0

PONTIFCIA UNIVERSIDADE CATLICA DE GOIS

PROGRAMA DE PS-GRADUAO
MESTRADO EM SERVIO SOCIAL

DORIVAN MARIA DA SILVA TORRES

O CENTRO DE REFERNCIA DE ASSISTNCIA SOCIAL (CRAS) COMO

UNIDADE ESTRATGICA DE EFETIVAO DA PROTEO SOCIAL BSICA:
UM ESTUDO SOBRE O SUAS EM GOIS

Goinia
2011
 0

DORIVAN MARIA DA SILVA TORRES

O CENTRO DE REFERNCIA DE ASSISTNCIA SOCIAL (CRAS) COMO

UNIDADE ESTRATGICA DE EFETIVAO DA PROTEO SOCIAL BSICA:
UM ESTUDO SOBRE O SUAS EM GOIS

Dissertao apresentada ao Programa de Ps-

graduao Mestrado em Servio Social da Pontifcia
Universidade Catlica de Gois, como exigncia parcial
para obteno do ttulo de mestre, sob orientao da
professora Dra. Sandra de Faria.

Goinia
2011
 0

Torres, Dorivan Maria da Silva.

T693c O centro de referncia de assistncia social (CRAS) como
unidade estratgica de efetivao da proteo social bsica
[manuscrito] : um estudo sobre o suas em Gois / Dorivan Maria
da Silva Torres. 2011.
118 f. ; il. ; 30 cm.

Dissertao (mestrado) Pontifcia Universidade Catlica de

Gois, Departamento de Servio Social, 2011.
Orientadora: Profa. Dra. Sandra de Faria.

1. Assistncia social. 2. Direito constitucional. I. Ttulo.

CDU: 36(043)
 1

PONTIFCIA UNIVERSIDADE CATLICA DE GOIS

PROGRAMA DE PS-GRADUAO STRICTO SENSU
MESTRADO EM SERVIO SOCIAL

O CENTRO DE REFERNCIA DE ASSISTNCIA SOCIAL (CRAS) COMO

UNIDADE ESTRATGICA DE EFETIVAO DAPROTEO SOCIAL BSICA:
UM ESTUDO SOBRE O SUAS EM GOIS

BANCA EXAMINADORA:

Dra. Sandra de Faria (Orientadora)

Dra. Maria Carmelita Yazbek / PUC SP (Membro)

Dra. Maria Jos de Faria Viana/PUC Gois (Membro)

Dra. Walderez Loureiro Miguel (Suplente)

 0

DEDICATRIA

Aos usurios e trabalhadores da poltica de assistncia social,

minha me, companheiro e filhos.
 0

AGRADECIMENTOS

Prof Dra. Sandra de Faria, pela presena competente, pelo compromisso tico e
pela segura orientao e contribuio aos desafios de construo dessa dissertao.

s professoras, membros das bancas examinadoras (de qualificao e de defesa),

Prof Dra. Maria Carmelita Yazbek, Prof Dra. Maria Jos de Faria Viana, Prof Dra.
Walderez Loureiro Miguel e Prof Dra. Sandra de Faria pelo compromisso nas
leituras e contribuies, nas reflexes e sugestes nesse processo de aprendizado.

Aos professores do Programa de Ps- Graduao - Mestrado em Servio Social da

PUC Gois, Prof Dra. Eleusa Bilenjiam Ribeiro, Prof. Dr. Germano Campos Silva,
Prof Dra. Liliana Patrcia Lemus Seplveda Pereira, Prof Dra. Margot Riemann
Costa e Silva, Prof Dra. Maria Jos de Faria Viana, Prof Dra. Maria Jos Pereira
Rocha, Prof Dra. Marilene Aparecida Coelho, Prof Dra. Regina Sueli de Sousa,
Prof Dra. Sandra de Faria e Prof Dra. Walderez Loureiro Miguel.

Prof Dra. Liliana Patrcia Lemus Seplveda Pereira e a turma de graduao em

servio social do III perodo (2011/1) pela realizao do estgio docncia.

Juliana, secretria do Programa de Ps-Graduao em Servio Social, pela

ateno e dedicao com que trata todos os mestrandos.

Aos colegas do curso, que propiciaram momentos de reflexes que em muito

colaboraram para a elaborao desse trabalho.

s Secretarias Municipais de Assistncia Social dos municpios de Abadinia,

Aparecida de Goinia, Goinia, Itabera, Senador Canedo e Terezpolis de Gois e
a todos os trabalhadores dessas, que me possibilitaram a realizao desta pesquisa.

Fapeg, pela concesso da bolsa de estudos.

s companheiras da Secretaria de Cidadania, cmplices nessa caminhada, Eliete,

Giselda, Elisngela, Heloiza, Irenilda, Luzenir e Mery.
 0

Aos amigos Heitor, Sandra e Marilene, com quem compartilhei essa jornada.

Ao Srgio, meu companheiro, pela compreenso, pacincia e apoio de todas as

horas.

Aos meus filhos Luiza e Lucas, pela presena constante na minha vida, pelas
crticas, sugestes e contribuies nesse processo.

minha me, que no desempenho da funo de 1 professora, possibilitou o incio

do meu processo de aprendizagem e me apresentou o universo dos livros.

Aos demais familiares: minhas irms, irmos e sobrinhos, pela presena constante
em minha vida.

A todas (os) que contriburam de forma direta e indireta para a concluso desse
processo, em especial, s estimadas mestres Marilene Aparecida Coelho, pela
disponibilidade na leitura e reviso do projeto inicial e Walderez Loureiro Miguel,
pela fora e colaborao para a insero nesse mestrado.
 0

RESUMO

Esta dissertao analisa o processo de reorganizao dos servios,

programas e projetos de assistncia social, nos marcos da Constituio Federal de
l988, da Lei Orgnica de Assistncia Social (Loas) e sua regulamentao pela
Poltica Nacional de Assistncia Social (Pnas), aprovada em 2004, e pelo Sistema
nico de Assistncia Social (Suas). Considerando o Centro de Referncia de
Assistncia Social (Cras) como a unidade estratgica para efetivao da proteo
social bsica, a pesquisa recaiu sobre a implementao e a implantao dos Cras
no estado de Gois, e objetivou apreender e analisar os avanos e as dificuldades
presentes na gesto dos Cras em relao concepo de proteo social bsica e
das novas matrizes conceituais, orientaes administrativas, recursos materiais e
humanos. Os resultados obtidos no processo investigativo demonstram que a
proteo social, em sua dimenso operacional, apresenta aspectos que a aproxima
da proposta da PNAS, mas com fragilidades terico-metodolgicas e tico-politicas,
expressas na marca emergencial que tem acompanhado a trajetria da assistncia
social. Em sua dimenso conceitual, a implantao dos Cras, como unidade pblica
municipal, registra avanos e desafios que perpassam a efetivao da proteo
social bsica e a materializao de uma das estratgias de efetivao da assistncia
social como poltica social.

Palavras-chave: assistncia social, direito social e proteo social.

 0

ABSTRACT

This thesis analyses the reorganization process of services, programs and

projects of social assistance under the guidelines of the 1988 Federal Constitution
and the Organic Law of Social Assistance (Loas) as well as its regulation by the
National Policy of Social Assistance (PNAS) - approved in 2004- and the Single
System of Social Assistance (Suas). Considering the Reference Center of Social
Assistance (Cras) as the strategic unity to make basic social protection effective, the
research lies on the implementation and implantation of Cras in the province of
Gois. Its objective is to apprehend and analyze the improvements and the
difficulties observed in the management of Cras/Suas in relation to the conception of
basic social protection and of new conceptual matrixes, administrative orientations
and material and human resources. The results obtained through the investigative
process show that social protection, in its operational dimension, has aspects that
bring it closer to the PNAS proposition, though with theoretical-methodological as
well as ethical and political fragilities, expressed in the emergency mark that has
followed the social assistances trajectory. In its conceptual dimension, the
implantation of the Cras, as a public municipal unity, register improvements and
challenges that permeate basic social protection effectiveness and the
materialization of one of the strategies of putting social assistance into effect as a
social policy.

Keywords: social assistance; social rights; social protection

 0

LISTA DE QUADROS

Quadro 1 Recursos federais repassados pelo MDS para o estado de Gois em

2010 ..................................................................................................... 74

Quadro 2 Recursos estaduais orados e gastos na funo assistncia social,

Gois, 2010 ......................................................................................... 80

Quadro 3 Formas de acesso do usurio e demandas mais frequentes da

populao, segundo registro nos Cras ................................................ 97

Quadro 4 Aes de proteo social bsica desenvolvidas nos Cras

pesquisados ....................................................................................... 100

Quadro 5 Dados sobre a atuao das esferas governamentais quanto ao

funcionamento da PNAS nos municpios ........................................... 102
 1

LISTA DE TABELAS

Tabela 1 Distribuio dos municpios por porte populacional e nvel de gesto,

Gois, 2010 ......................................................................................... 75

Tabela 2 Distribuio dos Cras por municpio conforme porte populacional e

distribuio na amostra ........................................................................ 83

Tabela 3 Localizao da assistncia social na estrutura municipal .................... 84

Tabela 4 Capacidade gerencial segundo o nvel de gesto do Suas,

Gois, 2010.......................................................................................... 85

Tabela 5 Instrumentos de Gesto da Pnas nos municpios ................................ 88

Tabela 6 Alocao de recursos financeiros da Assistncia Social no Fundo

Municipal de Assistncia Social ........................................................... 88

Tabela 7 Recursos financeiros alocados na assistncia social dos municpios

por esfera de governo, Gois, 2010 ..................................................... 89

Tabela 8 Recursos gastos com a Proteo Social Bsica nos municpios no ano
2010 ..................................................................................................... 90
 2

Tabela 9 Situao de propriedade do imvel utilizado como estrutura fsica do

Cras ..................................................................................................... 91

Tabela 10 Estrutura de funcionamento do Cras quanto ao espao fsico,

equipamento e transporte, 2010 .......................................................... 92

Tabela 11 Formao profissional dos trabalhadores dos Cras ............................. 93

Tabela 12 Vnculo empregatcio dos profissionais dos Cras ................................ 93

 0

LISTA DE ABREVIATURAS

Anasselba Associao Nacional dos Empregados na Legio Brasileira de

Assistncia
BPC Benefcio de Prestao Continuada
BNH Banco Nacional de Habitao
CBIA Centro Brasileiro para a Infncia e Adolescncia
Ceas Centro de Estudos e Ao Social
CF Constituio Federal
CIB Comisso Intergestores Bipartite
CIT Comisso Intergestores Tripartite
CLT Confederao das Leis do Trabalho
Cmas Conselho Municipal de Assistncia Social
Cnas Conselho Nacional de Assistncia Social
CNSS Conselho Nacional de Servio Social
Consea Conselho de Segurana Alimentar
CPC Centro Popular de Cultura
Cras Centro de Referncia de Assistncia Social
Creas Centro de Referncia Especializado de Assistncia Social
EC Emenda Constitucional
Fapeg Fundao de Amparo Pesquisa do Estado de Gois
Febem Fundao Estadual do Bem-estar do Menor
Fmas Fundo Municipal de Assistncia Social
FMI Fundo Monetrio Internacional
Feas Fundo Estadual de Assistncia Social
Fnas Fundo Nacional de Assistncia Social
Funabem Fundao Nacional do Bem-estar do Menor
 1

Fundeb Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e

Valorizao dos Profissionais da Educao
Fundef Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e
Valorizao do Magistrio
Funrural Fundo de Assistncia ao Trabalhador Rural
IDH ndice de Desenvolvimento Humano
INPS Instituto Nacional de Previdncia Social
Ipase Instituto de Penso e Aposentadoria dos Servidores Estaduais
LBA Legio Brasileira de Assistncia
Loas Lei Orgnica de Assistncia Social
MBES Ministrio do Bem-Estar Social
MEB Movimento de Educao de Base
MDS Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome
MPAS Ministrio da Previdncia e Assistncia Social
NOB Norma Operacional Bsica
ONG Organizao No Governamental
OVG Organizao das Voluntrias de Gois
Paif servio de Proteo e Atendimento Integral Famlia
Pasep Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico
PBF Programa Bolsa Famlia
PGRM Programa de Garantia de Renda Mnina
PIS Programa de Integrao Social
PL Partido Liberal
Pmas Plano Municipal de Assistncia Social
PNAS Poltica Nacional de Assistncia Social
PND Plano Nacional de Desenvolvimento
Pronan Programa Nacional de Alimentao e Nutrio
Prorural Programa de Assistncia Rural
Protege Fundo de Proteo do Estado de Gois
Proterra Programa de Redistribuio de Terras e de Estmulo Agricultura do
Norte e Nordeste
PSB Proteo Social Bsica
PSD Partido Social Democrata
PSE Proteo Social Especial
 2

PTN Partido Trabalhista Nacional

Saps Servio de Alimentao da Previdncia Social
Salte Sade, alimentao, transporte e energia
Sect Secretaria de Estado de Cidadania e Trabalho
Senai Servio Nacional da Indstria
Senarc Secretaria Nacional de Renda de Cidadania
Sesi Servio Social da Indstria
Sesc Servio Social do Comrcio
SNAS Secretaria Nacional de Assistncia Social
Sagi Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao
Suas Sistema nico de Assistncia Social
SUS Sistema nico de Sade
UDN Unio Democrtica Nacional
UNE Unio Nacional dos Estudantes
 1

SUMRIO

INTRODUO .......................................................................................................... 01

CAPTULO 1 - A PROTEO SOCIAL COMO DIREITO ........................................ 10

1.1. A proteo social no Brasil na perspectiva do direito social ........................... 10
1.1.1 Seguridade Social: dimenses scio-histrica e terico-conceituais .............. 30

CAPTULO 2 - O NOVO MARCO REGULATRIO DA ASSISTNCIA SOCIAL .... 43

2.1. A proteo social na Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS) ............ 43
2.2. A constituio do Sistema nico de Assistncia Social (Suas) ...................... 58
2.2.1. A estruturao dos Cras................................................................................... 68

CAPTULO 3 - O CRAS COMO UNIDADE ESTRATGICA DE EFETIVAO DA

PROTEO SOCIAL BSICA ................................................................................. 71
3.1. Assistncia social em Gois nos marcos do Suas .......................................... 71
3.1.1. A implantao e implementao dos Cras em Gois: avanos e desafios...83

CONSIDERAES FINAIS .................................................................................... 105

REFERNCIAS....................................................................................................... 111

ANEXOS ................................................................................................................. 118

 1

INTRODUO

Na Constituio Federal de 1988 (BRASIL, l988) a Assistncia Social foi

concebida como Poltica Social Pblica, compondo com a Previdncia Social e a
Poltica de Sade, a Seguridade Social brasileira. Desde a nova Constituio at a
aprovao da Lei Orgnica de Assistncia Social (Loas), em 1993 (BRASIL, 1993), a
assistncia social avanou em direo sua configurao como poltica pblica de
proteo social.
A assistncia social, no contributiva e direcionada para quem dela necessita,
tem na Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS) e no Sistema nico de
Assistncia Social (Suas), aprovados pelo Conselho Nacional de Assistncia Social
(Cnas) em 2004 (BRASIL, 2004), os dois instrumentos polticos e normativos para
sua realizao. A gesto da Poltica de Assistncia Social, de acordo com a Norma
Operacional Bsica (NOB/SUAS/2005), deve ser operacionalizada por meio de um
modelo nico para todo o territrio nacional, com novas bases para regulao,
organizao, financiamento e implementao de um sistema integrado (BRASIL,
2005).
O Suas materializa as diretrizes da Loas no que diz respeito centralidade do
Estado, descentralizao poltico-administrativa, controle social, e introduz a
matricialidade sociofamiliar e a territorialidade como eixos estruturantes de sua
organizao. Nesse sentido, desencadeia mudanas na gesto municipal da
assistncia social no que diz respeito s condies estruturais, polticas, tcnicas e
administrativas.
Para a efetivao da proteo social de assistncia social, o Suas
hierarquizou o conjunto de atenes em proteo social bsica e especial, por meio
de um sistema integrado, organicamente estruturado em torno da promoo,
 2

preservao e/ou restaurao das condies de vida e do convvio familiar e social.

E criou os Centros de Referncia de Assistncia Social (Cras), unidade pblica
municipal, para o atendimento do cidado que demanda servios, programas e
benefcios socioassistenciais, com base no territrio e responsvel pela proteo
social bsica.
O Cras configura-se tendo como referncia o territrio, no mbito da
implementao da Poltica Nacional de Assistncia Social, ao articular as aes de
proteo social e vigilncia social; para outras polticas pblicas, em direo
construo da intersetorialidade; e para a populao usuria, ao estabelecer
garantias de acesso a servios, programas e benefcios como direitos
socioassistenciais.
Os estudos realizados na pesquisa sobre os Cras em Gois somam-se s
anlises que constatam diferentes dificuldades na implantao do Suas na esfera
municipal. A criao de um sistema nico supe uma desconstruo de referncias
e de prticas dos gestores e agentes municipais, o enfrentamento de conflitos e a
construo de identidade em direo a uma nova legitimidade da assistncia social
como poltica social de direitos de cidadania. Desse modo, tornam-se importantes as
anlises que visam a apreender as concepes que marcam a implantao dos Cras
na esfera municipal, considerando sua centralidade para a objetivao da proteo
social bsica.
Nessa direo, o estudo e a pesquisa desenvolvidos no mbito do curso de
Mestrado em Servio Social da Pontifcia Universidade Catlica de Gois (PUC
Gois) recaem sobre o Suas em Gois com nfase anlise do Cras como unidade
estratgica de efetivao da proteo social bsica. Integram aos estudos e
dissertao os dados coletados na pesquisa emprica sobre a implementao e
implantao dos Centros de Referncia de Assistncia Social em Gois.
Ao priorizar a implementao e implantao dos Cras como unidade pblica
de acesso da populao aos direitos sociais, os dados coletados sobre o processo
de reorganizao dos servios, programas e projetos foram sistematizados com
base na lgica da proteo social e matrizes conceituais, realando os elementos
que possibilitaram identificar desafios e perspectivas que se apresentam no
processo de implantao do Suas na esfera municipal.
O processo de implantao do Cras, no interior da reorganizao da poltica
de assistncia social, pressupe considerar que as aes de assistncia social
 3

seguem um padro sustentado historicamente na emergncia, centrado na benesse,

na individualizao e segmentao dos servios. Para entender melhor esse
processo, foi necessrio articular as anlises sobre a trajetria da assistncia social
com o processo e as particularidades da construo dos direitos sociais na
sociedade brasileira.
Os direitos sociais no Brasil evidenciam as caractersticas polticas que
marcaram os diferentes governos no sculo XX, cujas caractersticas, resguardadas
as suas particularidades, so a sntese das heranas construdas desde o Brasil
Colnia. Essas caractersticas tiveram repercusses na construo dos direitos civis,
polticos e sociais e se evidenciaram nas concepes que sustentaram os referidos
governos.
Estudos de Couto (2008), sobre o perodo de 1930 a 1945, demonstram que o
governo Getlio Vargas investiu na formulao de legislaes que delinearam uma
poltica baseada na proposta de um Estado social autoritrio que buscava sua
legitimao em medidas de cunho regulatrio e assistencialista. Essas
caractersticas apontavam a conformao de uma proteo social voltada para
garantir assistncia a grupos que estavam ligados ao trabalho formal e urbano.
Conforme indica Couto (2008), com o governo de Getlio Vargas, houve a
primeira tentativa de organizao das relaes entre capital e trabalho. A
Constituio Federal de 1934 configurou-se como aparato legal para os direitos
trabalhistas, embora de forma atrelada e centralizadora.
A implantao do Estado Novo (1937-1945) formou um projeto social de
recorte autoritrio, centralizador e paternalista, sustentando uma legislao
trabalhista burocrtica e corporativa e criando um aparato institucional. Todo esse
aparato visava oferecer condies para o incio do desenvolvimento do setor
industrial. Buscava-se tambm a institucionalizao da classe operria, com
inteno de transform-la em setor de fcil controle.
Em 1942, ainda sob a gide de um governo ditatorial, foi criada a Legio
Brasileira de Assistncia (LBA). Buscou-se, por meio desse ato, a legitimao do
governo para a populao pobre. A criao da LBA inscreveu a assistncia social no
mbito da instituio pblica.
Os governos que se sucederam de 1946 a 1964 foram apontados por Couto
(2008) e Vieira (1987) como realizadores de polticas com caractersticas
democrticas trabalhistas, de orientao populista, mantiveram o estado de cunho
 4

liberal, priorizaram polticas voltadas para a expanso da indstria e para as

oportunidades educacionais. O incio da dcada de 1960 foi marcado pela crise do
populismo e pelo aguamento do conflito social, explicitando-se mais claramente
com o processo eleitoral que elegeu Jnio Quadros para presidente e, Joo Goulart,
para vice-presidente.
Com a renncia do presidente Jnio Quadros, foram necessrias muitas
negociaes no Congresso Nacional, para que o vice-presidente assumisse a faixa
presidencial. Como forma de retirar poderes do ento presidente, foi institudo o
parlamentarismo, que se extinguiu em 1963, aps a realizao de um plebiscito que
decidiu pelo seu fim (VIEIRA, 1987).
O golpe militar de 1964 no Brasil, no contexto internacional do perodo,
configurou-se em um processo mais fundo e substancial. Conforme Netto (2009, p.
16),

a emergncia da ditadura brasileira inseriu-se num contexto que transcendia

largamente as fronteiras do pas, inscrevendo-se num mosaico internacional
em que uma sucesso de golpes de Estado (relativamente incruentos uns,
como no Brasil, sanguinolentos outros, como na Indonsia) era somente o
sintoma de um processo de fundo movendo-se na moldura de uma
substancial alterao na diviso internacional capitalista do trabalho, os
centros imperialistas, sob o hegemonismo norte-americano, patrocinaram,
especialmente no curso dos anos sessenta, uma contra-revoluo
preventiva em escala planetria.

O golpe militar tinha objetivos que, segundo esse autor, buscavam

adequar os padres de desenvolvimento nacionais e de grupos de pases

ao novo quadro de inter-relacionamentos econmico-capitalista, marcado
por um ritmo e uma profundidade maiores da internacionalizao do capital;
golpear e imobilizar os protagonistas sociopolticos habilitados a resistir a
esta reinsero mais subalterna no sistema capitalista; e, enfim, dinamizar
em todos os quadrantes as tendncias que podiam ser catalisadas contra a
revoluo e o socialismo ( NETTO, 2009, p.16).

Outra caracterstica prpria de Estados autoritrios que o seu

relacionamento com a sociedade civil se faz por meio da cooptao de indivduo aos
interesses privados do sistema. Isso se explicita na tentativa de legitimao das
medidas governamentais com ameaas de perigos iminentes, como o comunismo,
e, na concesso de direitos a quem se entendia ser merecedor.
A dcada de 1970 sinalizou a crise do modelo econmico do ps-guerra,
quando, no mundo capitalista avanado ocorreu uma longa e profunda recesso,
combinando baixas taxas de crescimento e altas taxas de inflao. Desde ento,
 5

ganharam terreno ideias neoliberais, que imputavam aos sindicatos e aos

movimentos operrios a responsabilidade pela crise mundial. O remdio, segundo
Anderson, (1995, p. 11) era claro:

Manter um Estado forte, sim, em sua capacidade de romper o poder dos

sindicatos e no controle do dinheiro, mas parco em todos os gastos sociais
e nas intervenes econmicas. A estabilidade monetria deveria ser a
meta suprema de qualquer governo. Para isso seria necessria uma
disciplina oramentria, com a conteno dos gastos com bem-estar, e a
restaurao da taxa natural de desemprego, ou seja, a criao de um
exrcito industrial de reserva para quebrar os sindicatos.

O Brasil, ao longo dos anos de 1970 e 1980, teve seu crescimento realizado
base de emprstimos externos, o que culminou com a imposio da hegemonia do
capital financeiro e que, segundo Sader (1995, p.35-36), desembocou no
neoliberalismo, iniciado no final da dcada de 1980, no governo de Jos Sarney.
Ainda, segundo afirmaes do autor,

no Brasil, o neoliberalismo joga sua cartada mais importante, provavelmente

decisiva para seu futuro no continente. Contando com as experincias
positivas e negativas da Argentina e do Mxico, a coalizao neoliberal
brasileira buscar formas heterodoxas de imposio, em meio a alianas
com as elites e a direita poltica, tentando provar que, sem essas foras,
qualquer transformao do pas impossvel (SADER, 1995, p.37).

As transformaes econmicas e polticas no plano internacional marcaram a

trajetria dos direitos socais no Brasil, especialmente no que diz respeito formao
do sistema de proteo social. Tais influncias, segundo Pereira (2008, p.125)
ajudaram, ao invs de dificultar, a produzir uma experincia nacional, que pode ser
tipificada como um sistema de bem-estar perifrico. Diferentemente das polticas
sociais dos pases de capitalismo avanado, que nasceram livres da dependncia
econmica e do domnio colonialista, o sistema de bem-estar brasileiro expressou as
limitaes decorrentes dessas injunes.
Considerando o processo de construo dos direitos sociais no Brasil, Pereira
(2008) ainda explicita que

a proteo social no Brasil no se apoiou firmemente nas pilastras do pleno

emprego, dos servios sociais universais, nem armou, at hoje, uma rede
de proteo impeditiva da queda e da reproduo de estratos sociais
majoritrios da populao na pobreza extrema. Alm disso, dada a
fragilidade das instituies democrticas nacionais, a poltica social
brasileira teve seus momentos de expanso justamente nos perodos mais
avessos instituio da cidadania: durante os regimes autoritrios e sob o
governo de coalizaes conservadoras. Isso deu ensejo prevalncia de
um padro nacional de proteo social com as seguintes caractersticas:
 6

ingerncia imperativa do poder executivo; seletividade dos gastos sociais e

da oferta de benefcios e servios pblicos; heterogeneidade e
superposio de aes; desarticulao institucional; intermitncia da
proviso; restrio e incerteza financeira (p. 126).

Nos pases de capitalismo avanado, ou pases centrais do capitalismo, o

sistema de proteo social foi ampliado, os mnimos sociais tiveram uma conotao
mais abrangente, incluindo, alm de polticas de manuteno de renda, outros
mecanismos adicionais de proteo social, como servios sociais universais (por
exemplo, sade e educao), proteo ao trabalho, com apoio ao pleno emprego.
Essa fase configurou-se no que Pereira (2008, p.112) chama de fase de ouro das
polticas de proteo, na qual a otimizao da satisfao das necessidades
humanas bsicas tornou-se uma tendncia promissora, a partir da Europa.
Assim, a configurao do sistema de proteo social brasileiro e dos direitos
sociais foi marcada por um conceito de cidadania diverso daquele que constituiu o
Estado de Bem-estar Europeu, em que a defesa por melhores condies de vida
para toda a sociedade esteve na pauta dos movimentos revolucionrios do final do
sculo XIX e dos movimentos sindicais, tendo sido relativamente incorporada na
constituio desses Estados.
No Brasil, a dcada de 1970, em que se configurava o neoliberalismo no
mundo, registrou, no final dessa, o processo de mobilizao da sociedade pela
redemocratizao do pas, e sindicatos do ABC1 paulista realizavam perodos
intensos de greve contra a inflao. Intensificaram-se nos anos 1980 as lutas pela
liberdade e autonomia sindical, contra o desemprego, o movimento pelas diretas,
culminando com o processo que precedeu a elaborao e aprovao da
Constituio Federal de 19882 (BRASIL, 1988). A dcada de 1980 inaugurou um
novo patamar na relao Estado e sociedade e foi marcada pela transio dos
governos militares constituio da democracia.
Nesse contexto, importantes e significativos avanos sociais foram
construdos e que, conforme analisa Couto (2008), acarretaram novas configuraes
e novas concepes para a rea dos direitos civis, polticos e sociais, expressos em
uma nova forma de organizao e gesto do sistema de seguridade social brasileiro,

1
Constitudo pelas cidades industriais paulistas de Santo Andr, So Bernardo do Campo e So
Caetano.
2
A esse respeito ver Cardoso (1995), Pereira (2008), Couto (2008) e Carvalho (2005).
 7

incorporando, nessa rea, a assistncia social como uma poltica social de natureza
pblica.
Esta dissertao inscreve-se no processo e movimento do servio social no
Brasil de imprimir de modo sistemtico os estudos direcionados para a anlise do
processo de efetivao da proteo social bsica pelo Sistema nico de Assistncia
Social (Suas). Especificamente, o estudo realizado compreendeu os dados
coletados em 14 Cras, localizados em seis municpios de Gois, incluindo a capital,
Goinia.
Os fundamentos terico-conceituais e histricos sistematizados sobre a
trajetria dos direitos sociais no Brasil informam a problematizao do objeto de
estudo, ou seja, a implementao e implantao dos Cras em Gois com foco na
efetivao estratgica da proteo social bsica. A pesquisa desenvolvida prioriza o
novo marco regulatrio da assistncia social e pauta-se pela seguinte hiptese
diretriz: o Cras, como unidade pblica municipal, descentralizada, responsvel pela
organizao e oferta de servios da proteo social bsica do Suas, nas reas de
vulnerabilidade e risco social dos municpios, materializa uma das estratgias de
efetivao da assistncia social como poltica social.
Assim formulada a hiptese do estudo, a investigao sobre as diretrizes da
Poltica Nacional de Assistncia Social, o Suas/Cras e a materializao da proteo
social bsica objetivou conhecer e analisar os avanos e as dificuldades presentes
na gesto dos Cras, em relao s diretrizes, orientaes administrativas, recursos
materiais e humanos. Buscou apreender a poltica de financiamento dos Cras,
verificar o montante das verbas provenientes das trs esferas de governo, mapear a
poltica de monitoramento e avaliao quanto responsabilidade e ao papel das trs
esferas de governo e apreender tendncias entre a proteo social bsica e as
condies de vida da populao referenciada no territrio.
A configurao do campo de pesquisa e os procedimentos metodolgicos
foram estabelecidos considerando os aspectos de implantao e implementao do
Cras/Suas em Gois, definindo, para a pesquisa emprica seis municpios,
selecionados conforme o seu porte. Foram considerados para a seleo os
seguintes municpios: uma metrpole: Goinia (Regio Metropolitana de Goinia);
um municpio de grande porte: Aparecida de Goinia (Regio Metropolitana de
Goinia); um municpio de mdio porte: Senador Canedo (Regio Metropolitana de
Goinia); um municpio de pequeno porte II: Itabera (Regio do Noroeste Goiano);
 8

dois municpios de pequeno porte I; Abadinia (Regio do Entorno do Distrito

Federal) e Terezpolis de Gois (Regio Metropolitana de Goinia).
Para a seleo da amostragem dos Cras nos municpios selecionados foram
considerados os seguintes critrios: existncia de Cras cofinanciados pela Unio h
pelo menos quatro anos e em funcionamento.
Para delimitar e selecionar os municpios e os Cras foi, sistematizada uma
breve caracterizao do estado de Gois e dos municpios selecionados, com base
em dados colhidos nos prprios municpios e na Rede Suas/Ministrio de
Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), que desenvolvem os estudos
sobre as redes de servios socioassistenciais de proteo social (anexo 1).
Os procedimentos metodolgicos utilizados para a coleta de dados dos Cras
compreenderam a formulao do instrumento, teste de adequao e sua aplicao
desenvolvida mediante visitas aos Cras durante o expediente de funcionamento,
com observao das atividades. O instrumento de coleta de dados foi elaborado
tendo em vista assegurar os objetivos da pesquisa, com prioridade nos aspectos
relacionados caracterizao do rgo gestor municipal da assistncia social,
identificao do Cras, sua estrutura de funcionamento, aos servios de proteo
social bsica, articulao, avanos e dificuldades para a implantao e
implementao do Suas no municpio (Anexo 2).
No processo de investigao, foram identificados os servios, programas,
projetos e benefcios implementados para o atendimento populao na rea de
abrangncia dos Cras, bem como a gesto dos Cras em relao a diretrizes,
orientaes administrativas, recursos materiais e humanos, poltica de financiamento
e de planejamento, monitoramento e avaliao e o papel das trs esferas de
governo.
O estudo emprico apresentou indicadores pertinentes para a anlise sobre o
Suas como sistema nico, o processo de implementao e implantao do Cras, a
participao dos usurios e o controle social, incorporados nas anlises e reflexes
sistematizadas na dissertao de mestrado.
A dissertao O CRAS COMO UNIDADE ESTRATGICA DE EFETIVAO
DA PROTEO SOCIAL BSICA: um estudo sobre o Suas em Gois est
organizada em trs captulos, alm de consideraes finais. O captulo I, intitulado a
proteo social como direito apresenta um estudo sobre a construo dos direitos
sociais no Brasil e contextualiza a assistncia social, destacando sua insero como
 9

poltica de proteo social na seguridade social brasileira com base na Constituio

Federal de 1988.
O segundo captulo introduz a discusso da categoria proteo social,
considerada neste trabalho como matriz conceitual elaborada pela Poltica Nacional
de Assistncia Social, a partir de 2004, e delineia o cenrio de sua implantao no
Brasil por meio do Sistema nico de Assistncia Social, refletindo sobre o campo
especfico de sua atuao, em particular, o da proteo social bsica e sua
materializao mediante a implantao dos Cras.
O terceiro captulo, com base na pesquisa emprica realizada, analisa a
incorporao das matrizes conceituais no processo de implantao do Suas, e em
particular, da proteo social bsica, com a implantao dos Cras na esfera
municipal. Com base na realidade dos municpios de Goinia, Aparecida de Goinia,
Senador Canedo, Itabera, Abadinia e Terezpolis de Gois, so analisadas as
mudanas conceituais e organizativas (ou no) com a instituio das protees e do
processo de implantao do Cras como unidade pblica municipal de referncia no
territrio, descentralizada, que materializa uma das estratgias de efetivao da
assistncia social como poltica social.
As consideraes finais expem concluses da anlise, visando a apreender,
entre avanos e permanncias, o caminho percorrido pela assistncia social nos
municpios pesquisados, especificamente no mbito da proteo social bsica,
problematizando os desafios e as possibilidades que surgem para o processo de
consolidao da assistncia social como poltica de direitos em mbito municipal.
 10

CAPTULO 1
A PROTEO SOCIAL COMO DIREITO

Neste captulo, objetiva-se analisar o processo de construo da proteo

social como direito em um Estado capitalista, particularizando o caso brasileiro e as
polticas sociais impulsionadas com a promulgao da Constituio Federal de 1988.
A anlise est desenvolvida em duas partes. A primeira parte compreende
uma reflexo histrica sobre o processo de construo dos direitos sociais, com
nfase s caractersticas das constituies e governos. Em sua segunda parte, o
captulo apresenta a seguridade social no Brasil em suas dimenses scio-histricas
e terico-conceituais, priorizando as determinaes da Constituio Federal de
1988.

