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O texto aqui trazido busca auxiliar o

leitor a encontrar respostas para questes CLUDIO SARIAN ALTOUNIAN


estratgicas na licitao e contratao das
O presente trabalho preenche lacuna h muito sentida no mercado de
Obras Pblicas:
publicaes relacionadas a licitaes e contratos: o tratamento especfico

LICITAO, CONTRATAO, FISCALIZAO E UTILIZAO


OBRAS PBLICAS
- Quais as principais fases para uma das questes afetas a obras pblicas. A excelente acolhida das primeiras
contratao eficiente? edies pelos leitores interessados na rea demonstra o acerto do tema
- Como elaborar um Edital consistente? escolhido pelo autor.
- Quais os cuidados no desenvolvimento do Esta quinta edio traz diversas novidades, como a atualizao de toda
projeto bsico? a jurisprudncia consolidada dos Tribunais at 2015, com destaque para

OBRAS PBLICAS
- Quais os conceitos relevantes na
elaborao do oramento?
os entendimentos do TCU, bem como tpicos sugeridos pelos leitores LICITAO, CONTRATAO, FISCALIZAO E UTILIZAO
e alunos dos cursos ministrados pelo autor para o tratamento de temas
- Como utilizar o Sinapi e o Sicro? que afligem cotidianamente os agentes que tratam com licitaes das
- Como evitar jogo de planilhas? obras pblicas: Oramento, BDI, Desonerao da folha de pagamento,
Legislao e Jurisprudncia do TCU e STJ
- Como identificar preo inexequvel? Regime de Execuo, Medies, Aditivos, Prazos de Execuo e Vigncia
dos contratos, Regras para Habilitao, Procedimentos da Comisso de
atualizadas: 2014 e 2015
- Como definir as condies de habilitao?
- Como escolher e acompanhar os regimes Licitao, Sanes, Prego, Sistema de Registro de Preos, Margem de Cludio Sarian Altounian graduado em E ngenharia
de execuo? preferncia, Desenvolvimento Sustentvel e boas prticas sugeridas. Novos entendimentos sobre pela Escola Politcnica da Universidade de So Paulo
o Regime Diferenciado de (USP) e em Direito pelo Centro Universitrio do
- Como gerenciar as licenas ambientais? Os captulos afetos aos temas Sustentabilidade e Regime Diferenciado
Distrito Federal (UniDF), e ps-graduado em Admi-
- Quais os procedimentos da Comisso de de Contrataes (RDC) foram ampliados com as novidades legislativas e Contrataes Pblicas (RDC)
nistrao de Empresas pela Fundao Getulio Vargas
Licitao? diversos entendimentos jurisprudenciais, em especial no disciplinamento (FGV) e em Auditoria de Obras Pblicas pela Univer-
- Quais os cuidados da fiscalizao de um da contratao integrada. Novos textos sobre Oramento, sidade de Braslia (UnB).
contrato? O captulo sobre Governana e Gesto das Obras Pblicas, que aborda Fiscalizao, Regime de Exerce funo de dirigente do Tribunal de Contas da
- Qual a diferena entre os fiscais de questo fundamental para a soluo dos problemas que prejudicam o Unio (TCU) h dezoito anos, sete dos quais como
Execuo, Prazos de
contrato e de obras? titular da Secretaria de Fiscalizao de Obras e Patri
andamento dos empreendimentos, incorporou alguns trabalhos do TCU Execuo e Vigncia, mnio da Unio (Secob). Tambm atuou como Secre-
- Como tratar os limites de aditivos desenvolvidos no ltimo binio. Habilitao, Aditivos, trio de Planejamento e Gesto, Assessor Parlamentar
contratuais? O texto busca apresentar de forma prtica a tcnicos envolvidos com Procedimentos da e Secretrio de Controle Externo. Coordenou, no
- Como proceder no recebimento da obra? licitao, contratao, fiscalizao e utilizao de obras pblicas, as prin mbito do TCU, a elaborao de Manual de tomada e
- Quais as principais diretrizes afetas
Comisso de Licitao,
cipais etapas do processo, desde a concepo at a operao do objeto, prestao de contas anuais, Manual de tomada de contas
sustentabilidade? Sanes, Prego, especial e Metodologia para apurao de sobrepreo em
acompanhadas de sugestes a serem adotadas em cada uma delas para
- Quais as novidades do RDC? que seja possvel gerenciar o empreendimento de forma segura, nos custos
Sistema de Registro de obras pblicas.

CLUDIO SARIAN ALTOUNIAN


Preos, Margem de Professor de cursos na rea de obras pblicas e de meio
- Quais os cuidados na contratao e prazos previstos. ambiente Licitao e contratao, Gerencia
integrada? O autor, com ampla experincia profissional na rea pblica e privada, preferncia,
mento de contratos, Avaliao e oramento e
- Por que gesto e governana so dirigente do Tribunal de Contas da Unio h 18 anos, sete dos quais na Desenvolvimento Auditoria e palestrante em diversos eventos
importantes? Sustentvel, e boas
condio de titular da Secretaria de Fiscalizao de Obras e Patrimnio, nacionais e internacionais relativos ao tema. Coautor
- Quais os casos comuns de contratao e professor de cursos relativos a obras e meio ambiente Licitao e prticas sugeridas dos livros RDC e a Contratao Integrada na Prtica:
direta? 250 questes fundamentais (Frum, 2 edio, 2014)
contratao, Gerenciamento de contratos, Avaliao e oramento e
- Quais os cuidados na utilizao da obra? e Governana Pblica: o desafio do Brasil (Frum,
Auditoria. 2 edio, 2015).
Prefcio Atuou, por mais de dez anos, no setor privado como
Marcos Vinicios Vilaa engenheiro responsvel pela execuo, planejamento
e oramento de prdios residenciais, shopping centers,
obras industriais e rodovirias.
A Casa Editorial do Direito 5 edio
ISBN 978-85-450-0111-9
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CLUDIO SARIAN ALTOUNIAN

Prefcio

Marcos Vinicios Vilaa

OBRAS PBLICAS
LICITAO, CONTRATAO,
FISCALIZAO E UTILIZAO

(Legislao, decretos, jurisprudncia e orientaes normativas


atualizados at 30 nov. 2015)

5 edio revista, atualizada e ampliada

Belo Horizonte

2016

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2007 Editora Frum Ltda.
2007 1 reimpresso
2008 2 reimpresso
2009 2 edio revista e ampliada
2009 2 edio revista e ampliada, 1 reimpresso
2010 2 edio revista e ampliada, 2 reimpresso
2011 2 edio revista e ampliada, 3 reimpresso
2011 2 edio revista e ampliada, 4 reimpresso
2012 3 edio revista, atualizada e ampliada
2013 3 edio revista, atualizada e ampliada, 1 reimpresso
2014 4 edio, revista, atualizada e ampliada
2016 5 edio, revista, atualizada e ampliada

proibida a reproduo total ou parcial desta obra, por qualquer meio eletrnico,
inclusive por processos xerogrficos, sem autorizao expressa do Editor.

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A469o Altounian, Cludio Sarian

Obras pblicas: licitao, contratao, fiscalizao e utilizao: (Legislao,


decretos, jurisprudncia e orientaes normativas atualizados at 30 nov. 2015) /
Cludio Sarian Altounian; prefcio de Marcos Vinicios Vilaa. 5. ed. rev. atual. e
ampl. Belo Horizonte: Frum, 2016.

576 p.
ISBN 978-85-450-0111-9

1. Direito administrativo Brasil. 2. Obras pblicas Contratao. 3. Licitao.


4. Contratao direta. 5. Controle. 6. Projeto bsico. 7. Projeto executivo. 8.
Oramento. 9. Cronograma fsico-financeiro. I. Vilaa, Marcos Vinicios. II. Ttulo.

CDD: 341.3
CDU: 342.9

Informao bibliogrfica deste livro, conforme a NBR 6023:2002 da Associao Brasileira


de Normas Tcnicas (ABNT):

ALTOUNIAN, Cludio Sarian. Obras pblicas: licitao, contratao, fiscalizao e utilizao:


(Legislao, decretos, jurisprudncia e orientaes normativas atualizados at 30 nov.
2015). 5. ed. rev. atual. e ampl. Belo Horizonte: Frum, 2016. 576 p. ISBN 978-85-450-0111-9

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Aos que iluminam o meu caminho: Mrcia, Elisa, Maria, Melkin,
Pedro Felipe, Rodrigo, Pedro e Avedis.

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SUMRIO

LISTA DE FIGURAS.............................................................................................................................. 15

LISTA DE TABELAS.............................................................................................................................. 17

PREFCIO DA 1 EDIO
Marcos Vinicios Vilaa........................................................................................................21

APRESENTAO DA 5 EDIO..................................................................................................... 23

APRESENTAO DA 4 EDIO..................................................................................................... 25

APRESENTAO DA 3 EDIO..................................................................................................... 27

APRESENTAO DA 2 EDIO..................................................................................................... 29

APRESENTAO DA 1 EDIO..................................................................................................... 31

CAPTULO 1
INTRODUO................................................................................................................................... 33
1.1 Consideraes iniciais............................................................................................................. 33
1.2 Histrico................................................................................................................................... 34
1.3 Caractersticas importantes de obras.................................................................................... 35
1.4 Definies................................................................................................................................. 36
1.5 Leitura e consulta complementares...................................................................................... 37

CAPTULO 2
LEIS E NORMATIVOS APLICVEIS.......................................................................................... 41
2.1 Consideraes iniciais............................................................................................................. 41
2.2 Constituio Federal............................................................................................................... 42
2.3 Lei de licitaes (Lei n 8.666/93)........................................................................................... 42
2.3.1 Aplicabilidade e objetivo........................................................................................................ 42
2.3.2 Excees.................................................................................................................................... 43
2.3.3 Pontos positivos e necessidade de aprimoramento........................................................... 46
2.4 Plano Plurianual (PPA)........................................................................................................... 47
2.5 Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO)............................................................................... 47
2.6 Lei Oramentria Anual (LOA)............................................................................................. 48
2.7 Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF)................................................................................... 49
2.8 Lei do Prego........................................................................................................................... 49
2.9 Leis e resolues relativas profisso de engenheiro e arquiteto.................................... 50
2.10 Lei das micro e pequenas empresas..................................................................................... 50
2.11 Regime Diferenciado de Contrataes Pblicas (Lei n 12.462/2011 e Decretos
n 7.581/2011 e n 8.080/2013)................................................................................................. 52
2.12 Decreto n 7.983/2013.............................................................................................................. 53
2.13 Decreto n 6.170/2007 e Instruo Normativa (IN) n 01/97 STN.................................. 53

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2.14 Instruo Normativa n 2/2008 SLTI/MPOG e Instruo Normativa n 1/2010
SLTI/MPOG........................................................................................................................... 54
2.15 Resolues Conama................................................................................................................ 54
2.16 Smulas e decises dos tribunais superiores...................................................................... 55

CAPTULO 3
ETAPAS DE CONTRATAO DO EMPREENDIMENTO VISO GERAL............... 57
3.1 Consideraes iniciais............................................................................................................. 57
3.2 Fase preliminar licitao...................................................................................................... 59
3.3 Fase interna da licitao......................................................................................................... 60
3.3.1 Projeto bsico........................................................................................................................... 61
3.3.2 Licenciamento ambiental....................................................................................................... 61
3.3.3 Preparao do edital ou convite............................................................................................ 62
3.3.4 Projeto executivo..................................................................................................................... 62
3.4 Fase externa da licitao......................................................................................................... 62
3.5 Fase contratual......................................................................................................................... 63
3.5.1 Assinatura do contrato e ordem de servio......................................................................... 63
3.5.2 Fiscalizao da execuo da obra.......................................................................................... 64
3.5.3 Recebimento da obra.............................................................................................................. 64
3.6 Fase posterior contratao................................................................................................... 64
3.7 Consideraes finais................................................................................................................ 65

CAPTULO 4
AVALIAO DE VALORES PARA CONTRATAO DE OBRAS.................................. 67
4.1 Importncia da avaliao de custos nos estudos iniciais................................................... 68
4.2 Avaliao expedita.................................................................................................................. 69
4.3 Avaliao expedita em edificaes........................................................................................ 70
4.4 Utilizao da NBR 12.721 ABNT........................................................................................ 70
4.4.1 Definies importantes da norma......................................................................................... 70
4.4.2 Custo Unitrio Bsico (CUB)................................................................................................. 72
4.5 Estudo de caso......................................................................................................................... 72
4.6 Consideraes finais................................................................................................................ 73

CAPTULO 5
ORAMENTO..................................................................................................................................... 75
5.1 Principais conceitos................................................................................................................. 76
5.1.1 Custos........................................................................................................................................ 76
5.1.1.1 Custo direto (CD).................................................................................................................... 76
5.1.1.2 Custo indireto (CI).................................................................................................................. 76
5.1.1.3 Preo.......................................................................................................................................... 77
5.1.2 Insumos..................................................................................................................................... 77
5.1.3 Servios..................................................................................................................................... 77
5.1.4 BDI (Benefcio/Bonificao e Despesas Indiretas).............................................................. 77
5.1.5 Planilha oramentria............................................................................................................. 77
5.1.6 Cronograma fsico-financeiro................................................................................................ 78
5.1.7 Curva ABC................................................................................................................................ 78
5.1.8 Conceitos do Decreto n 7.983/2013...................................................................................... 79
5.2 Custos........................................................................................................................................ 79
5.2.1 Custos de insumos.................................................................................................................. 79
5.2.1.1 Material..................................................................................................................................... 79
5.2.1.2 Mo de obra.............................................................................................................................. 80

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5.2.1.3 Desonerao da folha de pagamentos.................................................................................. 80
5.2.1.4 Equipamentos.......................................................................................................................... 84
5.2.1.5 Sinapi......................................................................................................................................... 84
5.2.2 Custo de servios..................................................................................................................... 87
5.2.2.1 Consideraes.......................................................................................................................... 87
5.2.2.2 Exemplo simplificado............................................................................................................. 87
5.2.2.3 Clculo de custo de servios.................................................................................................. 88
5.2.3 Obteno dos custos de insumos ou servios..................................................................... 90
5.3 Preos........................................................................................................................................ 91
5.3.1 Introduo................................................................................................................................ 91
5.3.2 BDI (Benefcio/Bonificao e Despesas Indiretas).............................................................. 91
5.4 Reajustamento........................................................................................................................ 137
5.5 Estudos de casos.................................................................................................................... 137
5.5.1 Caso 1 Clculo de custos e quantidade de insumos...................................................... 137
5.5.2 Caso 2 Clculo de quantidade de equipamentos para a realizao de servios....... 140
5.5.3 Caso 3 Avaliao da pertinncia de servios executados............................................. 141

CAPTULO 6
FASE PRELIMINAR LICITAO.......................................................................................... 143
6.1 Consideraes iniciais........................................................................................................... 143
6.2 Programa de necessidades................................................................................................... 145
6.3 Estudos preliminares............................................................................................................ 145
6.4 Anteprojeto de engenharia................................................................................................... 146
6.5 Consideraes finais.............................................................................................................. 147

CAPTULO 7
LICITAO FASE INTERNA................................................................................................... 149
7.1 Consideraes iniciais........................................................................................................... 149
7.2 Caracterizao da obra......................................................................................................... 153
7.2.1 Projeto bsico......................................................................................................................... 155
7.2.1.1 Conceitos................................................................................................................................ 156
7.2.1.2 Requisitos............................................................................................................................... 158
7.2.1.3 Responsabilidade pela elaborao e acompanhamento.................................................. 158
7.2.1.4 Contratao do projeto bsico............................................................................................. 161
7.2.1.5 Nvel de preciso................................................................................................................... 163
7.2.1.6 Definio de marca................................................................................................................ 164
7.2.1.7 Validao e atualizao do projeto..................................................................................... 165
7.2.2 Licenciamento ambiental..................................................................................................... 166
7.2.2.1 Procedimento......................................................................................................................... 166
7.2.2.2 Licenas ambientais.............................................................................................................. 167
7.2.3 Oramento detalhado Preos............................................................................................ 170
7.2.3.1 Referncia de preos.............................................................................................................. 171
7.2.3.2 Detalhamento das composies de servios..................................................................... 181
7.2.3.3 BDI........................................................................................................................................... 184
7.2.4 Confrontao das novas informaes com os estudos de viabilidade.......................... 189
7.2.5 Projeto executivo................................................................................................................... 189
7.2.6 Documentao as built..................................................................................................... 190
7.3 Previso de recursos oramentrios................................................................................... 191
7.3.1 Plano Plurianual (PPA) e Lei de Diretrizes Oramentria (LDO).................................. 192
7.3.2 Lei Oramentria Anual (LOA)........................................................................................... 193
7.3.3 Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF)................................................................................. 193

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7.3.4 Recursos internacionais........................................................................................................ 195
7.3.5 Convnios............................................................................................................................... 196
7.3.6 Etapas de implantao.......................................................................................................... 198
7.4 Regras para estruturao da licitao................................................................................. 198
7.4.1 Modalidades de licitao previstas na Lei n 8.666/93 e na Lei n 10.520/02
(Prego)................................................................................................................................... 198
7.4.2 Parcelamento e fracionamento............................................................................................ 205
7.4.3 Tipos de licitao................................................................................................................... 209
7.4.4 Sistema de Registro de Preos (SRP).................................................................................. 215
7.5 Regras para a contratao.................................................................................................... 219
7.5.1 Forma de execuo................................................................................................................ 220
7.5.2 Regime de execuo.............................................................................................................. 221
7.5.3 Forma e limite para pagamento.......................................................................................... 235
7.5.4 Prazos de execuo e vigncia dos contratos.................................................................... 235
7.5.5 Garantias................................................................................................................................. 238
7.5.6 Possibilidade de subcontratao......................................................................................... 238
7.5.7 Minuta do contrato................................................................................................................ 239
7.6 Regras para habilitao dos interessados.......................................................................... 243
7.6.1 Consideraes iniciais........................................................................................................... 243
7.6.2 Vedaes................................................................................................................................. 244
7.6.3 Habilitaes............................................................................................................................ 246
7.6.3.1 Qualificao tcnica operacional e profissional................................................................ 247
7.6.3.2 Qualificao econmico-financeira..................................................................................... 259
7.6.3.3 Atestado de visita s obras................................................................................................... 261
7.6.4 Consrcios.............................................................................................................................. 263
7.7 Regras para o julgamento..................................................................................................... 265
7.7.1 Requisitos legais e critrios objetivos................................................................................. 265
7.7.2 Avaliao e critrio de aceitabilidade de preos unitrio, por etapa e global.............. 266
7.8 Procedimentos especiais....................................................................................................... 272
7.8.1 Audincia pblica.................................................................................................................. 272
7.8.2 Pr-qualificao..................................................................................................................... 273
7.8.3 Metodologia de execuo..................................................................................................... 276
7.8.4 Anlise comparativa............................................................................................................. 277
7.9 Avaliao por assessoria jurdica da administrao......................................................... 278
7.10 Responsabilidade dos agentes pblicos............................................................................. 280
7.11 A normatizao de procedimentos internos na busca da eficincia.............................. 283
7.12 Cuidados recomendveis ao final da fase interna............................................................ 283

CAPTULO 8
LICITAO FASE EXTERNA.................................................................................................. 287
8.1 Consideraes iniciais........................................................................................................... 287
8.2 Publicao e prazos............................................................................................................... 289
8.3 Criao e atuao de comisso de licitao....................................................................... 291
8.4 Procedimento e julgamento................................................................................................. 294
8.5 Anlise da habilitao........................................................................................................... 295
8.6 Anlise das propostas de preos......................................................................................... 296
8.6.1 Avaliao da fronteira de aceitabilidade de preos mximos......................................... 299
8.6.2 Avaliao da fronteira da exequibilidade relativa a preos mnimos............................ 302
8.7 Recursos.................................................................................................................................. 308
8.8 Estudo de caso....................................................................................................................... 309
8.9 Cuidados recomendveis Final da fase externa............................................................. 315

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CAPTULO 9
CONTRATAO DIRETA............................................................................................................ 317
9.1 Consideraes iniciais........................................................................................................... 317
9.2 Licitao dispensvel............................................................................................................ 318
9.2.1 Obras e servios de engenharia de pequeno valor........................................................... 318
9.2.2 Casos de emergncia ou calamidade pblica.................................................................... 320
9.2.3 Licitao deserta.................................................................................................................... 324
9.2.4 Licitao fracassada............................................................................................................... 325
9.2.5 Contratao de remanescente de obra............................................................................... 325
9.2.6 Contratao de instituio incumbida de pesquisa, ensino ou desenvolvimento....... 326
9.2.7 Compra ou locao de imvel............................................................................................. 327
9.3 Inexigibilidade de licitao.................................................................................................. 333
9.3.1 Contratao de fornecedor exclusivo................................................................................. 333
9.3.2 Contratao de servios tcnicos por notria especializao......................................... 334
9.4 Consideraes finais.............................................................................................................. 335

CAPTULO 10
FASE CONTRATUAL..................................................................................................................... 339
10.1 Consideraes iniciais........................................................................................................... 339
10.2 Contratos administrativos.................................................................................................... 341
10.3 Formalizao.......................................................................................................................... 342
10.4 Cadastramento dos contratos.............................................................................................. 343
10.5 Incio dos servios................................................................................................................. 344
10.6 Fiscalizao............................................................................................................................. 345
10.6.1 Responsveis.......................................................................................................................... 345
10.6.1.1 Pela Administrao............................................................................................................... 345
10.6.1.2 Pela empresa.......................................................................................................................... 347
10.6.2 Documentos........................................................................................................................... 347
10.6.3 Atividades............................................................................................................................... 348
10.7 Prorrogao de prazos.......................................................................................................... 350
10.8 Subcontratao e sub-rogao............................................................................................. 353
10.9 Fuso, incorporao ou ciso............................................................................................... 357
10.10 Escopo do contrato................................................................................................................ 357
10.11 Medies e regime de execuo.......................................................................................... 358
10.12 Pagamentos............................................................................................................................ 369
10.13 Responsabilidade previdenciria e trabalhista................................................................. 370
10.14 Alteraes contratuais.......................................................................................................... 375
10.14.1 Alterao unilateral............................................................................................................... 378
10.14.2 Alterao por acordo............................................................................................................ 378
10.14.3 Limites para alterao........................................................................................................... 379
10.14.4 Problemas em relao a preos............................................................................................ 387
10.14.5 Problemas em relao a prazos de execuo..................................................................... 393
10.15 Alteraes do valor do pagamento..................................................................................... 394
10.15.1 Reajustamento e repactuao.............................................................................................. 394
10.15.2 Atualizao............................................................................................................................. 398
10.15.3 Compensao e penalizao................................................................................................ 399
10.15.4 Descontos................................................................................................................................ 399
10.15.5 Recomposio........................................................................................................................ 399
10.16 Extino do contrato............................................................................................................. 407
10.16.1 Concluso e recebimento do objeto.................................................................................... 407
10.16.2 Inexecuo, resciso e sano.............................................................................................. 409

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10.16.3 Limitao do valor de aditivos............................................................................................ 420
10.17 Cuidados na fase de contratao......................................................................................... 421
10.17.1 Assinatura do contrato......................................................................................................... 421
10.17.2 Emisso da ordem de servio.............................................................................................. 422
10.17.3 Acompanhamento e fiscalizao......................................................................................... 422
10.17.4 Extino................................................................................................................................... 423

CAPTULO 11
FASE POSTERIOR CONTRATAO................................................................................... 425
11.1 Caderno de especificaes e documentao as built.................................................... 425
11.2 Operao................................................................................................................................. 426
11.3 Garantia dos servios............................................................................................................ 427
11.4 Intervenes........................................................................................................................... 429
11.5 Licitao, contratao e prioridade de recursos................................................................ 431

CAPTULO 12
CONTROLE E FISCALIZAO................................................................................................. 433
12.1 Consideraes iniciais........................................................................................................... 433
12.2 Controle administrativo....................................................................................................... 433
12.3 Controle externo.................................................................................................................... 435
12.3.1 Obras irregulares................................................................................................................... 436
12.3.2 Obras inacabadas e obras paralisadas................................................................................ 438
12.4 Controle social....................................................................................................................... 442

CAPTULO 13
PLANILHAS ORAMENTRIAS VISO PRTICA...................................................... 445
13.1 Consideraes iniciais........................................................................................................... 445
13.2 Elaborao da planilha base do oramento....................................................................... 445
13.3 Relao dos insumos que sero utilizados e a pesquisa de preos................................ 446
13.4 Oramento sinttico de custos diretos................................................................................ 447
13.5 Oramento sinttico de preos............................................................................................ 447
13.6 Relao das composies de servio e oramento analtico............................................ 448
13.7 Curva ABC.............................................................................................................................. 448
13.8 Cronograma fsico e financeiro........................................................................................... 449

CAPTULO 14
SUSTENTABILIDADE DAS OBRAS PBLICAS.................................................................. 477
14.1 Consideraes iniciais........................................................................................................... 477
14.2 A sustentabilidade e o desenvolvimento econmico nacional nas compras e
investimentos pblicos......................................................................................................... 478
14.3 Mudanas comportamentais A cultura dos 5 Rs........................................................... 481
14.4 A evoluo legislativa e regulamentar............................................................................... 481
14.5 Critrios legais afetos sustentabilidade e ao desenvolvimento nacional para
a anlise de propostas e fixao de margem de preferncia........................................... 483
14.6 O processo de planejamento, execuo e utilizao das obras pblicas e a
sustentabilidade..................................................................................................................... 498
14.7 Consideraes finais.............................................................................................................. 501

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CAPTULO 15
REGIME DIFERENCIADO DE CONTRATAES PBLICAS (RDC)......................... 503
15.1 Consideraes iniciais........................................................................................................... 503
15.2 Regimes de execuo e matriz de riscos............................................................................ 506
15.2.1 Contratao integrada utilizao e critrio de julgamento.......................................... 511
15.2.2 As novidades da Lei n 12.980/2104.................................................................................... 520
15.3 Elaborao, publicao, sigilo do oramento base e remunerao varivel................. 522
15.4 Critrios de julgamento........................................................................................................ 529
15.5 Modalidades de licitao, prazos para apresentao de propostas e publicidade
do instrumento convocatrio............................................................................................... 531
15.6 Sistema de Registro de Preos e Catlogo Eletrnico de Padronizao........................ 532
15.7 Habilitao, pr-qualificao e cadastramento................................................................. 540
15.8 Procedimento......................................................................................................................... 541
15.8.1 Anlise das propostas previamente avaliao da habilitao..................................... 542
15.8.2 Modo e forma de disputa..................................................................................................... 542
15.8.3 Anlise das propostas e negociao................................................................................... 544
15.9 Contrato e execuo.............................................................................................................. 547
15.10 Consideraes finais.............................................................................................................. 549

CAPTULO 16
GOVERNANA E GESTO DAS OBRAS PBLICAS....................................................... 551
16.1 Consideraes iniciais........................................................................................................... 551
16.2 Governana e gesto............................................................................................................. 552
16.3 Princpios e ferramentas para a governana..................................................................... 555
16.3.1 Prestao de contas............................................................................................................... 556
16.3.2 Planejamento estratgico institucional............................................................................... 556
16.3.3 Conselhos ou comits estratgicos de acompanhamento............................................... 557
16.3.4 Ferramentas para execuo da estratgia.......................................................................... 558
16.3.5 Gesto de riscos..................................................................................................................... 558
16.3.6 Sistema de controles.............................................................................................................. 559
16.4 Gesto e gerenciamento de projetos................................................................................... 560
16.5 Governana e gesto nas obras pblicas rodovirias...................................................... 562
16.5.1 Anlise de projetos................................................................................................................ 564
16.5.2 Aplicao de penalidades a empresas................................................................................ 566
16.5.3 Fiscalizao e medio de obras rodovirias.................................................................... 566
16.5.4 Pouca integrao entre os setores....................................................................................... 567
16.5.5 Deficincias nos sistemas de informaes gerenciais....................................................... 567
16.6 Governana em convnio de obras pblicas..................................................................... 568
16.7 Caminhos para a boa gesto e governana nas obras pblicas...................................... 572

REFERNCIAS..................................................................................................................................... 575

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LISTA DE FIGURAS

FIGURA 1.a Ilustrao dos diversos contratos que podem fazer parte de um
empreendimento........................................................................................................ 36
FIGURA 2.a Conjunto normativo aplicado licitao e contratao de obra pblica........... 42
FIGURA 3.a Estrutura das fases envolvidas no processo de licitao, contratao e
utilizao do empreendimento, com referncia aos captulos em que
cada matria ser tratada.......................................................................................... 59
FIGURA 5.a Esquema dos principais conceitos envolvidos em oramento de obra
pblica.......................................................................................................................... 76
FIGURA 6.a Esquema das etapas compreendidas na fase preliminar licitao................. 144
FIGURA 7.a Questes e diretrizes a serem observados na fase interna de licitao de
obra pblica............................................................................................................... 151
FIGURA 7.b Comportamento do ndice Preo Custo do Contrato IPCC (relao entre o
valor global proposto para a realizao da obra de engenharia pela empresa
vencedora do certame licitatrio, ou selecionada no processo de dispensa ou
inexigibilidade, e o custo da obra estimado com base nos preos unitrios
dos servios obtidos das tabelas de preos) em funo do nmero de
participantes classificados....................................................................................... 153
FIGURA 7.c Elementos bsicos para caracterizao da obra................................................... 155
FIGURA 7.d Conjunto normativo a ser observado para previso de recursos...................... 191
FIGURA 7.e Ilustrao das modalidades de licitao previstas em lei................................... 199
FIGURA 7.f Elementos constantes das regras para contratao............................................. 220
FIGURA 7.g Exigncias para habilitao..................................................................................... 244
FIGURA 7.h Ilustrao grfica dos momentos em que ocorrem os procedimentos
especiais (lembrar que cada um depende dos requisitos estabelecidos
em lei)......................................................................................................................... 277
FIGURA 8.a Resumo das etapas compreendidas na fase externa da licitao...................... 288
FIGURA 10.a Resumo das etapas compreendidas na fase de contratao de obra pblica.. 340
FIGURA 10.b Ciclo de controle do escopo do contrato............................................................... 357
FIGURA 10.c Aspectos relevantes para o controle do escopo................................................... 358
FIGURA 10.d Aditivos aos projetistas em caso de alterao de projeto................................... 361
FIGURA 10.e Procedimentos bsicos para a definio de aditivos de preos......................... 389
FIGURA 15.a Questes e diretrizes a serem observadas na contratao de obras da Copa
do Mundo e dos Jogos Olmpicos, de acordo com as inovaes trazidas
pelo RDC.................................................................................................................... 506

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FIGURA 15.b Elementos tcnicos utilizados na contratao de uma obra pblica................ 507
FIGURA 15.c Ciclo de vida de um Projeto.................................................................................... 509
FIGURA 15.d Metodologia de elaborao do oramento em funo do regime de
execuo escolhido................................................................................................... 524

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LISTA DE TABELAS

TABELA 4.1 Preciso de metodologias de avaliao de custo x fase do


empreendimento..................................................................................................... 68
TABELA 4.2 Publicao do CUB pelo Sinduscon/MG ............................................................ 71
TABELA 5.1 Consequncias da m avaliao oramentria do empreendimento.............. 75
TABELA 5.2 Exemplo de servios e insumos utilizados.......................................................... 77
TABELA 5.3 Exemplo de planilha oramentria...................................................................... 78
TABELA 5.4 Curva ABC............................................................................................................... 78
TABELA 5.5 Clculo do custo do material (MAT).................................................................... 88
TABELA 5.6 Clculo do custo de mo de obra (MO) e lei sociais (LS).................................. 88
TABELA 5.7 Clculo dos coeficientes dos insumos utilizados no servio forma................. 89
TABELA 5.8 Clculo do custo unitrio do servio forma (m) com base em
coeficientes............................................................................................................... 89
TABELA 5.9 Planilha oramentria de preos (com BDI) referente planilha de
custos diretos apresentados na TABELA 5.3...................................................... 92
TABELA 5.10 Referncia de valores para BDI........................................................................... 124
TABELA 5.11 Composies para o clculo do custo de servios............................................ 138
TABELA 5.12 Custo de insumos.................................................................................................. 138
TABELA 5.13 Composio para o clculo do custo de servios............................................. 140
TABELA 7.1 Elementos exigidos na elaborao do edital pela Lei n 8.666/93.................. 152
TABELA 7.2 Elementos exigidos no projeto bsico e objetivos............................................ 157
TABELA 7.3 Modelo de planilha oramentria com referncia aos comandos
exigidos na Lei n 8.666/93................................................................................... 171
TABELA 7.4 Composio de servio forma calculada corretamente
(idem TABELA 5.8)............................................................................................... 182
TABELA 7.5 Composio de servio forma equvoco na definio do valor da
hora do carpinteiro em R$4,00 (ao invs de R$2,00): ocasiona um
sobrepreo de R$9,00 por m (39% superior) no valor do servio................. 183
TABELA 7.6 Composio de servio forma equvoco na definio do valor das
leis sociais em 155% (ao invs de 125%): ocasiona um sobrepreo de
R$1,80 por m (8% superior) no valor do servio............................................. 183
TABELA 7.7 Composio de servio forma equvoco na definio do coeficiente
da tbua de pinho em 5,00ml (ao invs de 2,5ml): ocasiona um
sobrepreo de R$6,75 por m (30% superior) no valor do servio................. 183
TABELA 7.8 Planilha oramentria com custos diretos (idem TABELA 5.3)..................... 185

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TABELA 7.9 Planilha oramentria com preos dos servios (custos diretos + BDI
de 30%, j includa a administrao local) CORRETO
(idem TABELA 5.9)............................................................................................... 185
TABELA 7.10 Planilha oramentria com preos dos servios (utilizou-se o mesmo
BDI de 30% que j computava o item administrao local, apesar
desse item estar detalhado na planilha) INCORRETO EM FACE
DA COBRANA DUPLA DO MESMO SERVIO.......................................... 186
TABELA 7.11 Planilha oramentria com custos diretos e incluso do item
administrao central........................................................................................... 186
TABELA 7.12 Planilha oramentria com preos dos servios e incluso do item
administrao central (custos diretos mais BDI de 23,81%, no includa
a administrao local) CORRETO................................................................. 187
TABELA 7.13 Limites de valor para definio das modalidades de licitao no caso
de obras e servios de engenharia, vlidos a partir de 1998........................... 199
TABELA 7.14 Anlises de preo global e unitrio exigidas pela legislao.......................... 266
TABELA 7.15 Planilha do oramento-base da Administrao................................................ 270
TABELA 7.16 Planilha do oramento apresentada pela empresa com majorao dos
servios iniciais...................................................................................................... 270
TABELA 7.17 Planilha apresentada pela empresa com majorao do Servio 2.................. 271
TABELA 8.1 Prazos mnimos at o recebimento das propostas ou realizao do
evento...................................................................................................................... 290
TABELA 8.2 Esquema grfico das quatro anlises a serem feitas para verificao
de preo global e unitrio.................................................................................... 298
TABELA 8.3 Planilha de preos do oramento-base elaborado pela Administrao
(com BDI de 30%).................................................................................................. 310
TABELA 8.4 Planilha de preos do oramento elaborado pela empresa A........................ 311
TABELA 8.5 Planilha de custos diretos do mercado com base em referenciais
confiveis................................................................................................................ 312
TABELA 8.6 Clculo do custo do aditivo com base nos referenciais da empresa e da
Administrao....................................................................................................... 314
TABELA 9.1 Limites legais estabelecidos para a contratao direta por valor no caso
de obras e servios de engenharia...................................................................... 319
TABELA 10.1 Valores limites para celebrao de aditivos definidos pela lei de
licitaes................................................................................................................. 379
TABELA 10.2 Problemas definidos na lei de licitaes que podem ensejar a resciso
contratual............................................................................................................... 410
TABELA 12.1 Achados de auditoria mais recorrentes em 2013.............................................. 438
TABELA 13.1 Planilha dos servios pertencentes obra, acompanhados de suas
quantidades e unidades de medio.................................................................. 450
TABELA 13.2 Planilha dos insumos a serem empregados, acompanhados de suas
respectivas quantidades....................................................................................... 451
TABELA 13.3 Planilha de custos diretos dos servios.............................................................. 452
TABELA 13.4 Planilha de preos unitrios................................................................................ 453
TABELA 13.5 Relao das composies de servios................................................................ 454

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TABELA 13.6 Curva ABC de insumos........................................................................................ 465
TABELA 13.7 Curva ABC de servios......................................................................................... 467
TABELA 13.8 Planilha do cronograma fsico............................................................................. 468
TABELA 13.9 Planilha do cronograma financeiro.................................................................... 470
TABELA 13.10 Planilha do cronograma fsico-financeiro.......................................................... 472
TABELA 13.11 Planilha do cronograma de consumo dos insumos......................................... 474
TABELA 15.1 Seleo de proposta com base no critrio de julgamento de maior
retorno econmico................................................................................................ 530
TABELA 15.2 Critrios de julgamento em funo do objeto a ser licitado........................... 531

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PREFCIO DA 1 EDIO

Cludio Sarian Altounian traz lembrana o esforo despendido pelo Tribunal


de Contas da Unio em cooperao com as Casas do Congresso, para o aprimoramento
das atividades de fiscalizao de obras pblicas, sobretudo na ltima dcada.
O texto menciona o fato de, nos idos de 1995, terem sido identificadas mais de duas
mil obras inacabadas, para no dizer abandonadas, nas quais haviam sido empregados
recursos pblicos da ordem de R$15 bilhes.
A situao catica em que se encontravam as obras pblicas no pas imps desafios
ao Controle, que teve de desenvolver metodologias mais efetivas de acompanhamento
de obras, com nfase na agilidade para a correo das irregularidades.
No mbito do TCU, buscou-se em um primeiro momento a uniformizao dos
trabalhos de suas secretarias e a formao de um corpo tcnico especializado, que
culminou na criao da Secretaria de Fiscalizao de Obras e do Patrimnio da Unio
(Secob), no ano de 2001.
O autor, que, no desempenho de suas atividades no Tribunal, sempre esteve
ligado ao processo de aperfeioamento dos mecanismos de controle de obras pblicas,
assumiu o comando da Secob. Coube-lhe papel fundamental na capacidade que o
Tribunal tem demonstrado de adaptar-se s demandas crescentes do Congresso Nacional
e da sociedade, provendo-lhes informaes cada vez mais fidedignas e tempestivas
acerca das obras pblicas.
Aqui est o fruto de amplo trabalho de pesquisa de legislao, doutrina e juris
prudncia. Reflete mais o resultado desse estudo do que uma viso pessoal do autor.
O texto simples e prtico, para ser utilizado no dia a dia de agentes pblicos e
privados no enfrentamento das questes que surgem desde a avaliao preliminar dos
valores da contratao e elaborao do oramento, passando pelas fases de licitao
para a seleo de propostas, at a formalizao, realizao e fiscalizao do contrato,
aspecto esse ltimo raramente encontrado nos compndios especializados.
A clareza e a funcionalidade do texto acabam servindo de contraponto s
afirmaes daqueles que, primeira dificuldade que se apresenta na realizao de seus
projetos, procuram desvencilhar-se de suas responsabilidades atribuindo ao Controle
a razo de seus problemas.
Fique o leitor desde logo prevenido que no temos um livro destinado aos
acomodados. Trata-se de livro de uso, um manual, para ficar aberto sobre as pranchetas
e mesas de trabalho de projetistas, membros de comisso de licitao, gestores pblicos,
assessores jurdicos, auditores e de todos aqueles que se envolvam com a matria.
No chega a ser detalhista como As regras para uso dos que frequentam bonds,
de Machado de Assis, que tem nada menos do que setenta artigos, mas ajuda muito...

Marcos Vinicios Vilaa


Ministro do Tribunal de Contas da Unio
Presidente da Academia Brasileira de Letras (Binio 2006-2007)
Fevereiro/2007

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APRESENTAO DA 5 EDIO

Prezados amigos leitores:


Com muita alegria, eis a 5 edio do livro Obras Pblicas: Licitao, contratao,
fiscalizao e utilizao. Mais uma vez, obrigado pela receptividade deste trabalho
em suas quatro primeira edies.
A dinmica da legislao e da jurisprudncia exigem a atualizao peridica de
publicao que aborda matria to relevante para o pas.
Muitas novidades!
Atualizao de toda a legislao aprovada no perodo 2014 a 2015.
A exemplo das edies anteriores, trouxe novas orientaes dos Tribunais, em
especial do TCU, para o tratamento de temas que costumam gerar insegurana na ao
dos diversos agentes que tratam com licitaes das obras pblicas: Projeto, Oramento,
BDI, Regime de Execuo, Medies, Aditivos, Prazos de Execuo e Vigncia dos
contratos, Regras para Habilitao, Aditivos, Procedimentos da Comisso de Licitao,
Sanes, RDC, Prego, Sistema de Registro de Preos; Margem de preferncia,
Desenvolvimento Sustentvel e boas prticas sugeridas.
Como de praxe, aproveitei esta publicao para inserir respostas a dvidas
importantes ou interessantes que me foram encaminhadas por e-mails ou trazidas
durante treinamentos e palestras neste dois ltimos anos.
Espero que esta publicao continue representando um instrumento prtico
de auxlio queles profissionais responsveis por licitao e contratao das Obras
Pblicas, que se dedica, de corpo e alma para que o nosso Brasil seja cada vez melhor
para os nossos filhos.
Sucesso!
O autor
Novembro/2015

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APRESENTAO DA 4 EDIO

Prezados amigos leitores:


O momento da publicao de nova edio sempre uma grande alegria para
o autor. Mostra que todo o trabalho despendido desde a 1 edio, em 2007, at a
3 edio, em 2012, valeu a pena.
A receptividade em relao a todo esse trabalho me faz estar em dvida per
manente com todos vocs leitores. E essa dvida s pode ser paga com dedicao na
atualizao desta obra que agora publicada em sua 4 edio.
Para variar, muitas novidades!
Atualizao de toda a legislao aprovada no perodo 2012 a 2013.
Novas orientaes dos Tribunais, em especial do TCU, para o tratamento de temas
que afligem cotidianamente os agentes que tratam com licitaes das obras pblicas:
Oramento, BDI, Desonerao da folha de pagamento, Regime de Execuo, Medies,
Aditivos, Prazos de Execuo e Vigncia dos contratos, Regras para Habilitao,
Aditivos, Procedimentos da Comisso de Licitao, Sanes, Prego, Sistema de Registro
de Preos; Margem de preferncia, Desenvolvimento Sustentvel, Contratos Built to
suit ou Locao sob medida e boas prticas sugeridas.
Grandes evolues no entendimento da aplicao do Regime Diferenciado de
Contrataes Pblicas desde a publicao da edio anterior deste livro: em termos
legais, a ampliao significativa de sua utilizao, com a incluso de diversos tipos de
obras, como, por exemplo, as inseridas: no Programa de Acelerao do Crescimento
(PAC); na rea da sade e da educao; e, recentemente, na modernizao, construo,
ampliao ou reforma de aerdromos pblicos; na execuo de unidades armazenadoras;
e em servios de engenharia para construo, ampliao e reforma de estabelecimentos
penais e unidades de atendimento socioeducativo. Em termos jurisprudenciais,
posicionamentos fundamentais a respeito do sigilo do oramento-base na licitao, da
amplitude de utilizao da contratao integrada, e da melhor forma de oramentao
em funo do regime de execuo escolhido. Ao final do ano, a Medida Provisria
n 630, trouxe uma grande inovao, ao dispensar o critrio de julgamento de tcnica
e preo para as contrataes integradas.
Aproveitei o ensejo para incluir respostas a dvidas importantes ou interessantes
que me foram encaminhadas por e-mails ou trazidas durante treinamentos e palestras.
Mas no tudo. Tenho por hbito trazer sempre um captulo novo em cada
edio. Para a escolha do assunto, busquei junto s recentes diretrizes de atuao dos
rgos de controle um dos temas que pode resolver de modo significativo a causa raiz
dos problemas vividos pelo Brasil: a Governana e a Gesto desses empreendimentos.
Espero que seja um instrumento prtico de auxlio queles profissionais
responsveis por licitao e contratao das Obras Pblicas, objeto de extrema relevncia
para que o Brasil alcance patamares de crescimento que o coloque em futuro no to
distante no rol dos pases desenvolvidos.
Sucesso!
O autor
Janeiro/2014

ClaudioSarian_ObrasPublicas_5ed_MIOLO.indd 25 10/12/2015 07:57:02


APRESENTAO DA 3 EDIO

Prezados amigos leitores:


A publicao da 2 edio deste livro ocorreu em 2009.
A dinmica do mundo atual, com a aprovao de novas leis e materializao de
importantes posicionamentos dos Tribunais no perodo 2009 a 2011, exige constante
atualizao de uma obra que tem como objetivo auxiliar todos os que trabalham em
uma das reas mais relevantes para o desenvolvimento do pas as obras pblicas.
Procurei acrescentar nesta 3 edio temas indispensveis ao trato da matria:
o aprimoramento de comandos legais, com destaque para a aprovao do Regime
Diferenciado de Contrataes Pblicas (RDC), para as obras da Copa do Mundo de 2014
e Olimpadas de 2016 a serem realizadas no Brasil; a lei de diretrizes oramentrias; o
novo foco legal dado sustentabilidade nas licitaes pblicas; e a criao do Conselho
de Arquitetura e Urbanismo do Brasil (CAU/BR) e dos Conselhos de Arquitetura e
Urbanismo dos Estados e do Distrito Federal (CAUs).
A jurisprudncia no foi esquecida. Diversos entendimentos dos Tribunais
firmados a partir de 2009, com destaque para a aprovao de Smulas, foram inseridos
para que o leitor tenha a exata dimenso do caminho seguro a ser trilhado no processo
de contratao das obras pblicas. Orientaes Normativas da Advocacia-Geral da
Unio (AGU) tambm foram relacionadas.
Busquei, ainda, inserir sugestes de colegas e alunos apresentadas nestes ltimos
anos, com destaque para temas como regime de execuo, elaborao de oramento,
avaliao das propostas e critrios de acompanhamento e fiscalizao de obras.
Espero que o presente livro seja til ao trabalho de todos.
Sucesso!
O autor
Janeiro/2012

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APRESENTAO DA 2 EDIO

Prezados amigos leitores:


Foi com grande satisfao que recebi o convite da Editora Frum para a elaborao
do texto da segunda edio de Obras pblicas: licitao, contratao, fiscalizao e utilizao.
Devo registrar que a recepo deste livro superou minhas expectativas iniciais.
No apenas pela aceitao de todos os envolvidos na licitao e contratao de obras
pblicas, mas tambm pelo grande nmero de sugestes que recebi pessoalmente ou
por e-mail, todas de extrema valia para o aprimoramento desta publicao.
Procurei inserir as decises mais importantes do TCU proferidas em 2007 e 2008,
atualizar a legislao, e acrescentar tpicos sugeridos pelos leitores e alunos dos cursos
de que participo. Destaco o aprofundamento de temas relacionados definio de BDI,
regime de execuo de obra empreitada por preo unitrio e global, utilizao de
prego para contratao de obras e servios de engenharia, medies e responsabilidade
dos gestores.
Destaco, ainda, o novo e ltimo captulo que trata da apresentao e detalhamento
do oramento, que procura relacionar, de forma prtica, as principais planilhas utilizadas
na conduo de um processo de contratao de obras e auxiliar os leitores na visualizao
e compreenso desses documentos.
Espero que as sugestes aqui registradas auxiliem todos os gestores na
administrao eficiente da execuo de empreendimentos patrocinados com recursos
pblicos.
Sucesso!
O autor
Fevereiro/2009

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APRESENTAO DA 1 EDIO

Selecionar a proposta mais vantajosa para a Administrao um desafio para


todos aqueles que lidam com processos licitatrios na esfera federal, estadual ou
municipal: projetistas, membros de comisso de licitao, gestores pblicos, assessores
jurdicos, responsveis pela fiscalizao e repassadores de recursos. Esse desafio ganha
maior dimenso quando a contratao tem como foco a realizao de uma obra pblica.
A dificuldade da mesma grandeza para os profissionais pertencentes aos
quadros de empresas que contratam com rgos pblicos. O grau de informalidade
que rege a contratao na iniciativa privada no se aplica esfera pblica. Diversas
normas, por vezes desconhecidas, devem ser observadas para a correta conduo de
todas as atividades inerentes a empreendimento patrocinado por recursos pblicos.
Parece uma tarefa extremamente complexa. Mas no tanto! O objetivo desta
publicao auxiliar o trabalho de todos, agentes pblicos e privados, na implantao
de empreendimentos governamentais por meio de uma abordagem simples e objetiva
a respeito dos principais temas correlatos ao processo de contratao legislao
aplicvel, parmetros de custos e principais irregularidades cometidas , a fim de
evitar a ocorrncia de futuros problemas.
Diferentemente de um objeto padronizado, que traz preo definido com melhor
preciso pelo mercado, cada obra tem suas especificidades como, por exemplo, local em
que ser realizada, padro de acabamento, prazo para concluso e projeto especfico.
Diante dessas caractersticas prprias, os cuidados a serem adotados no
gerenciamento desses empreendimentos devem ser redobrados. Pequenas falhas em
qualquer uma das etapas podem ocasionar significativos prejuzos ao errio e trazer
srias consequncias para os responsveis pelos atos que deram causa ao dano.
Em face da amplitude do tema, diversas foram as diretrizes pensadas para o
desenvolvimento de um trabalho na rea de obras pblicas: Licitao, contratao,
fiscalizao e utilizao, Convnios, Gerenciamento de contratos; Projeto
bsico e projeto executivo; Aspectos polmicos na jurisprudncia; Auditoria de
obras pblicas; e Licenciamento ambiental e aspectos relevantes. No obstante
a importncia de todas as diretrizes, assim como a existncia de material para cada
uma delas, optei pelo aprofundamento do primeiro tema nesta publicao, por sua
abrangncia e pela possibilidade de destacar os principais tpicos atinentes aos demais,
sem prejuzo de desenvolver os outros futuramente.
O texto a seguir busca apresentar de forma prtica a todos os tcnicos envolvidos
com licitao, contratao, fiscalizao e utilizao de obras pblicas, as principais etapas
do processo, desde a concepo at a operao do objeto, acompanhadas de sugestes a
serem adotadas em cada uma delas para que seja possvel gerenciar o empreendimento
de forma segura, nos custos e prazos previstos.
Para tanto, procurei consolidar as principais constataes advindas de minha
experincia profissional, da legislao aplicada rea, da jurisprudncia dos tribunais
e das diversas questes suscitadas em treinamentos que ministrei pelo pas.

