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A AUTORIDADE COATORA E A PESSOA JURDICA COMO PARTES NO POLO


PASSIVO DO MANDADO DE SEGURANA APS A LEI N 12.016/09.

Ricardo Schneider Rodrigues


Procurador Federal
Bacharel em Direito pela Universidade Federal de Alagoas
Especialista em Direito Tributrio pela Universidade do Sul de Santa Catarina

RESUMO: Neste trabalho foram estudadas as inovaes legais advindas a partir da


vigncia da Lei n 12.016/09, que alterou substancialmente o procedimento do
mandado de segurana.
O foco da anlise recaiu especificamente na clssica questo da posio processual
ocupada pela autoridade coatora e pela pessoa jurdica que esta integra no polo
passivo do mandado de segurana. Devem ser consideradas partes ou terceiros? H
litisconsrcio ou integram a relao processual por alguma forma de interveno de
terceiros? Tambm se buscou os desdobramentos de eventual posio assumida,
mormente no campo da legitimidade recursal da autoridade coatora, no aceita por
grande parte da jurisprudncia.
A doutrina e a jurisprudncia anteriores nova legislao foram o ponto de partida
para a anlise das mudanas ocorridas. Depois, elencaram-se as mudanas legais
relacionadas ao tema e o entendimento doutrinrio, ainda incipiente, conferido aos
novos regramentos.
Ao final se apresentou uma proposta de interpretao da Lei n 12.016/09 luz dos
conceitos jurdicos extrados da cincia do Direito Processual Civil. Concluiu-se que
a autoridade coatora sempre ser parte no processo, integrando o polo passivo do
mandado de segurana como substituta processual. A pessoa jurdica sempre
parte na demanda. S haver a integrao da entidade no processo se houver
manifestao de vontade. Nesse caso, ocupar, ao lado do coator, a posio de
parte no processo, num litisconsrcio passivo facultativo. Por tais motivos, a
autoridade coatora desfruta de legitimidade recursal ampla no processo do
mandado de segurana.

PALAVRAS-CHAVE: Mandado de Segurana. Lei n 12.016/09. Autoridade


Coatora. Pessoa Jurdica. Polo passivo. Parte. Litisconsrcio. Legitimidade recursal.

SUMRIO: 1 Introduo; 2 A doutrina e a


jurisprudncia anteriores; 3 As inovaes legais e
o entendimento doutrinrio; 4 Uma proposta de
interpretao da Lei n 12.016/09; 4.1 Das partes
na demanda e das partes no processo: aplicao
dos conceitos ao mandado de segurana; 4.1.1 A
autoridade coatora como parte no processo; 4.1.2
A pessoa jurdica como parte na demanda; 4.2 Do
litisconsrcio facultativo entre a autoridade
coatora e a pessoa jurdica no mandado de
segurana; 4.3 Da legitimidade recursal ampla da
autoridade coatora; 5 Concluses; 6 Referncias.

1 INTRODUO

Nas academias e nos tribunais muito se discutiu sobre a posio processual da


autoridade coatora e da pessoa jurdica a que pertence no polo passivo no mandado
2

de segurana, no existindo um consenso. Sempre houve divergncia quanto ao


enquadramento ou no delas como partes, e, em caso positivo, se seriam
litisconsortes necessrios.
Longe de ser questo meramente acadmica, tinha repercusso prtica
importante, como, por exemplo, na legitimao de um ou de outro, ou de ambos,
para a apresentao de defesa e a interposio de recursos.
Embora no pacificada a questo, ao menos j se tinha, luz da legislao
revogada, um posicionamento firmado nas Cortes Superiores e na prpria doutrina.
Todavia, com a vigncia da Lei n. 12.016, de agosto de 2009, os fundamentos
legais utilizados como lastro das interpretaes efetivadas por todos os operadores
do Direito sofreram grande mudana.
A alterao substancial na disciplina processual exige novas reflexes sobre o
tema da qualidade das partes integrantes do polo passivo do mandado de
segurana. Como sinal disso, preciso considerar agora a necessidade de se indicar
a pessoa jurdica na petio inicial do mandado de segurana, ao lado da
autoridade coatora (art. 6), a cincia da pessoa jurdica, pelo juzo, para,
querendo, ingressar no feito (art. 7, II), a notificao da liminar ao representante
judicial da pessoa jurdica pela autoridade, no mais pelo juzo (art. 9) e a
legitimao expressa da autoridade coatora para recorrer da sentena denegatria
ou concessiva da segurana (art. 14, 2).
A doutrina atual, apesar de ainda incipiente no trato dessa questo, j vem
dando sinais de que no possvel manter as mesmas concluses anteriormente
defendidas.
Neste trabalho, ser enfrentada a questo da qualificao processual da
autoridade coatora e da respectiva pessoa jurdica no polo passivo no mandado de
segurana, partindo dos conceitos j consolidados na doutrina e jurisprudncia,
para propor uma interpretao mais consentnea com o ordenamento jurdico
vigente.

2 A DOUTRINA E A JURISPRUDNCIA ANTERIORES

Antes da vigncia da nova lei do mandado de segurana o tema sob exame


gerou bastante discusso na doutrina e nos tribunais, para, com o tempo, ser
pacificado nas Cortes Superiores. Havia aqueles que consideravam como parte
apenas a autoridade coatora (impetrada) e, do lado oposto, os que viam somente
na pessoa jurdica a possibilidade de integrar a relao processual com aquela
qualidade. Tambm existiam defensores de que ambos eram litisconsortes
necessrios (partes).
Para bem demonstrar as posies discrepantes, passamos a analisar as
manifestaes doutrinrias anteriores recente inovao legislativa, partindo do
estudo da obra de Hely Lopes Meirelles, cujas reflexes se espraiaram e
influenciaram inmeros juristas de sua gerao.
O referido administrativista entendia que a autoridade coatora sempre era
parte no mandado de segurana, devendo subscrever pessoalmente as
informaes, atender s requisies do juzo e cumprir as determinaes da liminar
ou sentena. A pessoa jurdica, apesar de suportar sempre os efeitos patrimoniais
da deciso final, somente integrava o mandado, a qualquer tempo, como simples
assistente do coator, recebendo a causa no estado em que se encontrava, ou,
dentro do prazo para as informaes, como litisconsorte do impetrado, nos termos
do art. 19 da Lei n 1.533/51.1