1.1. A proteo social no Brasil na perspectiva do direito social

O Brasil, desde o seu descobrimento, foi movido por inmeras transformaes

referentes formao do Estado, com caractersticas peculiares e permeadas de
fatores que conformaram a sociedade brasileira. Os direitos civis, polticos e sociais
foram construdos com base em uma realidade histrica particular. Os perodos
colonial, imperial e implantao do republicano foram permeados de muitas
contradies, com avanos e retrocessos.
Dentre os primeiros mecanismos marcantes para a construo dos direitos no
Brasil, destaca-se a Constituio de 1824, com ideias liberais, direitos civis e
polticos de garantia de liberdade individual, assim como a proteo ao direito
propriedade e estabelecimento do preceito de educao primria gratuita.
Afirmaram-se a igualdade de todos e a liberdade de pensamento e expresso, sob
 11

inspirao do liberalismo progressista da poca, acertando o passo com a

modernidade do sculo XIX. No entanto, conforme afirma Santos (1987, p.16), na
omisso do problema do trabalho escravo que a ordem jurdico-poltica iniciada em
1824 revela-se reacionria.
No Brasil, segundo Santos (1987), as primeiras iniciativas cujas aes visam
algum tipo de proteo social ocorreram no ano de 1888, com a criao de uma
caixa de socorro que amparava os empregados das estradas de ferro (Lei n 3.397,
de 24 de novembro de 1888) e os provia de pequena ajuda durante o perodo de
doena, mas, sobretudo, garantia auxlio funeral. Ainda antes da Proclamao da
Repblica, foi regulamentado o Decreto n 10.269, de 20 de julho de 1889, criando o
Fundo de Penses do Pessoal das Oficinas da Imprensa Nacional.
Com o processo de implantao da Repblica , em 1889, foi estabelecido o
direito de quinze dias de frias para os trabalhadores do abastecimento de gua da
cidade do Rio de Janeiro, ento capital federal, benefcio estendido aos ferrovirios
da Central do Brasil.
A presena reivindicatria dos setores pblicos, como ferrovirios e
porturios, foi marcante na elaborao da legislao social brasileira, tendo como
exemplo o Decreto n 565, de 12 de julho de 1890, que garantia os direitos de
aposentadoria a todos os ferrovirios pblicos, ao mesmo tempo que se criava o
fundo de penso para o pessoal do Ministrio da Fazenda e da estrada de Ferro
Central do Brasil (que j gozava do direito s frias), estendido aos trabalhadores do
Arsenal da Marinha em 1892, da Casa da Moeda em 1911, e da Capitania dos
Portos do Rio de Janeiro, em 1912 (SANTOS, 1987).
O Decreto n 439, de 31 de maio de 1890, segundo Santos (1987)
expressava preocupao com a fora de trabalho infantil e enunciou as bases de
assistncia infncia desvalida. Logo a seguir, o Decreto n 1.313, de 17 de janeiro
de 1891, regulamentou o trabalho dos menores nas fbricas da capital federal.
Santos (1987) e Todeschini (2000), expressam que no incio do sculo XX,
em 1923, um fato considerado importante foi a aprovao do Decreto-lei n 4.682,
denominado Lei Eloy Chaves, que previa a criao de Caixa de Aposentadorias e
Penses para os Ferrovirios. Destinava-se criao de um fundo, mediante a
contribuio dos empregadores, dos empregados e do Estado, com o objetivo de
garantir parte do fluxo da renda, normalmente auferida pelo empregado no momento
 12

em que se desligasse da produo por velhice, invalidez ou por tempo de servio

ou a seus dependentes em caso de morte, alm da assistncia mdica.
Em um primeiro momento no Brasil, como nos pases da Europa, os direitos
sociais organizaram-se por meio do seguro social, em forma de cotizaes de
carter obrigatrio, provendo o acesso a uma renda nos casos em que o risco de
doena, invalidez, velhice, e desemprego impedissem o trabalhador de suprir, pelo
trabalho, a sua subsistncia.
Nesse sentido, Jaccoud (2009, p.58) explicita que,

a idia da instituio de um sistema de proteo social pblico nasceu no

sculo XIX com a industrializao e a constatao de que a vulnerabilidade
e a insegurana social vinham se ampliando medida que se expandiam
as relaes de trabalho assalariadas. At ento, as sociedades vinham
garantindo a proteo social de seus membros por meio de solidariedades
tradicionais de base familiar ou comunitria. Com a industrializao e a
urbanizao das sociedades modernas, ampliou-se o risco das famlias de
trabalhadores carem na misria em decorrncia da impossibilidade de
obter um salrio no mercado de trabalho.

A autora ainda assinala que a proteo social organizada progressivamente, a

partir do sculo XIX, nos pases ocidentais, instituiu no apenas benefcios e
servios pblicos, mas os associou a um sistema de obrigaes jurdicas e de
cotizaes obrigatrias que acabaram por dar origem a novos direitos na esfera
pblica: os direitos sociais.
A Constituio brasileira de 1934 ampliou os direitos sociais, estabelecendo
direitos importantes como legislao trabalhista, jornada de oito horas no trabalho,
salrio mnimo, proibio do trabalho de menores de quatorze anos, do trabalho
noturno para menores de dezesseis anos, do trabalho insalubre para menores de
dezoito anos e mulheres, repouso remunerado, frias anuais remuneradas,
indenizao por dispensa de trabalho sem justa causa, amparo aos desvalidos para
a maternidade e a infncia e atendimento s famlias com prole numerosa. Por essa
Constituio, como Carta Magna, cabia aos poderes pblicos competncia para
regular e intervir em contratos de trabalho (COUTO, 2008).
No perodo que compreende os anos de 1937 a 1945, caracterizado como
Estado Novo, as polticas sociais apresentavam traos de autoritarismo e
centralizao. A Constituio de 1937, reflexo desse novo Estado, foi marcada pela
interveno direta do Estado no exerccio dos direitos, representando um recuo das
conquistas anteriores, com censura prvia e medidas para impedir manifestaes
 13

pblicas e proibindo manifestaes de greve. Rompia-se, assim, com o princpio

constitucional da liberdade de associao, impondo s entidades representativas a
organizao corporativa, sob a gide do Estado.
Nesse sentido, Couto (2008) sinaliza que os direitos enunciados na
Constituio de 1937 diferem dos direitos da Constituio de 1934, pela
possibilidade de interveno direta do Estado, no exerccio desses direitos,
controlando-os conforme o projeto econmico e social do Estado Novo.
No campo dos direitos sociais, a rea trabalhista ganhou fora, mas com a
interveno maior do Estado. Nessa rea, foram ampliados os benefcios aos menos
favorecidos, indicando a obrigatoriedade do Estado em fornecer o ensino
educacional e o pr-vocacional. Dessa forma, buscava-se ampliar o leque de opes
de mo de obra para o incio do projeto de industrializao (COUTO, 2008).
Como continuidade proposta trabalhista de Getlio Vargas, foi
regulamentado, em 1940, o salrio mnimo, que se destinava a manter o empregado
dentro das condies de sobrevivncia.
Buscando legitimidade perante a populao pobre, o governo de Getlio
Vargas criou, em 1942, a Legio Brasileira de Assistncia (LBA), com o objetivo de
assistir primeiramente s famlias dos pracinhas que participaram da Segunda
Guerra Mundial, e, logo depois, estendeu suas atividades populao pobre,
sobretudo com programas na rea materno infantil. A LBA representou o brao
assistencialista do governo, que centrou na figura da primeira dama, Darcy Vargas,
a coordenao da instituio. Esse trao clientelista, vinculado benemerncia
apresentou-se persistente na poltica de assistncia social brasileira (COUTO,
2008).
As propostas do Estado brasileiro, no campo das polticas sociais, mostram a
trajetria de criao de uma estrutura institucional voltada a atender,
prioritariamente, s demandas do trabalho urbano industrial, mediando assim a
relao entre capital e trabalho.
Em 1943, ainda no Governo Vargas foi publicada a Consolidao das Leis
Trabalhistas (CLT), que reuniu toda a legislao da rea. Essa consolidao instituiu
a carteira de trabalho, a jornada de trabalho de oito horas dirias, frias
remuneradas, salrio maternidade e a rea de segurana e medicina do trabalho.
Couto (2008) ressalta que consolidava-se, assim, um rol de direitos que permitia ao
 14

governo Getlio Vargas a manter atrelado sua tutela o campo dos direitos relativos
ao trabalho, organizando, assim, as relaes entre capital e trabalho.
Os estudos de Couto (2008) demonstram ainda que o excessivo centralismo
estatal e o uso da represso para manter alinhados os movimentos reivindicatrios
do Brasil comearam a ser questionados, ocorrendo vrias manifestaes pblicas,
exigindo a volta da democracia e do governo constitucional. Essa situao agudizou-
se com a chegada das tropas brasileiras que compartilharam, na Europa, das lutas
que colocaram fim s ditaduras dos pases do eixo, na Segunda Guerra Mundial.
Enfraqueceu-se ento o governo de Getlio Vargas, e, em 1945, ele foi deposto por
uma junta militar.
No ano de 1946, j no governo de Eurico Gaspar Dutra, foi promulgada a
nova Constituio, que criou condies para a redemocratizao do pas,
garantindo, no campo dos direitos sociais, a liberdade de associao sindical e o
direito de greve, estabilidade no emprego, assistncia aos desempregados, seguro
para acidente de trabalho e outros (COUTO, 2008).
O governo do Presidente Eurico Gaspar Dutra estabeleceu como meta a
implantao do Plano Salte, planificando sua atuao nas reas de sade,
alimentao, transporte e energia. Assinala Couto (2008) que foi o primeiro plano
governamental a introduzir a perspectiva de atendimento questo social nas
preocupaes do governo, incorporando, no campo do planejamento, poltica de
cunho econmico e social. No entanto, a literatura existente sobre o assunto mostra
que foram poucos efetivamente os avanos conseguidos com o referido plano.
A vida poltica, aps 1945, embora houvesse a existncia de outros partidos
polticos, continuava sustentada em trs partidos - Partido Social Democrata, Partido
Trabalhista Brasileiro e Unio Democrtica Nacional (PSD, PTB e UDN), os dois
primeiros criados por Getlio Vargas. O PSD vinculava-se s oligarquias rurais, e o
PTB buscava representar os interesses dos trabalhadores urbanos. De outro lado, a
UDN representava as foras de oposio ao governo de Getlio Vargas.
Apesar dos espaos formais assegurados pela Constituio de 1946 e dos
tmidos requisitos mnimos dispostos pelo Cdigo Eleitoral de 1945 para a
organizao dos partidos, Cardoso (1995, p. 241) afirma que a debilidade partidria
dos perodos anteriores levou inexistncia de qualquer organizao de carter
independente do Estado e definido sobre as bases populares sedimentadas.
 15

Afastado do poder em 1945, Getlio Vargas recobrou em 1951 a liderana

das massas populares, retornando Presidncia da Repblica por meio do voto
direto. No entanto, Vieira (1987) registra que, a partir de 1945, as condies reais de
exerccio da direo do Estado tinham-se alterado profundamente e, de modo
especial em razo de envolvimento das massas populares na luta poltica, gerando
forte presso sobre o poder.
No seu segundo governo, o presidente Getlio Vargas demonstrou
preocupao com a chamada Paz Social. Os seus discursos combatiam a
explorao do povo, prestavam contas de medidas a serem postas em vigor e
ofereciam solidariedade aos necessitados. Em consonncia com o seu programa de
governo, criou-se em 1951, a Comisso de Bem-estar Social, que tinha por
finalidade promover os estudos e as providncias indispensveis estrutura de uma
poltica de melhoria das condies de vida dos brasileiros.
No decorrer do referido governo, foram tomadas medidas visando ampliar o
ensino primrio e a obrigatoriedade do ensino secundrio como dever do Estado.
Reforou-se nesse perodo a importncia da formao de tcnicos para o processo
de industrializao, enfatizado o papel do Servio Nacional de Aprendizagem
Industrial (Senai) nesse processo. Destacou-se nesse governo o valor dado ao
trabalho de pessoas com cursos universitrios e elevada especializao.
Demonstrou-se, tambm, preocupao com formao de cientistas, capazes de
elaborar conhecimentos com os quais se poderia construir a emancipao
econmica do pas (VIEIRA, 1987).
Em relao sade, o governo de Getlio Vargas centrou suas aes em
grandes campanhas sanitrias, alargando as medidas de preveno e de educao
sanitria.
As aes da previdncia social voltaram-se para os institutos e caixas de
aposentadorias e outros servios. Nesse perodo, destacaram-se a reestruturao
do Departamento Nacional de Previdncia Social e a integrao das Carteiras de
Acidentes de Trabalho nas instituies da previdncia social.
s atividades da previdncia social, juntavam-se vrias que diziam respeito
sade ou assistncia social e tinham carter particular, pblico ou semipblico.
Nelas, localizavam-se asilos, hospitais e associaes, que recebiam dotaes de
acordo com a disponibilidade financeira para as respectivas atividades.
A esse respeito, Vieira (1987, p. 58) expressa que,
 16

no caso da previdncia social, esta era responsvel pela assistncia mdica

dos trabalhadores urbanos empregados de empresas, e cuja meta central
se resumia em dar ao pacientes condies de regresso o mais depressa
possvel ao trabalho, a fim de voltar a participar do processo produtivo.

No mbito da assistncia social, distinguia-se a atuao do Servio de

Alimentao da Previdncia Social (Saps), da Legio Brasileira de Assistncia
(LBA), do Servio Social do Comrcio (Sesc) e do Servio Social da Indstria (Sesi).
Havia, ainda, nesse perodo, uma forma de assistncia no contributiva,
denominada abono famlia que se destinava a casais com mais de oito filhos, a fim
de estimular a natalidade e proteger os filhos (VIEIRA, 1987).
No perodo de 1951 a 1954, segundo governo do presidente Getlio Vargas,
de acordo com Vieira (1987), inexistiu preocupao com transformaes gerais que
atingissem a essncia da poltica social. No que diz respeito previdncia e
assistncia social, prevaleceram solues de situaes de carncia, valorizando-se
o atendimento individual.
Ainda nesse perodo de governo, consoante com as regras da liberal-
democracia, o governo Vargas promoveu um iderio mais restrito de nacionalismo.
Mesmo assim, desagradava aos grupos mais conservadores da sociedade,
sobretudo setores ligados aos investimentos externos no Brasil. O peso da remessa
de lucros dos capitais estrangeiros no pas, as bruscas quedas das vendas de caf
no exterior, a crise poltica e a difcil fase da economia brasileira obrigaram o
governo a sacrificar seus propsitos e a delimitar sua ao. A esse respeito, Vieira
(1987, p. 41) expe:

verdade que as condies scio-histricas pouco cooperavam com o

Presidente da Repblica, especialmente no que diz respeito s suas
formulaes do nacionalismo econmico. Mas preciso ressaltar que a
inviabilidade desse nacionalismo, e do prprio governo Getulista, no se
explica apenas pelas dificuldades oriundas da crise econmica interna e dos
embaraos do capital estrangeiro. Explica-se atravs da enorme capacidade
de presso sobre o poder institudo, atingida pelos grupos mais
conservadores da sociedade brasileira, frontalmente contrrios ao
nacionalismo econmico e participao das massas populares no jogo
poltico.

O governo Vargas via-se diante de uma forte oposio conservadora, de uma

grave situao militar e do avano das massas populares que passaram a compor o
quadro poltico de crise do seu governo. Com o processo de industrializao do pas,
o contingente de trabalhadores expandiu-se durante os anos de 1950. A urgncia
 17

por medidas na rea social e as imposies sofridas pelos trabalhadores urbanos no

seu processo de trabalho geraram muitas manifestaes pblicas, contando com a
estrutura sindical atuante desse perodo. Um pouco mais livres na atuao sindical,
os trabalhadores passaram a manifestar suas insatisfaes, causando situaes
embaraosas para Getlio Vargas (VIEIRA, 1987).
Contando com a forte escalada da oposio civil e militar, o denominado
Crime da Rua Toneleros3 figurou como um evento propcio completa interveno
dos militares na crise governamental, minando toda e qualquer possibilidade de
resistncia de Vargas. O atentado propiciou ambiente para manifestos, em que
militares solicitavam a renncia de Vargas. A resposta presso exercida foi o
suicdio de Vargas, em 24 de agosto de 1954. Para Vieira (1987, p. 62),

a morte de Getlio Vargas representou o 1 momento de negao da

presena das massas populares no jogo poltico, dentro do regime institudo
pela Constituio de 1946. O fim do governo getulista deixou s claras a
impossibilidade de continuar a mobilizao controlada das massas.

Com a morte de Getlio Vargas, Caf Filho, vice-presidente, assumiu o poder

at que fosse realizada nova eleio presidencial.
Em outubro de 1955, a eleio de Juscelino Kubitschek para presidente e de
Joo Goulart como vice-presidente demonstrou o fortalecimento da coligao
PSD/PTB. Da eleio at a posse, em janeiro de 1956, sucederam-se fortes debates
no seio do partido oposicionista, a UDN. Derrotado nas eleies, a UDN, recorreu ao
recurso do veto dos militares para anular a eleio de Kubitschek e Joo Goulart.
Segundo Vieira (1987), pesava no debate a exigncia da maioria absoluta de votos,
prescrita pela Constituio de 1946. A posse em janeiro de 1956 s foi possvel, por
vontade e apoio de grupo militar liderado pelo General Henrique Teixeira Lott.
O eixo central do programa poltico do presidente Juscelino Kubitschek
baseava-se em um projeto nacional-desenvolvimentista. O presidente propusera-se
governar por meio do seu Plano de Metas, que definia a orientao poltica,
econmica e social para o desenvolvimento do Brasil, pretendendo desenvolver
cinquenta anos em cinco.
O Plano de Metas privilegiava alguns aspectos da economia brasileira, como
energia, transporte, alimentao e indstria de base. Por meio desse plano, de

3
Atentado causador da morte de um oficial da Aeronutica, no qual ainda foi ferido o jornalista Carlos
Lacerda.
 18

acordo Couto (2008, p.110), o presidente Juscelino priorizou a abertura da

economia do pas para o investimento externo, bem como para o processo
acelerado de industrializao.
Em relao educao, o ento presidente tinha preocupao com a
formao tcnico-profissional em todos os nveis de ensino, com uma opo clara
pela educao voltada para o trabalho.
No tocante sade pblica, o governo de Kubitschek fazia aluses ao
Ministrio da Sade, cuja finalidade consistia em aes para impedir o aparecimento
de doenas e em alongar a vida, e tinha como atividades prioritrias: ao contra as
endemias rurais, campanha contra a malria, campanha nacional contra a
tuberculose, poltica de alimentao e planos de saneamento para os ncleos com
grande ndice populacional. Nesse perodo, ocorreu a separao entre o Ministrio
da Sade e o Ministrio da Educao (VIEIRA, 1987).
No campo da previdncia social, as solues voltavam-se para o atendimento
individual. O presidente Kubitschek entendia que a previdncia social deveria
funcionar com estreita relao entre a assistncia social e a habitao, e sua
ateno na previdncia social centrava-se nos institutos e caixas de aposentadoria e
penses (VIEIRA, 1987).
Na assistncia social, destacava-se, em 1956, o fortalecimento do Servio de
Alimentao da Previdncia Social (Saps), que objetivava melhorar as condies de
subsistncia dos operrios. Alm do fornecimento de refeies a baixo preo, o
Saps deveria orientar a educao alimentar, formar mdicos especializados,
nutricionistas e assistentes visitadoras de alimentao. Tinha ainda a funo de
manter postos de vendas de produtos alimentcios a baixo preo.
Os problemas relacionados questo social pareciam no representar a
preocupao central para esse governo, pois seu Plano de Metas s abordou como
meta social a ser atingida a formao profissional, conforme indicam estudos de
Couto (2010) e Vieira (1987). No mbito das polticas sociais, destaca-se nesse
perodo, a aprovao da Lei Orgnica da Previdncia Social (Lops), em 1960.
Conforme o disposto por esta lei, a previdncia social foi unificada em termos de
benefcios, sendo eles estendidos a todos os trabalhadores urbanos do trabalho
formal.
O governo de Kubitschek ficou conhecido por realizar grandes obras, como a
construo da capital, Braslia, e estimular o processo de desenvolvimento baseado
 19

na indstria automobilstica. No entanto, esse modelo de desenvolvimento

econmico acarretou, segundo Couto (2008, p.111) um alto custo para os
trabalhadores, medida que veio acompanhado de um processo inflacionrio que
repercutiu na queda do poder aquisitivo dos salrios.
Couto (2008) expressa que a oscilao do poder aquisitivo do salrio mnimo
nas dcadas de 1950 e 1960 foi um dos fatores que impulsionaram o perfil dos
movimentos sindicais da poca, que se organizavam para reivindicar melhores
condies de vida para a populao trabalhadora.
Em meio s manifestaes sociais, o presidente Kubitschek transmitiu o
poder a Jnio Quadros, eleito em 1960, pela Coligao UDN/PL/PTN/PDC 4 com
promessas moralizantes de grande efeito popular. Esse governo durou somente sete
meses, quando sua renncia criou uma crise institucional pelo veto dado ao ento
vice-presidente Joo Goulart, eleito pela Coligao PSD/PTB.
Os estudos de Couto (2008) demonstram que a vinculao com os sindicatos
e a simpatia por projetos socialistas geraram movimentos para impedir a posse do
vice-presidente. Uma proposta negociada pelo Congresso Nacional evitou confronto
militar, permitindo a posse do vice-presidente, e instituiu o parlamentarismo como
forma de retirar poderes de Joo Goulart. O parlamentarismo durou at 1963,
quando, por meio de um plebiscito, a populao brasileira decidiu pelo
presidencialismo, e Goulart assumiu o poder definitivamente.
A noo de justia social do governo de Joo Goulart mantinha estreita
ligao com a democracia, com o desenvolvimento econmico e com a grandeza
nacional. Defendia a necessidade de reformas de base, sobretudo, das reformas
bancria, administrativa, tributria, agrria, eleitoral, alm do direito de livre
associao. Dentre as medidas adotadas por esse governo, destacam-se o Plano
Trienal de Desenvolvimento Social, e umas de suas metas previa melhoria das
condies de vida da populao, por meio do aumento da renda nacional e da renda
per capita.
Esse perodo de governo foi marcado por vrios movimentos sociais. Em
1962, foi criado o Comando Geral dos Trabalhadores (CGT), que deu origem, na
dcada de 1980, Central nica dos Trabalhadores (CUT). A interlocuo do

4
Essa coligao inclua a Unio democrtica Nacional, o Partido Liberal, o Partido Trabalhista
Nacional e o Partido Democrata Cristo.
 20

governo Joo Goulart com as representaes de trabalhadores e seu apoio s

propostas de reformas so explicitados por Vieira (1987, p. 146):

A ideologia janguista desde sua posse centrava-se nos trabalhadores, na

legalidade, nas liberdades pblicas, na democracia, na Constituio e nas
reformas de base. Quanto aos aspectos econmicos defendia o
desenvolvimentismo, a emancipao econmica, a planificao, o aumento
de exportao e a valorizao da agricultura. Na poltica externa defendia a
autodeterminao dos povos, criticava os recursos gastos na produo e
manuteno de armamentos.

Ainda no governo de Joo Goulart, foram adotadas importantes medidas no

campo do trabalho: criao do Estatuto do Trabalhador Rural, do 13 salrio e do
salrio-famlia para o trabalhador urbano. Apesar de curto, esse governo
apresentava a inteno de intervir na poltica social e em instituies estratgicas.
Entretanto, o intento governamental de realizar reformas de base reivindicadas pela
sociedade e mudanas na relao com o capital estrangeiro provocou inquietaes
conservadoras, e, de acordo com Pereira (2008, p.134), levou a burguesia industrial
e a classe mdia a se rearticularem com as velhas foras agro-mercantis que agiram
contra Goulart, levando ao Golpe Militar de1964 e a inaugurao de outro padro
autoritrio de administrao poltica do pas.
O golpe militar de abril, de 1964, inseriu-se, segundo Netto (2009) em um
contexto que transcendia as fronteiras do pas com uma sucesso de golpes que
indicavam um sintoma de um processo de fundo, centrado na alterao da diviso
internacional capitalista do trabalho. Os centros imperialistas, sob a hegemonia
norte-americana, patrocinaram uma contrarrevoluo preventiva em escala
planetria, com rebatimentos principais nos pases de Terceiro Mundo. No entanto,
Netto (2009, p.17) assinala que a significao do golpe de abril, sem menosprezo
da contextualidade internacional da contra-revoluo preventiva, deve ser buscada
na particularidade histrica brasileira.
O Estado que se estruturou depois do golpe de abril expressava o rearranjo
poltico das foras socioeconmicas a quem interessavam manuteno e
continuidade de um padro que aprofundava a excluso. Nesse sentido, Netto
(2009, p. 27) expe que

tal estado concretiza o pacto contra-revolucionrio exatamente para

assegurar o esquema de acumulao que garante a prossecuo de tal
padro, mas, isto crucial, readequando-o s novas condies internas e
externas que emolduravam, de uma parte o prprio patamar a que eles
 21

chegaram e, de outra, o contexto internacional do sistema capitalista, que

se modificava acentuadamente no curso da transio dos anos cinqenta
aos sessenta. Readequado, aquele esquema definido em proveito do
grande capital, fundamentalmente dos monoplios imperialistas.

O golpe militar, segundo vrios autores, surgiu em um contexto em que os

militares justificavam a ascenso ao poder, em nome da erradicao do fantasma do
comunismo e com proposta de transformar o Brasil em uma grande potncia
internacional. Utilizavam ainda, um discurso de defesa de direitos e da democracia.
No entanto, com o golpe viu-se a edio de instrumentos que, na verdade,
cerceavam os direitos.
A existncia de tais instrumentos est expressa em estudo de Couto (2008, p.
120):

Nos governos militares, a utilizao da fora e da represso foram as

estratgias mais recorrentes de garantir o projeto que pretendia transformar
o Brasil em grande potncia econmica e recolocar as condies
necessrias manuteno de sua relao com o capitalismo internacional.

Desde Castelo Branco, o primeiro dos presidentes aps o golpe, os governos

militares, embora tivessem jurado cumprir a Constituio em vigor, usaram atos
institucionais como forma de estabelecer regras de convivncia entre eles e a
sociedade em geral. No entanto, Couto (2008, p.121) explicita que esse perodo de
21 anos e os governos que o formaram no podem ser tratados de forma
homognea.
O perodo de 1964 a 1985 compreende vrios subperodos e governos,
apesar de sua identificao comum com o autoritarismo e com o regime de exceo.
Esses subperodos so apresentados em estudos de Couto (2008) e Pereira (2008).
De 1964 a 1966, governo de Castelo Branco, instituiu-se o modelo autoritrio no
pas: decretou-se o primeiro Ato Institucional, por meio do qual foram cassados
direitos de lderes polticos, militares e sindicalistas, determinou-se a aposentadoria
de um grande nmero de funcionrios pblicos civis e militares e o fechamento dos
sindicatos e da Unio Nacional dos estudantes (UNE). Data ainda desse subperodo
o decreto que criou o Ato Institucional n 2, que eliminou a eleio para Presidente
da Repblica, dissolveu partidos polticos e estabeleceu o bipartidarismo. Como
medidas sociais adotadas nesse perodo, destacam-se a adoo do Programa de
Ao Econmica do Governo (Paeg), a criao do Banco Nacional de Habitao
(BNH), do Instituto Nacional de Previdncia Social (INPS), da Fundao Nacional de
 22

Bem-Estar do Menor (Funabem), do Fundo de Garantia por Tempo de Servio

(FGTS). Este ltimo alterou as relaes trabalhistas com a extino da estabilidade
no trabalho.
De 1967 a 1969, sob o governo de Costa e Silva, foi criado o Plano
Estratgico de Desenvolvimento (PED), para promover um crescimento econmico e
ocorreu um maior endurecimento do regime autoritrio com a instituio do Ato
Institucional n5 (AI 5). Esse ato consagrou efetivamente o regime ditatorial e, por
meio dele, o congresso foi fechado, suspenderam-se as garantias constitucionais, e
o poder executivo foi autorizado a legislar em todas as matrias.
Nos anos de 1970 a 1973, o governo Mdici instituiu dois planos de governo:
Metas e Bases para a Ao do Governo e I Plano Nacional de Desenvolvimento (I
PND). Esse perodo foi caracterizado pelo auge do chamado milagre econmico e
pelo aprofundamento do regime de exceo.
De 1974 a 1979, sob o governo do presidente Geisel, a sociedade conviveu,
ao mesmo tempo, com formas autoritrias de controle da poltica e medidas de
cunho social, como respostas estratgicas aos descontentamentos da sociedade
civil. A respeito das medidas de cunho social, Couto (2008, p. 28) aponta que o
perodo da ditadura foi prdigo em constituir um corpo institucional tecnocrtico para
responder s demandas sociais e do capital.
A dcada de 1970 foi repleta de deliberaes referentes previdncia e
assistncia social. No ano de 1970, institui-se o Programa de Integrao Social
(PIS). Em 1971, criou-se, Programa de Assistncia Rural (Prorural) efetivado pelo
Fundo de Assistncia ao Trabalhador Rural (Funrural), concedendo legislao
previdenciria aos trabalhadores do campo. Em 1972, a Lei n 5.859 amparou os
empregados domsticos com os benefcios da previdncia social. A proteo aos
trabalhadores autnomos ocorreu com a Lei n 5.890 de 1973. Pela Lei n 6.062, de
1974 foi criado o Ministrio da Previdncia e Assistncia Social (MPAS). Destacam-
se ainda a integrao do salrio maternidade nas obrigaes de benefcios da
previdncia social (Lei n 6.136, de 1974), o amparo previdencirio aos maiores de
setenta anos e invlidos que tivessem contribudo durante pelo menos doze meses
para o INPS, a extenso do seguro de acidentes do trabalho zona rural (Lei n
6.195, de 1974), a criao do Conselho de Desenvolvimento Social e o Fundo de
Apoio ao Desenvolvimento Social (Lei n 6.168 de 1974). Data tambm dessa poca
a criao do Programa de Redistribuio de Terras e de Estimulo a Agroindstria do
 23

Norte Nordeste (Proterra), do Programa de Integrao Social (PIS), do Programa de

Formao do Patrimnio do Servidor Publico (Pasep), da Central de Medicamentos
(Ceme) e do Programa Nacional de Alimentao e Nutrio (Pronan).
No tocante educao, a partir de 1964, surgiu uma nova orientao, de
acordo com os interesses impostos pelas classes dirigentes e pelas contribuies
dos responsveis pelos acordos internacionais efetivados com a finalidade de
obteno de recursos estrangeiros, tendo como exemplo o Acordo MEC/ USAID e a
reforma universitria5.
Segundo as consideraes de Vieira (1987), as transformaes da economia
e do Estado brasileiro, durante as dcadas de 1960 e 1970, acarretaram mudanas
no que diz respeito ao processo de formao do sistema de proteo social
brasileiro. Ocorreu uma acentuao dos componentes de iniquidade do sistema, a
despeito da progressiva incorporao de novos grupos sociais, como forma de
legitimao do regime, com destaque para a completa subordinao da poltica
social aos imperativos da poltica econmica, e a implementao das decises
tornou-se privativa da burocracia. Por outro lado, o Estado autoritrio tendeu a
relacionar-se com a sociedade civil por meio da cooptao dos indivduos a
interesses privados do sistema, excluindo a representao na relao entre Estado e
sociedade.
O desenho das polticas sociais desse perodo permite compreender como se
tratavam os direitos, pois as medidas eram tomadas visando uma poltica de
controle para manter a populao sob a guarda dos instrumentos tcnicos e
burocrticos do governo. Nesse sentido, a Fundao Nacional do Bem Estar do
Menor (Funabem) e as Fundaes Estaduais do Bem Estar do Menor (Febems),
criadas para responder problemtica social de crianas e adolescentes,
considerados menores infratores, que aumentou em propores significativas nesse
perodo, tratavam as crianas e os adolescentes pobres do pas, sob a gide da
segurana nacional e empregavam tcnicas repressivas.

5
So uma srie de acordos produzidos nos anos 1960, entre o Ministrio da Educao Brasileiro
(MEC) e a United States Agency For International Development (Usaid), que visavam estabelecer
convnios de assistncia tcnica e cooperao financeira educao brasileira. Inseriam-se em um
contexto histrico fortemente marcado pelo tecnicismo educacional, isto , pela concepo de
educao como pressuposto do desenvolvimento econmico. Disponvel em:
<http://www.histedbr.fae.unicamp.br/navegando/glossario/verb_c_mec-usaid%20.htm>. Acessado em
14 Nov. 2011
 24

No final de 1970, iniciou-se um processo de mobilizao da sociedade pela

redemocratizao do pas, e os sindicatos do ABC paulista realizavam perodos
intensos de greve contra a inflao.
O perodo de 1980 a 1985, sob o governo do General Joo Batista
Figueiredo, ainda em um contexto de censura, aprofundou os resultados do perodo
anterior: ampliao do dficit pblico, endividamento externo e crise fiscal. Esses
resultados levaram ao aumento do desemprego e da pobreza, com queda real dos
salrios e, como expressa Pereira (2008, p.147) uma restrita capacidade
governamental de apresentar respostas polticas, por mnimas que fossem s
necessidades humanas bsicas. Ao contrrio, imperou a adoo de medidas de
carter antissocial.
Com base nesse quadro, intensificaram-se, nos anos de 1980, as lutas pela
liberdade e autonomia sindical, contra o desemprego, alm do movimento pelas
eleies diretas. Configurou-se tambm a luta pela restituio dos direitos civis e
polticos que os governos que se sucederam de 1964 a 1985 primaram por aniquilar,
embora as constituies de 1967 e 1969 registrassem a garantia desses direitos, j
conquistados em perodos anteriores.
O processo de organizao da sociedade brasileira teve papel central no
perodo de transio para a democracia, denominado transio democrtica ou
Nova Repblica, sob a gide do governo civil de Jos Sarney, eleito pelo Colgio
Eleitoral. A reorganizao institucional culminou com a convocao da Assemblia
Nacional Constituinte, em 1986, cuja ao primou-se por uma concepo de
proteo social, na qual os direitos sociais receberam ateno especial (PEREIRA,
2008).
Em face da mobilizao da sociedade, as polticas sociais tornaram-se
centrais na agenda de reformas institucionais que culminaram com a promulgao
da Constituio Federal de 1988, tendo ela includa a assistncia social na condio
de componente da seguridade social e de direito de cidadania, juntamente com a
previdncia social e a sade.
Com a Constituio de 1988, as polticas sociais brasileiras tiveram como
finalidade dar cumprimento aos objetivos fundamentais da repblica. Por intermdio
da garantia dos direitos sociais, buscavam a erradicao da pobreza e a reduo
das desigualdades sociais e regionais. Para tanto, a Constituio Federal de 1988
(BRASIL, 1988) combinou medidas que assegurariam uma srie de direitos sociais,
 25

ao ampliar o acesso da populao a determinados bens e servios pblicos, com

regularidade no valor dos benefcios.
No captulo dos direitos individuais e coletivos, o art. 6 da CF estabelece
como direitos a educao, a sade, o trabalho, o lazer, a segurana, a previdncia
social, a proteo maternidade e infncia e a assistncia aos desamparados.
Estabelece, ainda, no seu art. 7, inciso IV, o salrio mnimo, fixado em lei,
nacionalmente unificado. Significativo ainda foi a vinculao entre o salrio mnimo e
o piso dos benefcios previdencirios e assistenciais permanentes. No caso da
previdncia social, o 5 do art. 201 da Constituio de1988 define que nenhum
benefcio que substitua o salrio de contribuio ou rendimento do trabalho do
segurado ter valor mensal inferior ao salrio mnimo. Em relao assistncia
social, o inciso V do art. 203 garante um salrio mnimo de benefcio mensal
pessoa portadora de deficincia e ao idoso que comprovem no possuir meios de
prover a prpria manuteno ou t-la provida por sua famlia.
Em relao ao financiamento, a Constituio criou o oramento da seguridade
social que passou a contar com uma srie de contribuies sociais. Seu art. 195
dispe que o financiamento ser oriundo de toda a sociedade, de forma direta e
indireta, mediante recursos provenientes dos oramentos da Unio, dos estados, do
Distrito Federal, dos municpios, e de contribuies arrecadadas dos empregadores,
empregados e sobre as receitas de concursos de prognsticos.
A Constituio de 1988, ainda, produziu um novo arranjo das relaes
federativas, respondendo aos anseios por maior descentralizao. A redefinio de
funes e de poderes de deciso entre as unidades federadas, que envolveu
transferncias de recursos da Unio para estados e municpios, teve fortes
consequncias para a dinmica do gasto social brasileiro no decorrer dos anos
1990. Foram redistribudas competncias tributrias entre as esferas
governamentais, beneficiando os estados e, sobretudo os municpios, alm de
ampliar transferncias constitucionais que alteraram a repartio da arrecadao
tributria em favor dessas esferas. A Constituio de1988 deixou um legado a ser
regulamentado por meio de legislao ordinria. Conforme Castro (2009, p. 95),

se por um lado, a Constituio distribuiu receitas entre os entes federados,

por outro lado no tratou adequadamente da distribuio de
responsabilidades relativas aos encargos sociais entre esses mesmos
entes, submetendo legislao ordinria os pontos mais polmicos. Esse
processo gerou desequilbrio e controvrsias que perduraram durante toda
a dcada de 1990.
 26

Esse autor chama a ateno para o perodo seguinte promulgao da

Constituio, em que ocorreu a rearticulao do bloco conservador, que se tornou
mais forte ainda no comeo dos anos 1990, aps a vitria de Fernando Collor de
Melo Presidncia da Repblica nas eleies diretas de 1989. A sua gesto foi
marcada pela ampla abertura da economia nacional ao mercado internacional. No
campo social, essa gesto pode ser caracterizada pela obstruo dos novos direitos
sociais que haviam sido inscritos na Constituio de 1988, aproveitando-se para isso
da tramitao da legislao complementar que consolida preceitos constitucionais.
Valeu-se de veto integral a projetos de lei aprovados pelo Congresso Nacional, por
exemplo, a Lei Orgnica da Sade e a primeira verso da Lei Orgnica de
Assistncia Social (Loas).
Deve-se ressaltar que as definies tomadas pelo governo naquele perodo
esto inseridas em um contexto em que o Brasil se tornou signatrio do acordo
firmado com organismos financeiros internacionais, como o Banco Mundial e o
Fundo Monetrio Internacional (FMI), por meio das orientaes contidas no
Consenso de Washington.6 O conjunto dessas orientaes, inspiradas nas idias
neoliberais impunha uma forte disciplina fiscal, controle da inflao e reduo
drstica da presena do Estado na economia e na sociedade. importante lembrar
que esse processo se iniciou em 1987 durante o governo de Jos Sarney e se
fortaleceu a partir de 1990, nos governos de Fernando Collor e Fernando Henrique
Cardoso.
O impeachment de Collor reduziu temporariamente o processo de
desconstruo da Constituio, mas deixou como herana, na rea social, um
conjunto de programas caracterizados pelos traos de fragmentao, clientelismo,
centralizao dos recursos no plano federal e com baixo poder de combate
pobreza e desigualdade social.
Itamar Franco, Vice-presidente da Repblica, assumiu o governo no final de
1992 e centrou sua ateno no projeto econmico, tentando conter o dficit pblico e
a inflao.