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CLUDIO SARIAN ALTOUNIAN
32 OBRAS PBLICAS LICITAO, CONTRATAO, FISCALIZAO E UTILIZAO

O lanamento pelo governo federal do Programa de Acelerao do Crescimento


(PAC), no incio de janeiro de 2007, que prev investimentos pblicos e privados na
ordem de R$500 bilhes nos prximos quatro anos, principalmente na rea de obras
pblicas, demonstra o acerto do tema escolhido para nortear o presente trabalho.
Uma das medidas inseridas no referido plano est relacionada a ajustes na Lei
n 8.666/93, dentre os quais: a possibilidade de inverso das fases licitatrias; a utilizao
de meios eletrnicos em todas as modalidades de licitao; e a incluso de fase saneadora
especial. Considerando tratar-se, ainda, apenas de proposta que dever ser avaliada e
aprimorada pelo Congresso Nacional durante algum perodo, que poder ser longo,
alm de no afetar a substncia dos critrios e procedimentos j estabelecidos na lei de
licitaes, entendi oportuna a publicao neste momento, visto que grande nmero de
processos de contratao de obras pblicas dever estar em curso durante este perodo.
Espero que as informaes e subsdios constantes deste livro sejam teis a todos
os agentes, pblicos ou privados, especialistas ou no, designados para participar de
procedimentos licitatrios em obras ou, at mesmo, em outros objetos. Sugestes para
o aprimoramento da presente obra so bem-vindas e podero ser enviadas para o e-mail
<obras-publicas@uol.com.br>.

O autor
Fevereiro/2007

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CAPTULO 1

INTRODUO

Sumrio: 1.1 Consideraes iniciais 1.2 Histrico 1.3 Caractersticas importantes de obras
1.4 Definies 1.5 Leitura e consulta complementares

1.1 Consideraes iniciais


O processo de qualquer contratao na qual estejam envolvidos recursos
pblicos deve ser conduzido com cautela pelos responsveis designados para cada
uma das tarefas inseridas em seu contexto. Alm do fato desses recursos pertencerem
sociedade, existem regras preestabelecidas, com destaque para a Lei n 8.666/93, as
quais devem ser obedecidas a fim de que seja selecionada a proposta mais vantajosa
para a Administrao Pblica.
No caso especfico de obras pblicas a cautela deve ser redobrada, uma vez
que o conjunto de normas e procedimentos que regulam a matria se amplia consi
deravelmente. Outro ponto importante a ser considerado a dificuldade de obteno
de preos padronizados para contratao, visto que cada obra guarda em sua execuo
peculiaridades prprias.
Por esses motivos, este livro foi estruturado de maneira a fornecer uma viso
sistmica de todo o processo de contratao de obras, desde as fases concernentes aos
estudos de viabilidade at aquelas relativas ao recebimento e operao do objeto.
Para tanto, necessria se fez a criao de captulos iniciais que familiarizassem
o leitor com conceitos de oramento e planejamento de execuo de obras, de forma a
subsidiar a anlise das diretrizes legais estabelecidas nos captulos seguintes. Conforme
ser demonstrado, existe uma estreita relao entre as planilhas oramentrias e os
textos legais.
As diversas fases do processo de licitao e contratao foram divididas e estru
turadas com o objetivo de registrar os principais procedimentos a serem adotados. Ao
final de cada uma das fases, contempladas em captulos especficos, apresentado um
grupo de atividades que devem estar concludas de forma satisfatria para que seja
possvel passar s etapas seguintes.

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CLUDIO SARIAN ALTOUNIAN
34 OBRAS PBLICAS LICITAO, CONTRATAO, FISCALIZAO E UTILIZAO

No Captulo 2, relacionado o conjunto normativo aplicvel ao processo de


contratao de obras pblicas, enquanto no seguinte, apresentada uma viso geral e
resumida das etapas de contratao do empreendimento.
Nos captulos 4 e 5, matria de especial destaque referente a tcnicas de estimativa
de custos apresentada em linguagem simples com o intuito de familiarizar o leitor
com a terminologia oramentria.
Nos demais captulos, so tratadas com detalhes todas as fases de uma obra
pblica: preliminar licitao; licitao; contratao; posterior contratao; fiscalizao
e controle.
Ao final, foram inseridos captulos especficos que apresentam uma viso prtica
das diversas planilhas oramentrias atinentes a um empreendimento, para ilustrar os
documentos que devero ser avaliados pelos responsveis com o objetivo de assegurar
o correto gerenciamento da contratao; aspectos relevantes afetos sustentabilidade
das obras pblicas; as diretrizes para contratao de empreendimentos com base no
Regime Diferenciado de Contrataes Pblicas; e um novo tema afeto a governana e
gesto nas obras pblicas.

1.2 Histrico
A rea de obras pblicas sempre se destacou no grupo de investimentos realizados
no mbito da Administrao Pblica, quer pela sua materialidade, quer pela importncia
social da concluso do empreendimento para a comunidade.
Lamentavelmente, no rara a constatao de graves irregularidades na gesto de
recursos canalizados para essa rea, como superfaturamento, direcionamento, demora
na concluso ou, at mesmo, abandono dos empreendimentos.
Em 1995, Comisso Temporria do Senado Federal destinada a inventariar as
obras inacabadas verificou a existncia de 2.214 obras inconclusas patrocinadas com
recursos pblicos que chegavam, poca, ao montante de R$15 bilhes. Para ilustrao
do cenrio encontrado, vale destacar trechos do relatrio final:

Encontramos obras inacabadas de todas as idades e em diversos estgios de abandono.


A Ferrovia Transnordestina, por exemplo, deve ser considerada a obra inacabada mais
antiga do Pas, pois sua construo teve incio ainda no Imprio e continua inconclusa, a
desafiar administraes e geraes. [...]
O prdio da Justia Estadual do Amazonas, em Manaus, est h tanto tempo abandonado
quase 20 anos que sua eventual retomada dever ser precedida de uma avaliao
tcnica, para que sejam determinadas as possibilidades de aproveitamento de sua estrutura,
e a readequao do projeto s atuais necessidades da Justia e suas Varas.1

Ainda no mencionado relatrio, valiosas consideraes foram registradas:

Uma obra paralisada representa um claro desrespeito ao princpio da moralidade pblica,


em razo do desperdcio de recursos sabidamente escassos, sem falar na possibilidade
poltico-eleitoral da obra inacabada, com a promessa de busca de novos recursos para
sua concluso. [...]

1
BRASIL. Senado Federal. Comisso Temporria das Obras Inacabadas. Relatrio final: o retrato do desperdcio no
Brasil, p. 7.

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INTRODUO 35

Como j exaustivamente dito, uma obra paralisada acaba significando dupla penalizao
populao: pela ausncia da obra e pelo desperdcio dos recursos j aplicados.2

Alm do trabalho desenvolvido pela Comisso Temporria do Senado Federal,


outras iniciativas importantes para o controle e acompanhamento de obras foram
implementadas, como, por exemplo, a Comisso Parlamentar de Inqurito (CPI) do
Judicirio, em 1999, e nova CPI para tratar de obras inacabadas, em 2001.
A partir de 2000, o Congresso Nacional, com o apoio tcnico do Tribunal de Contas
da Unio, iniciou um controle efetivo no setor, com o bloqueio de dotao oramentria
para os empreendimentos nos quais foram identificados indcios de irregularidades
graves at o saneamento das questes pelos rgos e entidades responsveis pelas obras.
Diante do cenrio atual e das iniciativas ilustradas, percebe-se uma nova
conscientizao de todos os agentes responsveis direta ou indiretamente pela
contratao de obras pblicas. Nessa linha, o treinamento dos profissionais envolvidos
no processo de contratao de extrema relevncia para que as expectativas da
sociedade sejam alcanadas com a concluso dos empreendimentos nos prazos e custos
inicialmente previstos.

1.3 Caractersticas importantes de obras


As peculiaridades inerentes execuo de uma obra transformam cada em
preendimento em um objeto singular, diferentemente de outros produtos ou servios
que so encontrados de forma padronizada no mercado.
Na indstria da construo, ao contrrio do processo convencional de produo
industrial, no existem ganhos significativos de escala na fabricao, em face da ausncia
de repetio. A fbrica se desloca para o local onde ser elaborado o produto, ou seja,
diversos so os imprevistos que podem ocorrer durante o processo de execuo de
uma obra.
Cada projeto apresenta caractersticas mpares que devem ser consideradas caso
a caso, como, por exemplo, padro de acabamento, concepo estrutural, custos locais,
produtividades regionais de mo de obra, tipos de solo e prazos para concluso. Dessa
forma, fundamental que sejam adotadas, durante o processo de contratao, todas
as medidas para se evitar acidentes de percurso. No raro o surgimento de falhas
que pareciam inicialmente de pequena monta, mas que causam efeitos ou prejuzos
de grande dimenso.
Alm disso, a implementao de uma obra exige a correta administrao de
diversos contratos e procedimentos licitatrios, como, por exemplo: elaborao do
projeto bsico; execuo da obra; implementao das instalaes especiais; aquisio
de equipamentos; superviso; compra de materiais. Apenas a perfeita concatenao
de todos eles trar o sucesso na materializao do objeto. A falha na conduo de um
contrato, mesmo que de valor pequeno em relao ao todo, pode comprometer todo o
empreendimento. A FIGURA 1.a ilustra o cenrio.

2
BRASIL. Senado Federal. Comisso Temporria das Obras Inacabadas. Relatrio final: o retrato do desperdcio no
Brasil, p. 5, 66.

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CLUDIO SARIAN ALTOUNIAN
36 OBRAS PBLICAS LICITAO, CONTRATAO, FISCALIZAO E UTILIZAO

FIGURA 1.a - Ilustrao dos diversos contratos que podem fazer parte de um empreendimento

Apesar das dificuldades relacionadas, os diversos ramos da engenharia esto


suficientemente desenvolvidos sob o prisma tcnico para assegurar a concluso dos
empreendimentos sem desvios significativos em relao ao projeto inicial. Contudo,
os tcnicos responsveis pela conduo da contratao devem, cada qual dentro de
sua competncia, assegurar que as normas esto sendo cumpridas e que profissionais
habilitados esto frente do gerenciamento e da execuo da obra.

1.4 Definies
A Lei n 8.666/93 no define de forma precisa o conceito de obra pblica. Em seu
art. 6, I, apenas relaciona de forma exaustiva quais atividades podem ser caracterizadas
como tal: toda construo, reforma, fabricao, recuperao ou ampliao, realizada
por execuo direta ou indireta. No caso de servios , a definio legal inserida no
inciso II tambm indica diversas atividades, porm de forma apenas exemplificativa:
demolio, conserto, instalao, montagem, operao, conservao, reparao,
adaptao, manuteno, transporte, locao de bens, publicidade, seguro ou trabalhos
tcnico-profissionais.
Da avaliao das atividades listadas, parece que o legislador procurou definir
servios como aquelas atividades em que h predomnio do emprego de mo de obra
em relao ao de material e, no caso de obra, o contrrio. Claro que a responsabilidade
pela execuo de obras e servios tcnicos correlatos privativa de engenheiro ou
arquiteto, consoante estabelecem a Lei n 5.194/66, a Resoluo n 1.048/2013 do Conselho
Federal de Engenharia e Arquitetura (Confea), a Lei n 12.378/10 e a Resoluo n 51/13
do Conselho de Arquitetura e Urbanismo.

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INTRODUO 37

O TCU refere-se a essa linha:

43. Convm que se tenha em mente, desde logo, que o objeto licitado no Prego n [...]
refere-se a servios de engenharia, segundo a conceituao doutrinria que assim classifica
as atividades do ramo nas quais o emprego de mo-de-obra e equipamentos prepondera
sobre a aplicao tcnica. (TCU. Acrdo n 2.079/07, Plenrio. Rel. Min. Marcos Vilaa.
DOU, 05 out. 2007)

Outra interessante diretriz para a distino em comento apresentada por Lucas


Rocha Furtado:

O critrio usualmente adotado para distinguir esses dois contratos (obras e servios)
o da verificao da tangibilidade, da materialidade de seu objeto. Ser obra o contrato
que crie nova materialidade, o mesmo no sendo verificado nos servios. Assim, no caso
de um edifcio que necessite de reforma, como ser criado novo aspecto material, ser
licitada e contratada a execuo de obra. Ao contrrio, na conservao (servio), no ser
criado nenhum aspecto material visualmente novo.3

At 2001, a diferenciao precisa entre obras e servios de engenharia no


apresentava importncia significativa, visto que a lei de licitaes tratava com as mesmas
diretrizes os dois processos de contratao. A questo comeou a ganhar relevncia com
o advento do prego e a evoluo da jurisprudncia, no sentido de aceitar a utilizao
desta modalidade para contratao de servios de engenharia comuns, conforme ser
abordado adiante, no Captulo 7, seo 7.4.1.

1.5 Leitura e consulta complementares


A presente publicao no pretende esgotar todos os temas relacionados
contratao de obras pblicas, at mesmo pela amplitude das matrias que devem
ser tratadas. Existem diversas fontes disponveis na internet, gratuitas, que podem
complementar as informaes aqui trazidas, entre as quais:
a) stio do Tribunal de Contas da Unio <http://www.tcu.gov.br>;
a.1) Licitaes & Contratos Orientaes Bsicas (link: Publicaes): orien
taes bsicas para a realizao das diversas modalidades de licitao,
inclusive com roteiro de procedimentos a serem adotados;
a.2) Obras Pblicas Recomendaes Bsicas para a Contratao e Fiscalizao
de Obras de Edificaes Pblicas (link: Publicaes): orientao a rgos
e entidades pblicos, em linguagem de fcil entendimento;
a.3) Cartilha de Licenciamento Ambiental: relao da legislao ambiental
aplicvel e principais procedimentos referentes ao processo de licen
ciamento;
a.4) Convnios e outros repasses: orientaes quanto regulamentao, aos
procedimentos, e s regras para obteno, aplicao e controle dos recursos
pblicos federais transferidos por meio desses instrumentos;

3
FURTADO. Curso de licitaes e contratos administrativos, p. 642.

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CLUDIO SARIAN ALTOUNIAN
38 OBRAS PBLICAS LICITAO, CONTRATAO, FISCALIZAO E UTILIZAO

a.5) Jurisprudncia do Tribunal de Contas da Unio (link: Normas e Jurispru


dncia): ntegra de todos os acrdos e decises proferidos, inclusive os
que sero citados na presente publicao;
a.6) Informativo de Licitaes e Contratos: boletim eletrnico que traz as novidades
afetas a deliberaes semanais do Plenrio e das Cmaras para os interes
sados que se cadastrarem no stio;
a.7) Orientaes para elaborao de planilhas oramentrias de obras pblicas:
documento que apresenta as principais novidades afetas a metodologia e
deliberaes do TCU para preparar o oramento base de obras e servios
de engenharia;
b) stio do Governo Federal <http://www.comprasnet.gov.br> (link: Publicaes
Manuais);
b.1) Manual de Obras Pblicas Edificaes Prticas da SEAP Projeto:
diretrizes para a elaborao e contratao de projetos de construo ou
reforma de edificaes;
b.2) Manual de Obras Pblicas Edificaes Prticas da SEAP Construo:
linhas detalhadas para a execuo, reforma ou ampliao de edificaes;
b.3) Manual de Obras Pblicas Edificaes Prticas da SEAP Manuteno:
diretrizes para a execuo de servios de conservao e manuteno de
edificaes;
c) stios da Presidncia da Repblica <http://www.planalto.gov.br> ou do Senado
Federal <http://www.senado.gov.br>: ntegra de toda a legislao federal,
inclusive com as devidas alteraes;
d) stio da Cmara dos Deputados <http://www.camara.gov.br>: informaes a
respeito da elaborao do PPA, LDO e LOA, assim como sobre a execuo das
dotaes oramentrias aprovadas;
e) stio do Superior Tribunal de Justia (STJ) <http://www.stj.gov.br>: juris
prudncia relativa interpretao de lei federal, em especial a Lei n 8.666/93;
f) stio da Fundao Getulio Vargas <http://www.fgvdados.fgv.br>: indicadores
econmicos;
g) stio do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes <http://
www.dnit.gov.br>: manuais referentes execuo de servios, tabela de custos
rodovirios Sistema Sicro, e relao de normas atinentes rea rodoviria;
h) stio do Ministrio do Meio Ambiente <http://www.mma.gov.br>: legislao
ambiental;
i) stio da Caixa Econmica Federal (CEF) <http://www.caixa.gov.br>:
i.1) informaes sobre o Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e ndices
da Construo Civil (Sinapi), evoluo de ndices econmicos, cartilhas
e manuais tcnicos de engenharia, e informaes referentes a acompa
nhamento de obras operacionalizado pela CEF;
i.2) Sinapi Manual de Metodologias e Conceitos: rene em uma publicao
as metodologias e conceitos gerais utilizados para a construo
do sistema de referncia de preos e custos da CEF;
j) stio do Conselho Federal de Engenharia e Arquitetura <http://www.confea.
org.br>: normativos (leis e resolues) referentes ao exerccio profissional de
engenharia;

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INTRODUO 39

k) stio do Conselho de Arquitetura e Urbanismo <http://www.cau.org.br>:


normativos referentes ao exerccio profissional da arquitetura;
l) stio da Associao Brasileira de Normas Tcnicas <http://www.abnt.org.br>:
relao de normas tcnicas aplicveis a projetos e obras de engenharia.

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CAPTULO 2

LEIS E NORMATIVOS APLICVEIS

Sumrio: 2.1 Consideraes iniciais 2.2 Constituio Federal 2.3 Lei de licitaes (Lei
n 8.666/93) 2.3.1 Aplicabilidade e objetivo 2.3.2 Excees 2.3.3 Pontos positivos e necessidade
de aprimoramento 2.4 Plano Plurianual (PPA) 2.5 Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO)
2.6 Lei Oramentria Anual (LOA) 2.7 Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) 2.8 Lei do Prego
2.9 Leis e resolues relativas profisso de engenheiro e arquiteto 2.10 Lei das micro e
pequenas empresas 2.11 Regime Diferenciado de Contrataes Pblicas (Lei n 12.462/2011 e
Decretos n 7.581/2011 e n 8.080/2013) 2.12 Decreto n 7.983/2013 2.13 Decreto n 6.170/2007
e Instruo Normativa (IN) n 01/97 STN 2.14 Instruo Normativa n 2/2008 SLTI/MPOG e
Instruo Normativa n 1/2010 SLTI/MPOG 2.15 Resolues Conama 2.16 Smulas e decises
dos tribunais superiores

2.1 Consideraes iniciais


Os dispositivos legais que norteiam o processo licitatrio para a contratao de
obra pblica no se restringem Lei n 8.666/93. Os responsveis pela conduo desse
tipo de processo devem ter conhecimento de todo o conjunto normativo que estabelece
diretrizes relativas a procedimentos, preos, responsabilidade e estudos tcnicos.
O presente captulo far um resumo das normas aplicveis licitao e contratao
de obras, ilustrado pela FIGURA 2.a, com destaque para as questes tratadas por
cada uma delas. A viso sistmica da legislao aplicvel facilitar a compreenso dos
prximos captulos, quando sero apresentadas as etapas a serem observadas para a
contratao e a conexo da legislao com os aspectos tcnicos da rea de engenharia
relacionados ao oramento e ao planejamento de obras.

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CLUDIO SARIAN ALTOUNIAN
42 OBRAS PBLICAS LICITAO, CONTRATAO, FISCALIZAO E UTILIZAO

FIGURA 2.a - Conjunto normativo aplicado licitao e contratao de obra pblica

2.2 Constituio Federal


A Constituio Federal estabelece em seu art. 37 que todas as aes da Adminis
trao Pblica direta e indireta de quaisquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municpios devero obedecer aos princpios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia. Nesse diapaso, complementa,
no inciso XXI, que a regra para a contratao de obras, servios, compras e alienaes
a licitao pblica que assegure igualdade de condies a todos os concorrentes, com
clusulas que estabeleam obrigaes de pagamento, mantidas as condies efetivas
da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitir as exigncias de qualificao
tcnica e econmica indispensveis garantia do cumprimento das obrigaes.
A Carta Magna define, ainda, no art. 22, XXVII, que competncia privativa da
Unio estabelecer normas gerais de licitao e contratao, em todas as modalidades,
para as administraes pblicas diretas, autrquicas e fundacionais da Unio, Estados,
Distrito Federal e Municpios, obedecido o disposto no art. 37, XXI, e para as empresas
pblicas e sociedades de economia mista, nos termos do art. 173, 1, III.
Observados os ditames constitucionais, foi sancionada a Lei n 8.666/93, que
estabelece normas gerais sobre licitaes e contratos administrativos pertinentes a
obras, servios, inclusive de publicidade, compras, alienaes e locaes no mbito dos
Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios (art. 1).

2.3 Lei de licitaes (Lei n 8.666/93)


2.3.1 Aplicabilidade e objetivo
A lei de licitaes se aplica a todos os rgos da administrao direta, os fundos
especiais, as autarquias, as fundaes pblicas, as empresas pblicas, as sociedades de

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CAPTULO 2
LEIS E NORMATIVOS APLICVEIS
43

economia mista e demais entidades controladas direta ou indiretamente pela Unio,


Estados, Distrito Federal e Municpios. Maral Justen Filho destaca que a disciplina
da Lei n 8.666/93 vincula os Trs Poderes das entidades polticas. A expresso Admi
nistrao, utilizada de modo generalizado, no deve ser interpretada como Poder
Executivo.4
Vale ressaltar que a lei de licitaes define procedimentos, alguns com elevado
grau de detalhamento, que ultrapassam o carter de norma geral estabelecido pela
Constituio Federal. Por esse motivo, o referido autor sustenta que apenas as normas
gerais so de obrigatria observncia para as demais esferas de governo, que ficam
liberadas para regular diversamente o restante, exercendo competncia legislativa
irredutvel para dispor acerca de normas especficas.5
, sem dvida alguma, o principal normativo afeto licitao e contratao do
setor pblico. Trata da absoluta maioria das questes referentes aos procedimentos e
diretrizes que devem ser observados pelos gestores, desde a concepo at o recebimento
definitivo do objeto.
O art. 3 do normativo em comento registrava, at 2010, que o principal objetivo
da licitao era garantir a observncia do princpio constitucional da isonomia e a seleo
da proposta mais vantajosa para a administrao. A partir de dezembro de 2010, a Lei
n 12.349 promoveu um ajuste do referido artigo e acrescentou a necessidade de que os
processos de contratao se preocupem tambm com a promoo do desenvolvimento
nacional sustentvel, sendo possvel o estabelecimento de margem de preferncia para
produtos manufaturados e para servios nacionais que atendam a normas tcnicas
brasileiras.
Cabe registrar que algumas unidades da Federao aprovaram legislao prpria
que trata do tema de licitaes e contratos administrativos, como, por exemplo, o Estado
da Bahia (Lei n 9.433/2005). Essas leis podem regular normas especficas apenas,
que devem estar em consonncia com aquelas de carter geral estabelecidas pela Lei
n 8.666/93.

2.3.2 Excees
A anlise do pargrafo nico do art. 1 da lei de licitaes deve ser feita com certa
cautela. Os tribunais tm se manifestado pela restrio da aplicao do dispositivo em
alguns casos.
O art. 173, 1, da Constituio Federal, preceitua que lei estabelecer o estatuto
jurdico da empresa pblica, da sociedade de economia mista e de suas subsidirias que
explorem atividade econmica de produo ou comercializao de bens ou de prestao
de servios, dispondo sobre: [...] III - licitao e contratao de obras, servios, compras
e alienaes, observados os princpios da administrao pblica.
Apesar de no haver proposta concreta para a materializao de dispositivo
previsto no referido artigo, o TCU tem flexibilizado seu entendimento em relao
a estatais quanto necessidade do uso irrestrito dos comandos inseridos na lei de

4
JUSTEN FILHO. Comentrios Lei de Licitaes e Contratos Administrativos, p. 20.
5
JUSTEN FILHO. Comentrios Lei de Licitaes e Contratos Administrativos, p. 17.

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licitaes, e aceitado a possibilidade de a empresa valer-se da inexigibilidade de


licitao para a contratao de servios que constituam sua atividade-fim. Entretanto,
sempre que a realizao de licitao no trouxer prejuzos consecuo dos objetivos
da entidade, por no afetar a agilidade requerida para sua atuao eficiente no mercado
concorrencial, remanesce a obrigatoriedade da licitao (TCU. Acrdo n 624/03,
Plenrio. Rel. Min. Guilherme Palmeira. DOU, 13 jun. 2003).
No caso especfico da Petrobras, o art. 67 da Lei n 9.478/97 estabelece que os
contratos celebrados pela estatal para aquisio de bens e servios, sero precedidos
de procedimento licitatrio simplificado, a ser definido em decreto do Presidente da
Repblica. Para tanto, foi aprovado o Decreto n 2.745/98.
O TCU, ao avaliar questo relativa constitucionalidade do referido Decreto,
resolveu:

8.1. determinar Petrobras que se abstenha de aplicar s suas licitaes e contratos o


Decreto 2.745/98 e o artigo 67 da Lei 9.478/97, em razo de sua inconstitucionalidade, e
observe os ditames da Lei 8.666/93 e o seu anterior regulamento prprio, at a edio da
lei de que trata o 1 do artigo 173 da Constituio Federal, na redao dada pela Emenda
Constitucional 19/98;
8.2. aceitar como legtimos os procedimentos praticados, no mbito da Petrobrs, com
arrimo nas referidas normas, ante a presuno de legalidade ento operante;
8.3. dar cincia Petrobras do entendimento consignado no item 8.1 retro, alertando-a de
que os atos doravante praticados com base nos referidos dispositivos sero considerados
como irregulares por esta Corte e implicaro na responsabilizao pessoal dos agentes
que lhes derem causa, devendo a entidade valer-se, na realizao de suas licitaes e
celebrao de seus contratos, das prescries contidas na Lei n 8.666/93. (TCU. Deciso
n 663/02, Plenrio. Rel. Min. Ubiratan Aguiar. DOU, 08 jul. 2003)

Na mesma linha, a Corte de Contas manteve seu entendimento em diversos outros


casos, como por exemplo, em deciso para que a Petrobras, com base na lei de licitaes:

9.2.1. justifique, de modo circunstanciado, a aplicao das sanes previstas no art. 87 da


Lei n 8.666/93, garantindo prvia defesa da contratada e mantendo no respectivo processo
administrativo os documentos que evidenciem tais procedimentos;
9.2.2. obedea ao estabelecido nos arts. 22 e 23 da Lei n 8.666/93 no que se refere s
modalidades de licitao e seus respectivos limites, tendo em vista o valor estimado
da contratao. (TCU. Acrdo n 1.498/04. rgo julgador: Plenrio. Relator: Ministro
Ubiratan Aguiar. Braslia, 29 set. 2004. DOU, 08 out. 2004)6

Entretanto, foi suspensa a eficcia da aludida deciso pelo Supremo Tribunal


Federal que, ao avaliar mandado de segurana contra o Acrdo TCU n 39/06, Plenrio,
em sede de medida cautelar, assim se posicionou:

A hiptese prevista no art. 177, 1, da CRFB/88, que relativizou o monoplio do petrleo,


remete lei a disciplina dessa forma especial de contratao. A Lei n 9.478/97, portanto,
disciplina a matria. Em seu artigo 67, deixa explcito que os contratos celebrados pela

6
O contedo deste acrdo foi mantido por meio dos acrdos TCU n 1.767/05, Plenrio (DOU, 22 nov. 2005), e
n 39/06, Plenrio (DOU, 1 fev. 2006).

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Petrobras, para aquisio de bens e servios, sero precedidos de procedimento licitatrio


simplificado, a ser definido em decreto do Presidente da Repblica. A matria est
regulamentada pelo Decreto n 2.745, de 1998, o qual aprova o regulamento licitatrio
simplificado da Petrobras. A submisso legal da Petrobras a um regime diferenciado
de licitao parece estar justificado pelo fato de que, com a relativizao do monoplio
do petrleo trazida pela EC n 9/95, a empresa passou a exercer a atividade econmica
de explorao do petrleo em regime de livre competio com as empresas privadas
concessionrias da atividade, as quais, frise-se, no esto submetidas s regras rgidas de
licitao e contratao da Lei n 8.666/93. Lembre-se, nesse sentido, que a livre concorrncia
pressupe a igualdade de condies entre os concorrentes. Assim, a declarao de
inconstitucionalidade, pelo Tribunal de Contas da Unio, do art. 67 da Lei n 9.478/97, e
do Decreto n 2.745/98, obrigando a Petrobras, conseqentemente, a cumprir as exigncias
da Lei n 8.666/93, parece estar em confronto com normas constitucionais, mormente
as que traduzem o princpio da legalidade, as que delimitam as competncias do TCU
(art. 71), assim como aquelas que conformam o regime de explorao da atividade
econmica do petrleo (art. 177). [...] Tais fatores esto a indicar a necessidade da suspenso
cautelar da deciso proferida pelo TCU, at o julgamento final deste mandado de
segurana. Ante o exposto, defiro o pedido de medida liminar, para suspender os efeitos
da deciso proferida pelo Tribunal de Contas da Unio (Acrdo n 39/2006) no processo
TC n 008.210/2004-7 (Relatrio de Auditoria). (STF. MS n 25.888-MC/DF. Rel. Min. Gilmar
Mendes. DJ, 29 mar. 2006)

Vale destacar que o TCU, mesmo com a interposio de pedido de reexame pela
Petrobras contra a Deciso n 663/2002 - Plenrio, manteve o entendimento de que:

1. O TCU possui competncia para declarar, em concreto, a inconstitucionalidade de atos


normativos e demais atos do poder pblico.
2. A Petrobras est sujeita, at o advento da lei a que se refere o art. 173, 1, inciso I da
Constituio Federal, Lei n 8.666/1993, em face da inconstitucionalidade do Decreto
n 2.745/1998. (TCU. Deciso n 560/2010, Plenrio. Rel. Min. Augusto Nardes. DOU, 26
mar. 2010)

Alis, o entendimento por parte do TCU em relao inconstitucionalidade dos


referidos dispositivos no se alterou a respeito da matria:

9.3. reiterar o entendimento deste Tribunal no sentido de que at que seja regulamentado
o art. 173, 1, da Constituio Federal de 1988, aplica-se Petrobras a Lei n 8.666/1993;
9.4. reiterar o entendimento deste Tribunal quanto inconstitucionalidade do art. 67
da Lei n 9.478/1997 e do Decreto n 2.745/1998, consoante pacfica jurisprudncia desta
Corte. (TCU. Acrdo n 2.811/2012, Plenrio. Rel. Min. Aroldo Cedraz. DOU, 26 out. 2012)

Alm da discusso relativa Petrobras, vale destacar a situao das entidades do


sistema S (SESI, SENAI, SENAC etc.). O TCU entendeu, por no estarem includos
na lista de entidades enumeradas no pargrafo nico do art. 1 da Lei n 8.666/93, que os
servios sociais autnomos no esto sujeitos observncia dos estritos procedimentos
da Lei n 8.666/93, e sim aos seus regulamentos prprios devidamente publicados
(TCU. Deciso n 907/97, Plenrio. Rel. Min. Lincoln Magalhes da Rocha. DOU,
26 dez. 1997), que devero estar em consonncia com os princpios estabelecido no
art. 37 da Constituio Federal.

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2.3.3 Pontos positivos e necessidade de aprimoramento


Apesar de algumas crticas dirigidas lei de licitaes, inegvel que diversas
boas prticas esto assentes nesse normativo, como, por exemplo, a necessidade de
projeto bsico e a precisa definio do objeto a ser licitado, a exigncia de oramento
referencial da Administrao detalhado em planilhas, a regra do parcelamento para
contratao e a obrigatoriedade de critrios de aceitabilidade de preo unitrio e global
na avaliao das propostas.
Considerando que essas boas prticas esto em absoluta consonncia com o
princpio da eficincia, recomendvel que sejam utilizadas em qualquer processo
de contratao, pblico ou privado, at mesmo porque garantem a confiabilidade de
execuo do empreendimento. Por esse motivo, mesmo para os gestores de rgos
e entidades que no esto obrigados a seguir o estrito teor da Lei n 8.666/93, vale a
maioria das recomendaes presentes nesta publicao.
No obstante, inegvel que alguns ajustes em aspectos formais estabelecidos pela
lei em comento podero ser feitos para o aprimoramento do processo de contratao.
Como exemplo, pode-se citar a inverso das fases de habilitao e avaliao das
propostas. Atualmente, so analisados os requisitos de habilitao de todos os concor
rentes em primeiro lugar para, somente aps, serem estudadas as propostas de preos.
Procedimento mais clere, a exemplo do que se faz com o prego e o Regime Diferenciado
de Contrataes Pblicas (RDC), seria verificar de plano os preos apresentados e
concentrar a anlise na habilitao apenas do primeiro colocado.
O Congresso Nacional vem avaliando as medidas necessrias para o aprimo
ramento da Lei n 8.666/93, porm, em ritmo lento. Vale lembrar que, em 21 de junho
de 2013, a referida lei completou 20 anos de existncia.
Diversas so as iniciativas pensadas, como o Projeto de Lei da Cmara (PL)
n 32, de 2007 (n 7.709, de 2007, no Senado Federal) que, em novembro de 2008,
encontrava-se aprovado na Comisso de Assuntos Econmicos, aguardando apreciao
pelo Plenrio e o PL Cmara n 5.970/2013, recentemente apresentado, apensado ao
PL n 1.292/2005.
No Senado, ao final de 2013, tambm foi aprovado por comisso temporria
criada para tratar do assunto um novo texto. A Relatora, Senadora Katia Abreu, resume
as linhas gerais da proposta em seu parecer:

Em relao ao projeto ora oferecido, importante salientar que o seu exame forou
consideraes que ultrapassaram os limites da Lei n 8.666, de 1993.
Nesse sentido, o projeto pretende substituir no apenas a Lei n 8.666, de 1993, mas
tambm a Lei n 10.520/2002, que instituiu o prego, e a Lei n 12.462/2011, que instituiu
o Regime Diferenciado de Contrataes Pblicas (RDC). Pelas suas caractersticas muito
especficas, no pretendeu, entretanto, adentrar no mrito das questes atinentes s
Concesses, moldadas pela Lei n 8.987, de 1995, s Parcerias Pblico-Privadas, ditadas
pela Lei n 11.079, de 2004, e nem mesmo s licitaes de publicidade e de produtos de
defesa, reguladas pela Lei n 12.232, de 2010, e pela Lei n 12.598, 2012, respectivamente.
Reconhecidos os xitos da legislao vigente, no faria sentido a simples substituio de
suas clusulas por regramento inteiramente novo. Por isso, em grande medida, o projeto
pode ser entendido como uma proposta de compilao dos diplomas legais citados,
acrescida de inovaes.

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Alis, o RDC (Lei n 12.462/11), concebido inicialmente para a Copa do Mundo


e Olimpadas, acabou por aprovar rapidamente as novas diretrizes para licitaes de
vrios outros grupos de obras. A situao interessante: ao invs de um novo texto
legal que regulamente a matria, o legislador vem optando por ampliar os objetos que
podem ser contratados com base no RDC.

2.4 Plano Plurianual (PPA)


Consoante o art. 165, 1, da Constituio Federal, o Plano Plurianual, aprovado
por lei de iniciativa do Poder Executivo, tem como finalidade estabelecer de forma
regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica federal para
as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de
durao continuada.
A lei, com periodicidade quadrienal, procura normatizar o planejamento de
mdio prazo das aes do Governo, visto que cabe ao Estado exercer as funes de
fiscalizao, incentivo e planejamento,7 sendo este determinante para o setor pblico
e indicativo para o setor privado. Nenhuma obra poder ser iniciada caso o produto
esperado no estiver contemplado nas metas estabelecidas no Plano Plurianual (art.
7, 2, IV, Lei n 8.666/93).

2.5 Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO)


Nos termos do art. 165, 2, da Constituio Federal, a Lei de Diretrizes Ora
mentrias compreender as metas e prioridades da administrao pblica federal,
incluindo as despesas de capital para o exerccio financeiro subseqente, orientar a
elaborao da lei oramentria anual, dispor sobre as alteraes na legislao tributria
e estabelecer a poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de fomento.
O projeto de lei de diretrizes oramentrias da Unio submetido anualmente
ao Congresso Nacional pelo Poder Executivo e tem previso para aprovao at a data
de 30 de junho,8 caso contrrio, a sesso legislativa ser interrompida apenas aps a
sua aprovao.
Nos ltimos anos, as LDOs9 tinham apresentado diversos comandos para a
execuo de obras pblicas patrocinadas com recursos federais, como, por exemplo:
- Regras para cadastramento de contratos e convnios recursos federais no
Sistema Integrado de Administrao de Servios Gerais (Siasg);
- Critrios de aceitabilidade de custos unitrios de obras e servios;
- Conceito de indcio de irregularidade grave que justifica a paralisao do fluxo
de recursos oramentrios;
- Metodologia de controle externo desenvolvida pelo Congresso Nacional e
Tribunal de Contas da Unio para a fiscalizao de obras pblicas;

7
Ver art. 174 da Constituio Federal.
8
Ver art. 57, 2, da Constituio Federal.
9
Diante da periodicidade anual da LDO, consultar a lei especfica vlida para cada exerccio. Para 2015, a LDO
a Lei n 13.080/2015.

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- Definio de procedimentos para bloqueio e desbloqueio de dotaes oramen


trias relativas a empreendimentos que apresentam indcios de irregularidades
graves.
Entretanto, conforme ser detalhado no item 7.2.3.1 deste livro, o texto aprovado
pelo Congresso Nacional para a LDO de 2015 (Lei n 13.080/15) abordou a questo afeta
a custos de obras pblicas de forma resumida em relao s leis afetas aos exerccios
anteriores e acabou sendo vetado na integralidade pela Presidente da Repblica por
ocasio da sano, com base nos seguintes argumentos:

Os critrios para a elaborao do oramento de referncia de obras e servios de engenharia


transcendem um exerccio financeiro e por isso j esto disciplinados pelo Decreto n
7.983, de 08 de abril de 2013, que assegura a necessria segurana jurdica sobre as regras
a serem aplicadas. Alm disso, a redao proposta no contempla especificidades previstas
no Decreto, como as regras para empreitada a preo global e o Regime Diferenciado de
Contratao RDC, podendo gerar insegurana jurdica.

Tendo em vista que cada ente poltico aprova sua lei de diretrizes oramentrias
anual, as obras financiadas apenas com recursos estaduais ou municipais seguem os
comandos contidos nas leis aprovadas no mbito de cada ente.

2.6 Lei Oramentria Anual (LOA)


A Lei Oramentria Anual10 tem como finalidade aprovar a previso da receita
e a fixao da despesa relativas a cada exerccio financeiro. Nos termos do art. 165, 5,
da Constituio Federal, compreender:
I - o oramento fiscal referente aos Poderes da Unio, seus fundos, rgos e
entidades da administrao direta e indireta, inclusive fundaes institudas
e mantidas pelo Poder Pblico;
II - o oramento de investimento das empresas em que a Unio, direta ou
indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;
III - o oramento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e rgos
a ela vinculados, da administrao direta ou indireta, bem como os fundos
e fundaes institudos e mantidos pelo Poder Pblico.
Os oramentos previstos nos incisos I e II devero estar compatibilizados com o
plano plurianual e tero entre suas funes a de reduzir desigualdades inter-regionais,
segundo critrio populacional.11
Em suma, investimentos em obras pblicas s podero ser realizados caso
contemplados na Lei Oramentria Anual (art. 7, 2, III, Lei n 8.666/93). Contudo,
importante lembrar que a referida lei apenas autoriza o limite da execuo da despesa,
ou seja, a critrio do rgo ou entidade gestor, valores inferiores aos aprovados podero
ser executados. Alm disso, o Poder Executivo pode, por meio de decreto, estabelecer
contingenciamento para valores aprovados pela Lei Oramentria, o que limita o valor
da execuo dos investimentos autorizados.

10
Ver art. 165, 8, da Constituio Federal.
11
Ver art. 165, 7, da Constituio Federal.

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2.7 Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF)


A Lei Complementar n 101/2000 (LRF) estabeleceu normas de finanas pblicas
voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal. Definiu importante marco ao limitar
despesas governamentais relativas a pessoal e dvida pblica e ainda ao determinar
que fossem criadas metas para controlar receitas e despesas.
Tambm exigiu dos gestores pblicos a anlise sistmica dos investimentos a ser
realizada para horizonte mnimo de trs anos, fixando, em seu art. 16, a necessidade
de que a criao, expanso ou aperfeioamento de ao governamental que acarrete
aumento da despesa seja acompanhada de: I - estimativa do impacto oramentrio-
financeiro no exerccio em que deva entrar em vigor e nos dois subsequentes; declarao
do ordenador da despesa de que o aumento tem adequao oramentria e financeira
com a lei oramentria anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de
diretrizes oramentrias.
Alm disso, no art. 45, a LRF ressalta que os novos projetos s podero ser pro
postos aps adequadamente atendidos os em andamento e contempladas as despesas
de conservao do patrimnio pblico, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes
oramentrias.
Segundo Walton Alencar Rodrigues, a LRF o mais importante instrumento
j criado para estimular e assegurar o planejamento das finanas pblicas, alm
de possibilitar a transparncia dos registros e facilitar o controle, tanto dos rgos
competentes, quanto pela prpria sociedade, em benefcio desta e das geraes futuras.12

2.8 Lei do Prego


A Lei n 10.520/02, resultante da converso das medidas provisrias n 2.026 e
n 2.182 autorizou a implementao de uma nova modalidade de licitao que possibilita
maior celeridade no procedimento de contratao para bens e servios comuns,
entendidos como aqueles cujos padres de desempenho e qualidade possam ser
objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificaes usuais no mercado
(art. 1, pargrafo nico).
A referida lei traz duas importantes inovaes em relao s demais modalidades
previstas na Lei n 8.666/93:
a) autoriza a inverso de fases da licitao, ou seja, analisa-se primeiramente as
propostas e a habilitao da vencedora verificada posteriormente, evitando-se
amplo trabalho de avaliao da habilitao de todas as empresas participantes,
bem assim o elevado nmero de recursos interpostos;
b) divide a fase de julgamento em duas etapas: a primeira, com a abertura de todas
as propostas e ordenao de acordo com os preos ofertados; e a segunda, na
qual os proponentes com propostas superiores tm a possibilidade de ofertar
novos valores at que a Administrao obtenha o menor preo.
Vale destacar a existncia de dois tipos de prego: o presencial e o eletrnico:
no primeiro, os licitantes encontram-se fisicamente presentes no momento dos lances,

12
RODRIGUES. Tribunal de Contas da Unio, Lei de Responsabilidade Fiscal e municpios. Revista do Tribunal de
Contas da Unio, p. 16.

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enquanto no ltimo, os lances so ofertados por meio de sistemas via internet. Esses
tipos de prego foram regulamentados pelos decretos federais n 3.555/00 e n 5.450/05,
respectivamente.
Em seu art. 9, a Lei n 10.520/02 estabelece que aplicam-se subsidiariamente,
para a modalidade de prego, as normas da Lei n 8.666, de 21 de junho de 1993.

2.9 Leis e resolues relativas profisso de engenheiro e arquiteto


Existem diversas lei relacionadas ao exerccio da engenharia e arquitetura, dentre
as quais pode-se destacar:
- Lei n 5.194/66 Regula o exerccio das profisses de engenheiro, arquiteto e
d outras providncias;
- Lei n 6.496/77 Institui a Anotao de Responsabilidade Tcnica na prestao
de servios de engenharia, de arquitetura e agronomia;
- Lei n 12.378/10 Regulamenta o exerccio da Arquitetura e Urbanismo; cria o
Conselho de Arquitetura e Urbanismo do Brasil (CAU/BR) e os Conselhos de
Arquitetura e Urbanismo dos Estados e do Distrito Federal (CAUs).
Alm da legislao especfica, o Conselho Federal de Engenharia e Arquitetura
(Confea) aprova diversas resolues com o objetivo de regulamentar matria de sua
competncia:
- Resoluo n 221/74 Dispe sobre o acompanhamento pelo autor ou coautores
do projeto de execuo da obra respectiva.
- Resoluo n 361/91 Dispe sobre a conceituao de projeto bsico em
consultoria de engenharia e arquitetura.
- Resoluo n 413/97 Dispe sobre o visto em registro de pessoa jurdica.
- Resoluo n 1.048/13 Consolida as reas de atuao, as atribuies e as ativi
dades profissionais relacionadas nas leis, nos decretos-lei e nos decretos que
regulamentam as profisses de nvel superior abrangidas pelo Sistema Confea/
Crea.
- Resoluo n 1.025/09 Dispe sobre a Anotao de Responsabilidade Tcnica
e o Acervo Tcnico Profissional.

2.10 Lei das micro e pequenas empresas


A Lei Complementar n 123/06, alterada pela Lei Complementar n 139/2011,
instituiu o Estatuto Nacional da Microempresa e da Empresa de Pequeno Porte,13 com o
objetivo de definir regras que objetivam beneficiar a criao, estruturao e manuteno
dessas empresas por meio de condies especiais de tratamento e recolhimento de

13
Art. 3, LC n 123. Para os efeitos desta Lei Complementar, consideram-se microempresas ou empresas de
pequeno porte a sociedade empresria, a sociedade simples, a empresa individual de responsabilidade limitada
e o empresrio a que se refere o art. 966 da Lei n 10.406, de 10 de janeiro de 2002 (Cdigo Civil), devidamente
registrados no Registro de Empresas Mercantis ou no Registro Civil de Pessoas Jurdicas, conforme o caso,
desde que:
I - no caso da microempresa, aufira, em cada ano-calendrio, receita bruta igual ou inferior a R$360.000,00; e
II - no caso da empresa de pequeno porte, aufira, em cada ano-calendrio, receita bruta superior a R$360.000,00
e igual ou inferior a R$3.600.000,00.

