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ACÓRDÃO 1.937/2008 - PLENÁRIO

Número Interno do Documento AC-1937-36/08-P Grupo/Classe/Colegiado GRUPO I / CLASSE III / Plenário Processo 018.499/2008-0 Natureza Consulta Entidade Ministério da Defesa Interessados Interessado: Exmo. Sr. Ministro da Defesa, Nelson A. Jobim

Sumário

CONSULTA ACERCA DA POSSÍVEL REVOGAÇÃO DA INSTRUÇÃO NORMATIVA STN Nº 1, DE 15.1.1997, PELO DECRETO Nº 6.170, DE 25.7.2007, REGULAMENTADO PELA PORTARIA INTERMINISTERIAL MP/MF/ MCT Nº 127, DE 29.5.2008, E SOBRE A POSSIBILIDADE DE SE CONTINUAR UTILIZANDO OS INSTITUTOS DO "PRÉ-CONVÊNIO" E DO "TERMO SIMPLIFICADO". ATENDIMENTO AOS REQUISITOS DE ADMISSIBILIDADE. CONHECIMENTO. SUBSISTÊNCIA DA INSTRUÇÃO NORMATIVA STN Nº 1, DE 15.1.1997 E DOS REFERIDOS INSTITUTOS

Assunto Consulta Ministro Relator Benjamin Zymler Representante do Ministério Público não atuou Unidade Técnica Adfis Advogado Constituído nos Autos não há Relatório do Ministro Relator

Transcrevo, em seguida, instrução de autoria da Sra. Cláudia de Faria Castro:

"Por intermédio do Aviso nº 259/MD, de 2 de julho de 2008, o Exmo. Sr. Ministro da Defesa indaga a este Tribunal, nos termos do art. 264 do Regimento Interno desta Corte, se a Instrução Normativa STN nº 1, de 15

de janeiro de 1997, estaria revogada, em vista do advento do Decreto nº 6.170, de 25 de julho de 2007, regulamentado pela Portaria Interministerial MP/MF/ MCT nº 127, de 29 de maio de 2008, bem como se há viabilidade ou não de continuar sendo utilizado o "pré-convênio" ou "termo simplificado", tendo em vista que os referidos institutos não são mencionados na novel normatização.

2. Verifica-se, de início, que o expediente encaminhado pelo Ministro de Estado da Defesa trata de dúvida

suscitada na aplicação de dispositivos regulamentares concernentes a matéria de competência deste Tribunal.

Atende, portanto, ao disposto no caput do art. 264 do Regimento Interno e, nos termos do inciso VI do artigo citado, Ministros de Estado são autoridades competentes para formular consulta a esta Corte de Contas. A consulta contém a indicação precisa de seu objeto, demonstra pertinência temática à área de atuação do Ministério e trata exclusivamente de interpretação de normas em abstrato, não se reportando à situação concreta de aplicação dos dispositivos em questão.

3. Ademais, acompanha o referido Aviso a Informação nº 304/CONJUR-MD/2008, que, conquanto verse

especificamente sobre transferência voluntária de recursos do Programa Calha Norte e não apresente parecer conclusivo acerca da matéria objeto da indagação, analisa o tema questionado de modo a se afigurar suficiente para atender ao disposto no § 1º do mencionado art. 264, com o que o expediente em debate preenche todos os requisitos de admissibilidade previstos no citado dispositivo regimental, podendo ser conhecido como Consulta.

4. No mérito, para a adequada análise da questão posta, há que se recorrer aos preceitos da Lei de Introdução

ao Código Civil - Decreto-lei nº 4.657, de 4 de setembro de 1942 -, que regula a vigência, a validade, a eficácia, a aplicação, a interpretação e a revogação de normas no direito brasileiro, bem como aos da Lei Complementar nº 95, de 26 de fevereiro de 1998, com as alterações introduzidas pela Lei Complementar nº 107, de 26 de abril de 2001, a qual, em cumprimento ao disposto no parágrafo único do art. 59 da Constituição Federal, estabelece regras cogentes sobre elaboração, redação, alteração e consolidação das leis no Brasil, positivando princípios de hermenêutica há muito consagrados na doutrina pátria.