6
Reunio realizada em novembro de 1989 entre os presidentes eleitos da Amrica Latina e os
representantes do Banco Mundial, Fundo Monetrio Internacional e Banco Interamericano de
Desenvolvimento, que entre as reformas de cunho neoliberal prev a realizao de reformas
estruturais para a estabilizao da economia como as privatizaes, a desregulamentao dos
mercados, a descentralizao e a retomada do desenvolvimento (COUTO et al., 2010, p.35)
 27

No que concerne ao campo social, durante esse governo foi aprovada a Lei
Orgnica de Assistncia Social (Loas), em 1993. Essa lei resultou do movimento de
parcela da sociedade e de organismos de classe e da ao do Ministrio Pblico
perante a Unio. Ocorreu ainda a aprovao da legislao da previdncia rural, com
ampliao na cobertura e a agenda social da questo da fome e da misria, sendo
criado o Conselho Nacional de Segurana Alimentar (Consea).
Fernando Henrique foi eleito Presidente da Repblica em 1994, contando com
os resultados colhidos ainda na gesto Itamar Franco, com o plano de estabilizao
econmica, denominado Plano Real.
O governo de Fernando Henrique Cardoso, no primeiro mandato (1995-1998),
caracterizou-se, sobretudo, pela tensa conciliao dos objetivos macroeconmicos
da estabilizao com as metas de reformas sociais, voltadas para a melhoria da
eficincia das polticas pblicas. Os problemas de agravamento da crise fiscal do
Estado, comuns em todo o mundo na dcada de 1990, foram entendidos como
originados por gastos pblicos sociais significativos, gestados de forma excessiva e
com desperdcio de recursos.
No seu primeiro mandato, segundo Pereira (2008), Fernando Henrique
Cardoso mostrou sua identificao com o iderio neoliberal no que ele tinha de mais
ortodoxo, e elegeu como principais alvos de governo a reduo da participao do
Estado na economia e a desregulamentao do mercado. Privatizou empresas
pblicas e cedeu o carter estatal de provedor social iniciativa privada, mercantil e
no mercantil.
Em relao rea social, cabe mencionar a criao do Programa
Comunidade Solidria, no incio do governo. Esse programa segundo Pereira
(2008), fazia parte da estratgia de combate pobreza e se sobrepunha
concepo de assistncia social preconizada na Constituio Federal de 1988 e na
Loas, ferindo os princpios do comando nico e da primazia do Estado na oferta da
proteo social.
O governo Fernando Henrique, apesar dos processos de focalizao e
estabelecimento de parcerias com o setor privado, manteve alguns direitos sociais
bsicos, como a ampliao do acesso ao ensino fundamental com a criao do
Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorizao do
Magistrio (Fundef). O segundo mandato de Cardoso (1999-2002) ocorreu em meio
crise externa do balano de pagamentos, com ainda maior ajuste fiscal, que
 28

focalizava a necessidade de restrio, sobretudo dos gastos sociais. A reduo dos

gastos pblicos poderia ter sido maior se no houvesse um ordenamento jurdico do
sistema de seguridade social, que salvaguarda o regime geral da previdncia, o
Sistema nico de Sade (SUS), o seguro desemprego, o ensino fundamental e a Lei
Orgnica de Assistncia Social (Loas).
Um balano dos oito anos do governo do presidente Fernando Henrique
Cardoso aponta, segundo Couto (2008, p. 150),

um aumento da concentrao de renda, fenmeno muito conhecido no pas;

um altssimo ndice de desemprego; uma tentativa constante de desmontar
os direitos trabalhistas construdos por longas dcadas; um processo de
privatizao intenso; e vrias reformas na Constituio de 1988,
principalmente no que se refere ao campo dos direitos sociais.

No contexto de arrocho salarial, desemprego e desmonte de direitos sociais,

foram realizadas as eleies presidenciais de 2002, nas quais Lus Incio Lula da
Silva foi eleito Presidente do Brasil, representando, nesse momento, o anseio da
classe trabalhadora pela ampliao de direitos e pela manuteno dos j
conquistados.
O governo Lula da Silva assumiu o seu primeiro mandato presidencial em
2003, reconhecendo os inmeros problemas sociais. Dentre os desafios
encontrados merece especial ateno: o combate fome e misria, o combate ao
racismo e s desigualdades raciais, a preservao e o aprofundamento dos avanos
na rea da sade e de assistncia social, o crescimento da taxa de cobertura da
previdncia social, maior integrao das polticas de desenvolvimento e de mercado
de trabalho e, a implementao de uma efetiva poltica de desenvolvimento urbano e
a contnua melhoria da qualidade do ensino.
Como resposta a esses desafios, o governo de Lula da Silva tomou uma srie
de medidas poltico-administrativas, agrupadas da seguinte forma: estruturao da
Poltica Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional, da Poltica de Promoo da
Igualdade Racial, da Poltica da Promoo da Igualdade de Gnero, da Poltica
Integrada de Desenvolvimento Urbano, unificao dos programas de transferncia
de renda, multiplicao de fruns democrticos de deliberao coletiva, criao do
Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social e do Frum Nacional do
Trabalho, promoo da reforma da previdncia e criao do Ministrio de
Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS).
 29

Apesar da reduo de gastos ocorridos no decorrer da dcada, em algumas

reas sociais, surgiram propostas de ampliao de recursos destinados cultura,
direitos humanos e educao, permitindo a criao do Fundo de Manuteno e
Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da
Educao (Fundeb).
Especificamente, em relao s polticas sociais, nos dois mandatos do
Presidente Lula da Silva importante salientar o esforo realizado pelo MDS em
buscar, nos princpios da Constituio Federal e da Loas, as orientaes para
elaborao da Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS), bem como a
operacionalizao desta por meio do Sistema nico de Assistncia Social (Suas).
Consta tambm como avano desse perodo a aprovao, pelo Congresso Nacional,
do direito alimentao como um direito social, e a insero desse campo na
estrutura administrativa do MDS, na tentativa de articulao com outras aes do
referido ministrio.
Merece destaque, de acordo com Sampaio (2010, p. 274), que o
fortalecimento das instncias de participao no processo democrtico do pas tem
resultado na melhoria da democracia representativa e da democracia participativa.
No entanto, as consideraes da autora deixam clara a sua percepo da profunda
desigualdade social no Brasil e da existncia de uma cultura poltica fruto de um
modelo capitalista excludente. Essa cultura, segundo a autora, contribui na
concepo da desigualdade como fenmeno natural da sociedade.
Tratando ainda da desigualdade, h que se considerar estudo de Salama
(2010, p. 305), que afirma: a queda dos ndices de pobreza no Brasil inegvel e,
ocorreu majoritariamente no governo de Lula. No entanto, o autor alega tambm
que esse declnio continua a ser modesto, e a extenso da pobreza ainda muito
elevada em algumas regies do pas.
Nesse sentido, faz-se necessrio o fortalecimento de um modelo de proteo
social no Brasil, que d conta de tratar a questo da pobreza e das desigualdades
sociais, e que se reconhea como um modelo em construo. Conforme explicita
Sposati (2009, p. 17) um modelo por si s no altera o real, pelo contrrio, pode at
ser condicionado e deformado pelo real, caso no se tenha o domnio dos elementos
constitutivos do modelo e das dificuldades a serem enfrentadas.
 30

1.1.1 Seguridade Social: dimenses scio-histricas e terico-conceituais

Para situar o sistema de seguridade social brasileiro, no se pode deixar de

citar a poltica social no contexto das funes do Estado capitalista de produzir,
instituir e distribuir bens e servios sociais categorizados como direitos de cidadania.
Deve-se lembrar que a poltica social integra um complexo poltico
institucional denominado seguridade social que teve inicio na Inglaterra, na dcada
de 1940, e o qual constituiu a base conceitual e poltica do Estado de Bem-estar, ou
do Welfare State, um tipo especfico de Estado protetor.
Acerca da poltica social garantidora de direitos, no contexto de construo do
Welfare State, pode-se dizer que:

trata-se de uma poltica associada a um padro de organizao social e

poltico que, desde os fins do sculo XIX e, mais precisamente depois da
segunda guerra mundial, foi distanciando-se dos parmetros do laissez-faire
e do legado das velhas leis contra a pobreza, para transformar-se no
esquema de proteo social que incumbe ao estado decisiva
responsabilidade pelo bem estar dos cidados. por isso que o estado
capitalista do ps-guerra que passou a ser chamado de estado de bem
estar alm de se envolver com processos de proviso social, tem que
desenvolver uma expressiva atividade regulamentadora que inclui medidas
fiscais e toda uma gama de intervenes que vo desde as leis trabalhistas,
at a garantia do acesso do cidado comum a benefcios e servios de
natureza pblica (GOUGH, 1982, apud PEREIRA, 1998).

Importante tambm a abordagem da poltica social como modalidade de

interveno do Estado no mbito do atendimento das necessidades sociais bsicas
dos cidados, respondendo a interesses diversos. Em outras palavras, a poltica
social expressa relaes, conflitos e contradies que resultam da desigualdade
estrutural do capitalismo. Esses interesses no so neutros e reproduzem desigual e
contraditoriamente as relaes sociais, tendo em vista que o Estado expressa que
os interesses da sociedade e as polticas sociais so intervenes condicionadas
pelo contexto histrico em que se situam. De certo modo, as polticas sociais s
podem ser pensadas politicamente, sempre referidas a situaes concretas e como
parte das respostas que o Estado oferece s expresses da questo social,
situando-se nos interesses de grupos e classes sociais.
A questo social apreendida, de acordo com Iamamoto (2008, p. 27), como

o conjunto das expresses das desigualdades da sociedade capitalista

madura, que tem uma raiz comum: a produo social cada vez mais
coletiva, o trabalho torna-se mais amplamente social, enquanto a
apropriao dos seus frutos mantm-se privada, monopolizada por uma
parte da sociedade.
 31

Sua gnese pode ser situada no incio do sculo XIX, na Europa Ocidental,
durante os primeiros anos do processo de industrializao, com preciso por volta
de 1830, perodo que Castel (2008) denomina ameaa de fratura7, representada
pelos proletrios das concentraes industriais.
De acordo com Pereira (1998), a formao de uma classe de assalariados
industriais, no sculo XIX, com a sua misria material e moral, sua conscincia de
classe e seus movimentos reivindicatrios na Europa continental, determinou, em
grande parte, o surgimento da legislao social e de um conjunto de medidas de
proteo social que passou a constituir, entre os anos 1940 e 1970, os pilares do
Welfare State, a saber: polticas de pleno emprego, servios sociais universais,
extenso da cidadania e estabelecimento de um padro socioeconmico,
considerado condigno pela sociedade, abaixo do qual a ningum seria permitido
viver.
A proteo social, organizada a partir do sculo XIX nos pases ocidentais,
instituiu no apenas benefcios e servios pblicos, mas os associou a um sistema
de obrigaes jurdicas que acabou por dar origem a novos direitos na esfera
pblica: os direitos sociais.
Pereira (1998) explicita que, para se delinear um sistema de seguridade
social, foi necessrio que um conjunto de polticas extrapolasse o contrato de seguro
para a segurana sem contrato, que caracterizou mais fortemente a concepo de
seguridade social inaugurada nos anos 1940. Com base nessa concepo mais
ampliada, em que se privilegiaram os direitos de cidadania, fortaleceu-se a idia de
contrapor-se noo do seguro, inaugurada na Alemanha por Otto Von Bismarck.
Nas sociedades modernas, a origem e organizao dos sistemas de proteo
social estiveram ancoradas na cobertura de riscos relativos perda temporria ou
permanente da capacidade do indivduo para o trabalho. Sob a matriz do trabalho,
em um cenrio de crescimento econmico e pleno emprego na Europa desde a
segunda Guerra Mundial at os anos 1970, a aquisio de protees era feita com a
inscrio dos indivduos como trabalhadores em instncias de organizao coletiva,
protagonizando importantes lutas pela garantia de direitos sociais. Com substantiva

7
Termo usado por Castel (2008), para explicar movimento representado pelos proletrios das
primeiras concentraes industriais que acampam na sociedade industrial sem estarem nela
encaixados, integrados. So as populaes flutuantes, miserveis, no socializadas, cortadas de
seus vnculos rurais e que ameaam a ordem social, seja pela violncia revolucionria, seja como
uma contaminao da misria.
 32

regulao estatal no mbito econmico e poltico - seja de acesso renda por meio
do trabalho, seja de acesso a servios sociais a todos os cidados mediante as
polticas sociais - os sistemas de proteo social na Europa, decorrentes dos
Estados de Bem-estar Social ou Welfare State estavam sustentados na premissa do
equilbrio econmico em direo ao restabelecimento da acumulao capitalista.
De acordo com as formulaes citadas, com uma viso de proteo social
no contratual, a concepo de seguridade do ps-guerra apresenta as seguintes
caractersticas: integrao do seguro, benefcios e servios sociais mediante gesto
unificada, universalizao da cobertura, valendo-se da assistncia social para
incorporar no sistema os no contribuintes e preveno de riscos, infortnios e
incertezas futuras, alm de compensao de perdas e danos do presente.
Estudos de Esping-Andersen (1991) afirmam que um fato histrico que a
construo do Welfare State dependeu da edificao de coalizaes polticas e que
estas foram mais decisivas nesse processo do que as fontes de poder de qualquer
classe isoladamente. O autor defende que uma teoria do desenvolvimento do
Welfare State deve considerar a existncia de trs fatores: a natureza da
mobilizao de classe (sobretudo da classe trabalhadora), as estruturas de
coalizao poltica de classe e o legado histrico da institucionalizao do regime.
No mesmo raciocnio, Behring e Boschetti (2008, p. 64) expressam que o
surgimento das polticas sociais foi gradual e diferenciado entre os pases,
dependendo dos movimentos de organizao e presso da classe trabalhadora, do
grau de desenvolvimento das foras produtivas e das correlaes e composies de
fora no mbito do Estado.
Nesse sentido, pode-se compreender que o modelo de proteo social
universal, representado pela seguridade social, no substituiu o modelo anterior do
seguro social. A experincia internacional mostra que o conjunto dos pases
oferecem respostas diferentes s demandas por proteo social, instituindo modelos
distintos. Esping-Andersen (1991) classifica essas experincias em trs grandes
grupos, identificados como liberal, conservador ou corporativo e social-democrata.
Os anos 1970 foram marcados, contudo, pela ocorrncia de mudanas nas
condies sociais, polticas e econmicas em que a proposta de Estado de Bem-
estar Social foi gestada e desenvolvida. A crtica neoliberal atribuiu como
determinante pela crise no capitalismo os Estados de Bem-estar Social, que
considerou excessivamente generosos na concesso de benefcios e direitos.
 33

A esse respeito, Pereira (1998) aponta que o padro de organizao

institucional e poltica, que integrou o contrato ao status de cidadania e permitiu aos
trabalhadores e aos pobres obter ganhos relativos em sua luta endmica contra o
capital, teve significativa expresso s at os anos 1970. A partir de ento, a
seguridade social e a poltica social do ps-guerra sofreram fortes abalos em suas
concepes e propostas e foram confrontadas com o retorno do iderio liberal,
determinando, assim, o colapso do modelo keynesiano8 de regulao econmica e
social.
Acerca desse assunto, estudos de Jaccoud (2009) expressam que, em que
pese o anncio de crises e mesmo de falncia das experincias de proteo social
no plano internacional, esses diferentes modelos continuam atuantes, apesar das
reformas promovidas nas ltimas duas dcadas.
Nos pases centrais do capitalismo, que, de acordo com Viana (2007)
apresentavam um sistema de proteo social ampliado, tendo incorporado os
direitos sociais, alm dos chamados direitos individuais: civis e polticos, e com
polticas de pleno emprego, a introduo do ajuste neoliberal enfrentou resistncia
para sua implantao. J nos pases perifricos, nos quais a proteo social no
estava consolidada nem universalizada, observou-se um enfraquecimento dos
direitos sociais e um deslocamento do atendimento das demandas sociais para a
iniciativa privada, delineada pela caridade e pelo mrito.
As mudanas no modelo de proteo social so implantadas, segundo
Yazbek9, por meio de uma reverso poltica conservadora que corroeu as bases dos
respectivos sistemas e redirecionou as intervenes do Estado no mbito da
produo e da distribuio da riqueza social. No tocante interveno do Estado,
observa-se a prevalncia de polticas de insero focalizadas e seletivas para as
populaes mais pobres, em detrimento de polticas universalizadas para todos os
cidados. Ou ainda, pode-se voltar a poltica para o que Viana (2007) denomina
pluralismo de bem-estar, em que a centralidade da proposta plural ou mista consiste
na nfase dada competio privada, autodependncia, autoajuda, ajuda

8
Modelo de regulao econmica e social baseado na doutrina do economista ingls JOHN Maynard
Keynes, a qual defendia que o Estado deveria intervir na economia para garantir um alto nvel de
demanda agregada (conjunto de gastos dos consumidores, dos investidores e do poder pblico) por
meio de medidas macroeconmicas, que incluam o aumento da quantidade de moedas, a repartio
de rendas e o investimento pblico suplementar (Pereira, 2008, p.112).
9
Ver artigo Estado e Polticas Sociais. Disponvel em: http://www.ess.ufrj.br/ejornal/inde.php/
praiavermelha/article/viewFile/39/24. Acesso em: 14 nov. 2011.
 34

mtua e s responsabilidades comunitrias e familiares para justificar a retirada do

Estado da proviso social pblica.
No Brasil, no primeiro momento, como nos pases da Europa, os direitos
organizaram-se pela via do seguro social, que possibilitou acesso a uma renda nos
casos em que o risco de doena, invalidez, velhice e desemprego impedia o
trabalhador de suprir, pelo seu trabalho, a sua subsistncia. Castel (2009, p. 382)
registra que o seguro atualiza o momento de solidariedade, pois permite que o risco
individual seja enfrentado pela participao no coletivo.
A configurao do sistema de proteo social brasileiro e dos direitos sociais
foi marcada por um conceito de cidadania diverso daquele que constituiu o Estado
de Bem-estar Social Europeu, em que a defesa por melhores condies de vida para
toda a sociedade esteve na pauta dos movimentos revolucionrios do final do sculo
XIX e at dos movimentos sindicais, tendo sido relativamente incorporada na
constituio dos Estados de Bem-estar Social. No Brasil, essa luta foi mediada pela
inscrio dos trabalhadores no processo de industrializao do pas, dcada de
1930, em um Estado com padro de interveno concentrado no financiamento da
acumulao e da expanso do capital, em detrimento da consolidao de
instituies democrticas e da institucionalizao do acesso pblico a bens, servios
e direitos bsicos de extensas camadas da populao trabalhadora.
De acordo com Draibe (1990), entre os anos 1930 e 1970, construiu-se e se
consolidou institucionalmente no Brasil um determinado tipo de Welfare State. A
autora ainda classifica o modelo brasileiro at a dcada de 1980, como do tipo
meritocrtico-particularista, em razo da inexistncia de mnimos sociais extensivos
a todos os cidados, o que influencia os mecanismos que operam por meio das
polticas sociais. Segundo essa autora, a partir de 1980, contando com uma
perversa estrutura de emprego e salrio e uma moldagem de cunho meritocrtico, o
modelo aproximou-se de uma identificao com o modelo residual.
Ainda que no Brasil medidas de proteo social tenham se iniciado por volta
de 1888, s com a promulgao da Constituio Federal, em 1988, que o conceito
de seguridade social ganhou substncia e visibilidade. Segundo Pereira (1998),
desde ento, a proteo social efetivada pelo Estado desvinculou-se do formato
contratual/contributivo que caracteriza a previdncia social, para assumir escopo
mais amplo, incluindo a sade, como uma poltica universal e a assistncia social
aos segurados pobres e aos no segurados.
 35

De acordo com Castel (2008), as perspectivas de uma sociedade que no

chegou a se desenvolver como sociedade salarial esto presentes no Brasil e em
outros pases da Amrica Latina, pois, neles, as protees no atingiram a mesma
sistematizao que na Europa e, sem dvida, degradam-se mais rapidamente.
Embora se constate a existncia de diversos modelos de proteo social,
conforme a orientao econmica e poltico-ideolgica de cada pas e a correlao
de foras presente em torno do processo de produo e distribuio dos bens
produzidos, todos apontam para a proteo social como uma poltica social voltada
para a reproduo social da totalidade da classe trabalhadora.
A esse respeito, Raichelis (2008, p. 69) explicita:

Ao contrrio do que aconteceu historicamente com o capitalismo nos pases

centrais, o Estado nos pases perifricos, e o brasileiro em particular, no
criou condies para a reproduo da totalidade da fora de trabalho, nem
estendeu direitos de cidadania ao conjunto da classe trabalhadora,
excluindo imensas parcelas da populao do acesso s condies mnimas
de sobrevivncia.

Paiva (2006) expressa que toda sociedade se organiza em torno da estrutura

de produo das riquezas e das formas como elas so distribudas. A sociedade
brasileira, em seu modelo econmico capitalista de tipo perifrico e dependente,
muito singularmente, responde s contradies advindas das relaes sociais, no
mbito da luta de classes, nutridas pelo processo de explorao capitalista e pelas
relaes de propriedade e de poder sobre as quais ela se assenta. As histricas
estruturas de poder poltico e econmico estabelecem padres extremamente
injustos de usufruto da riqueza coletivamente construda, alm do processo cada vez
mais excludente de acesso ao trabalho formal assalariado.
Desse modo, para pensar um modelo de proteo social no Brasil que possa
intervir nas estruturas injustas construdas aos longos dos anos, deve-se segundo
Paiva (2006, p. 7)
pensar as polticas sociais para alm do horizonte da mera estratgia de
acomodao de conflitos requer referenci-la no processo de disputa
poltica pelo excedente econmico real pelas massas historicamente
expropriadas, de maneira a que ela no possibilite somente reduzir as
manifestaes mais agudas da pobreza, atravs da ampliao dos servios
sociais bsicos e do seu acesso, mas, sobretudo permitir que a poltica
social torne-se um instrumento de transformao social que mobiliza e
organiza as massas a partir de seus interesses mais fortes. Insistir na
densidade poltica emancipatria das polticas sociais na sua condio de
mecanismos estratgicos de distribuio das riquezas produzidas
coletivamente tem por objetivo alertar para a necessidade e potencialidade
de uma radical democratizao dos modelos institucionais nas diferentes
reas de atuao setorial, no conjunto das medidas de proteo social.
 36

O Brasil, no final do sculo XX, conviveu com o agravamento da questo

social, aprofundada pelos altos ndices de desemprego, pelo crescimento da
pobreza e da desigualdade social, herdados do modelo de desenvolvimento
econmico adotado no pas.
oportuno ressaltar que, ao passo que na Europa, o Estado de Bem-estar
Social, em suas diversas formas de realizao, desenvolveu-se com base em um
pacto poltico, em que movimentos sindicais protagonizaram a luta por direitos
sociais, no Brasil, os movimentos sociais impulsionaram a construo de um modelo
de regulao social que buscou vincular democracia e cidadania, configurando o
processo de redemocratizao do pas nos anos 1980, objetivado na Constituio
Federal de 1988.
Na dcada de 1980, ganharam vida processos democratizadores, em que foi
possvel observar mudanas decorrentes do protagonismo de novos sujeitos sociais
sados das lutas pela reproduo social e transformados em interlocutores no campo
de definies das polticas pblicas. Estes novos personagens que entram na cena
poltica, organizados em mltiplos espaos, redefiniram o cenrio das lutas sociais
no Brasil, apresentando desdobramentos importantes no encaminhamento das
aes coletivas na dcada de 1990.
A Constituio de 1988 foi elaborada com intensa participao popular.
Naquele momento, a sociedade, em luta coletiva, buscava a consolidao da
democracia, conforme podemos observar na anlise de Faleiros (1999, p. 49):

A conjuntura econmica j se demarcava pela inflao, divida pblica

acentuada, mas a sociedade emergiu com fora inusitada dos pores da
represso com manifestaes de rua, formao de comits, articulao de
organismos, estruturao de abaixo assinados, organizao de lobbies.
Fizeram-se ouvir vozes de mulheres, ndios, negros, alm de empresrios,
setores especficos de empresas, ruralistas, evanglicos na disputa por
seus interesses na Assemblia Nacional Constituinte. Houve mais de 383
grupos ou lobbies atuantes.

Faleiros (1999) tambm destaca a atuao dos lobbies e a presso da ala

conservadora do Congresso Nacional que articulou um bloco chamado centro, para
opor-se aos direitos sociais e para defender os interesses da classe dominante. Por
isso, cada artigo da Carta Constitucional de 1988 foi resultante de disputa e
negociao entre os blocos de foras e expressou as contradies da sociedade
brasileira.
 37

A aprovao da Constituio Federal de 1988 representou avanos para a

construo da assistncia social como poltica pblica e de primazia do Estado.
Instituiu a seguridade social com base em trs polticas: a assistncia social, a
previdncia social e a sade. No entanto, de acordo com Yazbek (2009, p.11):

No podemos esquecer as ambiguidades que marcaram o contexto de

emergncia da seguridade social brasileira, que surge no pas na
contraditria dinmica e impacto das polticas econmicas neoliberais, que
colocam em andamento processos desarticuladores de desmontagem de
direitos e de retrao dos investimentos pblicos no campo social.

Nesse contexto a assistncia social foi includa na seguridade social, portanto,

no campo de direitos de proteo social, demandando, no entanto, a
regulamentao que garanta a sua efetivao.
A Constituio Federal de 1988 apresenta uma nova concepo para a
assistncia social brasileira, includa no mbito da seguridade social e
regulamentada pela Lei Orgnica de Assistncia Social (loas) - Lei n 8.742, de 7 de
dezembro de 1993. Como poltica social pblica, a assistncia social inicia seu
trnsito para o campo dos direitos, da universalizao do acesso e da
responsabilidade estatal.
De acordo com o artigo 194 da CF de 1988, a Seguridade Social
compreende um conjunto integrado de aes de iniciativa dos poderes pblicos e da
sociedade destinadas a assegurar os direitos relativos Assistncia Social,
Previdncia Social e Sade (BRASIL, 1988).
Em que pesem os avanos contidos na Constituio Federal de 1988, em
relao ao sistema de seguridade social no Brasil, Pereira (1998, p.66) expe:

O conceito de seguridade social abraado pela Constituio Federal

brasileira de 1988 restrito e acanhado, se comparado com esquema
concebido por Beveridge, em 1942. Assim, enquanto o esquema
beveridgiano incluiu, ao lado de um programa unificado e amplo de seguros
social, a sade, a assistncia, a reabilitao, a penso s crianas, o
treinamento profissional e a sustentao ao emprego, o esquema brasileiro
restringe-se previdncia, sade e assistncia social.

Pereira (1998) ainda explicita em seu estudo que, no caso brasileiro, as trs
reas da seguridade social no foram unificadas e nem organizadas de forma
concertada. Cada poltica funciona isoladamente concorrendo com as demais, em
razo do processo de regulamentao que no se baseou no conceito de
 38

seguridade social para a elaborao de leis especficas e se perdeu a referncia

bsica das partes, integrantes de um sistema maior.
A Loas, aprovada em dezembro de 1993, rompeu com a viso
assistencialista, abrindo possibilidades de desenvolvimento da autonomia e do
protagonismo dos sujeitos, por meio das oportunidades de acesso a benefcios e
servios.
De acordo com o art. 1 da Loas (BRASIL, 2007):

a Assistncia Social, direito do cidado e dever do Estado, poltica de

Seguridade Social no contributiva, que prev os mnimos sociais, realizada
atravs de um conjunto integrado de aes de iniciativa pblica e da
sociedade, para garantir o atendimento s necessidade bsicas.

O art. 6 da Loas organiza as aes na rea de assistncia social em sistema

descentralizado e participativo, construdo pelas entidades e organizaes de
assistncia social, abrangidas por esta lei, que articula meios, esforos e recursos, e
por um conjunto de instncias deliberativas compostas pelos diversos setores
envolvidos na rea.
Em relao ao campo da assistncia social, o governo Itamar Franco, aps
aprovao da Loas, encaminhou, depois de muita presso da sociedade civil, a
criao do Conselho Nacional de Assistncia Social (Cnas).
A instalao do Cnas, em 1994, aps longo processo de lutas que envolveu
diversificado conjunto de agentes e entidades atuantes na rea da assistncia
social, apesar dos desafios, dificuldades e morosidades, representou a
concretizao de um dos principais mecanismos democratizadores propostos na
Loas. O Cnas substituiu o antigo Conselho Nacional de Servio Social (CNSS)
herdando dele, no entanto, segundo Raichelis (2008, p. 138) uma pesada herana
cartorial.
A conformao jurdico-institucional do Cnas, com base no texto
constitucional e na Lei Orgnica de Assistncia Social, expressa uma conquista
democrtica no campo da assistncia social. Sua constituio paritria e deliberativa
adquire relevncia diante das experincias anteriores dos conselhos, sobretudo a do
antigo Conselho Nacional de Servio Social, crivado pelo clientelismo, cartorialismo
e corrupo.
A valorizao da participao social como presena democrtica dos
cidados no processo de formulao e nas instncias de controle das polticas
 39

pblicas enfatizada nas diferentes concepes de polticas sociais pblicas. A

ampliao da presena de setores populares e dos movimentos sociais tinha como
perspectiva o aumento do espao poltico para a discusso sobre o quadro de
desigualdade existente no pas, bem como o aumento das demandas sociais e o
controle sobre os recursos pblicos. Nesse sentido, importante destacar o que
sinaliza Behring (2008, p.178):

Os conselhos tm grandes potencialidades como arenas de negociaes de

propostas e aes que podem beneficiar milhes de pessoas e aprofundar a
democracia. Porm, tm tambm dificuldades para a realizao dos
sentidos da participao e do aprofundamento relativo socializao da
poltica.

Mesmo com a vigncia da Loas e com o Conselho Nacional de Assistncia

Social j instalado e funcionando, o governo Fernando Henrique Cardoso criou um
programa paralelo, o Programa Comunidade Solidria 10, institudo pela Medida
Provisria n 813/95, de 1 de janeiro de 1995 (BRASIL, 1995). A criao desse
programa introduziu um duplo comando na assistncia social, e as orientaes
dessa poltica passaram a ter concepo diversa da contida na Loas. Na prtica, a
instalao do Programa Comunidade Solidria retardou os avanos previstos
constitucionalmente, uma vez que, na sua essncia, est o projeto de Estado
mnimo, de orientao neoliberal.
A Medida Provisria n 813/1995, dentre outras definies, extinguiu a
Fundao Legio Brasileira de Assistncia (LBA), o Centro Brasileiro para a Infncia
e Adolescncia (CBIA) e o Ministrio do Bem-estar Social (MBES). A assistncia
social, por meio dessa medida, passou a ser administrada pela Secretaria de
Assistncia Social (SAS) do Ministrio de Previdncia e Assistncia Social (MPAS).
O desenvolvimento das polticas sociais brasileiras tem sido tensionado pela
contradio, que de um lado, mostra os avanos do processo de democratizao do
Estado e da sociedade, com a institucionalizao dos direitos sociais, e, de outro, as
transformaes por que passa a sociedade, decorrentes das questes econmicas,
mais especificamente a globalizao da economia, cujas transformaes fragilizam a
efetivao das polticas sociais que visam o combate das desigualdades sociais. A
globalizao aqui entendida, segundo Yazbek (1998, p. 51), como um fenmeno

10 O Programa Comunidade Solidria tinha como objetivo coordenar aes governamentais, visando
o atendimento da parcela da populao que no dispe de meios para prover suas necessidades
bsicas, em especial o combate fome e pobreza, conforme artigo 12 da MP n 813/95
(BRASIL,1995).
 40

mitificado e ideologizado que comporta fraturas e contradies, mas inegavelmente

um processo com caractersticas prprias na perspectiva de adequao nova
tendncia expansiva do capital.
Na dcada de 1990, fortaleceu-se um projeto de participao social ancorado
menos na politizao das demandas sociais e na ampliao de sua presena no
espao pblico e mais no ativismo civil, voltado para a solidariedade social. As
orientaes sobre a poltica de assistncia social nesse perodo caracterizaram-se
pela defesa de alternativas privatistas, que envolviam a famlia, as organizaes
sociais e a comunidade em geral.
Aps a instalao do Cnas e no decorrer dos oitos de governo do Presidente
Fernando Henrique Cardoso, foram realizadas trs conferncias nacionais de
assistncia social, duas delas ocorreram na dcada de 1990: a primeira conferncia,
em 1995, a segunda em 1997, e a terceira, j em 2001.
A expresso do descontentamento com os rumos da poltica de assistncia
social, adotada pelo governo, fez-se presente j na I Conferncia Nacional de
Assistncia Social, por meio de deliberaes: pela extino do Programa
Comunidade Solidria e de outros que atuavam paralelamente assistncia social.
Props-se a implantao do comando nico, preconizado pela Loas, um indicativo
para a definio de mnimos sociais previstos na Loas, a implementao de projetos
de enfrentamento da pobreza, e a primazia do Estado na implementao da
assistncia social, no qual o setor privado teria um papel complementar (Relatrio
das deliberaes da I conferncia)
Em 1998, aps a II Conferncia Nacional, foi aprovada a Primeira Poltica
Nacional de Assistncia Social, formulada no governo Cardoso, sendo ela alvo de
muitas crticas, em razo do direcionamento poltico-ideolgico adotado neste
governo com a instituio do duplo comando na assistncia social, quando criou o
Programa Comunidade Solidria e transferiu a responsabilidade de programas e
servios para a sociedade civil. Ainda que nesse perodo de governo a conduo da
poltica de assistncia social tenha se mostrado equivocada, a criao das
Comisses Intergestores Bipartites (nas esferas estaduais) e Tripartite (na esfera
federal) representou uma conquista para a participao democrtica na gesto da
referida poltica.
Apesar de provenientes de um perodo prdigo em mobilizaes, que
propiciaram algumas conquistas na rea dos direitos sociais, nesse perodo os
 41

movimentos sociais e organizaes da classe trabalhadora no lograram xito em

termos de ampliao desses direitos, conforme expressa Couto (2008, p.181):

Os compromissos assumidos pelo governo Fernando Henrique Cardoso em

nvel internacional encaminharam um projeto muito pouco permevel ao
Controle Social e implementao de uma esfera pblica onde o campo
dos direitos conseqncia do embate estabelecido publicamente. No
campo de Assistncia Social, o carter universalizante trocado por
polticas residuais, clientelistas, como as do Programa Comunidade
Solidria. Os mecanismos de controle social so dificultados, pois as
decises das conferncias nacionais de Assistncia Social, bem como as
dos conselhos, pouco foram ouvidas nos encaminhamentos da poltica.