1
MEIRELLES, Hely Lopes. Mandado de Segurana. 27. ed. So Paulo: Malheiros, 2004. p. 58-59.
3

Mantendo a coerncia em relao ao seu posicionamento, Meirelles admitia a


interposio de recursos pela prpria autoridade coatora, bem como pela entidade
a que pertencia, por sempre suportar os encargos da condenao ou da suspenso
do ato. Inclusive rechaou deciso do STF no RE 97.282-9 PA, que negou a
legitimidade recursal autoridade coatora, aduzindo que o impetrado, que
integrou a lide desde as informaes, no pode ser alijado do processo na fase do
recurso. Poder haver apelao conjunta ou separada, sem excluso do impetrado
[...].2
Usufruindo das lies de Meirelles, Carlos Alberto Menezes Direito perfilhava a
tese de que somente a autoridade coatora tinha legitimidade passiva no mandado
de segurana, bastando sua notificao para instaurar a lide. Essa notificao
acarretava a citao do prprio ente pblico do qual fazia parte, sendo dispensvel
qualquer outro ato de cincia.3
Em relao capacidade recursal da autoridade coatora, Menezes Direito,
mesmo reconhecendo que a jurisprudncia do STF somente aceitava a legitimidade
recursal da pessoa jurdica e no da autoridade coatora, noticia voto vencido de
Jos Carlos Barbosa Moreira, admitindo a interposio de recurso de agravo pela
autoridade apontada como coatora.
O argumento usado foi sobrepor ao prisma tcnico da questo a convenincia
de no ficar o ato sem controle recursal, por inexistir outra pessoa fsica ou jurdica
interessada em impugn-lo. Menezes Direito cita, ainda, a manifestao do
Desembargador Cludio Vianna de Lima, que, subscrevendo o voto vencido, teria
afirmado ser a autoridade coatora litisconsorte necessrio do Estado, seu substituto
processual, defendendo, em nome prprio, direito do Estado (RDTJERJ 13/87 e
92).4
Do outro lado, havia a posio divergente de Celso Agrcola Barbi,5
compartilhando do entendimento de Seabra Fagundes, Temstocles Cavalcanti e
Castro Nunes, para quem apenas a pessoa jurdica seria parte passiva no mandado
de segurana. Essa posio decorre da constatao de que o ato atacado pela via
mandamental do prprio ente pblico e no apenas da autoridade, que o pratica
no exerccio de suas funes pblicas, vinculando a pessoa jurdica. Por lei, s ela
teria capacidade de ser parte. Os agentes seriam apenas rgos da administrao,
ao contrrio da entidade que representam, dotada de personalidade jurdica.
Ademais, alm de o julgado regular a relao entre o impetrante e a pessoa
jurdica, para o referido autor seria estranho o funcionrio coator arcar com as
despesas judiciais, caso fosse parte vencida. A questo da ausncia de citao
expressa da pessoa jurdica vista pelo autor como tcnica em favor do processo,
sendo o coator citado em juzo como representante da pessoa jurdica, no como
parte.
O equvoco decorre, para Barbi, da origem do mandado de segurana, no
direito ingls, onde, tradicionalmente, as aes decorrentes de leses causadas por
ato de funcionrio pblico so dirigidas contra o prprio e no contra o Estado. Na
Inglaterra, a ideia abstrata de administrao tal qual temos no existe, porquanto,
para eles, a personalidade dos funcionrios seriam as nicas realidades atuantes.6
Corroborando a constatao de se tratar de tema tormentoso o da
qualificao da autoridade coatora e da pessoa jurdica no polo passivo do mandado

2
MEIRELLES, op. cit.,. p. 108.
3
DIREITO, Carlos Alberto Menezes. Manual do Mandado de Segurana. 4. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2003. p. 100-101.
4
Ibid., p. 100-101.
5
BARBI, Celso Agrcola. Do Mandado de Segurana. 11. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2008. p. 139-141.
6
Ibid., p. 139-140.
4

de segurana, temos a virada de entendimento de Lcia Valle Figueiredo, que,


inicialmente, adotava o posicionamento de Hely Lopes Meirelles.
Em sua obra mais recente, a jurista afirma ser a pessoa jurdica parte, mas
sem existir litisconsrcio necessrio com o coator, a quem cumpre apenas o dever
de informar. No obstante, mesmo luz da legislao revogada, j defendia a
legitimidade recursal da autoridade coatora, em decorrncia de seu interesse em
defender o ato que praticou, como forma de se ver livre de eventual regresso por
fora do art. 37, 6, da Constituio da Repblica. No entanto, diferentemente
das informaes, subscritas pela prpria autoridade, para recorrer teria que se
valer de advogado.7
Havia tambm aqueles defensores do litisconsrcio necessrio, como
Sebastio de Souza e Ari Florncio Guimares, provocando a concluso de que
ambos, autoridade e entidade, seriam partes, pois, conforme aviso de Barbi,
litisconsorte necessrio parte e no terceiro.8
No Supremo Tribunal Federal e no Superior Tribunal de Justia, a
jurisprudncia anterior nova Lei j havia se consolidado para acolher a tese da
pessoa jurdica como nica parte legitimada passiva no mandado de segurana,
afastando da autoridade coatora a legitimidade recursal.
Nesse sentido, h precedentes das duas Turmas do Supremo Tribunal
Federal:
RECURSO EXTRAORDINRIO. MANDADO DE SEGURANA.
AUTORIDADE COATORA. ILEGITIMIDADE PARA INTERPOR RECURSO
EXTRAORDINRIO. JUIZ AUDITOR MILITAR. PROMOO PARA O
TRIBUNAL DE JUSTIA ESTADUAL. AUSNCIA DE
PREQUESTIONAMENTO DO TEMA CONSTITUCIONAL. OFENSA
REFLEXA CARTA MAGNA.
1. A jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal no sentido de
que a pessoa jurdica de direito pblico a que pertence a autoridade
ou o rgo tido como coator o sujeito passivo do mandado de
segurana, razo por que ele o nico legitimado para recorrer da
deciso que defere a ordem.
[...]
(RE 412430 AgR, Relator(a): Min. ELLEN GRACIE, Segunda Turma,
julgado em 13/12/2005, DJ 17-03-2006 PP-00040 EMENT VOL-
02225-04 PP-00731). (Grifo nosso).
MANDADO DE SEGURANA - AUTORIDADE COATORA E PARTE
PASSIVA - CONCESSO DA ORDEM - PUBLICAO. Cumpre
distinguir o autor do ato impugnado da pessoa jurdica que,
concedida a ordem, suportaria as conseqncias do pronunciamento
judicial e que, portanto, h de ter, na relao processual, a posio
de parte passiva. A publicao do acrdo deve fazer-se, como
dispe o artigo 236 do Cdigo de Processo Civil, com aluso
pessoa jurdica responsvel e o respectivo representante
processual. RECURSO EXTRAORDINRIO - RAZES. As razes do
extraordinrio devem guardar sintonia com o acrdo atacado.
(AI 447041 AgR, Relator(a): Min. MARCO AURLIO, Primeira
Turma, julgado em 21/09/2004, DJ 19-11-2004 PP-00029 EMENT
VOL-02173-04 PP-00588). (Grifo nosso).
No Superior Tribunal de Justia, tambm h precedentes de diversas Turmas.
Observem-se, por todos, os seguintes trechos extrados das respectivas ementas
dos julgados:

7
FIGUEIREDO, Lcia Valle. Mandado de Segurana. 6. ed. So Paulo: Malheiros, 2009, p. 54-57.
8
BARBI, op. cit., p. 137-139.
5

