LOS PELIGROS DE

LA DESCENTRALIZACIN
Rmy Prudhomme 1

Traduccin de Victoria Arce, Cristin Zapata y Bastin Prez.

Universidad de Chile, Escuela de Gobierno y Gestin Pblica. Septiembre, 2016.

La demanda por descentralizacin es fuerte en todas partes del mundo. Sin

embargo, los beneficios de descentralizar no son tan evidentes como la teo-
ra estndar del federalismo fiscal sugiere y existen serios inconvenientes
que deben ser considerados en el diseo de cualquier programa de descen-
tralizacin. Un anlisis de estos peligros hace que resulten ms fciles de
entender algunas de las reales opciones entre las que se debe discernir. stas
no remiten a si se debe o no descentralizar. Se relacionan ms bien con qu

1
Rmy Prudhomme es Profesor de Economa de la Universidad Pars XII. Este artculo
est basado en un documento de su autora, escrito cuando era a la sazn investigador visi-
tante en el Departamento de Infraestructura del Banco Mundial. El autor est en deuda con
Zmarak Shalizi, Arturo Israel, Michael Cohen y muchos ms en dicho departamento, tam-
bin con Laurent Davezies, Richard Darbra y Bernard-Henri Nicot de Pars XII, as como
con los comentarios de los revisores annimos.
funciones deben ser descentralizadas, en cules sectores y regiones. En mu-
chos casos el problema no radica en saber si un servicio determinado debe
ser proporcionado por un gobierno central, regional o local, sino en cmo
organizar la produccin del servicio mediante un trabajo conjunto entre los
distintos niveles.
En muchos si no la mayora de los casos, estas medidas tienen un
enorme potencial y de ser bien diseadas e implementadas podran mejorar
significativamente la eficiencia del sector pblico. Si han de ser compara-
das, puede decirse que las medidas de descentralizacin son como una
droga potente. Cuando sta es prescrita para una enfermedad relevante en
el momento adecuado y en la dosis correcta puede tener efectos deseados
sobre la salud. En caso contrario puede perjudicar en lugar de sanar. Este
artculo, entonces, analiza algunos de los efectos negativos de la descentra-
lizacin. Ello con la esperanza puesta en que una mejor comprensin de
sus peligros contribuir a una aplicacin ms prudente de los programas
de descentralizacin potencialmente deseables.

E
ste artculo destaca algunos de los peligros vinculados a la des-
centralizacin. En trminos de anlisis, la descentralizacin se
entiende en la acepcin pura de la teora estndar del federa-
lismo fiscal. Esto es, un sistema en el que gobiernos locales puros au-
mentan impuestos locales puros y comprometen gastos locales pu-
ros sin los beneficios de las transferencias del gobierno central. Este no
es un modelo muy realista, pero es el utilizado en la teora pro-descen-
tralizacin y resulta til para fines analticos. A la manera clsica, la dis-
cusin en primer lugar examina los peligros de la descentralizacin en lo

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tocante a la redistribucin, la estabilizacin y la asignacin. Tras ello se
exploran algunos de los supuestos cuestionables del modelo descentrali-
zador para ir ms all de la dicotoma centralizacin-descentralizacin.

La descentralizacin puede acentuar las desigualdades

Debido a que las medidas descentralizadoras pueden afectar negativa-
mente a una distribucin equitativa de los ingresos, una parte sustancial
de la literatura sobre finanzas pblicas postula que dicha redistribucin
debe continuar siendo responsabilidad del gobierno central. Esto por dos
razones.
En primer lugar, es probable que los esfuerzos de los gobiernos lo-
cales por corregir las disparidades en los ingresos acaben siendo injustos.
Los pobres que viven en regiones acomodadas tendrn mejores resulta-
dos que los pobres de regiones ms desposedas. Los hogares ubicados
en regiones que gozaban de los mismos ingresos antes de realizarse la
redistribucin tendrn diferentes ingresos tras ella, ya sea por las dife-
rencias de ingreso entre las regiones (incluso si poseen polticas de redis-
tribucin similares) o debido a que las regiones tienen diferentes polti-
cas de redistribucin (aun cuando las distribuciones de ingresos iniciales
sean similares) o tambin porque tanto los ingresos como las polticas
redistributivas difieren de una regin a otra, lo cual puede ocurrir.
En segundo lugar, la redistribucin descentralizada es contraprodu-
cente. Si una jurisdiccin adopta polticas para redistribuir el ingreso, el
exigir altos impuestos a los ricos para otorgar grandes beneficios a los
pobres har que los ricos tiendan a asentarse en zonas ms ligeramente
gravadas y que los pobres emigren desde aquellas con beneficios ms

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bajos. La jurisdiccin generosa pronto ser incapaz de sostener dicha po-
ltica.
De ello se deduce que el gobierno central debe ser el responsable de
los programas redistributivos y por ende debe controlar una gran parte
de los impuestos y gastos pblicos. Pese a que la centralizacin no es una
condicin suficiente para la redistribucin, tomando en cuenta que mu-
chos pases centralizados tienen poca o ninguna redistribucin, s es una
condicin necesaria, a tal punto que es difcil pensar en un pas que lleve
a cabo con xito polticas redistributivas a nivel subnacional. La descen-
tralizacin, en definitiva, har ms dificultosa la aplicacin de polticas
redistributivas.
El ingreso puede y probablemente debe ser redistribuido entre
las jurisdicciones, as como tambin entre los individuos. Este punto a
menudo es ignorado por la literatura sobre federalismo fiscal, la cual
considera a las diferencias regionales como fenmenos anormales produ-
cidos de manera accidental, que podran reducirse o eliminarse autom-
ticamente con la circulacin de bienes, capitales y mano de obra. En tanto
existen disparidades entre jurisdicciones, en ocasiones se argumenta que
lo que cuenta y que debiera corregirse son las disparidades inter-
personales. Los pobres son pobres en el lugar que sea y deben ser ayuda-
dos sin importar su lugar de residencia. No obstante, esto no garantiza
que las transferencias a reas de bajos ingresos beneficiarn de manera
efectiva a los residentes ms pobres. Y aunque se ha sostenido que la
reduccin de las disparidades de ingresos reducir automticamente las
brechas entre las regiones, dicho argumento no es convincente por varias
razones.

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 La primera razn es que existen diferencias regionales en la mayora
de los pases (particularmente grandes cuando se trata de pases en vas
de desarrollo) y, contrario a lo sostenido por la teora econmica estn-
dar, ellas no desaparecen con el desarrollo econmico. Hubo un tiempo
en que se asumi que estas disparidades eran temporales y se suavizaran
en una fase avanzada del desarrollo econmico (Williamson, 1965). Este
punto de vista ha sido puesto en duda por diversos economistas (Krug-
man, 1987; Myrdal, 1957) y refutado por las tendencias recientes de
varios pases industriales, en los que desde fines de la dcada de 1980 las
disparidades regionales aumentaron.
La segunda es que una reduccin de las disparidades en los ingresos
no necesariamente se correlaciona con una reduccin de las diferencias
regionales en materia de ingresos. Si los niveles de ingreso en una regin
pobre son distribuidos ms equitativamente que en una regin con ma-
yores ingresos, las transferencias realizadas a los ciudadanos ms pobres
beneficiarn sobre todo a la regin ms rica y con ello aumentarn las
disparidades regionales.
Un tercer punto es que la gente pobre en las regiones de bajos ingre-
sos es pobre por una buena razn: viven en lugares que ofrecen menos
oportunidades econmicas, menor infraestructura y carecen de econo-
mas de aglomeracin, por mencionar solo algunas externalidades de di-
chos lugares especficos. El aumento de los ingresos individuales no es
igual al aumento del desarrollo potencial de una zona. Se curan los sn-
tomas en lugar de la enfermedad.
Adems, cada regin es una entidad social y poltica que existe ms
all de las personas que all residen. Al evaluar su bienestar, los ciudada-