A experincia acumulada de outras Conferncias, o amadurecimento poltico

advindo dos movimentos pela conquista de direitos e a eleio de 2002 que elegeu
Lus Incio Lula da Silva Presidente da Repblica, reforaram a participao social
em instncias de controle social e fizeram com que a realizao da IV Conferncia
Nacional de Assistncia Social, em dezembro de 2003, tivesse a participao efetiva
de 1.035 pessoas, dentre representantes de entidades governamentais e civis,
representantes do Conselho Nacional, convidados, palestrantes e relatores
(Relatrio da IV Conferncia Nacional de Assistncia Social, 2003).
A referida Conferncia foi o momento culminante de um amplo processo de
debate, de avaliao e de proposio desencadeado pelas conferncias municipais
e estaduais, movimento que abrangeu cerca de 30 mil pessoas. O eixo central tinha
como tema a assistncia social como poltica de incluso: uma nova agenda para a
cidadania 10 anos de Loas. Os painis, grupo e debates tinham como pressuposto
o reconhecimento coletivo do direito igualitrio de todos os indivduos sociais,
visando o exerccio da cidadania, e, consequentemente, buscando a erradicao de
pobreza, a reduo de desigualdade social e o combate excluso social. Essa
conferncia, segundo os organizadores, teve um significado especial por ser
construda sob as inspiraes de um governo que conclamou e possibilitou a
participao popular.
A IV Conferncia Nacional de Assistncia Social constituiu-se em um marco
histrico, pois aprovou uma nova agenda para o reordenamento de aes
descentralizadas e participativas da assistncia social no Brasil e apontou como
principal deliberao a construo da Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS)
e sua implementao por meio do Sistema nico de Assistncia Social (Suas),
modelo de gesto para todo o territrio nacional. O Suas integra os trs entes
 42

federados e objetiva consolidar um sistema descentralizado e participativo, requisito

essencial da Loas para dar efetividade assistncia social como poltica pblica.
Nesse contexto, a assistncia social tem empreendido grandes esforos para
sua regulao e normatizao, criando condies para a institucionalizao e sua
integrao em um sistema de proteo social brasileiro. Situada no campo das
polticas sociais pblicas, expressa uma das mediaes para ampliao do acesso
aos direitos sociais de segmentos que deles nunca usufruram.
Para a assistncia social, essas providncias significam retir-la do campo da
ajuda e do clientelismo para inseri-la no campo dos direitos de cidadania, alterando
profundamente as referncias conceituais e superando formas tradicionais de
organizao e oferta dos servios socioassistenciais11. O que se expressa na
constituio de novo marco regulatrio da assistncia social, contedo de anlise do
prximo captulo.

11
A respeito desse assunto, consultar: PEREIRA, Potyara. A. P. A assistncia social na perspectiva
dos direitos: critica aos padres dominantes de proteo aos pobres no Brasil. Braslia: Thesaurus,
1996; RAICHELIS, Raquel. Esfera pblica e conselhos de assistncia social: caminhos da construo
democrtica. 5. ed. So Paulo: Cortez, 2008; SPOSATI, Aldaza de Oliveira et al. Assistncia na
trajetria das polticas sociais brasileiras: uma questo em anlise. 10. ed. So Paulo: Cortez, 2008;
YAZBEK, Maria Carmelita. Classes subalternas e assistncia social. 7. ed. So Paulo: Cortez, 2009.
 43

CAPTULO 2
O NOVO MARCO REGULATRIO DA ASSISTNCIA SOCIAL

2.1 A proteo social na Poltica Nacional de Assistncia Social

A caracterizao da assistncia social como poltica pblica de seguridade

social e sua configurao em uma poltica nacional, formulada durante o governo
Lula da Silva, deve, sem dvida, referenciar-se no tempo presente e no contexto
sociopoltico atual, sem perder de vista a processualidade histrica estrutural das
polticas sociais em geral.
A poltica de assistncia social, como forma tradicional de interveno do
Estado no enfrentamento das expresses da questo social, deve ser apreendida no
ngulo das determinaes econmicas e polticas, com base na relao que o
Estado estabelece com a sociedade, no marco das exigncias do processo de
acumulao do capitalismo e das lutas das classes trabalhadoras pela conquista e
garantia efetiva de direitos sociais. Dessa forma, pensar a poltica de assistncia
social afastada de formas reducionistas e fragmentadas significa situ-la no
movimento histrico-dialtico da sociedade, o que passa pelas configuraes que o
Estado assume historicamente, bem como pela fora poltica produzida pelos
movimentos reivindicatrios organizados no interior da sociedade civil.
De acordo com Alves (2009), pode-se dizer que as polticas sociais fundam-
se no s pelo agravamento das expresses da questo social, na transio do
capitalismo concorrecional para o capitalismo monopolista, perodo situado na
passagem do sculo XIX para o sculo XX, como tambm pela nova configurao
dos movimentos sociais, que se mostram mais organizados politicamente.
 44

Conforme Paiva (2006), no Brasil e em outros pases da Amrica Latina, com

formaes sociais perifricas do sistema capitalista mundial, as modalidades de
acumulao e de explorao da fora de trabalho sobrepem novas contradies
j conhecida impossibilidade de o capitalismo organizar adequadamente os
mercados acesso pleno ao trabalho e renda digna na produo de seu
desenvolvimento, reproduzindo, em escala crescente, o pauperismo.
Como resposta s desigualdades sociais provocadas pela expanso do
sistema capitalista, que reconhece o crescimento da pobreza como consequncia
inerente e necessria ao desenvolvimento econmico, a classe trabalhadora
organiza-se em movimentos populares para reivindicar melhores condies de vida,
o que configura uma ameaa crescente ordenao social constituda pelas
convenincias do sistema vigente. Nesse sentido, Alves (2009) explicita que o
Estado chamado a garantir sua hegemonia ideolgica, poltica e econmica por
intermdio das polticas sociais, as quais se apresentam como meras concesses,
mas, na verdade, so conquistas histricas do movimento popular, organizado, e se
constituem em direitos de cidadania, apesar de sua funcionalidade ao capital.
No Brasil, pode-se dizer que a interveno do Estado no que se denomina de
expresso da questo social deu-se a partir de 1930. De acordo com estudo de
Sposati et al. (2008, p. 41),

no caso brasileiro possvel afirmar, salvo excees, que at 1930 a

conscincia possvel em nosso pas no apreendia a pobreza enquanto
expresso da questo social. Quando esta se insinuava como questo para
o estado, era de imediato enquadrada como caso de polcia e tratada no
interior de seus aparelhos repressivos. Os problemas sociais eram
mascarados e ocultados sob forma de fatos espordicos e excepcionais. A
pobreza era tratada como disfuno pessoal dos indivduos e a
competncia para cuidar de tal fenmeno era colocada para a rede de
organismos de solidariedade social da Sociedade Civil, em especial queles
organismos atrelados s igrejas de diferentes credos.

At ento, os organismos da rede de solidariedade social das sociedades que

prestavam ajuda aos desamparados mantinham a compreenso da assistncia
como um gesto de benevolncia e caridade em relao aos prximos.
A partir de 1930, o Estado brasileiro, no governo de Getlio Vargas, passou a
responsabilizar-se pelas mediaes das relaes entre capital e trabalho, criando
nesse mesmo ano, o Ministrio do Trabalho, Indstria e Comrcio. Esse ministrio
tinha como funo fiscalizar, ordenar e controlar as aes da fora de trabalho.
 45

Progressivamente, o Estado passou a reconhecer a questo social como uma

questo poltica e que precisava ser resolvida sob sua direo.
Paralelamente responsabilizao do Estado pela questo social, o Servio
Social foi implantado no Brasil (So Paulo), em 1936 12, pelo Centro de Estudos e
Ao Social (Ceas), um dos promotores da Ao Catlica de So Paulo. Uma das
grandes preocupaes do Ceas, at ento, era a problemtica operria.
Desse modo, registra-se que as polticas sociais constituem-se, ento, uma
das atribuies do Estado capitalista de oferecer bens e servios sociais, uma forma
de enfrentamento do processo de pauperizao das classes trabalhadoras e, ainda,
a garantia da manuteno e reproduo social da ordem vigente. Assim, de acordo
com Faleiros (2009, p.64), a poltica social uma gesto estatal da fora de
trabalho, articulando as presses e movimentos sociais dos trabalhadores com as
formas de reproduo exigidas pela valorizao do capital e pela manuteno da
ordem social.
A literatura existente sobre Poltica Social no Brasil aponta a sua pouca
efetividade e sua subordinao aos interesses econmicos dominantes, o que revela
uma incapacidade de interferncia no perfil de desigualdade e pobreza existentes na
sociedade brasileira. A esse respeito, Couto, Yazbek e Raichelis (2010, p. 32-33)
assinalam:

No caso da Assistncia social o quadro ainda mais grave. Apoiada por

dcadas na matriz do favor, do clientelismo, do apadrinhamento e do
mando, que configurou um padro arcaico de relaes, enraizado na cultura
poltica brasileira, esta rea de interveno do Estado caracterizou-se
historicamente como no-poltica, renegada como secundria e marginal no
conjunto das polticas pblicas.

No Brasil, a inscrio da assistncia social no campo governamental realizou-

se com a instituio do Conselho Nacional de Servio Social (CNSS), em 1938, e
com a criao da Legislao Brasileira de Assistncia Social (LBA), em 1942. A LBA
assegurava estatutariamente sua presidncia s primeiras damas da Repblica e
representava a simbiose entre a iniciativa privada e a pblica. Desenvolvia suas

12
A primeira Escola de Servio Social do Brasil foi criada pelo Centro de Estudos e Ao Social
(Ceas), em 1936, em So Paulo, como fruto de uma iniciativa do movimento catlico laico e como
resposta a uma demanda do Estado. criao da primeira escola, precederam atividades do Ceas
que exigiam formao tcnica especializada de quadros para a ao social e a difuso da doutrina
social da igreja, levando formao da juventude feminina catlica, constituda a partir dos centros
operrios e de crculos de formao para moas. Com base nos esforos desenvolvidos por esse
grupo e o apoio da hierarquia, foi fundada a Escola de Servio Social de So Paulo (IAMAMOTO,
2008. p.173 - 174). A esse respeito tambm se pode consultar estudos de Miguel (2005 p.26-32).
 46

atividades por meio de convnios firmados predominantemente com entidades

privadas Programas de Assistncia Criana, Nutrio Materno- Infantil, aes de
legalizao jurdica dos cidados, assistncia aos idosos, s pessoas com
deficincia, bem como programas de educao para o trabalho, destinados
populao em situao de pobreza e desemprego.
Pode-se dizer que a assistncia social no Brasil se desenvolveu mediada por
organizaes sem fins lucrativos ou por voluntrios, em um obscuro campo de
publicizao do privado, sem delinear claramente o que nesse campo era pblico ou
era privado. A esse respeito, Raichelis (1998, p.79) expressa que,

na histria poltica brasileira, a Assistncia Social no foi concebida como

rea de definio poltica, constituindo-se num mix de aes dispersas e
descontnuas de rgos governamentais e instituies privadas, compondo
um universo multifacetado de prticas sociais nas quais transparecem as
contradies e interpenetraes entre o estatal e o privado.

A identificao da assistncia social com a filantropia e a benevolncia

comum na sociedade brasileira. Entendidas como expresses de altrusmo,
solidariedade e ajuda ao outro envolvem desde atitudes ocasionais at formas
institucionais praticadas por organizaes sem fins lucrativos, ou, no campo poltico,
como forma de troca de favores, tanto pelo primeiro-damismo, como por concesses
de benesses por representantes polticos.
Em consonncia com essa identificao de benevolncia, Mestriner (2011, p.
14) afirma:

assistncia, filantropia e benevolncia tm sido tratadas no Brasil como

irms siamesas e substitutas uma da outra. Entre conceitos, polticas e
prticas, tem sido difcil distinguir o compromisso e competncias de cada
uma destas reas, entendidas como sinnimos, porque de fato escondem
na relao estado-sociedade a responsabilidade pela violenta desigualdade
social que caracteriza o pas.

De acordo com estudos de Sposati (2008), as polticas sociais aparecem sob

forma de salrio indireto que, na perspectiva keynesiana, subsidiaria o consumo. A
esse respeito, Iamamoto (1995) salienta que a riqueza socialmente produzida
canalizada para o Estado e o empresariado, uma vez que uma parcela mnima
retorna populao, por meio dos servios sociais. Esses servios tm carter
complementar poltica salarial e no satisfaz as necessidades mnimas de
reproduo humana e social dos trabalhadores.
 47

Somam-se questo da poltica salarial outras ligadas ao modelo econmico

brasileiro, que conforme Paiva (2006, p.13), perifrico, dependente e
concentrador de renda. Revela-se uma triste situao no pas, com um expressivo
contingente de trabalhadores informais e de desempregados, para os quais no h
acesso aos benefcios pecunirios ou proteo social decorrente da sociedade
salarial e que, por isso, demandam um tipo mais amplo de proteo social, que seja
no contributivo e incondicional.
No contexto da redemocratizao do pas, no incio dos anos 1980, um
conjunto de foras sociais mobilizou-se, configurando um movimento de resistncia
e de luta por mudanas polticas, econmicas e sociais. Esse processo caracterizou-
se por ampla participao popular e colocou em questo a responsabilidade do
Estado no campo das polticas sociais, alm de potencializar a assistncia social
como poltica pblica, com base no debate acerca dos rumos da sade e da
previdncia social.
Desse modo, a insero da assistncia social como poltica pblica integrante
da seguridade social, como direito e responsabilidade estatal, complementamdo-se
com a sade e a previdncia social, conforme estabelecido na Constituio Federal
de 1988 (BRASIL, 1988) nos artigos 194 a 204, tem como desafio responder de
maneira decisiva, s necessidades da populao brasileira.
H que se destacar que a Constituio Federal de 1988, e, a Lei Orgnica de
Assistncia Social (Loas), de 1993, introduziram uma nova qualificao assistncia
social, trazendo a questo para um novo campo, o da seguridade social e da
proteo social pblica como campo dos direitos, da universalizao do acesso e da
responsabilidade estatal como dever constitucional.
Ao referir-se ao caminho percorrido pela assistncia social, do
assistencialismo consagrao de poltica pblica, Yazbek (2009, p.12) explicita:

Marcada pelo cunho civilizatrio presente na consagrao de direitos

sociais, a LOAS trouxe inovaes ao apresentar novo desenho institucional
para a assistncia social, ao afirmar seu carter de direito no contributivo,
ao apontar a necessria integrao entre o econmico e o social, a
centralidade do Estado na universalizao e garantia de direitos e de
acessos a servios sociais e com a participao da populao. Inovou
tambm ao propor o controle da sociedade na gesto e execuo das
polticas de assistncia. Sem dvida, mudanas substantivas na concepo
da assistncia social e que permitem sua passagem do assistencialismo e
de sua tradio de no poltica para o campo da poltica pblica.
 48

A regulamentao da assistncia social consolidou-se somente aps cinco

anos de promulgao da Constituio Federal. A lentido no processo de
regulamentao explicitada por Couto, Yazbek e Raichelis (2010, p.34):

As explicaes para essa lentido so encontradas no fato de que seu

processo de implantao vai ocorrer em uma Conjuntura adversa e
paradoxal, na qual se evidencia a profunda incompatibilidade entre ajustes
estruturais da economia e investimentos sociais do Estado.
Incompatibilidade esta legitimada pelo discurso e pela sociabilidade
engendradas no mbito do iderio neoliberal, que reconhecendo o dever
moral do socorro aos pobres no reconhece seus direitos.

Couto et al. ainda descrevem que se, de um lado, os avanos constitucionais

apontam o reconhecimento de direitos e permitem trazer para a esfera pblica a
questo da pobreza e da desigualdade social, transformando constitucionalmente
essa poltica social em campo de exerccio de participao poltica, de outro, a
insero do Estado brasileiro na contraditria dinmica e impacto das polticas
econmicas neoliberais coloca em andamento processos desarticuladores, de
desmontagem e retrao de direitos e investimentos no campo social.
importante salientar, nesse processo de retrao de direitos, a rearticulao
das foras conservadoras no Brasil, com a eleio de Fernando Collor de Melo, a
presso do Consenso de Washington com sua proposio de que preciso limitar a
interveno do Estado e realizar as reformas neoliberais e a presena dos
organismos internacionais (FMI, Banco Mundial) responsveis por estabelecem
estratgias de enfrentamento de crise da ordem econmica para pases perifricos.
Como consequncia do processo lento de regulamentao da assistncia
social, a primeira poltica nacional de assistncia social s foi aprovada em 1998,
cinco anos aps a regulamentao da Loas e se apresentou insuficiente e
confrontada pelo paralelismo do Programa Comunidade Solidria. Esse programa
caracterizou-se por grande apelo simblico, com nfase em aes pontuais,
direcionadas, segundo Couto et al. (2010, p. 36) aos indigentes, aos mais pobres
entre os pobres.
A dcada de 1990 concentrou uma somatria de perdas para os
trabalhadores, configurando um novo perfil para a questo social brasileira,
particularmente com a vulnerabilizao do trabalho. As referidas perdas referem-se
ao que Couto, Yazbek e Raichelis (2010, p. 36) chamam de eroso do sistema de
garantias e proteo social e com a emergncia de modernas e focalizadas prticas
 49

filantrpicas que descaracterizaram direitos, despolitizaram os conflitos e

desmontaram a universalidade das polticas sociais pblicas.
O aprofundamento das desigualdades sociais apresentou elementos
geradores de estratgias de resistncia, que indicaram a construo de uma agenda
com direo social que veio a se contrapor hegemonia neoliberal.
Atendendo s deliberaes da IV Conferncia Nacional de Assistncia Social,
realizada em Braslia em 2003, o Conselho Nacional de Assistncia Social (Cnas)
aprovou, em 2004, aps amplo debate coletivo, a Poltica Nacional de Assistncia
Social (PNAS), em vigor, que apresentou o (re) desenho desta poltica na
perspectiva de implementao do Sistema nico de Assistncia Social (Suas).
A gesto proposta pela PNAS/2004 (Resoluo n 145/2004, do Cnas) pauta-
se no pacto federativo, no qual devem ser detalhadas as atribuies e competncias
dos trs nveis de governo na proviso das aes socioassistenciais. Essas aes
esto em conformidade com o preconizado na Loas e na Norma Operacional Bsica
de 2005-NOB/Suas 2005 (Resoluo n 130/2005 do Cnas), com base em
indicaes e deliberaes das conferncias, dos conselhos e das Comisses de
Gesto Compartilhada (Comisses Intergestores Tripartite e Bipartites CIT e CIBs),
as quais se constituem em espaos de discusso, negociao e pactuao dos
Instrumentos de gesto e formas de operacionalizao da referida poltica (BRASIL,
2005).
A PNAS/2004 e a NOB/Suas 2005 reiteram as diretrizes da Loas, de
descentralizao poltico-administrativa, participao popular e primazia do Estado
na conduo da poltica de assistncia social, alm de introduzir importantes
mudanas nas referncias conceituais, na estrutura organizativa e na lgica de
gerenciamento e controle das aes.
Com a aprovao da PNAS, destaca-se o carter da assistncia social como
poltica de Proteo Social, articulada a outras polticas do campo social, voltadas
para a garantia de direitos e de condies dignas de vida. Situa-se, tambm, o seu
carter no contributivo, apontando para a realizao de aes direcionadas para
proteger o cidado contra riscos sociais inerentes aos ciclos de vida e o atendimento
de necessidades individuais ou sociais.
Dessa maneira, Sposati (2009) assinala que o sentido de proteo social
supe a defesa de algo, impedir sua destruio. A idia de proteo contm, ainda,
 50

um carter preservacionista da vida, prev apoio, guarda, socorro e amparo. Esse

sentido preservacionista exige noo de segurana social e de direitos sociais.
A assistncia social como poltica de proteo social configura-se como uma
nova situao para o Brasil. Ela significa garantir a todos que dela necessitam e sem
contribuio prvia a proviso dessa proteo. Essa perspectiva significa aportar
quem, quantos, quais e onde esto os brasileiros demandatrios de servios e
atenes de assistncia social.
Sendo o Estado o garantidor da proteo social, conforme preconiza a
PNAS/2004, e responsvel tambm pela formulao das polticas pblicas como
expresso das relaes de foras presentes no seu interior, Vieira (2007, p. 59)
destaca que sem justia e sem direitos, a poltica social no passa de ao tcnica,
de medida burocrtica, de mobilizao controlada ou de controle da poltica, quando
consegue traduzir-se nisto.
Reafirmando a necessidade de articulao com outras polticas sociais e
indicando que as aes pblicas devem ser planejadas, mltiplas e integradas para
o enfrentamento das tambm mltiplas expresses da questo social, a PNAS tem
como objetivos:
a) prover servios, programas, projetos e benefcios de proteo social bsica
e, ou, especial para famlias, indivduos e grupos que delas necessitam;
b) contribuir para a incluso e a equidade dos usurios e grupos especficos,
ampliando o acesso aos bens e servios socioassistenciais bsicos e especiais, em
reas urbanas e rurais;
c) assegurar que as aes no mbito da assistncia social tenham
centralidade na famlia, e que garantam a convivncia familiar e comunitria (PNAS,
2005, p.33).
Diante dos objetivos expostos, ganham relevncia algumas dimenses
apresentadas pela PNAS que representam potenciais possibilidades para as
mudanas preconizadas por ela.
A primeira das dimenses diz respeito a estratgias de articulao e de
gesto que viabilizem abordagens intersetoriais. A intersetorialidade deve expressar
uma articulao entre as polticas pblicas, com o desenvolvimento de aes
conjuntas, destinadas ao enfrentamento das desigualdades sociais, com o objetivo
de construo do modelo de proteo social.
 51

Outra dimenso a ser considerada refere-se ampliao pela PNAS, dos

usurios da poltica de assistncia social, na busca de superar a abordagem
fragmentada por segmentos (criana, adolescente, idoso, dentre outros). Constitui o
pblico usurio dessa poltica todos os cidados e grupos que se encontram em
situao de vulnerabilidade e riscos: pessoais e sociais. Dessa forma, Couto et al.
(2010) expressam que, nessa concepo, evidenciam-se condies de pobreza
associadas a um quadro de necessidades objetivas e subjetivas, s quais se somam
dificuldades materiais, relacionais e culturais que interferem na reproduo social
dos trabalhadores e de suas famlias. Trata-se de uma concepo multidimensional
de pobreza que no se reduz s privaes materiais, alcanando diferentes planos e
dimenses da vida do cidado.
Considerando que a pobreza se expressa de variadas formas, Couto, Yazbek
e Raichelis (2010) sustentam que, na concepo de usurios da PNAS e das
necessidades desses, nota-se uma ausncia da condio de classe, que est na
gnese da experincia da pobreza, da excluso e da subalternidade que marca a
vida dos usurios da assistncia social. Em outras palavras, preciso situar os
riscos e vulnerabilidades como indicadores que ocultam/revelam o lugar social que
as pessoas ocupam na teia constitutiva das relaes sociais que caracterizam a
sociedade capitalista contempornea.
importante ressaltar que com o desemprego estrutural e a reduo das
protees decorrentes do trabalho, amplia-se o nmero de pessoas que demandam
o acesso a servios e benefcios de assistncia social. So trabalhadores e suas
famlias que, mesmo exercendo atividades laborativas, tm suas relaes de
trabalho marcadas pela informalidade e pela baixa renda. Diante desse quadro,
Couto, Yazbek e Raichelis (2010, p.46) afirmam que

est em curso um processo complexo de redefinio do perfil dos usurios

da assistncia social, determinado pelas transformaes estruturais do
capitalismo contemporneo, que reconfiguram as relaes entre trabalho e
reproduo social, pressionando o Estado a ampliar suas polticas sociais
para incorporar novos contingentes populacionais nos servios e benefcios
pblicos.

Outra dimenso da PNAS que merece destaque refere-se estruturao da

proteo social, para fazer frente pobreza e desigualdade social, inerentes
sociedade capitalista contempornea geradora das situaes de desproteo social.
 52

A proteo social, de acordo com o que preconiza a NOB/SUAS (2005, p. 90),

consiste no conjunto de aes, cuidados, atenes, benefcios e auxlios ofertados
pelo Suas para preveno e reduo dos impactos das vicissitudes sociais e
naturais ao ciclo da vida, dignidade humana e famlia como ncleo bsico de
sustentao afetiva, biolgica e relacional.
Os servios de proteo social devem prover um conjunto de seguranas que
cubram, reduzam ou previnam riscos e vulnerabilidades sociais, bem como
necessidades emergentes ou permanentes decorrentes de problemas pessoais ou
sociais de seus usurios. O seu contedo e diretrizes devem revelar as
particularidades de proteo social adotada pelo Estado na poltica de assistncia
social. A PNAS/2004 dispe sobre as vrias seguranas.
Em relao segurana da sobrevivncia, a poltica prev aes para a
garantia de rendimentos e de autonomia para que todos tenham uma forma
monetria de sobrevivncia, independentemente de suas condies, quer
apresentem limitaes para o trabalho, quer apresentem situaes de subemprego
ou desemprego.
A segurana da acolhida refere-se a aes e cuidados, operados em rede,
com o objetivo de proteger e de recuperar as condies de convivncia de
indivduos, famlias e grupos em situao de abandono e isolamento, restaurando
sua autonomia e sua capacidade de convvio e protagonismo.
Acerca da segurana ou convvio familiar, deve haver cuidados e servios que
faam frente a situaes de recluso e de perda das relaes familiares, com o
objetivo de restabelecer vnculos pessoais, familiares e de vizinhana.
A proteo social de Assistncia Social hierarquizada em bsica e especial
e, ainda, em nveis de complexidade do processo de proteo, em decorrncia do
impacto desses riscos no indivduo e em sua famlia.
A Proteo Social Bsica tem carter preventivo e objetiva prevenir situaes
de risco por meio do desenvolvimento de potencialidades e aquisies e o
fortalecimento de vnculos familiares e comunitrios. Destina-se populao que
vive em situao de vulnerabilidade social, decorrente da pobreza, privao
(ausncia de renda, precrio ou nulo acesso aos servios pblicos, dentre outros) e,
ou, fragilizao de vnculos afetivos relacionais e de pertencimento social,
discriminaes etrias, tnicas, de gnero ou por deficincias, dentre outras
 53

(NOB/Suas, 2005). Compe-se pela rede socioassistencial, rene o conjunto de

servios, programas, projetos e benefcios definidos pela NOB/SUAS (2005, p. 94).
Os servios so atividades continuadas, definidas no art. 23 da Loas
(BRASIL, 1993), que visam a melhoria da vida da populao e cujas aes estejam
voltadas para as necessidades bsicas da populao, observado os objetivos,
princpios e diretrizes estabelecidas nessa lei.
So considerados servios de proteo bsica de assistncia social aqueles
que potencializam a famlia como unidade de referncia, fortalecendo seus vnculos
internos e externos, por meio do protagonismo e autonomia de seus membros.
Objetivam a convivncia, a socializao, o incentivo participao e o acolhimento
de famlias cujos vnculos familiares e comunitrios se encontram fragilizados.
Dividem-se em trs principais eixos de atuao: o Servio de Proteo e
Atendimento Integral Famlia (Paif); os Servios de Convivncia e Fortalecimento
de Vnculos (crianas, adolescentes, jovens e idosos) e o Servio de Proteo Social
Bsica no Domiclio para Pessoas com Deficincia e Pessoas Idosas.
Os programas compreendem aes integradas e complementares, tratadas
no art. 24 da Loas, cujos objetivos, tempo e rea de abrangncia so definidos para
qualificar, incentivar, potencializar e melhorar os benefcios e os servios
assistenciais, no se caracterizando como aes continuadas.
Os projetos, previstos nos artigos 25 e 26 da Loas (BRASIL, 1993),
caracterizam-se como investimentos econmico-sociais nos grupos populacionais
em situao de pobreza, buscando subsidiar tcnica e financeiramente iniciativas
que lhes garantam meios e capacidade produtiva e de gesto para a melhoria das
condies gerais de subsistncia, elevao do padro de qualidade de vida,
preservao do meio ambiente e organizao social, articuladamente com as
demais polticas pblicas.
Os benefcios previstos nos marcos legais so os seguintes: Benefcio de
Prestao Continuada (BPC); Benefcios Eventuais e Transferncia de Renda.
O Beneficio de Prestao Continuada (BPC) previsto na Loas (BRASIL,
1993), provido pelo governo federal, e consiste no repasse de um salrio mnimo
mensal ao idoso (com 65 anos ou mais) e pessoa com deficincia que comprovem
no dispor de meios para suprir sua subsistncia ou de t-la suprida por sua famlia.
Esse benefcio compe o nvel de proteo social bsica, e seu repasse efetuado
diretamente ao beneficirio.
 54

Os Benefcios Eventuais so previstos no art. 22 da Loas e visam o

pagamento de auxlio por natalidade ou morte, ou para atender necessidades
advindas de situaes de vulnerabilidade temporria, com prioridade para a criana,
a famlia, o idoso, a pessoa com deficincia, a gestante, a nutriz e casos de
calamidade pblica.
A Transferncia de Renda refere-se a programas que visam o repasse direto
de recursos dos fundos de assistncia social aos beneficirios, como forma de
acesso renda, visando o combate fome, pobreza e outras formas de privao
de direitos que levem situao de vulnerabilidade social, criando possibilidades
para a emancipao, o exerccio da autonomia das famlias e indivduos atendidos e
no desenvolvimento local (NOB/SUAS, 2005, p. 94).
Os programas de transferncia de renda so definidos por Suplicy (2002)
como possibilidade concreta, simples e objetiva de garantia do direito vida,
mediante uma justa participao na riqueza socialmente produzida.
No Brasil, embora as primeiras experincias de Programas de Transferncia
de Renda tenham sido implementadas na esfera local, o processo de incluso dessa
temtica na agenda brasileira se deu em mbito nacional. O marco inicial, de acordo
com Silva (2008) foi a apresentao e aprovao, em 1991, do projeto de lei para o
criao do Programa de Garantia de Renda Mnima (PGRM), no Senado Federal,
proposta do ento senador Eduardo Suplicy. Em que pese a obstruo desse projeto
na cmara dos deputados, inseriu-se nesse perodo o debate sobre renda mnima
no pas.
Silva (2008) ressalta que esses programas de transferncia de renda foram
criados em uma conjuntura socioeconmica marcada pelo crescimento acentuado
do desemprego, acompanhado do incremento de formas de ocupaes precrias e
instveis, sem a proteo social garantida pela previdncia social, rebaixamento do
rendimento da renda proveniente do trabalho e ampliao dos ndices de pobreza e
da desigualdade social.
Como forma de eliminar as sobreposies de objetivos e do pblico dos
programas de transferncia de renda, implementados por ministrios diferentes, foi
apresentada, em 2003, proposta para unificao desses programas. Essa proposta
resultou no Programa Bolsa Famlia (PBF), que unificou quatro programas
diferentes: Bolsa-Escola, Bolsa-Alimentao, Vale-Gs e Carto Alimentao.
 55

O Programa Bolsa Famlia coordenado nacionalmente pela Secretaria

Nacional de Renda de Cidadania (Senarc) do Ministrio de Desenvolvimento Social
e Combate Fome e implementado de modo descentralizado pelos municpios.
Transfere renda diretamente s famlias, atribuindo grande nfase a
condicionalidades que devem ser assumidas pelas famlias beneficirias, de modo
que o programa seja capaz de romper com o vis assistencialista que tem marcado
as polticas sociais brasileiras. Nesse sentido, as contrapartidas indicadas so as
seguintes: manuteno de filhos em idade escolar na escola; frequncia regular ao
posto de sade de crianas de at sete anos de idade para avaliao nutricional e
manuteno do carto de vacinas atualizado e frequncia de mulheres grvidas aos
exames de pr-natal.
O PBF atende mais de 12 milhes de famlias em todo o territrio nacional,
com renda mensal limitada em at cento e quarenta reais por pessoa. O valor do
benefcio pode variar entre trinta e dois e trezentos e seis reais, dependendo da
renda familiar por pessoa, do nmero de filhos e da idade 13. Considerando a
extenso do Programa Bolsa Famlia e as reflexes a seu respeito, Silva (2010)
registra que ele se constitui no principal e mais abrangente programa de proteo
social no Brasil na atualidade, reconhecido como importante na reduo da
desigualdade e da pobreza. No entanto, o referido programa apresenta problemas
estruturais relevantes que limitam a incluso de segmentos pobres da populao e
reduzem as possibilidades de impactos mais significativos sobre a reduo dos
ndices de desigualdade e pobreza no pas.
Dentre os problemas estruturais mencionados por Silva (2010) merece
destaque a adoo somente do critrio de renda para definio de famlias pobres e
extremamente pobres a serem includas no PBF. Para a referida autora, esse
critrio, alm de no considerar o carter multidimensional da pobreza, fixa para
incluso uma renda per capita familiar muito baixa, deixando de fora muitas famlias
que vivenciam extremas dificuldades. Ademais, o benefcio monetrio transferido
para as famlias extremamente baixo para produzir impactos positivos na
ultrapassagem da linha de pobreza dessas famlias. Outra limitao estrutural do
PBF sua frgil articulao com uma poltica macroeconmica sustentvel e uma
redistribuio de renda mais equitativa.

13
A esse respeito ver site do MDS/Senarc. Disponvel em: <http://www.mds.gov.br/bolsafamilia/
beneficio>. Acesso em: 18 nov. 2011
 56

Outro aspecto que merece ateno, de acordo com Silva (2010), o espao
propcio para sustentao de uma concepo, subjacente aos programas de
transferncia de renda, que dissemina, na sociedade, nas instituies e entre
segmentos do pessoal responsvel pela implementao desses programas, o falso
moralismo da dependncia, do desestmulo ao trabalho e da obrigatoriedade das
famlias cumprirem condicionalidades.
A respeito das condicionalidades do PBF importante salientar o pensamento
de Standing (2010, p.66-67) segundo o qual, por trs da condicionalidade encontra-
se a simples crena dos formuladores de polticas, de que o governo e o Estado
sabem o que bom para o pblico-alvo da transferncia de renda. O autor ainda
ressalta que a maioria de famlias da classe mdia e rica veria as condicionalidades
como uma interferncia estatal em assuntos privados.
Na tentativa de superar problemas que venham a surgir acerca das
condicionalidades, Standing (2010, p 68) sugere que o melhor caminho oferecer a
cada cidado uma renda bsica modesta, na forma de uma transferncia de renda
mensal, como um direito e como parte de uma estratgia redistributiva e
emancipatria.
Como componente da proteo social bsica, o Programa Bolsa Famlia pode
ser descentralizado e sua oferta deve ser realizada o mais prximo possvel do
pblico a que se destina.
Os servios de Proteo Social Bsica so executados de forma direta nos
Centros de Referncia da Assistncia Social (Cras) e em outras unidades bsicas e
pblicas de assistncia social, bem como de forma indireta nas entidades e
organizaes de assistncia social da rea de abrangncia dos Cras (PNAS, 2005,
p. 35).
Os servios de Proteo Social Especial destinam-se a indivduos e grupos
que se encontram em situao de alta vulnerabilidade pessoal e social, decorrentes
do abandono, privao, perda de vnculos, explorao, violncia, dentre outras.
Visam o enfrentamento de situaes de risco em famlias e indivduos cujos direitos
tenham sido violados e/ou em situaes nas quais j tenha ocorrido o rompimento
dos laos familiares e comunitrios.
Os servios de proteo especial podem ser:
a) de mdia complexidade: famlias e indivduos com seus direitos violados,
mas cujos vnculos familiares e comunitrios no foram rompidos. A unidade
 57

operacional destes servios denomina-se Centro de Referncia Especializado de

Assistncia Social (Creas). Esse configura-se como uma unidade pblica e estatal,
que oferta servios especializados e continuados a famlias e indivduos em situao
de ameaa ou violao de direitos (violncia fsica, psicolgica, sexual, trfico de
pessoas, cumprimento de medidas socioeducativas em meio aberto e outros). Sua
abrangncia pode ser tanto local quanto regional, alcanando, neste caso, um
conjunto de municpios, de modo a assegurar maior cobertura e eficincia na oferta
do atendimento (Departamento de Proteo Social Especial/SNAS/MDS).
b) de alta complexidade: aqueles que garantem proteo integral como
moradia, alimentao, higienizao e trabalho protegido para famlias e indivduos
com seus direitos violados, que se encontram sem referncia, e/ou, em situao de
ameaa, necessitando ser retirados de seu ncleo familiar e/ou comunitrio (PNAS,
2005, p.38).
A hierarquizao da proteo social em bsica e especial contm de acordo
com Sposati (2009, p. 41), a possibilidade estratgica de combinar as velhas
iniciativas que atuavam aps a ocorrncia de riscos, agresses e distines com um
novo campo que se prope preventivo de ocorrncias e/ou de seu agravamento.
Em uma abordagem diferenciada, Mota (2009, p. 194) registra que as necessidades
dos usurios por si j so reveladoras da multiciplicidade de expresses da questo
social, j os servios, classificados em bsicos e especiais, tm a pretenso de
cobrir o atendimento daquelas vulnerabilidades e riscos.
Considerando o exposto, a PNAS/2004 concretiza o esforo de sistematizar o
contedo da assistncia social como poltica de proteo social. Para Sposati (2009,
p. 42), o paradigma de proteo social da referida poltica rompe com a noo dos
cidados como massa abstrata e os reconstri a partir da realidade de sua vida.
Opera a partir de potencialidades, talentos, desejos e capacidade de cada um.
A gesto da PNAS, por meio do Suas, representa a materializao da
possibilidade de construo de um sistema que operacionaliza uma poltica de
proteo que quer se configurar como pblica e de direitos.
O Suas introduz uma concepo de sistema orgnico, em que a articulao
entre as trs esferas de governo constitui-se em elemento fundamental para a
poltica. A sua constituio, operacionalizao, entraves, avanos e desafios sero
tratados no tpico a seguir.
 58

2.2 A constituio do Sistema nico de Assistncia Social (Suas)

Em construo no pas desde o ano de 2005, aps aprovao no Conselho

Nacional de Assistncia (Cnas), o Suas disciplinado pela Norma Operacional
Bsica e operacionaliza a gesto da poltica nacional de assistncia social, conforme
a Constituio Federal de 1988, a Loas e a legislao complementar.
Com o processo de implantao em todo o pas, o Suas configurou-se em um
sistema, sustentado pela legitimidade que lhe foi conferida pelas instncias que
compem o processo de construo da poltica de assistncia social. Ressalte-se
que s recentemente o Suas se tornou um marco legal, pela Lei n 12.435, de 6 de
julho de 2011(BRASIL, 2011).
A PNAS/2004, na perspectiva de construo de um sistema pblico no-
contributivo, descentralizado e participativo, que tem por funo a gesto do
contedo especfico da assistncia social no campo da proteo social brasileira,
estabelece:

O SUAS, cujo modelo de gesto descentralizado e participativo, constitui-

se na regulao e organizao em todo o territrio nacional das aes
socioassistenciais. Os servios, programas, projetos e benefcios tm como
foco prioritrio a ateno s famlias, seus membros e indivduos e o
territrio como base de organizao, que passam a ser definidos pelas
funes que desempenham, pelo nmero de pessoas que deles necessitam
e pela sua complexidade. Pressupe, ainda, gesto compartilhada, co-
financiamento da poltica pelas trs esferas de governo e definio clara das
competncias tcnico-polticas da Unio, Estados, Distrito Federal e
Municpios, com a participao e mobilizao da sociedade civil, e estes
tm o papel efetivo na sua implantao e implementao (BRASIL, 2005,
p.39).