5. As diretrizes estabelecidas nas leis acima referidas alcançam todos os atos normativos, estando a elas

sujeitas as emendas constitucionais, as leis complementares, as leis ordinárias, as leis delegadas, as medidas

provisórias, os decretos, tanto legislativos quanto executivos, as resoluções e os demais atos de regulamentação expedidos pelos órgãos do Poder Executivo, de modo a, mediante regras específicas para

interpretação dos textos legais (hermenêutica jurídica), trazer para o mundo jurídico maior segurança no que diz respeito à aplicação da lei.

6. Oportuno lembrar que a Lei de Introdução ao Código Civil foi recepcionada pela atual Constituição Federal,

revestida da natureza jurídica de lei complementar, e que deve ser interpretada em conjunto com a Lei Complementar 95/1998 e posteriores alterações, informando os requisitos para que as normas, com os atributos de validade, vigência e eficácia, passem a integrar o sistema normativo positivado e, assim, permitindo ao legislador a visão antecipada de como será aplicado o texto legal ou regulamentar, antes mesmo que entre em vigor, posto que temas como vigência, revogação, eficácia, integração do direito e regra

interpretativa são definidos no primeiro diploma mencionado, enquanto que a estrutura básica da lei, ou seja, a forma como deve ser elaborada, redigida, alterada e consolidada, é objeto do segundo.

7. Nesse contexto, assente-se, desde logo, que, ao editar o Decreto nº 6.170/2007 e a Portaria Interministerial

nº 127/2008, o legislador tinha prévio conhecimento dos efeitos que esses normativos teriam sobre aquele - ou aqueles - que então vigoravam, regendo a mesma matéria. Assim, no que toca à vigência das leis, o caput do art. 2º da Lei de Introdução ao Código Civil dispõe que, salvo quando destinada à vigência temporária, "a lei terá vigor até que outra a modifique ou revogue", sendo as hipóteses de revogação tratadas nos parágrafos do mesmo artigo, verbis:

"§ 1º A lei posterior revoga a anterior quando expressamente o declare, quando seja com ela incompatível ou quando regule inteiramente a matéria de que tratava a lei anterior.

§ 2º A lei nova, que estabeleça disposições gerais ou especiais a par das já existentes, não revoga nem modifica a lei anterior."

8. Portanto, de acordo com o § 1º do diploma citado - cujo teor foi ratificado no art. 9º da Lei Complementar nº

95/1998, no que respeita à cláusula de revogação, que deverá indicar expressamente as leis ou disposições

legais revogadas -, o Decreto nº 6.170/2007 e a Portaria Interministerial nº 127/2008 revogariam a IN/STN nº 01/1997 somente: a) se assim declarassem expressamente; b) se dispusessem acerca de matéria idêntica de forma incompatível com a estabelecida na Instrução em vigor; ou c) se regulamentassem inteiramente a matéria de que trata a IN em questão.

9. Por outro lado, importa enfatizar que, a teor do § 2º acima transcrito, a instituição, nas normas

supervenientes, de novas regras gerais ou especiais, em paralelo às já estabelecidas na IN/STN nº 01/1997,

não revogaria nem modificaria esse normativo, assim como uma lei vigente que venha a sofrer interferência de lei nova, que estabeleça disposições gerais ou específicas, sofre alterações em algumas de suas disposições, sem que com isso perca a sua vigência.

10. Nesse sentido, no que tange à alteração de norma vigente, além dos preceitos de hermenêutica jurídica

que defluem da Lei de Introdução ao Código Civil, também a Lei Complementar nº 95/1998 (art. 12, inciso III)

estabelece as formas pelas quais se alteram as leis e regulamentos que, modificados mediante atualização e/ou ajuste de seus termos, continuam compondo o sistema normativo. Essas formas são as seguintes:

a) reprodução integral em novo texto, quando se tratar de alteração considerável;

b) revogação;

c) substituição do dispositivo a ser alterado no próprio texto a ser modificado; ou

d) acréscimo de novo dispositivo.