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nos en una regin consideran no solo sus ingresos sino tambin los in-
gresos de sus conciudadanos, mucho ms que los de los habitantes de
otras regiones. Las disparidades entre las regiones no son meros datos
estadsticos; la percepcin de las personas es una realidad sociolgica.
Ah es cuando se convierte en una demanda poltica, que exige acciones
tendientes a reducir la disparidad entre las distintas jurisdicciones.
Es probable que un sistema descentralizado sea ms eficaz que uno
de tipo centralizado en la reduccin de las disparidades existentes entre
las jurisdicciones? La respuesta es no. En un sistema descentralizado, la
jurisdiccin local recaudar todos los impuestos y realizar todos los gas-
tos en beneficio de sus propios residentes. Por contraparte, un sistema
centralizado redistribuira los ingresos de las zonas ms ricas a las ms
pobres, incluso mediante impuestos regresivos y un sistema de gasto en
el que los gastos o beneficios per cpita aumentan a medida que se in-
crementa el ingreso per cpita. (Vase Davezies, 1989, para los datos de
Francia; Oliveira, 1991, que trata el caso de Brasil; Davezies, Nicot y
Prudhomme, 1984, que analizan a Costa de Marfil, y en 1987 hacen lo
propio con Tailandia; Nicot y Letrung, 1989, que abordan el caso de
Marruecos). A pesar de las dificultades conceptuales y estadsticas que
supone la interpretacin de estos estudios, sus resultados son inequvo-
cos. Las jurisdicciones ms ricas subvencionan, mediante el presupuesto
nacional a lo menos, a las ms pobres. La Tabla 1 resume la magnitud
de las transferencias entre las grandes ciudades y el resto del pas a travs
de cinco casos de estudio.
La conclusin que se desprende tanto de la investigacin analtica
como emprica es que el presupuesto nacional tiende a reducir las dispa-
ridades regionales. Cualquier reduccin que afecte la importancia del

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presupuesto nacional en relacin con los de nivel subnacional (propio de
cualquier definicin de descentralizacin) aumenta las disparidades entre
las distintas jurisdicciones porque acarrea la reduccin del impacto de las
polticas nacionales destinadas a corregir las desigualdades regionales.

Este mecanismo es esttico y dinmico a la vez. Es probable que

provoque un crculo vicioso: las jurisdicciones ms ricas tendrn grandes

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bases de impuestos (sin importar las bases elegidas), con tasas impositi-
vas que son las mismas o inferiores a otras jurisdicciones menos ricas. En
el primer caso, recaudarn ms impuestos y por lo tanto sern capaces de
proveer ms servicios pblicos locales. En el segundo, ofrecern los mis-
mos servicios a tasas impositivas ms bajas. En ambos casos, estas loca-
lidades sern las preferidas por las empresas y los hogares para asentarse
en ellas, ampliando su base impositiva y aumentando la brecha existente
entre las regiones respecto a los ingresos. La descentralizacin puede, por
lo tanto, ser la madre de la segregacin. El gobierno local de Estados
Unidos ofrece un modelo de este mecanismo que en definitiva aumenta
la disparidad.
Un corolario de esta tesis es que, suponiendo que todas las dems
variables se mantienen intactas, la descentralizacin de los impuestos y
gastos va en contra de la descentralizacin de las actividades y es proba-
ble que conduzca a una concentracin del crecimiento en unas pocas
zonas urbanas. Los cnicos podran considerar esta concentracin como
una de las principales virtudes de un gobierno altamente descentralizado.
Si se argumenta que una concentracin de actividades contribuye al cre-
cimiento es probable que la descentralizacin fiscal sea quien que lo in-
duce. Los cnicos encontraran un apoyo a esta tesis valindose de las
experiencias de los antiguos pases socialistas. En estos Estados altamente
centralizados los planificadores ubicaban industrias a su arbitrio, inclui-
das las regiones en las que la actividad particular no posea ninguna ven-
taja comparativa. El resultado neto fue un desarrollo espacial bastante
equilibrado, pero acompaado de un crecimiento muy bajo.
Una ltima cuestin es la destructiva competencia que se suscita en-
tre las jurisdicciones deseosas de atraer a la inversin. Los gobiernos

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subnacionales pueden competir entre s para atraer a las empresas me-
diante la reduccin de las tasas impositivas o el aumento de los subsidios.
Aunque alguna forma de competencia puede ser deseable, sobre todo si
fomenta la eficiencia, un exceso de competencia puede resultar destruc-
tivo. Si todos los gobiernos locales ofrecen a las empresas ventajas idn-
ticas (lo que conlleva un costo para sus contribuyentes) los patrones es-
paciales no sern modificados, pero el balance entre el sector pblico y
privado se alejar de un equilibrio inicial que supona ser ptimo. Cuanto
mayor es el grado de descentralizacin, mayor es tambin el nivel de mala
asignacin. Por supuesto, hay soluciones para este problema. Los gobier-
nos subnacionales pueden cooperar entre s, ya sea espontneamente o
como resultado de los incentivos del gobierno nacional. En tanto, el go-
bierno central puede intervenir limitando o regulando la competencia
regional.

La descentralizacin puede poner en peligro la estabilidad

Es fcil demostrar que un sistema descentralizado hace que las polticas
macroeconmicas resulten ms difciles de implementar.

Sobre la teora
Los dos instrumentos principales de la poltica macroeconmica son la
poltica monetaria y la fiscal. La poltica fiscal, esto es, el control sobre
la cantidad y estructura de los impuestos y gastos, junto con la gestin
del dficit o supervit, es un instrumento muy poderoso para la estabili-
zacin de la economa. Es una herramienta que solo el gobierno central
puede manipular, ya que las autoridades locales tienen pocos o ningn

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incentivo para llevar a cabo polticas de estabilizacin econmica. El im-
pacto que un gobierno regional en particular podra tener sobre los pre-
cios y la demanda nacional o mundial es insignificante. Incluso si un
gobierno regional tuviera mucha influencia, la mayor parte del impacto
sera fuera de su jurisdiccin porque las economas subnacionales son
mucho ms abiertas que las nacionales y mantienen mayores fugas ha-
cia otras regiones como resultado de gastos excesivos o recursos infrauti-
lizados. Por otra parte, un gobierno regional tendra que pagar el costo
poltico completo de una poltica de estabilizacin econmica que traera
consigo solo beneficios parciales. Como resultado los gobiernos regio-
nales y locales nunca podrn proporcionar suficiente estabilizacin eco-
nmica. sta se debe llevar a cabo por los gobiernos centrales.
Si el gobierno nacional usa polticas fiscales para afectar a la demanda
global, su parte de los impuestos y el gasto nacional debe ser, no obs-
tante, lo suficientemente grande en relacin a los impuestos y los gastos
locales, as como al Producto Interno Bruto (PIB). En todos los casos,
una gran parte de los gastos y los impuestos totales ya est comprometida
y no se puede cambiar fcilmente. Las polticas de estabilizacin solo
pueden llevarse a cabo en el margen, pero el margen est en funcin del
conjunto: si el conjunto es pequeo, el margen tambin lo ser.
Consideremos, por ejemplo, un pas en el que el total de gastos del
gobierno se contabiliza en un 30 por ciento del PIB y, adems, se asume
que el gobierno central puede, con el propsito de lograr una estabiliza-
cin, aumentar o disminuir los gastos en un 10 por ciento (una suposi-
cin generosa). En un pas descentralizado, en el que las cuentas del go-
bierno local equivalen a un 60 por ciento del gasto total del gobierno, la
autoridad central sera capaz de aumentar o disminuir la demanda total