O compromisso com os princpios de uma gesto descentralizada e

participativa e com a ampliao do escopo da poltica est delineado e sendo
materializado com base na construo do Sistema nico de Assistncia Social.
Segundo Boschetti (2004) o Suas rompe com a herana histrica e definio
nacional de aes fragmentadas por segmentos e retoma os princpios da Loas,
concretizando-os na proposio de um sistema unificado com padronizao de
servios, nomenclatura, contedo e padro de funcionamento. Define tambm
competncias das esferas de governo, prope a integrao de servios, benefcios,
programas e projetos, e, ao instituir os nveis de proteo social bsica e especial,
 59

respeita a oferta de servios com base na proximidade territorial e necessidades

locais.
Mota (2009, p. 190) aponta dois aspectos contemplados com a instituio do
Suas:

A possibilidade de superar a histrica cultura assistencialista brasileira,

levada a efeito pelo patrimonialismo da classe dominante, cujos traos
principais so a ideologia do favor, da ajuda, da ddiva, aliados s prticas
fisiolgicas e ao nepotismo; o outro refere-se superao da ideologia da
caridade e do primeiro-damismo atravs da criao de parmetros tcnicos
e da profissionalizao da execuo da assistncia social.

Os eixos estruturantes do Suas so: a matricialidade sociofamiliar; a definio

do territrio como lcus da descentralizao; novas bases para a relao entre
Estado e sociedade civil; o financiamento; o controle social e a participao popular;
a gesto do trabalho e a rea de informao, monitoramento e avaliao, seguidos
da conceituao de vigilncia social, proteo social e defesa social e institucional.
A presena da famlia no mbito da poltica social no significa uma
caracterstica nova das polticas sociais brasileiras. Ressalte-se, no entanto, que nos
ltimos anos, o debate sobre a famlia adquiriu carter central no contexto das
polticas pblicas.
No Suas, a matricialidade sociofamiliar significa que a famlia o foco da
ateno nas aes desenvolvidas. Portanto, o trabalho de implementao desse
sistema exige dos seus gestores e trabalhadores uma compreenso da abordagem
familiar que no seja indutora de regresses conservadoras no trato com as famlias,
nem que se ampliem mais as presses sobre as responsabilidades que devem
assumir. Conforme indica a prpria PNAS (2005) em relao ao tema, no existe
famlia como modelo idealizado e sim famlias resultantes de uma pluralidade de
arranjos e rearranjos estabelecidos pelos integrantes dessas famlias.
Ao entender que a centralidade na famlia um dos pontos considerados
polmicos na implantao do SUAS, necessrio explicitar o conceito de famlia
neste trabalho. Para isso utiliza-se uma definio de Mioto (2011, p. 108):

Famlia um espao muito complexo que se constri e se reconstri

histrica e cotidianamente atravs das relaes e negociaes que se
estabelecem entre seus membros, entre ela e seus membros com outras
esferas da sociedade, como o Estado, o trabalho e o mercado. A sua
organizao enquanto unidade de cuidado e tambm de redistribuio
interna de recursos demonstra que a famlia tem um papel importante na
estruturao da sociedade em seus aspectos polticos e econmicos, alm
da capacidade de produo de subjetividades. Portanto, a famlia no
apenas uma construo privada, ela tambm uma construo pblica.
 60

Considerando a atualidade do tema famlia e o fato de sua presena ser

prioridade no processo de efetivao do Suas, faz-se necessrio chamar a ateno
para o que se segue:

Ao longo da histria foram construdas diferentes formas de se pensar a

relao Famlia e Proteo Social, as quais se observa constantemente nos
debates e principalmente em duas concepes: Uma que entende a relao
famlia e assistncia social atravs da chamada ajuda pblica ou
interveno pblica e outra que assume essa relao como sendo um
direito de cidadania (MIOTO, 2011, p.108).

Ao explicitar melhor as duas concepes presentes no debate

contemporneo, a autora esclarece:

A relao famlia e Assistncia Social entendida como ajuda pblica ancora-

se na idia de que a famlia a principal instncia de proteo social. Desse
modo, a Assistncia Social estabelece-se ou aparece no momento em que
a famlia fracassa na proviso do bem estar para os seus membros. A
Segunda Concepo, logicamente, vai estar em oposio a essa primeira,
que pensa que a interveno pblica se justifica a partir da falncia da
famlia. Ela pauta o debate da relao famlia e Assistncia Social no campo
dos direitos sociais e da cidadania. Ou seja, na perspectiva de que o Estado
constitui-se como instncia principal de proteo social, e, medida que ele
assume esse papel, possibilita a autonomia dos indivduos e torna-se fora
ativa no ordenamento das relaes sociais. Dessa forma, a Cidadania
atingida quando os direitos sociais, na prtica e na legalidade, se tornam
inviolveis e universais (MIOTO, 2011, p.110 - 112).

Ao abordar ainda a questo da centralidade da famlia no contexto de

construo do Suas, Mioto (2011) afirma que esse eixo fundamental para resgatar
a necessidade de olhar as relaes sociais em sua totalidade. Implica tambm no
deixar que essa totalidade se esgote na famlia, porque esta est em um dado
contexto social e expressa os conflitos da sociedade na qual est inserida.
Considerando que os eixos estruturantes esto conectados para a efetivao
do Suas, torna-se importante pensar as aes em um espao mais prximo das
famlias. Isso justifica a perspectiva da descentralizao poltico-administrativa e da
territorializao.
A incorporao da abordagem territorial implica, segundo Couto, Yazbek e
Raichelis (2010, p. 41), no tratamento da cidade e de seus territrios como base de
organizao do Sistema de Proteo Social, prximo ao cidado. Trata-se de uma
dimenso, potencialmente inovadora, pelo entendimento de que a operacionalizao
da poltica de Assistncia Social com base no territrio constitui um dos caminhos
para superar a fragmentao da prtica dessa poltica. E, ainda, assinalam as
 61

autoras (2010, p. 41), se constitui como espao onde se evidenciam as carncias e

necessidades sociais, mas tambm onde se forjam dialeticamente as resistncias e
as lutas coletivas.
Para a caracterizao dos grupos territoriais, o Suas utiliza a classificao dos
municpios por portes populacionais, com base em dados do IBGE e de outras
referncias, assim definidos:
a) municpios de pequeno porte 1: com populao at 20.000 habitantes;
b) municpios de pequeno porte 2: com populao entre 20.001 a 50.000
habitantes;
c) municpios de mdio porte: com populao entre 50.001 a 100.000
habitantes;
d) municpios de grande porte: populao entre 100.001 a 900.000
habitantes;
e) metrpoles: com populao superior a 900.000 habitantes (PNAS, 2005,
p.45).
De acordo com a referncia utilizada pelo Suas, os habitantes das metrpoles
representam 20% da populao brasileira. Correspondem tambm a 20% o
percentual dos que vivem nos 4.020 municpios de pequeno porte 1 (73% dos
municpios brasileiros).
Ao tratar ainda da territorialidade, em que pesem os avanos considerados na
proposta da PNAS/Suas, Couto, Yazbek e Raichelis (2010, p.50) expressam que o
territrio tambm o terreno das polticas pblicas onde se concretizam as
manifestaes da questo social e se criam os tensionamentos e as possibilidades
para o seu enfrentamento.
As autoras tambm chamam a ateno para questes que esto
apresentadas no trato da territorialidade, como as que se seguem:
A primeira questo relativa a aes que reforam territrios homogneos de
pobreza, pois elas podem fomentar estigmas e imagens negativas.
A segunda questo levantada que grande parte das vulnerabilidades sociais
dos usurios da poltica de assistncia social no tem origem na dinmica local, mas
em processos estruturais.
Uma terceira questo refere-se s noes de risco e vulnerabilidade social
remetidas aos territrios nos quais se inserem os Cras e os Creas.
 62

A quarta e ltima questo aborda a necessidade de considerar que o

processo de territorializao pode reforar o estigma dos territrios vulnerveis,
cercando e cerceando a mobilidade dos sujeitos.
Ao considerar que a oferta das aes de assistncia social tambm
realizada por um conjunto de entidades no estatais, no que concerne s novas
bases para a relao entre o Estado e a sociedade civil, a Constituio Federal de
1988 (BRASIL, 1988), em seu artigo 204, destaca a participao da sociedade civil,
tanto na execuo, como na formulao e no controle das aes em todos os nveis.
A Loas prope um conjunto integrado de aes e iniciativas do governo e da
sociedade civil para garantir proteo social a quem dela necessitar.
A relao com a rede privada complexa e se constitui num enorme desafio
para o Suas. necessrio estabelecer a vinculao dessas entidades e seus
servios assistenciais com a prestao de servio pblico, identificada lgica do
direito. No entanto, importante ressaltar que a vinculao das entidades ao Suas,
justifica-se em razo de que somente o Estado dispe de mecanismos estruturados
para coordenar aes referentes a propostas abrangentes, com fins de universalizar
as polticas sociais que garantam a equidade.
A materializao das aes do Suas necessita que se assegurem recursos
para que elas tenham continuidade, sendo, portanto de fundamental importncia
para a poltica de assistncia social o eixo do financiamento.
O financiamento da assistncia social est previsto no artigo 195 da
Constituio Federal de 1988, o qual define que as fontes de custeio das polticas
que compem a seguridade social devem ser financiadas por toda a sociedade
mediante recursos provenientes dos oramentos da Unio, dos estados, do Distrito
Federal e dos municpios e das contribuies sociais.
No Suas, a instncia de financiamento representada pelos fundos de
Assistncia Social nas trs esferas de governo. No mbito federal, o fundo nacional
tem o objetivo de proporcionar recursos e meios para financiar o Benefcio de
Prestao Continuada e apoiar servios, programas e projetos de Assistncia
Social, conforme Art. 1 do Decreto n1605/95 (BRASIL, 1995).
Com base nessa fundamentao e conforme a PNAS (2005), o financiamento
dos benefcios se d de forma direta aos seus destinatrios. O financiamento da
rede socioassistencial ocorre mediante aporte prprio e repasse de recursos fundo a
fundo, bem como de repasses de recursos para projetos e programas que so
 63

considerados relevantes para o desenvolvimento da poltica de assistncia social em

cada esfera de governo, de acordo com os critrios de partilha e elegibilidade de
municpios, estados e o Distrito Federal, pactuados nas comisses intergestores e
deliberados nos conselhos de assistncia social.
Conforme o exposto em relao ao financiamento, no h como negar os
avanos apresentados pelos repasses fundo a fundo, pois rompem com a lgica do
convnio e os municpios no ficam merc das negociaes e dos interesses
eleitoreiros que ainda so reproduzidos na assistncia social. Conecta-se com esse
pensamento, estudo de Couto, Yazbek e Raichelis (2010, p. 45), ao expressar que

os fundos de Assistncia Social so o lcus privilegiado para a gesto do

financiamento da poltica pblica nas trs esferas de governo. Cabendo ao
rgo gestor da poltica, em seu respectivo mbito, responsabilidade pela
administrao do fundo, sob orientao, controle e fiscalizao dos
respectivos conselhos.

Ainda no tocante ao financiamento, importante salientar que os recursos

alocados no Fundo Nacional de Assistncia Social (Fnas) so relativos s aes da
Secretaria Nacional de Assistncia Social (Snas). Os recursos do Programa Bolsa
Famlia (PBF) e da Secretaria de Segurana Alimentar e Nutricional no compem
os recursos do Fnas, conforme demonstra estudo de Boschetti (2004).
O tema financiamento tambm abordado por Behring (2011). Essa explicita
que houve um crescimento na alocao de recursos da assistncia social no que diz
respeito aos benefcios e programas de transferncia de renda, mas que somente
60,6% dos recursos do MDS, em 2009, estavam alocados no fundo.
Behring (2011) ressalta ainda, que dos recursos alocados no Fnas, 93,6% vo
para o BPC e Renda Mensal Vitalcia, e para os demais servios so destinados
apenas 6,4% dos recursos. Essa afirmao vem ao encontro do que expressa
Albuquerque (2011, p. 81): o grande desafio para o Suas , sem dvida nenhuma,
atuar no campo do financiamento do servio e no campo da cobertura com
qualidade dos servios socioassistenciais.
Ressalte-se que, alm do financiamento, outro eixo fundamental para a
construo do Suas a gesto do trabalho, uma vez que a assistncia social se faz,
especialmente, com os seus trabalhadores.
A existncia de marcos tericos e legais referentes assistncia social
coexiste com a rea da gesto do trabalho no Suas ainda carente de debates e de
 64

formulaes. A gesto do trabalho tambm complexa em outras reas, mas

existem razes para uma lacuna que recorrente na assistncia social. A esse
respeito, os estudos de Couto, Yazbek e Raichelis (2010, p.57) afirmam:

A gesto dos recursos humanos um desafio para toda a administrao

pblica, mas assume caractersticas especficas na Assistncia Social, pela
sua tradio de no-poltica, sustentada em estruturas institucionais
improvisadas e reduzido investimento na formao de equipes profissionais
permanentes e qualificadas para efetivar aes que rompam com a
subalternidade que historicamente marcou o trabalho dessa rea.

Vale ressaltar que as questes relativas gesto do trabalho no Suas, como

a de outros trabalhadores, esto inseridas em um contexto de intensas mudanas
nos processos de organizao e nas relaes e vnculos de trabalho, determinadas
pelas formas de organizao do capitalismo contemporneo.
Os avanos provenientes dos marcos regulatrios exigem alteraes nos
processos de trabalho, de modo que a prtica profissional esteja em consonncia
com os progressos da legislao pertinente. Essas alteraes exigem
disponibilidade de recursos para a implantao da Norma Operacional Bsica de
Recursos Humanos do Suas (NOB/RH/SUAS). A viabilizao dessa norma requer a
adoo de instrumentos unificados e de estratgias consistentes na direo da
desprecarizao das condies e dos vnculos de trabalho.
Ressalte-se o papel que os trabalhadores tm na construo do Suas, e, em
especial, o da categoria de assistentes sociais, considerada essencial na poltica de
assistncia social. A esse respeito, Albuquerque (2011, p.79) explicita que

o Suas requer equipes de trabalho interprofissionas e atribui aos/s

Assistentes Sociais um papel-chave na consolidao do modelo
socioassistencial. Requer que os/as Assistentes Sociais tenham uma
dimenso de interveno coletiva junto aos movimentos organizados e aos
no-organizados, sobre os quais temos muito que estudar e aprender.
preciso reconhecer as vrias linguagens e estratgias de sobrevivncia da
classe trabalhadora. Requer um/a profissional que tenha uma abordagem
que contribua com o fortalecimento do carter protetivo das famlias,
rompendo com a viso assistencialista que culpabiliza a famlia e seus
membros. Requer um/a profissional que no se alie aos componentes do
primeiro-damismo, deixando de ter uma linguagem subserviente, ainda que
qualitativa de aliana com os expoentes conservadores da rea de
Assistncia Social. Um/a profissional que tenha clareza da oferta dos
servios e reconhea os benefcios como direito. Que reconhea que os
servios fortalecem vnculos e possibilitam convivncia e cuidado.
 65

Ao tratar dos trabalhadores do Suas, Paiva (2011) assinala que ponto

primordial para a agenda dos trabalhadores a apropriao teoricamente crtica e
politicamente comprometida dos processos estruturais e de suas expresses
cotidianas e locais, de forma que a ao dos servios socioassistenciais se converta
em programtica conscientizadora e organizadora das formas de luta e de
transformao coletiva das condies de vida das populaes com as quais
trabalham.
Ao entender que se est falando de uma relao dialtica, que se
complementa no processo vivenciado, esta afirmao tambm se fortalece em Paiva
(2011, p. 23):

A luta dos trabalhadores sociais na reivindicao de seus legtimos direitos

est creditada ao avano poltico do SUAS, sem o qual no haver
condies dignas de trabalho, vez que so subordinadas s condies de
oferta da prpria poltica pblica para a populao.

Para a construo efetiva do Suas, outro eixo considerado importante o

controle social e a participao popular. Particularmente, o controle social promove a
transparncia e visibilidade das aes, democratizando os processos decisivos, e a
participao social torna visvel as demandas sociais, provocando igualdade e
equidade nas polticas pblicas.
Desse modo, argumenta-se que a criao do Conselho Nacional de
Assistncia Social decorre de parmetros democratizadores consagrados na
Constituio Federal e na Lei Orgnica de Assistncia Social, que instituram os
conselhos como mecanismos de participao da sociedade civil nos mbito da
definio, controle e gesto das polticas sociais. Portanto, como registra Raichelis
(1998, p. 84), a instalao do Cnas, em fevereiro de 1994, representa uma inovao
democrtica e uma conquista poltica da sociedade civil, em um campo de baixa
publicizao e frgil organizao poltica. O Cnas expressa a inscrio, no plano
jurdico, de formas de gesto democrtica da assistncia social, instituindo, ao
mesmo tempo, prticas absolutamente inditas, como as relacionadas deliberao
da poltica e do financiamento nessa rea.
Mesmo instalado, conforme regulamentao em vigor poca, o Cnas no
garantiu de imediato sua efetividade, pois sofreu vrias investidas que ameaaram
sua continuidade, durante os governos dos presidentes Itamar Franco e Fernando
Henrique Cardoso. Somente a partir de 2004, com a aprovao da PNAS pelo
 66

prprio Cnas, fortaleceram-se as bases da participao social, conforme expe

Arajo et al. (2010, p.119):

De fato, no campo da Assistncia Social, o debate sobre a participao

demonstra uma alterao no padro de relacionamento do Estado com a
sociedade civil no tocante ao processo de intermediao dos interesses
organizados e da luta pela efetivao dos direitos sociais.

Estudos de Behring (2008) expem que a criao dos conselhos de polticas

pblicas fez parte de um momento histrico no qual se supunha estar dentro de uma
onda democrtica no Brasil e no mundo, com o fim dos regimes militares na Amrica
Latina e as mudanas no Leste europeu. No entanto, como explicita ainda a autora,
a experincia dos conselhos como espao de controle democrtico espraiou-se
territorial e politicamente, o que no significa que houve uma redemocratizao
efetiva do Estado, mas que se trata de um processo em curso e em disputa, com
potencialidades democrticas, mas tambm repleto de prticas antidemocrticas.
A implantao da PNAS e do Suas a partir de 2004, promoveu avanos em
relao s normatizaes e implantao do sistema de informao do Ministrio
de Desenvolvimento e Combate Fome (MDS), que vem a compor a Rede Suas.
Esse sistema foi criado por iniciativa da Secretaria Nacional de Assistncia Social
(Snas), com objetivo de prover o Suas com bases de dados e informaes
requeridas para a sua operao em todos os municpios e estados brasileiros.
Do ponto de vista de organizao, os servios socioassistenciais do Suas,
seguem critrios que tm as seguintes referncias: vigilncia social, proteo social
e defesa social e institucional.
A vigilncia social refere-se produo, sistematizao de informaes,
indicadores e ndices das situaes de vulnerabilidade e risco pessoal e social.
A proteo social trata das seguranas de sobrevivncia; de acolhida e de
convvio ou vivncia familiar.
Defesa Social e Institucional refere-se organizao dos servios de forma
que garanta aos seus usurios o acesso ao conhecimento dos direitos sociais e sua
defesa (PNAS, 2005, p. 39-40).
A operacionalizao da Poltica Nacional de Assistncia Social pelo Suas
direciona-se por instrumentos de gesto. Esses instrumentos objetivam o
aperfeioamento do Suas e se constituem em: plano de assistncia social;
 67

oramento da assistncia social, gesto da informao, monitoramento e avaliao e

relatrio anual de gesto.
Pelo exposto, conclui-se que o Suas imprescindvel como uma nova
referncia da poltica de assistncia social. Trata-se de um modelo de gesto e
formulao conceitual que configura-se como um padro nacional unificado,
orientando e direcionando a gesto e a prestao de servios para a populao. Por
outro lado, como registra Braga (2011, p. 144), isto ainda no basta para que ele se
efetive plenamente. preciso traduzir em materialidade no cotidiano toda essa
formulao e concepes construdas no decorrer deste tempo.
Na mesma linha de raciocnio, Rodrigues (2011) ressalta que o Suas no se
constitui apenas como um modelo gerencial, mas que sua implantao efetiva exige
disponibilidade de recursos para a construo de uma rede pblica socioassistencial
e o estabelecimento de uma poltica de recursos humanos que supere a precria
condio de seus trabalhadores.
Em que pesem as mudanas contidas no Suas, esse, como operacionalizador
de poltica pblica, objeto de avaliaes crticas. Uma dessas avaliaes, presente
em estudo de Pereira (2007, p.79) indica que, por ser uma reproduo do Sistema
nico de Sade (SUS), o Suas no teve como referncia mestra as particularidades
tericas e polticas da rea de assistncia social. A autora, ainda chama ateno
para o fato de a sade empregar termos ou conceitos especializados, cuja
conotao difere do sentido a eles atribudos, no mbito da assistncia social.
Dando prosseguimento avaliao, Pereira (2007, p.79) discorda dos nveis
de complexidade adotados no SUAS, pois, segundo a autora, diferentemente da
sade, no mbito do trabalho na assistncia social, difcil dizer o que ou no
mais complexo.
Em um raciocnio diferente, que considera o SUS indutor do modelo de
gesto adotado pela poltica de assistncia social, Sposati (2006, p.102) ressalta
que o Suas no produto do inesperado, da genialidade ou da prepotncia da
equipe do governo federal. Ele resulta de quase 20 anos de luta na assistncia
social e do aprendizado com o SUS. No entanto, a autora salienta que, na
construo do Suas, falta delinear o lcus institucional da vigilncia social e da
defesa de direitos socioassistenciais como funes da poltica de assistncia social.
Portanto, o que vrios autores consideram como maior avano presente no
Suas, a instaurao, em todo o territrio brasileiro, de um regime geral de gesto
 68

da poltica de assistncia social, com perspectiva de responder a um direito de

cidadania.

2.2.1. A estruturao dos Cras

A proteo social bsica, na sua concepo e delineao na poltica nacional,

encontra ressonncia na responsabilidade municipal. Cabe gesto municipal
estruturar a gesto do Suas de forma que os Cras realizem a proteo social bsica,
seguindo a lgica da gesto local, da participao no territrio, envolvendo aes
promotoras de sociabilidade, de fortalecimento dos vnculos familiares e
comunitrios e a garantia da efetivao dos direitos socioassistenciais.
Dessa forma, o artigo 6-C da Lei n 12.435 (BRASIL, 2011) que instituiu o
Suas, conceitua o Cras em sintonia com o modelo de descentralizao adotado no
pas:

O Cras a unidade pblica municipal, de base territorial, localizado em

reas com maiores ndices de vulnerabilidade e risco social destinada
articulao dos servios scio-assistenciais no seu territrio de abrangncia
e prestao de servios, programas e projetos scio-assistenciais de
proteo social bsica s famlias.

Como unidade de base municipal, o Cras deve atuar como a principal porta
de entrada do Sistema nico de Assistncia Social e responsvel pela
organizao e oferta de servios da proteo social bsica nas reas de
vulnerabilidade e risco social.
Alm de ofertar servios e aes de proteo social bsica, o Cras exerce a
funo de gesto territorial da rede de assistncia social bsica, promovendo a
organizao e a articulao das unidades a ele referenciadas.
O principal servio ofertado pelo Cras o Servio de Proteo e Atendimento
Integral Famlia (Paif), cuja execuo obrigatria e exclusiva. Consiste em um
trabalho de carter continuado que visa fortalecer a funo protetiva das famlias,
prevenindo a ruptura de vnculos, promovendo o acesso e usufruto de direitos e
contribuindo para a melhoria da qualidade de vida.
Ao reconhecer quo importante a trajetria que demarcou o campo da
assistncia social com a criao do Suas, deve-se tambm entender esse processo
nos municpios, pois, como expressa Braga (2011, p. 144) h um distanciamento
significativo entre a proposta idealizada e formulada, em relao realidade com a
 69

qual deparamos nos municpios . Ainda segundo essa autora (2011, p.145) os
desafios, a crtica e os embates esto colocados na sociedade como um todo.
Esses desafios e embates esto presentes nos municpios, desde a
denominao dos rgos gestores da poltica, pois estes, muitas vezes no
traduzem corretamente o nome da poltica de assistncia social, sendo travestida de
outras denominaes, a exemplo do rgo gestor da poltica em esfera federal, o
MDS.
Outro aspecto importante na dinmica dos municpios exige situar, na
realidade do Brasil, a poltica de assistncia social em uma cidade com ate vinte mil
habitantes e que diferente de faz-la numa cidade de grande Porte. No entanto,
relevante saber que diferentes cidades e contextos apresentam demandas
diferentes aos Cras, alm da gesto da proteo social bsica no territrio e da
oferta do Servio de Proteo e Atendimento Integral Famlia (Paif).
Um eixo que tambm deve ser considerado a intensa participao do
primeirodamismo nos municpios, com repercusso nos Cras. Essa participao,
com outra perspectiva de assistncia social, leva o Cras a tornar-se espao de tudo,
menos da concepo de poltica preconizada nos marcos legais. Isto implica em no
imputar ao Cras o papel que ele deve desempenhar, que de acordo com Braga
(2011, p. 148); deve prestar servios, potencializando as mudanas significativas
para a populao, com vistas a mudar suas condies efetivas e torn-la sujeito de
sua prpria vida. A autora ainda chama a ateno para a necessidade das aes
reforarem o carter estratgico do Cras.
Vale destacar a importncia de se observar diagnsticos e indicadores
sociais, assim como de serem considerados os princpios de territorialidade, na
implantao dos Cras. Isto implica em no reproduo de modelos antigos, tendo
em vista que essa unidade deve construir a integrao de servios e benefcios
segundo a lgica do atendimento integral a que se prope.
Considerando que o Cras o lugar estratgico da articulao e da ao
intersetorial e o mais importante equipamento da proteo social bsica, tambm se
faz necessrio ressaltar o que registra Braga (2011 p. 152):

o Cras no faz sentido se no for para fortalecer a perspectiva de

cidadania,ou ainda, se no for para contribuir para a transformao de
relaes de poder, fazendo com que a maioria da populao possa usufruir
das riquezas socialmente produzidas em nosso pas.
 70

Considerando o exposto em relao a estudos sobre o Suas e o Cras,

trataremos no captulo a seguir dos resultados da pesquisa emprica, que apresenta
dados sobre a implementao e implantao dos Cras em municpios do estado de
Gois.
 71

CAPTULO 3
O CRAS COMO UNIDADE ESTRATGICA DE EFETIVAO DA
PROTEO SOCIAL BSICA

3.1 Assistncia social em Gois nos marcos do Suas

A investigao intitulada O CRAS COMO UNIDADE ESTRATGICA DE

EFETIVAO DA PROTEO SOCIAL BSICA: um estudo sobre o Suas em
Gois, que se apresenta ao Programa de Ps-Graduao Mestrado em Servio
Social da Pontifcia Universidade Catlica de Gois (PUC Gois) foi desenvolvido no
mbito da linha de pesquisa Poltica Social, Movimentos Sociais e Cidadania.
Ressalte-se que o estudo voltou-se para o desenvolvimento de uma anlise
do contedo e dos fundamentos do Sistema nico de Assistncia Social (Suas) e
para uma investigao emprica do seu processo de implementao e implantao
em Gois, contemplando reflexes sobre a gesto estadual e municipal e
priorizando os Centros de Referncia de Assistncia Social (Cras).
Alm da anlise dos fundamentos tericos conceituais e histricos da Poltica
Nacional de Assistncia Social e do Sistema nico de Assistncia Social, foi
realizado estudo emprico, que considerou duas dimenses: anlise da implantao
do Suas no mbito estadual e municipal e o estudo do processo de implementao
dos Cras nos municpios investigados.
Os estudos no mbito da poltica de assistncia social confirmam que os
avanos assegurados na Lei Orgnica de Assistncia Social (Loas) submetem a
assistncia social a alguns imperativos e particularidades, tais como: a primazia da
responsabilidade estatal na conduo da poltica em cada esfera de governo e a
 72

concepo de assistncia social como direito no contributivo, o que significa que se

trata de uma poltica pblica e, portanto, no pode se submeter lgica do mercado.
Nota-se que, que no estado de Gois essas mudanas assumem um carter
de verdadeiro desafio se consideradas as caractersticas histricas que marcaram a
assistncia social: descontinuidade, pulverizao e paralelismo, alm de forte
subjugao clientelista no mbito das aes e servios, centralizao, fragmentao,
ausncia de mecanismos de participao e de controle popular e a obscuridade
entre o pblico e o privado na esfera da gesto governamental 14. No mbito do
financiamento, at ento, predominava a ausncia de critrios claros e transparentes
que definissem as fontes e o destino dos recursos e, ainda, inexistncia de um fundo
especfico para a rea.
A consolidao da assistncia social como poltica pblica de proteo social
requer uma anlise da realidade estadual, na perspectiva de reorganizao tanto de
benefcios, servios, programas e projetos socioassistenciais, quanto de
mecanismos de financiamento e de gesto poltico-institucional. Significa conhecer
as situaes de excluso, risco e vulnerabilidades sociais a que so submetidos
significativas parcelas da populao, analisar as especificidades regionais e articul-
las com as demais polticas sociais.
Em Gois, mesmo aps a aprovao da Loas, e at 2002, as aes da
assistncia social cofinanciadas com recurso federal seguiam os princpios da
seletividade e focalizao. Elas se concentravam nos segmentos de crianas,
adolescentes, pessoas idosas e pessoas com deficincia. Exemplos de programas
focalizados neste perodo so o Programa de Gerao de Renda Mnima (PGRM), o
Agente Jovem e o Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (Peti)15, esse ltimo
implantado inicialmente em 227 municpios do estado (GOIS, 2007).
No perodo citado, tambm foi implantado o Ncleo de Apoio Famlia (NAF)
em municpios com ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) considerados muito
baixos. Esse programa tambm era de iniciativa do governo federal, que repassava
recursos para os municpios executarem suas aes. Nos municpios no habilitados
no nvel de gesto cabia ao governo estadual receber os recursos e se
14
A esse respeito ver Viana (1999) e Sousa (2009).
15
Programa criado na gesto da ento Secretria de Estado de Assistncia Social do Ministrio da
Previdncia e Assistncia Social (MPAS), Lcia Vnia Abro. Tem como condicionalidade a
frequncia escola e ao servio socioeducativo. Este programa repassa bolsa para crianas entre
sete e quatorze anos e tambm recursos para a gesto municipal desenvolver servio socioeducativo
com essas crianas. Tem como condicionalidade a frequncia escola e ao servio socioeducativo.
 73

responsabilizar pela execuo do programa. De acordo com Boschetti (2003, p. 91),

a proposta do NAF era orientada pela perspectiva da focalizao, o que exclua
mais de 50% dos municpios do Brasil.
Em Gois, apenas 28 municpios foram contemplados com recursos federais
para o NAF, correspondendo a um percentual de 11,3% do total dos municpios.
A partir de 2004, com a aprovao da PNAS e a implantao do Suas em
2005, o NAF foi substitudo pelo Programa de Ateno Integral Famlia (Paif) e
executado nos Centros de Referncia de Assistncia Social. Ainda no ano de 2005,
foi ampliado o cofinanciamento federal para o PAIF, alcanando neste ano, 45
municpios. Paralelamente sua expanso, o Paif deixou de ser um programa e se
transformou em servio continuado.
A proteo social bsica foi ampliada a cada ano, medida em que havia
expanso dos Cras, respeitado o critrio de partilha pactuado na Comisso
Intergestores Tripartite (CIT) e deliberado no Conselho Nacional de Assistncia
Social (Cnas). A expanso dos Cras para todos os 246 municpios goianos deu-se
somente em 2010, com a ampliao do cofinanciamento federal do Paif para todos
os municpios do Brasil.
De acordo com o Relatrio de Informaes Sociais do MDS16, o estado de
Gois possui 282 Cras, 278 recebem cofinanciamento federal para o
desenvolvimento do Paif. O MDS repassa ainda recursos para 172 municpios
realizarem servios de convivncia e fortalecimento de vnculos de idosos e/ou
crianas de at seis anos de idade e para 147 municpios ofertarem o servio
socioeducativo Projovem Adolescente.
Quanto ao cofinanciamento federal para a proteo social especial, em Gois
so disponibilizados recursos financeiros para o funcionamento do Centro de
Referncia Especializado de Assistncia Social (Creas) em 105 unidades de 97
municpios, servio de proteo especial para pessoas com deficincia em 36
municpios, servios de acolhimento para crianas, adolescentes e idosos em 26
municpios, aes socioeducativas e de convivncia do Peti em 234 municpios,
Centros de Referncia para populao de rua em trs municpios e acolhimento para
populao de rua tambm em trs municpios (BRASIL, MDS, 2010).

