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  • Uma Estratégia Emergente para La Politica Publica

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    Ana Paula Marques Leme
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    Politicas publicas

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    Uma Estratégia Emergente Para La Politica Publica

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    Una estrategia emergente para la politica publica Henry Mintaberg y Jan Jorgensen 1 concepto “politica publica” ha significado desde hace mucho tiempo para el sector publico lo que el concepto "strate" sgn Fea para el sector privado, Tanto en el sector publica como eh el privado, of modelo predominante ha sido muy raconal, esto es, que Jas politieasoestrategias se formulan cansccntes, sobre tod, ana ticamente, oliacen explicit y despuca te apican de manera formal Ua gran numero de investigaiones y procbas han planteado teda clase de dudas repeeto a Invalides de ose modelo tradicional. Sin fembargo, en el sector piblic, en particular, la alternativa ha sido volver a las descripions en ls que se hace énfass en los procesos Incrementales y en los juegos de poder politico, como sila poliiea publica o las estratogias na existeran,conloquese menospreca tanto 1 concepto como los esfuerzas de quienes tienen que abordaro, ‘Definir el eoncepto estrategia como “pauta en accion” abre una’ perapectiva completamente nueva en la formulacién de paliticasen el Sector public. Las estratogins, aun las muy efectivas, puedon surgir ‘de un gran numero de proceso: unos graduales, otros coletivos y ‘slgunos mis esponténeos, ymuchoede ellosnisiguieraconIinvenciin ‘de eer administrados, En un caso extreme, podemos oponer al tradi ‘ional modelo racional un modele emergents “popula en elque as ‘strategiaasurgen delo mds profundodel sistema, en ocasiones incluso "ory Minstrel hota eA ee ecad te pg SRS pte cet pr Sra So choos re COR Rain dpa zara ge tn yin Pt i nr etre * tr er 9 i dre inadeertidamente, como crece la maleza en un huerta. Este concepto Aeestrategiacmergentedeboria tener consecuenciasimportantespara lector publio. Desafortunadamente en la aetualidad, les organiza- ‘lms del sector publica estan enfocads a extirpar los process emer {eates, con lo que seinhibe la capacidad de Ins organizacionespblicas para adaptarsey aprender. (Cada comunidad de etudiaoos cuenta con su coneepto principal Para los economistas, ese eancept eel mercade; para las paitloges, la politica; para una comunidad deestudisos de aparcin mas recien. mada tedricos de la organizacin, el concepto principal e la onganizacion, La base de este articulo esa ereencia on que la perspec tiva dela toria de Ia organizaciénoffece conacimientos nucvos em portantes sobre los proces gubernamentales de Ia formuacién de politcas, conccimientas que no se encuentran disponibles ni en as ‘Slencias esondmieas ni en las poltcns Para bien o para mal, nuestra sociedad se ha convertide en una sociedad de organizaciones, I cuales cierto tanta en el gobierno como fn cualquier oto sector dela sociedad, Para el dro de la orgeniza- id, el gobierno es, mas que un proceso legislativo integrante en el ‘que se debaten los problemas desde cl punto de vite pliti, un con {unto de organizaciones débilmente acopladas en el quo las presiones ‘adminisrativas desempenan una funcion cetral. En consecuencia, ‘para entender cimo ls gobiernos formula las politensy ebm debe Fan hacerlo, es nesesaro entender Ia dinémica de la formaulacién de politiens en el contento de un expaco organizado." Enestearticuloextraeremoe algunas conclusions de un proyecto 4e investigacion diaenado para estar las extratogias de varias or {ganieaciones —en su mayoria canadienses,pabliessy privadas-—con 6 propésito de entender eimo se desarrolisn Ins esteategias ¥ como ‘eambian con el tiempo Expondremas nuestros arguments en uns Serie de puntos errespandientes la ideas de los dos primeros para fos de eat artiono peed gain io cn “eine eats the ca pa cpa Mone cat yt We Fone Sue