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en alrededor de un 1.2 por ciento del PIB. En una economa centralizada,
en la cual el gobierno local representa el 10 por ciento del gasto pblico
total, el margen del gobierno central sera un 2.7 por ciento del PIB. La
diferencia entre un 1.2 y un 2.7 por ciento bien puede significar la dife-
rencia entre una poltica macroeconmica eficaz o ineficaz.
Por otra parte, es posible que las polticas fiscales de los gobiernos
subnacionales no estn en concordancia con las del gobierno central. En
muchos pases el ciclo econmico afecta a las polticas locales. Los gastos
aumentan inmediatamente antes de las elecciones locales y los impuestos
aumentan inmediatamente despus de ellas. Pero no hay ninguna razn
que justifique que este ciclo poltico coincida con el ciclo econmico. En
la prctica, los gobiernos locales pueden terminar aumentando los gastos
y los impuestos mientras el gobierno central trata de reducirlos.
Esto es en gran medida lo que ocurri en el Reino Unido a principios
de la dcada de 1980. Frustr los esfuerzos del gobierno central tendien-
tes a reducir el gasto pblico (tanto por razones estructurales como an-
ticclicas) y condujo a la introduccin de un malogrado impuesto desti-
nado a limitar la capacidad de aumentar los gastos que detentaban los
gobiernos locales. Segn Perloff (1985) ocurri lo opuesto en Estados
Unidos durante la Gran Depresin, cuando las jurisdicciones locales te-
nan altos supervits presupuestarios que compensaron los dficits del
gobierno central.

Ejemplos de perversidad fiscal

Argentina ofrece un buen ejemplo de lo que Perloff (1985) denomina la
perversidad fiscal de los gobiernos subnacionales (Banco Mundial,

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1990a). Argentina siempre ha sido un Estado descentralizado. Los gas-
tos provinciales crecieron rpidamente hasta ms de un 11.2 por ciento
del PIB en 1986, pero los ingresos del gobierno provincial como por-
centaje del PIB se redujeron de un 5.6 por ciento en 1980 a un 5 por
ciento en 1986. El 6.2 por ciento del dficit provincial se financi con
transferencias del gobierno central o mediante endeudamiento. Ambas
soluciones resultaron ser inflacionarias. Las transferencias (al menos
hasta 1988) se financiaban en gran parte con subvenciones discrecionales
provenientes del Ministerio de Finanzas, una prctica que premi y
por ende incentiv a la mala administracin provincial. Ms impor-
tante es que, debido a que las subvenciones fueron financiadas con los
ingresos del gobierno central, la prctica condujo a dficits pblicos de
gran magnitud. El endeudamiento de los gobiernos provinciales con el
Banco Central o con bancos provinciales (totalmente controlados por
los gobiernos provinciales) no era mejor. Segn el Banco Mundial
(1990a, p. 2) estas prcticas financieras entre el nivel provincial y na-
cional han contribuido para generar insostenibles dficits del sector p-
blico fiscal y cuasi-fiscal. De continuar esta situacin se socavaran los
esfuerzos nacionales tendientes a lograr la estabilidad de los precios y la
promocin del desarrollo econmico sostenible.
La reforma constitucional de 1988 en Brasil redujo significativa-
mente la capacidad del gobierno central para llevar a cabo polticas ma-
croeconmicas. Prudhomme (1989, p. 32) establece una comparacin
de la participacin del gobierno central respecto de los impuestos y el
gasto neto en transferencias antes y despus de la reforma.

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 Incluso antes de 1988 el gobierno central elev una parte relativa-
mente pequea de los impuestos totales y tena una parte relativamente
pequea del total de gastos. Esta afirmacin, sin embargo, debe ser eva-
luada por el hecho de que las autoridades centrales establecan las tasas
de impuestos de la mayora de los estados y por lo tanto tenan un alto
grado de control sobre la carga fiscal total (si bien la recaudacin de
impuestos en Brasil es una funcin de las autoridades fiscales locales, al
igual que las tasas impositivas). La nueva constitucin disminuy la ca-
pacidad del gobierno para llevar a cabo la poltica macroeconmica de
tres maneras: redujo el porcentaje de los impuestos recaudados por el
gobierno central, dio a los estados ms libertad para fijar las tasas impo-
sitivas y aument las transferencias automticas desde el centro hacia las
regiones. Estos cambios han contribuido al mal desempeo macroeco-
nmico de Brasil en los ltimos aos.

Bogoev (1991) cita el ejemplo de la antigua Yugoslavia, que en su

tiempo fue una de las economas ms descentralizadas del mundo. En
1986 los gastos del gobierno central (la Federacin) representaban solo
el 22 por ciento de los ingresos pblicos totales. Estos ingresos prove-
nan en gran parte de los impuestos por venta y derechos de aduana. Es
decir, impuestos que no son apropiados para las polticas de estabiliza-
cin. Debido a que los ingresos totales fueron insuficientes para que el

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gobierno central pudiera cumplir sus funciones, se confiaba en las con-
tribuciones de los niveles inferiores de gobierno, las que fueron nego-
ciadas cada ao. As, el gobierno federal fue incapaz de implementar po-
lticas de estabilizacin, con una alta inflacin y una mala gestin ma-
croeconmica como resultado.

La descentralizacin puede socavar la eficiencia

La centralizacin generalmente se basa en la eficiencia. El argumento es-
bozado por la teora del federalismo fiscal afirma que los habitantes de
las distintas jurisdicciones tienen gustos diferentes. En el gobierno local
A la gente prefiere la recreacin, pero en el B la educacin. La misma
provisin de educacin y recreacin en A y B no satisface a ninguno. Una
provisin descentralizada, por el contrario, har que sea posible dar a los
residentes de A y B lo que quieren, coincidir mejor la demanda y en
consecuencia aumentar su bienestar. Este modelo puede ser criticado
por dos razones. En primer lugar, asume varias hiptesis que son muy
difciles de cumplir en un pas en desarrollo. En segundo lugar, se centra
por completo en la eficiencia de la demanda e ignora la eficiencia de la
oferta.