16
Relatrio Sinttico de Gois, ano de referncia: 2010/Relatrio de Informaes Sociais/Sagi/MDS.
Disponvel em: <http://aplicacoes.mds.gov.br/sagi/RIv3/geral/index.php>. Acesso em: 18 ago. 2011
 74

De acordo com o relatrio sinttico da Secretaria de Avaliao e Gesto da

Informao Sagi/MDS (BRASIL, MDS, 2010), os municpios goianos receberam do
governo federal como cofinanciamento da proteo social bsica em 2010, um
montante de recursos no valor de vinte e dois milhes, novecentos e trinta e um mil,
quatrocentos e seis reais e cinquenta e oito centavos. Esses recursos so
destinados aos servios do Paif e aos servios de convivncia e fortalecimento de
vnculos.
Compem ainda o cofinanciamento federal da assistncia social dos
municpios de Gois os recursos financeiros destinados ao Beneficio de Prestao
continuada (BPC), proteo social especial, segurana alimentar e nutricional,
transferncia de renda, ao ndice de Gesto Descentralizada Municipal (IGD-M) e ao
ndice de Gesto Descentralizada Estadual (IGD-E). Estes recursos representam
uma soma de um bilho, duzentos e quarenta e dois milhes, quatrocentos e quinze
mil, cento e trinta e sete reais e dois centavos. Esses valores esto expressos no
quadro 1.

Quadro 1 - Recursos federais repassados pelo MDS para o estado de Gois em 2010
reas da
assistncia Aes Valor (R$)
social

Benefcios BPC/RMV 780.181.587,46

Cras/Paif

Servios de Servios de convivncia e fortalecimento de vnculos

Proteo Social (crianas/idosos/famlias) 22.931.406,58
Bsica
Projovem Adolescente.
Creas
Servios de
Proteo Social Centro de referncia para Populao de rua 28.161.667,97
Especial
Servios de acolhimento para crianas, adolescentes,
idosos e populao de rua

Programa Bolsa Famlia (PBF) 333.399.823,00

Transferncia de
renda IGD-M 6.271.310,79

IGD-E 124.962,00

Cesta de Alimentos, Programa de Aquisio de alimentos 7.064.925,00

Segurana
Alimentar e Equipamentos acumulados de 2004 a 2011(Banco de
Nutricional alimentos, Cozinhas Comunitrias, Restaurantes 64.279.454,22
Populares, cisternas).
Fonte: construo da pesquisadora com base no Relatrio de Informaes Sociais/Sagi/MDS
(BRASIL, MDS, 2010).
 75

Em Gois, a implementao do Suas teve incio em 2005, mas somente em

2007 esse estado concretizou sua adeso ao sistema, mediante a realizao do
Termo do Pacto de Aprimoramento da Gesto Estadual, que celebrou compromissos
do rgo gestor estadual com o rgo gestor federal, visando a adequao para o
pleno exerccio da gesto da Poltica Nacional de Assistncia Social e do Programa
Bolsa Famlia, em seu mbito de competncia.
Para aprender a consolidao do Suas no estado de Gois, necessrio
conhecer a complexidade de seus municpios, que so em 79% municpios de
pequeno porte I e somente um municpio considerado metrpole. A complexidade
tambm se manifesta no nvel de gesto dos municpios goianos, pois apenas
quatro esto em gesto plena e os demais municpios esto na gesto bsica17,
conforme tabela 1.

Tabela 1 Distribuio dos municpios por porte populacional e nvel de gesto, Gois, 2010
No
Porte do municpio Plena Bsica Inicial Total
Habilitados
Pequeno porte I 0 194 - - 194
Pequeno porte II 1 31 - - 32
Mdio porte 1 10 - - 11
Grande porte 1 7 - - 8
Metrpole 1 0 - - 1
Total 04 242 - - 246
Fonte: Gois, 2011, p. 15/Secretaria de Estado de Cidadania e Trabalho/Proposta do Pacto de
Aprimoramento de Gesto, 2011

A Secretaria de Estado de Cidadania e Trabalho (Sect), rgo gestor da

poltica de assistncia social em Gois, tem como misso promover e coordenar, por
meio de aes integradas e descentralizadas, as polticas de assistncia social e
garantia de direitos e emprego. Possui estrutura bsica organizacional constituda por
seis superintendncias e dezessete gerncias, conforme organograma (anexo 3).
O estudo evidenciou a forma fragmentada de atuao das superintendncias,
com foco nos segmentos que representam (idosos, pessoas com deficincia,

17
O Suas comporta quatro tipos de gesto: dos municpios, do Distrito Federal, dos estados e da
Unio. Na gesto municipal, trs nveis so possveis: inicial, bsica e plena. A existncia da gesto
bsica significa que a capacidade de gesto parcial, e que os municpios assumem a
responsabilidade de estruturar as aes de proteo social bsica. J os municpios em gesto plena
devem assumir a gesto total da poltica, desenvolvendo aes tanto de proteo social bsica como
de proteo social especial (BRASIL, PNAS, 2005, p. 99 e 101).
 76

crianas, adolescentes), demonstrando resistncia em incorporar os princpios

organizativos do Suas.
A Gerncia de Proteo Social, vinculada Superintendncia de Assistncia
Social, do Idoso e da Pessoa com Deficincia tem a responsabilidade de
coordenao das aes de proteo social bsica em todo o estado.
Acrescenta-se atribuio da Sect de coordenar, em mbito estadual, as
aes de Proteo Social Bsica e Especial e o Programa Bolsa Famlia, a
implementao com recursos do tesouro estadual de outros programas, como o
Programa Renda Cidad18. A execuo desse programa exige a manuteno de
uma estrutura com a contratao de profissionais em todos os municpios. Atende
atualmente 63.965 pessoas, conforme dados da proposta do novo Termo do Pacto
de Aprimoramento da Gesto/2011, da referida secretaria (GOIS, SECT, 2011).
A Sect desenvolve ainda o Programa Trabalho Remunerado Jovem
Cidado, que assegura a insero temporria ao mercado de trabalho de
adolescentes e jovens, na faixa etria de dezesseis a dezoito anos.
Cabe ressaltar que a Sect responsvel pela execuo das medidas
socioeducativas de internao e semiliberdade. Mantm ainda sob sua direo uma
unidade de abrigamento de crianas, um centro de convivncia e uma instituio de
longa permanncia para idosos (Casa do Idoso Vila Mutiro), alm do Centro de
Apoio ao Deficiente (Cead).
O cenrio atual da assistncia social em Gois demonstra a existncia de
vrios desafios postos consolidao do Suas,como sistema que materializa a
proteo social. Esses desafios expressam-se de diversas formas, particularmente,
no aprimoramento da gesto estadual com a efetivao de um conjunto de aes
que viabilizem a elaborao e implantao da poltica estadual de assistncia social,
em consonncia com a PNAS e com os princpios e diretrizes da Loas.
A atual estrutura organizacional da Sect no corresponde, nos termos das
orientaes da NOB/Suas/2005 (BRASIL, 2005), ao desafio de implantar a poltica
de assistncia social, considerando o comando nico das aes, a coordenao no
mbito estadual dos nveis de proteo, o monitoramento e a avaliao.

18
O Programa Renda Cidad visa, precipuamente, resgatar a cidadania das famlias em estgio de
extrema pobreza, atravs de auxlio financeiro mensal na compra da cesta bsica de alimentos,
objetivando o combate, em carter emergencial, fome e misria e a garantia de suas
sobrevivncias fsicas, com dignidade e respeito Lei n. 13.605 (GOIS, 2000).
 77

Considerando ainda a estrutura organizacional h que se destacar o espao

fsico imprprio, a insuficincia de equipamentos de informtica, o mobilirio
sucateado e inadequado s normas de segurana do trabalho e a inexistncia de
uma poltica de valorizao dos trabalhadores.
Ressalte-se que a superao desses desafios extrapola a estrutura interna da
secretaria, uma vez que se mantm em Gois um rgo de atuao paralela com a
execuo de aes prprias da assistncia social. Trata-se da relao que
diferentes governos do estado de Gois mantm com a Organizao das Voluntrias
de Gois (OVG), organizao no governamental (ONG) que tem como misso
desenvolver programas de assistncia social baseados na Lei Orgnica de
Assistncia Social Loas contribuindo para a incluso e proteo social e
19
minimizao das desigualdades sociais . Essa ONG, alm de herdar a estrutura
das unidades pblicas estaduais, administrada pelas primeiras damas do Estado,
refirmando estudo de Mestriner (2011), que demonstra que a assistncia social,
embora tenha ingressado na agenda do Estado, sempre o fez de forma dbia, isto ,
mais reconhecendo o conjunto das iniciativas organizadas da sociedade civil no
denominado campo dos sem fins lucrativos do que propriamente aceitando como
responsabilidade pblica e estatal o atendimento s necessidades da populao
atendida por tais iniciativas.
A histrica inexistncia de fronteiras entre o pblico e o privado revela-se na
parceria mantida entre o governo do estado de Gois e a OVG, conforme expresso
na seguinte afirmao:

Cidados de baixa renda so atendidos por uma rede de aes sociais da

Organizao das Voluntrias de Gois que se estende em todo o Estado.
Graas efetiva parceria com o governo estadual, a OVG pode comemorar
o fortalecimento dos programas desenvolvidos ao longo de mais de 60 anos
para a promoo, qualificao e incluso social das pessoas (pgina
20
eletrnica da entidade ).
.

Outro desafio para o aperfeioamento do Suas em Gois a inexistncia de

um diagnstico que expresse quais e onde esto as vulnerabilidades sociais e que
subsidie a construo de uma efetiva poltica de assistncia social com a previso
de celebrao de pactos e compromissos que respondam s reais necessidades da
populao.

19
Disponvel em: < http://www.ovg.org.br/index.php?idEditoria=3870>. Acesso em: 17 nov. 2011.
20
Disponvel em: <http://www.ovg.org.br/index.php?idEditoria=3891>. Acesso em 18 nov. 2011
 78

A ineficincia da gesto em acompanhar, apoiar, monitorar e avaliar as aes

socioassistenciais nos 246 municpios constitui um grande desafio para o bom
desempenho do Suas no estado. As referidas aes, quando realizadas, acontecem
de forma pontual, focalizada e descontnua, geralmente atendendo s demandas de
municpios que no conseguiram se adequar aos critrios de cofinanciamento
federal.
Contribui para a persistncia desse desafio, alm da fragilidade dos
instrumentos de gesto, a precria estrutura organizacional e o insuficiente quadro
de profissionais que atuam na rea das protees. Um exemplo a Coordenao de
Proteo Social Bsica que tem a responsabilidade de acompanhar as aes em
246 municpios goianos e composta apenas de trs profissionais de nvel superior
e dois auxiliares administrativos, conforme dados disponveis na Gerncia de
Proteo Social da Sect. Desse modo, revela-se a complexa situao dos
profissionais, com inexistncia de uma rea que cuide especificamente da gesto do
trabalho.
Dentre os desafios apresentados, nota-se ainda a ausncia de uma
sistemtica de capacitao que contemple uma concepo de educao
permanente, em uma perspectiva formativa para os trabalhadores do Suas. A
existncia dessa sistemtica significaria avanar para alm das capacitaes
pontuais que respondem apenas a questes imediatas, presentes em larga escala
no cotidiano da poltica de assistncia social.
Alm da capacitao profissional, outro aspecto que demonstra os entraves
gesto estadual a inexistncia de um sistema de informao com a criao e a
manuteno de banco de dados, considerado fator importante para aperfeioar os
instrumentos de gesto.
As diretrizes da Loas (BRASIL, 1993) apontam o compromisso com o
aperfeioamento do Sistema nico na esfera estadual, com a clara orientao para
a instituio de uma slida poltica de financiamento no rgo gestor. Nesse sentido,
os dados disponveis sobre o financiamento da assistncia social no estado de
Gois demonstram que se trata de um vital desafio para o aperfeioamento dessa
poltica.
Os dados recolhidos referentes ao Fundo Estadual de Assistncia Social
(Feas) na Secretaria de Estado de Cidadania e Trabalho, no indicam alocao de
 79

recursos do tesouro estadual para o cofinanciamento direto de benefcios, servios,

programas e projetos aos municpios.
No tocante ao financiamento da funo assistncia social, ainda convive-se,
em Gois, com a existncia de outro fundo, o Protege GOIS21. A permanncia
desse fundo, nos moldes de um fundo de solidariedade, reedita a ambiguidade que
cerca historicamente as relaes pblico-privado na rea da assistncia social.
Segundo Yazbek et al. (2010, p.197), esse modelo

expressa de forma emblemtica um modo peculiar de realizao da poltica

e de organizao do aparelho do Estado que sonega a marca do direito na
relao da poltica de assistncia social com a populao, alimentando a
fora de relaes patrimonialistas e pessoalizadas entre governantes e
governados, contribuindo para o encolhimento da esfera pblica.

As autoras ainda explicitam que a dualizao da poltica de assistncia social

compromete a unicidade na esfera estadual pela disperso da gesto financeira de
servios e programas, pois concorrem com o Fundo Estadual de Assistncia Social,
que se v esvaziado de suas prerrogativas e funes. O fundo de solidariedade
concorrente tambm no comando da gesto poltica e administrativa da assistncia
social e do Suas, com forte presena das primeiras-damas na coordenao das
aes de assistncia social no governo estadual.
O financiamento de organizaes no governamentais no estado de Gois
tem uma presena marcante no oramento da assistncia social, contrastando com
o quase nulo investimento na gesto do Suas.
Os dados descritos no quadro 2 mostram que o valor gasto com o Programa
Renda Cidad em 2010, est vinculado ao oramento do Protege Gois. No entanto,
o Programa Renda Cidad executado pela Secretaria de Estado de Cidadania e
Trabalho, que possui unidade oramentria especfica, ou seja, o Fundo Estadual de
Assistncia Social. Os gastos com este programa, em 2010, de acordo com os
dados demonstrados, foram maiores do que o oramento destinado a ele.

21
O Fundo de Proteo do Estado de Gois Protege Gois foi institudo pela Lei n 14.469, de 16 de julho de
2003, na Secretaria da Fazenda, para fins de combate fome e erradicao da pobreza. Destina-se a
provisionar recursos financeiros s unidades oramentrias executoras de programas sociais, com o objetivo de
viabilizar populao goiana menos favorecida o acesso a nveis dignos de subsistncia, por meio de aes
suplementares de nutrio, habitao, sade, educao, reforo de renda familiar e outros programas de
relevante interesse social ( GOIS, 2003).
 80

Quadro 2 Recursos estaduais orados e gastos na funo assistncia social, Gois, 2010
Unidade Valor Valor pago
Programa Ao
oramentria orado (R$) (R$)

Transferncia de renda, auxilio emergncia, unidades

de produo, auxlio no pagamento de tarifas de
Renda Cidad energia pessoas de baixa renda, auxlio no Protege Gois 78.623.000,00 85.343.960,61
pagamento de tarifas para entidades e hospitais
filantrpicos e auxilio nutricional s entidades
filantrpicas e unidades de atendimento.
Programa de Proteo e Incluso Social (Ao: Subvenes sociais s organizaes No
Subvenes sociais s organizaes no Governamentais (Restaurante Cidado e oficinas
Feas 52.342.000,00 15.170.302,17
governamentais) educacionais comunitrias operacionalizadas pela
OVG).

Programa de Desenvolvimento Comunitrio e

Promoo de Direitos Humanos Cidadania e justia social. Feas 1.251.000,00 413.497,25

Programa de Promoo e Garantia de Direitos do Capacitao e formao continuada dos gestores e

Idoso operadores da poltica. Feas 725.000,00 108.041,61
Campanhas, eventos e aes educativas.
Programa de Promoo e Garantia dos Direitos da Implementao da rede de proteo e defesa dos
Pessoa com Deficincia Proad direitos. Feas 503.000,00 10.987,00

Capacitao continuada dos gestores e demais

Programa de gesto do Suas. operadores do Suas.
Feas 6.984.000,00 76.866,50
Implementao do Sistema Estadual de
Monitoramento, Avaliao e Informao do Suas.
Fonte: construo da pesquisadora com base nos dados obtidos do Fundo Estadual de Assistncia Social, da Secretaria de Estado de Cidadania e Trabalho de
Gois, do Decreto n 6.883/2009 (anexo nico) e no site Transparncia Gois, 2010.
 81

Outro dado que sobreleva o valor gasto com o programa de Proteo e

Incluso social, na ao Subvenes sociais a organizaes no governamentais no
valor de quinze milhes, cento e setenta mil, trezentos e dois reais e dezessete
centavos. Somam-se a esse valor, outros recursos repassados a ONGs e hospitais
filantrpicos como auxlio de pagamento de tarifas e auxlio nutricional, incorporados
ao oramento do programa Renda Cidad totalizando o valor de vinte e dois
milhes, oitocentos e setenta e seis mil, cento e onze reais e sessenta e quatro
centavos. Dessa maneira, faz sentido a recorrente polmica sobre a atuao e a
concesso de recursos pblicos para as ONGs. De acordo com Raichelis (2008, p.
80),

uma das crticas refere-se ao repasse de recursos pblicos a organizaes

da sociedade civil para a execuo de programas focalizados e
compensatrios, descolados de uma poltica global voltada ao
enfrentamento dos determinantes estruturais geradores das situaes de
pobreza e sem a necessria transparncia quanto aos critrios de
concesso daqueles recursos.

O confronto dos valores recebidos pelas ONGs, apresentados no quadro 2

informam gastos na gesto estadual com o Suas em Gois, em 2010, com o valor
de setenta e seis mil, oitocentos e sessenta e seis reais e cinqenta centavos.
Um ltimo desafio a destacar sobre a consolidao do Suas em Gois diz
respeito ao exerccio da participao e do controle social, uma vez que o
fortalecimento das instncias de articulao, pactuao e deliberao levam ao
tambm fortalecimento da poltica pblica de assistncia social.
Ressalte-se que a Comisso Intergestores Bipartite (CIB) de Gois tem um
papel pouco expressivo no funcionamento da assistncia social, pois a partilha dos
recursos dessa rea na esfera estadual no passa por discusso e pactuao nessa
instncia, conforme regulamenta a Norma Operacional Bsica do Suas (BRASIL,
2005).
NO entanto, o rgo de controle social, o Conselho Estadual de Assistncia
Social (Ceas), institudo desde 1995, mesmo com dificuldades relacionadas
estrutura, realizou oito conferncias estaduais. Esse Conselho funciona
praticamente sem recursos financeiros. Conforme informaes recolhidas junto ao
Feas e no site transparncia Gois22, em 2010 foi orado um valor de duzentos e

22
Disponvel em: <http://www.transparencia.goias.gov.br/index.php?idEditoria=3665>. Acesso em: 20
nov. 2011
 82

setenta e quatro mil reais, a ser gasto com o fortalecimento do controle social. No
entanto, os recursos financeiros no foram empenhados, no havendo pagamento
de aes relacionadas ao fortalecimento das instncias de pactuao e controle
social.
O conselho estadual lida ainda com dificuldades de ordem operacional, no
acompanhamento das prestaes de contas relativas ao fundo, em virtude da
complexidade e exigncia de um conhecimento especifico sobre composio e
ordenamentos de despesas e pagamentos na administrao pblica.
Em sntese, os desafios analisados em relao gesto estadual da
assistncia social em Gois, e particularmente, em relao gesto do Suas, so
persistentes e j se revelavam por ocasio da celebrao do Termo do Pacto de
Aprimoramento da Gesto Estadual, em outubro de 2007. Na ocasio, a Secretaria
de Cidadania e Trabalho comprometeu-se, no mbito de sua competncia, a
executar aes de fortalecimento da gesto do Suas, tais como: instalao e
operao do sistema estadual de informao, fortalecimento do Conselho Estadual
de Assistncia Social, coordenao e execuo de programas de capacitao de
gestores, profissionais, conselheiros e prestadores de servios, contratao de
estudos, realizao de encontro com especialistas e com gestores municipais para
organizao de regies e microrregies e estruturao e implementao das
atividades de apoio tcnico aos municpios, alm do monitoramento e avaliao. o
que prescreve o Termo do Pacto de Aprimoramento da Gesto dos Estados e
Distrito Federal, celebrado e assinado em 10 de outubro de 2007(Sect/MDS, 2007).
Ressalte-se que, para a realizao das aes do pacto, foram alocados
recursos do cofinanciamento federal diretamente do Fundo Nacional de Assistncia
Social para o Fundo Estadual, como Incentivo Gesto Estadual (IGE), no valor de
oitocentos e trinta e trs mil oitocentos e cinquenta e um reais e cinqenta e trs
centavos.
luz dos limites e desafios analisados em relao gesto do Suas em
Gois, foi elaborada uma breve caracterizao dos seis municpios selecionados,
com base em dados da rede Suas/MDS e dados obtidos em fontes e documentos
municipais. A tabela 2 identifica a distribuio dos Cras existentes e investigados por
municpio selecionado.
 83

Tabela 2 Distribuio dos Cras por municpio conforme porte populacional e distribuio na
amostra.
Cras Cras % na
Porte existentes selecionados

Abadinia Pequeno 1 1 1 7,1

Terezpolis de Gois Pequeno 1 1 1 7,1
Itabera Pequeno 2 1 1 7,1
Senador Canedo Mdio 3 2 14,3
Aparecida de Goinia Grande 4 3 21,5

Goinia Metrpole 15 6 42,9

Total 25 14 100,0

Fonte: construo da pesquisadora com base em dados empricos (dezembro, 2011)

As reflexes sobre a efetivao da Proteo Social Bsica em Gois,

contedo do prximo item, retomam os objetivos da pesquisa, de apreender e
analisar os avanos e as dificuldades presentes na gesto dos Cras, em relao s
diretrizes, orientaes administrativas, recursos materiais e humanos, apreender a
poltica de financiamento dos Cras, ao verificar o montante das verbas provenientes
das trs esferas de governo, mapear a poltica de monitoramento e avaliao quanto
responsabilidade e ao papel das trs esferas de governo e apreender tendncias
entre a proteo social bsica e as condies de vida da populao referenciada no
territrio.

3.1.1. A implantao e implementao dos Cras em Gois: avanos e

desafios

Ao privilegiar a anlise dos Cras como unidades estratgicas de

materializao da proteo social bsica, afirma-se o entendimento de que o
contexto de implantao do Suas no estado de Gois mais amplo e incorpora a
criao desses centros. Os resultados apontados privilegiam recortes da dinmica
de funcionamento dessas unidades que expressam tendncias apreendidas no
perodo de realizao da pesquisa. importante ressaltar que qualquer avaliao do
Sistema nico de Assistncia Social deve considerar o seu curto tempo de
aprovao e implementao. De acordo com avaliao de Rodrigues (2011, p. 97),
muito mais adequado qualificar o Suas de nascituro do que propriamente jovem.
 84

Na sua avaliao, h que se considerar ainda que o campo da assistncia social

marcado pela cultura da benemerncia, do clientelismo, e sobretudo, do
assistencialismo23.
A avaliao dos Cras est integrada avaliao da gesto da assistncia
social e localizao da Poltica Nacional de Assistncia Social na estrutura dos
municpios.
Tratando-se da localizao da PNAS na estrutura das prefeituras municipais,
as informaes colhidas demonstradas na tabela 3, apontam que 67% dos
municpios possuem uma Secretaria Municipal de Assistncia Social, e 33% mantm
a estrutura com outros nomes, e nela contemplam aes de assistncia social.
Esses dados sobressaem-se diante de uma histria de cultura subalterna em que a
assistncia social no era reconhecida como poltica social. Significa dizer, que,
mesmo que esses dados sejam referentes a uma pequena amostra, so
representativos no universo pesquisado. De acordo com Braga (2011, p. 146) nesse
caso no s uma questo de denominao, mas como se expressa a
compreenso da poltica de assistncia social como poltica pblica.

Tabela 3 Localizao da assistncia social na estrutura municipal

Instituio N %

Secretaria Municipal de Assistncia Social 2 33,3

Secretaria Municipal de Promoo Social 1 16,7
Secretaria Municipal de Assistncia Social e Cidadania 1 16,7
Secretaria Municipal de Assistncia Social e Ateno Mulher 1 16,7
Secretaria Municipal de Ao Social 1 16,7
Total 6 100,0

Fonte: construo da pesquisadora com base em dados empricos (dezembro, 2011).

Quanto aos gestores da assistncia social24, identificou-se apenas um do

sexo masculino, sendo a maioria feminina. A formao profissional diversificada:
telogo, gestora pblica, administradora de empresa, historiadora, estudante de
Direito e uma gestora que cursou o ensino mdio.

23
Sobre a cultura da benemerncia, do clientelismo e do assistencialismo, consultar Yazbek (2009) e
Couto (2008).
24
Gestores de assistncia social so aqui compreendidos como secretrios municipais de assistncia
social.
 85

Do grupo de gestores, 50% so esposas de prefeitos, o que refora, como

eixo de reflexes, a intensa participao do primeiro-damismo nos municpios e
como essa cultura repercute na implementao dos Cras. Acerca dessa
participao, assinala Braga (2011, p. 147): uma realidade a participao efetiva
das primeiras-damas, que hoje atuam no Suas, como nos Cras com outra
perspectiva de assistncia social. Nesse caso, os Cras tornam-se o espao de tudo,
menos da concepo da poltica de assistncia social preconizada nos seus marcos
legais institudos com a Constituio Federal de 1988.
No que diz respeito capacidade gerencial do municpio, conforme
regulamentado pela NOB/Suas 2005(BRASIL, 2005) verificou-se que 83,3% dos
municpios esto em gesto bsica e, apenas 16,7% esto em gesto plena, ou
seja, somente um municpio, conforme indica a tabela 4.
A responsabilidade referente ao nvel de gesto uma abordagem que
necessita de outros estudos para ser avaliada do ponto de vista do Suas. Conforme
expressa Albuquerque (2011, P. 82) o modelo de adeso dos municpios ao Suas
um modelo cartorial e declaratrio. Nesse sentido, os cinco municpios da amostra
que se encontram em gesto bsica, ofertam aes de proteo social especial, por
meio do Creas, sendo que um deles possui tambm o Centro de Referncia
Especializado e Servio de Acolhimento para a Populao de Rua.

Tabela 4 Capacidade gerencial segundo o nvel de gesto do Suas, Gois, 2010

Inicial - 0,0
Bsica 5 83,3
Plena 1 16,7

Total
Fonte: construo da pesquisadora com base em dados empricos (dezembro, 2011)
 86

A instituio e o funcionamento dos instrumentos de gesto prevem o Plano

Municipal de Assistncia Social (Pmas), o Fundo Municipal de Assistncia Social
(Fmas), o Conselho Municipal de Assistncia Social (Cmas), reas de
monitoramento e avaliao e a elaborao do relatrio de gesto como mecanismos
fundamentais para superao de aes fragmentadas e descontnuas e,
especialmente, para a consolidao do SUAS.
Quanto aos referidos instrumentos de gesto, todos os municpios
selecionados constituram o Cmas e o Fmas. Em 83,3% dos municpios foram
elaborados Pmas, embora no contemplem diagnstico tecnicamente
fundamentado, que subsidie as aes do referido planejamento.
Sobre o funcionamento do Cmas, os dados demonstram que est constitudo
em todos os municpios selecionados e que 83,3% estabelecem em sua constituio
os critrios de paridade entre representantes governamentais e da sociedade civil.
No entanto, os dados tambm revelam que em apenas 16,7 % dos municpios h
participao de usurios da assistncia social como membros do conselho,
evidenciando que essa uma questo complexa e multifacetada. Constata-se ainda,
o vazio na representao de grupos populares, por meio de suas organizaes.
Ainda sobre a participao no Cmas somente em um municpio h
participao de trabalhadores enquanto categoria organizada, embora uma
significativa parcela de trabalhadores participe dos conselhos como representantes
governamentais ou de organizaes no governamentais prestadoras de servios de
assistncia social. Essa dinmica foi apreendida com base em estudo de Raichelis
(l998, p. 90), segundo o qual possvel verificar que a frgil socializao do debate
produz o no-desenvolvimento de referncias de pertencimento que os identifique
como trabalhadores sociais.
Em relao aos desafios participao de usurios e trabalhadores nos
conselhos de assistncia social, os dados corroboram a afirmao de Behring (2008,
p.178):

se os conselhos tm grandes potencialidades como arenas de negociao

de propostas e aes que podem beneficiar milhares, milhes de pessoas,
e de aprofundamento da democracia, h tambm dificuldades para a
realizao dos sentidos da participao.

O Plano Municipal de Assistncia Social elaborado de forma plurianual (a

cada quatro anos), nas mudanas de governos, como exigncia legal dos novos
 87

governos e da Comisso Intergestores Bipartite. O estudo emprico registra que a

falta de diagnstico incide em implantao de Cras em territrios considerados de
baixa vulnerabilidade, dado que se revela na pequena demanda de servios em
alguns Cras.
Nos municpios, no se construiu um perfil socioeconmico como base para o
planejamento das aes, nem mesmo para a implantao dos Cras. Nesse caso,
mesmo que a maioria esteja localizada em reas que congregam necessidades mais
urgentes (pobreza, desemprego, violncia urbana e outros), a instalao no
decorreu de uma ao planejada.
Ressalte-se que os Planos Municipais de Assistncia Social so elaborados
em cumprimento de normativas, como requisito de acesso a recursos federais.
Registram-se interesses de alguns municpios no seu processo de elaborao,
porm, na maioria das vezes no h participao dos envolvidos na poltica de
assistncia social.
Os dados demonstram ainda que a rea de monitoramento e avaliao no
se encontra constituda nos municpios. Verifica-se que a capacidade de fazer
correes em tempo hbil, no caso do monitoramento, bem como de apreciar o
contedo da poltica (princpios, mudanas pretendidas), no caso da avaliao, ficam
prejudicadas.
Cabe destacar que o monitoramento e a avaliao so mecanismos
fundamentais para fazer avanar a Pnas e superar, nos municpios, a perspectiva do
favor e do clientelismo, que ainda marca a cultura poltica dos municpios e dos
estados brasileiros. Quanto ao relatrio anual de gesto, os dados da pesquisa
mostram que apenas um municpio utiliza o relatrio como instrumento de gesto,
conforme demonstra a tabela 5.
A no elaborao do relatrio de gesto pela maioria dos municpios
impossibilita a avaliao do cumprimento das realizaes, dos resultados ou dos
produtos obtidos decorrentes das metas prioritrias estabelecidas no Plano
Municipal de Assistncia Social.
 88

Tabela 5 Instrumentos de Gesto da Pnas nos municpios

Instrumentos N %

Cmas 6 100,0

Fmas 6 100,0

Pmas 5 83,3

Monitoramento e Avaliao - 0,0

Relatrio Anual de Gesto 1 16,7

Fonte: construo da pesquisadora com base em dados empricos (dezembro, 2011).

No que se refere aos instrumentos de gesto, registra-se que existem Fmas

legalmente constitudos em todos os municpios, de acordo com a tabela 5. No
entanto, os dados tambm apontam (tabela 6) que somente dois municpios alocam
todos os recursos financeiros da PNAS no Fundo Municipal de Assistncia Social.
Os demais, 33,3% alocam parcialmente os recursos e, nos outros 33,3% os recursos
no so alocados no referido fundo, o que evidencia o descumprimento da norma
operacional quanto ao financiamento da PNAS.

Tabela 6 Alocao de recursos financeiros da assistncia social no Fundo Municipal de Assistncia

Social
Situao N %

Alocao Total 2 33,3

Alocao Parcial 2 33,3
No alocao 2 33,3

Total 6 100,0

Fonte: construo da pesquisadora com base em dados empricos (dezembro, 2011).

Quanto aos recursos financeiros aplicados no Suas a base da pesquisa, foi o

ano de 2010. As informaes disponibilizadas nos municpios investigados indicam
que todos so financiados com recursos federais e municipais. A esfera estadual
no financia o Suas em nenhum dos municpios estudados.
No que concerne ao montante de recursos financeiros alocados diretamente
pela gesto municipal de assistncia social para custear aes do Suas, essas
informaes no foram disponibilizadas nos municpios.
Os dados disponveis na Rede/Suas/MDS demonstram que o governo federal
disponibiliza o maior montante de recursos financeiros para funcionamento do Suas,
 89

e em 2 lugar vem os governos municipais. O governo estadual no aloca recursos

diretamente nos Fmas, conforme demonstra a tabela 7.

Tabela 7 Recursos financeiros alocados na assistncia social dos municpios por esfera de
governo, Gois, 2010.
Municpios Recursos Municipais Recursos Estaduais Recursos Federais
(R$) (R$) (R$)
Abadinia 101.828,85 0,00 406.215,00

Terezpolis de Gois 3.564,80 0,00 205.147,50

Itabera 11.088,64 0,00 262.793,75

Senador Canedo 69.796,48 0,00 818.047,30

Aparecida de Goinia 159.158,65 0,00 1.591.586,45

Goinia 4.343.530,12 0,00 6.882.603,28

Total 4.688.967,54 0,00 10.166.393,28

Fonte: construo da pesquisadora com base no Demonstrativo Sinttico Anual da Execuo Fisico-
Financeira do SUAS/MDS, 2010.

Os dados da pesquisa no registram gastos de recursos financeiros estaduais

com aes de capacitao e monitoramento em 2010. Para essas aes, alm de
acontecerem de forma pontual e descontnua, so utilizados recursos federais
alocados no Feas como saldos reprogramados de outros anos 25. Os gastos dos
recursos financeiros estaduais com essas aes se resumem ao pagamento de
profissionais que atuam nas coordenaes das protees bsica e especial e do
Programa Bolsa Famlia e na estrutura precarizada destas coordenaes.
A respeito dos recursos financeiros aplicados nas aes de proteo social
bsica no h registros especficos por parte dos municpios e do governo estadual.
A obteno de dados sobre os recursos especficos da proteo social bsica s foi
possvel no tocante aos recursos federais, pois eles j so alocados diretamente nos
Fundos Municipais de Assistncia Social, definidos por proteo e piso, conforme
indicao na tabela 8.

25
Demonstrativo Sinttico Anual da Execuo Fsico-Financeira do Suas 2010 , Site Transparncia Gois e Feas
.
 90

Tabela 8 Recursos gastos com a Proteo Social Bsica nos municpios no ano 2010
Recursos Recursos
Recursos Municipais Estaduais Federais
Municpios (R$) (R$) (R$)
Abadinia Indisponvel 0,00 195.495,00
Terezpolis de Gois Indisponvel 0,00 111.627,50
Itabera Indisponvel 0,00 120.793,75
Senador Canedo Indisponvel 0,00 427.439,30
Aparecida de Goinia Indisponvel 0,00 590.081,25
Goinia Indisponvel 0,00 3.176.377,60
Total
Fonte: construo da pesquisadora com base no Demonstrativo Sinttico Anual da Execuo Fisico-
Financeira do Suas/MDS, 2010.

Observa-se que um dos obstculos ao registro especfico dos recursos da

assistncia social, e particularmente da proteo social bsica, deve-se fragilidade
dos municpios que contratam profissionais sem conhecimento tcnico na rea de
gesto financeira e ao fato desses recursos financeiros, muitas vezes, serem geridos
fora do Fmas, pois 33,3% dos municpios informaram que os recursos financeiros da
assistncia so geridos nas Secretarias de Administrao e Finanas.
Os recursos financeiros federais para proteo social bsica nos municpios
so destinados, em forma de pisos, para custeio das aes. De certo modo, esse
modelo de financiamento recebe crticas das gestes municipais, que alegam
necessidades de outros gastos, sobretudo, os referentes a equipamentos e estrutura
fsica.
Uma crtica apontada pelos profissionais do Cras em relao ao
financiamento diz respeito s gestes municipais no disponibilizarem informaes
sobre o montante dos recursos financeiros destinados realizao de aes de
proteo social bsica. Assim, planejar aes, sem conhecimento dos recursos
disponveis, torna-se uma tarefa impossvel de ser realizada.
O efetivo funcionamento dos Cras pressupe o financiamento, o
conhecimento das necessidades da populao a ser atendida, o planejamento das
aes, a organizao do trabalho e a definio das informaes a serem coletadas.
Nesse sentido, o estudo emprico registra que apenas 14,3% dos Cras possuem
diagnstico da rea de abrangncia, e 35,7% realizam planejamento das aes.
Esses dados revelam que os Cras no so implantados com observncia de
diagnsticos, princpios da territorialidade ou mesmo de indicadores sociais.
 91

Quanto ao monitoramento e avaliao das aes nos Cras, em apenas 21,4%

so realizadas aes nessa rea. Em 85,7% dos Cras h insatisfao pela
inexistncia de uma rea de monitoramento e avaliao no estado, que acompanhe
sistematicamente as aes.
Somam-se a essas dimenses j apontadas, outras que necessitam de
consideraes e que sero apresentadas a seguir.
Com relao ao espao fsico identificou-se que 64,3% dos Cras funcionam
em prdios prprios, 28,6% em prdios alugados e 7,1%, ou seja, um Cras est
funcionando num espao cedido em regime de Comodato 26, de acordo com a tabela
9.