11. As formas de alteração elencadas nas alíneas "a", "c" e "d" não deixam margem de dúvida quanto aos

efeitos que produzem sobre o texto que modificam. Já em relação à hipótese da alínea "b", há que se ter em

mente que o termo revogação, nela utilizado, deve ser tomado na acepção de derrogação, pois no outro

significado que possui no jargão técnico jurídico - ab-rogação - não se ajusta à hipótese de que se trata.

12. Oportuno lembrar que ab-rogação é a perda total e derrogação é a perda parcial de vigência de uma

norma, sendo ambas consideradas espécies de revogação. Conforme definição formulada por De Plácido e

Silva, in Vocabulário Jurídico. Forense, São Paulo, 1975, t. 2, p. 504, derrogação é "vocábulo especialmente empregado para indicar a revogação parcial de uma lei ou de um regulamento. Já era esta a compreensão dos romanos, pelo conceito de Modestino: Derrogatur legi cum pars detrahitur. A derrogação da lei é extração de parte ou porção dela. E assim se difere da ab-rogação, que é a revogação ou anulação de seu todo.".

13. À luz desses preceitos, observa-se, primeiramente, que, embora as normas questionadas disponham sobre

a mesma matéria, o fazem sob enfoques diversos. É o que, de pronto, se depreende das respectivas ementas:

IN/STN nº 01/1997 Disciplina a celebração de convênios de natureza financeira que tenham por objeto a execução de projetos ou realização de eventos e dá outras providências. Decreto nº 6.170/2007 Dispõe sobre as normas relativas às transferências de recursos da União mediante convênios e contratos de repasse, e dá outras providências. Portaria Interministerial nº 127/2008 Estabelece normas para execução do disposto no Decreto nº 6.170, de 25 de julho de 2007, que dispõe sobre as normas relativas às transferências de recursos da União mediante convênios e contratos de repasse, e dá outras providências.

14. De fato, deflui da análise das normas em comento que, na IN/STN nº 01/97, é enfatizado o aspecto atinente

à formalização dos instrumentos de transferência de recursos do Orçamento Fiscal e da Seguridade Social da

União para a execução de projetos, enquanto no Decreto nº 6.170/2007, e respectiva regulamentação, o foco está no modus operandi da transferência em si, estabelecendo vedações e requisitos para a celebração desses

convênios, além de instituir novas modalidades de descentralização de crédito, tais como o "contrato de repasse" e o "termo de cooperação".

15. O Decreto de 2007, com as alterações introduzidas pelo Decreto nº 6.428, de 2008, instituiu, também,

procedimentos como a padronização, que consiste no estabelecimento de "critérios a serem seguidos nos convênios ou contratos de repasse com o mesmo objeto, definidos pelo concedente ou contratante, especialmente quanto às características do objeto e ao seu custo" (art. 1º, § 1º, inciso XI), ou, ainda, o chamamento público, que, buscando por meio de critérios objetivos selecionar projetos ou entidades que

tornem mais eficaz o objeto visado, poderá preceder a celebração de convênio com entidades privadas sem fins lucrativos (art. 4º).

16. Enfim, o referido Decreto e seu regulamento estatuíram novas medidas e providências tendentes a

aprimorar e dar maior transparência ao processo de transferência de recursos da União mediante a celebração de convênios. Alteraram, com a mesma finalidade, alguns conceitos específicos definidos na norma anterior, a exemplo daqueles enunciados no § 1º do art. 1º da IN/STN nº 01/97 e reproduzidos nas normas supervenientes.

17. Constata-se, porém, que, em nenhum momento, o Decreto ou a Portaria declaram revogada

expressamente a IN de 1997 e, ainda, que poucas são as disposições em que regulam inteiramente ou de

forma incompatível, mesmo que parcialmente, matéria tratada naquela norma. Nada obstante, várias disposições novas foram estabelecidas pelos citados normativos, paralelamente às já estatuídas, o que tipifica

a hipótese prevista no § 2º do art. 2º da Lei de Introdução ao Código Civil, implicando a ausência de revogação da norma anterior e a modificação - ou derrogação - somente dos dispositivos específicos cujo objeto tenha sido regulado de forma diversa.