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tributos (simples nacional), alm de fornecer vantagens especficas na participao de


procedimentos licitatrios pblicos, previstas nos artigos 42 a 49, como, por exemplo:
a) exigncia de comprovao de regularidade fiscal das microempresas e
empresas de pequeno porte somente para efeito de assinatura do contrato;
b) havendo alguma restrio na comprovao da regularidade fiscal, ser asse
gurado o prazo de dois dias teis, cujo termo inicial corresponder ao momento
em que o proponente for declarado o vencedor do certame, prorrogvel por
igual perodo, a critrio da Administrao Pblica, para a regularizao da
documentao, pagamento ou parcelamento do dbito, e emisso de eventuais
certides negativas ou positivas com efeito de certido negativa;
c) preferncia de contratao em casos de empate, assim considerados: situaes
em que as propostas apresentadas pelas microempresas e empresas de pequeno
porte sejam iguais ou at 10% superiores proposta mais bem classificada; e,
na modalidade de prego, o intervalo percentual estabelecido for de at 5%
superior ao melhor preo;
d) possibilidade de emisso de cdula de crdito microempresarial nas situaes
em que detenham direitos creditrios decorrentes de empenhos liquidados
por rgos e entidades da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpio no
pagos em at 30 dias contados da data de liquidao;
e) viabilidade de, nas contrataes pblicas da Unio, dos Estados e dos Muni
cpios, ser concedido tratamento diferenciado e simplificado objetivando
a promoo do desenvolvimento econmico e social no mbito municipal
e regional, a ampliao da eficincia das polticas pblicas e o incentivo
inovao tecnolgica, desde que previsto e regulamentado na legislao do
respectivo ente.14
Em face de todas essas prerrogativas concedidas, o TCU tem se manifestado pela
inabilitao para participar de licitao no mbito da Administrao Pblica Federal de
licitantes que se beneficiem indevidamente da condio de empresa de pequeno porte,
com consequente obteno de tratamento favorecido nos certames:

7. preciso ter em vista que a referida lei, por excepcionar os princpios constitucionais
e legais da licitao, da isonomia e da livre competio entre as empresas, tem aplicao
bastante restrita ao real universo de pequenos empreendimentos que necessitam da
proteo do Estado em seus anos iniciais de existncia. Incorre, sem dvida, em falha
gravssima quem tenta se valer de suas disposies excepcionais para obter vantagens
sobre seus competidores em licitaes pblicas. No por outro motivo, esta Corte de

14
Art. 48 da LC n 123: Para o cumprimento do disposto no art. 47 desta Lei Complementar, a administrao
pblica poder realizar processo licitatrio:
I - destinado exclusivamente participao de microempresas e empresas de pequeno porte nas contrataes
cujo valor seja de at R$80.000,00 (oitenta mil reais);
II - em que seja exigida dos licitantes a subcontratao de microempresa ou de empresa de pequeno porte, desde
que o percentual mximo do objeto a ser subcontratado no exceda a 30% (trinta por cento) do total licitado;
III - em que se estabelea cota de at 25% (vinte e cinco por cento) do objeto para a contratao de microempresas
e empresas de pequeno porte, em certames para a aquisio de bens e servios de natureza divisvel.
1 O valor licitado por meio do disposto neste artigo no poder exceder a 25% (vinte e cinco por cento) do total
licitado em cada ano civil.
2 Na hiptese do inciso II do caput deste artigo, os empenhos e pagamentos do rgo ou entidade da
administrao pblica podero ser destinados diretamente s microempresas e empresas de pequeno porte
subcontratadas.

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52 OBRAS PBLICAS LICITAO, CONTRATAO, FISCALIZAO E UTILIZAO

Contas tem sido severa na punio de empresas flagradas em desacordo com o verdadeiro
esprito da lei de proteo das EPPs. Apenas para ilustrar, cito os Acrdos 588/2011,
744/2011, 1.137/2011, 1.439/2011 e 1.589/2011, todos do Plenrio, este ltimo proferido
em sede de recurso.
8. Por essas razes, o argumento principal da recorrente relativamente ao sigilo fiscal no
pode ser acolhido, data venia, assim como todos os demais argumentos, a maioria dos quais
j apresentados na fase de julgamento inicial, so tambm insuficientes para alterao
da deliberao recorrida. Para essas alegaes, considero suficientes as contrarrazes
expendidas pela Serur, incorporando-as a este voto como se dele fizessem parte.
9. Acrescentaria apenas que, para muitas dessas alegaes, especialmente a concernente
falta de razoabilidade e de proporcionalidade da pena de inidoneidade, a relativamente
curta pena de inidoneidade aplicada amolda-se perfeio s circunstncias do processo
e sua condio de empresa recm-sada da condio de EPP, como, alis, bem declarou
o Sr. Relator a quo, eminente Ministro Jos Jorge. (TCU. Acrdo n 1.782/2012, Plenrio.
Rel. Min. Augusto Nardes. DOU, 13 jul. 2012)

2.11 Regime Diferenciado de Contrataes Pblicas (Lei n 12.462/2011


e Decretos n 7.581/2011 e n 8.080/2013)
O Regime Diferenciado de Contrataes (RDC) foi aprovado, inicialmente, para
otimizar as licitaes e contratos necessrios realizao:

I - dos Jogos Olmpicos e Paraolmpicos de 2016, constantes da Carteira de Projetos


Olmpicos a ser definida pela Autoridade Pblica Olmpica (APO); e
II - da Copa das Confederaes da Federao Internacional de Futebol Associao Fifa
2013 e da Copa do Mundo Fifa 2014, definidos pelo Grupo Executivo Gecopa 2014 do
Comit Gestor institudo para definir, aprovar e supervisionar as aes previstas no Plano
Estratgico das Aes do Governo Brasileiro para a realizao da Copa do Mundo Fifa
2014 CGCOPA 2014, restringindo-se, no caso de obras pblicas, s constantes da matriz
de responsabilidades celebrada entre a Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios;
III - de obras de infraestrutura e de contratao de servios para os aeroportos das capitais
dos Estados da Federao distantes at 350 km (trezentos e cinquenta quilmetros) das
cidades sedes dos mundiais referidos nos incisos I e II. (art. 1, Lei n 12.462/2011)

Posteriormente, teve sua abrangncia ampliada para a contratao das aes


integrantes do Programa de Acelerao do Crescimento PAC (art. 1, IV, da Lei
n 12.462/2011, includo pela Lei n 12.688/2012); das obras e servios de engenharia
no mbito do Sistema nico de Sade SUS (art. 1, V, da Lei n 12.462/2011, includo
pela Lei n 12.745/2012); das obras e servios de engenharia no mbito dos sistemas
pblicos de ensino (art. 1, 3, da Lei n 12.462/2011, includo pela Lei n 12.722/2012).
Recentemente, o legislador aceitou mais trs hipteses de utilizao desse regime:
a) modernizao, construo, ampliao ou reforma de aerdromos pblicos (art.
63-A da Lei n 12.462/2012, includo pela Lei n 12.833/2013);
b) contratao de todas as aes relacionadas reforma, modernizao, ampliao
ou construo de unidades armazenadoras prprias destinadas s atividades
de guarda e conservao de produtos agropecurios em ambiente natura pela
Companhia Nacional de Abastecimento CONAB (Lei n 12.873/2013); e

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CAPTULO 2
LEIS E NORMATIVOS APLICVEIS
53

c) obras e servios de engenharia para construo, ampliao e reforma de


estabelecimentos penais e unidades de atendimento socioeducativo (MP
n 630, de 24.12.2013).
Traz interessantes inovaes que sero apresentadas em detalhes no Captulo 15
deste livro, como: possibilidade de inverso de fases da licitao com a avaliao de
preos antes da anlise da habilitao; insero de novo regime de execuo denominado
contratao integrada, no qual permite-se a contratao do projeto bsico em conjunto
com a execuo da obra; utilizao de forma eletrnica e lances sucessivos de preos por
parte dos concorrentes; e manuteno do sigilo do oramento-base da Administrao
at o recebimento das propostas.
O Decreto n 7.581/2011, com ajustes promovidos pelo Decreto n 8.080/2013,
regulamenta diversos comandos do RDC e apresenta com maior nvel de detalhe
questes afetas a habilitao, avaliao de preos, sistema de registro de preos e catlogo
eletrnico de padronizao.
No final de 2013, houve a publicao da Medida Provisria n 630, convertida
em Lei n 12.980/2014, que promoveu ajustes nos critrios de julgamento da contratao
integrada, conforme ser explicado no item 15.2.2 deste livro.

2.12 Decreto n 7.983/2013


O Decreto n 7.983/2013 estabeleceu regras e critrios a serem observados por
rgos e entidades da administrao pblica federal para a elaborao do oramento de
referncia de obras e servios de engenharia, contratados e executados com recursos dos
oramentos da Unio. Nada mais fez do que incorporar os comandos de oramentao
contidos nas sucessivas leis de diretrizes oramentrias.
uma boa iniciativa no intuito de padronizar a metodologia para elaborao
do oramento de referncia para licitaes pblicas e estabelecer parmetros para o
controle da aplicao dos recursos federais.
Com o veto da Presidente da Repblica ao artigo que tratava de oramentao
de obras pela Lei de Diretrizes Oramentrias para 2015 (Lei n 13.080/2015), o Decreto
n 7.983/2013 teve sua importncia ampliada por ser o dispositivo regulamentador do
tema, sem limites legais.

2.13 Decreto n 6.170/2007 e Instruo Normativa (IN) n 01/97 STN


Parcela significativa de obras executadas por Estados e Municpios tem aporte
de recursos federais. O mecanismo utilizado para a descentralizao de recursos
o convnio, definido como o instrumento que disciplina a transferncia de recursos
pblicos e tenha como partcipe rgo da administrao pblica federal direta,
autrquica ou fundacional, empresa pblica ou sociedade de economia mista que
estejam gerindo recursos dos oramentos da Unio, visando execuo de programas
de trabalho, projeto/atividade ou evento de interesse recproco, em regime de mtua
cooperao.
Os convnios celebrados at a data de 14.04.2008 devem atender aos comandos
da IN n 01/97 STN. A partir dessa data, o gerenciamento dos repasses passa a ser
regrado pelo Decreto n 6.170/2007 (com alteraes feitas pelos decretos n 6.329/07,

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CLUDIO SARIAN ALTOUNIAN
54 OBRAS PBLICAS LICITAO, CONTRATAO, FISCALIZAO E UTILIZAO

n 6.428/08, n 6.497/08, n 7.568/11 e n 8.180/13) e pela Portaria Interministerial n 127,


de 29.5.2008, dos Ministrios do Planejamento, Oramento e Gesto, da Fazenda e do
Controle e da Transparncia.
Esses normativos regulamentam os procedimentos a serem observados para a
execuo dessas obras, desde os requisitos para a celebrao do convnio at a prestao
de contas. A no observncia de seus comandos poder ensejar a instaurao de tomada
de contas especial contra os responsveis a fim de que os recursos malversados sejam
restitudos aos cofres pblicos.

2.14 Instruo Normativa n 2/2008 SLTI/MPOG e Instruo


Normativa n 1/2010 SLTI/MPOG
A Instruo Normativa n 2/2008 da Secretaria de Logstica e Tecnologia da
Informao do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (IN n 2 SLTI) dispe
sobre regras e diretrizes para a contratao de servios, continuados ou no, por rgos
ou entidades integrantes do Sistema de Servios Gerais (SISG).
Apesar de no ser obrigatria para toda a Administrao Pblica, traz inte
ressantes conceitos a serem observados na contratao de servios, inclusive os de
engenharia, como:
a) Vedao de atividades que possam gerar vnculo de subordinao dos funcio
nrios de empresas contratadas com a Administrao;
b) Definies relativas a preo e avaliao das propostas;
c) Regras para contratao de servio de natureza intelectual;
d) Preferncia de contratao por execuo indireta;
e) Mensurao de servios por resultado e no por hora.
J a IN n 1/2010 SLTI dispe sobre os critrios de sustentabilidade ambiental na
aquisio de bens, contratao de servios ou obras pela Administrao Pblica Federal
direta, autrquica e fundacional. Em seu art. 4, fica estabelecido que nos termos do
art. 12 da Lei n 8.666, de 1993, as especificaes e demais exigncias do projeto bsico
ou executivo, para contratao de obras e servios de engenharia, devem ser elaborados
visando economia da manuteno e operacionalizao da edificao, a reduo do
consumo de energia e gua, bem como a utilizao de tecnologias e materiais que
reduzam o impacto ambiental.

2.15 Resolues Conama


A conscientizao da sociedade a respeito da importncia do desenvolvimento
sustentvel tem aumentado de forma significativa nos ltimos anos. Toda execuo
de obra que cause impacto ambiental s pode ser desenvolvida de acordo com os
normativos aprovados pelos rgos ambientais competentes.
A Resoluo Conama n 237/97, em seus artigos 4 a 6, define as competncias
do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (Ibama)
e dos rgos estaduais ou municipais ambientais, com fulcro na predominncia do
interesse dos entes federativos.

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CAPTULO 2
LEIS E NORMATIVOS APLICVEIS
55

Outras questes relevantes so tratadas por resolues do Conama, como, por


exemplo, definies, responsabilidades, critrios bsicos e diretrizes gerais para uso e
implementao da Avaliao de Impacto Ambiental (Resoluo n 01/86) e reviso de
procedimentos e critrios utilizados pelo Sistema de Licenciamento Ambiental institudo
pela Poltica Nacional de Meio Ambiente (Resoluo n 237/97).

2.16 Smulas e decises dos tribunais superiores


Apesar da amplitude e do detalhamento da lei de licitaes, bem assim de todo
o conjunto normativo j apresentado, existem diversas matrias controversas quando
da aplicao da legislao no caso concreto. Por esse motivo, ganham relevncia as
deliberaes do Tribunal de Contas da Unio, corte administrativa, e do Superior Tri
bunal de Justia, rgo que detm atribuio constitucional para dirimir controvrsias
atinentes interpretao de lei federal, em face da farta jurisprudncia existente e do
significativo universo de casos concretos j tratados. Recentemente, o TCU aprovou um
conjunto de smulas importantes no trato do tema obras pblicas, todas relacionadas
no texto desta publicao.
A propsito, cabe lembrar que as Decises do Tribunal de Contas da Unio,
relativas aplicao de normas gerais de licitao, sobre as quais cabe privativamente
Unio legislar, devem ser acatadas pelos administradores dos Poderes da Unio, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municpios (TCU. Smula n 222. DOU, 03 jan. 1995).

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CAPTULO 3

ETAPAS DE CONTRATAO DO EMPREENDIMENTO


VISO GERAL

Sumrio: 3.1 Consideraes iniciais 3.2 Fase preliminar licitao 3.3 Fase interna da licitao
3.3.1 Projeto bsico 3.3.2 Licenciamento ambiental 3.3.3 Preparao do edital ou convite
3.3.4 Projeto executivo 3.4 Fase externa da licitao 3.5 Fase contratual 3.5.1 Assinatura
do contrato e ordem de servio 3.5.2 Fiscalizao da execuo da obra 3.5.3 Recebimento da
obra 3.6 Fase posterior contratao 3.7 Consideraes finais

3.1 Consideraes iniciais


O objetivo deste captulo fornecer uma viso sistmica e resumida das principais
etapas que integram a contratao de empreendimento pblico. Toda percepo a
respeito da importncia de cada fase de uma obra requer conhecimento bsico sobre
os custos dos servios que a compem. Por esse motivo, aps o apanhado geral de que
se trata, os captulos seguintes estaro focados nos principais conceitos de oramento,
para, em seguida, serem aprofundados os temas inerentes a cada uma dessas etapas.
A concluso de uma obra evento que depende do bom gerenciamento de di
versas etapas intermedirias. Por isso, necessria a participao de profissionais que
detenham conhecimento tcnico suficiente para a administrao de cada uma delas.
A materializao do empreendimento se inicia com estudo de concepo que
considere todas as variveis envolvidas, como a comparao em relao a outras
alternativas de investimento, a viabilidade tcnica e econmica, as estimativas de custos,
os recursos disponveis e a elaborao de anteprojetos.
Apenas com respostas satisfatrias obtidas na fase inicial, deve o empreendedor
avanar na realizao de estudos mais detalhados, como projeto bsico ou executivo,
a fim de definir com clareza os parmetros de contratao da obra. Da mesma
forma, somente aps a posse de elementos que caracterizem o objeto com preciso, o
empreendedor deve buscar a empresa que executar os servios.
A explicao para o cumprimento ordenado dessas etapas simples. Basicamente
se resume ao fato de que quanto menos preciso for o conjunto de informaes para se
avanar de fase, maior o risco de prejuzos ao proprietrio da obra.

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58 OBRAS PBLICAS LICITAO, CONTRATAO, FISCALIZAO E UTILIZAO

Por exemplo, a ausncia de um estudo preliminar que justifique a elaborao de


projeto bsico pode levar concluso futura de que a confeco deste no deveria ter
sido contratada, por fora da inviabilidade econmica e, consequentemente, que todo
o valor despendido nesse projeto foi desperdiado. Na mesma linha, a contratao de
uma obra sem projeto bsico adequado poder ocasionar expressivo nmero de servios
a serem refeitos, alm de novos servios antes no previstos com preos elevados, o
que se traduzir em maiores custos ou dano ao errio.
A lgica at aqui apresentada vale para qualquer tipo de empreendimento,
pblico ou privado. A diferena que para o pblico, todas as etapas, com as devidas
exigncias, esto disciplinadas por comandos legais, principalmente a lei de licitaes
e contratos (Lei n 8.666/93).
O art. 2 da referida lei estabelece como regra para a contratao de obras, servios,
inclusive de publicidade, compras, alienaes, concesses, permisses e locaes da
Administrao Pblica, a realizao de licitao pblica. Apenas casos especiais, cujas
hipteses esto previstas na prpria lei, constituem exceo regra.
A principal razo desse comando possibilitar, por meio do princpio cons
titucional da isonomia, a obteno de maior nmero de propostas mediante a ampliao
do universo concorrencial e, em consequncia, a seleo daquela mais vantajosa para
a Administrao Pblica.
Para facilitar a contextualizao das etapas da contratao, o processo licitatrio
costuma ser dividido em duas fases, a interna e a externa. A primeira delas desenvolvida
pela Administrao at a publicao do edital ou entrega do convite, enquanto a segunda
fase se inicia partir da e termina com a contratao do empreendimento.
No se deve esquecer, contudo, da fase preliminar em que, como mencionado,
so desenvolvidos os estudos que indicam a viabilidade do incio da licitao.
A fase contratual est compreendida entre a assinatura do contrato e o recebimento
definitivo do objeto. Aps o recebimento, surge a fase posterior contratao, no
menos importante das demais, na qual devem ser adotados todos os cuidados para
que o empreendimento se mantenha nas condies de operao previstas em projeto.
Em face dessa diviso, so apresentadas a seguir as principais caractersticas de
cada fase: preliminar, interna e externa da licitao, contratual, e posterior contratao,
consoante ilustra a FIGURA 3.a.

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CAPTULO 3
ETAPAS DE CONTRATAO DO EMPREENDIMENTO VISO GERAL
59

FIGURA 3.a - Estrutura das fases envolvidas no processo de licitao, contratao e utilizao do empreen
dimento, com referncia aos captulos em que cada matria ser tratada

3.2 Fase preliminar licitao


comum o pensamento de que o incio do empreendimento se d com a execuo
do projeto bsico. Contudo, essa no a melhor linha de raciocnio, em face da existn
cia de fases precedentes, conforme esclarece o art. 2 da Resoluo n 361/91 (Confea):
o projeto bsico uma fase perfeitamente definida de um conjunto mais abrangente
de estudos e projetos, precedido por estudos preliminares, anteprojeto, estudos de
viabilidade tcnica, econmica e avaliao de impacto ambiental, e sucedido pela fase
de projeto executivo ou detalhamento.
Tambm comum pergunta relativa utilidade de tantos estudos. A questo
primordial est atrelada ao fator custo. Estudos iniciais, apesar de menos precisos,
tm custos significativamente menores que os posteriores; na medida em que etapas

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60 OBRAS PBLICAS LICITAO, CONTRATAO, FISCALIZAO E UTILIZAO

evoluem, maior o aporte de capital. Dessa forma, para evitar o desperdcio de recursos
em fases posteriores, fundamental que se avalie de antemo a convenincia econmica
de cada investimento por meio de estudos preliminares.
O primeiro passo para qualquer empreendedor na rea de obras definir um
programa de necessidades, tendo em mente os recursos disponveis. importante que
se tenha o universo potencial de obras a serem executadas, acompanhado do benefcio
esperado e da estimativa de custos para cada projeto. A deciso nessa fase tem forte
componente poltico, visto que esto sendo analisadas alternativas de investimento
em setores distintos. O objetivo que sejam eliminadas alternativas inviveis sob o
aspecto tcnico, econmico ou social e priorizados os empreendimentos que melhor
se mostrarem oportunos e convenientes.
No pode deixar de ser mencionada a importncia de que o plano de investimentos
em obras esteja compatvel com o Plano Estratgico da Instituio processo que
contempla a formulao de objetivos e programas de ao no mdio e longo prazo,
com base nas condies internas e externas da organizao. A propsito, a Resoluo
n 114 CNJ,15 que trata do planejamento, execuo e monitoramento de obras no Poder
Judicirio, estabelece em seu art. 2 que os tribunais elaboraro o plano de obras a
partir de seu programa de necessidades, de seu planejamento estratgico e das diretrizes
estabelecidas pelo Conselho Nacional de Justia e que cada obra ter indicador de
prioridade obtido a partir de sistema de avaliao tcnica que contemple a estrutura
fsica do imvel ocupado e do atendimento s necessidades da atividade jurisdicional.
Definidas as prioridades, ser necessrio avaliar as opes de concepo e
respectivos estudos de viabilidade do empreendimento para a seleo daquela que
melhor atenda ao interesse pblico. Para cada alternativa, haver o estabelecimento dos
custos mdios, prazos de execuo e benefcios da implantao. Por vezes, alternativas
que importam em maiores investimentos so melhores diante dos benefcios alcanados.
Todos os aspectos devero ser observados: legal, econmico, social e ambiental.
Surge, ento, o anteprojeto, constitudo pela elaborao e representao tcnica
da soluo aprovada. Contempla a concepo da estrutura e instalaes em geral e os
principais componentes do projeto arquitetnico. Nesta fase, j possvel a melhor
definio do custo estruturado do empreendimento. Importa destacar que, com o
advento do RDC, o anteprojeto poder ser utilizado como base na licitao da obra
quando houver opo pelo regime de contratao integrada, conforme detalhamento
a ser feito no Captulo 15 deste livro.

3.3 Fase interna da licitao


Consoante art. 38 da Lei n 8.666/93, o procedimento da licitao ser iniciado
com a abertura de processo administrativo, devidamente autuado, protocolado e nume
rado, contendo a autorizao respectiva, a indicao sucinta de seu objeto e do recurso
prprio para a despesa, ao qual sero juntados oportunamente diversos documentos
previstos nos incisos do mencionado artigo.

15
BRASIL. Conselho Nacional de Justia. Resoluo n 114/2010. Braslia, 20 abr. 2010. DJe, 23 abr. 2010.

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CAPTULO 3
ETAPAS DE CONTRATAO DO EMPREENDIMENTO VISO GERAL
61

A fase interna da licitao compreende todos os atos praticados entre a abertura


do processo correspondente e a publicao do edital ou entrega da carta convite, ou
seja, elaborao de projeto bsico, obteno de licena ambiental e preparao do edital.
Nesta fase sero estabelecidos os requisitos da convocao. Vale lembrar que, por
ser procedimento interno, eventuais falhas podero ser facilmente corrigidas, visto que
no h terceiro interessado. Por esse motivo, todos os cuidados devero ser adotados
a fim de que sejam evitados problemas futuros.

3.3.1 Projeto bsico


O projeto bsico representa o conjunto de elementos necessrios e suficientes,
com nvel de preciso adequado, para caracterizar a obra ou servio, ou complexo de
obras ou servios objeto da licitao, elaborado com base nas indicaes dos estudos
tcnicos preliminares, que assegurem a viabilidade tcnica e o adequado tratamento
do impacto ambiental do empreendimento, e que possibilite a avaliao do custo da
obra e a definio dos mtodos e do prazo de execuo (art. 6, IX, da Lei n 8.666/93).
Sem dvida, a pea mais importante para a conduo da licitao, tanto que a
legislao estabelece como requisito para licitar a existncia desse documento. Falhas
graves na definio desse projeto traro enormes dificuldades ao gerenciamento das
obras sob os aspectos prazo, custo e qualidade.
Diversos questionamentos surgem em relao a qual seria o nvel de preciso
adequado estabelecido pela lei. Excelente parmetro est no art. 3, alnea f, da
Resoluo n 361/91 do Confea, que estabelece como caracterstica de um projeto bsico
a definio de quantidades e dos custos de servios e fornecimentos com preciso
compatvel com o tipo e porte da obra, de tal forma a ensejar a determinao do custo
global da obra com preciso de mais ou menos 15%.

3.3.2 Licenciamento ambiental


O processo de licenciamento ambiental no exigido para todos os empreen
dimentos. Os requisitos esto estabelecidos na Lei n 6.938/81, que dispe sobre a Poltica
Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulao e aplicao:

Art. 10. A construo, instalao, ampliao e funcionamento de estabelecimentos e


atividades utilizadoras de recursos ambientais, considerados efetiva e potencialmente
poluidores, bem como os capazes, sob qualquer forma, de causar degradao ambiental,
dependero de prvio licenciamento de rgo estadual competente, integrante do Sistema
Nacional do Meio Ambiente SISNAMA, e do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e
Recursos Naturais Renovveis IBAMA, em carter supletivo, sem prejuzo de outras
licenas exigveis [...].
4 Compete ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renovveis
IBAMA o licenciamento previsto no caput deste artigo, no caso de atividades e obras com
significativo impacto ambiental, de mbito nacional ou regional.

Em face da diretriz legal, percebe-se que as situaes em que haver a necessidade


do licenciamento ambiental devero ser avaliadas diante das peculiaridades do caso

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62 OBRAS PBLICAS LICITAO, CONTRATAO, FISCALIZAO E UTILIZAO

concreto. De qualquer modo, a Resoluo Conama n 237/97 relaciona, em seu Anexo


1, um grupo de atividades que devero estar submetidas ao referido processo.
Nesse sentido, a qualidade do projeto bsico est diretamente relacionada
preciso dos estudos ambientais, bem como ao fato de contemplar todas as medidas
mitigadoras exigidas. Por esse motivo, quando for o caso, o edital somente poder ser
publicado aps a existncia de licena prvia e de projeto bsico que atenda a todas as
determinaes formuladas pelo rgo ambiental competente.

3.3.3 Preparao do edital ou convite


Cabe aos representantes da Administrao definir os requisitos que sero inseridos
no edital ou convite, os quais no devem contrariar as normas e princpios estabelecidos
pela Lei n 8.666/93. Questes relativas ao projeto bsico, preos referenciais, critrios de
aceitabilidade de preos, requisitos para habilitao, previso de recursos oramentrios,
forma de execuo, modalidade de licitao, dentre outras, devem estar perfeitamente
estudadas e justificadas nos documentos relacionados com a licitao.
Alteraes aps a publicao do edital, via de regra, exigiro ampliao de prazos
para que os concorrentes procedam aos ajustes das propostas, o que poder ocasionar
uma srie de transtornos, como atrasos e recursos.

3.3.4 Projeto executivo


O projeto executivo representa o conjunto dos elementos necessrios e suficientes
execuo completa da obra, observadas as normas pertinentes da Associao Brasileira
de Normas Tcnicas (ABNT). Tem como peculiaridade a possibilidade prevista em lei
de ser desenvolvido concomitantemente com a execuo das obras e servios, desde
que assim autorizado pela Administrao.

3.4 Fase externa da licitao


Esta fase se inicia com a publicao do edital e termina com a assinatura do
contrato.
Com o ingresso de interessados no processo, todos que adquiriram o edital, a
Administrao dever estar atenta para o esclarecimento de possveis questes sus
citadas. A deteco de falhas nas diretrizes estabelecidas no instrumento convocatrio
e a constatao da necessidade de modificaes para as devidas correes exigem
que a Administrao reabra o prazo inicialmente fixado, consoante art. 21, 4, da Lei
n 8.666/93, e divulgue as alteraes pela mesma forma com que se deu o texto original,
exceto quando, inquestionavelmente, essas alteraes no afetarem a formulao das
propostas.
A Comisso de Licitao dever verificar, por meio de critrios objetivos, a
conformidade das propostas s exigncias estabelecidas no edital ou convite. Esse
procedimento envolve, habitualmente, dois estgios.
No primeiro deles, estudada a documentao de habilitao dos concorrentes
(jurdica, tcnica, econmico-financeira, fiscal, e prova de cumprimento no disposto

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CAPTULO 3
ETAPAS DE CONTRATAO DO EMPREENDIMENTO VISO GERAL
63

no inciso XXXIII do art. 7 da Constituio Federal). Aqueles que no atenderem aos


comandos fixados sero inabilitados.
No segundo estgio, restrito queles licitantes habilitados, so abertas as pro
postas e verificados o atendimento aos requisitos do edital e a adequao dos preos
fornecidos aos parmetros do mercado ou fixados por rgo oficial competente. As
propostas que no estiverem em conformidade com as exigncias estabelecidas no
edital sero naturalmente desclassificadas.
Em seguida, realizada a classificao das propostas para posterior deliberao
das autoridades competentes quanto homologao do processo licitatrio e adjudicao
do objeto licitado.
Neste particular, cabe lembrar que a ordem desses estgios depender do nor
mativo que est sendo utilizado como base para licitao:
a) Lei n 8.666/93: primeiro a habilitao, depois as propostas de preos;
b) Lei n 10.520/02 (prego): primeiro as propostas de preos, depois a habilitao;
c) Lei n 12.462/11 (RDC): em regra, primeiro as propostas de preos, depois a
habilitao; porm, mediante justificativa tcnica, poder haver inverso das
fases.
Com efeito, o TCU j alertou que a sistemtica de licitao estabelecida pela Lei
n 8.666/93 impe contrariamente disciplina dos regramentos estabelecidos para
as concesses, as parcerias pblico-privadas, o prego e o RDC que o exame das
propostas de preos oferecidas pelos licitantes deve ocorrer somente aps a etapa de
habilitao das empresas:

21. cedio que nos certames regidos pela Lei n. 8.666/1993 a etapa de verificao dos
documentos de habilitao precede a de proposta de preos.
22. Apesar de alguns diplomas legais posteriores Lei n. 8.666/1993 terem disciplinado,
de forma impositiva ou facultativa, a inverso dessas fases, como a Lei n. 8.987/1995
(Concesso de Servios Pblicos), a Lei n. 10.520/2002 (Prego), a Lei n. 11.079/2004
(Parcerias Pblico-Privadas) e a Lei n. 12.462/2011 (Regime Diferenciado de Contratao),
no h que se baralhar os procedimentos de um e de outro regramento, sob pena de se
criar um mecanismo hbrido sem guarida no ordenamento jurdico.
23. A Lei n. 8.666/1993 contempla a sistemtica em que a anlise das propostas oferecidas
pelos licitantes fica condicionada ao preenchimento das exigncias relativas habilitao.
Essa sucesso preordenada de atos instituda pelo legislador deve ser observada, pois
a procedimentalizao, em matria de licitao, pressuposto de validade do certame,
razo pela qual deve ser obedecida a ordem sequencial fixada na lei de regncia. (TCU.
Acrdo n 1.415/2013, Plenrio. Rel. Min. Marcos Bemquerer Costa. DOU, 10 jun. 2013)

3.5 Fase contratual


3.5.1 Assinatura do contrato e ordem de servio
Nos termos do art. 54, 1, da lei de licitaes, os contratos devem estabelecer
com clareza e preciso as condies para sua execuo, expressas em clusulas que
definam os direitos, obrigaes e responsabilidades das partes, em conformidade com
os termos da licitao e da proposta a que se vinculam.
Consoante art. 64 da mesma lei, a Administrao convocar regularmente o
interessado para assinar o termo de contrato, aceitar ou retirar o instrumento equivalente,

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CLUDIO SARIAN ALTOUNIAN
64 OBRAS PBLICAS LICITAO, CONTRATAO, FISCALIZAO E UTILIZAO

dentro do prazo e condies estabelecidos, sob pena de decair o direito contratao.


Esse prazo poder ser prorrogado uma vez, por igual perodo, quando solicitado pela
parte, desde que apresente justificativa aceita pela Administrao.
Caso o convocado no assine o termo de contrato, facultado Administrao
convocar os licitantes remanescentes, na ordem de classificao, para faz-lo em igual
prazo e nas mesmas condies propostas pelo primeiro classificado, inclusive quanto
aos preos atualizados de conformidade com o ato convocatrio, ou revogar a licitao.

3.5.2 Fiscalizao da execuo da obra


A lei de licitaes estabelece, no art. 67, que a execuo do contrato dever ser
acompanhada e fiscalizada por um representante da Administrao especialmente
designado, permitida a contratao de terceiros para assisti-lo e subsidi-lo de
informaes pertinentes a essa atribuio.
Todas as ocorrncias relacionadas com a execuo do contrato devero ser
anotadas em registro prprio, assim como as determinaes para a correo das falhas
ou defeitos observados.
O contratado tambm deve manter representante no local da obra ou servio para
responder pelo empreendimento junto Administrao e assegurar que o responsvel
tcnico indicado poca da licitao acompanhe a execuo do empreendimento de
forma efetiva. A lei autoriza a substituio deste responsvel no decorrer dos trabalhos
por profissionais de experincia equivalente ou superior, desde que aprovada pela
administrao (art. 30, 10, da Lei n 8.666/93).

3.5.3 Recebimento da obra


As obras ou servios so recebidos em duas etapas, consoante art. 73 da Lei
n 8.666/93:
a) provisoriamente, pelo responsvel por seu acompanhamento e fiscalizao,
mediante termo circunstanciado, assinado pelas partes em at 15 (quinze) dias
da comunicao escrita do contratado;
b) definitivamente, por servidor ou comisso designada pela autoridade compe
tente, mediante termo circunstanciado, assinado pelas partes, aps o decurso
do prazo de observao, ou vistoria que comprove a adequao do objeto aos
termos contratuais, observado o disposto no art. 69 desta Lei.
Vale lembrar que o recebimento por parte da Administrao no exclui a
responsabilidade civil da contratante pela solidez e segurana da obra ou do servio, nem
tico-profissional pela perfeita execuo do contrato, dentro dos limites estabelecidos
pela lei ou pelo contrato.

3.6 Fase posterior contratao


No basta a perfeita concluso do empreendimento para garantir benefcio
sociedade. A Administrao dever adotar todas as medidas para que o empreendimento
se mantenha nas condies operacionais previstas.

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CAPTULO 3
ETAPAS DE CONTRATAO DO EMPREENDIMENTO VISO GERAL
65

Para tanto, dever implementar plano sistmico de intervenes, bem como


zelar para que a obra seja utilizada nas condies tcnicas definidas em projeto. Pouco
adianta, por exemplo, a excelente qualidade na execuo de servios rodovirios, se
no houver controle de peso do trfego.

3.7 Consideraes finais


Todas as etapas descritas so importantes. Problemas na conduo de uma delas
podem comprometer significativamente as subsequentes. A ateno dada s etapas
iniciais nem sempre a mesma relativa execuo da obra e sua operao. O desen
volvimento de estudos preliminares e projetos de qualidade demandam tempo, recurso
e esforo de equipe tcnica especializada.
Todos os casos em que essa ateno falha apresentam resultados negativos
para a obra. Por esse motivo, os responsveis pela conduo de determinada fase
devem verificar se as anteriores foram gerenciadas de forma a propiciar um conjunto de
documentos e informaes que lhes permitam seguir com segurana em suas atividades.
O objetivo dos captulos seguintes apresentar os cuidados a serem observados
pelos gestores de cada uma das fases descritas, assim como a documentao que deve
estar disponvel para os responsveis pelas etapas seguintes.

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CAPTULO 4

AVALIAO DE VALORES PARA CONTRATAO


DE OBRAS

Sumrio: 4.1 Importncia da avaliao de custos nos estudos iniciais 4.2 Avaliao expedita
4.3 Avaliao expedita em edificaes 4.4 Utilizao da NBR 12.721 ABNT 4.4.1 Definies
importantes da norma 4.4.2 Custo Unitrio Bsico (CUB) 4.5 Estudo de caso 4.6 Consideraes
finais

A conduo de todo o processo de contratao de obra est intrinsecamente


atrelada avaliao dos valores dos custos para sua consecuo. Esses valores podem
ser estimados por meio de diversos mtodos, cada qual com nvel de preciso prprio.
Para mtodos de melhor preciso, necessrio conjunto de informaes mais
detalhado e aprofundado trabalho da equipe tcnica, o que acarreta maior investimento
por parte do empreendedor.
Porm, o aporte de maior volume de recursos deve-se dar na medida em que
esse empreendedor tenha a convico da viabilidade da implantao do projeto. Por
esse motivo, em fases iniciais de concepo, como programa de necessidades e estudos
preliminares, so utilizados mtodos simples de estimativa de custos que, apesar de
menos precisos, possibilitam viso gerencial para a avaliao da convenincia da
continuidade de estudos detalhados.
Vale destacar que cada mtodo de avaliao de custo, simples ou detalhado, tem
extrema utilidade em fases especficas da conduo do processo de contratao. Se
por um lado, as avaliaes expeditas, de menor custo, permitem que o gestor analise
inicialmente a convenincia do investimento em etapas seguintes ou a inviabilidade da
obra, apesar da menor preciso; por outro, estudos detalhados em fases posteriores, e
logicamente mais dispendiosos, possibilitam a perfeita caracterizao do objeto e de
custos que sero definidos no pacto com a empresa vencedora da licitao. A TABELA
4.1 ilustra a argumentao apresentada.

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CLUDIO SARIAN ALTOUNIAN
68 OBRAS PBLICAS LICITAO, CONTRATAO, FISCALIZAO E UTILIZAO

TABELA 4.1
Preciso de metodologias de avaliao de custo x fase do empreendimento

Recurso
Fase do Avaliao
Referncias Preciso para a
empreendimento de custo
avaliao
Inicial Expedita Custos por m ou km Baixa Pouco
Oramento estimado dos
Intermediria Resumida Mdia Mdio
servios
Oramento detalhado
Final Detalhada Alta Elevado
dos servios

Pela importncia do tema, sero apresentadas, neste captulo e no prximo,


formas de avaliao de custos a fim de que seja possvel ao gestor do empreendimento
deter as informaes necessrias nos momentos adequados de deciso. O conhecimento
desses mtodos ser de extrema valia quando forem mostrados os principais cuidados
a serem adotados nas fases de licitao e contratao.

4.1 Importncia da avaliao de custos nos estudos iniciais


Avaliaes de custos de boa qualidade, acompanhadas de projetos bem conce
bidos, permitem ao gestor decises gerenciais com reduzido risco de problemas em
etapas futuras. Em regra, toda deciso relativa a parmetros tcnicos tem como um
dos pilares a anlise de custos. Diversas so as vantagens que podem ser suscitadas
em relao a um perfeito trabalho na rea:
a) possibilidade de planejamento global das obras no pas: possvel definir
prioridades em face dos recursos disponveis e submeter ao Poder Legislativo
projeto de lei oramentria confivel;
b) reduo de obras inacabadas: uma das principais origens das obras inacabadas
est em projetos de m qualidade e em avaliaes de custos pouco precisas,
o que impossibilita processo de planejamento eficiente e ocasiona problemas
que levam insuficincia de recursos para a concluso dos empreendimentos;
c) anlise da viabilidade tcnico-econmica da execuo do empreendimento:
projetos iniciados sem os devidos estudos podem, em face do acrscimo de
custos no decorrer das obras, se mostrar inviveis sob diversos aspectos, o que
caracterizar desperdcio de recursos pblicos;
d) definio das melhores alternativas construtivas (especificao de materiais,
definio de traado de rodovias): o momento para a definio de todas as
diretrizes em uma obra o da elaborao do projeto. Qualquer estudo com
parativo referente tcnica executiva, traado de rodovia, local de implantao,
ou especificao de materiais deve ser desenvolvido antes da licitao com
vistas a evitar significativos ajustes contratuais;

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CAPTULO 4
AVALIAO DE VALORES PARA CONTRATAO DE OBRAS
69

e) definio das etapas de implantao de uma obra: caso no haja recursos


para a execuo da totalidade do empreendimento, possvel avaliar sua im
plantao em etapas de forma a disponibilizar parcela da obra populao
de forma mais rpida; e
f) reduo de termos aditivos: projetos e custos bem definidos evitam diversas
alteraes no decorrer da obra que costumam gerar inmeros transtornos ao
gestor, como a necessidade de buscar recursos adicionais e negociar novos
preos de servios no previstos, bem como a possibilidade de no concluir o
objeto em face de aditivos superiores aos limites legais.

4.2 Avaliao expedita


A maneira mais fcil e rpida de se avaliar valores de execuo de obras por
meio de indicadores que reflitam custos mdios por unidade que caracterizem o
empreendimento, por exemplo:
- obras de edificao: custo por metro quadrado (m);
- rodovias: custo por quilmetro (km), considerando as caractersticas da rodovia
(nmero de faixas, tipo de pavimento, etc.);
- obras de gerao de energia: custo por kW.
Esses indicadores podem ser obtidos em publicaes de rgos pblicos ou
empresas especializadas (revistas tcnicas etc.). Podem, ainda, ser definidos com base
em contratos existentes de obras semelhantes.
A forma de clculo extremamente simples, ainda que pouco precisa. Basta
multiplicar a quantidade de servio que ser executado pelo respectivo indicador.

CT = (QT) x (I)
CT - Custo Total Estimado
QT - Quantidade de unidades relativas execuo da obra
I - Indicador do custo por unidade

Porm, so necessrios alguns cuidados a fim de que sejam reduzidas as chances


de erros:
a) o indicador utilizado deve se referir a obra com as mesmas caractersticas da
que est sendo analisada;
b) a data de referncia (ms e ano) do custo do indicador deve ser atualizada,
caso necessrio;
c) a regio em que ser executada a obra deve ser prxima quela tomada por
base na definio do indicador;
d) as parcelas no previstas no indicador (como lucro da empresa ou despesas
indiretas) devem ser acrescidas ao custo, a fim de que se tenha o preo a ser
contratado.
Apesar da simplicidade desse mtodo, e da pouca preciso, possvel a obten
o de um valor referencial importante para os agentes responsveis por tomada
de deciso. O empreendedor, por exemplo, poder iniciar os estudos atinentes
viabilidade do empreendimento, comparar alternativas, assim como definir a conve
nincia do desenvolvimento de projeto bsico; e o auditor avaliar a necessidade de
aprofundamento dos estudos para verificar a existncia de preos elevados.

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CLUDIO SARIAN ALTOUNIAN
70 OBRAS PBLICAS LICITAO, CONTRATAO, FISCALIZAO E UTILIZAO

4.3 Avaliao expedita em edificaes


O indicador mais utilizado para o clculo de custos de edificaes o Custo
Unitrio Bsico (CUB). Esse indicador tem como origem comando da Lei n 5.194/64, que
estabeleceu, em seu art. 54, a obrigatoriedade de os Sindicatos Estaduais da Indstria da
Construo Civil (Sinduscon) divulgarem mensalmente os custos unitrios de construo
a serem adotados nas respectivas regies jurisdicionais, calculados com observncia
dos critrios estabelecidos pela Associao Brasileira de Normas Tcnicas (ABNT).
A definio dos lotes bsicos de insumos, acompanhados de seus pesos, est na
NBR 12.721 ABNT, que trata da avaliao de custos unitrios e preparo de oramento
de construo para incorporao de edifcio em condomnio. Essa norma, elaborada
com base nas diretrizes do art. 53 da mencionada lei, contempla tipos padronizados de
edificaes, fixando: o nmero de pavimentos e a existncia de pavimentos especiais
(subsolo, pilotis etc.); o padro da construo (baixo, normal, alto), tendo em conta as
condies de acabamento, a qualidade dos materiais empregados, os equipamentos, o
nmero de elevadores e as inovaes de conforto; e as reas de construo.
Todavia, cabe registrar que parcelas de custos relevantes nas obras de edificaes
no so consideradas na composio do CUB, conforme se pode depreender das
observaes que acompanham a publicao das tabelas, tais como fundaes especiais,
elevadores, instalaes de incndio, ar condicionado, despesas com instalao e
regulamentao do condomnio, impostos, taxas, projetos, remunerao da construtora e
do incorporador, despesas com corretagem e publicidade, entre outros. Por esse motivo,
alguns ajustes devem ser feitos a fim de aprimorar o referencial.
Alm do CUB, existem outros indicadores relativos a custos nacionais de obras
de edificao, como o Sinapi/CEF-IBGE.
Para ilustrar a metodologia, ser feita a seguir breve apresentao da estimativa
de custo de edificaes com base na NBR 12.721.

4.4 Utilizao da NBR 12.721 ABNT


4.4.1 Definies importantes da norma
Existem duas questes bsicas para a utilizao deste mtodo de clculo: as
definies para os parmetros estabelecidos no clculo do custo unitrio bsico pelo
Sinduscon (Sindicato da Indstria da Construo Civil) e as descries para o cmputo
das reas que sero utilizadas. No que tange primeira, a norma define os grupos de
insumos que devero ser utilizados e os respectivos pesos por tipo de edificao para
o clculo do CUB. Como exemplo, a TABELA 4.2 ilustra publicao do Sinduscon do
Estado de Minas Gerais/MG.

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CAPTULO 4
AVALIAO DE VALORES PARA CONTRATAO DE OBRAS
71

TABELA 4.2
Publicao do CUB pelo Sinduscon/MG

N quartos 2 3
Padro /
Baixo Normal Alto Baixo Normal Alto
Pavimento
H01 935,57 1.065,40 1.169,16 790,64 892,67 983,98
H04 695,75 810,30 999,38 616,21 711,28 858,20
H08 679,66 793,88 977,17 591,97 689,80 837,92
H12 661,27 779,69 959,73 581,22 680,30 827,44
H16 681,14 803,09 988,50 598,68 700,71 852,24
H20 700,94 826,48 1.017,31 616,11 721,13 877,07

Custos em R$/m ref. jul. 2005


As tabelas se referem aos custos unitrios bsicos de construo (m2), calculadas conforme a Lei n 4.591
de 16.12.1964 e o disposto na NBR-12.721 ABNT, com os insumos ajustados nas condies locais para os
projetos H16, H20 (residenciais).
Na formao destes custos unitrios bsicos no foram considerados os seguintes itens, que devero ser
levados em conta na determinao dos preos por m2 de construo, de acordo com o estabelecido no
projeto e especificaes correspondentes a cada caso particular: fundaes especiais; elevadores; instalaes
de incndio, ar condicionado, calefao, telefone interno, foges, aquecedores, playgrounds, equipamento
de garagem etc.; obras complementares de terraplenagem, urbanizao, recreao, ajardinamento, ligaes
de servios pblicos etc.; despesas com instalao, funcionamento e regulamentao do condomnio, alm
de outros servios especiais; outras despesas indiretas; impostos e taxas; projeto, incluindo despesas com
honorrios profissionais e material de desenho, cpias etc.; remunerao da construtora e do incorporador;
despesas com corretagem e publicidade, entre outros.