Tabela 9 Situao de propriedade do imvel utilizado como estrutura fsica do CRAS.

Situao N %

Prprio 9 64,3

Alugado 4 28,6

Comodato 1 7,1

Total 14 100,0
Fonte: construo da pesquisadora com base em dados empricos (dezembro, 2011).

A estrutura fsica tanto dos imveis locados como dos prprios teve que ser
adaptada, registrando-se vrias improvisaes que muitas vezes no respeitam as
orientaes para uso do espao fsico. Foram identificados Cras com estrutura muito
precarizada, outros em condies melhores, mas nenhum prdio foi construdo
exclusivamente para esse fim.
Os dados apontam que 65% dos Cras possuem espao para recepo, em
50% h sala de atendimento; em outros 50% verifica-se a existncia de sala de uso
coletivo, e em 85,8% h sala para coordenao. Existem banheiros em 100% dos
Cras, mas somente 28,6% desses, possuem condies de acessibilidade para
pessoas idosas e/ou pessoas com deficincia. Dessa forma, ressalta-se que a
adaptao de Cras aproveitando estruturas j existentes contribui para a
inadequao dos espaos fsicos, sobretudo, um espao que permita o sigilo

26
Emprstimo gratuito de objetos, prdios e valores que devem ser restitudas no tempo
convencionado (BUENO, 2007).
 92

profissional. Nesse caso, conforme expressa Braga (2011, p.148) a precariedade

vai se desdobrar nas condies de trabalho e no atendimento aos/s usurios/as.
No que se refere aos equipamentos, as informaes mostram que 92,8% dos
Cras possuem computador, embora apenas 43% das unidades encontram-se
conectadas internet. Quanto a outros equipamentos registra-se que em 78,5% dos
Cras existem linhas telefnicas; televiso em 85,7%; aparelhos de DVDs em 78,5%;
aparelhos de som em 57% e mquina fotogrfica em 28,5%. No entanto, conforme
mostra a tabela 10, apenas em 35% dos Cras so disponibilizados veculos para
realizao de atividades. Os 65% restantes agendam o uso de veculos nas
secretarias municipais, sendo que 42,8% do total de Cras tm disponibilidade de
veculos apenas uma vez por ms, de acordo com a tabela 10.
Sobre o horrio de funcionamento, verificou-se que a maioria funciona
conforme preconiza a PNAS/Suas e apenas 14,3% dos municpios esto com horas
de funcionamento inferior a 8 horas/dia. Verificou-se tambm que alguns Cras
funcionam com atividades no turno noturno e com atividades especiais em finais de
semana.

Tabela 10 Estrutura de funcionamento do CRAS quanto ao espao fsico, equipamento e

transporte, 2010.
Descrio Sim % No %
Recepo 9 65,0 5 35,0
Sala de atendimento 7 50,0 7 50,0
Sala de uso coletivo 7 50,0 7 50,0
Internet 6 43,0 8 57,0
Veculo/transporte 5 35,0 9 65,0
Fonte: construo da pesquisadora com base em dados empricos (dezembro, 2011).

Quanto estrutura de profissionais, o estudo evidenciou que todos os Cras

possuem quadro de profissionais prprios. Verifica-se que, entre os profissionais de
nvel superior, a maior categoria a de assistentes sociais, representando 11% do
total de trabalhadores, seguida de psiclogos, que representam 8,7% e outros
profissionais de nvel superior, que, no total abrangem um percentual de 15,1%%.
Esta ltima categoria composta, sobretudo por pedagogos e em menor quantidade
de: educadores fsicos, administradores, terapeutas ocupacionais, advogados e
historiadores. No conjunto dos profissionais, expressivo o nmero de
trabalhadores com nvel mdio de ensino, representando 50,8% dos trabalhadores
 93

dos CRAS, e ainda, os profissionais de nvel fundamental, que representam 14,3%

do total de trabalhadores, de acordo com os dados da Tabela 11.

Tabela 11 Formao profissional dos trabalhadores dos CRAS

Formao N %
Assistente Social 28 11,1
Psiclogo 22 8,7
Outros profissionais de nvel superior 38 15,1
Nvel mdio 128 50,8
Nvel fundamental 36 14,3
Total 252 100,0
Fonte: construo da pesquisadora com base em dados empricos (dezembro, 2011).

As informaes recolhidas na pesquisa informam que todos os CRAS

possuem quadro prprio de trabalhadores, mas eles no pertencem ao quadro
permanente, visto que os profissionais efetivos representam apena 30,6% do total
de trabalhadores. Os trabalhadores com contratos temporrios representam 34,1% e
34,9% so comissionados, perfazendo um total de 69% de trabalhadores com
vnculos precarizados, conforme tabela 12.

Tabela 12 Vnculo empregatcio dos profissionais dos CRAS

Vnculo N %
Efetivo 77 30,6
Contrato Temporrio 86 34,1
Comissionados 88 34,9
Em disponibilidade 1 0,40
Total 252 100,0
Fonte: construo da pesquisadora com base nos dados empricos (dezembro, 2011).

O vnculo empregatcio efetivo est concentrado principalmente em

trabalhadores de nvel fundamental e mdio e a maioria dos profissionais de nvel
superior da equipe de referncia do Cras tem vnculos comissionados ou contratos
temporrios. Verificou-se ainda, que apenas um dos municpios realizou concurso
pblico para compor o quadro de trabalhadores da assistncia social. No se trata
de realar aqui apenas questes relacionadas gesto do trabalho, mas tambm e
particularmente, as formas e modos de organizao e as condies em que o
trabalho se realiza.
 94

Embora a totalidade dos Cras possuam assistentes sociais no seu quadro de

trabalhadores e 92,3% possuam psiclogos, dados levantados nas unidades
apontam defasagem na quantidade desses trabalhadores para atender s
demandas dos servios.
Em relao carga horria dos trabalhadores de nvel superior que atuam na
equipe de referncia dos Cras, em apenas um municpio a carga horria semanal
de 40 horas. Nos demais municpios, assistentes sociais e psiclogos trabalham 30
horas semanais. Registra-se que o salrio dos profissionais da equipe de referncia
em mdia de um mil e quatrocentos reais.
Considerando que os trabalhadores exercem um papel central na assistncia
social, por se tratar de uma poltica que tem como mediao principal o prprio
trabalhador, as autoras Couto, Yazbek e Raichelis (2010, p. 58) explicitam: o
trabalho da assistncia social est estrategicamente apoiado no conhecimento e na
formao terica, tcnica e poltica do seu quadro de pessoal, e nas condies
institucionais de que dispe para efetivar sua interveno. Trata-se de um trabalho
social que responde tcnica e politicamente s contradies da sociedade, s
expresses da questo social e s formas de resistncia.
De acordo com Silveira (2011, p.31), o trabalho na assistncia social possui
indiscutvel relevncia pblica, por compor o conjunto das conquistas no campo dos
direitos e possuir uma dimenso democratizante. Desse modo, a implantao do
Suas exige novas formas de gesto do trabalho, com ingressos mediante concurso
pblico, instituio de planos de cargos, carreira e salrios, remunerao condigna,
segurana no trabalho e implementao de uma poltica de capacitao que
contemple o princpio da educao permanente.
A NOB/RH/SUAS/2006 evidencia esforos para consolidar os principais
aspectos da legislao vigente para a gesto pblica do trabalho, estabelecendo
regras para sua aplicao e mecanismos reguladores da relao dos gestores com
os trabalhadores. Nesse sentido, Couto, Yazbek e Raichelis (2010, p. 58) assinalam:

Pode-se afirmar que a NOB-RH no a definio ideal e acabada frente s

necessidades de recursos humanos para o funcionamento adequado do
SUAS, mas resultado do vivel histrico, dentro da correlao de foras
polticas que participaram do processo de negociao.

As autoras chamam a ateno para o fato de que a anlise da gesto do

trabalho no Suas no pode ser desvinculada da dinmica macrossocietria, que
 95

promove mudanas nos processos de organizao e nas relaes e vnculos de

trabalho. Esse fato considerado pelas referidas autoras como gerador de
processos continuados de informalizao e flexibilizao expressos por trabalhos
terceirizados, subcontratos, temporrios em tempo parcial ou por projeto, dentre as
diversas formas de precarizao a que esto submetidos os trabalhadores no
mundo do trabalho.
Na gesto do trabalho no Suas, as prticas na assistncia social constituem a
mediao fundamental na realizao dos direitos, que demandam condies
institucionais, formao e conhecimentos sistematizados. Significa estar atento s
demandas da populao nos equipamentos prximos desta, que se revelam por
elementos j conhecidos da prpria populao.
No caso dos Cras o acesso da populao a esses equipamentos acontece de
forma espontnea e, em apenas um Cras h registro de atendimento tambm por
busca ativa27.
No tocante prevalncia de solicitao do PBF nas demandas da populao,
nas aes ofertadas no Cras e como tendncia atual da assistncia social, h
relao com o debate internacional sobre programas de transferncia de renda, que
segundo Silva (2008) ampliou-se a partir dos anos 1980 no mbito das grandes
transformaes que ocorreram na economia, com profundos rebatimentos no mundo
do trabalho. As consequncias dessas transformaes se expressam na gerao de
um nmero cada vez maior de desempregados, alm dos chamados trabalhos
precarizados.
Verifica-se que as tendncias em relao ao PBF identificadas nos Cras, se
incluem nas duas interpretaes que permeiam o debate nacional: a primeira
interpretao constitui no que Arajo et al. (2010) expressa ser uma resposta
restrio dos postos de trabalho no pas, portanto, uma expresso do atual sistema
de proteo social, uma salvaguarda de sobrevivncia humana, um direito social. A
segunda interpretao reconhece a construo da identidade social pela via do
trabalho, identificando no PBF uma forma de subalternizao dos beneficirios.

27
Refere-se procura intencional, realizada pela equipe de referncia do CRAS, das ocorrncias que
influenciam o modo de vida da populao em determinado territrio. Tem como objetivo identificar as
situaes de vulnerabilidade e risco social, ampliar o conhecimento e a compreenso da realidade
social para alm dos estudos e estatsticas (Orientaes Tcnicas Centro de Referncia de
Assistncia Social-CRAS, 2009).
 96

Ressalta-se que no quadro das demandas da populao ao Cras, a segunda

mais solicitada refere-se gerao de renda, com atividades para adolescentes e
jovens. Chama a ateno nessa demanda uma tendncia presente entre familiares,
profissionais e gestores de reforar a possibilidade de entrada antecipadamente de
adolescentes e jovens no mercado de trabalho, de forma precarizada, o que
impossibilita esses jovens de continuarem freqentando o ensino formal.
Identifica-se ainda no quadro das principais demandas da populao, grande
procura por cursos de qualificao profissional. Considerando que os beneficirios
do Programa Bolsa Famlia se constituem no pblico prioritrio da referida unidade,
os dados sobre busca por qualificao profissional desmistificam o discurso
recorrente em setores da sociedade, identificado em alguns profissionais dos Cras,
de que o PBF leva as famlias acomodao e dependncia. Tal discurso explicita-
se em estudo de Sampaio (2010, p.273):

Percebe-se que ainda existe no pas um alto grau de tolerncia

desigualdade social. H uma aceitao de que o governo transfira renda s
classes mais abastadas e ao setor formal da economia, e, ao mesmo
tempo, uma condenao de que se faa o mesmo para os que esto na
base da pirmide de renda, ainda que em escala bem mais modesta.

Mesmo com a existncia dos programas de transferncia de renda, ainda

expressiva a demanda por cesta bsica nos Cras. Segue-se a essa demanda, outras
que aparecem em escala menor e que esto relacionadas em ordem decrescente de
procura, demonstradas no quadro 3.
 97

Quadro 3 Formas de acesso do usurio e demandas mais frequentes da populao, segundo

registro nos Cras.

Acesso do Usurio Demandas mais freqente

Transferncia de renda (PBF e outras)

Atividade de gerao de renda para adolescentes e jovens
Cursos de qualificao profissional
Cesta bsica
Documentao civil
Atendimento em sade
Demanda espontnea BPC
Creche
Atendimento psicolgico
Atendimento jurdico
Busca ativa Peti
Benefcios eventuais
Leite
Medicamentos
Tratamento para dependente qumico
Atividade fsica
Denncia de abandono de idosos
Enxoval para beb
Habitao
Orientao quanto guarda de crianas
Fonte: construo da pesquisadora com base em dados empricos (dezembro, 2011).

Quanto oferta de aes de proteo social bsica executadas no Cras,

verifica-se a predominncia de servios cofinanciados pelo governo federal, com
destaque para as aes que envolvem o Programa Bolsa Famlia, dentre elas, o
acompanhamento das condicionalidades. Nesse sentido, fica evidenciada a
existncia de prticas burocrticas no trabalho dos profissionais dos Cras,
absorvidos pelas exigncias de cadastramento e de fiscalizao das
condicionalidades.
Apesar do eixo estruturante da matricialidade sociofamiliar ser fundamental
para a oferta de servios no Cras, a centralidade da famlia limita-se, na maioria das
vezes, oferta do Programa Bolsa Famlia e do Paif, que prioriza o atendimento s
famlias que recebem o PBF. As demais aes priorizam o atendimento por
segmentos: crianas, adolescentes, jovens, mulheres e idosos.
Os dados revelam que as aes desenvolvidas nos Cras esto centradas na
busca de gerao de renda. Esto em sintonia com as informaes nacionais e, de
acordo com Arajo et al. (2010), esto relacionadas s subocupaes de carter
domstico (trabalhos manuais, artesanato, atividades culinrias e outras). Essas
atividades so insuficientes para o sustento das famlias, visto que na maioria das
 98

vezes no se constituem em cursos profissionalizantes, nem so consideradas as

potencialidades dos municpios, para realizao desses cursos.
Quanto aos benefcios assistenciais, em relao ao BPC, as aes se
direcionam para orientao e encaminhamento para insero de possveis
beneficirios. Os benefcios eventuais, em alguns municpios, so repassados pelos
Cras, em outros, pelo rgo gestor da assistncia social. Na maioria das vezes, o
Cras encaminha as solicitaes para o rgo gestor da assistncia, que nem sempre
so atendidas.
Na maioria dos municpios, no se cumpre o 1 do artigo 22 da Loas
(BRASIL, 1993), que dispe sobre a regulamentao dos benefcios eventuais pelos
conselhos de assistncia social. A no regulamentao desses benefcios contribui
para que sejam tratados como favores, benesses e barganha poltica, e no como
elementos constitutivos dos direitos sociais.
Alm das atividades j citadas, foram identificadas nos Cras aes de
segurana alimentar e nutricional, assistncia jurdica, atividade fsica e recreativa e
atendimento psicolgico individualizado.
O estudo identificou ainda, a realizao de reunies e campanhas
socioeducativas, abordando temas que de acordo com Arajo et al. (2010, p.128)
denota uma reatualizao das aes desenvolvidas pelos antigos centros sociais,
com o privilegiamento do atendimento individual e psicologizando as formas de
atendimento das famlias.
Braga (2011) sinaliza a necessidade de rompimento com a prtica
segmentada nos programas, servios e benefcios, e ressalta que o Cras no pode
ser uma reproduo de outros modelos. preciso que nestes se construa uma
integrao de servios e benefcios, de acordo com a lgica do atendimento integral.
importante destacar que apenas a implantao do equipamento Cras no
consegue responder proposta de oferta da proteo social bsica. necessrio a
existncia de uma rede de servios que garanta a completude do atendimento feito
pelos profissionais e para acatar os encaminhamentos desdobrados com base na
escuta e nas orientaes dadas nos Cras. Conforme expressa Braga (2011, p. 150)
preciso sinalizar o papel estratgico e articulado desse equipamento.
Cabe apontar os dados recolhidos em um municpio e que revelam o esforo
de equipes dos Cras para fazerem chegar os servios s populaes mais distantes.
Para a realizao dessa ao, descentralizaram servios, mediante o deslocamento
 99

de equipes, em um movimento denominado Cras volante. Destaca-se tambm a

oferta de servios de assistncia jurdica populao da rea de abrangncia dos
Cras, em dois municpios, conforme dados expostos no quadro 4.
 100

Quadro 4 Aes de proteo social bsica desenvolvidas nos Cras pesquisados

Benefcios, Servios, Usurios Aes desenvolvidas

Programas, e Projetos.

Famlias beneficirias do Programa Bolsa Visitas domiciliares para insero no PBF e outras, cadastramento no Cadnico
Famlia (PBF), e outras famlias da rea de para insero no PBF, Acompanhamento das condicionalidades do PBF,
Paif abrangncia do Cras Acompanhamento de famlias do PBF e outras, Recepo e acolhida,
Encaminhamento para insero no PBF, Oficinas de trabalhos manuais (pintura
em tela, biscuit, pintura em tecido, bordados, bijouterias, vagonite, fuxico,
massoterapia, Curso de corte e costura; confeco de tapete de barbantes e
preparo de alimentos, costura industrial, Curso de manicure e cabeleireiro, Curso
de patcholagem e panificao, Deslocamento de equipe (Cras Volante).
Servio de Convivncia e Crianas de seis a quinze anos Atividades fsicas e recreativas (capoeira, vlei, futebol, natao), arte e cultura
Fortalecimento de Vnculos, Peti. (teatro, xadrez, msica e dana) Oficinas de artesanato, pintura em tela, tecido;
biscuit, bijouterias, Reforo escolar, Incluso digital, Campanhas socioeducativas
e alimentao.
Bombeiro Mirim (parceria com Crianas de treze a quatorze anos Salvamento aqutico, primeiros socorros, ordem unida (continncia, marchar) e
governo estadual) atividades prprias da corporao de bombeiros.

Servios de convivncia e Jovens de quinze a dezessete anos Atividade fsica e recreativa (capoeira, vlei, futebol, natao), arte e cultura
fortalecimento de vnculos (teatro, xadrez, msica e dana) Oficina de artesanato, pintura em tela, tecido;
(Projovem Adolescente) biscuit, bijouterias, incluso digital, reunies e campanhas socioeducativas,
palestras, atividade religiosa, monitoria ecolgica e alimentao.
Servios de convivncia e Pessoas com sessenta anos ou mais Danas (forr), atendimento psicolgico individualizado, passeios, hidroginstica,
fortalecimento de vnculos coral, palestras, artesanato (bordado, fuxico, vagonite), campanhas
(Idosos) socioeducativas.
Benefcios eventuais Mulheres grvidas, famlias e idosos em Doao de kit enxoval para gestantes, cestas de alimentos, po, gs, agasalhos,
situao de vulnerabilidade social. fraldas geritricas, medicamentos e realizao de casamentos comunitrios.
Atendimento demanda Famlias beneficirias do PBF e outras da Assistncia jurdica e acompanhamento a famlias demandada pela Promotoria e
judiciria rea da abrangncia do Cras; Indivduos e Vara da Famlia
famlias com notificaes judiciais.
Segurana alimentar e nutricional Famlias beneficirias do PBF Aes de segurana alimentar
BPC Pessoas idosas e pessoas com deficincia
Orientao e encaminhamento para insero,
Atividades de convivncia para pessoas idosas e pessoas com deficincia.
Fonte: construo da pesquisadora com base nos dados empricos (dezembro, 2011).
 101

No tocante articulao com outros servios, os dados da pesquisa

demonstram que 71,4% dos municpios realizam alguma atividade articulada, com
nfase aos encaminhamentos. Os dados analisados no registram articulao com
conselhos de polticas pblicas e nem com conselhos de direitos.
Ressalte-se que, nos Cras participantes da pesquisa, no se verifica a
participao direta de usurios nas aes de planejamento e nas decises
referentes ao funcionamento desses equipamentos.
Outro aspecto analisado no estudo foram os registros de avaliao da
atuao das trs esferas governamentais, na poltica de assistncia social municipal,
e particularmente, no funcionamento dos Cras. Dentre os dados identificados
destacam-se na esfera municipal: no manuteno da estrutura de funcionamento
dos Cras (estrutura fsica, materiais, equipamentos, recursos humanos e
alimentao), no democratizao das informaes, especialmente sobre os
recursos financeiros da proteo social bsica, no cumprimento de
responsabilidade quanto ao funcionamento, inexistncia de canais que possibilitem
transparncia quanto aplicao de recursos pblicos da assistncia social,
decises da gesto tomadas visam acordos eleitorais, concepo assistencialista de
assistncia social. H municpios cofinanciados pelo governo federal e com
execuo de projetos prprios da gesto municipal.
Quanto esfera estadual, os registros dos dados apontam que essa esfera
no coordena e no articula a poltica de assistncia social; no cofinancia as aes;
no realiza de forma sistematizada as aes de monitoramento e avaliao nos
municpios; no presta apoio tcnico aos municpios quanto estruturao de seus
sistemas municipais de assistncia social; executa diretamente programas de
assistncia social nos municpios e interrompe programas de transferncia de
renda e outros, conforme decises de cada governo estadual.
No que se refere esfera federal, os dados levantados indicam uma relativa
satisfao com a atuao dessa esfera, embora tambm contemple crticas.
Destaque-se como atuao positiva, a criao do rgo gestor da poltica de
assistncia social, o cofinanciamento das aes, a formulao da PNAS, as aes
de capacitao e manuteno de renda familiar, por meio do Programa Bolsa
Famlia. No entanto, alguns aspectos apresentam limitaes, tais como: insuficincia
de instrumentos de monitoramento dos recursos financeiros, necessidade de
respeito s diferenas regionais na formulao das polticas, no articulao com
outras polticas na garantia de pleno emprego, conforme exposto no quadro 5.

Quadro 5 Dados sobre a atuao das esferas governamentais quanto ao funcionamento da PNAS nos municpios
Municipal Estadual
No mantm a estrutura de funcionamento do Cras (estrutura fsica, No coordena e no articula a
materiais, equipamentos, alimentao, recursos humanos); poltica de assistncia social com
outras polticas sociais;
No democratiza informaes sobre os recursos existentes para a
Proteo Social Bsica; No cofinancia as aes de
assistncia social;
No prioriza a oferta de programas, servios e benefcios de
assistncia social; No estrutura a rea de
monitoramento e avaliao para
Inexistncia de instrumentos que dem transparncia aos recursos acompanhamento sistemtico das
pblicos destinados assistncia social; aes nos municpios;
No qualifica os profissionais; No realiza capacitao
continuada para os profissionais;
Decises na gesto da assistncia social de acordo com os acordos
eleitorais e no com vistas a construo e consolidao do Suas no Executa programas de
municpio; assistncia social nos municpios
sem articular com a gesto
Municpio cofinancia as aes, executa servios, benefcios, municipal (Renda Cidad e
programas e projetos cofinanciados pelo governo federal e ainda outros);
executa programas e projetos prprios da gesto municipal;
Interrompe a oferta de programas
No entende a poltica de assistncia social como poltica de direitos; de transferncia de renda e outros
da assistncia social, conforme
No planeja as aes da assistncia social articulada a outras decises de gesto;
polticas sociais consideradas importantes, como, sade e educao e
no viso da totalidade; No apia tecnicamente os
municpios na estruturao da
No tem cumprido suas funes quanto ao cofinanciamento; poltica de assistncia social.
No investimento na formao de quadro de profissionais efetivos.
Fonte: construo da pesquisadora com base em dados empricos (dezembro de 2011).
102
Federal
Avanou quando criou um rgo gestor da poltica
no plano federal;
Apresenta insuficincia nos instrumentos de
monitoramento das aes e dos recursos federais;
Cumpre papel no cofinanciamento da PNAS;
Necessidade de um olhar na formulao de polticas
que respeite as diferenas regionais
Exerce papel importante na formulao da Poltica
Nacional de Assistncia Social;
Houve avanos nos marcos normativos e
regulatrios;
Cumpre importante funo na rea da capacitao;
Exerce papel importante na manuteno da renda
familiar (PBF);
No garante poltica de pleno emprego;
No estabelece interao entre as trs esferas de
governo;
Presena de discurso entre profissionais do Cras de
que o Programa de Transferncia de Renda (PBF)
leva as famlias acomodao, dependncia e a
aumentar o nmero de filhos.
 103

Em sntese, os aspectos analisados sobre a implementao e implantao

dos Cras conectam-se aos avanos e dificuldades identificados nos municpios
pesquisados. Os avanos realados demonstram tendncias quanto melhoria na
estrutura fsica das unidades de atendimento, maior facilidade para a contratao e
capacitao de profissionais para os municpios da regio metropolitana (Senador
Canedo, Aparecida de Goinia e Terezpolis de Gois) pela proximidade com a
capital. Outra tendncia decorrente da implementao do Suas a promoo da
formao e profissionalismo de profissionais/trabalhadores com a ampliao da
demanda por qualificao continuada.
As dificuldades para a implementao e implantao do Suas nos referidos
municpios, apontadas como de maior impacto, revelam-se em centralizao das
decises e recursos financeiros, falta de transparncia quanto aos recursos
financeiros destinados proteo social bsica, inexistncia de quadro de
profissionais efetivos, burocracia na liberao dos recursos financeiros, rotatividade
de profissionais, escolha do gestor da assistncia social baseada em critrios
partidrios e falta de interao entre as trs esferas de governo.
Os aspectos apreendidos quanto s decises e recursos financeiros
centralizados na figura do Secretrio Municipal de Assistncia Social, o no repasse
de recursos municipais para o Fundo Municipal de Assistncia Social e a
inexistncia de mecanismos que propiciem transparncia na gesto municipal
quanto aos recursos disponibilizados pelo Fundo Nacional para a Proteo Social
Bsica, se sobressaem na avaliao dos dados.
Por fim, complementam os dados os seguintes fatores relacionados com as
dificuldades: o crescimento econmico e populacional do municpio no garante a
qualidade de vida para a populao; h entraves burocrticos na liberao dos
recursos financeiros e materiais; prevalece a prtica assistencialista na gesto; no
h entendimento da poltica nacional pela gesto municipal; ocorrem lentido e
obstculos no financiamento e no repasse de recursos pela gesto municipal; h
insuficincia e rotatividade de profissionais; so insuficientes os materiais tanto para
manuteno das oficinas de qualificao como para a realizao de outras
atividades; inexistem quadros de profissionais efetivos; a escolha do gestor no se
baseia em critrios de conhecimento e compromisso com a poltica de assistncia
social, mas em interesses poltico-partidrios; o Conselho Municipal de Assistncia
Social no acompanha as aes da proteo social bsica; os Cras no realizam
 104

diagnstico da rea de abrangncia; Cras que atende populao diferenciada da

prioritria para as aes de proteo social bsica; estrutura fsica inadequada para
o funcionamento dos Cras; falta alimentao para crianas, jovens e idosos que
desenvolvem atividades na unidade; h atrasos no pagamento de salrios de
profissionais de contrato temporrio; o rgo gestor da assistncia social no
organiza a oferta continuada das aes e rotatividade do gestor da assistncia
social.
As indicaes dos Cras nos municpios investigados sobre a atuao das trs
esferas de governo acentuam a relao existente entre os avanos e as
dificuldades, a democratizao das informaes e a efetivao da PNAS, as
exigncias da gesto do trabalho e transparncia na aplicao dos recursos pblicos
provocando a fragilidade na instituio da rede de servios socioassistenciais que d
suporte s aes do Cras.
No conjunto, os aspectos sistematizados evidenciam os nexos contraditrios
entre as dimenses econmicas, poltica e social e o papel do Estado nas polticas
sociais e, em especial, da proteo social na construo dos direitos. Confirma-se
que a inscrio da assistncia social no mbito da seguridade social e sua
construo histrica com uma dimenso tica e poltica expressam um enorme
desafio. Nesse sentido, o processo de implementao e implantao dos Cras
apresenta mediaes operacionais, como unidade pblica municipal,
descentralizada, responsvel pela organizao e oferta de servios da proteo
social bsica do Suas, nas reas de vulnerabilidade e risco social dos municpios. E,
tambm h mediaes conceituais, ticas e polticas na materializao da estratgia
de efetivao da assistncia social como poltica social.
 105

CONSIDERAES FINAIS

A anlise empreendida sobre os Cras como unidade estratgica de efetivao

da proteo social bsica teve por referncia emprica a investigao desenvolvida
sobre o Suas em Gois e priorizou a assistncia social como forma de interveno
do Estado no enfrentamento das expresses da questo social, apreendida com
base na relao que este estabelece com a sociedade, no marco das exigncias do
processo de acumulao capitalista e das lutas das classes trabalhadoras pela
conquista e garantia de direitos sociais.
Baseado na afirmativa da assistncia social como poltica pblica de proteo
social e de direito conferida pela Constituio Federal de 1988 (BRASIL, 1988), as
anlises recaram sobre o difcil percurso da passagem de uma prtica caritativa a
uma poltica pblica, que culminou na aprovao da PNAS/2004 e do Suas. O
processo de implantao do Suas constitui um desafio, pois os princpios afirmados
com a nova institucionalidade, convivem cotidianamente com referenciais da cultura
patrimonialista, clientelista e assistencialista. Especificamente, a realizao da
pesquisa revelou aspectos da realidade social referentes s dimenses terico-
metodolgicos e tico-polticos e a escassez de documentos referentes ao processo
histrico da assistncia social em Gois.
A relao entre as concepes que orientam a poltica de assistncia social
na esfera municipal e as direes delas decorrentes determinam o contexto em que
se deu a implantao do Suas e dos Cras nos municpios de Abadinia, Aparecida
de Goinia, Goinia, Itabera, Senador Canedo e Terezpolis de Gois.
Os aspectos relativos condio de poltica social pblica de direitos, inserida
na seguridade social brasileira, a organizao em nveis de proteo e os desafios
para efetivao da proteo social bsica, permitiram identificar avanos, limites e
 106

tendncias na implantao dos Cras nos municpios selecionados. O processo da

implementao do SUAS, e particularmente dos Cras, ocorre em contextos diversos,
relacionados com a trajetria da poltica de assistncia social nos municpios em
questo, com as estratgias utilizadas para implantao e, de certo modo, com a
dinmica referente ao porte populacional dos municpios.
No que se refere ao objeto de estudo incorporado nesta dissertao, verifica-
se que a referncia assistncia social como poltica de direitos configura um
avano para disseminar um novo paradigma assentado nos direitos sociais. Os
dados identificam que os Cras configuram uma realidade e conferem uma maior
visibilidade poltica de assistncia social nos municpios. No entanto, para fazer
avanar a incorporao de novas matrizes conceituais, necessrio superar as
dificuldades observadas no decorrer da pesquisa e apreender as tendncias que
sero apresentadas a seguir.
A pesquisa evidenciou a existncia das secretarias municipais de assistncia
social ou congneres nas estruturas municipais, dado considerado relevante em
relao histria de cultura subalterna em que a assistncia social no
reconhecida como poltica social. Todavia, expressiva a participao do primeiro-
damismo nas gestes municipais de assistncia social, com repercusso dessa
cultura no funcionamento dos Cras.
Os municpios pesquisados no demonstram dificuldades em relao
organizao formal dos instrumentos de gesto, tidos como requisitos legais para
adeso ao Suas, como existncia de conselho municipal, de fundo municipal e do
plano municipal de assistncia social. Esses instrumentos so fundamentais no
apenas em relao aos requisitos legais, mas tambm do ponto de vista da
democratizao da gesto. Contudo, existem limites participao de usurios e
trabalhadores como membros dos conselhos municipais, demonstrando a
necessidade do fortalecimento para alm do formato legal.
Esses desafios conectam-se com a administrao dos fundos municipais, que
se revela nas formas de alocao e gerenciamento dos recursos, com as
elaboraes dos planos municipais de assistncia social que no se embasam em
diagnsticos construdos com indicadores sociais e no incorporam a territorialidade
como eixo de organizao da rede socioassistencial.
Em relao rea de monitoramento e avaliao as gestes municipais no
estruturaram esse servio e demandam do governo estadual a realizao dessas
 107

aes. Percebe-se que o rgo gestor da assistncia social no estado de Gois

tambm no estruturou os servios, mantendo aes de forma pontual, focalizada e
descontnua, atendendo a uma demanda determinada. O governo federal
desenvolve o monitoramento por meio do sistema informatizado com nfase
metodologia de prestao de contas dos recursos financeiros, mas no em relao
ao monitoramento das aes e resultados.
Quanto ao financiamento da assistncia social nos municpios, a instncia
estadual limita-se ao pagamento de profissionais que atuam nas reas das
coordenaes estaduais das protees social bsica e especial, do Programa Bolsa
Famlia e na estrutura precria das coordenaes. Os recursos dos governos
municipais destinam-se, sobretudo, manuteno da estrutura de funcionamento da
gesto e oferta dos benefcios eventuais. O financiamento das aes especficas
da Poltica Nacional de Assistncia Social depende quase que exclusivamente dos
recursos federais.
Verificou-se a presena de outros trabalhadores de nvel superior, alm dos
assistentes sociais e psiclogos, na operacionalizao da PNAS nos municpios.
Sobressai o nmero de trabalhadores de nvel mdio e fundamental que compem o
quadro de trabalhadores dessas unidades. Outros aspectos referentes aos
trabalhadores que chamam a ateno so o expressivo nmero de contratos
temporrios precarizados e os baixos salrios pagos aos profissionais da equipe de
referncia. importante ressaltar a alta rotatividade de profissionais, o que afeta at
mesmo o nico municpio que realizou concurso para a rea da assistncia social.
Para Couto, Yazbek e Raichelis (2010), as questes que envolvem a gesto do
trabalho devem ser tratadas em uma perspectiva de totalidade, que contemple trs
dimenses indissociveis: as atividades desenvolvidas pelo conjunto dos
trabalhadores, as condies materiais, institucionais, fsicas e financeiras e os meios
e instrumentos necessrios ao adequado exerccio profissional.
O levantamento das demandas identificadas nos Cras possibilitou constatar a
relao imediata da assistncia social com a proviso de bens materiais,
demonstrando as formas de materializao das seguranas de acolhida e renda.
Desse modo, um aspecto importante refere-se qualificao das necessidades
bsicas de sobrevivncia vinculadas s condies de reproduo social em um
sentido mais abrangente. A esse respeito, Pereira (2008, p. 67) assinala:
 108

A chave da distino entre necessidades bsicas e as demais categorias

mencionadas repousa num dado fundamental que confere s necessidades
bsicas (e somente a elas) uma implicao particular: a ocorrncia de srios
prejuzos vida material dos homens e atuao destes como sujeitos
(informados e crticos), caso essas necessidades no sejam
adequadamente satisfeitas.