18. Essa última não é a hipótese dos §§ 8º e 9º do art. 2º da IN/STN nº 01/97, que, com a redação dada pela

IN/STN nº 4, de 17.5.2007, tratam da possibilidade de adoção de pré-projeto; nem do inciso I de seu art. 4º, que aborda a apresentação do pré-convênio por ocasião da apreciação do texto das minutas de convênio pelos setores técnico e de assessoria jurídica do concedente; e, tampouco, dos arts. 9º e 28, que tratam da formalização de transferências mediante termo simplificado de convênio. Assim dispõem os citados

dispositivos:

"Art. 2º ( )

§ 8º Para fins de celebração do convênio, admite-se projeto básico sob a forma de pré-projeto, desde que do

termo de convênio conste cláusula específica suspensiva que condicione a liberação da parcela única ou da primeira das parcelas de recursos do convênio à prévia apresentação do projeto básico na forma prevista nos

§§ 1º ou 7º deste artigo, conforme o caso.

§ 9º O pré-projeto de que trata o § 8º deste artigo deverá conter o cronograma de execução da obra ou serviço (metas, etapas ou fases), o plano de aplicação dos recursos envolvidos no convênio, discriminando-se, inclusive, os valores que correrão à conta da contrapartida, e o cronograma de desembolso dos recursos, em quotas pelo menos trimestrais, permitida, na hipótese de o pré-projeto não ser aceito pelo concedente, a apresentação dos detalhes de engenharia no projeto básico.

) (

Art. 4º Atendidas as exigências previstas no artigo anterior, o setor técnico e o de assessoria jurídica do órgão ou entidade concedente, segundo as suas respectivas competências, apreciarão o texto das minutas de convênio, acompanhado de:

I - extrato, obtido mediante consulta ao Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal - SIAFI, do cadastramento prévio do Plano de Trabalho, realizado pelo órgão concedente, contendo todas as informações ali exigidas para a realização do convênio (pré-convênio);

) (

Art. 9º Quando o valor da transferência for igual ou inferior ao previsto na alínea "a", inciso II, do artigo 23 da

Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, corrigido na forma do art. 120, do mesmo diploma legal, a formalização poderá realizar-se mediante termo simplificado de convênio, na forma regulamentada pela Secretaria do Tesouro Nacional.

§

1º A formalização do termo de convênio poderá, também, ser substituída pelo termo simplificado de que trata

o

caput deste artigo, qualquer que seja o seu valor, nas seguintes condições:

I - quando o convenente, ou destinatário da transferência ou da descentralização, for órgão ou entidade da Administração Pública Federal, estadual, municipal ou do Distrito Federal;

II - quando se tratar do custeio ou financiamento de programas suplementares definidos no inciso VII do art. 208, da Constituição Federal, executados por órgão público, ou por entidade da administração estadual ou

municipal. ( ) Art. 28. O órgão ou entidade que receber recursos, inclusive de origem externa, na forma estabelecida nesta Instrução Normativa, ficará sujeito a apresentar prestação de contas final do total dos recursos recebidos, que será constituída de relatório de cumprimento do objeto, acompanhada de: ( ) II - cópia do Termo de Convênio ou Termo Simplificado de Convênio, com a indicação da data de sua publicação - Anexo II;"

19. É fato que nem o Decreto nº 6.170/2007 nem a Portaria Interministerial nº 127/2008 dispõem a respeito das

matérias versadas nos artigos acima transcritos, o que ratifica a subsunção da hipótese ao disposto no § 2º do art. 2º da Lei de Introdução ao Código Civil e, por conseguinte, permite concluir que segue autorizada a

realização de pré-projeto, pré-convênio ou termo simplificado, nas hipóteses e limites previstos na IN/STN nº

01/97.