Para a segunda questo, a norma traz definies importantes para utilizao da


metodologia de clculo de custos:
- rea coberta real medida da superfcie de quaisquer dependncias cobertas,
nela includas as superfcies das projees das paredes, de pilares e demais
elementos construtivos;
- rea coberta padro rea coberta padro de acabamento semelhante ao do
tipo escolhido, dentre os padronizados na Norma, para avaliao do custo
global de construo;
- rea coberta de padro diferente rea coberta de padro de acabamento
substancialmente inferior ou superior ao tipo escolhido dentre os padronizados
na Norma, para avaliao do custo global da construo;
- rea equivalente de construo rea estimada, fictcia, que, ao Custo Unitrio
Bsico definido tenha o mesmo valor que o estimado para a rea real corres
pondente, descoberta ou coberta de padro diferente.
Essa conceituao deve ser utilizada visto que as distintas reas dentro de uma
edificao podem apresentar padres de acabamento diferentes. No se poderia, por
exemplo, considerar o custo das reas do pavimento tipo igual ao das reas da garagem.
Nesse contexto, fundamental que se proceda a ajustes no cmputo das reas a fim de

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CLUDIO SARIAN ALTOUNIAN
72 OBRAS PBLICAS LICITAO, CONTRATAO, FISCALIZAO E UTILIZAO

que se possa alcanar um custo com melhor preciso. importante consultar o texto
da norma para obter o detalhamento de todos os elementos, bem como os coeficientes
mdios sugeridos para o clculo de reas equivalentes.
Por exemplo, se para uma determinada rea real coberta de padro diferente de
100m, for estimado que, em virtude de sensvel melhora no padro de acabamento, o
custo unitrio efetivo cerca de 50% maior que o CUB adotado para as reas cobertas
padro do edifcio considerado, dever ser efetuado o ajuste antes da multiplicao da
rea total equivalente (Aeq.) pelo CUB da seguinte forma:

Aeq. = (100m) x (1 + fator ajuste) = (100 m) x (1,50) = 150 m

4.4.2 Custo Unitrio Bsico (CUB)


Como se pode depreender da anlise das observaes atinentes tabela
apresentada na seo anterior, existe uma srie de elementos que no foram
considerados no clculo do CUB como: fundaes especiais; elevadores; instalaes
especiais (incndio, ar condicionado, calefao, telefone interno, foges, aquecedores,
playgrounds, equipamento de garagem etc.); custos administrativos (ligaes de
servios pblicos, despesas com instalao, funcionamento e regulamentao do
condomnio, outras despesas indiretas, impostos e taxas, projetos); e remunerao da
construtora e do incorporador.
Dessa forma, o valor do metro quadrado de construo final do empreendimento,
sem computar o custo do terreno, deve ser ajustado de acordo com a seguinte frmula:

VF - preo final por m


CB - custo unitrio bsico por m (Sinduscon)
E - custo dos elevadores
Dif.F - acrscimo devido s fundaes especiais
Ie - custo das instalaes especiais
S - rea construda equivalente
F - custo financeiro
A - taxa de administrao
L - lucro sobre o total investido

4.5 Estudo de caso


Determinado incorporador que atua na rea de construo de edifcios solicitou
a seu departamento tcnico uma avaliao expedita sobre o valor de um prdio de
apartamentos de alto padro com 16 pavimentos e apartamentos de dois quartos, em
Belo Horizonte, em jul. 2005, levando-se em conta os seguintes aspectos:

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CAPTULO 4
AVALIAO DE VALORES PARA CONTRATAO DE OBRAS
73

- rea total sem garagem: 5.000m


- rea de garagem: 1.000m
- acrscimo devido s fundaes especiais: R$200.000,00
- instalaes especiais: R$300.000,00
- custo financeiro: 5%
- lucro: 10%
- administrao: 10%
- elevadores: R$400.000,00
- custo garagem: 50% custo padro
Quais os passos que devero nortear o trabalho do referido departamento?

- 1 Passo: Obter o valor do custo do m (padro) na tabela referencial com base


nas caractersticas do edifcio:

CUB/m = R$988,50/m

- 2 passo: Clculo da rea equivalente total (Aeqt.) do empreendimento:

Aeqt = Atot s/ gar. + 0,50 x Agar


Aeqt = 5000 + 1000 x 0,5 = 5.500m

- 3 Passo: Clculo do valor final ajustado do metro quadrado (VF):

VF = [988,50 + 163,63] x 1,05 x 1,1 x 1,1 = 1.463,78/m

- 4 Passo: Clculo do valor total do empreendimento (VT)

VT = 1.463,78 x 5.500 = R$8.050.790,00

Dessa forma, por meio de avaliao expedita, pode-se estimar o custo do


empreendimento em valor aproximado de R$8 milhes.

4.6 Consideraes finais


A utilizao de mtodos simplificados fornece parmetros importantes para
que se analise a viabilidade de continuao do empreendimento, seja em relao
contratao de projetos, seja na negociao da compra do terreno.
Contudo, vale sempre lembrar que o mtodo no garante excelente preciso.
Sero necessrios estudos posteriores para uma definio de melhor qualidade no que
tange ao real valor a ser despendido.
Extremo cuidado, com vistas a minorar erros, deve ser adotado na leitura atenta
das observaes feitas na tabela que acompanha os custos referenciais para que seja

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74 OBRAS PBLICAS LICITAO, CONTRATAO, FISCALIZAO E UTILIZAO

possvel acrescentar valores no computados, bem assim ajustar o preo de referncia


data do estudo. Consultas ao projetista, nesta etapa, tambm podem aprimorar a
preciso do valor que ser submetido ao empreendedor.
Para os demais tipos de obra, como drenagem ou rodovias, a utilizao do mtodo
semelhante, bastando que sejam consultadas tabelas referenciais especficas publicadas
por rgos especializados ou referncias de contratos de obras similares.

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CAPTULO 5

ORAMENTO

Sumrio: 5.1 Principais conceitos 5.1.1 Custos 5.1.1.1 Custo direto (CD) 5.1.1.2 Custo
indireto (CI) 5.1.1.3 Preo 5.1.2 Insumos 5.1.3 Servios 5.1.4 BDI (Benefcio/Bonificao
e Despesas Indiretas) 5.1.5 Planilha oramentria 5.1.6 Cronograma fsico-financeiro
5.1.7 Curva ABC 5.1.8 Conceitos do Decreto n 7.983/2013 5.2 Custos 5.2.1 Custos de
insumos 5.2.1.1 Material 5.2.1.2 Mo de obra 5.2.1.3 Desonerao da folha de pagamentos
5.2.1.4 Equipamentos 5.2.1.5 Sinapi - 5.2.2 Custo de servios 5.2.2.1 Consideraes
5.2.2.2 Exemplo simplificado 5.2.2.3 Clculo de custo de servios 5.2.3 Obteno dos custos de
insumos ou servios 5.3 Preos 5.3.1 Introduo 5.3.2 BDI (Benefcio/Bonificao e Despesas
Indiretas) 5.4 Reajustamento 5.5 Estudos de casos 5.5.1 Caso 1 Clculo de custos e quantidade
de insumos 5.5.2 Caso 2 Clculo de quantidade de equipamentos para a realizao de servios
5.5.3 Caso 3 Avaliao da pertinncia de servios executados

A elaborao de oramento detalhado produz diversos benefcios: definio do


valor a ser investido, com maior preciso do que a avaliao efetuada de forma expedita;
visualizao dos servios a realizar e seus quantitativos; identificao dos insumos que
sero aplicados; e futura elaborao do cronograma financeiro da obra.
O manuseio da pea oramentria requer do tcnico o conhecimento de conceitos
bsicos, a fim de que sejam evitadas falhas na obteno dos valores previstos para a
concluso do empreendimento. Avaliaes equivocadas dos parmetros iniciais podem
ensejar transtornos tanto para o contratante, quanto para o contratado, conforme ilustra
a TABELA 5.1.

TABELA 5.1
Consequncias da m avaliao oramentria do empreendimento

Avaliaes em relao ao Para quem pretende executar


Para quem deseja contratar
valor de mercado a obra

A maior Desperdcio de recursos Ausncia de competitividade

No obteno de propostas de
A menor interessados ou contratao de Prejuzo
proposta inexequvel

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CLUDIO SARIAN ALTOUNIAN
76 OBRAS PBLICAS LICITAO, CONTRATAO, FISCALIZAO E UTILIZAO

Diante desse cenrio, no devem ser poupados esforos na fase inicial, na busca
de um oramento que reflita com boa preciso o valor de mercado. Para tanto, sero
descritas, a seguir, definies de conceitos bsicos e metodologias de clculo empregadas.
O Captulo 13 deste livro apresenta as principais planilhas oramentrias
constantes do processo de planejamento de empreendimentos pblicos.

5.1 Principais conceitos


A correta compreenso dos conceitos relativos a oramento e de seus impactos
nos valores finais do empreendimento so pressupostos para o eficiente gerenciamento
de todo o processo. A FIGURA 5.a ilustra esses conceitos que sero detalhados a seguir.

Insumo A Quantidades
Insumo B
Servio
Insumo C
Insumo D

Custos Diretos
Custo
Preo Custos Indiretos Preo
BDI
Lucro

FIGURA 5.a - Esquema dos principais conceitos envolvidos em oramento de obra pblica

5.1.1 Custos
a denominao dada ao valor gasto em servios ou bens na produo de outros
servios ou bens.

5.1.1.1 Custo direto (CD)


a parte do custo do servio que depende diretamente da quantidade de bens
produzidos, ou seja, pode ser facilmente vinculada execuo de determinado bem
ou servio. Por esse motivo, guarda relao proporcional ao quantitativo produzido.

5.1.1.2 Custo indireto (CI)


a parte do custo do servio que no pode ser associada de forma proporcional
s quantidades produzidas.

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CAPTULO 5
ORAMENTO
77

5.1.1.3 Preo
a importncia paga por um bem ou servio na sua comercializao. Corresponde
soma dos custos, diretos e indiretos, e do lucro da empresa fornecedora dos servios.

5.1.2 Insumos
So os bens naturais ou intermedirios empregados na produo de outros bens
econmicos, ou seja, qualquer item utilizado na execuo de servios da obra, definido
sempre em funo de uma unidade. Dividem-se em trs grupos importantes: material,
mo de obra e equipamento. Exemplos: areia (m), cimento (saco ou kg), porta (un),
pedreiro (h), ou retroescavadeira (h).

5.1.3 Servios
qualquer atividade realizada na construo, definida em funo da combinao
de quantidades de insumos. A TABELA 5.2 apresenta exemplos de servios e insumos
utilizados em sua execuo.

TABELA 5.2
Exemplo de servios e insumos utilizados

Insumos
Servio
Material Mo de obra Equipamento
Areia, pedra,
Concreto (m) Pedreiro, servente Betoneira
cimento
Escavao manual (m) Servente
Forma de madeira (m) Madeira, prego Carpinteiro, servente

5.1.4 BDI (Benefcio/Bonificao e Despesas Indiretas)


Corresponde ao valor das despesas indiretas e do lucro da empresa. usualmente
expresso em forma de percentual e estabelecido como fator multiplicador que, aplicado
ao valor total do custo direto, fornece o preo final da obra. Por sua importncia ser
detalhado na seo 5.3.2 deste captulo.

5.1.5 Planilha oramentria


a planilha que relaciona todos os servios atinentes a obra, acompanhados
dos respectivos quantitativos, unidades de execuo, preos unitrios e preos totais,
conforme exemplo na TABELA 5.3.

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TABELA 5.3
Exemplo de planilha oramentria

Preo unitrio
Servios Unidade Quantidade Preo total (R$)
(R$)
Concreto m 250,00 200,00 50.000,00
Escavao manual m 400,00 25,00 10.000,00
Forma m 800,00 50,00 40.000,00
TOTAL 100.000,00

5.1.6 Cronograma fsico-financeiro


a distribuio da execuo dos servios no perodo de durao do empreendi
mento. Pode ser fsico, relativo s quantidades de servios executadas no tempo, ou
financeiro, referente aos valores monetrios correspondentes s quantidades desses
servios executados.

5.1.7 Curva ABC


Corresponde tabela ou grfico que demonstra a participao percentual de cada
componente de custo no valor total da obra. Pode ser elaborada tanto para insumos
quanto para servios.
Em geral, qualquer empreendimento apresenta grupo de insumos ou servios
que, embora em menor percentual, representa valor significativo, conforme ilustra
a TABELA 5.4. Para esses itens, pertencentes ao grupo A, especial ateno deve ser
dedicada quando da anlise de custos. Por esse motivo, a elaborao da curva de
extrema importncia no estudo do oramento de uma obra, pois permite a visualizao
clara dos itens relevantes.
Contudo, apesar da importncia dada ao grupo A, os itens intermedirios (grupo
B) e os de menor relevncia (grupo C) no podem ser desprezados na avaliao da
pea oramentria, visto que podero existir aditivos futuros a serem celebrados que
ocasionem o aumento de seus quantitativos e valores e, consequentemente, alterem
suas posies na curva.

TABELA 5.4
Curva ABC

Grupo % dos itens de servios ou insumos % do custo de servios ou insumos


A 10 70
B 20 20
C 70 10

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ORAMENTO
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5.1.8 Conceitos do Decreto n 7.983/2013


O Decreto n 7.983/13, que estabelece regras e critrios para elaborao do
oramento de referncia de obras e servios de engenharia, contratados e executados
com recursos dos oramentos da Unio, traz definies muito prximas aos conceitos
relacionados nos itens anteriores:

Art. 2 Para os fins deste Decreto, considera-se:


I - custo unitrio de referncia valor unitrio para execuo de uma unidade de medida
do servio previsto no oramento de referncia e obtido com base nos sistemas de referncia
de custos ou pesquisa de mercado;
II - composio de custo unitrio detalhamento do custo unitrio do servio que expresse
a descrio, quantidades, produtividades e custos unitrios dos materiais, mo de obra e
equipamentos necessrios execuo de uma unidade de medida;
III - custo total de referncia do servio valor resultante da multiplicao do quantitativo
do servio previsto no oramento de referncia por seu custo unitrio de referncia;
IV - custo global de referncia valor resultante do somatrio dos custos totais de referncia
de todos os servios necessrios plena execuo da obra ou servio de engenharia;
V - benefcios e despesas indiretas (BDI) valor percentual que incide sobre o custo global
de referncia para realizao da obra ou servio de engenharia;
VI - preo global de referncia valor do custo global de referncia acrescido do percentual
correspondente ao BDI;
VII - valor global do contrato valor total da remunerao a ser pago pela administrao
pblica ao contratado e previsto no ato de celebrao do contrato para realizao de obra
ou servio de engenharia;
VIII - oramento de referncia detalhamento do preo global de referncia que expressa
a descrio, quantidades e custos unitrios de todos os servios, includas as respectivas
composies de custos unitrios, necessrios execuo da obra e compatveis com o
projeto que integra o edital de licitao;

5.2 Custos
5.2.1 Custos de insumos
Conforme j destacado, existem trs grupos de insumos: material, mo de obra
e equipamento. Para cada um deles, cuidados devero ser adotados no momento da
cotao de custos em face de peculiaridades prprias.

5.2.1.1 Material
A cotao dos valores do primeiro grupo poder ser realizada por meio de
pesquisa a fornecedores (lojas de materiais de construo, indstrias ou produtores),
revistas especializadas na publicao de preos do setor de construo ou tabelas
referenciais de rgos pblicos.
Especial ateno deve ser dada s condies de pagamento, se vista ou a prazo;
bem assim a outros encargos incidentes, como, por exemplo, os custos relativos a
transporte (frete) do local de fornecimento at a obra; manuseio, carga e descarga dos
materiais; armazenamento; impostos e taxas no inclusos no valor cotado.

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5.2.1.2 Mo de obra
O custo da mo de obra de cada regio pode ser obtido por meio de pesquisa
conveno coletiva de trabalho celebrada entre o sindicato da indstria de construo
civil ou similar e o sindicato dos trabalhadores do setor.
Mas necessrio computar, alm dos valores pagos aos trabalhadores, os custos
relativos aos encargos decorrentes dos dispositivos legais, denominados encargos
sociais ou leis sociais, que contemplam: Previdncia Social; Fundo de Garantia por
Tempo de Servio; salrio-educao; Servio Nacional de Aprendizagem Industrial
(Senai); Servio Social da Indstria (Sesi); Servio de Apoio a Pequena e Mdia Empresa
(Sebrae); seguro contra os acidentes de trabalho (INSS); Servio Social da Indstria da
Construo e do Mobilirio (Seconci); repouso semanal e feriados; auxlio-enfermidade;
licena-paternidade; dcimo terceiro salrio; frias (indenizadas); e aviso prvio.
A construo trabalha com duas formas de remunerao de empregados,
definidas com base no preo da hora trabalhada ou no pagamento mensal. O clculo
exato dos valores dos encargos para cada uma das formas deve ser efetuado em funo da
situao concreta, mas importante destacar que existe uma diferena significativa entre
eles: de 110 a 130% para horistas, e de 60 a 80% para mensalistas, principalmente pelo
fato do descanso semanal remunerado (DSR) j estar includo na remunerao destes.

5.2.1.3 Desonerao da folha de pagamentos


A desonerao da folha de pagamento representa medida governamental
com o objetivo de promover o crescimento nacional por meio da eliminao da atual
contribuio previdenciria sobre a folha de pagamentos e incluso de nova contribuio
sobre a receita bruta das empresas. Com efeito, a contribuio patronal paga pelas
empresas, equivalente a 20% de suas folhas salariais, ser dispensada em troca de
uma alquota calculada sobre a receita bruta da empresa16 a ser definida em funo da
atividade comercial praticada.
Todas as demais contribuies incidentes sobre a folha de pagamento perma
necero inalteradas, inclusive a contribuio dos prprios empregados, o Fundo de
Garantia por Tempo de Servio, seguro de acidente de trabalho, salrio-educao,
FGTS e sistema S.
Em suma, a desonerao da folha de pagamento importa em elevada renncia
fiscal porque a alquota sobre a receita bruta foi fixada em um patamar inferior
alquota neutra, ou seja, aquela que manteria inalterada a arrecadao. De acordo com
o governo, os objetivos da poltica de desonerao da folha so os seguintes: parte
importante da Reforma Tributria; reduo do custo da mo de obra, sem diminuir os
salrios e os direitos dos trabalhadores; reduo do custo de produo e exportao;
reduo do preo dos bens e servios para o consumidor (reduo da inflao); aumento
da competitividade do produto brasileiro; gerao de mais empregos; formalizao da
mo de obra; e expanso maior do PIB.

16
Art. 2, 2, da Lei n 12.546/11: O Poder Executivo poder fixar o percentual de que trata o 1 entre zero e 3%
(trs por cento), bem como poder diferenciar o percentual aplicvel por setor econmico e tipo de atividade
exercida.

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CAPTULO 5
ORAMENTO
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A previso inicial da referida desonerao foi trazida pela Lei n 12.546/11.


Posteriormente, a Lei n 12.844/13 procedeu a insero de setores complementares no
rol beneficiado. Atualmente, esto contempladas as seguintes empresas na rea de
infraestrutura:
- as empresas do setor de construo civil, enquadradas nos grupos 412, 432,
433 e 439 da CNAE 2.0;17
- as empresas de transporte ferrovirio de passageiros, enquadradas nas subclas
ses 4912-4/01 e 4912-4/02 da CNAE 2.0;
- as empresas de transporte metroferrovirio de passageiros, enquadradas na
subclasse 4912-4/03 da CNAE 2.0;
- as empresas de construo de obras de infraestrutura, enquadradas nos grupos
421, 422, 429 e 431 da CNAE 2.0.18
Mas existem algumas limitaes para o uso dessa vantagem, mesmo para as
atividades beneficiadas com a desonerao, em funo da data de matrcula da obra
no Cadastro Especfico do INSS (CEI), nos termos do art. 7, 9, da Lei n 12.546/11
(ajustado pela Lei n 12.844/13):

I - para as obras matriculadas no Cadastro Especfico do INSS CEI at o dia 31 de maro


de 2013, o recolhimento da contribuio previdenciria dever ocorrer na forma dos
incisos I e III do caput do art. 22 da Lei n 8.212, de 24 de julho de 1991, at o seu trmino;
II - para as obras matriculadas no Cadastro Especfico do INSS CEI no perodo
compreendido entre 1 de abril de 2013 e 31 de maio de 2013, o recolhimento da contribuio
previdenciria dever ocorrer na forma do caput, at o seu trmino;
III - para as obras matriculadas no Cadastro Especfico do INSS CEI no perodo
compreendido entre 1 de junho de 2013 at o ltimo dia do terceiro ms subsequente ao
da publicao desta Lei, o recolhimento da contribuio previdenciria poder ocorrer,
tanto na forma do caput, como na forma dos incisos I e III do caput do art. 22 da Lei
n 8.212, de 24 de julho de 1991;
IV - para as obras matriculadas no Cadastro Especfico do INSS CEI aps o primeiro dia
do quarto ms subsequente ao da publicao desta Lei, o recolhimento da contribuio
previdenciria dever ocorrer na forma do caput, at o seu trmino;
V - no clculo da contribuio incidente sobre a receita bruta, sero excludas da base
de clculo, observado o disposto no art. 9, as receitas provenientes das obras cujo
recolhimento da contribuio tenha ocorrido na forma dos incisos I e III do caput do
art. 22 da Lei n 8.212, de 24 de julho de 1991.

Por sua vez, a Lei n 13.161, de 31.08.2015, estabeleceu, em seu art. 2, a seguinte
orientao:

Art. 2 A contribuio de que trata o caput do art. 7 da Lei n12.546, de 14 de dezembro


de 2011, permanecer com a alquota de 2% (dois por cento) at o encerramento das obras
referidas:
I no inciso II do 9 do art. 7da Lei n12.546, de 14 de dezembro de 2011;

17
CNAE: 412 - Construo de edifcios; 432 - Instalaes eltricas, hidrulicas e outras instalaes em construes;
433 - Obras de acabamento; 439 - Outros servios especializados para construo.
18
CNAE: 421 - Construo de rodovias, ferrovias, obras urbanas e obras-de-arte especiais; 422 - Obras de
infraestrutura para energia eltrica, telecomunicaes, gua, esgoto e transporte por dutos; 429 - Construo de
outras obras de infraestrutura; 431 - Demolio e preparao do terreno.

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82 OBRAS PBLICAS LICITAO, CONTRATAO, FISCALIZAO E UTILIZAO

II no inciso III do 9 do art. 7 da Lei n 12.546, de 14 de dezembro de 2011, nos casos


em que houve opo pelo recolhimento da contribuio previdenciria incidente sobre
a receita bruta; e
III no inciso IV do 9 do art. 7 da Lei n 12.546, de 14 de dezembro de 2011, matriculadas
no Cadastro Especfico do INSS - CEI at o dia anterior data da vigncia do art. 1 desta
Lei.

Esses benefcios devem ser considerados quando da elaborao de oramentos


de obras contempladas no programa de desonerao por meio da reduo do item
Encargos Sociais, relativo contribuio patronal, e do aumento de BDI diante da
nova alquota calculada sobre a receita bruta da empresa. Cabe lembrar que o prprio
sistema Sinapi j disponibiliza tabelas distintas para as situaes normais ou para casos
em que ocorre a desonerao.
Com efeito, o TCU j analisou casos que tratam da matria:

Em resumo, consta do relatrio de fiscalizao os seguintes indcios de irregularidade:


a) sobrepreo decorrente da no considerao da Lei n 12.844/2013, que alterou o art. 7
da Lei n 12.546/2011, a reduzir os custos previdencirios das empresas de construo civil
nas obras de construo de edifcios; instalaes eltricas, hidrulicas e outras instalaes
em construes; obras de acabamento e outros servios especializados de construo; [...]
No que se refere ao primeiro apontamento, a desonerao dos encargos previdencirios
instituda pela Lei n 12.546/2011 (modificada pela Lei n 12.844/2013), impacta diretamente
e significativamente nos encargos sociais sobre a mo de obra, aplicvel ao objeto da
presente contratao. So 20% a menos a serem aplicados sobre os custos de todos os
operrios. Ao mesmo tempo, como medida compensatria, deve-se incluir 2% sobre o
lucro bruto relativo Contribuio Previdenciria sobre a Renda Bruta (CPRB), a ser
includa diretamente no BDI. No caso concreto, a no considerao dessa novidade em
matria tributria ensejou um sobrepreo em toda a mo de obra do empreendimento.
Houve, ainda, sobreavaliaes em servios como fundaes, equipamentos, administrao
local, ponte de embarque e fornecimento de esquadrias (item b).
Instada a se manifestar sobre o assunto, a Infraero republicou o edital e corrigiu os
preos questionados, como tambm aplicou a dita desonerao estabelecida pela Lei
n 12.546/2011, de modo a expurgar R$6,2 milhes indevidos do oramento da obra. Um
ganho efetivo no que parabenizo a SecobEdificao uma vez que o valor adjudicado
foi muito prximo da montante estimado pela Administrao. (TCU. Acrdo n 2.293/2013,
Plenrio. Rel. Min. Valmir Campelo. DOU, 30 ago. 2013)

Interessante caso foi avaliado pelo TCU a respeito de como deve o gestor proceder
nas licitaes em que houver a necessidade de contratar os servios referidos pelos
artigos 7 e 8 da Lei n 12.546/2011. Na oportunidade foi questionado qual o valor
global estimado da contratao a ser adotado pela Administrao: se o que leva ou
aquele que no leva em considerao o regime diferenciado de tributao. O relator da
matria assim se manifestou em seu voto:

5. Ainda segundo o embargante, a adoo de oramento que no considera os benefcios


da Lei 12.546/2011 pode gerar contrataes superfaturadas, pois a Administrao fica sem
parmetros para julgar se as licitantes repassaram ou no eventuais benefcios advindos
da desonerao da folha de pagamento; a opo por oramento especfico que contemple
o regime tributrio diferenciado pode ser prejudicial quelas licitantes no includas

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CAPTULO 5
ORAMENTO
83

na mencionada poltica governamental; e, neste ltimo caso, preciso esclarecer qual


medida a Administrao deve tomar na pouco provvel, mas possvel, hiptese em que
no participem licitantes no includas na desonerao.
6. Por oportuno, esclareo que os servios a que se referem o embargante so aqueles em
que as empresas usufruem do benefcio da desonerao da folha salarial, nos termos da
Lei n 12.546/2011.
7. Quanto ao mrito, verifico, pelas razes que a seguir passo a expor, que no assiste
razo ao embargante.
8. Em primeiro lugar, o referido Acrdo cuidou adequadamente da matria, porquanto,
na parte dispositiva, apenas orientou os gestores da Cmara de Deputados, ao dar cincia,
portanto, sem qualquer efeito cogente, da seguinte impropriedade no prego em referncia:
1.6.1.1.ausncia de amparo legal para a adoo de dois oramentos diferentes, a
serem utilizados como critrio de aceitabilidade de preos mximos, a depender de
a licitante recolher a contribuio previdenciria incidente sobre o valor da receita
bruta ou recolher as contribuies previdencirias incidentes sobre a folha de paga
mento, considerando-se, ainda, que o ordenamento legal ptrio prev o tratamento
diferenciado, sem que haja afronta isonomia, nos termos da Lei 12.546/2011.
9. Em segundo lugar, no caberia, como no cabe, ao Tribunal dizer ao gestor o como
fazer ou o exato modo de proceder nas licitaes em que houver necessidade de contratar
os servios referenciados, seno apontar, como o fez, a ausncia de amparo legal para
determinado procedimento.
10. Em terceiro lugar, parecem-me claros os termos da impropriedade apontada pelo
Tribunal e que acima reproduzi, ao dizer da ausncia de amparo legal para adoo de dois
oramentos diferenciados no caso em questo, uma vez que a pea instrutiva esclarece os
exatos contornos da proposio e que o embargante, conquanto tenha manejado alguns
dos itens da instruo tcnica, absteve-se de registrar em sua pea recursal, seno vejamos:
43. Quanto alegao de ser indevida a incluso de critrios de aceitabilidade distintos
no prego 94/2015, aduz-se razo representante, ante a ausncia de amparo legal
para a adoo da medida, considerando-se que o ordenamento legal ptrio permite
o tratamento diferenciado entre as empresas e, ainda, tendo em vista que, na prtica,
tal medida incua em funo do exposto na presente anlise (itens 40 e 41).
44. Todavia, considerando-se que a previso de diferentes critrios de aceitabilidade
de preos mximos no impactar o critrio de julgamento do certame (menor preo)
e que, apenas na situao improvvel de no participao de empresa beneficiada pela
Lei 12.546/2011 o preo mximo para empresas que recolhem a contribuio pela folha
de pagamentos seria aplicado, considera-se medida suficiente dar cincia ao rgo
acerca da impropriedade, no se demonstrando oportuno determinar a anulao do
certame pleiteada pela representante.
11. Em reforo e por esclarecedores, reproduzo, igualmente, o item 39 bem como os supra
referenciados itens 40 e 41 da instruo:
39. Tendo em vista que o critrio de julgamento do prego o menor preo, para que
uma determinada empresa se sagre vencedora do prego dever ofertar a proposta
de menor valor, independentemente do regime de contribuio previdenciria em
que se enquadre.
40. Alm disso, na hiptese de qualquer empresa beneficiada pela desonerao ofertar
proposta vlida, necessariamente, toda proposta apta a vencer o certame (seja para
licitante desonerada ou no) j se situaria em patamar inferior ao mximo fixado para
a Administrao para empresas includas na Lei 12.546/2011, o que tornaria incua
a dupla previso.
41. A nica possibilidade de aplicao do valor mximo aceitvel para empresas que

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CLUDIO SARIAN ALTOUNIAN
84 OBRAS PBLICAS LICITAO, CONTRATAO, FISCALIZAO E UTILIZAO

recolhem as contribuies previdencirias incidentes sobre a folha de pagamento


(no desoneradas) ocorreria na hiptese de no participao, na disputa de lances, de
qualquer empresa que conte com a desonerao, situao improvvel, uma vez que esse
grupo inclui a maioria das licitantes, conforme informado pela prpria representante.
(TCU. Acrdo n 6.013/2015, Segunda Cmara. Rel. Min. Augusto Nardes. DOU, 31 ago.
2015)

5.2.1.4 Equipamentos
Para o clculo do custo de equipamentos, importante que se considere, preli
minarmente, a existncia de trs parcelas:
a) Custo de propriedade: valor devido remunerao do capital investido no
equipamento durante a sua utilizao.19 Lembrar que, ao final de determinado
tempo de utilizao, existe valor residual, isto , o custo deve ser calculado
com base no perodo de utilizao e na perda do valor inicial do equipamento;
b) Custo de operao: total do custo de insumos (material e mo de obra) neces
srios operao dos equipamentos, como combustvel, lubrificante, filtros,
pneus, operador e encargos;
c) Custo de manuteno: referente ao custo para manuteno da eficincia do
equipamento prevista em projeto.
O principal motivo da utilizao dessas parcelas o fato de que os equipamentos
trabalham por determinados perodos e ficam ociosos parte do tempo, ensejando custos
denominados produtivos e improdutivos, respectivamente.
O custo produtivo considera a totalidade dos custos contidos nas trs parcelas
j descritas. Por sua vez, o improdutivo no considera os custos de manuteno e a
maioria dos custos de operao.
Essa distino de custos de grande valia quando da elaborao de obras de
grande porte, visto que os equipamentos trabalham em conjunto, cada qual com tempo
de ciclo distinto, o que enseja perodos em que determinadas mquinas ficam paradas,
ou seja, com custos menores.
Para as obras de pequeno porte, como soluo alternativa, possvel considerar os
custos horrios de locao de equipamento, com os ajustes necessrios s peculiaridades
do local em que ser executado o servio.

5.2.1.5 Sinapi
O Sistema Nacional de Pesquisas de Custos e ndices da Construo Civil
(SINAPI) teve incio em 1969, pelo BNH - Banco Nacional de Habitao, em parceria
com o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica, o IBGE, sendo adotado pela Caixa
Econmica Federal em 1986. A partir da, tornou-se um sistema corporativo, utilizado
como referncia de custos e ndices para obras habitacionais no Brasil.
Em 2003, a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) adota o SINAPI como referncia
de valores de custos para servios contratados com recursos do Oramento Geral da

19
Algumas metodologias consideram como custo de propriedade apenas a depreciao, sendo os juros sobre o
capital contemplados em parcela do lucro.

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CAPTULO 5
ORAMENTO
85

Unio. Em 2014, foi retirado da LDO e inserido no Decreto n 7.983/2013. Para as obras
licitadas com base no Regime Diferenciado de Contratao (RDC),20 a utilizao desse
sistema tem previso expressa na Lei n 12.462/2011.
Em 2009, a CEF passa a publicar na internet o Banco Referencial de
servios e custos, tornando-o uma das principais fontes de consulta pblica
de custos da construo civil.
O Manual de Metodologias e Conceitos do SINAPI, disponibilizado no site da
CEF, traz todo o detalhamento do funcionamento da metodologia utilizada para esse
sistema:

3.1 Insumos
Os insumos do SINAPI compem o Banco Nacional de Insumos, cujos relatrios de preos
so divulgados mensalmente na pgina da CAIXA <www.caixa.gov.br/sinapi> para todas
as capitais brasileiras.
3.1.1 Responsabilidades
Segundo o acordo de cooperao vigente entre IBGE Instituto Brasileiro de Geografia
e Estatstica e a CAIXA para a gesto do SINAPI, cabe a cada uma das instituies, no
que diz respeito aos insumos, as seguintes responsabilidades:
3.1.1.1 CAIXA
Definio e atualizao, a partir de critrios de engenharia, das especificaes tcnicas
dos insumos;
Definio de conjuntos de famlias homognea com as especificaes dos insumos que
as compem.
3.1.1.2 IBGE
Coleta mensal de preos de insumos (materiais, salrios, equipamentos e servios);
Coleta extensiva peridica para subsidiar a reviso das famlias homogneas, a reviso
dos coeficientes e a formao de novas famlias de insumos.
3.1.2 Coleta de preos
Os insumos do SINAPI so organizados em famlias homogneas (ex: Famlia de tubos
em PVC para esgoto predial), para as quais selecionado o insumo mais recorrente (ex:
9863 - TUBO PVC SERIE NORMAL - ESGOTO PREDIAL DN 100MM - NBR 5688) como
insumo representativo, sendo os demais da mesma famlia denominados representados.
O preo dos insumos representativos coletado mensalmente, enquanto que os preos dos
demais insumos so obtidos por meio da utilizao de coeficientes de representatividade,
os quais indicam a proporo entre o preo do chefe de famlia (insumo representativo)
e os preos de cada um dos demais insumos da famlia.
Esses coeficientes so obtidos nas coletas extensivas, quando so coletados os preos de
todos os insumos de determinadas famlias e definida a proporo (correlao) existente
entre eles.
Os preos dos insumos representativos na pesquisa mensal so coletados nas 27 capitais
do pas, em estabelecimentos regulares, para aquisio de uma unidade de comercializao
de cada produto, para pagamento vista, e no incluem frete, exceto se indicado na
descrio do insumo.
No contemplam, portanto, diferenas entre preos praticados em capitais e outras regies
da unidade da federao, e efeitos obtidos durante o processo de negociao e compra.

20
Ver captulo 15 deste livro.

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CLUDIO SARIAN ALTOUNIAN
86 OBRAS PBLICAS LICITAO, CONTRATAO, FISCALIZAO E UTILIZAO

A partir dos preos de referncia de 11/2014 divulgados na pgina da CAIXA, o usurio


do SINAPI passou a contar com a informao da origem de preos para cada insumo
por localidade, sendo necessrio observar a seguinte marcao no relatrio de insumos:
C para preo coletado pelo IBGE no ms de referncia do relatrio;
CR para preo obtido por meio do coeficiente de representatividade do insumo (meto
dologia famlia homognea de insumos);
AS para preo atribudo com base no preo do insumo para a localidade de So Paulo
(devido impossibilidade de definio de preo para localidade em funo da insuficincia
de dados coletados)
Em decorrncia da indicao da origem de preo para os insumos, foi necessrio tambm
identificar que a composio pode ser formada por insumos com uma ou mais origem de
preo, sendo adotada a seguinte marcao no relatrio de composies:
C quando todos os itens utilizados na composio tm preo coletado pelo IBGE no ms
de referncia do relatrio;
CR quando existe ao menos um item da composio com preo obtido por meio do
coeficiente de representatividade do insumo, desde que no haja nenhum item com preo
atribudo;
AS quando existe ao menos um item da composio com preo atribudo com base no
preo de insumo para a localidade de So Paulo.
Os salrios so pesquisados junto s construtoras e as categorias profissionais tambm
so divididas em famlias (insumos representativos e representados). Os custos de mo
de obra do Sistema refletem mo de obra prpria, e no captam regimes de empreitada
ou terceirizao.
Sobre os insumos de mo de obra incidem Encargos Sociais, de forma percentual, com
clculo especfico para cada Estado do Brasil. Desde abril de 2013, a CAIXA divulga
relatrios de preos (denominados desonerados) considerando os efeitos da desonerao
da folha de pagamentos da construo civil (Lei n 12.844/2013), ou seja, obtidos com
excluso dos custos com INSS no clculo do percentual relativo aos encargos sociais,
e relatrios com encargos sociais que contemplam os 20% de INSS (denominados no
desonerados).
A metodologia e memria de clculo de Encargos Sociais do SINAPI podem ser
encontradas no Anexo III deste manual e em verso mais atual no ambiente do SINAPI
na pgina da CAIXA na internet <www.caixa.gov.br>.
A metodologia de coleta, bem como do tratamento estatstico empregado para a obteno
do preo dos insumos, de responsabilidade do IBGE <www.ibge.gov.br>.
Cabe ressaltar que o oramentista, de posse de informaes sobre a origem dos preos e
metodologia de coleta empregada, deve fazer o ajuste necessrio da referncia para o caso
especfico que quer orar. Esta condio surge quando as premissas de coleta de preos de
insumos do SINAPI so muito diferentes do caso particular do oramento. Como exemplo
cita-se o caso de obras de grande porte, onde a compra de material seja predominante por
atacado e/ou diretamente com fornecedores; de obras distantes da capital que tenham
preos de insumos locais diferenciados ou que precisam ser transportados de outro centro
urbano, com a necessidade de incluso de frete; o caso de insumo com preo AS atribudo
e que muito representativo na curva ABC do oramento.

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CAPTULO 5
ORAMENTO
87

5.2.2 Custo de servios


5.2.2.1 Consideraes
A obteno de custo de servios de engenharia exige o conhecimento de tcnica
prpria de oramento, em face de ser necessria a combinao das quantidades e preos
de todos os insumos que sero utilizados para a execuo desses servios.
A utilizao da referida tcnica , em regra, simples. Contudo, a experincia do
oramentista relevante para o ajuste das condies gerais s condies especficas da
obra, uma vez que cada empreendimento possui caractersticas mpares que devem
ser consideradas, como distncia aos centros fornecedores de material e mo de obra,
forma de acesso (rodovia, hidrovia etc.) e condio climtica.
O referido ajuste pode transformar a proposta em pea de reduo de custos,
tornando a empresa competitiva no mercado; ou em pea que superestima custos,
excluindo a empresa da competio. Pelo lado da Administrao, oramento referencial
superestimado pode acarretar contratao com sobrepreo e, consequentemente, a
responsabilizao dos agentes envolvidos na contratao; enquanto subestimado pode
inviabilizar a contratao ou legitimar validao de proposta inexequvel. Por esses
motivos, a habilitao e conhecimento dos engenheiros responsveis pelo projeto e
elaborao da pea oramentria a chave para o sucesso do empreendimento.
A seguir, sero apresentados os passos referentes metodologia de clculo de
custos de servios de forma simplificada, com o objetivo de familiarizar os agentes
envolvidos no processo, principalmente os no engenheiros, com a linguagem ora
mentria. Esse conhecimento ser extremamente importante para o entendimento, nos
captulos subsequentes, das diretrizes legais que disciplinam a licitao e a contratao
de obras.

5.2.2.2 Exemplo simplificado


O seguinte exemplo hipottico fornecer subsdios para o entendimento da
matria: determinado empreiteiro foi contratado para a execuo de 1.000m de forma
de madeira em uma obra. Sem deter conhecimento detalhado de custos, apesar de
bom conhecimento tcnico, resolveu apropriar todos os valores gastos com insumos
para, ao final do servio, apresentar o custo do metro quadrado detalhado do servio
ao contratante.
Foram utilizados os seguintes materiais: 240kg de prego misto; 2.500m de tbua
de pinho 3 (1x12); e 3.000m de sarrafo pinho 1x4. Trabalharam para a execuo
desse servio 10 carpinteiros e 10 serventes durante 25 dias teis (a jornada diria de
trabalho de 8h). Considerar leis sociais de 125%.
Os valores pagos foram: preo da madeira (m) = R$360,00; prego (kg) = R$1,25;
servente (h) = R$1,00; e carpinteiro (h) = R$2,00.
Pergunta-se: Qual o valor apropriado para custo total? Quanto custou o m de
forma?
Para a resoluo deste problema, pode-se subdividir o clculo dos custos em dois
subgrupos em funo do tipo de insumo: material e mo de obra.
Deve-se ter em mente, tambm, que a multiplicao do valor do preo pela quan
tidade de cada insumo tem que ser feita com base na mesma unidade de medida, ou

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88 OBRAS PBLICAS LICITAO, CONTRATAO, FISCALIZAO E UTILIZAO

seja, ser necessrio o ajuste das unidades do insumo madeira, visto que o preo est
em metro cbico (m) e a quantidade em metro linear (ml) (o preo da madeira deve
ser multiplicado por 0,025m e 0,3m para que seja transformado em preo por m, assim
como o do sarrafo por 0,025m e 0,1m).
As TABELAS 5.5 e 5.6 demonstram o detalhamento do clculo do material e mo
de obra empregados, respectivamente.

TABELA 5.5
Clculo do custo do material (MAT)

Insumos Custo (R$)


Prego misto 240kg x (R$1,25) 300,00
Tbua de pinho 2500ml x (R$360 x 0,025 x 0,3) 6.750,00
Sarrafo de pinho 3000ml x (R$360 x 0,025 x 0,1) 2.700,00
TOTAL 9.750,00

TABELA 5.6
Clculo do custo de mo de obra (MO) e lei sociais (LS)

Mo de obra Custo (R$)


Servente 10 serv x 25d x 8h x R$1,00 2.000,00
Carpinteiro 10 carp x 25d x 8h x R$2,00 4.000,00
Subtotal 6.000,00
Leis sociais 125% x R$6.000,00 7.500,00
TOTAL 13.500,00

Com base nos valores obtidos nas tabelas, pode-se calcular o custo do servio e
o custo do m de forma, da seguinte forma:
Custo total = MAT + (MO + LS) = 9.750,00 + (6.000,00 + 7.500,00) = R$23.250,00
V(m) = 23.250,00 / (1.000m) = R$23,25/m

5.2.2.3 Clculo de custo de servios


A forma de clculo de custo de servio exposta no item anterior foi apresentada
apenas a ttulo ilustrativo. A tcnica oramentria corrente utiliza procedimentos
distintos, at mesmo pela impossibilidade de no incio da obra se possuir a apropriao
exata dos materiais que sero utilizados.
O mtodo usual procura definir o custo unitrio de cada servio que ser reali
zado com base nos insumos utilizados em sua composio. Para tanto, define a quanti
dade de cada insumo empregada na produo de uma unidade do servio ao qual se

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ORAMENTO
89

busca a definio do custo. O resultado tambm denominado coeficiente a fim de


evitar confuso com o conceito de quantidade do servio. Com efeito, o coeficiente de
determinado insumo representa o total desse insumo utilizado na execuo de uma
unidade do correspondente servio.
Para o clculo do custo total do servio, multiplica-se o custo unitrio pela
quantidade a ser executada desse servio. Por fim, para a definio do valor da obra,
somam-se os custos globais de todos os servios. Com vistas a facilitar o entendimento
desses conceitos, possvel traar um paralelo com o exemplo anterior. Para o clculo
dos coeficientes de cada insumo aplicado na execuo do servio forma de madeira,
basta dividir a quantidade total desse insumo pela quantidade do servio, conforme
TABELA 5.7.

TABELA 5.7
Clculo dos coeficientes dos insumos utilizados no servio forma

Insumos Coeficiente
Prego misto 240kg / 1000m2 = 0,24kg
Tbua de pinho 1x12 2500ml / 1000m2 = 2,5ml
Sarrafo de pinho 1x4 3000ml / 1000m2 = 3,00ml
Servente 10 serv x 25d x 8h / 1000m2 = 2,00h
Carpinteiro 10 carp x 25d x 8h / 1000m2 = 2,00h

Da TABELA 5.7, pode-se afirmar que para a execuo de 1m do servio forma


de madeira necessrio o emprego dos seguintes insumos: 0,24kg de prego; 2,5ml de
tbua de pinho 1x12; 3,00m de sarrafo de pinho; 2,0h de servente e 2,0h de carpinteiro.
exatamente esse tipo de tabela que se utiliza para o clculo de custos de servios,
visto que a variao se d, em regra, nos custos dos insumos e no nos valores dos
coeficientes. A execuo do clculo feita nos moldes apresentados na TABELA 5.8.

TABELA 5.8
Clculo do custo unitrio do servio forma (m) com base em coeficientes

Insumos Coeficiente Custo unitrio Total (R$)


Prego misto 0,24kg R$1,25 0,30
Tbua de pinho 1x12 2,5ml R$360 x 0,025 x 0,30 6,75
Sarrafo de pinho 1x4 3,00ml R$360 x 0,025 x 0,30 2,70
Servente 2,00h R$1,00 2,00
Carpinteiro 2,00h R$2,00 4,00
Leis sociais 125% da mo de obra 7,50
Custo unitrio do servio 23,25

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90 OBRAS PBLICAS LICITAO, CONTRATAO, FISCALIZAO E UTILIZAO

As tabelas de composio de servios so disponibilizadas por rgos pblicos


ou editoras especializadas. Diversas empresas tm rotina prpria para a apropriao de
custos e definio de tabelas com vistas a incrementar sua competitividade no mercado.

5.2.3 Obteno dos custos de insumos ou servios


Existem diversas fontes no mercado que disponibilizam valores de insumos e
servios que valem ser consultadas:
a) Sistema Sinapi/CEF, referncia legal para contratao de obras, nos termos
da LDO;
b) Sistema Sicro/DNIT, tambm considerado como referncia pela LDO e
reconhecido pelo TCU como parmetro para contratao de obras rodovirias;
c) Tabelas referenciais de rgos pblicos (Secretarias de Obras nos Estados, etc.);
d) Revistas de editoras especializadas (Pini).
A propsito, o Decreto n 7.983/13 estabelece conjunto de orientaes para a
obteno dos custos dos insumos:

Art. 3 O custo global de referncia de obras e servios de engenharia, exceto os servios


e obras de infraestrutura de transporte, ser obtido a partir das composies dos custos
unitrios previstas no projeto que integra o edital de licitao, menores ou iguais mediana
de seus correspondentes nos custos unitrios de referncia do Sistema Nacional de Pesquisa
de Custos e ndices da Construo Civil - Sinapi, excetuados os itens caracterizados como
montagem industrial ou que no possam ser considerados como de construo civil.
Pargrafo nico. O Sinapi dever ser mantido pela Caixa Econmica Federal - CEF, segundo
definies tcnicas de engenharia da CEF e de pesquisa de preo realizada pelo Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatstica - IBGE.
Art. 4 O custo global de referncia dos servios e obras de infraestrutura de transportes
ser obtido a partir das composies dos custos unitrios previstas no projeto que integra
o edital de licitao, menores ou iguais aos seus correspondentes nos custos unitrios
de referncia do Sistema de Custos Referenciais de Obras - Sicro, cuja manuteno e
divulgao caber ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes - DNIT,
excetuados os itens caracterizados como montagem industrial ou que no possam ser
considerados como de infraestrutura de transportes. (...)
Art. 6 Em caso de inviabilidade da definio dos custos conforme o disposto nos arts.
3, 4 e 5, a estimativa de custo global poder ser apurada por meio da utilizao de
dados contidos em tabela de referncia formalmente aprovada por rgos ou entidades
da administrao pblica federal em publicaes tcnicas especializadas, em sistema
especfico institudo para o setor ou em pesquisa de mercado.

A pesquisa de mercado tambm excelente referencial. Recomenda-se, entretanto,


que na elaborao de oramentos-base sejam documentados os preos dos insumos
mais significativos, pertencentes ao grupo A da curva ABC. importante lembrar que
a cotao dos insumos e a definio dos coeficientes dependem do ganho de escala na
execuo dos servios. No caso de obras de grande porte, essa economia dever ser
considerada, conforme manifestao do TCU em anlise de caso concreto:

I - As peculiaridades da obra no justificam a majorao de ndices de produtividade


de mo de obra e de equipamento, visto que os ganhos de escala em obra de grande

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vulto tendem a superar substancialmente eventuais limitaes decorrentes dessas


especificidades.
II - A despeito dos evidentes ganhos de produtividade obtidos em obras dessa dimenso,
por reconhecer a influncia de contingncias decorrentes da natureza da obra, afigura-se
adequada a adoo dos valores de referncia do Sinapi, Sicro e Pini [...].
III - Os valores dos insumos obtidos no Sinapi, Sicro e Pini so conservadores e revelam,
em regra, preos comumente superiores aos que so obtidos por uma grande empreiteira
em negociao com seus fornecedores. (TCU. Acrdo n 2006/06, Plenrio. Rel. Min.
Benjamin Zymler. DOU, 6 nov. 2006)

5.3 Preos
5.3.1 Introduo
At o momento foi abordada a metodologia de clculo dos custos diretos unitrios
dos servios. A soma da multiplicao das quantidades pelos respectivos preos
unitrios dos servios fornece o custo direto total da obra.

