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ACRDO 1.

937/2008 - PLENRIO

Nmero Interno do Documento AC-1937-36/08-P


Grupo/Classe/Colegiado GRUPO I / CLASSE III / Plenrio
Processo 018.499/2008-0
Natureza Consulta
Entidade Ministrio da Defesa
Interessados Interessado: Exmo. Sr. Ministro da Defesa, Nelson A. Jobim

Sumrio
CONSULTA ACERCA DA POSSVEL REVOGAO DA INSTRUO NORMATIVA STN N 1,
DE 15.1.1997, PELO DECRETO N 6.170, DE 25.7.2007, REGULAMENTADO PELA PORTARIA
INTERMINISTERIAL MP/MF/ MCT N 127, DE 29.5.2008, E SOBRE A POSSIBILIDADE DE SE CONTINUAR
UTILIZANDO OS INSTITUTOS DO "PR-CONVNIO" E DO "TERMO SIMPLIFICADO". ATENDIMENTO AOS
REQUISITOS DE ADMISSIBILIDADE. CONHECIMENTO. SUBSISTNCIA DA INSTRUO NORMATIVA
STN N 1, DE 15.1.1997 E DOS REFERIDOS INSTITUTOS

Assunto Consulta
Ministro Relator Benjamin Zymler
Representante do Ministrio Pblico no atuou
Unidade Tcnica Adfis
Advogado Constitudo nos Autos no h
Relatrio do Ministro Relator

Transcrevo, em seguida, instruo de autoria da Sra. Cludia de Faria Castro:

"Por intermdio do Aviso n 259/MD, de 2 de julho de 2008, o Exmo. Sr. Ministro da Defesa indaga a este
Tribunal, nos termos do art. 264 do Regimento Interno desta Corte, se a Instruo Normativa STN n 1, de 15
de janeiro de 1997, estaria revogada, em vista do advento do Decreto n 6.170, de 25 de julho de 2007,
regulamentado pela Portaria Interministerial MP/MF/ MCT n 127, de 29 de maio de 2008, bem como se h
viabilidade ou no de continuar sendo utilizado o "pr-convnio" ou "termo simplificado", tendo em vista que os
referidos institutos no so mencionados na novel normatizao.
2. Verifica-se, de incio, que o expediente encaminhado pelo Ministro de Estado da Defesa trata de dvida
suscitada na aplicao de dispositivos regulamentares concernentes a matria de competncia deste Tribunal.
Atende, portanto, ao disposto no caput do art. 264 do Regimento Interno e, nos termos do inciso VI do artigo
citado, Ministros de Estado so autoridades competentes para formular consulta a esta Corte de Contas. A
consulta contm a indicao precisa de seu objeto, demonstra pertinncia temtica rea de atuao do
Ministrio e trata exclusivamente de interpretao de normas em abstrato, no se reportando situao
concreta de aplicao dos dispositivos em questo.
3. Ademais, acompanha o referido Aviso a Informao n 304/CONJUR-MD/2008, que, conquanto verse
especificamente sobre transferncia voluntria de recursos do Programa Calha Norte e no apresente parecer
conclusivo acerca da matria objeto da indagao, analisa o tema questionado de modo a se afigurar suficiente
para atender ao disposto no 1 do mencionado art. 264, com o que o expediente em debate preenche todos
os requisitos de admissibilidade previstos no citado dispositivo regimental, podendo ser conhecido como
Consulta.
4. No mrito, para a adequada anlise da questo posta, h que se recorrer aos preceitos da Lei de Introduo
ao Cdigo Civil - Decreto-lei n 4.657, de 4 de setembro de 1942 -, que regula a vigncia, a validade, a eficcia,
a aplicao, a interpretao e a revogao de normas no direito brasileiro, bem como aos da Lei Complementar
n 95, de 26 de fevereiro de 1998, com as alteraes introduzidas pela Lei Complementar n 107, de 26 de abril
de 2001, a qual, em cumprimento ao disposto no pargrafo nico do art. 59 da Constituio Federal,
estabelece regras cogentes sobre elaborao, redao, alterao e consolidao das leis no Brasil, positivando
princpios de hermenutica h muito consagrados na doutrina ptria.