La descentralizacin y la eficiencia en la asignacin

El problema es que los pases en desarrollo no cumplen con la mayora
de las suposiciones implcitas o explcitas que sustentan el modelo de
federalismo fiscal.
En primer lugar, el modelo supone que la principal diferencia entre
las jurisdicciones locales o regionales radica en sus respectivos gustos o

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preferencias. En realidad, las principales diferencias se hallan en los in-
gresos, ya sean ingresos de los hogares (lo que sin duda explica las dife-
rencias en los gustos) o potenciales impuestos. En la mayora de los pa-
ses en desarrollo el problema no es revelar las sutiles diferencias en las
preferencias de las jurisdicciones, sino la satisfaccin de las necesidades
bsicas que son, al menos en principio, bastante bien conocidas. Las ga-
nancias potenciales de bienestar, asociadas a una mejor adaptacin entre
la oferta y la demanda, no son significativas.
En segundo lugar, el modelo supone que los contribuyentes o votan-
tes de cada jurisdiccin expresarn sus preferencias a travs del sufragio.
Esta hiptesis tiene poca relacin con el comportamiento electoral local
de los pases en desarrollo. Las elecciones locales, cuando existen, nor-
malmente se deciden sobre la base de lealtades personales, tribales o de
pertenencia a partidos polticos. La gente vota por un alcalde que cono-
cen, un miembro de su grupo o un partido que le agrada. Esto es cierto
en todos los pases. Las elecciones locales, entonces, son a menudo un
simple ensayo de las elecciones nacionales y dicen poco acerca de las
preferencias locales. Adems, las plataformas en las que se libran las elec-
ciones locales (cuando existen) son a menudo vagas y poco realistas. Es
poco probable que los programas que se ofrecen para la eleccin expresen
las preferencias del electorado.
Una tercera hiptesis es que los alcaldes elegidos a nivel local van a
satisfacer las preferencias reveladas de este modo. Pero a menudo el man-
dato electoral es impreciso o inconsistente, o ambos. Incluso si los fun-
cionarios pblicos quisieran cumplirlo no podran, por lo general debido
a la enorme falta de concordancia entre los recursos disponibles y los

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gastos prometidos. Entonces los funcionarios a menudo carecen de in-
centivos para mantener sus promesas. Algunos no ponen sus fichas en
ello para ir la reeleccin. Y la mayora sabe que su reeleccin no va a
depender mucho de su rendimiento local. Un alcalde que tiene una idea
de las preferencias del electorado y trata de responder a ella bien puede
ser expulsado porque representa a un partido cuyas polticas nacionales
han devenido en impopulares.
Por ltimo, aunque los alcaldes quieran satisfacer las preferencias del
electorado y tengan suficientes recursos para hacerlo (dos valientes su-
puestos!) no est claro si seran capaces de persuadir a la burocracia local
para que sta se les sume. Un funcionario electo no es ms que un direc-
tor que da rdenes a un burcrata local, su agente. Las dificultades aso-
ciadas con esta relacin de principal-agente no pueden ser desestimadas,
sobre todo en los pases en desarrollo. Las burocracias locales son a me-
nudo insensibles, pueden estar escasamente motivadas y en ocasiones mal
calificadas y podran tener buenas razones para perseguir sus propios
propsitos en lugar de los propsitos del principal.
Las hiptesis sobre las que descansa el modelo de descentralizacin
son por lo tanto ms bien frgiles, en particular (pero no exclusivamente)
en los pases en desarrollo. Por supuesto, se puede argumentar que los
mecanismos que se ha comprobado que funcionan de manera imperfecta
en un rgimen descentralizado pueden no funcionar en absoluto en uno
centralizado. Este punto de vista, sin embargo, es cierto solo en parte. La
provisin a nivel central de los servicios pblicos locales tambin puede
ser modulada para adaptarse de mejor manera a la demanda local. No
hay ninguna razn de peso que sustente el supuesto de que los servicios
prestados por el gobierno central sern distribuidos de manera uniforme.

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Los niveles superiores de gobierno pueden ser bastante capaces de dife-
renciar el servicio que ofrecen, del mismo modo que lo hacen las empre-
sas que operan ya sea a escala nacional como internacional. No existe
ningn mecanismo electoral formal para garantizar la adaptacin a las
necesidades locales, pero otros mecanismos como el deseo de servir, la
desconcentracin o redistribucin de la autoridad respecto de la toma de
decisiones, los de fijacin de precios y las encuestas podran ser tan efi-
caces (o ineficaces) como el electoral. En general, es probable que las
potenciales ganancias de una asignacin eficiente derivada de la descen-
tralizacin sean ms bien insignificantes. Este hallazgo es particular-
mente importante en la opinin acerca de los efectos que la descentrali-
zacin tiene sobre la eficiencia productiva.

La descentralizacin y la eficiencia productiva

El modelo de descentralizacin estndar no dice nada o casi nada acerca
de la eficiencia productiva. El aumento del bienestar obtenido, segn este
modelo, se debe nicamente a que la oferta coincide mejor con la de-
manda. El supuesto tras ello es que la oferta en s es siempre muy efi-
ciente. Este supuesto, derivado de las consideraciones respecto del sector
privado (donde no se cumple siempre), no es aceptable para el sector
pblico (vanse las crticas a las prcticas de fijacin de precios de costo
marginal realizadas por Kranton, 1990, y Heggie, 1991). El meollo del
asunto es si el suministro local resulta ms rentable que la provisin a
nivel nacional. No podemos dar por sentado que cualquiera de las dos
es totalmente eficiente. Por desgracia hay pocos estudios disponibles que
aborden este difcil tema, pero existen varias razones a priori para que

~ 17 ~
sea preocupante el efecto que tiene la descentralizacin sobre la eficiencia
productiva.
Uno de ellos, por supuesto, es que la prestacin de un servicio p-
blico local determinado puede implicar economas de escala. Este punto
es ampliamente reconocido en la literatura al respecto. Los estudios ac-
tuales acerca de las economas de escala en diferentes servicios pblicos
locales son escasos, pero la opinin predominante es que hay pocos ser-
vicios locales para los cuales las economas de escala impliquen su sumi-
nistro en todo el pas. Para la mayora de los servicios pblicos locales
su provisin en una ciudad determinada es independiente de la que se
realiza en otras. Las prdidas de bienestar atribuibles a economas de
escala que resultaran de la descentralizacin son probablemente mni-
mas.
Otra razn, ms convincente que la anterior, seala que de existir
economas de escala las burocracias centralizadas pueden ser proveedoras
ms eficaces que las de nivel local. Las transferencias de descentralizacin
pueden ser no solo desde los gobiernos centrales hacia los locales, sino
tambin de las burocracias centrales a las locales. Hay razones para creer
que las burocracias centrales propenden a operar ms cerca (de lo que lo
hacen las burocracias locales) de la frontera de produccin tcnica, a pe-
sar de que ambas burocracias probablemente operan de manera bastante
lejana a dicha frontera. Por qu?
Por un lado, las burocracias del gobierno central son capaces de
atraer a ms personas calificadas no tanto porque ofrezcan salarios
ms elevados como porque ofrecen mejores carreras, con una mayor di-
versidad de tareas, ms posibilidades de promocin, una menor interven-
cin poltica y un espectro ms amplio de temas. Adems, las burocracias