Cdt = Soma [(qi) x (Cdi)]


Cdt - custo direto total
qi - quantidade de cada servio
Cdi - custo unitrio direto de cada servio

Porm, para a apresentao do preo final da execuo dos servios, existem


outros custos que ainda no foram computados, denominados custos indiretos, bem
como o lucro da construtora.

Pt = Cdt + Cit + L
Pt - preo final total
Cdt - custo direto total
Cit - custo indireto total
L - lucro

5.3.2 BDI (Benefcio/Bonificao e Despesas Indiretas)


Os valores referentes a despesas indiretas e lucro podem ser transformados em
uma taxa percentual na frmula acima. Essa taxa denominada Benefcio e Despesas
Indiretas (BDI).21

Pt = Cdt + (Cit + L)
Pt = Cdt x (1 + BDI)
Pt - preo final total
Cdt - custo direto total
BDI - taxa de benefcio e despesas indiretas (%)

21
Outra sigla comumente utilizada para traduzir a taxa que representa o lucro e as despesas indiretas LDI (Lucro
e Despesas Indiretas).

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Para facilitar o entendimento, uma obra que tenha custo direto total de
R$100.000,00 (ver planilha da TABELA 5.3), custos indiretos de R$20.000,00 e lucro
previsto de R$10.000,00, teria taxa de BDI de 30%, calculada de acordo com a frmula:

Para obteno da planilha oramentria de preos, basta multiplicar todos os


custos diretos dos servios pelo valor do BDI. A planilha de custos apresentada na
TABELA 5.3 se transformaria na planilha de preos da TABELA 5.9.

TABELA 5.9
Planilha oramentria de preos (com BDI) referente planilha de custos diretos apresentados
na TABELA 5.3

Servios Unidade Quantidade Preo unitrio (R$) Preo Total (R$)


Concreto m 250,00 260,00 65.000,00
Escavao manual m 400,00 32,50 13.000,00
Forma m 800,00 65,00 52.000,00
TOTAL 130.000,00

Nesse contexto, uma questo se impe: quais seriam ento os valores apropriados
e razoveis a serem computados no clculo do BDI?
Com o objetivo de maior transparncia contratao, facilidade da gesto do
empreendimento e economia em futuros aditivos, importante que a maior parte das
despesas indiretas esteja detalhada na planilha, ou seja, no includa no BDI. A no
observncia dessa orientao poder ensejar pagamentos desnecessrios ao contratado.
Caso, por exemplo, determinado oramento inclua taxa de mobilizao e desmobilizao
de 5% no BDI, todo servio que vier a ser aditivado no curso da obra poder ser
contemplado desnecessariamente com essa taxa adicional, visto que, a princpio, no
ocorre o devido incremento nos valores de mobilizao e desmobilizao.
O ideal, portanto, que apenas despesas indiretas proporcionais ao custo total
de execuo ou ao preo final, alm do lucro, estejam no BDI. Para as demais despesas
indiretas que podem ser estimadas sem a utilizao de percentuais recomendvel
que sejam especificadas na prpria planilha oramentria. A uma, pela transparncia
do oramento; a duas, pela facilidade no gerenciamento dos aditivos; e a trs, pela
diminuio do risco de cobrana de valores em duplicidade.
A seguir so destacadas, de forma resumida, as principais parcelas que devem
compor o BDI:
a) Despesas financeiras: so aquelas decorrentes do custo do capital de giro
para fazer frente s despesas realizadas antes do efetivo recebimento das

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ORAMENTO
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devidas receitas. Pode ser apropriada por estimativa ou, com preciso, por
meio de elaborao de fluxo de caixa detalhado que espelhe todas as receitas e
despesas mensais atinentes ao empreendimento. Vale lembrar que o pagamento
antecipado por servio , em regra, vedado pela legislao;
b) Administrao central: so as despesas relativas manuteno de parcela
do custo do escritrio central da empresa. Importante destacar que essa
parcela deve ser calculada por meio de rateio do custo da administrao
central pela totalidade das obras gerenciadas pela empresa, de preferncia,
proporcionalmente ao valor de cada contrato. claro que a administrao
pblica na elaborao de seu oramento base para licitao dever trabalhar
com estimativa para a definio desse percentual;
c) Benefcio e lucro: a parcela que contempla a remunerao do construtor,
definida com base em valor percentual sobre o total dos custos diretos e
despesas indiretas, excludas aquelas referentes s parcelas tributrias. A taxa
adotada como benefcio deve ser entendida como uma proviso de onde ser
retirado o lucro do construtor, aps desconto de todos os encargos decorrentes
de inmeras incertezas que podem ocorrer durante as obras, difceis de serem
mensuradas no seu conjunto;22
d) Riscos imprevistos e seguros: devero ser computados, se necessrios, valores
para cobertura de despesas imprevisveis e seguros para casos fortuitos ou
de fora maior;
e) Valores relativos aos tributos, com destaque para os seguintes itens:
e.1) Imposto sobre servios de qualquer natureza (ISS): imposto de compe
tncia municipal, consoante art. 156, inciso III, da Constituio Federal, que
tem por fato gerador a prestao de servios por empresa ou profissional
autnomo, ou seja, pode ter valor varivel em funo do local em que a
obra ser executada. Tem como base de clculo, consoante Decreto-Lei
n 406/68, no caso de obras hidrulicas ou de construo civil, o preo
total da operao deduzido das seguintes parcelas: valor dos materiais
adquiridos de terceiros, quando fornecidos pelo prestador do servio,
e valor das subempreitadas j tributadas pelo imposto. Considerando
que a alquota incide apenas sobre mo de obra e varia de 2 a 5% em
funo do municpio, deve-se calcular o valor mais adequado para o
empreendimento em funo da local da realizao dos servios. De forma
simplificada, pode-se utilizar 3% sobre o faturamento;
e.2) Contribuies para os Programas de Integrao Social (PIS) e para o
Financiamento da Seguridade Social (Cofins): A legislao que trata desses
dois tributos complexa e passa por diversas atualizaes. De forma
resumida, pelo disposto na Lei n 10.637/2002, na Lei n 10.833/2003, na Lei
n 10.865/2004 e na Lei n 10.925/2004, existem dois regimes de incidncia
desses tributos, quais sejam:

22
TISAKA. Oramento na construo civil: consultoria, projeto e execuo, p. 56.

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CLUDIO SARIAN ALTOUNIAN
94 OBRAS PBLICAS LICITAO, CONTRATAO, FISCALIZAO E UTILIZAO

a) Regime de incidncia cumulativa:


O chamado PIS/COFINS cumulativo a forma mais antiga de incidncia
destas contribuies, que consiste na cobrana dos tributos sobre o faturamento
das pessoas jurdicas, pela venda de produtos ou prestao de servios. Nesse
regime, a base de clculo o total das receitas da pessoa jurdica, sem dedues
em relao a custos, despesas e encargos; e as alquotas de contribuio para o PIS
e da COFINS so, respectivamente, 0,65% e 3,00%. As pessoas jurdicas de direito
privado, inclusive as que lhes so equiparadas, que apuram o IRPJ com base no
lucro presumido ou arbitrado, esto sujeitas incidncia cumulativa.
b) Regime de incidncia no cumulativa:
Este regime permite o desconto de crditos apurados com base em custos, despe
sas e encargos da pessoa jurdica. Nesse caso, as alquotas da contribuio para o
PIS/PASEP e da COFINS so, respectivamente, 1,65% e 7,60%. As pessoas jurdicas
de direito privado, e as que lhes so equiparadas pela legislao do imposto de
renda, que apuram o IRPJ com base no lucro real, esto sujeitas incidncia no
cumulativa.
Observe-se que a pessoa jurdica cuja receita bruta total, no ano-calendrio
anterior, tenha sido superior a R$48.000.000,00 ou a R$4.000.000,00 multiplicado
pelo nmero de meses de atividade do ano-calendrio anterior, quando inferior
a doze meses, esto obrigadas ao regime de tributao com base no lucro real.
Nesse contexto, com o advento do PIS/COFINS no-cumulativo, a apurao das
contribuies no regime cumulativo tornou-se a exceo regra de apurao. No
entanto, o art. 8 da Lei n. 10.637/2002 e o art. 10 da n. Lei 10.833/2003 apontam
as pessoas jurdicas e receitas que permanecem sujeitas ao regime cumulativo.
Dentre elas, destacam-se: i) as pessoas jurdicas tributadas pelo imposto de renda
com base no lucro presumido ou arbitrado; ii) as pessoas jurdicas optantes do
SIMPLES; iii) as receitas decorrentes da execuo por administrao, empreitada
ou subempreitada de obras de construo civil, at 31/12/2015 (Lei n. 12.375/2010).
Assim, as obras de construo civil, inclusive as receitas decorrentes da execuo
por empreitada de obras de construo de estaes e redes de distribuio de
energia eltrica (Jurisprudncia RFB, Consulta n. 68, de 17 de maro de 2008),
permanecem sujeitas ao regime cumulativo, ou seja, contribuem para o PIS e a
COFINS utilizando as alquotas de contribuio de 0,65% e 3,00% do faturamento
bruto, respectivamente.
No entanto, tal situao no se repete para os servios tcnicos especializados
(projeto, consultoria, gerenciamento, fiscalizao), aos quais incidem as alquotas
de contribuio de, respectivamente, 1,65% e 7,60% do faturamento bruto. As
empresas especializadas que se enquadram no regime no-cumulativo podem
utilizar o desconto de crditos apurados com base em custos, despesas e encargos.
No entanto, esses crditos possuem peso relativamente baixo na composio de
custos dos Servios Tcnicos de Engenharia e foram desconsiderados para os fins
de composio do BDI.
Cabe ressaltar que a Lei 12.375/2010, no caso especfico de obras de construo
civil, sejam elas realizadas por administrao, empreitada ou subempreitada,
prorrogou mais uma vez a vigncia da alterao estabelecida pelas Leis 10.637/
2002 e 10.833/2003, passando-a para 31 de dezembro de 2015. Essa mudana,
quando efetivada, trar ajustes para o clculo da parcela de tributos da taxa de
BDI, j que a alquota aplicvel ser de 1,65% e 7,60%, respectivamente, para o
PIS e a COFINS, mas com direito a crdito das contribuies sobre as despesas,
custos e encargos listados no art. 3 das Leis 10.637/2002 e 10.833/2003.

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ORAMENTO
95

Por tudo isso, importante que esses tributos tenham os seus respectivos
percentuais discriminados, uma vez que parte dos valores pagos poder ser recupe
rada posteriormente, o que pode influenciar no custo final da obra. (TCU. Acrdo
n 2.369/2011, Plenrio. Rel. Min. Marcos Bemquerer Costa. DOU, 09 set. 2011)

e.3) Contribuio provisria sobre movimentao ou transmisso de valores


e de crditos e direitos de natureza financeira (CPMF): correspondia
alquota de 0,38% no perodo relativo aos anos-calendrio de 2004 a 2007,
observadas as disposies da Lei n 9.311/96, alterada pela Lei n 9.539/97.
Essa contribuio deixou de existir a partir do incio de 2008.
O TCU, em minucioso estudo (Acrdo n 325/2007, Plenrio), com o objetivo de
propor critrios de aceitabilidade para o Lucro e Despesas Indiretas (LDI) em obras de
implantao de linhas de transmisso de energia eltrica, detalhou as principais variveis
envolvidas na composio do BDI. Quatro anos depois, novo estudo ampliou o leque
dos valores de BDI para outros tipos de obras (Acrdo n 2.369/2011, Plenrio). E, em
2013, aprovou o Acrdo n 2.622/2013, Plenrio, em que estabeleceu novos parmetros
para taxas de BDI, em substituio aos referenciais contidos nos Acrdos n 325/2007
e n 2.369/2011.
Pela relevncia do tema, e em face da viabilidade de aplicao dos conceitos para
outros tipos de empreendimentos, vale transcrever trechos dos relatrios atinentes aos
estudos iniciais, para, ao final, apresentar a ltima posio a respeito do tema. Vale
lembrar que, apesar da substituio dos referencias dos primeiros acrdos datados de
2007 e 2011, continuam valendo as consideraes tcnicas l registradas.

2 OBJETIVO DO TRABALHO
O principal objetivo deste trabalho propor critrios/parmetros de aceitabilidade
para o LDI Lucro e Despesas Indiretas, tambm denominado BDI23 (1) Bonificao e
Despesas Indiretas ou Benefcios e Despesas Indiretas em obras de implantao de linhas
de transmisso de energia eltrica. Cabe ressaltar que, alm das obras de implantao de
linhas de transmisso, o trabalho abrangeu obras de subestaes, que tambm compem
o sistema de transmisso de energia eltrica.
Alm disso, procurou-se identificar os elementos passveis de serem includos na
composio do LDI, os valores praticados e a respectiva faixa de variabilidade desses itens.
Embora trate de LDI para obras de linhas de transmisso e de subestaes, o presente
trabalho pode fornecer uma referncia genrica, pois sua especificidade limita-se aos
valores observados para o setor, sendo os conceitos e a composio do LDI propostos
aplicveis a outros tipos de obras. [...]
4 LUCRO E DESPESAS INDIRETAS LDI
4.1 Conceito
Vrios conceitos podem ser utilizados para se compreender o LDI. Explicados de formas
distintas, tentam definir uma parcela do oramento de obras, em razo da sua segmentao
em custos diretos e indiretos.
O Instituto de Engenharia conceitua BDI como o resultado de uma operao matemtica
para indicar a margem que cobrada do cliente incluindo todos os custos indiretos,

23
Neste trabalho ser usado indistintamente tanto o termo LDI como BDI. (Nota constante do original).

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tributos, etc. e logicamente sua remunerao pela realizao de um empreendimento.24


Andr Luiz Mendes e Patrcia Reis Leito Bastos definem BDI como a taxa correspondente
s despesas indiretas e ao lucro que, aplicada ao custo direto de um empreendimento
(materiais, mo-de-obra, equipamentos), eleva-o ao seu valor final.25
O TCU, na Deciso 255/1999-Plenrio, definiu o BDI como um percentual aplicado sobre
o custo para chegar ao preo de venda a ser apresentado ao cliente.
Compreendida como uma relao matemtica entre os custos indireto e direto para
formao do preo da obra, essa incidncia pode ser explicitada pela seguinte frmula:
PV = CD (1 + LDI)
onde PV = preo de venda;
CD = custo direto;
LDI = taxa de lucro e despesas indiretas.
Visto o papel do LDI no oramento de uma obra, para que se possa avaliar sua adequada
aplicao, faz-se necessria a classificao dos componentes oramentrios em custos
diretos e indiretos, bem como a definio daqueles que devem ou no integrar o LDI.
Sendo uma relao matemtica que estimar o preo de uma obra, qualquer componente
indevido no LDI causar distores na estimativa.
A parcela de custo direto (CD) sobre a qual incidir o BDI definida pelo Instituto
de Engenharia como o resultado da soma de todos os custos unitrios dos servios
necessrios para a construo da edificao, obtidos pela aplicao dos consumos dos
insumos sobre os preos de mercado, multiplicados pelas respectivas quantidades, mais
os custos da infra-estrutura necessria para a realizao da obra.26
O custo direto, consoante o Sindicato da Indstria da Construo Civil do Estado de So
Paulo (Sinduscon/SP), conceituado como a soma de todos os custos parciais obtidos
atravs da composio de custos unitrios pela aplicao dos consumos dos insumos
representados por materiais, mo-de-obra e equipamentos, multiplicados pelas respectivas
quantidades, formatados numa planilha de custo direto ou planilha oramentria.27
De forma mais objetiva, consideram-se custos diretos, aqueles que podem ser associados
aos aspectos fsicos da obra, detalhados no projeto de engenharia, bem como ao seu
modo de execuo, determinados pela organizao operacional e pela infra-estrutura
necessria. Assim, custos diretos so aqueles relacionados aos materiais e equipamentos
que comporo a obra, alm dos custos operacionais e de infra-estrutura necessrios para
sua transformao no produto final, tais como mo-de-obra (salrios, encargos sociais,
alimentao, alojamento e transporte), logstica (canteiro, transporte e distribuio de
materiais e equipamentos) e outros dispndios derivados, que devem ser discriminados
e quantificados em planilhas.
O DNIT considera os seguintes custos diretos:28
- Custo Direto dos Servios representa a soma dos custos dos insumos (equipamentos,
materiais e mo-de-obra) necessrios realizao dos servios de todos os itens da planilha.

24
INSTITUTO DE ENGENHARIA. Metodologia de clculo do oramento de edificaes - composio do custo direto e do
BDI/LDI. Disponvel em: <http://www.institutodeengenharia.org.br/IE_documentos.html>. Acesso em: 3 maio
2006. (Nota constante do original).
25
MENDES; BASTOS. Um aspecto polmico dos oramentos de obras pblicas: Benefcios e Despesas Indiretas
(BDI). Revista do Tribunal de Contas da Unio, p. 13-28. (Nota constante do original).
26
INSTITUTO DE ENGENHARIA. Metodologia de clculo do oramento de edificaes - composio do custo direto e do
BDI/LDI. (Nota constante do original).
27
SINDICATO DA INDSTRIA DA CONSTRUO CIVIL DO ESTADO DE SO PAULO. Nova conceituao
do BDI. Disponvel em: <http://www.sindusconsp.com.br/downloads/BDI_Eventos_IE_PROPOSTAS_E_
RECOMENDAES.DOC>. Acesso em: 30 mar. 2006. (Nota constante do original).
28
BRASIL. Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes. Manual de custos rodovirios, p. 7-8. (Nota
constante do original).

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CAPTULO 5
ORAMENTO
97

- Custo de Administrao Local representa todos os custos locais que no so diretamente


relacionados com os itens da planilha e, portanto, no so considerados na composio dos
custos diretos. Inclui itens como: Custo da Estrutura Organizacional (pessoal), Seguros e
Garantias de Obrigaes Contratuais e Despesas Diversas.
- Mobilizao e Desmobilizao a parcela de mobilizao compreende as despesas para
transportar, desde sua origem at o local aonde se implantar o canteiro da obra, os recursos
humanos, bem como todos os equipamentos e instalaes (usinas de asfalto, centrais de
britagem, centrais de concreto, etc.) necessrios s operaes que a sero realizadas. Esto,
tambm, a includas as despesas para execuo das bases e fundaes requeridas pelas
instalaes fixas e para sua montagem, colocando-as em condio de funcionamento.
Como, de um modo geral, a desmobilizao de equipamentos e instalaes se faz a fim
de transport-los para uma nova obra, no ser prevista parcela especfica para este fim,
com vistas a evitar dupla remunerao.
- Canteiro e Acampamento esta rubrica tem por finalidade cobrir os custos de construo
das edificaes e de suas instalaes (hidrulicas, eltricas, esgotamento) destinadas a
abrigar o pessoal (casas, alojamentos, refeitrios, sanitrios, etc.) e as dependncias neces
srias obra (escritrios, laboratrios, oficinas, almoxarifados, balana, guarita, etc.), bem
como dos arruamentos e caminhos de servio.
4.2 Despesas Indiretas
Definidos os custos diretos, necessrio se faz apresentar aqueles que no podem ser defi
nidos como tais, e que, associados aos custos diretos e ao lucro, formaro o preo final
da obra.
A Eletrobras diz que o custo indireto compreende todas as despesas no alocveis
diretamente execuo da obra.29 So custos decorrentes, por conseguinte, das
necessidades e obrigaes do executor e no diretamente do projeto de engenharia.
Enquanto os custos diretos so objetivos e vinculados especificao do projeto da
obra e suas quantificaes, os indiretos so subjetivos e associados ao executor, s
suas necessidades operacionais (administrao central, seguros, garantia, caixa), de
rentabilidade e obrigaes tributrias. A denominao indiretos se d em razo da sua
valorao ser obtida em funo de percentuais dos custos diretos, representando o carter
intrnseco ao projeto da obra que tem os custos diretos, diferentemente dos indiretos, que
poderiam ser considerados extrnsecos, pois so subseqentes ao projeto j quantificado.
Portanto, consideram-se inadequados aqueles conceitos que definem como indiretos os
custos que so associados com objetividade e segurana a uma obra especfica e que,
para serem apropriados, precisariam ser rateados, isto , distribudos entre as diversas
obras realizadas pela mesma empresa. A falha deste conceito se torna evidente em uma
anlise de itens de despesas indiretas, a exemplo dos tributos, cujo valor resultante de
uma obra determinada.
So normalmente considerados custos indiretos: despesas financeiras, administrao
central, tributos federais (PIS/Cofins, CPMF), tributos municipais (ISS), seguros, riscos
e garantias.
4.2.1 Despesas financeiras
Despesas financeiras so gastos relacionados ao custo do capital decorrente da necessidade
de financiamento exigida pelo fluxo de caixa da obra e ocorrem sempre que os desembolsos
acumulados forem superiores s receitas acumuladas. Nas obras pblicas, as empresas
construtoras normalmente necessitam investir capital, pois as entidades contratantes
s podem legalmente pagar pelos servios efetivamente realizados (Lei n 4.320/1964,

29
Reviso das diretrizes para elaborao de oramentos de linhas de Transmisso. Diviso de Engenharia de
transmisso Eletrobras S.A. 2005. p. 19. (Nota constante do original).

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98 OBRAS PBLICAS LICITAO, CONTRATAO, FISCALIZAO E UTILIZAO

arts. 62 e 63) e dispem de 30 (trinta) dias para realizar o pagamento. No entanto, a empresa
pode equilibrar seu fluxo de caixa com os prazos obtidos junto aos seus fornecedores.
O capital investido pelas empresas pode ser prprio, quando utilizarem recursos que j
possuam em seus caixas, ou de terceiros, quando adquiridos junto a operadores financeiros
(bancos, financeiras, etc.). No caso do capital prprio, sua remunerao normalmente
calculada com o fim de promover sua atualizao monetria. Com relao a capital de
terceiros, deve-se analisar qual o custo de oportunidade do capital, ou seja, deve-se apurar
qual seria o seu rendimento se o capital de giro tivesse sido aplicado no mercado financeiro
naquele perodo. Assim, a Administrao deve resguardar-se de taxas abusivas, pois o
preo da obra no pode ser onerado por ineficincia operacional do executor. Dessa forma,
a taxa de juros referencial para o mercado financeiro mais adequada a taxa SELIC, taxa
oficial definida pelo comit de poltica monetria do Banco Central.
As despesas financeiras podem ser calculadas pela frmula:

onde:
- DF a taxa de despesa financeira;
- j a taxa mensal de atualizao monetria ou de juros de referncia;
- n o nmero de dias decorridos entre o centro de gravidade dos desembolsos e a
efetivao do pagamento contratual.
Ressalte-se que a competitividade nas licitaes estimula a queda dos preos propostos
pelas empresas e faz com que as empresas que possuam capital prprio ou acesso a capital
de baixo custo obtenham vantagem nas propostas para obras pblicas.
4.2.2 Administrao Central
Toda empresa possui uma estrutura administrativa com custo e dimenso prprios. A
sua representao no LDI de uma obra definida estabelecendo em que proporo esse
custo apropriado como despesa de uma obra. Pode ser de forma integral, quando a
empresa executa apenas uma obra, de forma parcial, na hiptese de rateio entre vrias
obras executadas pela empresa ou, at mesmo, no ser apropriada em uma obra especfica,
caso a empresa tenha como alocar esses custos em outras atividades.
O Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes (DNIT) define Administrao
central como a parcela do Preo Total que corresponde quota parte do custo da Admi
nistrao central do Executor, a ser absorvida pela obra em tela.30
O Instituto de Engenharia define como rateio da administrao central a parcela de despesa
da Administrao central debitada a determinada obra segundo os critrios estabelecidos
pela direo da empresa. As despesas da Administrao central so aquelas incorridas
durante um determinado perodo com salrios de todo o pessoal administrativo e tcnico
lotado ou no na sede central, no almoxarifado central, na oficina de manuteno geral,
pr-labore de diretores, viagens de funcionrios a servio, veculos, aluguis, consumos
de energia, gua, gs, telefone fixo ou mvel, combustvel, refeies, transporte, materiais
de escritrio e de limpeza, seguros, etc.31
Diversos fatores podem influenciar as taxas de administrao central praticadas pelas
empresas, dentre elas podem ser citadas: estrutura da empresa, nmero de obras que a
empresa esteja executando no perodo, complexidade e prazo das obras.

30
BRASIL. Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes. Manual de custos rodovirios, p. 8. (Nota
constante do original).
31
INSTITUTO DE ENGENHARIA. Metodologia de clculo do oramento de edificaes - composio do custo direto e do
BDI/LDI. (Nota constante do original).

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CAPTULO 5
ORAMENTO
99

Da se depreende que, por exemplo, uma empresa com maior nmero de obras poder
praticar uma taxa de administrao central inferior empresa do mesmo porte com
apenas um canteiro.
4.2.3 COFINS/PIS
O Programa de Integrao Social (PIS) foi institudo pela Lei Complementar n 7, de
7 de setembro de 1970.
O PIS tem como objetivo o financiamento do programa do Seguro-Desemprego e o abono
aos empregados que recebem at dois salrios mnimos mensais.
A Contribuio Social para Financiamento da Seguridade Social (COFINS) foi instituda
pela Lei Complementar n 70, de 30 de dezembro de 1991, com a finalidade de financiar
as despesas das reas de Sade, Previdncia e Assistncia Social.
At janeiro de 1999, as bases de incidncia do PIS e da COFINS, eram, salvo excees, a
receita bruta das vendas de mercadorias e da prestao de servios, tendo como alquota
0,65% para o PIS e 2% para a COFINS, calculados sobre as referidas receitas.
A partir de fevereiro de 1999, com a edio da Lei n 9.718, de 27 de novembro de 1998,
as bases de incidncias do PIS e da COFINS foram ampliadas e passaram a contemplar
no somente a receita bruta de vendas e da prestao de servios, mas tambm as demais
receitas auferidas pela pessoa jurdica, independente de sua classificao contbil.
A alquota do PIS foi mantida em 0,65% e a alquota da COFINS foi majorada para 3%.
Com a Lei n 10.637, de 30 de dezembro de 2002, foi estabelecido o sistema no cumulativo
para o clculo desta contribuio para o PIS, passando a mesma a incidir sobre o valor
agregado em cada etapa do processo produtivo. A alquota do tributo foi majorada de
0,65%, para 1,65%.
Com o advento da Lei n 10.833, de 29 de dezembro de 2003, a apurao no-cumulativa
foi estendida tambm para a COFINS, com alterao da alquota de 3% para 7,6%.
A no-cumulatividade de PIS/COFINS, consoante os arts. 10, inciso XX, e 15, inciso V, da
Lei n 10.833/2003, s ser aplicvel s receitas decorrentes da execuo por administrao,
empreitada ou subempreitada, de obras de construo civil a partir de 01/01/2007, at
a vspera vigoraro as alquotas de 3% e 0,65%. Essa no-cumulatividade significa a
possibilidade de se efetuar descontos de crditos obtidos pela empresa, de acordo com o
art. 3 da referida norma, sobre os valores resultantes da aplicao das novas alquotas.
Cabe ressaltar que as pessoas jurdicas tributadas pelo imposto de renda com base no lucro
presumido ou arbitrado e as optantes pelo simples no se enquadram no novo sistema de
no-cumulatividade, ou seja, permanecem sujeitas s normas da legislao do PIS e da
COFINS vigentes anteriormente s Leis ns 10.637/2002 e 10.833/2003, respectivamente,
consoante o art. 8, incisos II e III, e art. 10, incisos II e III, das referidas leis.
Essa mudana na legislao traz uma nova complexidade para o clculo do LDI, j que
esses tributos deixam de ser fixos para assumirem percentuais variveis conforme o perfil
dos dispndios da empresa. Como a legislao discrimina os dispndios que podem
gerar esses crditos (dentre eles bens adquiridos para revenda; bens e servios utilizados
como insumos na prestao de servios e na produo ou fabricao de bens ou produtos
destinados venda; despesas como aluguis, energia etc.), os que no esto relacionados
(custo de mo-de-obra, tributos e lucro, por exemplo) no iro ger-los. Assim, as empresas
que tm maior participao das operaes geradoras de crdito nas suas atividades levam
vantagem na reduo das alquotas efetivas para o PIS e a COFINS. Por exemplo, para as
empresas que j esto operando sob o efeito dessa nova forma de clculo, observa-se que
na indstria e no comrcio, devido a crditos recebidos, as alquotas efetivamente pagas
tm ficado abaixo dos 0,65% e 3%, para as alquotas de PIS e COFINS, respectivamente.
No entanto, para empresas prestadoras de servios, que tm na mo-de-obra seu principal
insumo, as alquotas geralmente so superiores aos referidos percentuais, pois no possuem
muitos crditos para compensar.

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100 OBRAS PBLICAS LICITAO, CONTRATAO, FISCALIZAO E UTILIZAO

A complexidade advm de se estabelecer parmetros para esses valores que so variveis.


No caso concreto, as empresas proponentes podero fixar os percentuais de PIS e COFINS
para o clculo do seu LDI, pois j conhecem, pela sua estrutura organizacional e pelo tipo
de contrato a ser executado, os possveis crditos e valores aproximados das alquotas sob
as quais devero trabalhar. Para efeito de oramentao do contratante, esses percentuais
devero ser estimados.
Como exerccio para simulao dos efeitos das novas alquotas do PIS e da COFINS no
clculo do LDI para obras do setor eltrico, tomou-se como referncia inicial os valores
mdios observados na Tabela II (Tpico 9.7 - Faixa de Variao do LDI, deste trabalho).
Em seguida, foi necessrio estimar o percentual de crdito que a empresa pode obter para
se estabelecer a alquota efetiva.
No caso da construo civil, h estudos32 que estimam, de forma geral, que o custo da
mo-de-obra representa em torno de 40% do custo total de uma obra, enquanto os ma
teriais representam cerca de 60%. No entanto, como h incidncia do LDI sobre o custo
direto para a formao do Preo de Venda, o custo com a mo-de-obra representar um
percentual menor que 40% em relao ao faturamento. Por exemplo, com a utilizao de
um valor mdio de LDI de 22,61% (Tabela II), a mo-de-obra representar um percentual
de aproximadamente 33% (0,40/1,2261) do Preo de Venda. De forma geral, esse percentual
mais os relativos aos tributos e ao lucro representam a parte do faturamento que no gera
crdito para apurao dos valores devidos do PIS e da COFINS. Portanto, ao avaliar esses
ltimos percentuais, a parte remanescente do faturamento, teoricamente, corresponderia
aos crditos possveis de serem utilizados para determinar a base de clculo e a alquota
efetiva desses tributos.
Considerando-se, por hiptese, que 50% dos crditos podero ser descontados (um valor
intermedirio entre a expectativa desses benefcios para os setores de indstria e comrcio
e para o setor de servios), as alquotas efetivas da COFINS e PIS resultaro em percentuais
de 3,8% e 0,825%, respectivamente. Agregando-se aos valores mdios de ISS 3,5% e
CPMF 0,38%, obtm-se um total de tributos de 8,5%.
Para finalizar, considerando um percentual mdio de lucro de 8%, e somando-se todas
essas parcelas (mo-de-obra - 33%, tributos - 8,5% e lucro - 8%), alcana-se um total de
49,5% do faturamento, que no representam crdito para abatimento na apurao do PIS
e da COFINS. Isso quer dizer que 50,5% poderiam ser descontados do faturamento para
se chegar base de clculo da COFINS e do PIS. Pelo exerccio hipottico, as alquotas
efetivas desses tributos, de forma simplificada, resultariam em 3,76% (7,6% x 49,5%) e
0,82% (1,65% x 49,5%) para COFINS e PIS, respectivamente.
Evidentemente, trata-se de uma anlise hipottica e que sofre de valores reincidentes,
como as prprias alquotas do PIS e da COFINS. Entretanto, considerado o perfil do setor
de construo civil, supe-se que a utilizao possvel de crditos para se estabelecer a
taxa efetiva desses tributos no deve ser inferior a 50%. Pode-se notar tambm que uma
pequena variao em torno desse percentual no afeta significativamente a estimativa
desses tributos no LDI. No caso concreto, o oramentista ter uma melhor condio de
estimar esses valores. Como exemplo, adotando uma variao de 5% positiva e negativa em
torno da mdia de 50%, com um crdito sobre o faturamento de 45%, as alquotas efetivas
da COFINS e do PIS ficam em 4,18% e 0,91%, respectivamente. De outro modo, se esse
percentual ficar em 55% as alquotas passam para 3,42% e 0,74%. Ou seja, a apropriao
desses tributos somados no LDI, variaria de 4,16% a 5,09%.
Alm disso, interessante notar que, para os casos em que a no-cumulatividade desses
tributos j est vigorando, a legislao sobre o assunto ainda no est consolidada.

32
LIMMER, Carl V. Planejamento, oramentao e controle de projetos e obras. Rio de Janeiro: LTC, 1997. p. 101, 104.
(Nota constante do original).

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CAPTULO 5
ORAMENTO
101

Inmeros atos normativos j foram editados para definir questes ligadas ao clculo
dos dois tributos. Como essa nova sistemtica de clculo s entrar em vigor a partir de
01/01/2007 para as receitas decorrentes da execuo por administrao, empreitada ou
subempreitada, de obras de construo civil, no possvel prever com exatido como
ela funcionar na prtica.
No h como enquadrar o PIS e a COFINS como custos de produo, pois no so gastos
obtidos no processo de obteno dos servios e/ou bens que esto sendo executados.
Tratam-se, portanto, de despesas indiretas.
De acordo com o que j foi mencionado para distino dos custos diretos e indiretos, o
clculo desses tributos, como demonstrado, est relacionado com a empresa e com suas
receitas, no sendo conseqncia direta do projeto e da execuo da obra e, sim, da receita
dela resultante, confirmando o carter de despesa indireta.
4.2.4 CPMF e ISS
4.2.4.1 CPMF
A Contribuio Provisria sobre Movimentao ou Transmisso de Valores e de Crditos
e Direitos de Natureza Financeira (CPMF) foi instituda pela Lei n 9.311, de 24 de outubro
de 1996, que considerou como movimentao ou transmisso de valores e de crditos e
direitos de natureza financeira qualquer operao liquidada ou lanamento realizado pelas
entidades referidas no seu art. 2, que representam circulao escritural ou fsica de moeda e
de que resulte ou no transferncia de titularidade dos mesmos valores, crditos e direitos.
O fato gerador da CPMF, conforme o inciso I do art. 2 da Lei n 9.311/1996, o lanamento
a dbito, por instituio financeira, em contas correntes de depsito, em contas correntes
de emprstimo, em conta de depsito de poupana, de depsito judicial e de depsitos
em consignao de pagamento.
A CPMF possui as seguintes alquotas, de acordo com seu perodo de incidncia:
I - 0,20%, relativamente aos fatos geradores ocorridos no perodo de 23 de janeiro de 1997
a 22 de janeiro de 1999;
II - 0,38%, relativamente aos fatos geradores ocorridos no perodo de 17 de junho de 1999
a 16 de junho de 2000;
III - 0,30%, relativamente aos fatos geradores ocorridos no perodo de 17 de junho de 2000
a 17 de maro de 2001;
IV - 0,38%, relativamente aos fatos geradores ocorridos no perodo de 18 de maro de
2001 a 31 de dezembro de 2007;
4.2.4.2 ISS
O Imposto sobre Servios de Qualquer Natureza (ISS), de competncia dos Municpios e
do Distrito Federal, tem como fato gerador a prestao de servios relacionados na lista
anexa Lei Complementar n 116/2003, de 01 de agosto de 2003, mesmo que tais servios
no se constituam atividade preponderante do prestador do servio.
O contribuinte do ISS o prestador do servio (art. 5 da LC n 116/2003).
O art. 3 da LC n 116/2003 estabelece que o servio se considera prestado e o imposto
devido no local do estabelecimento prestador ou, na falta do estabelecimento, no local
do domiclio do prestador, exceto nas hipteses relacionadas nos itens I a XXII do citado
artigo, que indicam o local em que o imposto ser devido.
Considera-se estabelecimento prestador, conforme definio do art. 4 da LC n 116/2003, o
local onde o contribuinte desenvolva a atividade de prestar servios, de modo permanente
ou temporrio, e que configure unidade econmica ou profissional, sendo irrelevantes para
caracteriz-lo as denominaes de sede, filial, agncia, posto de atendimento, sucursal,
escritrio de representao ou contato ou quaisquer outras que venham a ser utilizadas.
Conforme o art. 7 da LC n 116/2003, a base de clculo do imposto o preo do servio,

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CLUDIO SARIAN ALTOUNIAN
102 OBRAS PBLICAS LICITAO, CONTRATAO, FISCALIZAO E UTILIZAO

nela no se incluindo o valor dos materiais fornecidos pelo prestador dos servios previstos
nos itens 7.02 e 7.0533 da lista de servios anexa lei.
O art. 88 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias, com a redao dada pela
Emenda Constitucional n 37/2002, fixou a alquota mnima do ISS em 2% (dois por cento),
ao passo que a alquota mxima foi fixada em 5% (cinco por cento) pelo art. 8, II, da LC
n 116/2003. Os municpios gozam de autonomia para fixar as alquotas do ISS, desde que
respeitados esses limites.
Seguindo a mesma linha de raciocnio aplicada classificao do PIS/COFINS, a CPMF
e o ISS so tributos que devem ser considerados como despesas indiretas. Estes, como
aqueles, no decorrem da especificao do projeto ou da execuo da obra e, tambm, so
subseqentes a esses custos diretos, pois tanto a movimentao financeira da empresa,
base de clculo da CPMF, quanto as faturas da obra, base de clculo do ISS, englobam as
parcelas correspondentes aos custos diretos e indiretos.
4.2.5 Risco, Garantias e Seguros
O Instituto de Engenharia conceitua a taxa de risco do empreendimento como aquela
que se aplica para empreitadas por preo unitrio, preo fixo, global ou integral, para
cobrir eventuais incertezas decorrentes de omisso de servios, quantitativos irrealistas
ou insuficientes, projetos mal feitos ou indefinidos, especificaes deficientes, inexistncia
de sondagem do terreno, etc.34
Embora o Instituto de Engenharia tenha conceituado o risco para obras comuns, sob a tica
do empreendedor, esse no se aplica s obras regidas por contratos administrativos. Para a
realizao desses contratos, necessria a existncia prvia de projeto bsico pelo qual os
licitantes devem se orientar assumindo os riscos da avaliao e precificao do projeto, dada
por preos unitrios e quantitativos especificados. Cabe lembrar que, conforme definido
no art. 6, inciso IX, da Lei n 8.666/1993, o projeto bsico deve contemplar o conjunto de
elementos necessrios e suficientes, com nvel de preciso adequado, para caracterizar a
obra ou servio, ou complexo de obras ou servios objeto da licitao, que assegurem a
viabilidade tcnica e o adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento,
e que possibilite a avaliao do custo da obra e a definio dos mtodos construtivos e
do prazo de execuo. Ou seja, se esses requisitos forem cumpridos a necessidade de
modificaes decorrentes de projetos mal feitos ou indefinidos sero minimizados.
Assim, no contrato administrativo, a obra pactuada pelos quantitativos do projeto e
os custos unitrios estabelecidos. Quaisquer alteraes dependero de repactuao do
contrato, a ser aprovada pela Administrao, no incorrendo o executor em riscos de
quantitativos.
Entretanto, existem ocorrncias no previstas em projetos e que podem repercutir no
custo da obra e devero ser arcadas pelo contratado. Dentre elas podemos citar: perdas
excessivas de material (devido a quebra ou retrabalho), perdas de eficincia de mo-de-
obra, greves, condies climticas atpicas, dentre outros.
A taxa de riscos determinada em percentual sobre o custo direto da obra e depende de
uma anlise global do risco do empreendimento em termos oramentrios.
Questes que podem ser previamente convencionadas no contrato ou ensejarem solicitao
de reequilbrio econmico-financeiro, como a variao cambial (e o seu seguro hedge)
no devem ser enquadradas no LDI.

33
7.02 - Execuo, por administrao, empreitada ou subempreitada, de obras de construo civil, hidrulica
ou eltrica e de outras obras semelhantes, inclusive sondagem, perfurao de poos, escavao, drenagem
e irrigao, terraplanagem, pavimentao, concretagem e a instalao e montagem de produtos, peas e
equipamentos (exceto o fornecimento de mercadorias produzidas pelo prestador de servios fora do local da
prestao dos servios, que fica sujeito ao ICMS). (Nota constante do original).
34
INSTITUTO DE ENGENHARIA. Metodologia de clculo do oramento de edificaes - composio do custo direto e do
BDI/LDI. (Nota constante do original).

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CAPTULO 5
ORAMENTO
103

A fim de se resguardar de incidentes do empreendimento, o licitante pode firmar contrato


de seguro, a fim de ser indenizado pela ocorrncia de eventuais sinistros. Dessa forma, o
seguro deve corresponder a objetos definidos da obra, pelos quais o empreendedor deseja
ser ressarcido no caso de perdas e pode abranger casos de roubo, furto, incndio, perda
de mquinas ou equipamentos, dentre outros aspectos das obras civis.
A garantia contratual est prevista no art. 56 da Lei n 8.666/1993, que estatui poder a
Administrao Pblica para exigi-la:
Art. 56 A critrio da autoridade competente, em cada caso, e desde que prevista no
instrumento convocatrio, poder ser exigida prestao de garantia nas contrataes de
obras, servios e compras.
Esta exigncia faz parte das cautelas que a Administrao Pblica pode tomar para asse
gurar o sucesso da contratao. Trata-se, contudo, de exigncia discricionria, que poder
ser requerida nas hipteses em que existirem riscos de leso ao interesse pblico, caso
contrrio, a Administrao pblica no necessitar imp-la. A exigncia de garantia deve
constar do instrumento convocatrio.
As garantias e os seguros das obrigaes contratuais so custos que resultam de exigncias
contidas nos editais de licitao e s podem ser estimadas caso a caso, mediante avaliao
do nus econmico-financeiro que poder recair sobre o licitante.
4.3 Lucro
O lucro um conceito econmico que pode ser descrito de diversas formas para representar
uma remunerao alcanada em conseqncia do desenvolvimento de uma determinada
atividade econmica. Para o setor em comento, execuo de obras civis, so enunciados
diversos conceitos, que, em resumo, iro reproduzir essa mesma idia.
O Sinduscon/SP conceitua lucro como:
parcela destinada a remunerar o acervo de conhecimentos acumulados ao longo dos anos
de experincia no ramo, capacidade administrativa e gerencial, conhecimento tecnolgico
acumulado, treinamento do pessoal, fortalecimento da capacidade de reinvestir em novos
projetos e o risco do negcio em si.35
O Instituto de Engenharia define lucro como:
parcela destinada a remunerar o custo de oportunidade do capital aplicado, capacidade
administrativa, gerencial e tecnolgica adquirida ao longo de anos de experincia no
ramo, responsabilidade pela administrao do contrato e conduo da obra por estrutura
organizacional da empresa e investimentos na formao profissional do seu pessoal e criar
a capacidade de reinvestir no prprio negcio.36
O DNIT utiliza o termo margem para definir a parcela que:
complementa a formao do Preo de Venda, sem que possa ser considerada como item
de custo, ela , na verdade, uma parcela destinada a remunerar os fatores da produo do
Executor que intervm na obra, tais como: custo de oportunidade do capital aplicado nos
equipamentos mobilizados na obra; capacidade administrativa e gerencial para a admi
nistrao do contrato e a conduo da obra, representada pelas estruturas organizacionais
da empresa e pelo conjunto de normas e procedimentos de que se utiliza; conhecimento
tecnolgico adquirido atravs de experincias pregressas e pelo investimento em formao,
treinamento de pessoal e compra de know-how e, finalmente, o risco do negcio.
A margem , assim, um excedente sobre o custo orado, atravs do qual o Executor bus
car realizar seu Lucro, bem como prover recursos para pagamento de impostos sobre
o resultado.

35
SINDICATO DA INDSTRIA DA CONSTRUO CIVIL DO ESTADO DE SO PAULO. Nova conceituao do
BDI. (Nota constante do original).
36
INSTITUTO DE ENGENHARIA. Metodologia de clculo do oramento de edificaes - composio do custo direto e do
BDI/LDI. (Nota constante do original).

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CLUDIO SARIAN ALTOUNIAN
104 OBRAS PBLICAS LICITAO, CONTRATAO, FISCALIZAO E UTILIZAO

O lucro esperado num contrato de obras civis expresso por um percentual sobre o valor
do contrato disposto como parcela do LDI. Esse percentual determinante para formao
do preo da obra e, embora seja fruto da expectativa de cada licitante, pode ser previsto um
padro para cada ramo de atividade econmica. No caso dos contratos administrativos, o
prprio histrico de percentuais praticados pode fornecer uma referncia para esse padro.
Desse modo, muitos rgos da Administrao pblica procuram identificar uma tendncia
de lucro praticada dentro de suas atividades, com base em estudos disponveis ou em
registros de contratos.
A Secretaria de Governo e Gesto Estratgica do Estado de So Paulo, com base em
estudos da Fundao Instituto de Pesquisas Econmicas FIPE, considera que deve ser
adotada uma faixa de valores obtida a partir das demonstraes financeiras das empresas
do setor, o que limitaria uma possvel variao da taxa de lucro (Estudos de Servios
Terceirizados - Publicaes - Verso maio/1999 - Volume I - Prestao de Servios de
Limpeza, Asseio e Conservao Predial - Captulo VII - Benefcios e Despesas Indiretas).
Com base nesse critrio, aquela Secretaria adota para a contratao com rgos da Admi
nistrao pblica estadual uma margem de lucro de 7,2%. Esse percentual foi obtido a
partir da mdia aritmtica das relaes Lucro/Vendas da demonstrao de resultados
financeiros e contbeis das 309 maiores empresas de construo civil (dados obtidos na
revista Conjuntura Econmica).
O estudo publicado pela Associao Brasiliense de Construtores ASBRACO (Estudo sobre
composio de BDI, obtido diretamente junto a Associao Brasiliense de Construtores
ASBRACO em maio de 2000) considera como margem de lucro o valor de 7,2%.
O Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transporte, no Sistema de Custos
Rodovirios SICRO-2 (2003), considera uma margem de lucro de 7,2% na composio
do BDI, sendo 5,0% de lucro lquido, 1,2% de IRPJ e 1,0% de CSLL.
Com base nos estudos anteriormente citados, poder-se-ia considerar que uma margem de
lucro entre 7,0% e 8,5% estaria perfeitamente adequada aos valores atualmente praticados
no mercado da construo civil.
Embora os diversos estudos citados procurem estabelecer uma faixa de variao conside
rada aceitvel para o percentual de lucro praticado pelas empresas em licitaes pblicas,
lembramos que trata-se apenas de uma faixa de referncia, no havendo previso legal
para que essa seja fixada ou limitada.
Este raciocnio encontra supedneo na interpretao de artigos da Constituio que
disciplinam a ordem econmica, bem como na correspondente legislao regulamentadora.
A Constituio Federal, no seu art. 173, 4, condena o abuso do poder econmico, exte
riorizado pela dominao dos mercados, pela eliminao da concorrncia e pelo
aumento arbitrrio dos lucros:
Art. 173.
4 - A lei reprimir o abuso do poder econmico que vise dominao dos mercados,
eliminao da concorrncia e ao aumento arbitrrio dos lucros.
A fim de regulamentar o dispositivo constitucional, foi editada a Lei n 8.884/1994,37 que,
no inciso IIII do seu art. 20, tipifica a conduta de aumentar arbitrariamente os lucros
como infrao da ordem econmica:
Art. 20. Constituem infrao da ordem econmica, independentemente de culpa, os atos
sob qualquer forma manifestados, que tenham por objeto ou possam produzir os seguintes
efeitos, ainda que no sejam alcanados: [...]

37
Esta lei trata da transformao do Conselho Administrativo de Defesa Econmica (Cade) em Autarquia, dispe
sobre a preveno e a represso s infraes contra a ordem econmica e d outras providncias. (Nota constante
do original).

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CAPTULO 5
ORAMENTO
105

III - aumentar arbitrariamente os lucros; [...].