sn Png ors wal aby a art nee ar a ti pi Fl concept ‘poltiea pili” ha significado desde have mucho tiempo ‘para el sector public lo que el eancepto“estrategia™ significa pare ol ‘ctor privado, Ammbos sectoresconsbderan que es una guia, un plan & anjunto de directrices intenctonadas pa Ssiones 0 actos en particular en el futuro. pubico lo ha denominado "politica publica, si bien los tedricos mil fares han proferdo cl trmino "estratogia"; nocbstante, estos altimes, 45a vez, han sometdo siempre Is estrategia militar a la politica po blics, al menos en ori, y desde tina guerra mundial ban tendido usar laeatrateyiaen un aentidocada vex masrestringidoconreepects ‘la guerra nuclear. En ol sector privado, por atra parte, al menos desde ‘mediados dela década de ls ahos sesenta el termine favorecido ha ido estratega, mientras que el de politeas ha sido el subordinado, AAntesde esa epoca, noobstante el mine favoritoenclseetor privade ra el de poliias,y no estrategia, todo lo eval indica simplemente la confusion en la terminologia, ‘Con tde, hay un rayo de esperanza. A mediados dela déeada de loa anos sesent, al tomar prestado de los militares el término era togia, a adminisiracién gan un poco enclaridad. Quiza sea iempode {que la administracion pau el favor y ponga el termina estratog la disposcin del seetorpablico —para que éste louse en forma mas amplia yaistemstiea de esa manera, ayude a alarar algunos pro blemas 0 al menos, parte dela confusion que va asociada con l ua0 Indiseriminade del iermino politica publica ‘Tanto en el sector pilico como en el privado,e! modelo predaminante da sido muy racanal, estes, qu las pliticesosetrategiaeseformutan conscient y, sobre rodo,analiticamente, se hacen explicit y desputs Se aplican de manera formal. Si la politica pablieno las estrategian ‘sont plan deliberado, entonces ee deduce que el proceso mediante el Seen en yo hsiay S a g e _ ry Mate Seen ‘us ae formolan debe ser muy rasional, La esencia del modato resul tante esque el conocimiento debe precoder al acto. En la administea- ‘ii, eta ae ha institucional como Is dicoloma entre “orm Iaeidn®y “aplicacin": primero se eoncibeo, al menos, se elige la estra- ‘tegia y deepus empieza su apicacin, El setar public lleva mas alla ‘sta distinc, on su separacion entre “poiticn publica” la "admi histracién’, formalizada en la division dl trabajo ente los politicos ‘lactos los servidores pblioo designados. La premisa del campo de Tu administracion en el sentido de que debe hacerse expliita Ia estra- tegia antes de que comience ss apliccion tambien eat instituciona lizada en el sector publico por la naturaleza misma del proces lis- lative: los politicos fijon la formulacién en leyes y Peglamentos foneretos yy desputs, Ia burocracin de servidores publieas Ia apica “Tanto en lo debates sobre la neutralidad polities de los eervidores pisos como en ls estudios acerea de Ta. supervisin que ejeree et Parlamento sobre laformulacion de politias delogada en las depen ‘denciaa ubernamentalea ac ha roenoeido la existencia de volaciones ‘ena division dl trabajo idealizada, pro la dicotomia fundamental ‘entre a formlaeién de politeas yu aplicscin se mantiene incelume. “Tada loanterior —* lo que Graham Allison se refirs como el" elo de actor iteligenta’—'ae he viet fortaleldoen una gran medida ‘or un conjunto de tcnicaaanaitica en patiulas, por un eanjunto {ntegrade de procedimientos emoeide como "planeacién al que los ‘ministradoresserefieren como planeacin estrategin. Kn el sector pl blico, a menos durante la violent epoca de Robert MeNamara, gene ‘alinente ele denomins como el sistema de planeacin-programncion resupuestacin,osencllamente por ss siglas en ingles PPBS." {Un gran nimerode ncestigacionesy pruebas han plonteado toda clase dd dudas reqpecto ala valides de exe model tradicional. BL hecho de {que nada de lo anterior haya dado munea resultados fue ignorado du- Flnte mucho tempo, al menos en el sector privado, queso reciente ‘mente ha puesto au atencion en los fracasos. La evista Business Wovk, or ejemplo, niié