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del nivel central invierten ms en tecnologa, investigacin, desarrollo,
promocin e innovacin. Solo las grandes organizaciones pueden realizar
ese tipo de inversiones lo que aplica para el sector pblico tanto como
para el privado. En muchos pases desarrollados los niveles centrales de
gobierno tienden a hacer algunas de estas inversiones. Lo que contrasta
con las burocracias locales, que no realizan casi ninguna.
El problema se agrava a causa del entusiasmo de que goza actual-
mente la privatizacin. En la mayora de los pases, y no sin buenas ra-
zones, la lnea entre la provisin privada y pblica est cambiando, lo
que ha acarreado una reduccin de la esfera pblica. La descentralizacin
igualmente cambi la frontera entre la provisin central y local, redu-
ciendo la participacin de la primera. El resultado ha sido una contrac-
cin de las actividades del gobierno central. Esta reduccin probable-
mente tiene un costo, que puede ser elevado. Las mejores personas se van
y la moral decrece, el sentido de lo pblico es sacudido y alterado, las
redes se rompen y las inversiones en investigacin y desarrollo son sacri-
ficadas. Los ejemplos de Francia y Brasil probablemente apoyaran este
pesimista anlisis.
En Francia, la fuerza del prestigioso y eficiente cuerpo de ingenieros
civiles (ingenieros de puentes y caminos), la fuerza impulsora de la mayor
provisin de infraestructura en el pas, est disminuyendo, en gran me-
dida a causa de la descentralizacin. En Brasil, casi por la misma razn,
el altamente calificado cuerpo nacional de ingenieros viales y sanitarios
tambin est siendo parcialmente desmantelado. Los costos obviamente
asociados a esta prdida de tecnologa y experiencia es probable que no
sean compensados por progresos potenciales del sector privado o de las
burocracias de los gobiernos locales. Si estas reducciones de costos estn

~ 19 ~
relacionadas al tamao del sector pblico de las naciones (debido a que
este ya est bajo umbrales desconocidos) o a la velocidad con que se ha
desarrollado el proceso mismo es materia de especulacin. (Es impor-
tante sin embargo para la definicin de polticas.) Si las reducciones de
costos van en funcin de la velocidad a la que la descentralizacin se
produce stas podran ser minimizadas o incluso tal vez eliminadas si
dicho proceso se desarrolla ms lentamente.
Los autores de diversos estudios de caso de actuales medidas descen-
tralizadoras han expresado sus temores respecto de que la descentraliza-
cin podra socavar la eficiencia. As, por ejemplo, un reciente docu-
mento del Banco Mundial (1990b: XI-XII) acerca del sector de suminis-
tro y saneamiento de agua del Per dice:
El proceso de regionalizacin en curso y los cambios correspondientes en la
organizacin del sector asignan todas las responsabilidades operacionales a los
gobiernos regionales y locales. En general sta es una tendencia deseable, ya que
aporta un nivel de responsabilidad ms prximo al usuario. Se coloca sin em-
bargo un gran desafo a estos niveles de gobierno en lo tocante a crear las insti-
tuciones necesarias que les permita responder eficientemente a las necesidades
locales. La gestin de los servicios pblicos en ms de 400 centros urbanos de
menos de 100.000 habitantes es de particular preocupacin. Estos pueblos no
se benefician de las economas de escala en sus operaciones y son incapaces de
ofrecer condiciones atractivas de trabajo y salario a personal calificado y de pla-
nificar y organizar operaciones de saneamiento de agua a un nivel satisfactorio.
() En los prximos dos o tres aos es probable que la capacidad de respuesta
del nuevo sector sea an peor de lo que ya es. Como nuevas entidades necesitan
tiempo y ayuda para desarrollar esta capacidad.

~ 20 ~
La descentralizacin y la corrupcin
Otra de las preocupaciones que implica la eficiencia en la asignacin y la
produccin es la posibilidad de que la descentralizacin pueda ir acom-
paada de ms corrupcin. Si, como es posible, la corrupcin est ms
extendida en el nivel local que en el nacional, entonces la descentraliza-
cin aumenta automticamente el nivel de corrupcin tomado en su con-
junto. Por cierto, este resultado puede no ser malo en trminos redistri-
butivos debido a que los beneficios de la corrupcin descentralizada
probablemente estn mejor distribuidos que los de la corrupcin centra-
lizada. Pero esto sin duda aumentara los costos en trminos de eficiencia
en la asignacin, ya que otorga ms recursos a la provisin de servicios
que tienen mayores niveles de sobornos (en lugar de aquellos servicios
en que la demanda es mayor). Tambin es costoso en trminos de efi-
ciencia productiva puesto que conduce a estrategias que buscan evitar la
corrupcin (lo que aumenta los costos), favorecen tecnologas ineficien-
tes y producen prdida de tiempo.
La corrupcin es difcil de evaluar y medir, pero hay varias razones
por las que es probable que sta sea ms frecuente a nivel local por sobre
el nacional. Por un lado, es probable que existan ms oportunidades para
la corrupcin a nivel local. Los polticos y burcratas locales es probable
que estn ms sujetos a la presin de las demandas de los grupos de in-
ters locales (cuyo dinero y votos cuentan) en temas como impuestos o
concesiones. Adems, las autoridades locales por lo general tienen mayor
discrecionalidad que los tomadores de decisiones a nivel nacional. De
hecho, es precisamente su discrecin la principal ventaja terica de la
descentralizacin. El hecho de los burcratas nacionales, al menos en
algunos pases, se muevan de un lugar a otro y nunca se queden mucho

~ 21 ~
tiempo en el mismo lugar hace que sea ms difcil para ellos establecer
relaciones antiticas con los grupos de inters a nivel local. No as para
los burcratas locales, cuyas carreras se desarrollan siempre en la misma
ubicacin.
Al mismo tiempo, hay menos obstculos para la corrupcin a nivel
local. La corrupcin en muchos casos requiere la cooperacin tanto de
polticos como de burcratas y la distincin entre ellos es generalmente
menos rigurosa en el mbito local. Los burcratas locales gozan de una
menor independencia respecto de los polticos locales si se compara con
el vnculo entre los burcratas y polticos a nivel nacional. En algunos
pases, por lo menos, las burocracias nacionales tienen una tradicin de
honestidad que a menudo est ausente en el mbito local. Las supervi-
siones y auditoras por lo general se desarrollan de mejor manera en el
nivel nacional que en el local. La presin de los medios de comunicacin,
en la medida en que exista, sera tambin un gran desincentivo de la co-
rrupcin a nivel nacional.
Pocos estudios empricos se han hecho sobre el tema de la corrup-
cin. Prudhomme (1992), centrndose en la imposicin informal (de-
finida como los medios no formales empleados para financiar la provi-
sin de bienes y servicios pblicos) a nivel local en el pas africano de
Zaire, estima que sta es ocho veces ms importante que los impuestos
formales. Los impuestos informales incluyen pagos, contribuciones, re-
galos y donaciones a las autoridades. El estudio no trat de estimar los
ingresos fiscales informales a nivel nacional, pero aun as es difcil de
creer que sea de la misma magnitud relativa que en el mbito local. El
tema de la corrupcin solo refuerza el argumento de que la descentrali-
zacin no siempre es beneficiosa desde el punto de vista de la eficiencia

~ 22 ~
y que puede ser peligrosa. Estas consideraciones a priori deben estar sus-
tentadas por estudios empricos. Uno de estos estudios, acerca de la re-
coleccin y el tratamiento del agua en Tnez, se puede hallar en Khellaf
(1992).