A identificao das aes desenvolvidas nos Cras permitiu verificar que a

prtica profissional dos trabalhadores, em geral, no se diferencia das formas
tradicionais de atendimento nessa rea, ou seja, so atendidos os que chegam de
maneira espontnea e se privilegiam atendimentos individuais. A experincia do
coletivo restringe-se a reunies e palestras socioeducativas.
Na oferta de aes de proteo social bsica nos Cras predominam aes
que envolvem o Programa Bolsa Famlia, dentre elas, visitas para insero no
cadNICO e reunies com famlias. Nesse sentido, fica evidenciada a exigncia de
prticas burocrticas no trabalho dos profissionais do Cras, absorvidos pelas
exigncias do cadastramento e de fiscalizao das condicionalidades.
Embora o enfoque da matricialidade sociofamiliar seja considerado um eixo
estruturante do Suas, na maioria das vezes, essa centralidade restringe-se apenas
ao pblico beneficiado do Programa Bolsa Famlia. As demais aes so realizadas
de forma segmentada com grupos de crianas, adolescentes, jovens, mulheres e
idosos, desconsiderando a indicao dos novos parmetros e referncias para a
organizao e distribuio dos servios.
Destacam-se na dinmica dos Cras aes que visam a gerao de renda e
que se configuram em grupos de trabalhos manuais, artesanato, atividades
culinrias e outras pertencentes ao universo feminino. Essas atividades se
configuram nos principais servios ofertados populao, em uma demonstrao de
que os profissionais que atuam nos Cras desconhecem metodologias do trabalho
com famlias. A metodologia configura-se segundo Braga (2011, p. 148) como uma
interveno de leitura e de modificao da realidade.
Cabe ressaltar que foi identificado na dinmica de funcionamento de dois
Cras de um municpio, esforos das equipes dessas unidades que procuram fazer
chegar servios para as populaes mais distantes, por meio de um movimento
denominado Cras Volante.
 109

As informaes colhidas na pesquisa no revelaram a existncia de aes de

carter poltico-organizativo e nem foram percebidos mecanismos de mobilizao e
participao no mbito dos Cras.
Dentre os vrios aspectos destacados na pesquisa, citam-se dados elencados
nos processos avaliativos nos Cras que dizem respeito atuao das esferas de
governo na poltica nacional de assistncia social. Quanto esfera municipal,
sobressaem os seguintes aspectos: ineficincia na manuteno da estrutura de
funcionamento dos Cras (estrutura fsica, materiais, equipamentos, recursos
humanos e alimentao), centralizao das informaes, especialmente sobre os
recursos financeiros, no existncia de instrumentos que possibilitem a
transparncia das aplicaes dos recursos pblicos e concepo de assistncia
social desvinculada de outras polticas sociais. H certa unicidade dos municpios
em relao ausncia da instncia estadual no processo de implementao do
Suas. Essa ausncia se expressa com maior nfase no cofinanciamento, no
monitoramento, no apoio tcnico e na capacitao.
A avaliao da atuao da instncia federal contempla aspectos considerados
positivos, como a criao do rgo gestor da assistncia social; a formulao da
Poltica Nacional de Assistncia Social, o cofinanciamento das aes, a manuteno
de renda familiar e outras. Dentre os aspectos considerados como limitaes, citam-
se a insuficincia de instrumentos de monitoramento dos recursos financeiros e a
no articulao com outras polticas para garantia de pleno emprego.
Alguns fatores considerados como avanos no processo de implantao dos
Cras dizem respeito implantao das unidades, melhoria nas estruturas das
unidades, presena de profissionais do servio social nos municpios, dedicao
e compromisso de vrios trabalhadores. As dificuldades para implantao do Cras
nos municpios expressam-se na centralizao das decises e dos recursos
financeiros, na inexistncia de quadro de trabalhadores efetivos, na rotatividade de
trabalhadores e na indicao do gestor de assistncia social que desconhece a
concepo da poltica pblica de assistncia social em uma perspectiva
universalizadora.
A proteo social bsica objetivada nos Cras e identificada como
responsvel pelo atendimento das necessidades de sobrevivncia, mediante o
acesso a bens materiais ou em pecnia. No entanto, necessria uma retaguarda
 110

de servios que d completude aos atendimentos e encaminhamentos e se constitua

em uma rede protetiva.
Constatou-se que o Suas uma realidade nos municpios e que identificado
como um sistema que provoca avanos e mudanas. Apesar dos limites na
efetivao da proteo social bsica, os Cras so identificados como espaos
estratgicos que podem se constituir em referncia inovadora para a assistncia
social posicionar-se no campo dos direitos sociais.
A pesquisa de campo realizada e que deu subsdio a esta dissertao
possibilitou apreender contedos que vo alm das consideraes desenvolvidas.
Vislumbra-se que as questes elencadas venham subsidiar experincias
profissionais no mbito da poltica de assistncia social e que sirvam de estmulo
para novos estudos, considerando que o processo de pesquisa via de regra uma
tarefa inconclusa a exigir novos estudos e investigaes (YAZBEK et al., 2010, p.
196).
 111

REFERNCIAS

ALBUQUERQUE, Simone. Balano crtico do Suas e o trabalho do/a assistente

social. In: CFESS (org.) O trabalho do/a assistente social no Suas: seminrio
nacional. Braslia: Cfess, 2011, p. 72-83.

ALVES, Adriana Amaral Ferreira. Assistncia social: histria, anlise crtica e

avaliao. Curitiba: Juru, 2009.

ANDERSON, Perry. Balano do Neoliberalismo. In: SADER, Emir.; GENTILI,

Pablo.(orgs.). Ps-neoliberalismo: as polticas sociais e o Estado democrtico. Rio
de Janeiro: Paz e Terra, 1995, cap. I, p. 9-23.

ARAJO, Cleonice Correia et al. Implantao e implementao do Sistema nico de

Assistncia Social (Suas) no Par, Maranho e Pernambuco: uma anlise dos
resultados de pesquisa emprica. In: COUTO, Berenice Rojas et al. (orgs.). O
Sistema nico de Assistncia Social no Brasil: uma realidade em movimento.
So Paulo: Cortez, 2010, cap. 4, p. 99-137.

BEHRING, Elaine Rossetti. Balano crtico do Suas e o trabalho do/a assistente

social. In: CFESS (org.) O trabalho do/a assistente social no Suas: seminrio
nacional. Braslia: Cfess, 2011, p. 84-95.

BEHRING, Elaine Rossetti.; BOSCHETTI, Ivanete. Poltica Social: fundamentos e

histria. 5. ed. So Paulo: Cortez, 2008.

BOSCHETTI, Ivanete. Assistncia social no governo Lula: uma poltica social em

disputa e em (re) construo. Revista Inscrita. Braslia, n. IX p. 18-22, jul./dez.
2004.

. Assistncia social no Brasil: um direito entre originalidade e

conservadorismo. 2. ed. Braslia: GESST/ SER/UNB, 2003.

BRAGA, La Lucia Ceclio. O trabalho de assistentes sociais nos Cras. In: CFESS
(org.). O trabalho do/a assistente social no Suas: seminrio nacional. Braslia:
Cfess, 2011 p. 142-154.

BRASIL. Constituio da Repblica Federativa. 29 ed. So Paulo: Saraiva, 2002.

 112

. Lei n 12.435 de 6 de julho de 2011(altera a lei n 8.742 de 7 de dezembro

de 1993 e dispe sobre a organizao da assistncia social). Disponvel em:
<www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/.../Lei/L12435.htm>. Acesso em: 18
ago. 2011.

. Medida Provisria n 813, de 1 de janeiro de 1995. Dispe sobre a

organizao da Presidncia da Repblica e dos Ministrios, e d outras
providencias. Disponvel em: <http://www010.dataprev.gov.br/sixlex/paginas
/45/1995/813.htm>. Acesso em: 17 set. 2011.

. Decreto n 1.605, de 25 de agosto de 1995. Regulamenta o Fundo Nacional

de Assistncia Social. Disponvel em: <www81.dataprev.gov.br/sislex/paginas/
23/1995/1605.htm>. Acesso em: 11 nov. 2011.

. Lei n 10.836, de 9 janeiro de 2004. Cria o Programa Bolsa Famlia.

Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-
2006/.../lei/l10.836.htm. Acesso em: 10 out. 2011.

. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Secretaria

Nacional de Assistncia Social. Lei Orgnica de Assistncia Social (Loas).
Braslia, 2007.

. . . Norma Operacional Bsica. Braslia, 2005.

. . Norma Operacional Bsica de Recursos Humanos do

SUAS. Braslia, 2006.

. . . Poltica Nacional de Assistncia Social. Braslia, 2005.

. . . Fundo Nacional de Assistncia Social. Demonstrativo

sinttico anual da execuo fsico-financeira do Sistema nico de Assistncia Social
Suas ano: 2010.

. . . Proteo Bsica do Sistema nico de Assistncia Social.

Braslia, 2005. (Orientaes Tcnicas para o Centro de Referncia de assistncia
Social).

. . Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao. Relatrio sinttico

do estado de Gois, ano de referncia: 2010. In: Relatrios de informaes sociais.
Disponvel em: <http://aplicacoes.mds.gov.br/sagi/RIv3/geral/index.php>. Acesso
em: 18 out. 2011.

. . . Relatrio de informao da proteo social especial

regime de competncia do estado de Gois, ano de referncia: 2010. In: relatrios
de informaes sociais. Disponvel em: <http://www.aplicacoes.mds.gov.br
/sagi/RIv3/geral/index.php>. Acesso em: 23 nov. 2011.

. . . Censo Suas Cras 2010. Disponvel em:

<http://aplcacoes.mds.gov.br/sagi/censo2010/cras/gerente/relatorio.php>. Acesso
em 15 fev. 2011
 113

.Conselho Nacional de Assistncia Social. Relatrio final da I Conferncia

Nacional de Assistncia Social. Braslia, 1995.

. . Relatrio final da II Conferncia Nacional de Assistncia Social.

Braslia, 1997.

. . Relatrio final da III Conferncia Nacional de Assistncia Social.

Braslia, 2001

. . Relatrio final da IV Conferncia Nacional de Assistncia Social.

Braslia, 2003

CARDOSO, Franci Gomes. Organizao das classes subalternas: um desafio

para o Servio Social. So Paulo: Cortez, 1995.

CARVALHO, Jos Murilo de. Cidadania no Brasil: o longo caminho. Rio de Janeiro:
Civilizao Brasileira, 2001.

CASTEL, Robert. As transformaes da questo social. Traduo por Maringela

Belfiore-Wanderley In: BELFIORE-WANDERLEY, M.; BGUS, Lucia.; YAZBEK,
Maria Carmelita. Desigualdade e a questo social. So Paulo: Educ, 2008, cap. 4,
p. 227-256.

. As metamorfoses da questo social: Uma crnica do salrio. Traduo

por Iraci D. Poleti. Petrpolis: Vozes, 2009.

CASTRO, Jorge Abraho de. Poltica Social: alguns aspectos relevantes para a
discusso. In: Concepo e Gesto da Proteo Social no Contributiva no
Brasil. Braslia: Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome; UNESCO,
2009.

COUTO, Berenice Rojas. O direito social e a assistncia social na sociedade

brasileira: uma equao possvel? So Paulo: Cortez, 2004.

.; YAZBEK, Maria Carmelita; RAICHELIS, Raquel. A poltica Nacional de

Assistncia Social e o Suas: apresentando e problematizando conceitos. In:
COUTO, Berenice Rojas et al. (orgs.). O Sistema nico de Assistncia Social no
Brasil: uma realidade em movimento. So Paulo: Cortez, 2010, cap. 2, p. 32-65.

DRAIBE, Snia. As polticas sociais brasileiras: diagnsticos e perspectivas para a

dcada de 90. In: Prioridades e perspectivas de polticas pblicas. Braslia:
IPEA/IPLAN, 1989.

ECO, Umberto. Como se faz uma tese. Traduo de Gilson Cesar Cardoso de
Souza. 23. ed. So Paulo: Perspectiva, 2010.

ESPING-ANDERSEN, Gosta. As trs economias polticas do Welfare State.

Traduo por Dinah de Abreu Azevedo. Lua Nova. So Paulo, n. 24, 1991.
 114

FALEIROS, Vicente de Paula. A poltica social do Estado capitalista: as funes

da Previdncia e Assistncia Social. 12. ed. So Paulo: Cortez, 2009.

. Natureza e desenvolvimento das polticas Sociais no Brasil. In:

Capacitao em servio social e poltica social. Braslia, CEAD/UNB, 1999,
Mdulo 3.

GOIS. Secretaria de Estado de Cidadania e Trabalho. Pacto de Aprimoramento da

Gesto da Poltica de Assistncia Social do Estado de Gois. Goinia, 2007.

. . Relatrio de auxilio financeiro para pagamento de gua e energia

eltrica a entidades filantrpicas. Goinia, 2011.

. . Folha de pagamento de po e leite de auxilio nutricional s

entidades filantrpicas. Goinia, 2011.

. Lei n 14.469, de 16 de julho de 2003. Institui o Fundo de Proteo Social

do Estado de Gois Protege-Gois. Disponvel em: <http://
www.gabinetecivil.goias.gov.br/leis_ordinarias/2003/lei_14469.htm>. Acesso em 17
nov. 2011.

.Decreto n 6.883, de 12 de maro de 2009 (anexo nico). Regulamenta o

Fundo de Proteo Social do Estado de Gois - Protege-Gois.

. .Proposta para o Pacto de Aprimoramento da Gesto da Poltica de

Assistncia Social do Estado de Gois 2011/2015. Goinia, 2011

. Controladoria Geral do Estado de Gois. Informaes sobre aplicaes

diretas 2010. Disponvel em: <http://www.transparencia.goias.gov.br/
index.php?idEditoria=3665>. Acesso em 18 nov. 2011.

.Organizao das Voluntarias de Gois. Informaes do site sobre misso da

OVG. Disponvel em: <http://www.ovg.org.br/index.php?idEditoria=3862>. Acesso
em: 17 nov. 2011.

IAMAMOTO, Marilda V. O Servio Social na contemporaneidade: trabalho e

formao profissional. 15 ed. So Paulo: Cortez, 2008.

. Renovao e conservadorismo no Servio Social: ensaios crticos. 3. ed.

So Paulo: Cortez, 1995.

. ; CARVALHO, Raul de. Relaes sociais e Servio Social no Brasil:

esboo de uma interpretao histrico-metodolgica. 25.ed. So Paulo: Cortez
CELATS, 2008.

ITABERA. Secretaria Municipal de Educao. Atlas escolar histrico e geogrfico do

municpio de Itabera. Itabera, 2008.
JACCOUD, Luciana. Proteo Social no Brasil: debates e desafios. In: MDS (org).
Concepo e gesto da proteo social no contributiva na Brasil. Braslia:
Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome; UNESCO, 2009, p. 57-86.
 115

JACCOUD, Luciana. Garantia de renda na perspectiva dos direitos

socioassistenciais. In: Cadernos de textos VI Conferncia Nacional de
Assistncia Social. Braslia: Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate
fome/Conselho Nacional de Assistncia Social.

MESTRINER, Maria Luiza. O Estado entre a Filantropia e a Assistncia Social. 4

ed. So Paulo, Cortez, 2011.

MIGUEL, Walderez Loureiro. O Servio Social e a promoo do homem um

estudo de ideologia. 4. ed. So Paulo, Goinia: UCG, 2005.

MIOTO, Regina Clia Tamaso. Famlia, Gnero e Assistncia Social. In: CFESS
(org.) O trabalho do/a assistente social no Suas: seminrio nacional. Braslia:
Cfess, 2011, p. 108-117.

Mota, Ana Elizabete. O mito da assistncia social: ensaios sobre Estado e

sociedade. 3. ed, So Paulo: Cortez, 2009.

NETTO, Jos Paulo. Ditadura e Servio Social: uma anlise do servio social no
Brasil ps-64. 13. ed. So Paulo: Cortez, 2009.

PAIVA, Beatriz Augusto. O SUAS e os direitos socioassistenciais: a universalizao

da seguridade social em debate. Servio Social & Sociedade. So Paulo, n. 87, p.
5-24, set./dez., 2006.

. Trabalhadores sociais do Suas: Qual agenda construir? In: caderno de

textos da VIII Conferncia Nacional de Assistncia Social. Braslia: Conselho
Nacional de Assistncia Social/Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate
Fome.

PEREIRA, Potyara Amazoneida P. Por uma nova concepo de seguridade social.

Ser Social, Braslia, n. 7, p. 81-96. Jul./dez. 2000.

. Necessidades humanas: subsdios critica dos mnimos sociais. So

Paulo: Cortez, 2008.

. A assistncia social na perspectiva dos direitos: critica aos padres

dominantes de proteo aos pobres no Brasil. Braslia: Thesaurus, 1996.

. A poltica social no contexto da seguridade social e do welfare state: a

particularidade da assistncia social. Servio Social e Sociedade. n. 56. So Paulo:
Cortez, 1998.

. Poltica social: temas e questes. So Paulo: Cortez, 2008. (2008a)

RAICHELIS, Raquel. Assistncia Social e Esfera Pblica: os conselhos no exerccio

do controle social. Servio Social e Sociedade. So Paulo, Cortez, 1998. P.77-96.

RAICHELIS, Raquel. Esfera pblica e conselhos de assistncia social: caminhos

da construo democrtica. 5. ed. So Paulo: Cortez, 2008.
 116

RODRIGUES, Mavi Pacheco. Balano critico do Suas e o trabalho do/a assistente

social. In: CFESS (org.). O trabalho do/a assistente social no Suas: seminrio
nacional. Braslia: Cfess, 2011, p. 96-107

SADER, Emir. A hegemonia neoliberal na Amrica Latina. In: SADER, Emir.;

GENTILI, Pablo (orgs.). Ps-neoliberalismo: as polticas sociais e o estado
democrtico. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1995, p. 35-37.

SALAMA, Pierre. Com esta crise os pobres se tornaram mais vulnerveis? In:
COELHO, Maria Francisca P.: TAPAJS, Luziele Maria de S.; RODRIGUES, Monica
(orgs.). Polticas sociais para o desenvolvimento: superar a pobreza e promover o
desenvolvimento. Braslia: Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome;
Unesco, 2010, p. 295-312.

SAMPAIO, Arlete. As polticas de desenvolvimento social no Brasil. In: COELHO,

Maria Francisca P.: TAPAJS, Luziele Maria de S.; RODRIGUES, Monica (orgs.).
Polticas sociais para o desenvolvimento: superar a pobreza e promover o
desenvolvimento. Braslia: Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome;
Unesco, 2010, p. 257-275.

SANTOS, Wanderley Guilherme dos. Cidadania e justia: a poltica social na ordem

brasileira. 2. ed. Rio de Janeiro: Campus, 1987.

SENADOR CANEDO. Secretaria Municipal de Senador Canedo. Atlas escolar

histrico geogrfico e cultural. Senador Canedo, 2010.

SILVA, Ademir Alves. A gesto da seguridade social brasileira: entre a poltica

pblica e o mercado. So Paulo: Cortez, 2007.

SILVA, Maria Ozanira S. e.; LIMA, Valeria Ferreira Santos de A. Avaliando o Bolsa
Famlia: unificao, focalizao e impactos. So Paulo: Cortez, 2010.

.; YAZBEK, Maria Carmelita.; GIOVANNI, Geraldo di. A poltica social

brasileira no sculo XXI: a prevalncia dos programas de transferncia de renda.
So Paulo: Cortez, 2008.

SILVEIRA, Jucimeri Isolda. A centralidade do trabalho e da formao continuada no

Sistema nico de Assistncia Social. In: CNAS (org.). A gesto do trabalho no Suas.
Caderno de textos da VIII Conferencia Nacional de Assistncia Social. Braslia:
Conselho Nacional de Assistncia Social, 2011.

SOUSA, Sueli Almeida Neves. Assistncia Social em Goinia: institucionalidade

no mbito da gesto pblica1993 a 2003. 2009. Dissertao (Mestrado em Servio
Social) Universidade Catlica de Gois, Goinia.

SPOSATI, Aldaza de Oliveira et al. Assistncia na Trajetria das Polticas

Sociais Brasileiras: uma questo em anlise. 10. ed. So Paulo: Cortez, 2008.
. Modelo brasileiro de proteo social no contributiva: concepes
fundantes. In: MDS (org.). Concepo e gesto da proteo social no
 117

contributiva no Brasil. Braslia: Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate

Fome; Unesco, 2009, p. 13-54.

. O primeiro ano do Sistema nico de Assistncia Social. Servio Social &

Sociedade. So Paulo, n. 87, p. 96-122, set./dez., 2006.

STANDING, Guy. Respondendo crise da transformao global: porque uma renda

bsica necessria. In: COELHO, Maria Francisca P.: TAPAJS, Luziele Maria de
S.; RODRIGUES, Monica (orgs.). Polticas sociais para o desenvolvimento:
superar a pobreza e promover o desenvolvimento. Braslia: Ministrio do
Desenvolvimento Social e Combate Fome; Unesco, 2010, p. 51-71.

SUPLICY, Eduardo Matarazzo. Renda de cidadania: a sada pela porta. So

Paulo: Cortez, 2002.

TODESCHINI, Remgio. Gesto da previdncia pblica e fundos de penso. So

Paulo: LTR/ LTDA, 2000.

VIANA, Maria Jos de Faria. A Assistncia Social no contexto do pluralismo do

bem-estar: prevalncia da proviso plural ou mista, porm no pblica. 2007. Tese
(Doutorado em poltica Social) Departamento de Servio Social, Universidade de
Braslia, Braslia.

. Direito e poltica social o impacto da Loas nas agencias de assistncia

social em Goinia-GO 1988-1998. 1999. Dissertao (Mestrado em Educao
Brasileira) Faculdade de Educao, Universidade Federal de Gois, Goinia.

. A assistncia social no contexto do pluralismo de bem-estar:

desinstitucionalizao e conservadorismo. Ser Social, Braslia, n.12, p. 59-86,
jan./jun. 2003.

VIEIRA, Evaldo. Estado e misria social no Brasil: de Getlio a Geisel. 2. ed. So

Paulo: Cortez, 1987.

. Os direitos e a poltica social. 2. Ed. So Paulo: Cortez, 2007.

YAZBEK, Maria Carmelita et al. O Sistema nico de Assistncia Social em So

Paulo e Minas Gerais: desafios e perspectivas de uma realidade em movimento. In:
COUTO, Berenice Rojas et al. (orgs.). O Sistema nico de Assistncia Social no
Brasil: uma realidade em movimento. So Paulo: Cortez, 2010, cap. 4, p. 138-204.

. Classes subalternas e assistncia social. 7. ed. So Paulo: Cortez, 2009.

. Globalizao, precarizao das relaes de trabalho e seguridade social.

Servio Social & Sociedade. So Paulo. n. 56, p. 50-59, jan./abr.,1998.

. Estado e polticas sociais. Disponvel em: <http:/

www.ess.ufrj.br/ejornal/index.php/praiavermalha/article/view/39>. Acesso em: 18
nov. 2011.
 118

ANEXOS
 119

ANEXO I
BREVE CARACTERIZAO DO ESTADO DE GOIS E DOS MUNICPIOS

Gois

O Estado de Gois o mais populoso da regio centro-oeste, com uma

rea total de 340.086.698 km2 e populao de 6.004.045 habitantes (Censo 2010,
IBGE). Possui 246 municpios, assim distribudos: 194 municpios com at 20.000
habitantes (pequeno porte I); 32 municpios com populao de 20.001 a 50.000
habitantes (pequeno porte II); 11 municpios com populao de 50.001 a 100.000
habitantes (mdio porte); 8 municpios com populao de 100.001 a 900 mil hab.
(grande porte) e 1 municpio com populao acima de 900.000 mil hab. (metrpole).
Os dados citados acima, sobre a populao de Gois, nos remetem
anlise dos dados gerais que colocam os municpios de pequeno porte I (at 20.000
habitantes) representando 73% dos municpios brasileiros. Em Gois esta proporo
ainda maior que a mdia brasileira, pois estes municpios representam quase 79%
dos municpios.
De acordo com dados da SEPLAN/SEPIN/IBGE de 2008, o PIB de R$
75.027.000.000 (12) e o PIB per capita de R$ 12.878,52 (12). Seu IDH em 2000
era de 0,78 (PNUD, 2000). Possua um total de 354.855 no perfil Bolsa Famlia em
2006 (PNAD) com uma cobertura de 92,01% das famlias. A estimativa de famlias
pobres, de acordo com o cadastro nico de 682.699 e a cobertura de 46,83%.
A economia do Estado de Gois est baseada na produo agrcola, na
pecuria, no comercio e nas indstrias de minerao, alimentcia, de confeces,
imobiliria, metalrgica e madeireira. Agropecuria a atividade mais explorada do
Estado.
A poltica de Assistncia Social de responsabilidade da Secretaria de
Estado de Cidadania e Trabalho (SECT), que tem por misso institucional promover
e coordenar, por meio de aes integradas e descentralizadas, as polticas de
assistncia social, garantia de direitos e emprego.
Atualmente, todos os 246 municpios possuem Cras cofinanciados com
recursos federais, estando alguns ainda em fase de implantao.
 120

Municpios do estado de Gois

Goinia
Capital do Estado de Gois a 2 cidade mais populosa da Regio
Centro-Oeste e possui 256,8 km de rea urbana. Localiza-se no Planalto Central, a
200 km da capital do Brasil, Braslia.
A cidade possui 1.301.892 habitantes, de acordo com o Censo 2010 do
IBGE. O IDH M 0,83 (PNUD, 2000). As principais atividades econmicas so o
comercio varejista, as indstrias de alimentos e de roupas e os servios. O PIB
Goianiense, segundo dados do IBGE (2008), de 19.457.328.220,00 e o PIB per
capita R$ 15.376,50 (IBGE 2008).
A Secretaria Municipal de Assistncia Social- SEMAS o rgo
responsvel por planejar, coordenar e executar a poltica de Assistncia Social no
Municpio.
Em 2006, a estimativa de famlias pobres no perfil bolsa famlia ( PNAD,
2006) era de 46.808 com cobertura de 64,99%.
O municpio possui na proteo social bsica, 15 CRAS, todos
cofinanciados com recursos federais. Foi utilizada para a pesquisa a referncia em 6
CRAS contemplando diversas regies do municpio.

Aparecida de Goinia
Situada na regio metropolitana de Goinia, tm uma rea de 288 Km e
populao de 455.735 habitantes. Atribuem-se sua origem a doao de terras
feitas por um grupo de fazendeiros da regio Igreja Catlica.
A Lei estadual n 4.927, de 14 de novembro de 1963 eleva categoria de
municpio o distrito, modificando o nome para Aparecida de Goinia, que dada
como cidade que nasceu de Goinia.
Em seus aspectos econmicos, a criao de gado com a finalidade de
corte e leite, uma das atividades na sua pequena extenso rural. A agricultura no
expressiva, visto que conflitua em uma pequena rea territorial rural com a
indstria extrativa de areia para construes, pedras, barro comum para fabricao
de tijolos. Possui 70% do territrio ocupado por grande proliferao imobiliria, cujos
lotes e reas diversas esto ocupados por moradias e setores industriais.
 121

O IDH M 0,76 e o PIB de R$ 3.873.756.425.00 e PIB per capita de

R$ 7.827,05.
A estimativa de famlias pobres no perfil bolsa famlia em 2006 (PNAD) era
de 30.033 com cobertura de 67,06%.
A poltica de Assistncia Social desenvolvida pela Secretaria Municipal
de Ao Social. No municpio h 4 CRAS, todos cofinanciados com recursos
federais.

Senador Canedo
O municpio de Senador Canedo est Localizado na Regio
Metropolitana de Goinia, tem sua origem relacionada com a estrada de ferro da
rede ferroviria federal S/A. O crescimento da cidade ocorreu na trilha aberta na
construo da ferrovia. O nome da cidade uma homenagem ao Senador Antonio
Amaro da Silva Canedo, primeiro representante do Estado de Gois em cenrio
nacional. Em 1953, o povoado foi elevado condio de distrito de Goinia e em
1988, a Assemblia Legislativa de Gois, aprovou a emancipao do municpio. A
populao de 84.399 hab. (IBGE, 2010). OIDH-M (PNUD, 2000) de 0,73. A
cidade abriga um complexo distribuidor de petrleo da Petrobrs e indstrias
relacionadas. Alm do Plo Petroqumico, destaca-se ainda o setor comercial em
ampla ascenso, bem como a expanso de empreendimentos imobilirios.
O PIB do municpio de R$ 2.304.014 e o PIB per capita de R$
30.599,01 (IBGE, 2008).
A estimativa de famlias pobres no perfil bolsa famlia (PNAD, 2006)
5.709/cobertura: 91,12%.
A Secretaria Municipal de Assistncia Social e Ateno mulher
SEMASAM a responsvel pelo atendimento na Assistncia Social. No municpio
h 3 CRAS, sendo 2 cofinanciados com recursos federais e 1 financiado somente
com recursos do municpio.

Itabera

O municpio de Itabera fica distante 89 Km da capital do Estado, Goinia.

 122

Antigo Ponto de Pousada e descanso para tropas que vinham das minas
de ouro foi elevado categoria de vila em novembro de 1868, com o nome de
Curralinho. Em 1924 foi aprovado projeto de mudana de nome para Itabera.
A populao em 2010 (Censo IBGE) de 35.412. Seu PIB per capita
(IBGE/2008) era de 12.261,40 e o IDH-M/2000 de 0,74.
De acordo com os dados do MDS, a estimativa de famlias pobres no perfil
bolsa famlia (2006) de 2.041; cobertura: 122%.
A proteo social bsica conta com 1 CRAS, cofinanciado com recurso
federal.
O rgo gestor da assistncia social a Secretaria Municipal de
Assistncia Social e Cidadania.

Abadinia
O municpio de Abadinia foi criado em 1953. Pertence regio do
Entorno do Distrito Federal, com rea de 1.044,159 Km e populao de 15.752 hab.
(Censo IBGE/2010).
De acordo com (PNAD, 2006) a estimativa de famlias pobres no perfil
bolsa famlia eram 973 e cobertura: 80,27%. Seu IDH-M (PNUD, 2000) era de 0,72.
O seu PIB (IBGE, 2008) era de R$ 70.509,245 e o PIB per capita era de R$
5.337,97.
A Secretaria Municipal de Assistncia Social o rgo responsvel pela
execuo da Proteo Social Bsica. O municpio tem 1 CRAS cofinanciado com
recurso federal.

Terezpolis de Gois
Municpio emancipado em 1993 est situado na Regio Metropolitana de
Goinia, entre dois grandes centros urbanos, a capital, Goinia, e uma cidade de
grande porte, Anpolis. Conta com uma rea de 106.976 Km e 6.562 hab. (Censo
IBGE, 2010) e tm o IDH-M de 0,71 (PNUD, 2000).
Possui a estimativa de famlias pobres no perfil bolsa famlia (PNAD,
2006), de 503 e cobertura: 123,46%.
O rgo executor da assistncia Social a Secretaria Municipal de
Promoo Social. O municpio conta com um CRAS cofinanciado com recurso
federal.
 123

ANEXO II
INSTRUMENTO DE COLETA DE DADOS

Ficha de coleta de informaes referentes aos Cras

Objeto - processo de efetivao da Proteo social Bsica nos municpios

1-Caracterizao:
1.1 Nome

1.2 Regio de Planejamento

1.3 Populao

1.4 Porte do Municpio

1.5 Habilitao em nvel de Gesto

1.6 rgo Gestor da Assistncia Social

1.7 Formao do Gestor Municipal de Assistncia Social

1.8 Participa do COEGEMAS Tipo de participao

1.9 Participa da CIB Tipo de Participao

1.10 Regulamentao dos Instrumentos da poltica de Assistncia Social e normativas legais

1.11 Quantidade de Cras

2 - Identificao do Cras
2.1 Nome do Cras
2.2 Endereo do Cras
2.3 Ano de implantao do Cras
2.4 Localizao do Cras: ( )Urbano Central ( )Urbano Perifrico ( )Rural
2.5 Capacidade de atendimento
2.6 Horrio de Funcionamento
2.7 Territrio de Abrangncia do Cras
 124

2.8 O Cras possui diagnstico da sua rea de abrangncia? ( ) Sim ( ) No

2.9 O Cras realiza planejamento das aes? ( ) Sim ( ) No

( ) Plano Anual ( ) Plano Semestral ( ) Plano Trimestral ( ) Outros

Como realizado o planejamento

3 Estrutura de funcionamento do Cras

3.1 Estrutura fsica do Cras

3.1.1 A estrutura fsica do Cras prpria? ( ) Sim ( ) No

3.1.2 O Cras possui ambiente para acolhida e recepo de usurios? ( ) Sim ( ) No

3.1.3 Quantidade de salas para atendimento individualizado

3.1.4 Quantidade de salas para reunies com grupos

3.1.5 Quantidade de salas para coordenao, equipe profissional ou administrao

3.1.6 Quantidade de banheiros

3.1.7 Acessibilidade para pessoas com deficincia e pessoas idosas

( ) Sim ( ) No

3.1.8 Equipamentos e materiais disponveis ( ) Sim ( ) No. Descrio

3.1.9 Meio de transporte disponvel ( ) No ( ) Sim.

Descrever

3.2 Recursos Humanos

3.2.1 Quadro de profissionais prprio ( ) Sim ( ) No

3.2.2 Numero de profissionais na unidade

3.2.3 Jornada de trabalho dos profissionais

3.2.4 Profissionais: Efetivos Contratos temporrios

Comissionados

3.2.5 Formao dos profissionais: Nvel Superior Assistentes Sociais

 125

Psiclogos (as)

Outros

Salrio

Nvel Mdio

Salrio:

Nvel Fundamental

Salrio:

3.2.6 Poltica de capacitao para os profissionais do Cras ( ) Sim ( ) No. Responsvel pela
execuo

3.3 Financiamento

3.3.1 Fontes de financiamento deste Cras: ( )Recursos municipais ( ) Recursos estaduais ( )

Recursos federais ( ) Outros

3.3.2 Fundo Municipal de Assistncia Social- Fmas ( ) Sim ( ) No

3.3.3 Execuo do oramento da Assistncia Social pelo Fmas ( ) Sim ( ) No ( ) outros

3.3.4 Registros dos recursos prprios do municpio gastos com Assistncia Social no Fmas ( ) Sim

( ) No

3.3.5 Valor dos recursos prprios do municpio gastos com as aes de proteo social bsica ano de
2010?

3.3.6 Valor dos recursos estaduais gastos com as aes de proteo social bsica no ano de
2010

3.3.7 Valor gasto com aes de proteo social bsica pelo governo federal/MDS no ano de
2010

3.4 Controle Social

3.4.1 Constituio e funcionamento do Conselho Municipal de Assistncia Social- Cmas

( ) Sim ( ) No

3.4.2 Critrios de paridade no Cmas? ( ) Sim ( ) No

3.4.3 Participao dos usurios do Cras no Cmas ( ) Sim ( ) No

 126

3.4.4 Participao de trabalhadores da Assistncia Social no Cmas ( ) Sim ( ) No

3.4.5 Os relatrios de atividades desenvolvidas (programas, projetos, servios e benefcios) pelo Cras
so encaminhados ao Cmas ( ) Sim ( ) No

4 Proteo Social Bsica

4.1 Aes de Proteo Social Bsica desenvolvidas no Cras
4.1.1 Aes do Servio de Proteo e Atendimento Integral Famlia - Paif

( ) Sim ( ) No

Descrio

4.1.2 Servios de convivncia e fortalecimento de vnculos ( ) Sim ( ) No

Descrio

4.1.3. Atividades normalmente desenvolvidas no servio de convivncia e fortalecimento de

vnculos

4.1.4 Concesso de Benefcios Eventuais ( ) Sim ( ) No

Descrio

4.1.5 Projetos de capacitao profissional e/ou incluso produtiva

( ) Sim ( ) No

Descrio
 127

4.1.6 Outros programas, projetos, servios e benefcios ofertados por esse Cras
( ) Sim ( ) No

Descrio

4.1.7 Nmero de atendimentos realizados nessa unidade por ms/ano

4.1.8 Nmero de beneficirios dos programas, projetos, servios e benefcios de Proteo Social
Bsica no ms/ano

4.1.9 Demandas mais frequentes da populao

4.2 Participao dos usurios na dinmica de funcionamento do Cras

4.2.1 Canais utilizados para divulgao das aes do Cras

4.2.2 Instncias de participao dos usurios nas decises referentes ao Cras

( ) Sim ( ) No

Descrio

4.2.3 Participao dos usurios nas atividades de planejamento de aes do Cras

( ) Sim ( )No

Descrio

4.2.4 Reunies avaliativas com usurios ( ) Sim ( ) No

4.3 Aes de Monitoramento e Avaliao das aes executadas no ras

( ) Sim ( ) No
 128

Como so realizadas e quem realiza

5 Articulao

5.1 Articulao entre o Cras e outras unidades pblicas da rede de Proteo Social Bsica ( )
Sim ( ) No

Descrio

5.2 Nvel de relao entre o Cras/Programa Bolsa Famlia- PBF e o Cras/Benefcio de Prestao
Continuada- BPC

5.3 Articulao com outros servios, conselhos de polticas pblicas e conselhos de direitos
( ) Sim ( ) No

Descrio

6 Avanos e dificuldades para a implantao e implementao do Suas no municpio

6.1 Fatores regionais que contribuem ou dificultam o avano da Assistncia Social no municpio ( )
Sim ( ) No

Descrio

6.2 Acesso dos usurios aos programas, projetos, servios e benefcios da Proteo Social
Bsica
 129

6.3 Cumprimento pelos entes federados (municpio, estado e Unio) das suas atribuies na
conduo da poltica de Assistncia Social no municpio ( ) Sim ( ) No
Por qu?

6.4 Atuao do municpio para cumprir o seu papel de executor da poltica de Assistncia
Social

6.5 Cumprimento pelo rgo gestor da poltica de Assistncia Social no estado de suas
responsabilidades na implantao e implementao do Suas nos municpios ( ) Sim ( ) No
Por qu?

6.6 Papel do Governo Federal na conduo da poltica de Assistncia Social nos

municpios

Fevereiro de 2011
 130

ANEXO III
ORGANOGRAMA DA SECRETARIA DE ESTADO DE CIDADANIA E TRABALHO