5. As diretrizes estabelecidas nas leis acima referidas alcanam todos os atos normativos, estando a elas
sujeitas as emendas constitucionais, as leis complementares, as leis ordinrias, as leis delegadas, as medidas
provisrias, os decretos, tanto legislativos quanto executivos, as resolues e os demais atos de
regulamentao expedidos pelos rgos do Poder Executivo, de modo a, mediante regras especficas para
interpretao dos textos legais (hermenutica jurdica), trazer para o mundo jurdico maior segurana no que
diz respeito aplicao da lei.
6. Oportuno lembrar que a Lei de Introduo ao Cdigo Civil foi recepcionada pela atual Constituio Federal,
revestida da natureza jurdica de lei complementar, e que deve ser interpretada em conjunto com a Lei
Complementar 95/1998 e posteriores alteraes, informando os requisitos para que as normas, com os
atributos de validade, vigncia e eficcia, passem a integrar o sistema normativo positivado e, assim,
permitindo ao legislador a viso antecipada de como ser aplicado o texto legal ou regulamentar, antes mesmo
que entre em vigor, posto que temas como vigncia, revogao, eficcia, integrao do direito e regra
interpretativa so definidos no primeiro diploma mencionado, enquanto que a estrutura bsica da lei, ou seja, a
forma como deve ser elaborada, redigida, alterada e consolidada, objeto do segundo.
7. Nesse contexto, assente-se, desde logo, que, ao editar o Decreto n 6.170/2007 e a Portaria Interministerial
n 127/2008, o legislador tinha prvio conhecimento dos efeitos que esses normativos teriam sobre aquele - ou
aqueles - que ento vigoravam, regendo a mesma matria. Assim, no que toca vigncia das leis, o caput do
art. 2 da Lei de Introduo ao Cdigo Civil dispe que, salvo quando destinada vigncia temporria, "a lei
ter vigor at que outra a modifique ou revogue", sendo as hipteses de revogao tratadas nos pargrafos do
mesmo artigo, verbis:
" 1 A lei posterior revoga a anterior quando expressamente o declare, quando seja com ela incompatvel ou
quando regule inteiramente a matria de que tratava a lei anterior.
2 A lei nova, que estabelea disposies gerais ou especiais a par das j existentes, no revoga nem
modifica a lei anterior."
8. Portanto, de acordo com o 1 do diploma citado - cujo teor foi ratificado no art. 9 da Lei Complementar n
95/1998, no que respeita clusula de revogao, que dever indicar expressamente as leis ou disposies
legais revogadas -, o Decreto n 6.170/2007 e a Portaria Interministerial n 127/2008 revogariam a IN/STN n
01/1997 somente: a) se assim declarassem expressamente; b) se dispusessem acerca de matria idntica de
forma incompatvel com a estabelecida na Instruo em vigor; ou c) se regulamentassem inteiramente a
matria de que trata a IN em questo.
9. Por outro lado, importa enfatizar que, a teor do 2 acima transcrito, a instituio, nas normas
supervenientes, de novas regras gerais ou especiais, em paralelo s j estabelecidas na IN/STN n 01/1997,
no revogaria nem modificaria esse normativo, assim como uma lei vigente que venha a sofrer interferncia de
lei nova, que estabelea disposies gerais ou especficas, sofre alteraes em algumas de suas disposies,
sem que com isso perca a sua vigncia.
10. Nesse sentido, no que tange alterao de norma vigente, alm dos preceitos de hermenutica jurdica
que defluem da Lei de Introduo ao Cdigo Civil, tambm a Lei Complementar n 95/1998 (art. 12, inciso III)
estabelece as formas pelas quais se alteram as leis e regulamentos que, modificados mediante atualizao
e/ou ajuste de seus termos, continuam compondo o sistema normativo. Essas formas so as seguintes:
a) reproduo integral em novo texto, quando se tratar de alterao considervel;
b) revogao;
c) substituio do dispositivo a ser alterado no prprio texto a ser modificado; ou
d) acrscimo de novo dispositivo.