A legitimidade para interpor recurso contra deciso proferida em


sede de mandado de segurana no pertence autoridade
impetrada, mas pessoa jurdica de direito pblico interessada, que
suportar o nus da sentena. Precedentes do STJ.
(AgRg no REsp 901.794/PR, Rel. Ministro ARNALDO ESTEVES LIMA,
QUINTA TURMA, julgado em 18/09/2008, DJe 03/11/2008). (Grifo
nosso).
No mandado de segurana, a legitimao passiva da pessoa
jurdica de direito pblico a que se vincula a autoridade apontada
como coatora, j que os efeitos da sentena se operam em relao
pessoa jurdica de direito pblico, e no autoridade.
(REsp 846.581/RJ, Rel. Ministro CASTRO MEIRA, SEGUNDA TURMA,
julgado em 19/08/2008, DJe 11/09/2008). (Grifo nosso).
Nesse sentido, confiram-se tambm o REsp 960.604/RS, Rel. Ministro Jos
Delgado, Primeira Turma, julgado em 06/11/2007, DJ 22/11/2007 p. 208; o RMS
12.721/AL, Rel. Ministro Paulo Medina, Sexta Turma, julgado em 31/05/2005, DJ
01/08/2005 p. 552; o REsp 547.235/RJ, Rel. Ministro Jos Delgado, Primeira
Turma, julgado em 18/12/2003, DJ 22/03/2004 p. 237; o REsp 439.633/GO, Rel.
Ministro Fernando Gonalves, Sexta Turma, julgado em 22/10/2002, DJ
11/11/2002 p. 310; e o REsp 260.655/SE, Rel. Ministro Gilson Dipp, Quinta Turma,
julgado em 14/05/2002, DJ 05/08/2002 p. 372.
Por fim, temos ainda o enunciado da Smula n 114 do Tribunal de Justia do
Estado do Rio de Janeiro, que dispe: Legitimado passivo do mandado de
segurana o ente pblico a que est vinculada a autoridade coatora.
Eram essas as posies doutrinrias e jurisprudenciais sobre a qualidade do
coator e da entidade jurdica no polo passivo do mandado de segurana, luz da
legislao revogada pela Lei n 12.016/09. Contudo, apesar de vlidos os
ensinamentos, preciso considerar na interpretao as mudanas inseridas no
ordenamento jurdico, para, classificando corretamente dentre as categorias
processuais existentes, aplicar o novo procedimento ao caso concreto.

3 AS INOVAES LEGAIS E O ENTENDIMENTO DOUTRINRIO

Apesar de a Lei n 12.016/09, em sua maior parte, apenas consolidar a


interpretao conferida em sede doutrinria e jurisprudencial ao mandado de
segurana, houve mudanas significativas. Em relao especificamente posio
da autoridade coatora e da pessoa jurdica interessada no processo, as inovaes
foram at contrrias quilo que os tribunais vinham entendendo, chegando a
atribuir-se legitimidade recursal ao coator.
Seguindo a ordem disposta na prpria Lei, temos como primeira modificao
relevante a necessidade de se indicar, juntamente com a autoridade coatora, a
pessoa jurdica interessada. Observe-se:
Art. 6o A petio inicial, que dever preencher os requisitos
estabelecidos pela lei processual, ser apresentada em 2 (duas)
vias com os documentos que instrurem a primeira reproduzidos na
segunda e indicar, alm da autoridade coatora, a pessoa jurdica
que esta integra, qual se acha vinculada ou da qual exerce
atribuies. (Grifo nosso).
Anteriormente, o art. 6 da Lei n 1.533/1951 estabelecia apenas a
necessidade de se atender ao disposto nos arts. 158 e 159 do Cdigo de Processo
Civil de 1939, relativos aos arts. 282 e 283 do Cdigo vigente.
Essa novidade tem importncia por ser um indicativo do acolhimento por Lei
da tese de que a pessoa jurdica integra o polo passivo do mandado de segurana.
At ento, o impetrante tinha o dever de indicar na exordial apenas a autoridade
6

coatora. Todavia, consoante demonstrado, isso nunca foi empecilho para a


existncia de defensores da qualidade de parte da pessoa jurdica no processo.
Apenas parece ter a lei tornado tal posio expressa.
Outra mudana importante foi a disposio do art. 7, inciso II, da novel Lei,
prevendo a cincia da pessoa jurdica por determinao judicial, em relao ao
feito, para, caso queira, nele ingressar. A disposio legal, em sua literalidade, :
Art. 7o Ao despachar a inicial, o juiz ordenar:
I - que se notifique o coator do contedo da petio inicial,
enviando-lhe a segunda via apresentada com as cpias dos
documentos, a fim de que, no prazo de 10 (dez) dias, preste as
informaes;
II - que se d cincia do feito ao rgo de representao judicial da
pessoa jurdica interessada, enviando-lhe cpia da inicial sem
documentos, para que, querendo, ingresse no feito;
III - que se suspenda o ato que deu motivo ao pedido, quando
houver fundamento relevante e do ato impugnado puder resultar a
ineficcia da medida, caso seja finalmente deferida, sendo facultado
exigir do impetrante cauo, fiana ou depsito, com o objetivo de
assegurar o ressarcimento pessoa jurdica. (Grifo nosso).
Aqui a mudana tambm deveras significativa. A disciplina legal revogada
(art. 7 da Lei n 1.533/1951) previa apenas a notificao da autoridade coatora
para prestar as informaes, no prazo de dez dias, tal como consta no inciso I
acima transcrito. Essa alterao traz semelhana com a antiga redao do Cdigo
de Processo Civil de 1939 (Decreto-Lei n 1.608, de 18 de setembro de 1939), o
qual previa, em seu art. 322, inciso II, a citao da pessoa jurdica.9
A diferena, evidenciada pela prpria redao dos dispositivos, que a regra
atual no menciona o ato de citao expressamente, bem como parece apenas
facultar o ingresso da pessoa jurdica no feito, em vez de determin-lo. Como se
ver adiante, essa falta de clareza j est gerando interpretaes discrepantes.
No art. 9 da atual Lei do Mandado de Segurana temos outra novidade, no
to expressiva quanto as anteriores, mas que merece certo destaque. Trata-se da
mudana na forma de intimao do representante judicial da pessoa jurdica sobre
eventual liminar deferida. Voltando ao regime antigo, no se efetivar mais a
intimao pelo juzo, como estabelecia o art. 3 da Lei n 4.348/1964, com a
redao dada pela Lei n 10.910/2004. Esse ato voltou a ficar cargo da prpria
autoridade, como previa a redao original da Lei n 4.348/1964. Este o texto legal
vigente:
Art. 9o As autoridades administrativas, no prazo de 48 (quarenta e
oito) horas da notificao da medida liminar, remetero ao
Ministrio ou rgo a que se acham subordinadas e ao Advogado-
Geral da Unio ou a quem tiver a representao judicial da Unio,
do Estado, do Municpio ou da entidade apontada como coatora
cpia autenticada do mandado notificatrio, assim como indicaes
e elementos outros necessrios s providncias a serem tomadas
para a eventual suspenso da medida e defesa do ato apontado
como ilegal ou abusivo de poder. (Grifo nosso).
Conforme observado, a despeito de ser dada cincia da demanda pessoa
jurdica por ato judicial, ela no ser intimada pelo juzo quanto liminar. A