Un estudio sobre un caso de centralizacin en Tnez

Hasta 1974 los gobiernos locales en Tnez eran los responsables de la
recoleccin y el tratamiento de aguas servidas. El nivel de conocimientos
tcnicos era por aquel entonces muy bajo. Una encuesta realizada a per-
sonas empleadas en dicho sector revel que solo un 4 por ciento posea
algn conocimiento sobre alcantarillados. Prcticamente la totalidad de
estas personas perteneca a la municipalidad de Tnez, en la capital. El
servicio fue proporcionado directamente, sin ninguna informacin sobre
los costos y sin pensar en mecanismos para recuperarlos. Tanto la canti-
dad como la calidad del servicio entregado era mala o muy mala. En
1970 solo 20 de 150 municipios tenan algn tipo de tratamiento para
las aguas residuales y los que existan eran ineficientes. Solo ocho muni-
cipios posean algn tipo de planta de tratamiento y todas estaban so-
brecargadas y en mal funcionamiento. Muchos de los sistemas de alcan-
tarillado estaban mal diseados y mal cuidados. Ms de la mitad de los
accesorios de dichos sistemas, tales como las bocas de acceso o las tram-
pas de arena, estaban fuera de servicio. De las veintisiete estaciones de
bombeo que fueron visitadas por un equipo del Banco Mundial en 1974
solo cinco se encontraban operativas. Las consecuencias fueron graves.
El Lago de Tnez, en el cual fueron descargadas las aguas servidas con
poco o ningn tratamiento, sufri un rpido proceso de eutrofizacin.

~ 23 ~
Las enfermedades infecciones y parasitarias se volvieron frecuentes. Se
reportaron incluso algunos casos de clera. Algo deba hacerse.
El gobierno decidi entregar la prestacin de servicios de agua y al-
cantarillados a una agencia paraestatal especializada, la Oficina Nacional
de Higiene (en adelante, ONH), creada para tal fin. La ONH se hizo res-
ponsable del servicio, primero en la zona metropolitana de la capital de
Tnez y luego se extendi poco a poco a todos los grandes centros ur-
banos del pas. En otras partes de Tnez los municipios continuaron
operando con sus propios sistemas (donde los haba), algunos de los
cuales con el tiempo se integraron a las operaciones de la ONH. Desde
un comienzo el nfasis se puso en la autonoma de la gestin, con una
poltica de contratacin de personal adecuado y una buena organizacin
financiera.
Segn la mayora de los analistas este enfoque ha resultado exitoso.
Los programas formativos que se iniciaron en el ao 1978 han sido par-
ticularmente importantes en ello. En 1987 el 23 por ciento del personal
era tcnico de nivel profesional (lo que se suma al 6 por ciento de per-
sonal administrativo). A pesar de que el gobierno contina proporcio-
nando subsidios, un recargo sobre el consumo de agua cubre la mayor
parte de los costos de explotacin. Los costos de inversin por concepto
de infraestructura son recuperados en parte por un tipo de impuesto so-
bre la propiedad y los costos por conexin individual son cubiertos to-
talmente por los usuarios. La ONH se benefici de importantes prsta-
mos otorgados por el Banco Mundial y otros donantes, lo que permiti
a Tnez expandir el servicio de manera significativa. Para 1988 la ONH

~ 24 ~
proporcionaba un completo servicio de alcantarillado a las treinta ciuda-
des ms grandes, que en conjunto acogan, aproximadamente, al 50 por
ciento de la poblacin urbana del pas.
Podra ser injusto comparar el xito de este enfoque, tomando el caso
de los servicios de alcantarillado, con el fracaso que le precedi y reivin-
dicar que fue la centralizacin la que hizo la diferencia. Los importantes
recursos que fueron movilizados tanto a nivel nacional como internacio-
nal naturalmente jugaron un papel clave. Sin embargo, existen fuertes
razones para creer que no podran haber sido movilizados dichos recur-
sos bajo un sistema descentralizado y que, de haber sido movilizados, no
haban sido utilizados eficientemente. Los programas formativos, por
ejemplo, habran sido difciles de llevar a cabo en treinta municipios di-
ferentes y la necesidad de personal capacitado habra sido mayor. Las
reformas contables y financieras, que no resultaron sencillas a nivel de la
ONH, habran sido imposibles en treinta municipios distintos. Es preci-
samente por estas razones que los recursos no habran estado disponibles
bajo un rgimen descentralizado. En trminos de eficiencia productiva
(o de provisin) la centralizacin de los servicios de alcantarillado en
Tnez se ha realizado correctamente.
Hubo un costo en trminos de eficiencia asignativa (en la demanda)?
La ONH (todava) no ha proporcionado servicios de alcantarillado en
todas partes del pas y algunas ciudades ms pequeas, con justa razn,
alegan que no se han visto beneficiadas con el sistema. La respuesta que
les brinda la agencia es que se ha centrado en las ciudades ms grandes,
donde las necesidades eran mayores o ms urgentes. Es difcil no estar
de acuerdo. Si los mismos recursos se hubiesen distribuido de manera

~ 25 ~
ms uniforme en todo el pas (incluso con la misma eficiencia en la pro-
visin) los beneficios del saneamiento de aguas, medidos en trminos de
los riesgos sanitarios evitados, probablemente se habran reducido. Con
el sistema anterior an en vigencia es posible que la situacin de las ciu-
dades ms pequeas no habra sido mejor.
El costo real (si hubiere alguno) de este experimento se encuentra en
otro aspecto. La creacin de la ONH debilit an ms a los ya dbiles
gobiernos locales e hizo que para ellos fuera ms difcil cambiar, apren-
der y mejorar. Como resultado de ello es que tal vez son menos eficientes
en la prestacin de otros servicios, como la recoleccin de basura o la
planificacin territorial.

Ms all de la dicotoma centralizacin-descentralizacin

La descentralizacin tiene muchas dimensiones y puede aplicarse a mu-
chos tipos de intervencin gubernamental. Algunas son ms apropiadas
o deseables o menos peligrosas que otras. Esta seccin, entonces,
abandona el reduccionismo propio de la dicotoma centralizacin-des-
centralizacin e intenta explorar algunas de estas dimensiones.

Un trato diferenciado a impuestos y gastos

En la literatura sobre impuestos y asignacin del gasto, las razones de
quienes estn a favor de la descentralizacin del gasto son completa-
mente independientes de las de quienes son partidarios de la descentra-
lizacin impositiva. No hay ninguna razn por la cual los dos procesos
debieran conducir a similares resultados. Muchos gastos pblicos (de
acuerdo con esta teora) son dables de ser descentralizados y la propor-

~ 26 ~
cin ptima entre gastos y descentralizacin es bastante alto. En con-
traste, muy pocos impuestos son descentralizados y la proporcin p-
tima de impuestos en relacin a la descentralizacin es bastante baja. Los
gobiernos subnacionales, por lo tanto, es poco probable que tengan su-
ficiente dinero proveniente de impuestos para financiar sus gastos. Ne-
cesitarn de las transferencias del gobierno central. Las transferencias no
deben ser consideradas como un mal inevitable. Pueden ser usadas para
controlar algunos de los peligros de la descentralizacin, particularmente
para la distribucin y la estabilidad y deberan ser vistas como un impor-
tante componente de cualquier programa de descentralizacin.
El diseo de un buen sistema de transferencias es, no obstante, una
tarea delicada debido a que las caractersticas que son deseables para al-
canzar ciertos objetivos pueden no serlo para alcanzar otros objetivos
igualmente dignos. Las disyuntivas deben ser identificadas y los compro-
misos alcanzados. El tema de las transferencias es muy prometedor para
mejorar las polticas, puesto que en muchos pases en desarrollo los sis-
temas de transferencias son a menudo rudimentarios. Han evolucionado
a menudo producto de la conveniencia administrativa o por presiones
polticas, y en muchos casos pueden ser modificados fcilmente con ba-
jos costos tcnicos y polticos.