11. As formas de alterao elencadas nas alneas "a", "c" e "d" no deixam margem de dvida quanto aos
efeitos que produzem sobre o texto que modificam. J em relao hiptese da alnea "b", h que se ter em
mente que o termo revogao, nela utilizado, deve ser tomado na acepo de derrogao, pois no outro
significado que possui no jargo tcnico jurdico - ab-rogao - no se ajusta hiptese de que se trata.
12. Oportuno lembrar que ab-rogao a perda total e derrogao a perda parcial de vigncia de uma
norma, sendo ambas consideradas espcies de revogao. Conforme definio formulada por De Plcido e
Silva, in Vocabulrio Jurdico. Forense, So Paulo, 1975, t. 2, p. 504, derrogao "vocbulo especialmente
empregado para indicar a revogao parcial de uma lei ou de um regulamento. J era esta a compreenso dos
romanos, pelo conceito de Modestino: Derrogatur legi cum pars detrahitur. A derrogao da lei extrao de
parte ou poro dela. E assim se difere da ab-rogao, que a revogao ou anulao de seu todo.".
13. luz desses preceitos, observa-se, primeiramente, que, embora as normas questionadas disponham sobre
a mesma matria, o fazem sob enfoques diversos. o que, de pronto, se depreende das respectivas ementas:
IN/STN n 01/1997
Disciplina a celebrao de convnios de natureza financeira que tenham por objeto a execuo de projetos ou
realizao de eventos e d outras providncias.
Decreto n 6.170/2007
Dispe sobre as normas relativas s transferncias de recursos da Unio mediante convnios e contratos de
repasse, e d outras providncias.
Portaria Interministerial n 127/2008
Estabelece normas para execuo do disposto no Decreto n 6.170, de 25 de julho de 2007, que dispe sobre
as normas relativas s transferncias de recursos da Unio mediante convnios e contratos de repasse, e d
outras providncias.
14. De fato, deflui da anlise das normas em comento que, na IN/STN n 01/97, enfatizado o aspecto atinente
formalizao dos instrumentos de transferncia de recursos do Oramento Fiscal e da Seguridade Social da
Unio para a execuo de projetos, enquanto no Decreto n 6.170/2007, e respectiva regulamentao, o foco
est no modus operandi da transferncia em si, estabelecendo vedaes e requisitos para a celebrao desses
convnios, alm de instituir novas modalidades de descentralizao de crdito, tais como o "contrato de
repasse" e o "termo de cooperao".
15. O Decreto de 2007, com as alteraes introduzidas pelo Decreto n 6.428, de 2008, instituiu, tambm,
procedimentos como a padronizao, que consiste no estabelecimento de "critrios a serem seguidos nos
convnios ou contratos de repasse com o mesmo objeto, definidos pelo concedente ou contratante,
especialmente quanto s caractersticas do objeto e ao seu custo" (art. 1, 1, inciso XI), ou, ainda, o
chamamento pblico, que, buscando por meio de critrios objetivos selecionar projetos ou entidades que
tornem mais eficaz o objeto visado, poder preceder a celebrao de convnio com entidades privadas sem
fins lucrativos (art. 4).
16. Enfim, o referido Decreto e seu regulamento estaturam novas medidas e providncias tendentes a
aprimorar e dar maior transparncia ao processo de transferncia de recursos da Unio mediante a celebrao
de convnios. Alteraram, com a mesma finalidade, alguns conceitos especficos definidos na norma anterior, a
exemplo daqueles enunciados no 1 do art. 1 da IN/STN n 01/97 e reproduzidos nas normas
supervenientes.
17. Constata-se, porm, que, em nenhum momento, o Decreto ou a Portaria declaram revogada
expressamente a IN de 1997 e, ainda, que poucas so as disposies em que regulam inteiramente ou de
forma incompatvel, mesmo que parcialmente, matria tratada naquela norma. Nada obstante, vrias
disposies novas foram estabelecidas pelos citados normativos, paralelamente s j estatudas, o que tipifica
a hiptese prevista no 2 do art. 2 da Lei de Introduo ao Cdigo Civil, implicando a ausncia de revogao
da norma anterior e a modificao - ou derrogao - somente dos dispositivos especficos cujo objeto tenha
sido regulado de forma diversa.