9
Art. 322. Despachando a petio inicial, o juiz mandar:
I notificar o coator, mediante oficio entregue por oficial de justia e acompanhado da 3 via da petio inicial, instruida com as
cpias dos documentos, afim de prestar informaes no prazo de dez (10) dias;
II citar o representante judicial, ou, falta, o representante legal da pessoa juridica de direito pblico interessada na ao.
(Grifo nosso).
7

autoridade coatora, sim, dever ser intimada. A pessoa jurdica, porm, ser
apenas comunicada administrativamente pela prpria autoridade.
Tal previso levanta dvidas sobre a qualidade de litisconsorte necessrio da
pessoa jurdica, ao lado da autoridade coatora. Se ambas tivessem sempre a
mesma posio no processo de parte no seria natural a sua intimao sobre a
liminar da mesma forma que ocorre com a outra parte? A seguir aprofundaremos
esse exame.
Por fim, a alterao mais significativa, dentre aquelas importantes para o
presente estudo, , sem dvida, a previso de legitimidade recursal para a
autoridade coatora interpor recurso de apelao. Esse tema estava praticamente
pacificado na jurisprudncia do Superior Tribunal de Justia e do Supremo Tribunal
Federal, conforme mencionamos antes. No obstante, a Lei estabelece previso
diametralmente oposta ao entendimento at ento dominante:
Art. 14. Da sentena, denegando ou concedendo o mandado, cabe
apelao.
[...]
2o Estende-se autoridade coatora o direito de recorrer.
[...] (Grifo nosso).
Talvez seja esse o dispositivo que torne mais necessria a mudana na
interpretao da qualidade da autoridade coatora e da pessoa jurdica no polo
passivo do mandado de segurana. Os outros dispositivos mencionados at que
permitiriam a manuteno dos entendimentos anteriores. O 2 do art. 14, a
nosso aviso, no. o marco mais significativo da inteno de o legislador destacar
a atuao processual dos referidos personagens pblicos no mandado de
segurana.
Poucos doutrinadores j se manifestaram quanto s mudanas aqui
apresentadas. Contudo, isso no impediu que, desde cedo, j despontassem
interpretaes antagnicas.
Cassio Scarpinella Bueno defende que se optou por voltar disciplina da
dcada de 1930 (art. 8, 1, da Lei n 191/1936 e o art. 322 do Cdigo de
Processo Civil de 1939), estabelecendo-se, por fora de lei, um litisconsrcio
necessrio passivo entre a autoridade coatora e a pessoa jurdica a que pertence,
entendendo a notificao do inciso I e a cincia prevista no inciso II, ambos do art.
7, como dupla citao.10
De modo contrrio, Jos Miguel Garcia Medina e Fbio Caldas de Arajo
mantm o antigo entendimento quanto legitimidade passiva se restringir figura
da pessoa jurdica. Invocando a lio de Pontes de Miranda, de que a autoridade
coatora rgo e presenta a pessoa jurdica, afastam a possibilidade de ela ser
parte.11 Esse tambm o entendimento de Luana Pedrosa de Figueiredo Cruz,
decorrente do fato de a atuao da autoridade coatora se dar em nome da
atribuio ou cargo que exerce, no em nome prprio.12
Uma terceira via interpretativa afasta a existncia do litisconsrcio necessrio,
mas no chega a atribuir apenas pessoa jurdica a legitimidade passiva. Lus
Otvio Sequeira de Cerqueira, considerando a facultatividade da atuao da pessoa
jurdica, afirma que, caso ingresse em juzo, o far na qualidade de assistente
litisconsorcial. Como reforo de seu entendimento, aponta o disposto no art. 14,
2, da Lei vigente, pelo qual estende-se autoridade coatora o direito de

10
BUENO, Cassio Scarpinella Bueno. A Nova Lei do Mandado de Segurana. So Paulo: Saraiva, 2009, p. 25-26.
11
MEDINA, Jos Miguel Garcia; ARAJO, Fbio Caldas de. Mandado de Segurana Individual e Coletivo. So Paulo: Revista
dos Tribunais, 2009, p. 46-47.
12
JUNIOR, Luiz Manoel Gomes et al. Comentrios Nova Lei do Mandado de Segurana. So Paulo: Revista dos Tribunais,
2009, p. 31-32.
8

recorrer, previso esta que seria totalmente despicienda se a hiptese de fosse de


litisconsrcio necessrio.13
Nem mesmo a legitimao recursal conferida pela nova Lei, em seu art. 14,
2, alterou significativamente o tratamento da questo para Medina e Arajo, que
afirmam poder a autoridade coatora recorrer apenas na condio de terceiro
prejudicado, para evitar potenciais efeitos danosos da deciso de concesso da
segurana, em relao eventual ao regressiva. Ela seria mera assistente da
pessoa jurdica, com faculdade de recorrer como terceiro prejudicado, devendo
demonstrar existncia de interesse jurdico na modificao da sentena ou da
deciso interlocutria prolatada.14
Sem se filiar expressamente ao entendimento de Medina e Arajo (recurso na
qualidade de terceiro prejudicado), Luiz Manoel Gomes Junior defende a
indispensabilidade da demonstrao da existncia de interesse recursal por parte
da autoridade coatora, presente somente quando atingida a sua esfera jurdica, no
sendo suficiente o simples prejuzo causado pessoa jurdica. Ressalta ainda a
impossibilidade de a autoridade recorrer da sentena denegatria da ordem, bem
como a no extenso a ela do benefcio da iseno do preparo recursal, previsto em
favor apenas da entidade pblica.15
Paradoxalmente, Medina e Arajo, mesmo sem reconhecerem a autoridade
coatora como sendo parte na relao processual, admitem a extino do processo,
sem a resoluo do mrito, por ilegitimidade passiva, quando ela for erroneamente
indicada na exordial, se no for caso acobertado pela teoria da encampao.16
Partindo de outro ponto de vista, Bueno v na legitimidade recursal da
autoridade coatora a extenso de sua legitimidade passiva para atuar no mandado
de segurana, ampla o suficiente para albergar a possibilidade de contrastar
qualquer deciso pelos recursos cabveis.17
Essa amplitude, a permitir o manejo de quaisquer recursos, tambm
defendida por Pedro Roberto Decomain, por diversas razes: a notificao do
impetrado equivaleria citao, as informaes se prestam como meio de defesa e
a interveno da pessoa jurdica facultativa, mas no obrigatria.18
Em relao previso do art. 9, tanto Bueno19 como Medina e Arajo20
acham o dispositivo dispensvel diante da previso do art. 7 , inciso II, a exigir a
cincia da demanda pelo juzo pessoa jurdica.
Bastante controvertida, portanto, a interpretao da Lei n 12.016/09,
gerando, em pouco tempo de vigncia, logo nas primeiras obras sobre suas
inovaes, ao menos trs correntes sobre a qualidade da autoridade coatora e da
pessoa jurdica no polo passivo do mandado de segurana. Seriam litisconsortes
necessrios passivos e, portanto, partes? Seria apenas a pessoa jurdica parte e a
autoridade mera assistente, que s recorre como terceiro prejudicado, mesmo com
a legitimidade recursal que lhe fora expressamente atribuda? Seria a pessoa
jurdica assistente litisconsorcial? mister responder a essas perguntas.

4 UMA PROPOSTA DE INTERPRETAO DA LEI N 12.016/09

13
JUNIOR, op. cit., p. 86.
14
MEDINA, op. cit., p. 47 e 170.
15
JUNIOR, op. cit., p. 124-125.
16
MEDINA, p. 47-48.
17
BUENO, op. cit., p. 81.
18
DECOMAIN, Pedro Roberto. Mandado de Segurana. So Paulo: Dialtica, 2009, p. 383-384.
19
BUENO, p. 61.
20
MEDINA, op. cit., p. 137.
9

Muito embora no seja objeto do trabalho exaurir o estudo do Direito


Processual Civil no tocante s partes integrantes da relao processual, o tema sob
anlise impe, ao menos, a apresentao de alguns conceitos processuais,
imprescindveis para a melhor compreenso da Lei n 12.016/09.
Isso porque, como visto, j h interpretaes divergentes que ora atribuem a
qualidade de parte apenas pessoa jurdica, ora estendendo-a tambm
autoridade coatora, num litisconsrcio necessrio. H tambm quem veja a
entidade apenas como assistente litisconsorcial. Da a necessidade de estudar esses
conceitos.