Un trato diferenciado a cada zona geogrfica

La mayora de las discusiones sobre descentralizacin (incluyendo a las
secciones anteriores) ignoran a la geografa. La descentralizacin en la
India se discute con los mismos conceptos y trminos que se usan para
hablar de la descentralizacin en Tnez. Y la descentralizacin de las

~ 27 ~
ciudades es tratada del mismo modo que la descentralizacin de peque-
os pueblos. Esto por supuesto es absurdo.
El tamao de la poblacin por supuesto que importa. La descentra-
lizacin est ms probablemente garantizada en pases densamente po-
blados donde las unidades subnacionales secundarias son ms grandes
que muchos pases pequeos. Lo mismo es cierto para el tamao geogr-
fico. En un pas grande como Brasil o Zaire las comunicaciones son par-
ticularmente difciles y por ende la descentralizacin (suponiendo que
todo lo dems se mantiene igual) es ms deseable que para el caso de un
pas pequeo como Jamaica. Es probable que esto tambin sea vlido
para los niveles de desarrollo. El anlisis estadstico sugiere que la des-
centralizacin, como es medida convencionalmente, tiende a aumentar
con el nivel de ingreso. A pesar de que tales correlaciones no reflejan
causalidades subyacentes, dichas correlaciones sugieren que la descentra-
lizacin es probable que resulte ms exitosa (o menos peligrosa) en pases
con ingresos medianos y altos. Este es una observacin realizada por Bahl
y Linn (1992), quienes sealan que para los pases de ms bajos ingre-
sos la descentralizacin puede limitarse a la retrica (p. 393). Del
mismo modo, segn estos autores, las ciudades grandes deben ser trata-
das de manera diferente a como se hace con las jurisdicciones ms pe-
queas, incluso si tiene el mismo estatus legal, dado que las primeras son
capaces de extraer mayores beneficios de la descentralizacin.
Agencias gubernamentales cuasi-polticas especiales, con las que se
pueden descentralizar algunas funciones, podran crearse cubriendo reas
apropiadas. Por ejemplo, Francia ha dividido la gestin de sus recursos
hdricos en seis reas, que corresponden a las seis regiones con las prin-

~ 28 ~
cipales cuencas fluviales, y han pasado a la direccin de agencias regio-
nales. Estas agencias son organismos cuasi-polticos, con un organismo
representativo compuesto por funcionarios elegidos a nivel local. Ellas
son las responsables de la gestin de la calidad y cantidad del agua y tiene
la facultad de determinar las tarifas que se cobrarn a los usuarios y las
tasas e impuestos que se cargan a quienes las contaminan. Ellos recogen
dichos pagos y gastan los ingresos generados en los sistemas de produc-
cin de agua o en subsidios al tratamiento de la contaminacin. Tienen
la cobertura geogrfica adecuada para internalizar las externalidades aso-
ciadas a la gestin de los recursos hdricos.
En la descentralizacin geogrficamente diferenciada, el concepto
clave es el de masa crtica. Para que las unidades descentralizadas sean
eficientes y logren los beneficios potenciales de la descentralizacin de-
ben ser lo suficientemente grandes en trminos de poblacin, actividades
e ingresos. Esta eficiencia puede aumentar por medio de la formacin
profesional y la creacin de instituciones, pero descentralizar impuestos
e incluso gastos para un gobierno local pequeo y dbil es poco probable
que resulte ser exitoso.
El concepto de masa crtica aplica tambin para los gobiernos cen-
trales. La descentralizacin no debe reducir su tamao por debajo de
cierto nivel cuantitativo y cualitativo. Este nivel es por supuesto no es el
mismo que el nivel requerido para los gobiernos subnacionales eficientes
ya que las funciones a realizar por el gobierno central son diferentes. Esto
establece dos limitaciones: que las competencias transferidas del go-
bierno central al local no deben poner en peligro la eficiencia del go-
bierno central, y que stas deben ser transferidas a los gobiernos locales

~ 29 ~
que cuentan con la masa crtica necesaria para utilizarlas de manera efec-
tiva.

Un trato diferenciado a cada sector

Los servicios pblicos exhiben diferentes caractersticas. Kessides (1993)
investig este tema con el fin de averiguar cules servicios son ms pro-
clives de ser privatizados, teniendo en cuenta las caractersticas propias
del servicio, as como tambin del mercado y de la demanda. Un ejercicio
similar puede llevarse a cabo para averiguar qu servicios o sectores son
ms descentralizables. Desde este aspecto, tres caractersticas son parti-
cularmente relevantes: la externalizacin (externability) del servicio, su
cobrabilidad (chargeability) y su tecnicidad (technicity).
La externalizacin de un servicio se refiere a la cantidad y los tipos
de efectos y repercusiones producidos fuera de los lmites geogrficos de
la jurisdiccin en que se encuentra. Algunos servicios de infraestructura,
tales como las carreteras, la produccin de energa o el transporte, im-
portan mucho desde fuera de la zona en la cual se encuentran la infraes-
tructura o el servicio prestado. Esto aplica para la mayora de los casos
de redes de inversiones en infraestructura, en contraposicin a los si-
tios puntuales de infraestructura a pesar de que una pequea red
(como un sistema de distribucin de agua) se asemeja a la infraestructura
focalizada en un lugar. Cuanto menor es la externalizacin de un ser-
vicio ms fcil ser descentralizarlo. Los servicios con importantes efec-
tos de red o repercusiones externas no son fciles de descentralizar.
La cobrabilidad de un servicio se refiere a la facilidad con la que
dicho servicio puede ser financiado mediante cobros directos en lugar de

~ 30 ~
impuestos. Algunos servicios pueden y deben ser vendidos (es decir, fi-
nanciados a travs de tarifas, cargos, etc.) en lugar de ser provistos de
forma gratuita (costeados mediante impuestos). El agua o la energa pue-
den ser fcilmente cobrados a los consumidores. El transporte pblico
urbano es un poco ms difcil de cobrar o de financiar mediante tarifas.
Y es extremadamente difcil hacer que las personas paguen por la reco-
leccin de basura o por el uso de determinadas calles. El progreso tecno-
lgico sin embargo permite constantemente que se extienda el dominio
de la cobrabilidad. Hace cuarenta aos era difcil cobrar por el esta-
cionamiento. El cobro por el uso de carreteras an parece ser difcil, pero
los dispositivos electrnicos estn a punto de hacerlo posible. La posibi-
lidad de cobrar a los usuarios tambin tiene una dimensin social. Algu-
nos servicios, como la educacin, que tcnicamente podran ser financia-
dos a travs de cargos a los usuarios a menudo se costean mediante im-
puestos, al menos en parte, ya sea porque son considerados como bienes
pblicos o porque existen beneficios sociales y privados asociados a di-
cho servicio. Cuanto mayor sea la capacidad de cobrar por un servicio
ms fcil ser descentralizarlo.
La tecnicidad de un servicio se refiere al grado habilidades tcnicas
y gerenciales necesarias para prestar un servicio. La recoleccin de basura
es mucho ms fcil de proveer que la entrega a granel de agua potable.
Cuanto menor sea la tecnicidad de un servicio ms fcil ser descentrali-
zarlo. Esto debido a que las economas de escala y el alcance asociado a
su provisin (que son difciles de obtener cuando se trata de proveedores
mltiples) sern menos importantes y por lo tanto las potenciales prdi-
das de eficiencia productiva sern mnimas.