18. Essa ltima no a hiptese dos 8 e 9 do art. 2 da IN/STN n 01/97, que, com a redao dada pela
IN/STN n 4, de 17.5.2007, tratam da possibilidade de adoo de pr-projeto; nem do inciso I de seu art. 4,
que aborda a apresentao do pr-convnio por ocasio da apreciao do texto das minutas de convnio pelos
setores tcnico e de assessoria jurdica do concedente; e, tampouco, dos arts. 9 e 28, que tratam da
formalizao de transferncias mediante termo simplificado de convnio. Assim dispem os citados
dispositivos:
"Art. 2 (...)
8 Para fins de celebrao do convnio, admite-se projeto bsico sob a forma de pr-projeto, desde que do
termo de convnio conste clusula especfica suspensiva que condicione a liberao da parcela nica ou da
primeira das parcelas de recursos do convnio prvia apresentao do projeto bsico na forma prevista nos
1 ou 7 deste artigo, conforme o caso.
9 O pr-projeto de que trata o 8 deste artigo dever conter o cronograma de execuo da obra ou servio
(metas, etapas ou fases), o plano de aplicao dos recursos envolvidos no convnio, discriminando-se,
inclusive, os valores que correro conta da contrapartida, e o cronograma de desembolso dos recursos, em
quotas pelo menos trimestrais, permitida, na hiptese de o pr-projeto no ser aceito pelo concedente, a
apresentao dos detalhes de engenharia no projeto bsico.
(...)
Art. 4 Atendidas as exigncias previstas no artigo anterior, o setor tcnico e o de assessoria jurdica do rgo
ou entidade concedente, segundo as suas respectivas competncias, apreciaro o texto das minutas de
convnio, acompanhado de:
I - extrato, obtido mediante consulta ao Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal -
SIAFI, do cadastramento prvio do Plano de Trabalho, realizado pelo rgo concedente, contendo todas as
informaes ali exigidas para a realizao do convnio (pr-convnio);
(...)
Art. 9 Quando o valor da transferncia for igual ou inferior ao previsto na alnea "a", inciso II, do artigo 23 da
Lei n 8.666, de 21 de junho de 1993, corrigido na forma do art. 120, do mesmo diploma legal, a formalizao
poder realizar-se mediante termo simplificado de convnio, na forma regulamentada pela Secretaria do
Tesouro Nacional.
1 A formalizao do termo de convnio poder, tambm, ser substituda pelo termo simplificado de que trata
o caput deste artigo, qualquer que seja o seu valor, nas seguintes condies:
I - quando o convenente, ou destinatrio da transferncia ou da descentralizao, for rgo ou entidade da
Administrao Pblica Federal, estadual, municipal ou do Distrito Federal;
II - quando se tratar do custeio ou financiamento de programas suplementares definidos no inciso VII do art.
208, da Constituio Federal, executados por rgo pblico, ou por entidade da administrao estadual ou
municipal. (...)
Art. 28. O rgo ou entidade que receber recursos, inclusive de origem externa, na forma estabelecida nesta
Instruo Normativa, ficar sujeito a apresentar prestao de contas final do total dos recursos recebidos, que
ser constituda de relatrio de cumprimento do objeto, acompanhada de: (...)
II - cpia do Termo de Convnio ou Termo Simplificado de Convnio, com a indicao da data de sua
publicao - Anexo II;"
19. fato que nem o Decreto n 6.170/2007 nem a Portaria Interministerial n 127/2008 dispem a respeito das
matrias versadas nos artigos acima transcritos, o que ratifica a subsuno da hiptese ao disposto no 2 do
art. 2 da Lei de Introduo ao Cdigo Civil e, por conseguinte, permite concluir que segue autorizada a
realizao de pr-projeto, pr-convnio ou termo simplificado, nas hipteses e limites previstos na IN/STN n
01/97.