4.1 DAS PARTES NA DEMANDA E DAS PARTES NO PROCESSO: APLICAO


DOS CONCEITOS AO MANDADO DE SEGURANA

Classicamente, parte processual definida por Giuseppe Chiovenda como


aquele que pede, aquele em cujo nome se pede e aquele em face do qual se pede
a atuao da vontade concreta da lei.21 Em essncia, para essa viso, a
existncia de um pedido formulado ou contraposto que qualificar a posio
processual de algum como sendo parte no processo.
Seguindo a lio de Liebman, para quem partes so os sujeitos do
contraditrio institudo perante o juiz, sujeitos interessados na relao processual,
Cndido Rangel Dinamarco critica a noo de Chiovenda, por retratar apenas as
partes na demanda, pecando tambm por ser inadequada conceitualmente e,
principalmente, por no estar associada ideia fundamental de contraditrio,
inerente ao conceito de processo.22
Dinamarco defende uma noo puramente processual de parte, que nos
parece ser a mais correta, por abranger todas as mincias existentes, cuja anlise
essencial para a aplicao da teoria na prtica, especialmente no trato da nova
disciplina do mandado de segurana.
O referido processualista distingue a qualidade de parte na demanda e de
parte no processo. A noo chiovendiana se restringe ao primeiro conceito. A parte
no processo mais ampla, abrangendo outros sujeitos, como o assistente, que
ingressa na relao processual sem nada demandar (o opoente, o litisdenunciado e
o chamado ao processo, por demandarem ou serem demandados, se enquadram,
tambm, como partes na demanda).
So partes no processo todos os titulares de situaes jurdicas ativas e
passivas que compem a relao processual (faculdades, poderes, deveres, nus,
sujeio). Por meio da propositura da demanda, pela citao ou pela interveno
voluntria se adquire a qualidade de parte no processo, podendo esse sujeito ser
ou no parte na demanda. Tanto assim que, para Liebman, a chamada parte em
sentido substancial, quando no coincide com parte em sentido processual,
apenas um terceiro. 23
As partes no processo nem sempre coincidem com as partes na demanda. Via
de regra, o titular do interesse levado a juzo quem tem legitimao para atuar,
sendo denominado de legitimado ordinrio. Todavia, h casos de legitimao
extraordinria, conforme o ensinamento de Cmara:
Em outros termos, poder uma norma jurdica autorizar que algum
v a juzo, em nome prprio, na defesa de interesse alheio, o que
significa afirmar que em algumas situaes, expressamente
previstas em lei, ter legitimidade de parte algum que no

21
DINAMARCO, Cndido Rangel. Interveno de Terceiros. 3. ed. So Paulo: Malheiros, 2002, p. 17.
22
DINAMARCO, Cndido Rangel. Litisconsrcio. 8. ed. So Paulo: Malheiros, 2009, p. 21-23.
23
Ibid., p. 24-26.
10

apresentado em juzo como titular da relao jurdica deduzida no


24
processo. Fala-se, nessa hiptese, em legitimidade extraordinria.

As noes de parte na demanda e no processo so estudadas na teoria do


processo, diferentemente dos conceitos de parte legtima e de parte de direito
material. Essa ltima uma situao de direito material. A legitimidade da parte,
oriunda da teoria da ao, traduz ponto de contato entre o direito processual e o
direito substancial, havendo estreita conexidade entre tais conceitos. So partes
legtimas os titulares da relao jurdica substancial levada a juzo, no plano do
dever-ser e no do ser, ressalvado os casos excepcionais de legitimidade
extraordinria ou substituio processual.25
Para fins de legitimidade, considera-se a relao jurdica tal como
apresentada em juzo. No interessa para determinar a legitimidade ad causam se
efetivamente se parte de direito material. Essa questo se refere ao direito
substancial, ao ser.26
Compartilhando do entendimento de Dinamarco, ensina Alexandre Freitas
Cmara27 no ser o conceito clssico de parte suficiente para explicar todos os
fenmenos processuais relevantes, sendo correto para designar apenas as partes
da demanda. No entanto, ressalva haver o conceito mais amplo de partes do
processo, que so todos aqueles que participam do procedimento em contraditrio,
ao lado do autor e ru, partes na demanda e no processo, como no caso da
assistncia ou da interveno do Ministrio Pblico como custos legis.
Prosseguindo, o referido autor afirma que a qualidade de parte pode ser
adquirida pela demanda, pela citao, pela sucesso e pela interveno voluntria.
Pelo ajuizamento, o autor e o ru j so considerados partes na demanda. Alm
disso, a partir daquele momento o autor tambm j parte no processo, qualidade
que o ru, assim como os terceiros intervenientes (nos casos de interveno
forada), s adquire a partir da citao. A partir da interveno espontnea, o
terceiro interveniente, nos casos de assistncia e do recurso de terceiro, passa a
ser parte no processo.

4.1.1 A AUTORIDADE COATORA COMO PARTE NO PROCESSO

Trazendo os ensinamentos acima expostos para o mandado de segurana,


temos a seguinte situao. O impetrante demanda em juzo aduzindo a existncia
ou iminncia da prtica de ato ilegal ou abusivo a violar ou ameaar direito lquido
e certo seu, praticado ou a ser praticado por determinada autoridade.
Temos como partes na demanda, a partir da noo chiovendiana, o
impetrante, porque quem pede, em juzo, a atuao da vontade concreta da lei. E
contra quem se pede? Contra a autoridade coatora? No. A relao jurdica
deduzida em juzo tem no polo passivo a pessoa jurdica que a autoridade integra.
Essa entidade a parte na demanda.
A autoridade coatora apenas age em nome prprio, defendendo o direito da
entidade que esta integra. Da porque so partes na demanda o impetrante e a
pessoa jurdica. A autoridade no, nada pedido contra ela em seu prprio nome,
mas na qualidade de representante da entidade. Sua atuao se d apenas como
parte no processo.

24
CMARA, op. cit., p. 116.
25
Ibid., p. 27-28.
26
Ao afirmar em juzo a existncia de uma relao jurdica, o autor dever, obviamente, indicar os sujeitos da mesma. Esses
sujeitos da relao jurdica deduzida no processo que tero legitimidade para estar juzo. In CMARA, Alexandre Freitas.
Lies de Direito Processual Civil. 19. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009. p. 116.
27
CMARA, Alexandre Freitas. Lies de Direito Processual Civil. 19. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009. p. 142-143.
11