un roportaj especial on 1984 con el siguiente co- ‘mentario:“Flreinodel fomoladr de estrateyiaa puede estar legando {su fin" El fracaso absoloto del PPS en el sector publico ee hao “pi an nr eemge a alga emerge pare a np evidente mucho antes; ya en 1974, Aaron Wildavaky escrbié: El sis: tema de planeaciOn-programacién-presupuestacién ha fracasado siompre en todas partes"* ‘Para ser mis precios, deberfames decir que munca funecioné en 1 que respecta a la formulacién. Finalmente se hizo evidente que la planeactén frmalera un conjuntode procedimientos paralaaplicacion Sistematia 0 para la programacion de dotorminadas estratogias, 0 bien, un sere dispositive para controlar el gesto Nunea fue wa modi pra crear estrategias 0 pallies; en realidad, nunca tuvo nada qué ‘er con la formilaeién, como no fuera asumir que éata oeureia. Em ‘foto, ¢]PPHS fue anteabien un sistome de programacin y prestupues- faci que de planeacion, [a experiencia que se tuvo con el 8s levé a un nGmero consi erable de miembros del sector publico a poner en tala de juico al ‘odela tradicional dl actor itelgente, pero en general no puso en ‘luda la esencia del modelo, Ineluso lgunos erties tan acerbos como ‘Aaron Wildavsky (en un trabajo esrito junto con Giandomenieo Ma jone) oe incliné més por unirie a quienes hablaron de una "deriva" 0 ‘on esprendimienta” dela politica publica —es deci, distorsones on el proceso dest aplicaciin— que por desechar tajantemente a dicoto nia formulaciéwaplieaion” En cierto sentido, volvieron implicit ‘mente al segundo modelo de Allgon, et del “proceso organico", en el ‘que, dado que se contra en los procedimientos Durocratcus en realidad ‘se acept In politica publica como algo dado, ‘En nuestra opinia, el prablema no consste sdlo en un despren dimiento sino, en muchos cases, en una falta tata de aplicacién, Tom Petors coustor del best seller Bn busqueda de a exzelencia) deacribio ‘como exagerada la afirmacién de que solo 10% de las estrategias fr tmuladas en el sector privado lage a apicars,y cree que laverdadera tifa es imcho mas bajal® Quizs Peters abign exagera, pero os ‘administradoree del gobierno deberian compadecerse; no hay duda ‘alguna de que quienes reaiben lon efectos de las politica, esto, los ‘udadanos (que al menos een en los poridices sobre las intencionos {desu gobierno), estan conscientes del problema, A Winky The Pith ura Pre Basi Hen ua mpinestatin at ci ry ty yn Sgn Por otra parte, todos sabemos que hay politicas que se presentan sin anuneio algyno, que parece ser aplicadas aun cusndo nunca Ihabido una intencion formal delacerla. En ocasiones, los propios fo: ‘muladores de pliticas son inadveridamente responsables de ellas, ‘uanda tratan de hacer frente a situaciones de las que saben que son ‘demasiado complejas para manejarlas mediante la formas de raci- nalidad convencionales. Algunas otras de ests polities parecen pro ‘venir de lo mda prfundo dl sistoma, desarolladas en ocasiones por burderatas intransigentes, yen otras, por buréeratas conscientes que ‘atan de hacer frente a las directrices que les legan de arciba sobre céerta politica y que saben que son impractiables, ¥ también estsin Tas pliticas que parecen eure por a mismas. Bl director de una at ‘zantzaccn contra la pobreza coments en un programa de radio de la (ChC: "En eate pais exist la politica de utiliza ls iglesia, los hancos de comida y otras ongnnizaciones similares como extensiones del sis- tema de bienestr social. No es una palitics que haya sido esrita"- La gente del gobierno podria no llamarin una politicn publica, pero alos ‘jas del pllica como lo demuestra la cita— puede tener el mismo fete nel sector pblio,en particular la altermativa ha sido volver a las Udescripcones en las que se hace énfass en ls procesosinerementales {yor low juogos de poder politico, como sla politica publica o las extra Tegias no existiaran, con Lo que se menosprecia tanto ol concepto como Iosexfuersos de quienes tienen que abordarlo. Mientras que a mayaria

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