Observa-se que no h condenao prtica de lucros ou qualquer definio que considere
o que seja lucro abusivo ou aceitvel, o que se condena o aumento arbitrrio, que
caracterize abuso de poder econmico.
Acerca do aumento arbitrrio de lucros Gasto Alves de Toledo explica que:
o aumento dos lucros em si mesmo considerado no incompatvel com uma sadia
atividade econmica, apenas quando arbitrrio o mesmo deve ser combatido.38
Dos citados dispositivos, verifica-se que no h, nos textos constitucional e legal, con
denao ao poder econmico, mas sim ao seu abuso. Sobre o assunto, Carlos Jacques Vieira
Gomes39 leciona que a deteno de poder econmico, alm de lcito em si, constitui fato
comum no atual estgio do sistema capitalista, deve o direito voltar-se para o controle do
exerccio abusivo do poder econmico.
O ordenamento jurdico vigente no pas, fundado nos princpios da livre iniciativa e da
livre concorrncia, assegura empresa a liberdade para agir e conquistar mercados, para
estabelecer os preos pelos quais vai vender seus produtos e servios, sendo vedados
o abuso do direito, o uso arbitrrio da condio de agente econmico e a obteno de
vantagens ilcitas, na medida em que impe a toda a coletividade condies que lhe so
absolutamente desfavorveis.
Vale observar, ainda, a disposio do pargrafo nico do art. 21 da Lei n 8.884/1994:
Art. 21. Pargrafo nico. Na caracterizao da imposio de preos excessivos ou do au
mento injustificado de preos, alm de outras circunstncias econmicas e mercadolgicas
relevantes, considerar-se-:
I - o preo do produto ou servio, ou sua elevao no justificados pelo comportamento
do custo dos respectivos insumos, ou pela introduo de melhoria de qualidade.
II - o preo do produto anteriormente produzido, quando se tratar de sucedneo resultante
de alteraes no substanciais.
III - o preo de produtos e servios similares, ou sua evoluo, em mercados competitivos
comparveis.
IV - a existncia de ajuste ou acordo, sob qualquer forma, que resulte em majorao de
bem ou servio ou dos respectivos custos.
Resta ainda claro que para a caracterizao do aumento arbitrrio de lucros ser levado
em considerao o grau de concentrao econmica do setor eventualmente acusado
daquela prtica.
No foram identificados outros dispositivos legais que impusessem limitao aos lucros
ou que conceituassem o que seriam lucros abusivos ou excessivos. A Lei n 1.521/1951, ao
tipificar no seu art. 4, alnea b, o crime de usura pecuniria ou real, quantificou como
excessivo o lucro patrimonial que exceda o quinto do valor corrente ou justo da prestao
feita ou prometida. Contudo, tal definio s se aplica aos casos de abuso da premente
necessidade, inexperincia ou leviandade de outra parte. Trata-se, por conseguinte, de
negcio jurdico eivado de vcio de leso, nos termos do art. 157 do Cdigo Civil, passvel
de anulao.
art. 4, b. obter, ou estipular, em qualquer contrato, abusando da premente necessidade,
inexperincia ou leviandade de outra parte, lucro patrimonial que exceda o quinto do
valor corrente ou justo da prestao feita ou prometida.

38
TOLEDO, Gasto Alves de. O direito constitucional econmico e sua eficcia. Rio de Janeiro: Renovar, 2004. p. 221.
(Nota constante do original).
39
GOMES, Carlos Jacques Vieira. Ordem econmica constitucional e direito antitruste. Porto Alegre: Srgio Antnio
Fabris, 2004. p. 90. (Nota constante do original).

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CLUDIO SARIAN ALTOUNIAN
106 OBRAS PBLICAS LICITAO, CONTRATAO, FISCALIZAO E UTILIZAO

A Lei n 8.666/1993, no seu art. 43, IV,40 ao estabelecer o critrio de julgamento dos preos
praticados na licitao, considera como parmetro o preo de mercado. Por conseguinte,
sendo o preo proposto pelo licitante, incluindo o BDI, compatvel com o preo de mercado
estimado pela Administrao, no h que se falar em lucro excessivo.
Suponhamos uma empresa que, ao otimizar a utilizao de seus fatores de produo,
minimize seus custos totais. Ao participar de um procedimento licitatrio, essa empresa
dever, necessariamente, reduzir sua margem de lucro ou poder ser selecionada para
prestar servios Administrao, mesmo que sua margem de lucro atinja percentual
considerado elevado? A reduo poder ser cogitada, caso desconhea o mercado. Porm,
como na maioria das vezes, sendo empresa de mercado, detentora de informaes, utilizar
de sua vantagem na otimizao dos custos para maximizar seu lucro por meio da diferena
entre a receita e o custo de produo. Isto lcito e aceitvel.
Ademais, se utilizarmos o conceito de lucro anteriormente mencionado e considerarmos
que o lucro representa a remunerao de fatores como o custo de oportunidade do capital
aplicado, capacidade administrativa, gerencial e tecnolgica adquirida ao longo de anos
de experincia no ramo, responsabilidade pela administrao do contrato e conduo da
obra por estrutura organizacional da empresa e investimentos na formao profissional
do seu pessoal e criar a capacidade de reinvestir no prprio negcio, e no somente da
atividade econmica da empresa, ficar evidente a rdua tarefa de se definir um percentual
mximo para a aceitao do lucro.
Diante do exposto, consideramos que no h, pela mera anlise do percentual de juros
praticados, como caracteriz-lo como excessivo ou abusivo, tambm no se podendo limitar
o lucro praticado pelo empreendedor se no for constatado abuso de poder econmico
decorrente de seu aumento abusivo.
Mais importante que estabelecer limitao de lucros definir adequadamente os itens
que devem integrar o LDI, bem como assegurar que o procedimento licitatrio permita
a seleo da proposta mais vantajosa para a Administrao Pblica.
5 DESPESAS QUE NO DEVEM SER INCLUDAS NO LDI
Vistos os principais componentes do LDI e, em razo da sua incidncia sobre os
custos diretos para formao do preo da obra, importante evitar a incluso de itens
inadequados, cujas caractersticas predominantes determinem sua classificao como
custos diretos, ou no se classifiquem como custos diretos ou indiretos, como os tributos
sobre o lucro e a renda, que no devem ser computados no preo da obra.
Como se depreende dos j lanados conceitos de custos diretos e indiretos, a distino entre
eles essencial nesse mtodo de formao de preo de obra, pelo qual se utiliza o LDI.
Este critrio, alm de facilitar a medio e a fiscalizao dos itens executados, possibilita
Administrao evitar indesejveis impactos que eventuais aditivos para mudana de
especificaes de materiais e/ou equipamentos, por exemplo, possam acarretar no preo
final da obra sem que aumento nos custos indiretos de fato tenha ocorrido.
Como exemplo, a administrao local, a mobilizao/desmobilizao e a instalao do
canteiro, so itens que, embora no representem servios unitrios, so custos diretos e
devem ser apropriados como tais no oramento da obra, pois decorrem diretamente da
sua execuo.
H tambm elementos que, por sua natureza, no devem estar embutidos no preo da
obra e, portanto, no podem compor o LDI. Entre eles esto o Imposto de Renda da Pessoa
Jurdica (IRPJ) e a Contribuio Social sobre o Lucro Lquido (CSLL).

40
Lei 8.666/93, Art.43, IV - verificao da conformidade de cada proposta com os requisitos do edital e, conforme o
caso, com os preos correntes no mercado ou fixados por rgo oficial competente, ou ainda com os constantes do
sistema de registro de preos, os quais devero ser devidamente registrados na ata de julgamento, promovendo-
se a desclassificao das propostas desconformes ou incompatveis. (Nota constante do original).

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CAPTULO 5
ORAMENTO
107

Embora tenha sido verificado que algumas empresas e entidades pblicas, ao elaborarem
os seus oramentos, incluem alguns deles, ou at todos, como parte do LDI, considera-se
inadequada essa prtica.
Nas prximas linhas so analisadas cada uma dessas despesas quanto a sua adequada
classificao.
5.1 Imposto de Renda da Pessoa Jurdica (IRPJ) e Contribuio Social sobre o Lucro
Lquido (CSLL):41
O IRPJ e a CSLL so tributos que tm como fato gerador a obteno de resultados positivos
(lucros) pelas empresas em suas operaes industriais, comerciais e de prestao de
servios, alm do acrscimo patrimonial decorrente de ganhos de capital (receitas no-
operacionais).
A base de clculo do IRPJ e da CSLL o lucro real, presumido ou arbitrado, correspondente
ao perodo de incidncia, e deve ser determinado observando-se a legislao vigente na
data da ocorrncia do fato gerador (Lei n 9.430/1996, art. 1, c/c o art. 28).42
Quanto sua natureza, esses tributos so classificados como tributos diretos.
No ordenamento jurdico brasileiro, existem tributos que por sua natureza permitem a
transferncia do respectivo encargo financeiro para terceiros, e outros que no permitem.
Este fenmeno chamado de repercusso econmica dos tributos, ou seja, o contribuinte
de jure ou de direito ao pagar o tributo sofre um nus econmico que procurar transladar
para outra pessoa, o contribuinte de fato. Este, ao suport-lo, consuma o fenmeno da
trajetria do nus econmico do tributo, isto , sua repercusso.
A repercusso econmica do tributo um critrio utilizado por grande parte da doutrina
especializada, pela quase totalidade da jurisprudncia dos tribunais superiores ptrios, e,
sobretudo, pelo legislador do Cdigo Tributrio Nacional para classificao dos tributos
como diretos ou indiretos.
O professor Luiz Emygdio F. da Rosa Junior43 descreve:
Observando-se o fenmeno econmico da translao ou repercusso dos tributos,
impostos diretos so aqueles que, por sua natureza, no comportam a transferncia da carga
tributria do contribuinte obrigado por lei ao seu pagamento (contribuinte de direito) para
o contribuinte de fato (pessoa no obrigada por lei ao pagamento). Em outras palavras, os
impostos diretos no se prestam repercusso, pelo que o contribuinte de direito suporta
em definitivo a carga tributria, sem transferi-la para outra pessoa. Impostos indiretos
so aqueles que se prestam, por sua natureza, repercusso, podendo o nus tributrio
ser transferido pelo contribuinte designado pela lei (contribuinte de direito) para outra
pessoa que suportar, em definitivo, e ao final do processo econmico de circulao de
riquezas, a carga tributria (contribuinte de fato). Por esse critrio so impostos diretos o
IR, o IPTU, o ITR etc., enquanto so impostos indiretos o IPI, o ICMS etc.
Hugo de Brito Machado esclarece que:
pode-se dizer que o tributo direto quando o respectivo nus financeiro suportado
pelo prprio contribuinte; e indireto quando esse nus transferido para terceiros. Em
outras palavras, o tributo direto quando a pessoa legalmente obrigada a seu pagamento

41
Os argumentos utilizados neste ponto tem como base um estudo desenvolvido pela 1 SECEX denominado
Anlise sobre a incluso do IRPJ e CSLL nos oramentos e nos preos propostos pelas licitantes no mbito da
Administrao Pblica (fls. 176/209 Anexo II). (Nota constante do original).
42
Esta lei dispe sobre a legislao tributria federal (especialmente IRPJ), as contribuies para a Seguridade
Social (especialmente CSLL), o processo administrativo de consulta e d outras providncias. (Nota constante
do original).
43
Manual de direito financeiro & direito tributrio. 16. ed. Rio de Janeiro: Renovar. p. 358-359. (Nota constante do
original).

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108 OBRAS PBLICAS LICITAO, CONTRATAO, FISCALIZAO E UTILIZAO

suporta efetivamente o nus. Diz-se que indireto quando a pessoa legalmente obrigada
a seu pagamento transfere o nus correspondente para terceiros.44
A Secretaria da Receita Federal (SRF), a prpria administradora desses tributos, utiliza a
repercusso econmica em seus estudos e trabalhos, como visto abaixo:
A teoria econmica abriga a tradicional classificao dos tributos, segundo a incidncia
efetiva da taxao, em diretos e indiretos. Na incidncia direta o gravame financeiro
imposto pelo Estado direta e integralmente assumido pelo contribuinte, que tem sua
renda reduzida pelo exato valor da exao. Na incidncia indireta, surge a figura de um
intermedirio (contribuinte de direito) que, embora se encontre na obrigao de apurar e
antecipar o pagamento do tributo devido, no o suporta, pois tem a faculdade de reaver
de outro agente econmico (contribuinte de fato) o valor repassado aos cofres pblicos.
O tributo paradigmtico do primeiro caso (incidncia direta) o imposto de renda
das pessoas fsicas, em que o contribuinte recolhe ao errio uma frao de sua renda,
reduzindo seu bem-estar na proporo do montante subtrado. No por acaso que as
polticas tributrias de cunho redistributivo apoiam-se basicamente nesse imposto, pois
fica garantido, ao menos teoricamente, que o contribuinte no poder transferir a outrem
carga tributria que lhe imposta. Portanto, uma vez definida (como praxe em quase
todos os pases) uma estrutura progressiva de taxao (tabela progressiva de alquotas),
garante-se uma tributao progressiva em relao renda auferida.
De outra espcie o tributo indireto. Em geral a incidncia indireta tem como alvo os atos
negociais praticados pelas pessoas jurdicas. O valor do imposto pago antecipadamente
por uma empresa recuperado, em geral, pela incorporao do custo tributrio ao preo
negociado nas transaes com terceiros. Se o terceiro tambm uma pessoa jurdica, o
processo de transferncia de custo se repete de tal sorte que assumir o nus tributrio o
consumidor final do bem ou servio transacionado. Praticamente todos os impostos pagos
pelas empresas, sejam sobre a venda de mercadorias, folha de pagamentos, ativos, etc.,
so, integral ou parcialmente, agregados ao preo e suportados por quem d o destino
final ao produto/servio.
Este estudo limita-se anlise da incidncia indireta sobre a venda de mercadorias e
servios ou, de forma equivalente, sobre o faturamento. [...]
Considerando que os tributos analisados tm incidncia indireta (PIS/COFINS, IPI e ICMS)
e so, portanto, regressivos em relao renda total, prope-se investigar as caractersticas
da incidncia em relao ao consumo das famlias. Tendo em vista que cada tributo tem
estrutura de alquotas e grau de abrangncia prpria, de se esperar que produza efeitos
distintos sobre as famlias, resultando em cargas tributrias diferenciadas. O principal
desafio dessa abordagem estimar, em uma economia complexa como a brasileira, o
impacto final de cada tributo no consumo nas diversas faixas de renda.45
Em outros estudos, a SRF explicita que o IR um tributo direto:
Embora a lei que institua o tributo defina, entre outras coisas, o fato gerador e o sujeito
passivo da obrigao tributria, persiste o problema da identificao do real receptor da
carga tributria. Seguiremos, aqui, a abordagem usualmente adotada em que os tributos
considerados indiretos so integralmente repassados aos consumidores finais de bens e
servios. [...]
Neste cmputo, limitar-nos-emos, quanto tributao direta (sobre os rendimentos), ao
imposto de renda e s contribuies para a seguridade social e, quanto tributao indireta
(sobre o consumo), ao ICMS, IPI, COFINS e PIS. Esta limitao prende-se tanto a questes

44
Curso de direito tributrio. 25. ed. So Paulo: Malheiros. p. 201. (Nota constante do original).
45
Estudo realizado pela Receita Federal. A progressividade no consumo: tributao cumulativa e sobre o valor
agregado. Disponvel em: <www.receita.fazenda.gov.br/TextConcat/Default.asp?Pos=1&Div=Historico/EstTri
butarios/TopicosEspeciais/Progressividade/>. (Nota constante do original).

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CAPTULO 5
ORAMENTO
109

de ordem prtica (falta de dados relativos aos impostos patrimoniais e ao Imposto sobre
a Prestao de Servios ISS) como falta de uma anlise mais rigorosa quanto ao efeito
translao, descrito na Seo 02.2, de alguns tributos indiretos como o IOF.
Os conceitos de tributao direta e indireta utilizados de forma recorrente no texto devem
ser assim entendidos:
Tributao Direta: refere-se s incidncias tributrias que guardam relao direta com a
renda do contribuinte. [...]
Tributao Indireta: refere-se s incidncias tributrias que no visam a fonte de renda
do contribuinte, gravando a circulao de mercadorias, a prestao de servio ou o
faturamento das empresas. No presente contexto equivale tributao sobre o consumo.
[...]
Entretanto, ao considerar a abordagem aqui adotada, e para captar com maior preciso os
efeitos reais da tributao direta e indireta, deve-se levar em conta o seguinte:
a) A tributao direta tem como principal apelo o sempre desejvel princpio da justia
fiscal, pois individualiza o contribuinte, tributando-o segundo sua real capacidade
contributiva.
b) A tributao indireta, que em sua forma mais racional, limita-se aos impostos sobre o
valor agregado, apresenta o atrativo da simplicidade e universalidade. [...]
Para se determinar a carga fiscal sobre o consumo, necessrio considerar no apenas os
tributos que, por sua natureza econmica e jurdica, so transferidos aos preos (impostos
sobre valor agregado) como tambm aqueles que, independentemente da incidncia legal,
findam por onerar o produto final, recaindo de fato sobre o consumidor. O primeiro
passo consiste na identificao de ambos tipos de incidncia e na determinao, quando
possvel, da alquota aplicada.46
Dessa forma, verifica-se que esses tributos (IRPJ e CSLL) apresentam o mesmo fato gerador,
obteno de resultados positivos (lucros), praticamente a mesma base de clculo e possuem
a mesma natureza tributria, quando se trata da repercusso econmica.
Alm disso, se esses tributos fossem repassados, o contribuinte de fato seria a prpria
Administrao. Ora, isso seria uma forma disfarada e no prevista em lei de Incentivo
Fiscal, ferindo a isonomia entre empresas de diferentes ramos.
Um outro aspecto a ser analisado a questo da repercusso da alterao da carga tribu
tria do IRPJ e da CSLL para o pleito de recomposio do equilbrio econmico-financeiro
conforme preceitua o art. 65, II, alnea d e o 5 do mesmo artigo da Lei n 8.666/1993,
in verbis:
Art. 65. Os contratos regidos por esta lei podero ser alterados, com as devidas justi
ficativas, nos seguintes casos: [...]
II - por acordo das partes: [...]
d) para restabelecer a relao que as parte pactuaram inicialmente entre os encargos do
contratado e a retribuio da Administrao para a justa remunerao da obra, servio
ou fornecimento, objetivando a manuteno do equilbrio econmico-financeiro inicial
do contrato, na hiptese de sobreviverem fatos imprevisveis, ou previsveis porm de
conseqncias incalculveis, retardadores ou impeditivos da execuo do ajustado,
ou ainda, em caso de fora maior, caso fortuito ou fato do prncipe, configurando lea
econmica extraordinria e extracontratual. [...]
5 Quaisquer tributos ou encargos legais criados, alterados ou extintos, bem como a
supervenincia de disposies legais, quando ocorridas aps a data da apresentao da

46
Estudo realizado pela Receita Federal. Carga tributria sobre os salrios. Disponvel em: <http://www.receita.
fazenda.gov.br/Historico/EstTributarios/cargatributaria/default.htm>. (Nota constante do original).

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110 OBRAS PBLICAS LICITAO, CONTRATAO, FISCALIZAO E UTILIZAO

proposta, de comprovada repercusso nos preos contratados, implicaro a reviso destes


para mais ou para menos, conforme o caso.
Apesar de a alterao da carga tributria ensejar reviso dos preos contratados, o
professor Maral Justen Filho ressalta que no caso da alterao da carga do IR no caberia
recomposio, conforme descrito abaixo:
O 5 alude, expressamente, instituio ou supresso de tributos ou encargos legais
como causa de reviso dos valores contratuais. O dispositivo seria desnecessrio, mas
interessante a expressa determinao legal. O fato causador do rompimento do equilbrio
econmico-financeiro pode ser a instituio de exaes fiscais que onerem, de modo
especfico, o cumprimento da prestao pelo particular. Assim, por exemplo, imagine-se
a criao de contribuio previdenciria sobre o preo de comercializao de um certo
produto agrcola. O fornecedor da Administrao Pblica ter que arcar com o pagamento
de uma nova contribuio, a qual inexistia no momento da formulao da proposta.
necessrio, porm, um vnculo direto entre o encargo e a prestao. Por isso, a lei que
aumentar a alquota do imposto de renda no justificar alterao do valor contratado.
O imposto de renda incide sobre o resultado das atividades empresariais, consideradas
globalmente (lucro tributvel). O valor percebido pelo particular ser sujeito, juntamente
com o resultado de suas outras atividades, incidncia tributria. Se a alquota for elevada,
o lucro final poder ser inferior. Mas no haver relao direta de causalidade que caracte
rize rompimento do equilbrio econmico-financeiro (e no aumentar o custo).
A forma prtica de avaliar se a modificao da carga tributria propicia desequilbrio da
equao econmico-financeira reside em investigar a etapa do processo econmico sobre
o qual recai a incidncia.
Ou seja, a materialidade da hiptese de incidncia tributria consiste em certo fato signo-
presuntivo de riqueza. Cabe examinar a situao desse fato signo-presuntivo no processo
econmico. Haver quebra da equao econmico-financeira quando o tributo (institudo
ou majorado) recair sobre atividade desenvolvida pelo particular ou por terceiro necessria
execuo do objeto da contratao. Mais precisamente, cabe investigar se a incidncia
tributria configura-se como um custo para o particular executar sua prestao. A resposta
positiva a esse exame impe o reconhecimento da quebra do equilbrio econmico-
financeiro.
Diversa a situao quando a incidncia recai sobre a riqueza j apropria pelo particular,
incidindo economicamente sobre os resultados extrados da explorao.
Assim, a elevao do ICMS produz desequilbrio sobre contratos que imponham ao
particular, como requisito de execuo de sua prestao, a necessidade de participar de
operaes relativas circulao de mercadorias. O mesmo se diga quando se eleva o IPVA
se a execuo da prestao envolver necessariamente a utilizao de veculos automotores.
Mas a instituio de imposto sobre a renda apresenta outro contorno, eis que a incidncia
se d sobre os resultados obtidos pelo particular na explorao de um empreendimento.47
Alm disso, existe a questo da imprevisibilidade de o lucro se realizar, pois como este
ser determinado em funo de um conjunto de obras executadas pela empresa pode
acontecer que a empresa tenha prejuzo no exerccio financeiro em questo e no tenha IRPJ
e CSLL a pagar. Andr Mendes e Patrcia Bastos48 ressaltam esse aspecto conforme abaixo:
Mostra-se bastante lgica essa no-incluso do imposto de renda no BDI, j que por no
ser um imposto que incide especificamente sobre o faturamento, no pode ser classificado
como despesa indireta decorrente da execuo de determinado servio.

47
JUSTEN FILHO, Maral. Comentrios lei de licitaes e contratos administrativos. 10. ed. So Paulo: Dialtica, 2004.
p. 532. (Nota constante do original).
48
MENDES; BASTOS. Um aspecto polmico dos oramentos de obras pblicas: Benefcios e Despesas Indiretas
(BDI). Revista do Tribunal de Contas da Unio, p. 13-28. (Nota constante do original).

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CAPTULO 5
ORAMENTO
111

Se a contratante concordar em pagar determinada taxa percentual do imposto de renda


embutida no LDI, estar pagando um gasto que na verdade imprevisvel, podendo
coincidir ou no com o valor pactuado como despesa indireta.
Ademais, pode at ser que ao final do exerccio o desempenho financeiro negativo de
outras obras da contratada suplante o lucro obtido com a obra da contratante, e aquela,
de acordo com a atual legislao fiscal, no recolha imposto de renda. Assim, teria sido
ressarcido contratada o valor de uma despesa que, na verdade, no se efetivara. [...]
Como a legislao que instituiu a CSLL determina que a incidncia seja sobre o lucro lquido
do exerccio, excluda a proviso para o imposto de renda, no se pode, contabilmente,
definir este gasto como sendo despesa indireta resultante da execuo de alguma obra.
Dessa forma, assim como o IRPJ, no adequado incluir o CSLL no BDI do oramento
da construo civil, j que ele no est atrelado ao faturamento decorrente da execuo
de determinado servio, mas ao desempenho financeiro da empresa como um todo.
interessante apresentar a estrutura da Demonstrao de Resultado do Exerccio
DRE (Anexo I deste trabalho), segundo o art. 187 da Lei n 6.404/1976, onde se verifica
claramente a distino entre tributos que incidem sobre o faturamento (PIS, COFINS, ISS,
por exemplo), alterando o resultado operacional da empresa, dos tributos que s incidem
sobre o resultado do exerccio (IRPJ e CSLL), que ao final do ano, depois de consideradas
todas as atividades da empresa, podem at no serem devidos caso o conjunto de obras
vier a trazer prejuzo.
Estudos da Secretaria de Governo e Gesto Estratgica do Estado de So Paulo49 e da
Associao Brasiliense de Construtores (ASBRACO)50 tambm no consideram o imposto
de renda como integrante do BDI.
Ora, conforme exposto nos pargrafos acima, o IRPJ e a CSLL, por serem tributos diretos,
no permitem a transferncia do seu encargo financeiro para outra pessoa, ou seja, a
pessoal legalmente obrigada ao seu pagamento suportar efetivamente o nus. Dessa
forma, considera-se inadequada a incluso do IRPJ e da CSLL na composio do LDI.
Cabe ressaltar que este Tribunal j se pronunciou sobre a incluso indevida desses tributos
na composio do LDI, como, por exemplo, no Acrdo 1.595/2006-Plenrio no item 9.5.11
transcrito abaixo:
9.5. determinar Petrobras que: [...]
9.5.11. exclua dos seus oramentos parcelas relativas ao IRPJ e CSLL, bem como oriente
as licitantes, em seus editais, que tais tributos no devero ser includos no BDI, por se
constiturem em tributos de natureza direta e personalstica, que onera pessoalmente o
contrato, no devendo ser repassado ao ofertado, conforme, inclusive, concluses do setor
jurdico da estatal, mediante o DIP SEJUR/DITRIB 37216/97 e DIP/Jurdico/JFT 4391/03.
5.2 Administrao Local:
A Administrao Local consiste em despesas incorridas para manuteno das equipes
tcnica e administrativa e da infra-estrutura necessrias para a consecuo da obra. Entre
as despesas que normalmente so alocadas nesse item, encontram-se: gastos relativos a
pessoal (engenheiros, mestres, encarregados, almoxarifes, vigias, pessoal de recursos
humanos e demais mos-de-obra no computadas nas planilhas de custos unitrios dos
servios) e despesas administrativas (contas de telefone, luz e gua, cpias, aluguis),
dentre outros.
A Administrao Local, conforme definido pelo DNIT no Sistema de Custos Rodovirios
2 SICRO 2:

49
Estudos de servios terceirizados - Publicaes - Verso maio/1999 - v. 1 - Prestao de servios de limpeza,
asseio e conservao predial - Captulo VII - Benefcios e despesas indiretas. (Nota constante do original).
50
Estudo sobre composio de BDI, obtido diretamente junto a Associao Brasiliense de Construtores - ASBRACO
em maio de 2000. (Nota constante do original).

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112 OBRAS PBLICAS LICITAO, CONTRATAO, FISCALIZAO E UTILIZAO

Compreende o conjunto de atividades realizadas no local do empreendimento pelo


Executor, necessrias conduo da obra e administrao do contrato. exercida por
pessoal tcnico e administrativo, em carter de exclusividade. Seu custo representado
pelo somatrio dos salrios e encargos dos componentes da respectiva equipe, que inclui
pessoal de servios gerais e de apoio. Segundo a metodologia adotada, esto includos
tambm na administrao local, os mestres e encarregados gerais, visto que os nveis
inferiores da hierarquia esto includos diretamente nas Composies de Atividades e
Servios. Este custo depende da estrutura organizacional que o Executor vier a montar
para a conduo de cada obra e de sua respectiva lotao de pessoal. No existe modelo
rgido para esta estrutura. As peculiaridades inerentes a cada obra determinaro a estrutura
organizacional necessria para bem administr-la.51
Os itens que integram a Administrao Local, apesar de comporem o custo direto, no
esto associados diretamente a uma composio de servio do empreendimento. Cabe,
portanto, ressaltar que o custo direto pode ser visto de modo stricto senso e lato senso. De
maneira restrita pode-se considerar o custo direto como aquele em que esto inseridos os
servios que integraro o produto final. De forma ampla, o custo direto, alm dos custos
anteriormente descritos, englobar aqueles que, apesar de no especificamente associados
ao produto final, esto diretamente ligados execuo dos servios de construo civil
como um todo. O estudo de Andr Luz Mendes e Patrcia Bastos52 exemplifica essas
situaes:
Assim, por exemplo, o item de servio alvenaria contempla os custos de mo-de-obra do
pedreiro e do servente (alm dos materiais aplicados), mas os custos com o encarregado de
pedreiros ou com o mestre-de-obras (que supervisionaram o trabalho) sero computados
no componente administrao local. [...]
Sabe-se que a estrutura da administrao local varia de acordo com as caractersticas de
cada obra. H entretanto algumas atividades bsicas que so inerentes execuo da
administrao de qualquer projeto:
a) trnsito entre obras : transporte no trajeto entre o escritrio central e o local da obra, do
engenheiro de obras, de documentos em geral, de pequeno suprimento de materiais, etc.;
b) direo tcnica dos servios: definio, junto aos operrios, do ritmo de andamento dos
servios e da forma de execuo;
c) atendimento a clientes: elaborao de relatrios para esclarecimento aos clientes sobre
o andamento e a qualidade dos servios e atendimento nas visitas para medio dos
servios executados;
d) fiscalizao da qualidade dos materiais e servios: conferncia da qualidade dos
materiais que foram recebidos no canteiro e superviso das condies de estocagem e de
distribuio ao local de aplicao dos materiais;
e) controle do consumo da mo-de-obra: fiscalizao da quantidade de horas gastas com
cada servio, observando a produtividade e o andamento geral dos servios e comparando
com o cronograma fsico-financeiro da obra;
f) pedido antecipado de insumos: solicitao de material para o canteiro de obras, tomando
como base o planejamento existente e o andamento real dos servios;
g) programao e fiscalizao dos servios: distribuio de tarefas e fiscalizao da quali
dade de execuo dos servios;
h) apontamento das horas trabalhadas: conferncia e contabilizao das horas trabalhadas
pelos operrios, para efeito de pagamento de salrios;

51
DEPARTAMENTO NACIONAL DE INFRA- ESTRUTURA DE TRANSPORTES. Sicro 2- Manual de Custos
Rodovirios, 2003. v. 1, p. 12. (Nota constante do original).
52
MENDES; BASTOS. Um aspecto polmico dos oramentos de obras pblicas: Benefcios e Despesas Indiretas
(BDI). Revista do Tribunal de Contas da Unio, p. 13. (Nota constante do original).

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CAPTULO 5
ORAMENTO
113

i) recebimento e controle de estoque de materiais: recebimento de materiais entregues,


conferncia da quantidade e da descrio de cada material analisando a nota fiscal e o
pedido interno, documentao da entrada e da sada de materiais no canteiro e controle
do estoque de materiais;
j) equipe de limpeza contnua: efetuar a limpeza permanente da construo e do canteiro
de obras;
k) equipe de carga e descarga: descarregar os materiais entregues no canteiro de obras e
carregar aqueles que iro ser transportados para fora do canteiro.
No mesmo sentido, em estudo apresentado no site do Sinduscon-SP (Nova Conceituao
do BDI)53 foi proposto que o item Administrao Local no mais integrasse o BDI:
1 - ADMINISTRAO LOCAL - Prope-se passar a compor a planilha de Custo Direto
e no mais o BDI.
Todas as despesas havidas ou incorridas direta ou indiretamente em torno do ambiente
da obra para a consecuo do produto final sero considerados CUSTOS DIRETOS.
A Administrao Local compreende as seguintes atividades bsicas:
Chefia da obra - engenheiro responsvel; Administrao do Contrato; Engenharia
e Planejamento; Segurana do Trabalho; Produo - mestre de obra e encarregados;
Manuteno dos equipamentos; Gesto de Materiais; Gesto de Recursos Humanos;
Administrao da obra.
Assim, as despesas da Administrao Local e a sua manuteno, Alimentao e Transporte
do pessoal administrativo e de produo da obra, EPI e uniformes, controle tecnolgico e
ensaios, ferramentas e equipamentos no contemplados na composio de custos unitrios,
devero fazer parte da Planilha de Oramento e no mais na composio do BDI.
Essas despesas faro parte da Planilha de Oramento em itens independentes da compo
sio de custos unitrios, especificados como Administrao Local, podendo-se adotar
as seguintes alternativas: Preos compostos analiticamente; Custo mensal ou horrio de
mo-de-obra administrativa ou tcnica; Custo mensal reembolsvel; Custo mensal ou
total de manuteno do canteiro de obras; Verba; Mdulo de Verba.
Estudo semelhante foi apresentado no site do Sinduscon-BA, onde tambm defendida
a insero da Administrao Local no custo direto e no no BDI.54
importante destacar, alm da alocao da administrao local nos custos diretos, a
abrangncia deste item. Os custos diretos so geralmente quantificados em planilhas
de valores unitrios dos servios. Nos casos em que isso no possvel, os custos asso
ciados diretamente execuo da obra devem estar alocados em algum subitem do
item administrao local. Por exemplo, alm de todas as despesas administrativas e de
infra-estrutura necessrias, a administrao local deve abrigar os custos derivados da
mo-de-obra, que no foram apropriados nas planilhas de custos unitrios, usualmente os
encargos complementares como alimentao, transporte, alojamento, EPI (equipamentos
de proteo individual) e ferramentas.
importante esse destaque, pois em deliberaes do TCU que versam sobre contratos
de obras, verificou-se a orientao de desonerar o LDI dos respectivos contratos com a
excluso de custos a esses assemelhados.55 Confirma-se, dessa forma, a orientao de evitar,
no clculo do LDI, o cmputo de qualquer custo que possa ser associado diretamente

53
Estudo no site do Sinduscon-SP. Nova conceituao do BDI. p. 5. Disponvel em: <http://www.sindusconsp.com.
br/downloads/BDI_EVENTO_IE_PROPOSTAS_E_RECOME NDACOES.doc>. (Nota constante do original).
54
Estudo no site do Sinduscon-BA. Metodologia de clculo do oramento de edificaes: composio do custo direto e
do BDI/LDI. Disponvel em: <www.sinduscon-ba.com.br/docs/bdildi.pdf>. (Nota constante do original).
55
Deciso 1332/2002 - TCU - Plenrio. Ver tambm Manual de custos rodovirios - v. 1 - Metodologia e Conceitos
do DNIT (2003) que na p. 12 cita a mesma Deciso deste Tribunal para justificar a mudana na metodologia de
clculo do LDI. (Nota constante do original).

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114 OBRAS PBLICAS LICITAO, CONTRATAO, FISCALIZAO E UTILIZAO

execuo da obra, impedindo a incidncia indevida ou em duplicidade desses elementos


sobre os demais custos diretos calculados para a obra.
Vale ressaltar que a incluso da Administrao Local ou de algum elemento que a devesse
integrar eleva o percentual do LDI, o que, em casos de repactuao de preos ou de mu
danas de especificao de algum item da obra, pode elevar o preo da obra de forma
inadequada. Como exemplo, cite-se o caso da mudana de especificao de um piso
cermico comum para granito. Essa mudana no trar mais trabalho para o engenheiro,
para o mestre ou o almoxarife (cujos custos esto inseridos na Administrao Local).
Afetar apenas o custo direto da composio referente ao servio de assentamento do
piso (o material, a mo-de-obra e os equipamentos envolvidos no servio) e o preo final.
Caso a Administrao Local esteja no LDI, haver um aumento do preo da obra sem um
correspondente aumento de trabalho para o engenheiro, o mestre ou o almoxarife, por
exemplo.
5.3 Instalao de Canteiro e Acampamento e Mobilizao e Desmobilizao:
Denomina-se de Canteiro e Acampamento ao conjunto de instalaes destinadas a
apoiar as atividades de construo. Compreende nmero expressivo de elementos, com
caractersticas bastante diferenciadas, que, embora no se incorporem fisicamente ao
empreendimento, representam parcela significativa do custo de investimento e, como tal,
devem ser criteriosamente orados.
No existem padres fixos para esse tipo de instalaes. Elas so funo do porte e das
peculiaridades do empreendimento, das circunstncias locais em que ocorrer a construo
e das alternativas tecnolgicas e estratgicas para sua realizao.56
O Acampamento se constitui de um local onde as pessoas que iro executar a obra ficaro
alojadas e tero apoio de certas instalaes para o seu conforto e segurana.
J o Canteiro compreende as instalaes fsicas das unidades tcnicas, administrativas e
de apoio da obra como por exemplo: escritrio de engenharia, almoxarifado, refeitrio,
sanitrios, ambulatrio, laboratrios, sistemas de abastecimento de gua, luz, oficina de
manuteno de equipamentos, central de concreto, armao, carpintaria, entre outros.
A mobilizao e desmobilizao so constitudas pelo conjunto de providncias e
operaes que o Executor dos servios tem que efetivar a fim de levar seus recursos, em
pessoal e equipamento, at o local da obra e, inversamente, para faz-los retornar ao seu
ponto de origem, ao trmino dos trabalhos. No momento em que se necessita desses
valores, para inclu-los no oramento, uma srie de parmetros relativos s circunstncias
reais em que se daro a mobilizao e a desmobilizao so ainda desconhecidas, pois
dependem de particularidades inerentes empresa que vier a se encarregar dos servios.
Esse obstculo s poder ser contornado atravs da admisso de algumas hipteses que
supram a deficincia apontada.57
As empresas, geralmente, aps transportarem os seus equipamentos para uma obra,
ao fim desta, buscam desloc-los para uma nova obra. Ento, comum que constituam
ptios de equipamentos em locais prximos s obras concludas para que aguardem uma
remobilizao para outra obra.
Para se calcular os gastos com mobilizao, alm da questo da origem e do destino,
devem ser consideradas a estimativa de fora de trabalho a ser deslocada e os custos de
mobilizao de equipamentos.
Como os itens de Instalao de Canteiro e Acampamento e Mobilizao e Desmobilizao
so passveis de serem orados analiticamente e como, contabilmente, so gastos incorridos

56
DEPARTAMENTO NACIONAL DE INFRA- ESTRUTURA DE TRANSPORTES. Sicro 2 Manual de custos
rodovirios, p. 13. (Nota constante do original).
57
DEPARTAMENTO NACIONAL DE INFRA-ESTRUTURA DE TRANSPORTES. Sicro 2 Manual de custos
rodovirios, p. 16. (Nota constante do original).

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CAPTULO 5
ORAMENTO
115

no processo de obteno de bens e servios destinados venda, podem ser inseridos no


custo direto, em um item independente da composio dos custos unitrios.
As mesmas observaes tecidas Administrao Local quanto ao impacto de uma eventual
repactuao de preos ou mudana na especificao de algum material/equipamento
valem para a Instalao de Canteiro e Acampamento e a Mobilizao e Desmobilizao,
casos esses itens sejam considerados no LDI.
6 DESPESAS REFERENTES AQUISIO DE EQUIPAMENTOS
Situao peculiar quanto aplicao do LDI, surge na aquisio de bens (equipamentos
e materiais) que correspondam a um percentual significativo do preo global da obra, na
qual a incidncia da mesma composio de LDI paga para servios pode gerar distores
no preo final do insumo, razo pela qual consideramos que a composio de LDI aplicvel,
neste caso, deve ser mais restrita que aquela referente prestao de servios.
Primeiramente, durante os estudos de viabilidade e anteprojetos, ou seja, antes mesmo
de se realizar a licitao para contratao do empreendimento, o gestor deve estudar a
possibilidade de adquirir os equipamentos em separado com o objetivo de proceder o
parcelamento do objeto previsto no art. 23, 1, da Lei n 8.666/1993. Esse dispositivo
legal dispe que:
1 As obras, servios e compras efetuadas pela administrao sero divididas em tantas
parcelas quantas se comprovem tcnica e economicamente viveis, procedendo-se
licitao com vistas ao melhor aproveitamento dos recursos disponveis no mercado e
ampliao da competitividade, sem perda da economia de escala.
O prprio Tribunal j se pronunciou diversas vezes sobre essa questo, como nos Acrdos
159/2003-Plenrio, 446/2005-Plenrio e o 1601/2004-Plenrio que reproduzimos trecho in
verbis:
[...] constitui irregularidade grave a falta de licitao autnoma, sem o parcelamento do
objeto da licitao quanto compra de equipamentos, conforme preconizado no art. 23,
1, da Lei n 8.666/1993.
Assim, quando existir parcela de natureza especfica que possa ser executada por empresas
com especialidades prprias e diversas ou quando for vivel tcnica e economicamente,
o parcelamento em itens se impe, desde que seja vantajoso para a Administrao. Uma
das vantagens que se pode apontar que a administrao estar evitando pagar LDI sobre
LDI, ou seja, o LDI da empresa fabricante de equipamentos/materiais e o da empresa
construtora que incidir sobre aquele.
Um outro benefcio que, realizando uma licitao autnoma para aquisio de equipa
mentos/materiais, poder haver uma ampliao da competitividade e a administrao
ter a possibilidade de obter preos mais vantajosos.
Caso tal parcelamento no se comprove tcnica ou economicamente vivel, com base em
estudos fundamentados, a aquisio dos equipamentos e materiais poder ser realizada
juntamente com a execuo da obra. Neste caso, o administrador pblico no seu oramento
deve adotar para compra dos equipamentos/materiais uma taxa de LDI diferenciada em
relao aos adotados para os servios de engenharia e deve exigir dos licitantes a com
posio das suas taxas para comparao com o que foi orado.
No que tange aos itens do LDI passveis de serem cobrados, no caso da aquisio de
equipamentos/materiais por intermdio dos empreiteiros, inicialmente cabe uma ressalva
em relao aos tributos. Em que pese ter sido observado o ICMS em composies da
Chesf, quando da adoo de um LDI diferenciado para equipamentos/materiais, este no
um tributo passvel de cobrana. Primeiramente, porque empresas construtoras no se
enquadram como contribuintes deste imposto, conforme se depreende dos artigos 3, V, e
4 da Lei Complementar n 87/1996. Alm disso, o valor deste tributo j est embutido no
custo dos equipamentos/materiais a serem adquiridos, ou seja, a administrao ao pagar
empreiteira pelo bem, o valor do ICMS j est inserido no preo pago. Pelo exposto,

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116 OBRAS PBLICAS LICITAO, CONTRATAO, FISCALIZAO E UTILIZAO

verifica-se que a discriminao desse imposto na composio do LDI est incorreta, pois
a sua cobrana no devida.
Quanto Administrao Central e ao Lucro, nesta situao, entende-se que seus
percentuais devem ser inferiores em relao aos estabelecidos para a execuo da obra,
tendo em vista que a natureza desta operao tem complexidade menor, exigindo menos
esforo e tecnologia para sua realizao do que os demais servios prestados.
Tambm deve-se considerar que as atividades precpuas da construtora so servios
de engenharia e o fornecimento de equipamentos uma atividade acessria. Portanto,
sua estrutura e seus recursos tecnolgicos so dedicados prestao de servios e tm
seus custos estimados para isso. A intermediao para fornecimento de equipamentos
uma tarefa residual, que no deve onerar os custos operacionais da empreiteira e, em
conseqncia, seu impacto no custo de administrao central previsto no LDI deve ser
mnimo.
Assim sendo, o LDI resultante calculado para aquisio de equipamentos ser menor que
o calculado para a prestao de servios.
Portanto, o gestor deve avaliar a forma mais vantajosa de adquiri-los, se diretamente,
junto ao fabricante ou fornecedor, ou atravs da intermediao da contratada, a fim
de identificar qual alternativa se revela tcnica e economicamente mais adequada.
importante esclarecer que a possibilidade de discricionariedade fica bastante limitada
quando uma das alternativas se apresentar mais onerosa.
7 FRMULA DO LDI
Para que se obtenha a taxa que corresponda ao LDI necessrio dispor de uma frmula
que reflita adequadamente a incidncia de cada um de seus componentes sobre os custos
diretos.
Para o clculo do LDI considera-se a seguinte frmula:58

onde AC = taxa de rateio da Administrao Central;


DF = taxa das despesas financeiras;
R = taxa de risco, seguro e garantia do empreendimento;
I = taxa de tributos;
L = taxa de lucro.
As taxas no numerador incidem sobre os custos diretos e as taxas no denominador, sobre
o preo de venda (faturamento).
Sero definidos, a seguir, os principais aspectos envolvidos no clculo do LDI em empresas
do setor eltrico brasileiro.
8 LDI NAS EMPRESAS DO SETOR ELTRICO BRASILEIRO
8.1 Eletrosul Centrais Eltricas S.A.

58
Frmula elaborada pela equipe com base nas frmulas de Furnas e na frmula do trabalho de MENDES;
BASTOS. Um aspecto polmico dos oramentos de obras pblicas: Benefcios e Despesas Indiretas (BDI). Revista
do Tribunal de Contas da Unio, p. 26. (Nota constante do original).