No obstante, impetrante e pessoa jurdica, alm de partes na demanda,


sero partes no processo. O impetrante a partir da impetrao. A pessoa jurdica a
partir do momento em que manifestar sua vontade de integrar o feito. A autoridade
coatora, por sua vez, nunca ser parte na demanda, mas no processo sempre ser,
a partir da notificao.
Considerar o coator como parte processual no significa discordar da alegao
de que a pessoa jurdica efetivamente suportar o nus de eventual concesso da
segurana, conforme j ensinava Meirelles.28 Nem que a atuao da autoridade
coatora se d no exerccio de atribuio pblica e no em nome prprio, lio de
Pontes de Miranda.29 Apesar de tudo isso, por ter o mandado de segurana um
procedimento prprio, a autoridade acaba por ocupar a posio processual de parte
no processo por fora de Lei, muito embora no se enquadre no conceito clssico
de Chiovenda.
No se discorda, portanto, das premissas utilizadas por aqueles que afastam
da autoridade coatora a qualidade de parte. No se acolhe apenas a concluso. Isso
porque a qualidade de parte da autoridade coatora decorre expressamente da Lei,
por prever sua indicao na petio inicial, sua notificao, a prestao de
informaes, a legitimidade para recorrer e a preponderncia de sua participao
no processo, sendo sempre intimada pelo juzo quanto aos atos praticados, ao
contrrio da prpria pessoa jurdica. Ainda que no sofra em nome prprio os
efeitos da coisa julgada, mas apenas na qualidade de agente pblico que tem o
dever de atender deciso judicial, figurar no polo passivo do processo. Todos
esses elementos, somados faculdade do ingresso da pessoa jurdica no feito,
apontam para a concluso da autoridade como sendo parte processual.
A dificuldade em aceitar tal posicionamento decorre da impossibilidade de se
enquadrar a autoridade no conceito clssico de parte. Todavia, como visto, tal
conceito no livre de crticas. E mais uma no abranger a situao ora tratada,
quando a integrao no processo como parte decorre da Lei e no da relao
jurdica deduzida em juzo, entre o demandante e o demandado.
Tal previso est longe de ser uma novidade no processo civil. Na ao de
usucapio, por exemplo, a parte, pelo conceito clssico de Chiovenda, seria apenas
aquele em cujo nome est registrado o imvel que se pretende usucapir. No
obstante, por outras razes relevantes, o legislador optou por exigir a presena de
outras partes no polo passivo do processo, os confrontantes da propriedade.
A faculdade de a pessoa jurdica ingressar ou no da lide, para defender ato
praticado por seu representante, em nome da entidade, e que seja objeto de
impugnao, tambm no nova e tem previso parecida no art. 6, 3, da Lei
n 4.717/65.
No caso do mandado de segurana h dois fundamentos relevantes para a
autoridade coatora ter sido eleita por Lei para figurar como parte. O primeiro
porque, em razo de sua proximidade com a relao jurdica estabelecida entre o
impetrante e a pessoa jurdica, ter meios de ofertar grande contribuio na defesa
do ato, fornecendo ao juzo a sua motivao. Aqui se atua claramente como
substituto processual, defendendo direito alheio em nome prprio. No obstante,
tambm h interesse prprio em defender o ato praticado, mesmo que tal ato
tenha sido ultimado em nome da pessoa jurdica.
Como visto anteriormente, Lcia Valle Figueiredo alerta para a possibilidade
de a autoridade ser responsabilizada, em nome prprio, caso o ato praticado seja
anulado judicialmente e cause prejuzos pessoa jurdica, por meio de ao
regressiva, nos termos do art. 37, 6, da Constituio da Repblica.

28
MEIRELLES, op. cit., p. 59.
29
MEDINA, op. cit., p. 46-47.
12

Ademais, no se pode olvidar a possibilidade de vir a responder


administrativamente, por prever a Lei n 8.112/90, em seu art. 132, inciso X, a
pena de demisso em caso de leso aos cofres pblicos.
Outro fundamento a justificar a defesa do ato pela autoridade, inclusive
legitimando-a a recorrer, o justificado temor em ser enquadrada nas disposies
da Lei n 8.429/92 (improbidade administrativa), que enseja severas punies.
No h dvida, portanto, que, a par do interesse da prpria entidade
interessada, a autoridade tem interesse em defender o ato atacado pela via do
mandado de segurana. Suas informaes e recursos podero afastar do ato a
pecha de ilegalidade e abusividade. legtima a opo do legislador em lhe atribuir
a qualidade de parte no processo, embora, de fato, no possa ser qualificada como
parte no sentido que Chiovenda confere ao termo.
Temos que a autoridade coatora, apesar de no ser parte na demanda, ser
parte no processo obrigatoriamente, participando no procedimento em
contraditrio, como sujeito passivo na relao processual, detentora de faculdades,
poderes, deveres, nus, sujeio. A pessoa jurdica, parte na demanda, somente
ser parte no processo se assim manifestar interesse. At porque no haveria
sentido em no existir parte no processo at o ingresso do litisconsorte facultativo,
fato que poder no ocorrer, caso a pessoa jurdica no tenha interesse em
ingressar no feito, qui por j estar sendo bem defendido o ato.
Esse entendimento justifica a extino do processo, sem a apreciao do
mrito, naqueles casos de indicao equivocada da autoridade coatora, quando no
se tratar de aplicao da teoria da encampao. Ela parte no processo, dotada de
legitimao extraordinria. Sua legitimidade decorre do reconhecimento, por Lei, da
sua relao com a pessoa jurdica interessada, de sua responsabilidade pela prtica
do ato impugnado pelo mandado e de seu interesse pessoal em afastar do ato
qualquer alegao de ilegalidade ou abusividade.

4.1.2 A PESSOA JURDICA COMO PARTE NA DEMANDA

A interpretao sistemtica da novel Lei do mandado de segurana,


especialmente dos artigos examinados anteriormente, leva concluso de que a
presena da pessoa jurdica no polo passivo no uma situao constante. A
comear pela prpria redao do dispositivo que prev a cincia e no a citao
da pessoa jurdica, percebe-se a existncia de uma faculdade conferida pelo
legislador pessoa jurdica.
No parece que a atual sistemtica tenha se valido de regra assemelhada
do Cdigo de 1939. L se mencionava a necessidade de citao e de contestao da
pessoa jurdica. Aqui temos a cincia da pessoa jurdica para, querendo, ingressar
no feito. As disposies so diferentes. A inteno do legislador foi a de permitir o
ingresso da pessoa jurdica, caso queira, dado que, possuindo a autoridade coatora
legitimidade recursal expressa, talvez no haja interesse (necessidade) de a pessoa
jurdica ingressar no feito, nem mesmo para apresentar defesa. Se as informaes
bastarem e, quando necessrio, o recurso for adequadamente manejado,
despicienda a atuao da pessoa jurdica.
Tal entendimento d sentido s regras extradas dos arts. 9 e 13 da Lei n
12.016/09, as quais preveem a necessidade de a autoridade administrativa
informar a pessoa jurdica sobre a liminar, bem como de o juzo intim-la da
sentena. Caso sua presena como parte se desse desde a cincia,
independentemente de manifestao de interesse em ingressar na lide, no haveria
a necessidade de tais mandamentos. As intimaes seriam decorrncia lgica da
condio de parte processual da pessoa jurdica, pois, como cedio, todas elas
devem ser intimadas pelo juzo dos atos praticados no processo.
13