20. Ademais, admitindo-se, apenas para argumentar, a possibilidade de revogao integral da Instruo
Normativa de 1997, afiguram-se procedentes as concluses da Consultoria Jurdica do Mistrio da Defesa, no
que toca ao permissivo contido no inciso I do 1 do art. 1 do Decreto n 6.170/2007 para a utilizao de
"outros instrumentos", com a finalidade de disciplinar a transferncia de recursos financeiros da Unio, "visando
a execuo de programa de governo, envolvendo a realizao de projeto, atividade, servio, aquisio de bens
ou evento de interesse recproco, em regime de mtua cooperao", sendo certo que a Portaria Interministerial
n 127/2008, no inciso XVIII de seu art. 30, estipula, como clusula necessria nos instrumentos por ela
regulados, a que preveja extino obrigatria do instrumento j firmado, caso o projeto bsico no tenha sido
aprovado ou apresentado no prazo estabelecido.
21. Por todo o exposto, prope-se que a indagao do Sr. Ministro de Estado da Defesa seja acolhida como
Consulta, nos termos do art. 264 do Regimento Interno desta Corte, para ser respondida no sentido de que o
advento do Decreto n 6.170, de 2007, regulamentado pela Portaria Interministerial MP/MF/ MCT n 127, de
2008, no implica a revogao da Instruo Normativa STN n 1, de 1997, bem como que vivel a
continuidade de utilizao de pr-projeto, pr-convnio ou de termo simplificado pois, embora tais institutos no
sejam previstos na nova normatizao, os dispositivos anteriores que os regulamentavam permanecem
vigendo, paralelamente s disposies supervenientes, que disciplinam aspectos diversos da mesma matria."
2. O Sr. Secretrio manifestou-se de acordo com a proposta de encaminhamento fornecida pela Sra. Analista.
o Relatrio.
Voto do Ministro Relator
Consoante registrado no Relatrio supra, o Exmo. Sr. Ministro da Defesa, com suporte no comando contido no
art. 264 do RI/TCU, indaga a este Tribunal se a Instruo Normativa STN n 1, de 15 de janeiro de 1997, teria
sido revogada pelo Decreto n 6.170, de 25 de julho de 2007, regulamentado pela Portaria Interministerial
MP/MF/ MCT n 127, de 29 de maio de 2008. Questiona, ainda, sobre possibilidade de continuar utilizando o
"pr-convnio" ou "termo simplificado", dado que esses institutos no so mencionados nos citados Decreto e
Portaria.
2. Anoto, inicialmente, que o expediente encaminhado pelo Ministro de Estado da Defesa atende aos requisitos
de admissibilidade previstos para consulta, consoante demonstrado pela Sra. Analista nos itens 2 e 3 da
instruo acima transcrita. Tambm em relao ao mrito, considero que a Sra Analista explicitou nos itens 4 a
21 de sua instruo os motivos que embasam a concluso externada pela Unidade Tcnica, razo pela qual os
incorporo ao presente Voto. A despeito disso, considero conveniente explicitar os aspectos mais relevantes
contidos na instruo da Sra, Analista:
I - A IN/STN n 01/97 ressalta o aspecto relativo formalizao dos instrumentos de transferncia de recursos
do Oramento Fiscal e da Seguridade Social da Unio para a execuo de projetos. O Decreto n 6.170/2007 e
a citada Portaria dispem sobre "a transferncia em si, estabelecendo vedaes e requisitos para a celebrao
desses convnios, alm de instituir novas modalidades de descentralizao de crdito, tais como o "contrato de
repasse" e o "termo de cooperao".
II - O Decreto de 2007 instituiu procedimentos como a padronizao, "que consiste no estabelecimento de
"critrios a serem seguidos nos convnios ou contratos de repasse com o mesmo objeto, definidos pelo
concedente ou contratante, especialmente quanto s caractersticas do objeto e ao seu custo" (art. 1, 1,
inciso XI), ou, ainda, o chamamento pblico, que, buscando por meio de critrios objetivos selecionar projetos
ou entidades que tornem mais eficaz o objeto visado, poder preceder a celebrao de convnio com
entidades privadas sem fins lucrativos (art. 4)".
III - Verifica-se, pois, que o referido Decreto e seu regulamento estabeleceram procedimentos com o objetivo
de conferir mais transparncia ao processo de transferncia de recursos da Unio por meio de convnios.