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CAPTULO 5
ORAMENTO
117

Identificou-se que a Eletrosul contrata suas obras de subestaes e de linhas de transmisso


em licitaes do tipo menor preo, sob regime de empreitada por preo global, podendo
incluir o fornecimento de equipamentos.
O preo total orado e o proposto contemplam o lucro e todos os tributos, encargos sociais,
previdencirios e trabalhistas incorridos pela contratada, no sendo indicado o percentual
de BDI praticado, tampouco a sua composio.
8.2 CHESF Companhia Hidro Eltrica do So Francisco
Nos contratos analisados, a CHESF contratou obras de subestaes e de linhas de
transmisso em licitaes do tipo menor preo, sob regime de empreitada por preo global,
que incluem o fornecimento dos equipamentos. Contudo, houve casos em que a CHESF
contratou apenas os servios, adquirindo os equipamentos separadamente.
Tanto a CHESF, para fins de oramento, quanto os fornecedores, para fins de proposta,
preenchem planilha com o detalhamento do LDI, cuja frmula e composio so descritas
a seguir.
8.2.1 Composio de LDI
A CHESF adota a seguinte composio de LDI detalhada:

Salrios e Encargos
Material de Escritrio
Material de Limpeza
Administrao Central (AC)
Passagens Dirias
Despesas com comunicao
gua e Energia
Salrios e Encargos
Alimentao
Material de Escritrio
Material de Limpeza
Aluguis
Medicina e segurana do trabalho
Administrao Local (AL) Despesas com comunicao
Mobilizao e desmobilizao
Transporte/condues
Manuteno equipamentos escritrio
Ferramentas
gua e Energia
Rateio das verbas fixas
Encargos Financeiros (EF)
IRPJ
ISS
PIS
Tributos (T)
COFINS
CPMF
CSLL
Lucro (L)

Alguns itens podem variar de licitao a licitao, a depender do servio e da estrutura


de custos do fornecedor.
Em contrataes de obras, nas quais a representatividade dos equipamentos tenha maior
participao relativa no valor total, foram observadas composies de LDI diferenciadas

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118 OBRAS PBLICAS LICITAO, CONTRATAO, FISCALIZAO E UTILIZAO

para os servios de engenharia e para o fornecimento desses bens. Em relao ao LDI


estabelecido para o fornecimento de equipamentos, quando o contratado atua apenas
como um intermedirio entre o fabricante e a administrao pblica, sua composio
consistiu apenas do lucro e dos tributos incidentes sobre a transao.
8.2.2 Frmula do LDI
A Frmula utilizada pela CHESF para o clculo do LDI dada por:
LDI (%) = AC(%) + AL (%) + EF (%) + T(%) + Lucro (%)
Trata-se de um somatrio dos itens que compem o LDI. Diverge da frmula proposta
no item 7, medida que naquela, por ser um produto das taxas, h a incidncia de um
item sobre o outro, o que forneceria um percentual de LDI superior.
Nota-se, tambm, a presena na frmula de itens que se considera no dever integrar
o LDI, tais como Administrao Local e tributos como o IRPJ e a CSLL. A incluso da
Administrao Local na frmula se deve ao fato de a empresa utilizar as definies da
PINI nas Tabelas de Composio de Preos para Oramentos TCPO. O IRPJ e a CSLL
tm sua incluso considerada inadequada por serem tributos diretos, que no permitem a
transferncia do encargo financeiro para outra pessoa, isto , a pessoa legalmente obrigada
ao seu pagamento dever suportar efetivamente o nus.
8.2.3 Valores praticados em licitaes
Nos contratos analisados foram praticados os valores relacionados na Tabela III.
8.3 FURNAS Centrais Eltricas S.A.
Nas licitaes realizadas pela empresa publicado nos editais apenas o oramento dos
custos diretos sem o LDI. No entanto, as propostas devem contemplar tanto os custos
diretos quanto o LDI, ou seja, o preo total da obra. Em FURNAS, o detalhamento do
LDI ocorre apenas para fins de oramentao e controle interno. Com os custos diretos
e a composio de LDI, a empresa tem o seu preo total da obra para comparar com os
valores praticados no certame.
As licitaes analisadas foram realizadas sob o regime de empreitada global, na qual
o preo total contempla o lucro e todos os custos, despesas, tributos e encargos sociais
e trabalhistas incorridos pela contratada. Furnas no realiza licitaes que incluam
fornecimento conjunto de servios e equipamentos. Estes so adquiridos em processo
licitatrio separado.
8.3.1 Composio de LDI
Para fins de elaborao de oramentos, FURNAS adota a seguinte composio de LDI e
faixa de variao dos itens:
(continua)

Item Discriminao
1. Administrao Central
2. Encargos Financeiros
2.1. Encargos referentes ao perodo de processamento dos pagamentos

2.2. Financiamento Obra

2.3. Proteo dos preos dos insumos por anualidade do reajuste

3. Taxa de Risco

4. Impostos e Seguros

Percentuais Fixos
4.1. PIS

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CAPTULO 5
ORAMENTO
119
(concluso)

Item Discriminao
4.2. COFINS
4.3. CPMF
Percentuais Variveis
4.4. CSLL

4.5. IRPJ
4.6. ISSQN
4.7. GARANTIA CONTRATUAL
5. Lucro

8.3.2 Frmula do LDI


A Frmula adotada por FURNAS para o clculo do LDI dada por:

Onde:
ACC% = Administrao Central da Contratada
EF% = Encargos Financeiros
TR% = Taxa de Risco
IS% = Impostos e Seguros (PIS, COFINS, CPMF, CSLL, IRPJ, ISSQN, Garantias)
L% = Lucro
Furnas aloca o item Administrao Local como parte do custo direto, em sintonia com a
proposta contida neste trabalho. A frmula considerada pela empresa inclui, contudo,
tributos diretos como o IRPJ e a CSLL, cujo encargo deve ser suportado pela pessoa
legalmente obrigada ao pagamento, no sendo permitida a transferncia do encargo
financeiro para outra pessoa.
8.3.3 Valores praticados em licitaes
Os valores fornecidos por Furnas encontram-se consolidados na Tabela IV, e variam entre
24,50% e 33,84%.
8.4 Eletrobras Centrais Eltricas Brasileiras S.A.
No mbito do acordo de cooperao tcnica firmado entre a ANEEL59 e a Eletrobras, em
outubro de 2002, com o objetivo de conceber um banco de dados de custos de linhas de
transmisso e de subestaes, visando a gerao e a atualizao dos custos padres de
transmisso, foram desenvolvidos estudos que levaram reviso e reformulao das
diretrizes para elaborao de oramentos de ilhas de transmisso60 e de subestaes.61

59
ANEEL Agncia Nacional de Energia Eltrica. (Nota constante do original).
60
BRASIL. Reviso das diretrizes para elaborao de oramentos de linhas de transmisso OLT, Diviso de
Engenharia de Transmisso Eletrobras S.A, fev. 2005. (Nota constante do original).
61
BRASIL. Diretrizes para elaborao de oramentos de subestaes. Diviso de Engenharia de Transmisso
Eletrobras S.A, 2005. (Nota constante do original).

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Participaram dos trabalhos Eletrosul, Furnas, Chesf, Eletronorte e CEPEL, alm da prpria
Eletrobras.
De acordo com esses estudos, o custo total de uma obra dado pela soma dos custos
diretos, indiretos e eventuais.
O custo indireto compreende o total das despesas no alocveis diretamente execuo da
obra, e envolve, segundo a Eletrobras, apenas os custos referentes Administrao Central.
O item denominado eventuais calculado atravs de um ndice percentual sobre o custo
direto e destina-se a cobrir imprevistos que virtualmente possam ocorrer durante a
execuo do projeto ou construo, entre os quais sobressaem: gastos com indenizaes
de danos causados aos proprietrios de terrenos ao longo da faixa de passagem da
linha, desvios de estradas, relocao de linhas de transmisso e redes de distribuio ou
telecomunicaes, etc.
Cabe ressaltar que a Eletrobras no realiza contrataes de obras, servios e ou equipa
mentos, os conceitos abordados referem-se a custos modulares, visando auxiliar a ANEEL
na elaborao de oramentos para os leiles do setor eltrico.
8.5 Eletronorte Centrais Eltricas do Norte do Brasil S.A.
A Eletronorte contrata suas obras de linhas de transmisso e de subestaes para exe
cuo sob regime de empreitada por preo unitrio, contudo, na seleo da proposta
considerado o menor preo global.
O licitante discrimina o preo para a execuo do empreendimento objeto da licitao, o
qual dever incluir todos os impostos e taxas vigentes para a execuo do empreendimento
objeto da licitao, bem como os custos diretos e indiretos inerentes, tais como os a seguir
indicados, porm sem se limitar aos mesmos: despesas com pessoal (inclusive obrigaes
sociais, viagens e dirias), despesas administrativas, administrao, lucro e outras
despesas necessrias a boa realizao dos servios. Quaisquer tributos, custos e despesas
diretas ou indiretas omitidos da Proposta ou incorretamente cotados sero considerados
como inclusos nos preos, no sendo considerados, em caso de adjudicao, pleitos de
acrscimos.
O licitante vencedor firma declarao (contudo, sem efetuar a discriminao por itens)
informando o percentual de LDI praticado no preo ofertado, o qual inclui todos os
custos de administrao central, taxas, emolumentos, impostos, contribuies, seguros,
benefcios e materiais de consumo necessrios para a execuo das obras civis e montagem
eletromecnica, com fornecimento parcial de materiais, para ampliao da obra. (TCU.
Acrdo n 325/07, Plenrio. Rel. Min. Guilherme Palmeira. DOU, 16 mar. 2007)

Como se v, diversas so as metodologias empregadas para a definio do valor do


BDI. Todas esto corretas quando no implicarem cobrana de valores em duplicidade
ou incompatveis com os efetivamente praticados. Uma dessas metodologias para o
clculo do BDI subdivide as parcelas que o compe em dois grupos bsicos: as que
incidem sobre o custo direto total e as que incidem sobre o preo de venda.62 Nesse
caso, a frmula para o clculo final do BDI ser:

62
Vale lembrar que as demais metodologias sempre sero corretas quando no implicarem cobrana de valores
em duplicidade ou incompatveis com os efetivamente praticados.

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CAPTULO 5
ORAMENTO
121

Em resumo, algumas questes interessantes surgem quando se discute a compo


sio do BDI.
A primeira delas a pertinncia da incluso do Imposto de Renda de Pessoa
Jurdica (IRPJ) e da Contribuio Social Sobre o Lucro das Pessoas Jurdicas (CSSL) na
taxa de BDI. Nesse particular, releva observar a natureza desses dois tributos:

A Doutrina, a Jurisprudncia dos Tribunais superiores e do TCU e a prpria administradora


tributria, SRF, afirmam que existem tributos que, por sua natureza, no repercutem
economicamente, isto , no transferem para terceiros o seu encargo financeiro, oneram
pessoalmente os contribuintes (personalssimos), so tributos diretos. Entre estes,
encontramos o IR e a CSLL. Neste mesmo sentido, a Jurisprudncia dos Tribunais
superiores e a prpria administradora tributria, SRF, vinculam que para os tributos
indiretos faz-se necessria a comprovao de haver assumido o encargo financeiro, ou, no
caso de t-lo transferido a terceiro, estar por este expressamente autorizado a receb-lo. E
que para os tributos diretos, como o IRPJ e a CSLL, no se faz necessrio esta comprovao,
pois estes no repercutem economicamente para terceiros, pois, sabe-se que apenas o
contribuinte suportou o nus financeiro, portanto este que pode pleitear e compensar
os crditos tributrios do IR e da CSLL. Portanto, a contratante no deve suportar o nus
destes tributos, primeiramente, devido as suas naturezas tributrias, tributos diretos, que
no repercutem economicamente a terceiros. Em segundo lugar, e, conseqentemente pela
natureza destes tributos, as contratantes no podem compensar-se nos casos de repetio
do indbito, pois, como pacificamente entendido pela Jurisprudncia dos Tribunais
superiores e a prpria administradora tributria, SRF, tais tributos no foram suportados,
transferidos, por terceiros. (TCU. Acrdo n 1.595/2006, Plenrio. Rel. Min. Guilherme
Palmeira. DOU, 1 set. 2006)

Em face dessas ponderaes, o TCU formulou determinao entidade pblica


no sentido de que exclua dos seus oramentos parcelas relativas ao IRPJ e CSLL, bem
como oriente as licitantes, em seus editais, que tais tributos no devero ser includos
no BDI, por se constiturem em tributos de natureza direta e personalstica, que onera
pessoalmente o contrato, no devendo ser repassado ao ofertado, conforme, inclusive,
concluses do setor jurdico da estatal (TCU. Acrdo n 1.595/2006, Plenrio. Rel.
Min. Guilherme Palmeira. DOU, 1 set. 2006). Esse entendimento foi posteriormente
consolidado por meio da Smula n 254/2010 (TCU. Acrdo n 625/2010, Plenrio. Rel.
Min. Augusto Nardes. DOU, 13 abr. 2010).
Entretanto, o prprio Tribunal reconhece, em relao s situaes pretritas,
que a evoluo de sua jurisprudncia a respeito da correta estruturao do BDI no
deve impactar as relaes jurdicas j constitudas, salvo se comprovada a existncia de
sobrepreo. A manifestao do Relator ilustra esse posicionamento:

Por fim, volto a ressaltar que o provimento ao presente recurso, no tocante determinao
para que se procedesse excluso dos tributos IRPJ e CSLL do BDI, no implica, em
absoluto, alterao da jurisprudncia firmada a partir dos Acrdos 325/2007 e 950/2007,
ambos do Plenrio. As decises desta Corte tm buscado a padronizao da composio do
BDI, de forma a garantir maior transparncia na execuo dos gastos pblicos. A mudana
imprimida pelo mencionado acrdo na jurisprudncia do TCU salutar. Sendo o IRPJ e
a CSLL tributos diretos, devem ser considerados individualmente pelas empresas como
item do lucro bruto, a ser cotado no BDI. Ou seja, no pode haver transferncia automtica

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122 OBRAS PBLICAS LICITAO, CONTRATAO, FISCALIZAO E UTILIZAO

desses tributos para a contratante, mormente porque o regime tributrio especialmente


no tocante ao IRPJ pode diferir de empresa para empresa. Contudo, aplicar o novo
entendimento s situaes j constitudas altera o equilbrio financeiro do contrato, porque
no dada empresa a possibilidade de considerar esses custos como componentes do
lucro, anteriormente cotado no BDI. Diferente seria se houvesse sobrepreo global no
contrato, o que no foi sequer alegado nas instrues tcnicas. (TCU. Acrdo n 1.591/08,
Plenrio. Rel. Min. Benjamin Zymler. DOU, 18 ago. 2008)

A segunda questo que merece ser abordada refere-se ao melhor local de insero
de determinadas despesas: se diretamente na planilha de preos ou na composio do
BDI.
Em relao s despesas de instalao e mobilizao, a prpria lei de licitaes
definiu, em seu art. 40, inciso XIII, a obrigatoriedade de que fossem previstas em
separado das demais parcelas, etapas ou tarefas, inclusive, com a fixao em edital dos
limites a serem aceitos pela Administrao.
No que se refere s despesas atinentes administrao local, ou seja, aquelas
realizadas no pagamento da equipe tcnica e administrativa alocada diretamente na
obra (salrios, encargos, equipamentos, veculos etc.), apesar de alguns oramentos as
contemplarem sob a forma percentual no BDI, mais adequado o detalhamento de todos
os componentes diretamente na planilha, inclusive a fim de verificar se a equipe proposta
inicialmente est sendo efetivamente empregada na realizao do empreendimento.
Alguns oramentos cometem grave equvoco quando contemplam em duplicidade essa
despesa: de forma detalhada na planilha com a descrio de toda a estrutura que ser
utilizada e sob a forma percentual no BDI. Por esse motivo, a orientao do TCU no
sentido de que os itens Administrao Local, Instalao de Canteiro e Acampamento e
Mobilizao e Desmobilizao, visando a maior transparncia, devem constar na planilha
oramentria e no no LDI (TCU. Acrdo n 325/07, Plenrio. Rel. Min. Guilherme
Palmeira. DOU, 16 mar. 2007).
Como evoluo desse entendimento no tocante administrao local, o TCU
formulou determinaes, por ocasio do Acrdo n 2.622/2013, Plenrio, a rgos
e entidades para que adotem medidas visando guardar a proporcionalidade do
pagamento de valores afetos a este item:

9.3.2.1. discriminar os custos de administrao local, canteiro de obras e mobilizao


e desmobilizao na planilha oramentria de custos diretos, por serem passveis de
identificao, mensurao e discriminao, bem como sujeitos a controle, medio e
pagamento individualizado por parte da Administrao Pblica, em atendimento ao
princpio constitucional da transparncia dos gastos pblicos, jurisprudncia do TCU
e com fundamento no art. 30, 6, e no art. 40, inciso XIII, da Lei n. 8.666/1993 e no art. 17
do Decreto n. 7.983/2013;
9.3.2.2. estabelecer, nos editais de licitao, critrio objetivo de medio para a administrao
local, estipulando pagamentos proporcionais execuo financeira da obra, abstendo-se
de utilizar critrio de pagamento para esse item como um valor mensal fixo, evitando-
se, assim, desembolsos indevidos de administrao local em virtude de atrasos ou de
prorrogaes injustificadas do prazo de execuo contratual, com fundamento no art. 37,
inciso XXI, da Constituio Federal e no arts. 55, inciso III, e 92, da Lei n. 8.666/1993; [...].

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CAPTULO 5
ORAMENTO
123

Outra questo tange ao valor do benefcio a ser includo na composio. Maahico


Tisaka afirma: Os construtores costumam adotar um percentual mdio de lucro da
ordem de 10,0%.63
Em interessante artigo, Andr Mendes e Patrcia Bastos observam:

A Secretaria de Governo e Gesto Estratgica do Estado de So Paulo, com base em estudos


da Fundao Instituto de Pesquisas Econmicas FIPE, considera que deve ser adotada
uma faixa de valores obtida a partir das demonstraes financeiras das empresas do setor,
o que limitar a possvel variao da taxa de lucro.
Com base no critrio, aquela Secretaria adota para a contratao com rgos da
administrao pblica estadual uma margem de lucro de 7,2%.
Esse percentual foi obtido a partir da mdia aritmtica das relaes Lucro/Vendas
da demonstrao de resultados financeiros e contbeis das 309 maiores empresas de
construo civil (dados obtidos na revista Conjuntura Econmica).
Tambm o estudo publicado pela Associao Brasiliense de Construtores ASBRACO
considera como margem de lucro o valor de 7,2%.
J o Departamento Nacional de Estradas e Rodagem DNER, em recentes estudos
efetuados para a atualizao do Sistema Nacional de Custos Rodovirios SICRO,
considera um lucro de 8,49% na composio do BDI.
Com base nos estudos anteriormente citados, pode-se considerar que uma margem de
lucro entre 7,0% e 8,5% estaria perfeitamente adequada aos valores atualmente praticados
no mercado da construo civil.64

Em relao aos valores dos BDIs, os referidos autores concluem:

Verifica-se que h certa variabilidade e que os percentuais adotados esto entre 20 e 40%.
Essas diferenas observadas entre os BDIs adotados pelos rgos pblicos devem-se,
possivelmente, ao fato da composio dos mesmos incluir itens bastante diferenciados.
Se forem utilizados os critrios propostos nesse estudo para incluso de despesas no BDI,
obtm-se uma taxa em torno de 30%.65

Vale lembrar que as caractersticas da obra tm influncia no valor do BDI, como


por exemplo: tipo, prazo, valor, regio, dificuldade de execuo, inovao tcnica etc.
A ttulo de exemplo, o TCU aprovou em 2007 os valores a seguir listados como
faixa referencial para o LDI em obras de linhas de transmisso e subestaes.66

63
TISAKA. Oramento na construo civil: consultoria, projeto e execuo, p. 115.
64
MENDES; BASTOS. Um aspecto polmico dos oramentos de obras pblicas: Benefcios e Despesas Indiretas
(BDI). Revista do Tribunal de Contas da Unio, p. 25-26.
65
MENDES; BASTOS. Um aspecto polmico dos oramentos de obras pblicas: Benefcios e Despesas Indiretas
(BDI). Revista do Tribunal de Contas da Unio, p. 27.
66
TCU. Acrdo n 325/07, Plenrio. Rel. Min. Guilherme Palmeira. DOU, 16 mar. 2007.

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124 OBRAS PBLICAS LICITAO, CONTRATAO, FISCALIZAO E UTILIZAO

TABELA 5.10
Referncia de valores para BDI

Descrio Mnimo Mximo Mdia


Garantia 0,00 0,42 0,21

Risco 0,00 2,05 0,97

Despesas Financeiras 0,00 1,20 0,59

Administr. Central 0,11 8,03 4,07

Lucro 3,83 9,96 6,90

Tributos 6,03 9,03 7,65

COFINS 3,00 3,00 3,00

PIS 0,65 0,65 0,65

ISS 2,00 5,00 3,62

CPMF* 0,38 0,38 0,38

Total 16,36 28,87 22,61

* A CPMF deixou de vigorar a partir de janeiro de 2008.

Importante notar que as faixas definidas pelos entendimentos do TCU so


referenciais. Cada caso concreto dever ser avaliado em funo de suas peculiaridades,
conforme posicionamento do prprio Tribunal:

Permito-me comentar, a ttulo de exemplo, um dos pontos questionados pela Equipe do


TCU, a saber: o BDI adotado na licitao. Ao analisar o processo que redundou na prolao
do aludido Acrdo, vrias foram as justificativas trazidas aos autos pelos responsveis,
no caso, pela construtora interessada, vencedora do Lote 4, inclusive quanto utilizao
inadequada de BDI fundamentado no Acrdo n 325/2007, o qual estabeleceu parmetros
ou referncias para a adoo de BDI em obras de linhas de transmisso e subestaes.
Neste particular e aps rever os argumentos apresentados pelos auditados, entendo que
lhes assiste razo.
A meu ver, no se deve generalizar a utilizao de percentuais para BDI, vez que no se
trata de uma frmula justa e cabal. O BDI varia de acordo com uma srie de fatores que
esto presentes nas diversas espcies de obras, tendo em vista sua singularidade e riscos,
para citar apenas dois pontos importantes a serem considerados.
Relembro que o Acrdo n 325/2007, usado como referncia no caso em tela, tratou de
obras de linhas de transmisso e subestaes eltricas, enquanto no presente caso, estamos
de diante de um tipo de obra que tm fatores de risco completamente diversos daquelas
obras do setor eltrico.

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ORAMENTO
125

No se pode afirmar, ento, que os percentuais de BDI definidos pelo Acrdo n 325/2007
possam ser aplicados de forma generalizada ou mesmo linear para todas as obras pblicas.
Por bvio, existem nuances nas obras que diferenciam umas das outras. (TCU. Acrdo
n 1.211/2013, Plenrio. Rel. Min. Raimundo Carreiro. DOU, 28 maio 2013)

Conforme j mencionado, o TCU, aps novo estudo realizado em 2011, orientou


as suas unidades tcnicas a utilizar os parmetros para taxas de BDI contidos no item
9.2 do Acrdo n 325/2007, Plenrio, quando se tratar de obras de linhas de transmisso
de energia eltrica e de subestaes; e os valores referenciais para taxas de BDI contidos
nos quadros a seguir, especficos para cada tipo de obra discriminado (TCU. Acrdo
n 2.369/2011, Plenrio. Rel. Min. Marcos Bemquerer Costa. DOU, 09 set. 2011).

BDI para obras de edificaes Construoa


Descrio Mnimo Mximo Mdia
A. A. A.
Administrao Central Lucro Lucro Lucro Lucro
Central Central Central
At R$150.000,00 4,00% 7,50% 8,15% 11,35% 5,75% 9,65%
De R$150.000,01 at R$1.500.000,00 3,50% 7,00% 7,65% 10,85% 5,25% 9,15%
De R$1.500.000,01 at R$75.000.000,00 3,00% 6,50% 7,15% 10,35% 4,75% 8,65%
De R$75.000.000,01 at R$150.000.000,00 2,50% 6,00% 6,65% 9,85% 4,25% 8,15%
Acima de R$150.000.000,00 2,00% 5,50% 6,15% 9,35% 3,75% 7,65%
Despesas financeiras 0,50% 1,50% 1,00%
Seguros, riscos e garantias 0,25% 2,01% 1,07%
Seguros 0,00% 0,81% 0,36%
Garantias 0,00% 0,42% 0,21%
Riscos
Obras simples, em condies favorveis, com
0,25% 0,57% 0,43%
execuo em ritmo adequado
Obras medianas em rea e/ou prazo, em
0,29% 0,65% 0,50%
condies normais de execuo
Obras complexas, em condies adversas,
com execuo em ritmo acelerado, em reas 0,35% 0,78% 0,60%
restritas
Tributos 4,65% 6,15% 5,40%
ISS* 1,00% at 2,50% 1,75%
PIS 0,65% 0,65% 0,65%
COFINS 3,00% 3,00% 3,00%
BDI
At R$150.000,00 20,80% 30,00% 25,10%
De R$150.000,01 at R$1.500.000,00 19,70% 28,80% 23,90%
De R$1.500.000,01 at R$75.000.000,00 18,60% 27,60% 22,80%
De R$75.000.000,01 at R$150.000.000,00 17,40% 26,50% 21,60%
Acima de R$150.000.000,00 16,30% 25,30% 20,50%

Obs.: (*) % de ISS considerando 2%, 3,5% e 5% sobre 50% do preo de venda Observar a legislao do
Municpio.
a
Esta tabela foi acrescida quelas aprovadas originalmente no Acrdo n 2.369/11, Plenrio, por meio do
Acrdo n 2.409/11, Plenrio.

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126 OBRAS PBLICAS LICITAO, CONTRATAO, FISCALIZAO E UTILIZAO

BDI para obras de edificaes Reforma (com ampliao de at 40%)

Descrio Mnimo Mximo Mdia

A. A. A.
Administrao Central Lucro Lucro Lucro Lucro
Central Central Central

At R$150.000,00 5,40% 7,00% 10,00% 9,90% 7,50% 8,75%

De R$150.000,01 at R$1.500.000,00 4,90% 6,50% 9,50% 9,40% 7,00% 8,25%

De R$1.500.000,01 at R$75.000.000,00 4,40% 6,00% 9,00% 8,90% 6,50% 7,75%

De R$75.000.000,01 at R$150.000.000,00 3,90% 5,50% 8,50% 8,40% 6,00% 7,25%

Acima de R$150.000.000,00 3,40% 5,00% 8,00% 7,90% 5,50% 6,75%

Despesas financeiras 0,50% 1,50% 1,00%

Seguros, riscos e garantias 0,35% 2,40% 1,32%

Seguros 0,00% 0,81% 0,36%

Garantias 0,00% 0,42% 0,21%

Riscos

Obras simples, em condies favorveis,


0,35% 0,85% 0,65%
com execuo em ritmo adequado

Obras medianas em rea e/ou prazo, em


0,40% 0,98% 0,75%
condies normais de execuo

Obras complexas, em condies adversas,


com execuo em ritmo acelerado, em 0,48% 1,17% 0,90%
reas restritas

Tributos 4,85% 6,65% 5,75%

ISS* 1,20% at 3,00% 2,10%

PIS 0,65% 0,65% 0,65%

COFINS 3,00% 3,00% 3,00%

BDI

At R$150.000,00 22,40% 31,90% 26,80%

De R$150.000,01 at R$1.500.000,00 21,30% 30,70% 25,70%

De R$1.500.000,01 at R$75.000.000,00 20,10% 29,60% 24,50%

De R$75.000.000,01 at R$150.000.000,00 19,00% 28,40% 23,30%

Acima de R$150.000.000,00 17,90% 27,20% 22,20%

Obs.: (*) % de ISS considerando 2%, 3,5% e 5% sobre 50% do preo de venda Observar a legislao do
Municpio.

ClaudioSarian_ObrasPublicas_5ed_MIOLO.indd 126 10/12/2015 07:57:13


CAPTULO 5
ORAMENTO
127

BDI para obras hdricas Irrigao e canais

Descrio Mnimo Mximo Mdia

A. A. A.
Administrao Central Lucro Lucro Lucro Lucro
Central Central Central

At R$150.000,00 4,15% 7,60% 8,00% 11,70% 5,75% 9,00%

De R$150.000,01 at R$1.500.000,00 3,65% 7,10% 7,50% 11,20% 5,25% 8,50%

De R$1.500.000,01 at R$75.000.000,00 3,15% 6,60% 7,00% 10,70% 4,75% 8,00%

De R$75.000.000,01 at R$150.000.000,00 2,65% 6,10% 6,50% 10,20% 1,25% 7,50%

Acima de R$150.000.000,00 2,15% 5,60% 6,00% 9,70% 3,75% 7,00%

Despesas financeiras 0,50% 1,50% 1,00%

Seguros, riscos e garantias 0,25% 1,74% 0,95%

Seguros 0,00% 0,54% 0,24%

Garantias 0,00% 0,42% 0,21%

Riscos

Obras simples, em condies favorveis,


0,25% 0,57% 0,43%
com execuo em ritmo adequado

Obras medianas em rea e/ou prazo, em


0,29% 0,65% 0,50%
condies normais de execuo

Obras complexas, em condies adversas,


com execuo em ritmo acelerado, em 0,35% 0,78% 0,60%
reas restritas

Tributos 4,65% 6,15% 5,40%

ISS* 1,00% at 2,50% 1,75%

PIS 0,65% 0,65% 0,65%

COFINS 3,00% 3,00% 3,00%

BDI

At R$150.000,00 20,60% 28,70% 24,20%

De R$150.000,01 at R$1.500.000,00 19,40% 27,60% 23,00%

De R$1.500.000,01 at R$75.000.000,00 18,30% 26,40% 21,90%

De R$75.000.000,01 at R$150.000.000,00 17,20% 25,20% 20,70%

Acima de R$150.000.000,00 16,10% 24,10% 19,60%

Obs.: (*) % de ISS considerando 2%, 3,5% e 5% sobre 50% do preo de venda Observar a legislao do
Municpio.

ClaudioSarian_ObrasPublicas_5ed_MIOLO.indd 127 10/12/2015 07:57:13


CLUDIO SARIAN ALTOUNIAN
128 OBRAS PBLICAS LICITAO, CONTRATAO, FISCALIZAO E UTILIZAO

BDI para obras hdricas Saneamento bsico

Descrio Mnimo Mximo Mdia

A. A. A.
Administrao Central Lucro Lucro Lucro Lucro
Central Central Central

At R$150.000,00 7,70% 9,90% 10,00% 10,00% 8,70% 9,20%

De R$150.000,01 at R$1.500.000,00 7,20% 9,40% 9,50% 9,50% 8,20% 8,70%

De R$1.500.000,01 at R$75.000.000,00 6,70% 8,90% 9,00% 9,00% 7,70% 8,20%

De R$75.000.000,01 at R$150.000.000,00 6,20% 8,40% 8,50% 8,50% 7,20% 7,70%

Acima de R$150.000.000,00 5,70% 7,90% 8,00% 8,00% 6,70% 7,20%

Despesas financeiras 0,50% 1,50% 1,00%

Seguros, riscos e garantias 0,35% 2,40% 1,32%

Seguros 0,00% 0,81% 0,36%

Garantias 0,00% 0,42% 0,21%

Riscos

Obras simples, em condies favorveis,


0,35% 0,85% 0,65%
com execuo em ritmo adequado

Obras medianas em rea e/ou prazo, em


0,40% 0,98% 0,75%
condies normais de execuo

Obras complexas, em condies adversas,


com execuo em ritmo acelerado, em 0,48% 1,17% 0,90%
reas restritas

Tributos 4,65% 6,15% 5,40%

ISS* 1,00% at 2,50% 1,75%

PIS 0,65% 0,65% 0,65%

COFINS 3,00% 3,00% 3,00%

BDI

At R$150.000,00 25,30% 31,80% 28,30%

De R$150.000,01 at R$1.500.000,00 24,20% 30,60% 27,10%

De R$1.500.000,01 at R$75.000.000,00 23,00% 29,40% 25,90%

De R$75.000.000,01 at R$150.000.000,00 21,90% 28,20% 24,80%

Acima de R$150.000.000,00 20,80% 27,00% 23,60%

Obs.: (*) % de ISS considerando 2%, 3,5% e 5% sobre 50% do preo de venda Observar a legislao do
Municpio.

ClaudioSarian_ObrasPublicas_5ed_MIOLO.indd 128 10/12/2015 07:57:13


CAPTULO 5
ORAMENTO
129

BDI para obras hdricas Redes adutoras e estaes elevatria e de tratamento

Descrio Mnimo Mximo Mdia

A. A. A.
Administrao Central Lucro Lucro Lucro Lucro
Central Central Central

At R$150.000,00 4,00% 10,30% 8,00% 11,00% 5,60% 10,40%

De R$150.000,01 at R$1.500.000,00 3,50% 9,80% 7,50% 10,50% 5,10% 9,90%

De R$1.500.000,01 at R$75.000.000,00 3,00% 9,30% 7,00% 10,00% 4,60% 9,40%

De R$75.000.000,01 at R$150.000.000,00 2,50% 8,80% 6,50% 9,50% 4,10% 8,90%

Acima de R$150.000.000,00 2,00% 8,30% 6,00% 9,00% 3,60% 8,40%

Despesas financeiras 0,50% 1,50% 1,00%

Seguros, riscos e garantias 0,32% 1,98% 1,10%

Seguros 0,00% 0,54% 0,24%

Garantias 0,00% 0,42% 0,21%

Riscos

Obras simples, em condies favorveis,


0,32% 0,74% 0,57%
com execuo em ritmo adequado

Obras medianas em rea e/ou prazo, em


0,37% 0,85% 0,65%
condies normais de execuo

Obras complexas, em condies adversas,


com execuo em ritmo acelerado, em 0,44% 1,02% 0,78%
reas restritas

Tributos 4,65% 6,15% 5,40%

ISS* 1,00% at 3,00% 1,75%

PIS 0,65% 0,65% 0,65%

COFINS 3,00% 3,00% 3,00%

BDI

At R$150.000,00 22,20% 30,50% 25,80%

De R$150.000,01 at R$1.500.000,00 21,10% 29,30% 24,60%

De R$1.500.000,01 at R$75.000.000,00 19,90% 28,10% 23,50%

De R$75.000.000,01 at R$150.000.000,00 18,80% 26,90% 22,30%

Acima de R$150.000.000,00 17,70% 25,80% 21,20%

Obs.: (*) % de ISS considerando 2%, 3,5% e 5% sobre 50% do preo de venda Observar a legislao do
Municpio.

ClaudioSarian_ObrasPublicas_5ed_MIOLO.indd 129 10/12/2015 07:57:14


CLUDIO SARIAN ALTOUNIAN
130 OBRAS PBLICAS LICITAO, CONTRATAO, FISCALIZAO E UTILIZAO

BDI para obras porturias Estruturas porturias

Descrio Mnimo Mximo Mdia

A. A. A.
Administrao Central Lucro Lucro Lucro Lucro
Central Central Central

At R$150.000,00 5,50% 9,50% 7,50% 11,50% 6,50% 10,50%

De R$150.000,01 at R$1.500.000,00 5,00% 9,00% 7,00% 11,00% 6,00% 10,00%

De R$1.500.000,01 at R$75.000.000,00 4,50% 8,50% 6,50% 10,50% 5,50% 9,50%

De R$75.000.000,01 at R$150.000.000,00 4,00% 8,00% 6,00% 10,00% 5,00% 9,00%

Acima de R$150.000.000,00 3,50% 7,50% 5,50% 9,50% 4,50% 8,50%

Despesas financeiras 0,50% 1,50% 1,00%

Seguros, riscos e garantias 0,32% 2,11% 1,16%

Seguros 0,00% 0,67% 0,30%

Garantias 0,00% 0,42% 0,21%

Riscos

Obras simples, em condies favorveis,


0,32% 0,74% 0,57%
com execuo em ritmo adequado

Obras medianas em rea e/ou prazo, em


0,37% 0,85% 0,65%
condies normais de execuo

Obras complexas, em condies adversas,


com execuo em ritmo acelerado, em 0,44% 1,02% 0,78%
reas restritas

Tributos 4,65% 6,15% 5,40%

ISS* 1,00% at 2,50% 1,75%

PIS 0,65% 0,65% 0,65%

COFINS 3,00% 3,00% 3,00%

BDI

At R$150.000,00 24,10% 30,20% 27,00%

De R$150.000,01 at R$1.500.000,00 22,90% 29,00% 25,90%

De R$1.500.000,01 at R$75.000.000,00 21,80% 27,80% 24,70%

De R$75.000.000,01 at R$150.000.000,00 20,70% 26,60% 23,50%

Acima de R$150.000.000,00 19,50% 25,50% 22,40%

Obs.: (*) % de ISS considerando 2%, 3,5% e 5% sobre 50% do preo de venda Observar a legislao do
Municpio.

ClaudioSarian_ObrasPublicas_5ed_MIOLO.indd 130 10/12/2015 07:57:14


CAPTULO 5
ORAMENTO
131

BDI para obras aeroporturias Ptios e pistas de pouso

Descrio Mnimo Mximo Mdia

A. A. A.
Administrao Central Lucro Lucro Lucro Lucro
Central Central Central

At R$150.000,00 4,40% 8,50% 6,40% 10,50% 5,40% 9,35%

De R$150.000,01 at R$1.500.000,00 3,90% 8,00% 5,90% 10,00% 4,90% 8,85%

De R$1.500.000,01 at R$75.000.000,00 3,40% 7,50% 5,40% 9,50% 4,40% 8,35%

De R$75.000.000,01 at R$150.000.000,00 2,90% 7,00% 4,90% 9,00% 3,90% 7,85%

Acima de R$150.000.000,00 2,40% 6,50% 4,40% 8,50% 3,40% 7,35%

Despesas financeiras 0,50% 1,50% 1,00%

Seguros, riscos e garantias 0,32% 2,25% 1,22%

Seguros 0,00% 0,81% 0,36%

Garantias 0,00% 0,42% 0,21%

Riscos

Obras simples, em condies favorveis,


0,32% 0,74% 0,57%
com execuo em ritmo adequado

Obras medianas em rea e/ou prazo, em


0,37% 0,85% 0,65%
condies normais de execuo

Obras complexas, em condies adversas,


com execuo em ritmo acelerado, em reas 0,44% 1,02% 0,78%
restritas

Tributos 4,65% 6,15% 5,40%

ISS* 1,00% at 2,50% 1,75%

PIS 0,65% 0,65% 0,65%

COFINS 3,00% 3,00% 3,00%

BDI

At R$150.000,00 21,50% 27,70% 24,50%

De R$150.000,01 at R$1.500.000,00 20,40% 26,50% 23,30%

De R$1.500.000,01 at R$75.000.000,00 19,20% 25,30% 22,20%

De R$75.000.000,01 at R$150.000.000,00 18,10% 24,20% 21,00%

Acima de R$150.000.000,00 17,00% 23,00% 19,90%

Obs.: (*) % de ISS considerando 2%, 3,5% e 5% sobre 50% do preo de venda Observar a legislao do
Municpio.

ClaudioSarian_ObrasPublicas_5ed_MIOLO.indd 131 10/12/2015 07:57:14


CLUDIO SARIAN ALTOUNIAN
132 OBRAS PBLICAS LICITAO, CONTRATAO, FISCALIZAO E UTILIZAO

BDI para obras aeroporturias Terminal de passageiros

Descrio Mnimo Mximo Mdia

A. A. A.
Administrao Central Lucro Lucro Lucro Lucro
Central Central Central

At R$150.000,00 5,50% 8,00% 8,00% 10,00% 6,50% 9,00%

De R$150.000,01 at R$1.500.000,00 5,00% 7,50% 7,50% 9,50% 6,00% 8,50%

De R$1.500.000,01 at R$75.000.000,00 4,50% 7,00% 7,00% 9,00% 5,50% 8,00%

De R$75.000.000,01 at R$150.000.000,00 4,00% 6,50% 6,50% 8,50% 5,00% 7,50%

Acima de R$150.000.000,00 3,50% 6,00% 6,00% 8,00% 4,50% 7,00%

Despesas financeiras 0,50% 1,50% 1,00%

Seguros, riscos e garantias 0,35% 2,40% 1,32%

Seguros 0,00% 0,81% 0,36%

Garantias 0,00% 0,42% 0,21%

Riscos

Obras simples, em condies favorveis,


0,35% 0,85% 0,65%
com execuo em ritmo adequado

Obras medianas em rea e/ou prazo, em


0,40% 0,98% 0,75%
condies normais de execuo

Obras complexas, em condies adversas,


com execuo em ritmo acelerado, em 0,48% 1,17% 0,90%
reas restritas

Tributos 4,65% 6,15% 5,40%

ISS* 1,00% at 2,50% 1,75%

PIS 0,65% 0,65% 0,65%

COFINS 3,00% 3,00% 3,00%

BDI

At R$150.000,00 22,60% 29,20% 25,50%

De R$150.000,01 at R$1.500.000,00 21,40% 28,00% 24,30%

De R$1.500.000,01 at R$75.000.000,00 20,30% 26,80% 23,20%

De R$75.000.000,01 at R$150.000.000,00 19,20% 25,70% 22,00%

Acima de R$150.000.000,00 18,00% 24,50% 20,90%

Obs.: (*) % de ISS considerando 2%, 3,5% e 5% sobre 50% do preo de venda Observar a legislao do
Municpio.

ClaudioSarian_ObrasPublicas_5ed_MIOLO.indd 132 10/12/2015 07:57:14


CAPTULO 5
ORAMENTO
133

BDI para fornecimento de materiais e equipamentos

Descrio Mnimo Mximo Mdia

Administrao Central 1,30% 8,00% 5,20%

Despesas financeiras 0,50% 1,50% 1,00%

Seguros, riscos e garantias 0,25% 1,53% 0,88%

Seguros 0,00% 0,54% 0,24%

Garantias 0,00% 0,42% 0,21%

Riscos 0,25% 0,57% 0,43%

Tributos 3,65% 3,65% 3,65%

ISS 0,00% 0,00% 0,00%

PIS 0,65% 0,65% 0,65%

COFINS 3,00% 3,00% 3,00%

Lucro 1,75% 6,50% 4,10%

TOTAL 10,50% 19,60% 15,60%

Por fim, em 2013, por meio do Acrdo n 2.622/2013, Plenrio, o TCU orientou
suas unidades tcnicas a utilizarem os parmetros de BDI a seguir especificados, em
substituio aos referenciais contidos nos Acrdos n 325/2007 e n 2.369/2011. Em
suma, foi trocada a opo anterior da definio de valores limites mnimo e mximo
pelo estabelecimento de variaes em funo do 1 quartil, mdio e 3 quartil.

Valores do BDI por tipo de obra

Tipos de obra 1 Quartil Mdio 3 Quartil

Construo de edifcios 20,34% 22,12% 25,00%

Construo de rodovias e ferrovias 19,60% 20,97% 24,23%

Construo de redes de abastecimento de gua, coleta


20,76% 24,18% 26,44%
de esgoto e construes correlatas

Construo e manuteno de estaes e redes de


24,00% 25,84% 27,86%
distribuio de energia eltrica

Obras porturias, martimas e fluviais 22,80% 27,48% 30,95%

BDI para itens de mero fornecimento de materiais e


11,10% 14,02% 16,80%
equipamentos

ClaudioSarian_ObrasPublicas_5ed_MIOLO.indd 133 10/12/2015 07:57:14


CLUDIO SARIAN ALTOUNIAN
134 OBRAS PBLICAS LICITAO, CONTRATAO, FISCALIZAO E UTILIZAO

O TCU assim orientou suas unidades tcnicas:

Administrao Central

Tipos de obra 1 Quartil Mdio 3 Quartil

Construo de edifcios 3,00% 4,00% 5,50%

Construo de rodovias e ferrovias 3,80% 4,01% 4,67%

Construo de redes de abastecimento de gua, 3,43% 4,93% 6,71%


coleta de esgoto e construes correlatas

Construo e manuteno de estaes e redes de 5,29% 5,92% 7,93%


distribuio de energia eltrica

Obras porturias, martimas e fluviais 4,00% 5,52% 7,85%

Seguro + Garantia

Tipos de obra 1 Quartil Mdio 3 Quartil

Construo de edifcios 0,80% 0,80% 1,00%

Construo de rodovias e ferrovias 0,32% 0,40% 0,74%

Construo de redes de abastecimento de gua,


0,28% 0,49% 0,75%
coleta de esgoto e construes correlatas

Construo e manuteno de estaes e redes de


0,25% 0,51% 0,56%
distribuio de energia eltrica

Obras porturias, martimas e fluviais 0,81% 1,22% 1,99%

Risco

Tipos de obra 1 Quartil Mdio 3 Quartil

Construo de edifcios 0,97% 1,27% 1,27%

Construo de rodovias e ferrovias 0,50% 0,56% 0,97%

Construo de redes de abastecimento de gua,


1,00% 1,39% 1,74%
coleta de esgoto e construes correlatas

Construo e manuteno de estaes e redes de


1,00% 1,48% 1,97%
distribuio de energia eltrica

Obras porturias, martimas e fluviais 1,46% 2,32% 3,16%

ClaudioSarian_ObrasPublicas_5ed_MIOLO.indd 134 10/12/2015 07:57:15


CAPTULO 5
ORAMENTO
135

Despesa financeira

Tipos de obra 1 Quartil Mdio 3 Quartil

Construo de edifcios 0,59% 1,23% 1,39%

Construo de rodovias e ferrovias 1,02% 1,11% 1,21%

Construo de redes de abastecimento de gua,


0,94% 0,99% 1,17%
coleta de esgoto e construes correlatas

Construo e manuteno de estaes e redes


1,01% 1,07% 1,11%
de distribuio de energia eltrica

Obras porturias, martimas e fluviais 0,94% 1,02% 1,33%

Lucro

Tipos de obra 1 Quartil Mdio 3 Quartil

Construo de edifcios 6,16% 7,40% 8,96%

Construo de rodovias e ferrovias 6,64% 7,30% 8,69%

Construo de redes de abastecimento de gua,


6,74% 8,04% 9,40%
coleta de esgoto e construes correlatas

Construo e manuteno de estaes e redes de


8,00% 8,31% 9,51%
distribuio de energia eltrica

Obras porturias, martimas e fluviais 7,14% 8,40% 10,43%

BDI para itens de mero fornecimento de materiais e equipamentos

Parcela do BDI 1 Quartil Mdio 3 Quartil

Administrao Central 1,50% 3,45% 4,49%

Seguro + Garantia 0,30% 0,48% 0,82%

Risco 0,56% 0,85% 0,89%

Despesa financeira 0,85% 0,85% 1,11%

Lucro 3,50% 5,11% 6,22%

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CLUDIO SARIAN ALTOUNIAN
136 OBRAS PBLICAS LICITAO, CONTRATAO, FISCALIZAO E UTILIZAO

Em relao administrao local no valor total do oramento, o TCU relacionou


os seguintes valores percentuais:

Percentual de administrao local inserido no custo direto

Tipos de obra 1 Quartil Mdio 3 Quartil

Construo de edifcios 3,49% 6,23% 8,87%

Construo de rodovias e ferrovias 1,98% 6,99% 10,68%

Construo de redes de abastecimento de gua, 4,13% 7,64% 10,89%


coleta de esgoto e construes correlatas

Construo e manuteno de estaes e redes de 1,85% 5,05% 7,45%


distribuio de energia eltrica

Obras porturias, martimas e fluviais 6,23% 7,48% 9,09%

Em complementao sugesto dos valores das parcelas de BDI feita no acrdo


retromencionado, o TCU alertou aos responsveis pela elaborao de oramentos de
obras e servios de engenharia:

9.3.2.3. adotar, na composio do BDI, percentual de ISS compatvel com a legislao


tributria do(s) municpio(s) onde sero prestados os servios previstos da obra,
observando a forma de definio da base de clculo do tributo prevista na legislao
municipal e, sobre esta, a respectiva alquota do ISS, que ser um percentual proporcional
entre o limite mximo de 5% estabelecido no art. 8, inciso II, da LC n. 116/2003 e o limite
mnimo de 2% fixado pelo art. 88 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias;
9.3.2.4. estabelecer, nos editais de licitao, que as empresas sujeitas ao regime de tributao
de incidncia no cumulativa de PIS e COFINS apresentem demonstrativo de apurao
de contribuies sociais comprovando que os percentuais dos referidos tributos adotados
na taxa de BDI correspondem mdia dos percentuais efetivos recolhidos em virtude
do direito de compensao dos crditos previstos no art. 3 das Leis n. 10.637/2002 e n.
10.833/2003, de forma a garantir que os preos contratados pela Administrao Pblica
reflitam os benefcios tributrios concedidos pela legislao tributria;
9.3.2.5. prever, nos editais de licitao, a exigncia para que as empresas licitantes optantes
pelo Simples Nacional apresentem os percentuais de ISS, PIS e COFINS discriminados na
composio do BDI que sejam compatveis com as alquotas a que a empresa est obrigada
a recolher, previstas no Anexo IV da Lei Complementar n. 123/2006, bem como que a
composio de encargos sociais no inclua os gastos relativos s contribuies que essas
empresas esto dispensadas de recolhimento (Sesi, Senai, Sebrae etc.), conforme dispes
o art. 13, 3, da referida Lei Complementar;
9.3.2.6. exigir, nos editais de licitao, a incidncia da taxa de BDI especificada no oramento-
base da licitao para os servios novos includos por meio de aditivos contratuais, sempre
que a taxa de BDI adotada pela contratada for injustificadamente elevada, com vistas a
garantir o equilbrio econmico-financeiro do contrato e a manuteno do percentual de
desconto ofertado pelo contratado, em atendimento ao art. 37, inciso XXI, da Constituio
Federal e ao art. 14 do Decreto n. 7.983/2013.

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CAPTULO 5
ORAMENTO
137

5.4 Reajustamento
A conjuntura inflacionria ocasiona aumento peridico do preo dos insumos
de construo civil, exigindo, portanto, reajustamento dos preos de servios pagos
s construtoras, de modo a evitar o desequilbrio econmico-financeiro do contrato.
Para a atualizao dos preos so geralmente utilizados ndices que refletem a
variao dos custos do setor, com base na frmula:

sendo,
Pn - preo no ms desejado
Po - preo relativo proposta inicial
In - ndice do ms desejado para atualizao
Io - ndice do ms da proposta inicial

Existem diversos ndices referentes ao setor publicados por rgos e empresas


especializadas, entre os quais destacamos:
a) Fundao Getulio Vargas (FGV): afere a evoluo dos custos mensais de
construes por meio de diversos ndices, como por exemplo: ndice Nacional
de Custo da Construo (INCC); ndice de Custo da Construo (ICC) por
capitais; ndice Nacional de Custo da Construo do Mercado (INCC-M);
ndice Nacional de Custo de Obras Especficas (edificaes, pavimentao,
terraplenagem, porturias e outras);
b) Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) em convnio com a
Caixa Econmica Federal (CAIXA): realiza a produo de custos e ndices da
construo civil, a partir do levantamento de preos de materiais e salrios
pagos na construo civil, divulgando-os no Sistema Nacional de Pesquisa de
Custos e ndices da Construo Civil (Sinapi);
c) Fundao Instituto de Pesquisas Econmicas (FIPE): divulga ndices que
refletem a variao de custo de diversos tipos de obras de construo, com
foco no Estado de So Paulo;
d) Editora Pini: publica ndices referentes variao de custos de edificaes
(habitacional, comercial e industrial).