Reforando essa leitura, a exposio de motivos subscrita pelo ento


Advogado-Geral da Unio, hoje Ministro do Supremo Tribunal Federal, Gilmar
Ferreira Mendes, e por Jos Gregori, poca Ministro da Justia, acentua a
facultatividade do ingresso da pessoa jurdica no feito, para apresentar defesa.
Confira-se:
9. Para que a pessoa jurdica de direito pblico interessada possa
apresentar a defesa de seu ato, o projeto determina que esta
receba cpia da petio inicial, extrada dos autos pelo cartrio, sem
documentos, sendo-lhe facultado o ingresso no feito. Tal medida j
utilizada em alguns Estados e se justifica em virtude das
determinaes da Constituio vigente, que separaram as funes
do Ministrio Pblico e da Advocacia-Geral da Unio. (grifo nosso).
Destarte, a pessoa jurdica nem sempre ser parte na relao processual
porque a legislao processual especfica do mandado de segurana lhe faculta o
ingresso na lide em nome prprio, que seria peremptrio caso fosse citada. A mera
cincia no se equivale citao. At o seu ingresso apenas a autoridade coatora
defende o ato e, por consequncia, o direito da prpria entidade.
A entidade interessada poder apresentar defesa, sem prejuzo das
informaes prestadas pela autoridade coatora. A diferena que as informaes
consistem na apresentao da motivao do ato praticado pelo prprio agente, que
as subscreve. A defesa da pessoa jurdica tcnica e dever abranger todos os
aspectos, no s da motivao do ato, mas tambm processuais, sendo subscrita
por representante judicial dotado de capacidade postulatria. Ou seja, dever ser
mais ampla, o que no impede a autoridade coatora de apresentar as informaes
nos moldes de uma defesa tcnica.
Em sntese: a pessoa jurdica ser sempre parte na demanda e, se quiser,
ser parte no processo. A autoridade coatora ser sempre parte no processo,
jamais na demanda.
H, portanto, um caso de legitimao concorrente entre a autoridade coatora
e a pessoa jurdica, porquanto embora a autoridade sempre figure na relao
processual (legitimada extraordinria), a pessoa jurdica (legitimada ordinria)
tambm poder ir a juzo para integrar a relao processual, caso queira.

4.2 DO LITISCONSRCIO FACULTATIVO ENTRE A AUTORIDADE COATORA E


A PESSOA JURDICA NO MANDADO DE SEGURANA

No tocante ao litisconsrcio, caracterizado pela coexistncia de duas ou mais


pessoas no lado ativo ou passivo da relao processual30, tambm merecedor de
reflexo no presente estudo, temos como ponto de partida obrigatrio o exame do
Cdigo de Processo Civil. A Lei n 12.016/09 estabeleceu expressamente, em seu
art. 24, a aplicao ao mandado de segurana dos artigos 46 a 49 do referido
diploma, os quais tratam do litisconsrcio.
Especificamente em relao ao litisconsrcio necessrio, o Cdigo de Processo
Civil traz disposio especfica, nestes termos:
Art. 47. H litisconsrcio necessrio, quando, por disposio de lei
ou pela natureza da relao jurdica, o juiz tiver de decidir a lide de
modo uniforme para todas as partes; caso em que a eficcia da
sentena depender da citao de todos os litisconsortes no
processo. (grifo nosso).
Da literalidade do dispositivo, possvel extrair a existncia do litisconsrcio
necessrio por duas razes: lei ou natureza da relao jurdica. Somado a isso, est
a imperiosidade de a deciso da lide ocorrer de modo uniforme para todas as

30
DINAMARCO, 2009, p. 363-364.
14

partes. Ademais, tal deciso, para produzir seus efeitos em relao aos
litisconsortes necessrios, exige a citao de todos.
Importante destacar, porm, que nem sempre o litisconsrcio necessrio
ensejar uma deciso uniforme para todos os integrantes da relao processual. A
redao do dispositivo legal permite a confuso entre o litisconsrcio necessrio,
existente quando imperiosa a participao de mais de uma pessoa num dos polos
da relao processual, e o litisconsrcio unitrio, caracterizado pela necessidade de
a deciso judicial ser necessariamente uniforme para todos os litisconsortes.
possvel a existncia de litisconsortes necessrios simples ( unitrio),
quando, a despeito da obrigatoriedade da formao do litisconsrcio, houver a
possibilidade de a sentena ser proferida de modo distinto para cada um de seus
integrantes.
Esse alerta manifestado na doutrina com diversos exemplos, como no caso
do art. 6 da Lei n 4.717/65 (Ao Popular), o qual exige a citao de todos
aqueles que direta ou indiretamente tenham contribudo, omissiva ou
comissivamente, para a prtica do ato tido por ilegal, e dos beneficirios diretos,
sem que isso signifique, por certo, a prolao de sentena decidindo a causa de
modo uniforme para todos os envolvidos.31
A classificao do litisconsrcio como necessrio se contrape existncia do
litisconsrcio facultativo. A diferena entre ambos a obrigatoriedade ou no de
sua formao. A relevncia dessa distino diz respeito s consequncias advindas
da no formao do litisconsrcio quando a lei ou a relao jurdica o torna
necessrio.
Sem pretender esgotar o tratamento da questo, nos parece mais adequado o
entendimento de que a sentena proferida sem a presena de litisconsrcio
necessrio no polo passivo da demanda ineficaz, ou, utilizando expresso de
Chiovenda, inutiliter data. Como ensina Alexandre Freitas Cmara, a ineficcia
absoluta, tanto em relao a quem participou do processo quanto a quem ficou de
fora.32
In casu, estamos diante de um litisconsrcio passivo facultativo, onde a
autoridade coatora parte por fora da Lei e a pessoa jurdica poder integrar a
demanda como parte logo aps ser cientificada pelo juzo sobre a existncia da
demanda. At o seu ingresso, estar representada pela autoridade. Caso entenda
ser suficiente a atuao dela, poder optar por no integrar o feito.
No significa que a pessoa jurdica no parte. Sempre ser parte na
demanda, mas para ser parte no processo depender da manifestao de sua
vontade. Isso explica porque ela poder sofrer os efeitos da sentena sem ser parte
processual. que sendo parte na demanda, sua representao se operar por meio
da autoridade coatora (legitimada extraordinria), que a defender em nome
prprio.
A pessoa jurdica sempre parte na demanda, representada pela autoridade
coatora, parte no processo. Isso no impede o ingresso facultativo da pessoa
jurdica como parte processual, ao lado da autoridade, como litisconsorte.
No nos parece adequada a soluo do ingresso da pessoa jurdica na
qualidade de assistente litisconsorcial, porquanto, como visto, ela parte na
demanda, sendo diretamente vinculada ao desfecho do processo.
Essa caracterstica da entidade interessada no se coaduna com a melhor
interpretao dessa modalidade de interveno de terceiro, pois, conforme alerta
Cmara, o assistente litisconsorcial no litisconsorte, mas tratado como se

31
MARINONI, Luiz Guilherme e ARENHART, Srgio Cruz. Processo de Conhecimento. 6. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais,
2007, p. 171.
32
CMARA, op. cit., p. 153.
15

fosse, sendo-lhe atribudo o mesmo tratamento formal, embora no assuma esta


posio.33 Dinamarco, com a mesma viso, esclarece ainda que o assistente
qualificado litisconsorte poderia ser, se tivesse legitimatio para demandar ou ser
demandado por aquele especfico e estrito objeto litigioso contido no processo, nele
introduzido por meio da demanda ajuizada.34 No parece, pois, ser o caso da
pessoa jurdica.
Outra questo que merece resposta a relativa ao prazo para a pessoa
jurdica manifestar interesse em integrar o polo passivo do processo. No havendo
disposio legal expressa e considerando a especificidade de ser parte na demanda,
maior interessada no desfecho da causa, a melhor soluo parece ser permitir seu
ingresso no feito a qualquer tempo.
Todavia, em relao defesa, por analogia deve-se adotar o mesmo prazo
conferido para a autoridade prestar informaes. Nesse perodo, a pessoa jurdica
dever manifestar seu desejo em integrar o feito e, se quiser, apresentar defesa.
Passado esse prazo, sua integrao se dar na qualidade de litisconsorte, ao lado
da autoridade, mas recebendo o processo no estado em que se encontra,
porquanto at ento seu representante estava atuando na defesa de seu direito.
Como consectrio da especificidade do rito mandado de segurana, apesar de
ser parte processual, a autoridade coatora no parte na demanda, atuando em
nome prprio no interesse da pessoa jurdica. Por tal motivo, as custas do processo
no devem recair sobre ela, mas em desfavor apenas da pessoa jurdica, que, via
de regra, estar isenta.

