente contextuales y
contingentes; se definen y enmarcan a
travs de determinadas circunstancias
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y configuraciones histricas, por ende,
cualquier solucin tiene que tomar
en cuenta esta contingencia, la cual
incluye la forma en que se perciben,
interpretan e incluso manipulan los
problemas por parte de los actores del
proceso de polticas pblicas.
La instrumentacin de polticas
responde a un momento, a una
realidad y a una situacin. En este
aspecto se ha querido equiparar la
investigacin en ciencias sociales
con la investigacin que se hace
en la ciencias naturales, donde los
resultados pueden ser aplicados en
forma inmediata y el desarrollo y la
aplicacin del conocimiento puede
darse en un proceso continuo. Parsons
nos recuerda que esto no es cierto
en ciencias sociales, donde hay que
tomar en cuenta que el aprendizaje
humano y la instrumentacin de estos
aprendizajes responden a dinmicas
eminentemente sociales.
El autor reconoce que el campo
disciplinario de las polticas pblicas
constituye un dominio cientfico h-
brido. En este proceso de hibridacin
entran varias disciplinas: ciencia poltica,
economa, administracin, sociologa,
psicologa y otras, como la historia.
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Santos Lpez Leyva
Los campos disciplinarios hbridos
son resultados de fragmentaciones
cientficas, muchas de las cuales no
llegan a hibridar; sin embargo, en el
caso de las polticas pblicas se tiene
un proceso de hibridacin exitoso.
A lo largo de la obra se observa la
preocupacin del autor por tratar en
forma equilibrada y con una presencia
constante, desde la concepcin hasta
la instrumentacin y evaluacin de las
polticas pblicas, las relaciones entre
el conocimiento y el poder, haciendo
de estos elementos el corazn de su
obra continuando con la tradicin
de Harold Lasswell en el campo de
la formulacin e instrumentacin de
las polticas pblicas. Una obra de
esta naturaleza domina el amplio
espectro de las polticas pblicas
desde su concepcin, instrumentacin
y evaluacin de las mismas. Por ello,
hay que reconocer que es un trabajo
que estaba faltando en Mxico.
Hay que agradecer a la Facultad
Latinoamericana de Ciencias Sociales
por la atinada decisin de traducir
y editar tan importante obra. Los
sectores acadmicos relacionados con
estos campos disciplinarios estamos en
deuda con esta institucin.