20. Ademais, admitindo-se, apenas para argumentar, a possibilidade de revogação integral da Instrução

Normativa de 1997, afiguram-se procedentes as conclusões da Consultoria Jurídica do Mistério da Defesa, no que toca ao permissivo contido no inciso I do § 1º do art. 1º do Decreto nº 6.170/2007 para a utilização de

"outros instrumentos", com a finalidade de disciplinar a transferência de recursos financeiros da União, "visando

a execução de programa de governo, envolvendo a realização de projeto, atividade, serviço, aquisição de bens

ou evento de interesse recíproco, em regime de mútua cooperação", sendo certo que a Portaria Interministerial nº 127/2008, no inciso XVIII de seu art. 30, estipula, como cláusula necessária nos instrumentos por ela regulados, a que preveja extinção obrigatória do instrumento já firmado, caso o projeto básico não tenha sido aprovado ou apresentado no prazo estabelecido. 21. Por todo o exposto, propõe-se que a indagação do Sr. Ministro de Estado da Defesa seja acolhida como Consulta, nos termos do art. 264 do Regimento Interno desta Corte, para ser respondida no sentido de que o advento do Decreto nº 6.170, de 2007, regulamentado pela Portaria Interministerial MP/MF/ MCT nº 127, de 2008, não implica a revogação da Instrução Normativa STN nº 1, de 1997, bem como que é viável a

continuidade de utilização de pré-projeto, pré-convênio ou de termo simplificado pois, embora tais institutos não sejam previstos na nova normatização, os dispositivos anteriores que os regulamentavam permanecem vigendo, paralelamente às disposições supervenientes, que disciplinam aspectos diversos da mesma matéria."

2. O Sr. Secretário manifestou-se de acordo com a proposta de encaminhamento fornecida pela Sra. Analista.

É o Relatório.

Voto do Ministro Relator Consoante registrado no Relatório supra, o Exmo. Sr. Ministro da Defesa, com suporte no comando contido no

art. 264 do RI/TCU, indaga a este Tribunal se a Instrução Normativa STN nº 1, de 15 de janeiro de 1997, teria sido revogada pelo Decreto nº 6.170, de 25 de julho de 2007, regulamentado pela Portaria Interministerial MP/MF/ MCT nº 127, de 29 de maio de 2008. Questiona, ainda, sobre possibilidade de continuar utilizando o "pré-convênio" ou "termo simplificado", dado que esses institutos não são mencionados nos citados Decreto e Portaria.

2. Anoto, inicialmente, que o expediente encaminhado pelo Ministro de Estado da Defesa atende aos requisitos

de admissibilidade previstos para consulta, consoante demonstrado pela Sra. Analista nos itens 2 e 3 da instrução acima transcrita. Também em relação ao mérito, considero que a Sra Analista explicitou nos itens 4 a 21 de sua instrução os motivos que embasam a conclusão externada pela Unidade Técnica, razão pela qual os incorporo ao presente Voto. A despeito disso, considero conveniente explicitar os aspectos mais relevantes

contidos na instrução da Sra, Analista:

I - A IN/STN nº 01/97 ressalta o aspecto relativo à formalização dos instrumentos de transferência de recursos

do Orçamento Fiscal e da Seguridade Social da União para a execução de projetos. O Decreto nº 6.170/2007 e

a citada Portaria dispõem sobre "a transferência em si, estabelecendo vedações e requisitos para a celebração

desses convênios, além de instituir novas modalidades de descentralização de crédito, tais como o "contrato de

repasse" e o "termo de cooperação".

II - O Decreto de 2007 instituiu procedimentos como a padronização, "que consiste no estabelecimento de

"critérios a serem seguidos nos convênios ou contratos de repasse com o mesmo objeto, definidos pelo

concedente ou contratante, especialmente quanto às características do objeto e ao seu custo" (art. 1º, § 1º, inciso XI), ou, ainda, o chamamento público, que, buscando por meio de critérios objetivos selecionar projetos ou entidades que tornem mais eficaz o objeto visado, poderá preceder a celebração de convênio com entidades privadas sem fins lucrativos (art. 4º)".

III - Verifica-se, pois, que o referido Decreto e seu regulamento estabeleceram procedimentos com o objetivo

de conferir mais transparência ao processo de transferência de recursos da União por meio de convênios.