4.3 DA LEGITIMIDADE RECURSAL AMPLA DA AUTORIDADE COATORA

Em relao legitimidade recursal, no h como concordar com a


equiparao da autoridade coatora a terceiro prejudicado. A primeira razo a
impossibilidade de se enquadr-la no conceito de terceiro,35 quando efetivamente
parte no processo.
Outro motivo que essa interpretao tornaria intil a disposio do art. 14,
2, da nova Lei. No parece razovel ter se legislado para simplesmente conferir
ao agente pblico algo que j lhe seria possvel atribuir a partir do art. 499, 1,
do CPC, caso se entenda que a autoridade seja terceiro.
Tampouco se pode exigir a demonstrao do nexo entre seu interesse de
intervir e a relao jurdica submetida apreciao judicial, quando tal restrio
no consta do novel dispositivo. Caso a inteno fosse assegurar apenas o direito
de recorrer como terceiro prejudicado, no era necessria a Lei, que, repita-se, no
exige tal comprovao.
O Superior Tribunal de Justia sumulou o entendimento quanto possibilidade
de o mandado de segurana ser interposto por terceiro prejudicado.36 Por analogia,
no havia antes motivo para deixar de permitir a interposio de recurso pelo
terceiro prejudicado na ao impetrada por outrem. Por essa razo, soa mais
plausvel ter o legislador conferido autoridade a legitimidade para recorrer como
parte.

33
CMARA, op. cit., p. 186-187.
34
DINAMARCO, 2009, p. 55-56.
35
Dinamarco defende um conceito negativo e puramente processual de terceiro, em simtrica oposio ao de parte. o conceito
no menos clssico de Enrico Tullio Liebman: todos aqueles que no so partes consideram-se, em relao quele processo,
terceiros (DINAMARCO, 2002, p. 17-18).

36
Smula 202 do STJ: a impetrao de segurana por terceiro, contra ato judicial, no se condiciona a interposio de recurso.
16

Legitimidade essa que ampla, seja porque age na defesa da pessoa jurdica,
seja pelo seu prprio interesse, acima mencionado, em defender o ato praticado.
Logo, quanto ao recurso de agravo contra a liminar, no vejo como se negar
autoridade a possibilidade de utiliz-lo, ainda que a Lei no seja expressa e parea
querer restringir seu uso apelao.
No faz sentido entender que a autoridade possa recorrer do ato final
(sentena), mas no possa faz-lo do ato precrio (liminar). No se vislumbra
motivo para tal diferenciao. Isso tambm se d em relao aos demais recursos.
Tendo em vista a possibilidade de se recorrer da sentena, de se concluir pela
possibilidade de recorrer de todas as decises ou acrdos que venham a reform-
la, cass-la ou substitu-la. Nesse ponto a Lei merece uma interpretao mais
ampliativa.
Por fim, merece ateno a questo da interposio do recurso pela
autoridade. Apesar de faz-lo em nome prprio, no possvel adotar a mesma
sistemtica das informaes, cuja subscrio pela prpria aceita. No caso dos
recursos, ante a ausncia de disposio especfica e de motivos que ensejem
tratamento especial, de se observar as normas processuais gerais, inclusive em
relao necessidade de a pea estar subscrita por procurador dotado de
capacidade postulatria.
A diferena de tratamento em relao s informaes porque essas no se
confundem com a contestao, apesar de ter inegvel vocao para a defesa do ato
atacado. As informaes correspondem meramente exposio dos motivos da
prtica do referido ato pela autoridade.
Em relao ao preparo do recurso, por estar a autoridade agindo em nome
prprio, mas na defesa de direito da pessoa jurdica, deve-se adotar aquele
entendimento exposto em relao a eventual condenao nas custas processuais.
dizer, o preparo recursal somente ser exigvel caso o fosse tambm em recurso da
prpria pessoa jurdica. No h porque conferir tratamento diferente daquele que
seria exigido da prpria entidade, se a autoridade est em juzo lhe representando.

5 CONCLUSES

As mudanas operadas por meio da Lei n 12.016/09 no procedimento do


mandado de segurana foram substanciais e ensejam um reexame da interpretao
da posio processual ocupada pela autoridade coatora e pela pessoa jurdica que
esta integra.
luz dos conceitos oriundos da cincia do Direito Processual Civil, pode-se
atribuir autoridade coatora a qualidade de parte no processo, adquirida a partir
de sua notificao, pois efetivamente titular de uma situao jurdica passiva na
relao processual do mandado de segurana.
O fato de no atuar em nome prprio ao editar o ato objeto do mandado de
segurana, no impede que atue em juzo em nome prprio, na defesa de direito
alheio (da pessoa jurdica). Age como substituta processual, portanto. Essa uma
opo legal decorrente de sua relao com a entidade interessada, de sua
capacidade de fornecer importantes elementos para a defesa do ato e ter interesse
prprio em no ver o ato maculado com a pecha de ilegal ou abusivo, por poder lhe
trazer consequncias negativas na esfera civil e administrativa.
J a pessoa jurdica desfruta da qualidade de parte na demanda, pois a
relao jurdica deduzida em juzo estabelecia entre ela e o impetrante. No
processo ser representada pela autoridade. Sem embargo, a Lei lhe confere a
possibilidade de ingressar no polo passivo do feito, ao lado da autoridade. Tal
faculdade depender de manifestao de vontade. Caso seja exercida, atuar
tambm na qualidade de parte no processo, a partir do momento em que tomar
essa iniciativa. A atuao da autoridade e da pessoa jurdica a que esta integra na
17

mesma relao processual configurar a existncia de um litisconsrcio passivo


facultativo.
Por analogia, a defesa da pessoa jurdica dever ser apresentada no mesmo
prazo conferido autoridade coatora, ocasio em que poder manifestar seu
interesse em integrar efetivamente a lide. Caso no o faa, possvel vir a integr-
la em qualquer momento posterior, porm recebendo o processo no estado em que
se encontrar.
A legitimidade recursal da autoridade coatora ampla, abrangendo desde a
interposio do agravo contra a liminar at as demais decises judiciais que
acarretem a concesso da segurana. No entanto, fica sujeita s regras gerais dos
recursos, como a necessidade de se valer de procurador dotado de capacidade
postulatria. Por estar em juzo na defesa de interesse da pessoa jurdica, o
preparo deve seguir a mesma sistemtica que a ela seria aplicada, assim como em
relao eventual condenao em custas processuais.
Estas, pois, as consideraes extradas da redao dos novos dispositivos
legais inseridos na nova Lei do mandado de segurana, a partir dos ensinamentos
da doutrina processual civil.

6 REFERNCIAS

BARBI, Celso Agrcola. Do Mandado de Segurana. 11. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2008

BUENO, Cassio Scarpinella Bueno. A Nova Lei do Mandado de Segurana. So Paulo:


Saraiva, 2009

CMARA, Alexandre Freitas. Lies de Direito Processual Civil. 19. ed. Rio de Janeiro: Lumen
Juris, 2009

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