Esses instrumentos normativos modificaram, tambm, alguns "conceitos especficos definidos na norma
anterior, a exemplo daqueles enunciados no 1 do art. 1 da IN/STN n 01/97 e reproduzidos nas normas
supervenientes".
IV - Nem o citado Decreto, nem aquela a Portaria declaram expressamente a revogao da IN de 1997. Alm
disso, poucos so os dispositivos que regulam de forma distinta matria tambm tratada nessa Instruo
Normativa. Houve, portanto, revogao somente de dispositivos especficos cujo objeto foi regulado de forma
diversa.
V - No se operou, porm, revogao dos 8 e 9 do art. 2 da IN/STN n 01/97, que tratam da possibilidade
de adoo de pr-projeto; nem do inciso I de seu art. 4, que cuida da formulao do pr,-convnio, quando da
apreciao das minutas de convnio pelos setores tcnico e de assessoria jurdica do concedente; tambm
no se operou regovao dos arts. 9 e 28, que tratam da formalizao de transferncias por meio de termo
simplificado de convnio (vide transcrio desses comandos normativos no item 18 da citada instruo.
Em face dos exposto, entendo que o expediente do Sr. Ministro de Estado da Defesa deva ser acolhido como
consulta. E, quanto ao mrito, considero que lhe deva ser informado que o Decreto n 6.170, de 2007,
regulamentado pela Portaria Interministerial MP/MF/ MCT n 127, de 2008, no revogou a Instruo Normativa
STN n 1, de 1997. E tambm que vivel a continuidade da utilizao de pr-projeto, pr-convnio ou de
termo simplificado, visto que os dispositivos que os regulamenta permanecem em vigncia, concomitantemente
com as novas disposies que disciplinam outros aspectos da mesma matria.
TCU, Sala das Sesses, em 10 de setembro de 2008.
BENJAMIN ZYMLER
Relator
Acrdo
Vistos, relatados e discutidos a presente consulta efetuada pelo Exmo. Sr. Ministro da Defesa a este Tribunal,
em que indaga se a Instruo Normativa STN n 1, de 15 de janeiro de 1997, estaria revogada, em vista do
advento do Decreto n 6.170, de 25 de julho de 2007, regulamentado pela Portaria Interministerial MP/MF/
MCT n 127, de 29 de maio de 2008, bem como se h viabilidade ou no de continuar sendo utilizado o "pr-
convnio" ou "termo simplificado", tendo em vista que os referidos institutos no so mencionados na novel
normatizao; ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da Unio, reunidos em Sesso do Plenrio, ante
as razes expostas pelo Relator, em:
9.1. conhecer a consulta efetuada pelo Sr. Ministro de Estado da Defesa, visto que atende aos requisitos de
admissibilidade previstos no art. 264 do Regimento Interno desta Corte;
9.2. quanto ao mrito, informar ao Ministrio da Defesa que:
9.2.1. o Decreto n 6.170, de 2007, regulamentado pela Portaria Interministerial MP/MF/ MCT n 127, de 2008,
no revogou a Instruo Normativa STN n 1, de 1997;
9.2.2. lcita a continuidade da utilizao de pr-projeto, pr-convnio ou de termo simplificado, visto que os
dispositivos que os regulamentam permanecem em vigncia, concomitantemente com as novas disposies
que disciplinam outros aspectos da mesma matria, contidas no Decreto e na Portaria citados no subitem
anterior deste Acrdo;
9.3. encaminhar cpia deste Acrdo, assim como do Relatrio e do Voto que o fundamentam ao Exmo. Sr.
Ministro da Defesa, Nelson A. Jobim;
9.4. arquivar o presente feito
Quorum
13.1. Ministros presentes: Walton Alencar Rodrigues (Presidente), Marcos Vinicios Vilaa, Valmir Campelo,
Guilherme Palmeira, Ubiratan Aguiar, Benjamin Zymler (Relator), Aroldo Cedraz e Raimundo Carreiro.
13.2. Auditor convocado: Augusto Sherman Cavalcanti.
13.3. Auditor presente: Andr Lus de Carvalho
Publicao
Ata36/2008PlenrioSesso10/09/2008Aprovao11/09/2008
Dou 12/09/2008

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