Esses instrumentos normativos modificaram, também, alguns "conceitos específicos definidos na norma

anterior, a exemplo daqueles enunciados no § 1º do art. 1º da IN/STN nº 01/97 e reproduzidos nas normas supervenientes".

IV - Nem o citado Decreto, nem aquela a Portaria declaram expressamente a revogação da IN de 1997. Além

disso, poucos são os dispositivos que regulam de forma distinta matéria também tratada nessa Instrução Normativa. Houve, portanto, revogação somente de dispositivos específicos cujo objeto foi regulado de forma diversa.

V - Não se operou, porém, revogação dos §§ 8º e 9º do art. 2º da IN/STN nº 01/97, que tratam da possibilidade

de adoção de pré-projeto; nem do inciso I de seu art. 4º, que cuida da formulação do pré,-convênio, quando da apreciação das minutas de convênio pelos setores técnico e de assessoria jurídica do concedente; também não se operou regovação dos arts. 9º e 28, que tratam da formalização de transferências por meio de termo simplificado de convênio (vide transcrição desses comandos normativos no item 18 da citada instrução. Em face dos exposto, entendo que o expediente do Sr. Ministro de Estado da Defesa deva ser acolhido como consulta. E, quanto ao mérito, considero que lhe deva ser informado que o Decreto nº 6.170, de 2007, regulamentado pela Portaria Interministerial MP/MF/ MCT nº 127, de 2008, não revogou a Instrução Normativa STN nº 1, de 1997. E também que é viável a continuidade da utilização de pré-projeto, pré-convênio ou de termo simplificado, visto que os dispositivos que os regulamenta permanecem em vigência, concomitantemente com as novas disposições que disciplinam outros aspectos da mesma matéria.

TCU, Sala das Sessões, em 10 de setembro de 2008. BENJAMIN ZYMLER

Relator

Acórdão Vistos, relatados e discutidos a presente consulta efetuada pelo Exmo. Sr. Ministro da Defesa a este Tribunal, em que indaga se a Instrução Normativa STN nº 1, de 15 de janeiro de 1997, estaria revogada, em vista do advento do Decreto nº 6.170, de 25 de julho de 2007, regulamentado pela Portaria Interministerial MP/MF/

MCT nº 127, de 29 de maio de 2008, bem como se há viabilidade ou não de continuar sendo utilizado o "pré-

convênio" ou "termo simplificado", tendo em vista que os referidos institutos não são mencionados na novel normatização; ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, ante as razões expostas pelo Relator, em:

9.1. conhecer a consulta efetuada pelo Sr. Ministro de Estado da Defesa, visto que atende aos requisitos de

admissibilidade previstos no art. 264 do Regimento Interno desta Corte;

9.2. quanto ao mérito, informar ao Ministério da Defesa que:

9.2.1. o Decreto nº 6.170, de 2007, regulamentado pela Portaria Interministerial MP/MF/ MCT nº 127, de 2008,

não revogou a Instrução Normativa STN nº 1, de 1997;

9.2.2. é lícita a continuidade da utilização de pré-projeto, pré-convênio ou de termo simplificado, visto que os

dispositivos que os regulamentam permanecem em vigência, concomitantemente com as novas disposições

que disciplinam outros aspectos da mesma matéria, contidas no Decreto e na Portaria citados no subitem anterior deste Acórdão;

9.3. encaminhar cópia deste Acórdão, assim como do Relatório e do Voto que o fundamentam ao Exmo. Sr.

Ministro da Defesa, Nelson A. Jobim;

9.4. arquivar o presente feito

Quorum

13.1. Ministros presentes: Walton Alencar Rodrigues (Presidente), Marcos Vinicios Vilaça, Valmir Campelo, Guilherme Palmeira, Ubiratan Aguiar, Benjamin Zymler (Relator), Aroldo Cedraz e Raimundo Carreiro.

13.2. Auditor convocado: Augusto Sherman Cavalcanti.

13.3. Auditor presente: André Luís de Carvalho

Publicação

Ata36/2008PlenárioSessão10/09/2008Aprovação11/09/2008

Dou 12/09/2008