~ 31 ~
 La Tabla 2 intenta dar un poco de consistencia a estos conceptos.
La externabilidad, cobrabilidad y tecnicidad de una serie de ser-
vicios pblicos locales son estimadas en una escala de 1 a 5, siendo 5 el
valor ms favorable a la descentralizacin y los valores de estas tres ca-
ractersticas se han aadido para producir un indicador bruto de la des-
centralizacin de cada servicio.

Claramente los conceptos, las clasificaciones y la frmula de ponde-

racin pueden ser mejorados, pero este simple ejercicio indica que algu-
nos servicios se delegan ms fcilmente a autoridades locales que otros y
por qu. La limpieza de calles, la distribucin de agua, el transporte ur-
bano (su provisin y regulacin) y la distribucin de energa parecen ser
los candidatos ms interesantes. En el otro extremo del espectro se en-
cuentran los servicios tales como las carreteras, sanidad, los ferrocarriles,

~ 32 ~
la produccin energtica y la educacin primaria, que deberan ser con-
siderados delegables solo con gran precaucin y prudencia, como mucho.

Un trato diferenciado para diferentes funciones

La prestacin de servicios pblicos es una tarea compleja que engloba
muchas actividades diferentes desde la seleccin de la inversin ade-
cuada y la supervisin de su construccin hasta que est operable, la re-
gulacin y mantenimiento del sistema y finalmente el monitoreo y audi-
tora de su desempeo. No se requieren todas estas funciones para cada
tipo de servicio y muchas de estas tareas son interdependientes. Para un
servicio pblico determinado, en un contexto geogrfico particular, es
probable que el grado deseable de descentralizacin difiera de una fun-
cin a otra.
La eleccin de las inversiones tiene mltiples dimensiones: tcnica
(cul diseo debe seleccionarse?), geogrfica (dnde debe ser ubicada?),
institucional (qu organismo debe estar a cargo de ella?) y social (qui-
nes deberan ser beneficiados por ella?). Si la toma de decisiones a nivel
local puede mejorar la eficiencia en la asignacin es a travs del ejercicio
de esta ltima funcin. Aqu es donde puede ser mejor aplicado el detalle,
el conocimiento de primera mano de las realidades locales. Este es tam-
bin el lugar en que la eleccin de un mecanismo de control puede
desempear papel importante.
El diseo de las inversiones en infraestructura suele ser muy tcnico
y lo ser cada vez ms en un mundo de rpido progreso tecnolgico. Los
gobiernos locales no pueden realizar esta funcin fcilmente, que a me-
nudo est marcada por importantes economas de escala. Tendrn que

~ 33 ~
subcontratar a empresas privadas o que permanezca siendo responsabili-
dad del gobierno central.
La construccin de infraestructura probablemente no es una tarea
que los gobiernos, ya sean locales o central, deban realizar de manera
directa. En la mayora de los casos esta funcin deber ser contratada en
el sector privado. El gobierno sin embargo siempre tendr un rol en este
mbito, ya sea en la instalacin de la obra si no se puede encontrar a
nadie que pueda llevar a cabo el proyecto o en la contratacin y su-
pervisin de la construccin. En cualquier caso, este aspecto es mejor
desarrollado por el gobierno central. En la prctica, desafortunadamente,
separar la instalacin de la obra desde la eleccin de la inversin no siem-
pre es sencillo, pero en teora la descentralizacin de la primera es ms
peligrosa que la descentralizacin de esta ltima.
El funcionamiento y la regulacin de la instalacin es a menudo la
funcin ms importante en la prestacin del servicio. La fijacin de pre-
cios y tarifas es una actividad que fcilmente puede ser descentralizada.
No puede ser realizada con la misma sencillez por el gobierno central,
que no dispone de la informacin adecuada o los incentivos.
El mantenimiento puede y debe ser descentralizado. En muchos ca-
sos debera ser privatizado. El organismo supervisor puede ser del go-
bierno central, particularmente cuando estas autoridades estn propor-
cionando financiamiento, pero tambin puede ser del gobierno local, que
nuevamente tendr una ventaja comparativa en trminos de informacin
e incentivos.
Por ltimo, el monitoreo y la auditora son funciones ms adecuadas
para el gobierno central, el cual tiene la experiencia, la independencia y
los objetivos de desempeo que hacen que el monitoreo sea de utilidad.

~ 34 ~
Respecto de la provisin conjunta de servicios
Cul es la forma ms conveniente de asignar diferentes funciones a dis-
tintos niveles de gobierno? El problema no es decidir qu nivel de go-
bierno ser el responsable de cul servicio pblico local. La solucin no
es elaborar una matriz de niveles de gobierno por tipo de servicio. Para
muchos si no la mayora de los tipos de infraestructura dos o tres
niveles de gobierno tendrn que estar involucrados, ya que cada nivel de
gobierno tiene diferentes pero igualmente legtimos intereses.
Considere por ejemplo la educacin primaria. Se puede argumentar
que se debe descentralizar a nivel de gobiernos locales puesto es probable
que las necesidades y las caractersticas especficas de los alumnos tiendan
a diferir de una comunidad a otra. Pero tambin se puede argumentar
que la educacin primaria debe ser una responsabilidad regional consi-
derando las economas de escala (en el diseo de los planes de estudio o
la contratacin de profesores, por ejemplo) y porque el financiamiento
puramente local dar lugar a desigualdades en el funcionamiento de las
escuelas. Por ltimo, tambin se puede argumentar que el gobierno cen-
tral tiene un inters en la educacin de todos los ciudadanos y que la
migracin del mundo rural a las zonas urbanas crea externalidades y re-
percusiones que deben ser abordados por un nivel superior de interven-
cin de gobierno. Los tres argumentos son fuertes y convincentes. Ellos
sugieren que los niveles de gobierno central, regional y local deben estar
involucrados de manera simultnea en la prestacin del servicio.
El problema, por lo tanto, es determinar cmo los diferentes niveles
de gobierno pueden y deben cooperar. Muchos instrumentos estn dis-
ponibles: subsidios (de varios tipos), mandatos, restricciones, directrices,
mnimos y mximos, mecanismos de coordinacin, contratos entre varios

~ 35 ~
niveles de gobierno y as sucesivamente. Estos instrumentos deben ser
estudiados y comparados. Algunos de ellos funcionan, otros no. En Es-
tados Unidos, por citar un ejemplo, el mantenimiento de puentes es una
responsabilidad del Estado, pero cuando un puente se deteriora por de-
bajo de cierto umbral el puente se vuelve admisible para fondos federales.
Esta forma de relacin entre el gobierno central y regional es especial-
mente perversa y de seguro conduce a un mal mantenimiento.
Por lo tanto, la descentralizacin no siempre es la panacea. Sus costos
son ms ciertos que sus beneficios. La descentralizacin puede referirse
tanto a un estado como a un proceso. Las virtudes y peligros de la des-
centralizacin se discuten a menudo simultneamente para ambos con-
ceptos. Esta confusin es peligrosa puesto que lo que es deseable en un
pas determinado y en un momento dado va en funcin del presente es-
tado de la descentralizacin y la velocidad con que este se ha alcanzado.

* * *

~ 36 ~