5.5 Estudos de casos


O conhecimento da tcnica bsica de oramento amplia consideravelmente o
campo de anlise de todo profissional envolvido na rea de licitaes e contratos. Os
exemplos a seguir, alm de auxiliar na fixao dos conceitos apresentados, fornecero
uma viso de hipteses em que a utilizao desses conceitos auxiliar a tomada de
decises gerenciais.

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CLUDIO SARIAN ALTOUNIAN
138 OBRAS PBLICAS LICITAO, CONTRATAO, FISCALIZAO E UTILIZAO

5.5.1 Caso 1 Clculo de custos e quantidade de insumos


A empresa X solicitou ao engenheiro, em dezembro 2003, que definisse a melhor
alternativa sob o ponto de vista econmico para a execuo de concreto (fck = 15Mpa) em
determinada obra com base nas seguintes opes: compra junto empresa especializada
na produo do concreto ou execuo na prpria obra. Solicitou, ainda, estimativa
de quantos sacos de cimento deveriam ser adquiridos para a execuo de 1.000m de
concreto, caso fosse preparado na obra.
O engenheiro pesquisou tabelas de composio de custos para esses dois servios
e encontrou as informaes da TABELA 5.11.

TABELA 5.11
Composies para o clculo do custo de servios

Servio: Preparo de concreto com


Servio: Concreto pr-misturado (1m)
betoneira (1m)
Insumos Coeficiente Unidade Insumos Coeficiente Unidade
Concreto
1,02 m Cimento 340,20 kg
pr-misturado
Areia mdia 0,6222 m
Brita 1 0,263 m
Brita 2 0,615 m
Betoneira 0,714 h
Servente 6,00 h

Por meio de pesquisa de preo de insumos no mercado, o engenheiro encontrou


os valores da TABELA 5.12.

TABELA 5.12
Custo de insumos

Insumos Unidade Preos (R$)


Concreto pr-misturado m 155,42
Cimento saco de 50kg 16,78
Areia mdia m 27,06
Brita 1 m 23,85
Brita 2 m 23,85
Servente h 1,32

Para a resoluo deste caso, como hiptese simplificadora, considerar o custo


do lanamento similar nos dois casos; o custo da betoneira nulo; e leis sociais de 125%.

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CAPTULO 5
ORAMENTO
139

Resoluo
a) Clculo do custo dos dois servios para definio da soluo mais vantajosa:

Servio: Concreto pr-misturado (1m)


Preo insumo Custo total
Insumos Coeficiente Unidade
(R$) (R$)
Concreto pr-misturado 1,02 m 155,42 158,52

Servio: Preparo de concreto com betoneira (1m)


Preo insumo Custo total
Insumos Coeficiente Unidade
(R$) (R$)
Cimento 340,20 kg 16,78/50 114,17
Areia mdia 0,6222 m 27,06 16,84
Brita 1 0,263 m 23,85 6,27
Brita 2 0,615 m 23,85 14,66
Betoneira 0,714 h 0 -
Servente 6,00 h 1,32 7,92
Leis sociais 125% 9,90
TOTAL 169,76

Portanto, a execuo do servio concreto pr-misturado com a aquisio de


insumo junto empresa especializada (R$158,52/m) mais vantajosa do que o preparo
em obra (R$169,76/m).

b) Definio da quantidade de sacos de cimento a serem adquiridos para execuo de


1000m de concreto, caso fosse preparado na obra:
O coeficiente do insumo cimento demonstra que so necessrios 340,20kg para
a execuo de 1m do servio concreto. Portanto:

340,20kg/m = (340,20kg / 50kg/saco) = 6,8 sacos/m


Em 1.000,00m sero gastos 6.800 sacos

Observaes
a) O caso exemplifica a forma de clculo do custo de servio com base em
composies e custos de insumos. Em funo da elevada quantidade de
servios executados em uma obra, os clculos so efetuados por meio de
sistemas computacionais, mas importante que o tcnico responsvel avalie
a consistncia das planilhas emitidas por esse sistema;

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CLUDIO SARIAN ALTOUNIAN
140 OBRAS PBLICAS LICITAO, CONTRATAO, FISCALIZAO E UTILIZAO

b) Cada composio de servio fornece diversas informaes alm do preo


unitrio. O exemplo demonstrou que possvel calcular a quantidade de
materiais a serem empregados na obra;
c) Existem situaes em que a denominao do insumo parecida com a do
servio, como foi o caso do concreto pr-misturado, mas importante perceber
que os custos so diferentes; e
d) Se o BDI utilizado pela empresa fosse de 30%, o preo do servio concreto
pr-misturado a ser cobrado do contratante deveria ser:

P = (Custo Direto) x (1+BDI) = 158,53 x 1,3 = R$206,09/m

5.5.2 Caso 2 Clculo de quantidade de equipamentos para a


realizao de servios
Foi solicitada ao engenheiro a definio da quantidade de retroescavadeiras
que seriam necessrias para escavao mecanizada de 1km de valas com largura 2m
e profundidade 4m, solo de qualquer categoria, exceto rocha. O servio deveria ser
executado no prazo de 20 dias, com a possibilidade de trabalho de 10h por dia.
Qual a resposta para o questionamento? Existem solues para a reduo do
custo desse servio?
A TABELA 5.13 apresenta a composio de custos pesquisada pelo engenheiro.

TABELA 5.13
Composio para o clculo do custo de servios

Servio: Escavao mecanizada de valas (1m)


Insumos Coeficiente Unidade
Retroescavadeira 0,055 h

Resoluo
a) Clculo do volume de servios a ser executado:

Volume de escavao = 1.000,00 x 4,0 x 2,0 = 8.000,00m

b) Clculo da produo de 1 retro em 1 dia:

0,055h - 1,0m
10h - P
P = 10,0 / 0,055= 181,82m/dia

c) Clculo da produo de 1 retroescavadeira em 20 dias

P = 20 x 181,82 = 3.636,40 m

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CAPTULO 5
ORAMENTO
141

d) Clculo do nmero de retroescavadeiras:

Observaes
a) O caso demonstra a utilidade da composio de servio para o clculo do
nmero de equipamentos. O nmero de equipamentos deve ser inteiro, ou seja,
sero necessrias trs retroescavadeiras. Com isso, haver tempo improdutivo
de equipamentos.
b) Existem solues a serem avaliadas para a reduo desse tempo improdutivo
e, consequentemente, para a reduo de custos de servio. Uma delas seria
aumentar em 10% o nmero de horas trabalhadas por dia, o que possibilitaria
a realizao do trabalho com duas mquinas.

5.5.3 Caso 3 Avaliao da pertinncia de servios executados


A execuo de obras de drenagem em uma cidade foi prevista para o prazo de
1 ano, sendo o volume aproximado de escavao de 230.000m.
No final da obra, a equipe de auditoria solicitou os documentos utilizados na
licitao, cpia dos dirios de obra e medies, constatando os seguintes pontos:
a) a primeira medio (realizada no 1 ms de obra) apresentava o volume pago
de 100.000m de escavao;
b) durante os doze meses de obra, o dirio apontava a utilizao de quatro
retroescavadeiras.
Pergunta-se: existe algum indcio de irregularidade no processo? (considerar 10h
mquina/dia e 26 dias trabalhados/ms)
Considerar a mesma composio de servio escavao das valas apresentada no
caso anterior.

Resoluo
a) Clculo da produo de uma retroescavadeira em 1 ms:

b) Clculo do prazo para a execuo do servio com 4 retroescavadeiras

c) Clculo do nmero de equipamentos necessrios para realizar a quantidade


medida no 1 ms (100.000m):

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CLUDIO SARIAN ALTOUNIAN
142 OBRAS PBLICAS LICITAO, CONTRATAO, FISCALIZAO E UTILIZAO

d) Concluso: Apesar da quantidade do servio total executado no perodo de


contrato ser compatvel com o nmero de mquinas existentes no canteiro
de obra, no seria possvel a realizao do servio medido no primeiro ms
com as quatro mquinas existentes. A princpio, pode ter ocorrido medio
fraudulenta com o objetivo de antecipar pagamento por parte do contratante.

Observaes
a) O caso apresenta uma nova utilidade para as composies de servio: a
verificao da compatibilidade dos servios medidos com a avaliao dos
insumos (mquinas, mo de obra ou materiais) existentes na obra; e
b) Esse tipo de clculo simplificado valioso para engenheiros que assumem a
fiscalizao da obra aps o incio, a fim de registrar e informar esse tipo de
ocorrncia a seus superiores hierrquicos e evitar futura responsabilizao
diante do problema identificado pela equipe de auditoria.

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CAPTULO 6

FASE PRELIMINAR LICITAO

Sumrio: 6.1 Consideraes iniciais 6.2 Programa de necessidades 6.3 Estudos preliminares
6.4 Anteprojeto de engenharia 6.5 Consideraes finais

6.1 Consideraes iniciais


Questo de fundamental importncia, e por muitas vezes esquecida, o conjunto
de atividades preliminares praticadas com o objetivo de viabilizar a concentrao de
esforos e recursos para o incio do procedimento licitatrio.
No basta para o aludido incio apenas o desejo de realizar a obra pblica. So
necessrios estudos tcnicos que permitam concluir pelo cabimento do investimento no
empreendimento em anlise quando comparado a outras alternativas para atender aos
anseios da sociedade. Afinal, os recursos pblicos so limitados e devem ser alocados
com vistas maximizao dos benefcios para a comunidade.
Oportuno lembrar que, em face do expressivo volume de recursos necessrios, no
faria sentido a execuo de projeto bsico elaborado nos termos exigidos pela legislao
para todos os empreendimentos relacionados como possveis de serem realizados em
uma anlise preliminar, uma vez que muitos deles sero descartados no decorrer dos
estudos, seja por no se situarem entre os prioritrios, seja por no haver recursos
suficientes para a materializao de todos.
A prpria diretriz do Conselho Federal de Engenharia e Arquitetura, inserida no
art. 2 da Resoluo n 361/91, ao definir projeto bsico, estabelece fases que o precedem:

Art. 2 O Projeto Bsico uma fase perfeitamente definida de um conjunto mais abrangente
de estudos e projetos, precedido por estudos preliminares, anteprojeto, estudos de
viabilidade tcnica, econmica e avaliao de impacto ambiental, e sucedido pela fase de
projeto executivo ou detalhamento.

Entretanto, no rara a constatao de casos em que elevadas quantias foram


investidas em projetos bsicos para a verificao da inviabilidade do empreendimento
quando seria possvel chegar a essa concluso por meio de estudos preliminares muito
mais econmicos. Mais grave, ainda, a verificao de investimentos em diversos projetos

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CLUDIO SARIAN ALTOUNIAN
144 OBRAS PBLICAS LICITAO, CONTRATAO, FISCALIZAO E UTILIZAO

contratados e inacabados em face da insuficincia de recursos quando, facilmente, seria


possvel prever o resultado antes mesmo do incio dos processos licitatrios.
O que se pretende neste captulo alertar, mesmo que de forma resumida, para a
importncia de estudos preliminares que subsidiaro a deciso de incio da fase interna
da licitao. A FIGURA 6.a apresenta resumo das etapas contempladas nesta fase.

Programa de necessidades

Estabelecimento
de alternativas

Estudos preliminares das alternativas


Viabilidade Viabilidade Avaliao
tcnica econmica ambiental

Escolha
das alternativas

Anteprojeto das alternativas escolhidas

Seleo das alternativas


para projeto bsico

FIGURA 6.a - Esquema das etapas compreendidas na fase preliminar licitao

Vale ressaltar que no decorrer dos estudos, haver reduo substancial de


alternativas diante de sucessivas avaliaes, para que sejam iniciadas apenas as licitaes
que tenham viabilidade oramentria e que apresentem a melhor relao benefcio/
custo do grupo inicialmente estudado.

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CAPTULO 6
FASE PRELIMINAR LICITAO
145

6.2 Programa de necessidades


A primeira matria relevante enfrentada pelos responsveis pela deciso de alocar
recursos pblicos a definio do universo de aes e empreendimentos que devero
ser relacionados para estudos de viabilidade.
No tarefa simples. preciso otimizar as demandas sociais em todas as reas
(social, sade, educao, desenvolvimento) com a previso da receita. De plano,
razovel que se trabalhe com a hiptese de que no haja recursos suficientes para o
atendimento a todas as necessidades.
Por esse motivo, cabe equipe responsvel pela elaborao das peas ora
mentrias a definio de um programa de necessidades da coletividade, no qual
ser procurada a maximizao da relao benefcio/custo dos investimentos. Nesse
programa, as receitas estimadas devero estar compatibilizadas com os investimentos
a serem realizados.
Vale lembrar que a Lei de Responsabilidade Fiscal exige o planejamento sistmico
de todos os empreendimentos, visto que a lei oramentria e as de crditos adicionais
s incluiro novos projetos aps adequadamente atendidos os em andamento e con
templadas as despesas de conservao do patrimnio pblico, nos termos (art. 45
da LC n 101/2000.). Alm disso, a criao, expanso ou aperfeioamento de ao
governamental que acarrete aumento da despesa dever ser acompanhado de estimativa
do impacto oramentrio-financeiro no exerccio em que deva entrar em vigor e nos
dois subsequentes e da declarao do ordenador da despesa de que o aumento tem
adequao oramentria e financeira com a lei (art. 16 da LC n 101/2000).
Qualquer deciso tem contedo poltico e econmico, mas no pode carecer de
fundamentao tcnica. No seria razovel, por exemplo, a definio da implantao
de um hospital de 100 leitos em uma comunidade que necessitasse de apenas 50 leitos.
Na mesma linha, temerosa seria a deciso de implantar um hospital de 100 leitos,
mesmo que necessrios, se no houvesse recursos suficientes para tanto. Mais apropriado
seria materializar a execuo de 50 leitos, com previso de ampliao futura, do que
ter como resultado uma obra inacabada de 100 leitos e, por isso, totalmente intil para
a comunidade a que se destinava.

6.3 Estudos preliminares


O atendimento s necessidades definidas deve ser feito por meio de estudos
preliminares que contemplem possveis alternativas de concepo e que definam a
melhor opo para o atendimento do programa sob o aspecto legal, econmico, social e
ambiental. Para cada empreendimento em estudo, dever haver resposta para questes
bsicas, tais como: alternativa mais econmica para atendimento da demanda social,
volume de recursos necessrios, populao atendida, limitaes ambientais, benefcios
com a implantao e prejuzos pela ausncia do empreendimento.
Em face da diversidade dos tipos de obras, muitas sero as formas de mensurao
de benefcios, como, por exemplo, populao atendida, melhoria no fluxo de veculos,
reduo de mortalidade, e aprimoramento da educao.
Os custos, nesta fase inicial, no precisam ser definidos com alta preciso, seja
pela ausncia de informaes pormenorizadas, seja pela finalidade da deciso que ser

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CLUDIO SARIAN ALTOUNIAN
146 OBRAS PBLICAS LICITAO, CONTRATAO, FISCALIZAO E UTILIZAO

tomada. Na maioria das vezes so utilizados macroindicadores de custo, como valores


mdios por metro quadrado de construo, quilmetro de rodovia, nmero de alunos
atendidos etc. Contudo, tambm no pode haver erro grosseiro nessa estimativa, sob
pena de invalidar o processo de escolha.
Nesta fase, apesar da impossibilidade de obteno de custos precisos dos em
preendimentos em estudo, visto que ainda no h projeto, primordial que se tenha uma
boa noo dos valores envolvidos para a efetiva implantao de toda a obra, inclusive
pelo fato desses valores serem a referncia para a definio da melhor alternativa e a
verificao da viabilidade do projeto.
A tcnica para estimativa de investimento nesta fase a avaliao expedita,
conforme detalhado no Captulo 4. Vale sempre lembrar que importante a participao
de tcnico capacitado para coordenar os trabalhos, uma vez que a consequncia de
estudo preliminar de m qualidade geralmente desastrosa. Nesse estudo, possvel
a definio de implantao da soluo escolhida por etapas em face de caractersticas
apresentadas na regio em que a obra ser implantada.
Os parmetros de viabilidade definidos nesta fase devero ser revistos quando
da elaborao do projeto bsico, a fim de que seja verificada a sua exatido. Em
alguns casos, o projeto bsico acaba por demonstrar que os valores considerados nos
estudos de viabilidade sofreram incrementos significativos e que, por esse motivo, o
empreendimento deixou de ser vivel e no deve ser licitado.
A avaliao equivocada do estudo de viabilidade do empreendimento pode
ensejar duas situaes extremas, ambas danosas: permitir o aprofundamento dos
estudos, com gasto desnecessrio de recursos, para se concluir futuramente pela
inviabilidade do empreendimento; ou concluir equivocadamente pela inviabilidade
da continuidade do processo.
Gravidade maior surge quando a m qualidade dos estudos continua na elabo
rao do projeto bsico e permite a contratao de uma obra invivel que tem, na maioria
dos casos, gerado empreendimentos inacabados.
No possvel admitir, por exemplo, uma obra no campo dos transportes
que tenha sua viabilidade definida em funo de diversas variveis, como fluxo de
passageiros e valor de tarifa, que no decorrer do contrato necessite aditivos com
valores extremamente superiores aos fixados no contrato inicial. A uma, pois o limite
mximo de aditivo em um contrato admitido por lei de 25% (art. 65, 1, da Lei n
8.666/93); a duas, porque o novo valor necessrio poder ensejar a inviabilidade do
empreendimento, tendo em vista que no ser possvel o incremento proporcional das
tarifas ou do nmero de passageiros.
Por fim, fundamental que se tenha, por meio de anlises tcnicas, a convico
da viabilidade ambiental do empreendimento, assim como a avaliao do impacto
ambiental que ser causado. Vale lembrar que ainda hoje existem projetos bsicos que
so substancialmente alterados, ou at abandonados, em face de exigncias ambientais
no previstas.

6.4 Anteprojeto de engenharia


Algumas vezes, utilizado como referencial para licitao em face de seu conceito
ser confundido com o do projeto bsico. Porm, so absolutamente distintos.

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CAPTULO 6
FASE PRELIMINAR LICITAO
147

Em caso de obras de maior porte, aps a concluso dos estudos preliminares,


necessrio o desenvolvimento de anteprojeto para a elaborao e representao tcnica
da soluo aprovada; a definio dos principais componentes arquitetnicos e estruturais
da obra; o estabelecimento das instalaes em geral; e a definio do custo mdio.
Esta fase possibilita o melhor conhecimento do empreendimento, o aprimoramento
dos valores dos investimentos, bem assim a definio de diretrizes para a contratao do
projeto bsico. Contudo, ainda faltam diversos requisitos para a perfeita caracterizao
da obra em virtude da ausncia de estudos que s sero conduzidos nas prximas fases.
No se pode esquecer que projetos bsicos para obras de maior complexidade so
contratados junto a empresas especializadas e, no raro, apresentam custos elevados.
Quanto melhor a qualidade do anteprojeto, melhor sero as regras estabelecidas no
edital de contratao do projeto bsico e mais fcil o gerenciamento desse contrato em
face do menor nmero de alteraes.
Com a aprovao da Lei n 12.462/2011, o anteprojeto passou a ter especial
importncia na contratao de obras passveis de serem licitadas com base no Regime
Diferenciado de Contrataes Pblicas (RDC), em virtude de, no caso especfico
de regime de execuo por contratao integrada, ser o elemento referencial para a
contratao do empreendimento. Isso porque ser permitido prpria empreiteira a
realizao do projeto bsico. A matria ser analisada com maior detalhe no Captulo
15 deste livro.

6.5 Consideraes finais


As etapas apresentadas neste captulo so por muitas vezes desprezadas por
responsveis pela conduo de uma obra pblica. Talvez por esse motivo exista
um quadro grave sistmico nessa rea, com elevado nmero de empreendimentos
inacabados.
Iniciar as aes atinentes fase interna de uma licitao, sem antes ter sinalizao
positiva da viabilidade do empreendimento com base nas informaes obtidas em um
bom programa de necessidades, em estudos preliminares e em anteprojeto de qualidade,
, sem dvida alguma, adentrar em campo de alta probabilidade de desperdcio de
recursos pblicos. Claro est que os agentes que no obedeam aos requisitos mnimos
de um bom gerenciamento devero ser responsabilizados pelos rgos de controle
competentes.

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CAPTULO 7

LICITAO
FASE INTERNA

Sumrio: 7.1 Consideraes iniciais 7.2 Caracterizao da obra 7.2.1 Projeto bsico
7.2.1.1 Conceitos 7.2.1.2 Requisitos 7.2.1.3 Responsabilidade pela elaborao e acompanhamento
7.2.1.4 Contratao do projeto bsico 7.2.1.5 Nvel de preciso 7.2.1.6 Definio de marca
7.2.1.7 Validao e atualizao do projeto 7.2.2 Licenciamento ambiental 7.2.2.1 Procedimento
7.2.2.2 Licenas ambientais 7.2.3 Oramento detalhado Preos 7.2.3.1 Referncia de preos
7.2.3.2 Detalhamento das composies de servios 7.2.3.3 BDI 7.2.4 Confrontao das novas
informaes com os estudos de viabilidade 7.2.5 Projeto executivo 7.2.6 Documentao as
built 7.3 Previso de recursos oramentrios 7.3.1 Plano Plurianual (PPA) e Lei de Diretrizes
Oramentria (LDO) 7.3.2 Lei Oramentria Anual (LOA) 7.3.3 Lei de Responsabilidade
Fiscal (LRF) 7.3.4 Recursos internacionais 7.3.5 Convnios 7.3.6 Etapas de implantao
7.4 Regras para estruturao da licitao 7.4.1 Modalidades de licitao previstas na Lei
n 8.666/93 e na Lei n 10.520/02 (Prego) 7.4.2 Parcelamento e fracionamento 7.4.3 Tipos de
licitao 7.4.4 Sistema de Registro de Preos (SRP) 7.5 Regras para a contratao 7.5.1 Forma
de execuo 7.5.2 Regime de execuo 7.5.3 Forma e limite para pagamento 7.5.4 Prazos
de execuo e vigncia dos contratos 7.5.5 Garantias 7.5.6 Possibilidade de subcontratao
7.5.7 Minuta do contrato 7.6 Regras para habilitao dos interessados 7.6.1 Consideraes
iniciais 7.6.2 Vedaes 7.6.3 Habilitaes 7.6.3.1 Qualificao tcnica operacional e profissional
7.6.3.2 Qualificao econmico-financeira 7.6.3.3 Atestado de visita s obras 7.6.4 Consrcios
7.7 Regras para o julgamento 7.7.1 Requisitos legais e critrios objetivos 7.7.2 Avaliao e
critrio de aceitabilidade de preos unitrio, por etapa e global 7.8 Procedimentos especiais
7.8.1 Audincia pblica 7.8.2 Pr-qualificao 7.8.3 Metodologia de execuo 7.8.4 Anlise
comparativa 7.9 Avaliao por assessoria jurdica da administrao 7.10 Responsabilidade
dos agentes pblicos 7.11 A normatizao de procedimentos internos na busca da eficincia
7.12 Cuidados recomendveis ao final da fase interna

7.1 Consideraes iniciais


A contratao de obra pblica exige, normalmente, a realizao de licitao,
apesar de existirem situaes excepcionais previstas em lei nas quais o gestor poder
realizar a contratao direta, como ser demonstrado no Captulo 9. Em caso de dvida
em relao melhor forma de conduo do processo, a licitao sempre o caminho
mais seguro para os responsveis.

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A principal finalidade da licitao propiciar ambiente para a competio das


diversas empresas que detenham capacidade suficiente para a execuo do objeto a fim
de que a Administrao possa selecionar a proposta mais vantajosa. Com propriedade
a respeito do tema, assim se manifesta Jess Torres Pereira Junior:

O processo administrativo da licitao o testemunho documental de todos os passos


dados pela Administrao rumo contratao daquele que lhe oferecer a melhor proposta.
Todos os atos praticados em seus autos estaro comprometidos com esta finalidade,
sejam decises, pareceres, levantamentos, estudos, atas, despachos, recursos ou relatrios.
O processo bem instrudo e articulado consubstancia a prova mais irrefutvel de que a
licitao alcanou o nico fim de interesse pblico que se compadece com sua natureza
jurdico-administrativa competio para a escolha da proposta mais vantajosa.67

A fase interna de uma licitao compreende todas as atividades realizadas aps


a definio da viabilidade do empreendimento por meio dos estudos preliminares e
anteprojeto at a publicao do edital para a contratao da empresa, ou seja, as aes
com vistas definio das regras para a seleo da melhor proposta, sempre com base
nas diretrizes legais.
Portanto, o produto principal a ser materializado nesta fase o edital, ao qual
a doutrina se refere como lei interna da licitao.68 O princpio de vinculao ao
instrumento convocatrio estabelece a impossibilidade de apresentao de propostas
em desacordo com os parmetros fixados, bem como da alterao das principais regras
estabelecidas no decorrer do processo.
Apesar de pouco visvel, fase de extrema relevncia no processo licitatrio,
se no a mais importante, pois dela que nasce a perfeita especificao do que ser
contratado, em parmetros tcnicos e de custo, e a definio de requisitos para aqueles
que desejarem apresentar proposta.
Para o incio da fase interna, a equipe responsvel pela elaborao do edital
dever se certificar da existncia dos estudos relacionados no captulo anterior que
demonstrem a viabilidade do empreendimento. Posteriormente, buscar responder s
seguintes perguntas bsicas: o que contratar?; com quais recursos?; com quem
contratar?; como executar?; como contratar?.
A soluo se dar por meio da definio de seis diretrizes bsicas, conforme
detalhamento deste captulo: caracterizao da obra; previso de recursos oramentrios;
regras para a habilitao dos interessados; regras para a contratao; regras para
estruturao da licitao; e regras para o julgamento, consoante ilustra a FIGURA 7.a.

67
PEREIRA JUNIOR. Comentrios Lei de Licitaes e Contrataes da Administrao Pblica, p. 474.
68
MEIRELLES. Direito administrativo brasileiro, p. 290.

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CAPTULO 7
LICITAO FASE INTERNA
151

Licitao Fase interna

O que Com quais Quem Como Como


contratar recursos contratar executar contratar

Caracteri- Regras para


Previso Regras para Regras para Regras para estruturao
zao da habilitao contratao julgamento
obra de recursos da licitao

FIGURA 7.a - Questes e diretrizes a serem observados na fase interna de licitao de obra pblica

De plano, cabe destacar que a Lei n 8.666/93 exige expressamente, em seu


art. 7, 2, a observncia s duas primeiras diretrizes para a licitao de obras e servios,
perfeita caracterizao do objeto e previso adequada de recursos, sob pena de nulidade
dos atos ou contratos realizados e responsabilidade de quem lhes tenha dado causa.
A referida lei estabelece que o edital dever ser adequadamente estruturado
e conter um conjunto de informaes obrigatrias, relacionadas em seu art. 40, com
o objetivo de propiciar aos licitantes a perfeita compreenso de toda a licitao. Esse
conjunto de exigncias est em consonncia com a estrutura dada ao presente captulo,
conforme a TABELA 7.1.

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TABELA 7.1
Elementos exigidos na elaborao do edital pela Lei n 8.666/93

Art. Contedo

- Objeto da licitao
7, 2, incisos I e II, e - Projeto bsico e/ou executivo
Caracterizao da obra
40, incisos I e V, e 2 - Oramento estimado em planilha de
quantitativo e preos unitrios

Previso de recursos - Previso de recursos oramentrios


7, 2, incisos III e IV
oramentrios - Produto contemplado no PPA

- Modalidade
Regras para estruturao da
22 a 26 e 45 - Parcelamento
licitao
- Tipo

- Condies de pagamento
40, incisos IX, XI, XIV - Critrio de reajuste
Regras para a contratao
e XVI, e 2 - Condies de recebimento do objeto
- Minuta do contrato

Regras para a habilitao dos


40, inciso VI - Condies para participao da licitao
interessados

- Critrio para julgamento, com disposies


Regras para o julgamento 40, incisos VII e X
claras e parmetros objetivos

- Prazo e condies para assinatura do


contrato ou retirada dos instrumentos
Procedimentos e informaes 40, incisos II, III, IV, - Sanes para inadimplemento
complementares VIII, XV - Local onde o projeto poder ser examinado
- Instrues e normas para os recursos legais
- Informaes complementares

Com efeito, o principal objetivo desta fase o desenvolvimento de produto


que permita a perfeita definio do objeto que ser licitado, com estimativa de valores
compatveis com o mercado, bem assim a fixao de regras que possibilitem a mxima
competitividade entre empresas aptas a realizar o escopo desejado.
Interessante estudo69 que contemplou mais de 1.000 obras pblicas similares no
Estado de Pernambuco demonstra que, nos processos licitatrios onde concorreram
mais de seis participantes, os preos contratados situaram-se em patamares inferiores
aos valores estimados pelo rgo contratante, como mostra a FIGURA 7.b.

69
PEREIRA. Ferramentas auxiliares nas auditorias de tabelas de preos. In: S; PEREIRA (Org.). Auditoria de
engenharia: uma contribuio do Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco, p. 421.

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CAPTULO 7
LICITAO FASE INTERNA
153

FIGURA 7.b - Comportamento do ndice Preo Custo do Contrato IPCC (relao entre o valor global proposto
para a realizao da obra de engenharia pela empresa vencedora do certame licitatrio, ou selecionada no
processo de dispensa ou inexigibilidade, e o custo da obra estimado com base nos preos unitrios dos servios
obtidos das tabelas de preos) em funo do nmero de participantes classificados
Fonte: PEREIRA. Ferramentas auxiliares nas auditorias de tabelas de preos. In: S; PEREIRA (Org.). Auditoria
de engenharia: uma contribuio do Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco, p. 421.

Deve o edital, portanto, definir as regras que evitaro, por um lado, a restrio
do nmero de concorrentes, e, por outro, afastaro empresas sem condies tcnicas ou
financeiras de executar o empreendimento. Esse equilbrio possibilitar a contratao
mais vantajosa para a Administrao Pblica.
Especificaes tcnicas de m qualidade ensejaro a necessidade de diversos
aditivos no decorrer do empreendimento; custos mal avaliados acarretaro contratao
a preos superiores aos de mercado; e falhas na definio dos requisitos de habilitao
podero restringir a competitividade ou atrair aventureiros para o processo licitatrio.
Em todos os casos relacionados haver desperdcio de recursos, com alto grau de
comprometimento da concluso da obra.

7.2 Caracterizao da obra


Com exatido, o Tribunal de Contas da Unio estabeleceu que a definio precisa
e suficiente do objeto licitado constitui regra indispensvel da competio, at mesmo
como pressuposto do postulado de igualdade entre os licitantes, do qual subsidirio
o princpio da publicidade, que envolve o conhecimento, pelos concorrentes potenciais
das condies bsicas da licitao, constituindo, na hiptese particular da licitao para

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154 OBRAS PBLICAS LICITAO, CONTRATAO, FISCALIZAO E UTILIZAO

compra, a quantidade demandada em uma das especificaes mnimas e essenciais


definio do objeto do prego (TCU. Smula n 177. DOU, 9 nov. 1982).
Nessa linha, so comuns determinaes do TCU aos rgos e entidades para que
se abstenham de inserir nos editais definies de objeto imprecisas ou demasiadamente
amplas, cuja interpretao possa levar possibilidade de contratao de mais de uma
obra, servio ou fornecimento em decorrncia de uma nica licitao (TCU. Deciso
n 420/02, Plenrio. Rel. Min. Augusto Sherman Cavalcanti. DOU, 10 maio 2002).
Portanto, a conduo de licitao para contratao de obra pblica ou servio
de engenharia, pelas caractersticas mpares de cada empreendimento, deve ser
extremamente cautelosa na perfeita caracterizao do objeto a ser executado, tanto sob
o aspecto tcnico quanto o econmico. Caso contrrio, significativas alteraes sero
necessrias no decorrer dos trabalhos, com acrscimos de quantitativos de servios
licitados ou de novos servios com preos a serem definidos sem os parmetros de
mercado. Em qualquer das hipteses, haver risco na continuidade da obra.
Por esse motivo, o art. 7, 2, da Lei n 8.666/93 estabelece que as obras e os
servios somente podero ser licitados quando, entre outros:
I - houver projeto bsico aprovado pela autoridade competente e disponvel
para exame dos interessados em participar do processo licitatrio;
II - existir oramento detalhado em planilhas que expressem a composio de
todos os seus custos unitrios.
O legislador demonstrou nesse comando a necessidade no apenas da perfeita
caracterizao do objeto a ser licitado, mas tambm da existncia de oramento que
reflita os valores a serem contratados, inclusive com a composio de seus custos
unitrios. Releva notar que a necessidade da chancela da autoridade competente, figura
distinta do responsvel tcnico pela elaborao do projeto, tem como objetivo principal
a identificao e validao do interesse pblico em nome da Administrao.
A propsito, o TCU destaca a diferena conceitual entre o recebimento e o instituto
da aprovao do projeto bsico:

A segunda irregularidade aborda a ausncia de aprovao do projeto bsico que subsidiou


a licitao, em desacordo com o disposto no art. 7, 2, inciso I, da Lei 8.666/93.
Das informaes contidas nos autos, verifico que o projeto bsico teria sido contratado no
mbito do Ministrio da Integrao Nacional e, posteriormente, repassado Serhmact/
PB que, por conta disso, se absteve de promover a aprovao formal no procedimento
administrativo que conduziu a licitao.
Destaco a natureza peculiar deste caso, haja vista que o ato de recebimento do projeto
ocorreu em rgo distinto daquele responsvel pela conduo do certame. Diante disso,
entendo que o fato de o Ministrio da Integrao Nacional receber o projeto bsico no
afasta, por si s, a necessidade de aprovao de tal projeto pela autoridade competente
da Serhmact/PB.
A esse propsito, anoto que o recebimento do objeto contratado, qual seja, o projeto bsico,
na forma prevista no art. 73 da Lei 8.666/93, no se confunde com o instituto da aprovao
de projeto, prevista no art. 7, 2, inciso I, da mesma norma. O primeiro instituto tem por
objetivo averiguar se o produto contratado foi entregue nos termos e condies previstos
no contrato, enquanto que o segundo remete a um juzo de adequao do projeto no
momento em que se decide promover a contratao da execuo daquele projeto, no se
confundindo, por bvio, com o ato de recebimento.

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LICITAO FASE INTERNA
155

Desse modo, acompanho a proposta formulada pela unidade tcnica no sentido de dar
cincia Secretaria de Estado dos Recursos Hdricos, do Meio Ambiente e da Cincia
e Tecnologia do Estado da Paraba quanto ausncia de aprovao do projeto bsico
que subsidiou a licitao, em afronta ao disposto no art. 7, 2, inciso I, da Lei 8.666/93.
(TCU. Acrdo n 3.213/2014, Plenrio. Rel. Min. Bruno Dantas. DOU, 19 nov. 2014)

Alm dos elementos relacionados de forma expressa no texto legal, projeto


e oramento detalhado, a questo atinente rea ambiental tambm no pode ser
esquecida, visto ser uma das que mais afeta a continuidade dos processos de contratao
de obra pblica, conforme estrutura apresentada na FIGURA 7.c.

Caracterizao da obra

Licena ambiental Oramento


prvia Projeto bsico detalhado

Projeto executivo

Documentao
as built

FIGURA 7.c - Elementos bsicos para caracterizao da obra

7.2.1 Projeto bsico


Sem dvida alguma, o quesito mais importante de um processo licitatrio.
Projeto bsico mal elaborado certeza de srios problemas futuros.
A preocupao com a questo antiga. Pesquisa aos acrdos do Tribunal de
Contas da Unio demonstra que a m qualidade do aludido projeto recorrente em
empreendimentos financiados com recursos pblicos e tem causado excessivos prejuzos
ao errio. O cenrio contextualizado com muita propriedade:

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156 OBRAS PBLICAS LICITAO, CONTRATAO, FISCALIZAO E UTILIZAO

Creio que se possa, nesse ponto, repetir o que tenho, insistentemente, afirmado acerca do
aodamento com que so feitos os projetos de engenharia para a grande maioria de obras
realizadas pelo poder pblico em nosso Pas, independentemente da esfera governamental
em que se encontrem tais obras. O Projeto Bsico, que deve ser encarado como elemento
fundamental para a realizao de qualquer licitao, deve, tambm, ser considerado o
pilar de todo empreendimento, pblico ou privado, mas que tem sido constantemente
mal-elaborado, quando h envolvimento de recursos pblicos, em quaisquer das esferas
administrativas, sem a ateno mnima necessria quando da sua confeco, o que
lamentvel por se tornar fonte de desvios e toda sorte de irregularidades que se tem notcia
no Brasil. (TCU. Acrdo n 77/02, Plenrio. Rel. Min. Adylson Motta. DOU, 11 abr. 2002)

O mesmo Tribunal destaca o grave quadro decorrente do af no gasto de recursos


pblicos, no obstante a qualidade tcnica das empresas brasileiras, e a correlao entre
a m qualidade do projeto bsico e as consequncias malficas dos aditivos:

Merece observao, tambm, que tais falhas, naturalmente, no ocorreram, como frisou a
Equipe de Inspeo, por falta de capacidade tcnica de empresas brasileiras de engenharia.
Pelo contrrio, tais empresas j provaram sua total capacidade quando da realizao de
grandes projetos de engenharia. Infelizmente, tais falhas ocorrem pela falta de zelo, pelo
aodamento de maus administradores pblicos, no af de se obter recursos a qualquer
custo, o que incrementa a lamentvel estatstica de mais de duas mil obras paralisadas em
todo o Brasil, conforme apurado pela j citada Comisso Especial do Senado Federal em
1995, como do conhecimento desta Casa, tendo em vista o elevado nmero de Inspees
realizadas por esta Corte de Contas nas citadas obras. (TCU. Acrdo n 24/99, Plenrio.
Rel. Min. Adylson Motta. DOU, 26 mar. 1999)
A propsito, a equipe de auditoria consignou que no lhe foi apresentado o projeto bsico,
mas to-somente planilhas de servios com os respectivos quantitativos. As caractersticas
das alteraes ocorridas em relao ao previsto originalmente levam a acreditar que,
de fato, no houve uma definio precisa do objeto, a partir de um projeto bsico que
delineasse os servios a serem executados. Com relao ao real percentual dos reajustes,
observo que, mesmo tomando por base o valor inicial atualizado, como requer um dos
responsveis, somente o Aditivo XIV promoveu um acrscimo de servios da ordem de
70%. A situao at aqui evidenciada se agrava com a constatao de que a obra at esta
data no foi concluda. (TCU. Acrdo n 90/02, Plenrio. Rel. Min. Guilherme Palmeira.
DOU, 10 abr. 2002)

7.2.1.1 Conceitos
A Lei n 8.666/93 dedicou especial ateno ao conceito de projeto bsico em seu
art. 6, inciso IX, definindo-o como conjunto de elementos necessrios e suficientes,
com nvel de preciso adequado, para caracterizar a obra ou servio, ou complexo de
obras ou servios objeto da licitao, elaborado com base nas indicaes dos estudos
tcnicos preliminares, que assegurem a viabilidade tcnica e o adequado tratamento
do impacto ambiental do empreendimento, e que possibilite a avaliao do custo da
obra e a definio dos mtodos e do prazo de execuo.
A referida definio complementada pela exigncia de elementos relacionados
nas alneas a a f do mencionado inciso, por meio de uma relao de estudos a serem
desenvolvidos para a caracterizao da soluo escolhida, a identificao dos servios
a executar, a montagem do plano de licitao e gesto da obra e demonstrao dos

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CAPTULO 7
LICITAO FASE INTERNA
157

mtodos construtivos. Importante perceber o objetivo de cada um dos elementos do


projeto bsico relacionados na lei, conforme detalha a TABELA 7.2.

TABELA 7.2
Elementos exigidos no projeto bsico e objetivos

Elemento Objetivo

a) desenvolvimento da soluo escolhida, de Deve existir apenas uma soluo escolhida sob os
forma a fornecer viso global da obra e iden aspectos tcnicos e econmicos dentre diversas
tificar todos os seus elementos constitutivos alternativas estudadas previamente. Essa soluo
com clareza; deve contemplar todos os elementos detalhados
com clareza de forma a possibilitar a todos (licitantes,
agentes pblicos e sociedade) uma viso precisa do
que ser realizado.
b) solues tcnicas globais e localizadas, O detalhamento da soluo deve ser suficiente para
suficientemente detalhadas, de forma a mini evitar alteraes no decorrer do empreendimento
mizar a necessidade de reformulao ou de que desvirtuam a soluo escolhida e, em casos
variantes durante as fases de elaborao do mais graves, descaracterizam o objeto licitado. Caso
projeto executivo e de realizao das obras e contrrio, no haver a implementao da soluo
montagem; inicialmente escolhida e, sim, de outra concepo.

c) identificao dos tipos de servios a executar e A definio de servios e materiais no projeto deve
de materiais e equipamentos a incorporar obra, ter como nica finalidade o bom resultado do em
bem como suas especificaes que assegurem preendimento sob os aspectos econmicos, tc
os melhores resultados para o empreendimento, nicos, operacionais e de manuteno, sendo
sem frustrar o carter competitivo para a sua vedada qualquer iniciativa relativa a especificaes
execuo; que direcionem a licitao ou restrinjam a compe
titividade.
d) informaes que possibilitem o estudo e a Os licitantes precisam ter informaes corretas e
deduo de mtodos construtivos, instalaes precisas que subsidiem a elaborao de suas pro
provisrias e condies organizacionais para a postas, de forma a tornar o procedimento competitivo.
obra, sem frustrar o carter competitivo para a No admitido o fornecimento de dados de projeto
sua execuo; que sabidamente sero alterados aps a contratao,
sob pena de violao do princpio da isonomia e da
vinculao ao instrumento convocatrio.
e) subsdios para montagem do plano de lici Os responsveis pela conduo da licitao neces
tao e gesto da obra, compreendendo a sua sitam de elementos para definir o edital e regras
programao, a estratgia de suprimentos, para contratao a fim de evitar pedidos de aditivos
as normas de fiscalizao e outros dados futuros pela empresa vencedora, alm de gerenciar
necessrios em cada caso; a questo relativa ao cronograma fsico-financeiro
do empreendimento.
f) oramento detalhado do custo global da obra, Pea fundamental para que a Administrao possa
fundamentado em quantitativos de servios e ter perfeito conhecimento dos valores atinentes ao
fornecimentos propriamente avaliados. empreendimento em face de dois motivos:
- verificar a adequao das propostas dos licitantes e
selecionar aquela mais vantajosa para a administrao;
- propiciar viso a respeito da viabilidade do empreen
dimento e da adequao oramentria.

O objetivo principal do legislador foi garantir aos interessados em participar


da licitao o conhecimento de todas as informaes necessrias para a preparao

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158 OBRAS PBLICAS LICITAO, CONTRATAO, FISCALIZAO E UTILIZAO

de proposta, sem que houvesse benefcio quando da contratao a qualquer dos


concorrentes, como, por exemplo, aditivos em servios com preos elevados, supresso
de servios com subpreo, alterao de especificao de servios, ou antecipao do
cronograma fsico-financeiro.
As questes habitualmente formuladas em relao elaborao de projeto bsico,
que sero respondidas a seguir, so: quais so os elementos necessrios e suficientes?;
esses elementos so os mesmos para qualquer tipo de obra: edificao, rodovirias,
hdricas e outras?; qual o nvel de preciso adequado; como a comisso de licitao
tem condies de avaliar a qualidade do projeto bsico? e do oramento-base?; como
identificar o responsvel pela elaborao?.

7.2.1.2 Requisitos
O art. 12 da Lei n 8.666/93 estabelece de forma exemplificativa alguns dos
requisitos que devero ser observados na elaborao dos projetos bsicos e executivos:
segurana; funcionalidade e adequao ao interesse pblico; economia na execuo,
conservao e operao; possibilidade de emprego de mo de obra, materiais, tecnologia
e matrias-primas existentes no local para execuo, conservao e operao; facilidade
na execuo, conservao e operao, sem prejuzo da durabilidade da obra ou do
servio; adoo das normas tcnicas, de sade e de segurana do trabalho adequadas;
e impacto ambiental.
O cumprimento desses requisitos permite, sem dvida alguma, o melhor atendi
mento ao interesse pblico em face da materializao de produtos que apresentem
menor custo de implementao, conservao e manuteno.
A padronizao de projetos possibilita o constante aprimoramento de suas
definies e especificaes, bem como a reduo de erros e incertezas de sua execuo.
Essa padronizao deve ser buscada, com especial ateno dos repassadores de recursos,
principalmente em empreendimentos com elevado nmero de repetio, como escolas,
creches, postos de sade, hospitais de menor porte e quadras esportivas.
A definio dos insumos a serem utilizados na obra deve atentar para as dispo
nibilidades e custos locais, a fim de reduzir os valores do empreendimento, sem que
haja queda de qualidade.
Outra questo relevante na definio dos insumos a anlise do empreendimento
durante todo o seu perodo de utilizao. Por vezes, a utilizao de insumos mais baratos
pode representar custos mais elevados de manuteno ou operao, o que exige uma
anlise detalhada por parte do projetista a fim de definir a melhor relao benefcio/
custo da especificao de servios e materiais a serem empregados. Essa anlise deve
ser realizada em qualquer tipo de empreendimento, com especial destaque para a
construo de rodovias, visto que existe estreita dependncia entre custos de manuteno
e conservao com a soluo tcnica definida em projeto.

7.2.1.3 Responsabilidade pela elaborao e acompanhamento


Para tratar de questes referentes responsabilidade, a preliminar da compe
tncia para o desenvolvimento de projetos de engenharia deve ser sempre lembrada.

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CAPTULO 7
LICITAO FASE INTERNA
159

A Lei n 5.194/66, que regula o exerccio das profisses de engenheiro, arquiteto e


engenheiro-agrnomo, estabelece em seus artigos 6 e 7 que so atividades e atribui
es desses profissionais, dentre outras, o planejamento ou projeto, em geral, de
regies, zonas, cidades, obras, estruturas, transportes, exploraes de recursos naturais
e desenvolvimento da produo industrial e agropecuria; estudos, projetos, anlises,
avaliaes, vistoria, percias, pareceres e divulgao tcnica; fiscalizao de obras e
servios tcnicos; direo de obras e servios tcnicos; e execuo de obras e servios
tcnicos; e que exerce ilegalmente a profisso de engenheiro, arquiteto ou engenheiro-
agrnomo: a pessoa fsica ou jurdica que realizar atos ou prestar servios, pblicos ou
privados, reservados aos profissionais de que trata esta Lei e que no possua registro
nos Conselhos Regionais.
Vale lembrar a aprovao da Lei n 12.378/10, que regulamentou o exerccio da
arquitetura e urbanismo, criou conselhos de fiscalizaes profissionais especficos e
estabeleceu as atividade e atribuies dessa categoria profissional. O seu art. 7 preceitua
que exerce ilegalmente a profisso de arquiteto e urbanista a pessoa fsica ou jurdica
que realizar atos ou prestar servios, pblicos ou privados, privativos dos profissionais
de que trata esta Lei ou, ainda, que, mesmo no realizando atos privativos, se apresenta
como arquiteto e urbanista ou como pessoa jurdica que atue na rea de arquitetura e
urbanismo sem registro no CAU.
Vale lembrar, ainda, que, consoante art. 12 da Lei n 5.194/66, na Unio, nos
Estados e nos Municpios, nas entidades autrquicas, paraestatais e de economia
mista, os cargos e funes que exijam conhecimentos de Engenharia, Arquitetura e
Agronomia, relacionados conforme o disposto na alnea g do art. 27, somente podero
ser exercidos por profissionais habilitados de acordo com esta Lei; e que, nos termos do
art. 13, os estudos, plantas, projetos, laudos e qualquer outro trabalho de Engenharia,
de Arquitetura e de Agronomia, quer pblico, quer particular, somente podero ser
submetidos ao julgamento das autoridades competentes e s tero valor jurdico quando
seus autores forem profissionais habilitados de acordo com esta Lei.
Dessa forma, necessria para a execuo de projeto de engenharia ou arquitetura
a existncia de profissional habilitado para a tarefa. Para caracterizao do vnculo entre
os autores do projeto bsico e o contratante, sejam eles contratados ou pertencentes
ao quadro tcnico do rgo contratante, dever ser providenciada a Anotao de
Responsabilidade Tcnica (ART), instituda pela Lei Federal n 6.496/77. Os artigos 2
e 3 da Resoluo n 1.025/0970 e o art. 7 da Resoluo n 361/91,71 ambas do Confea,
regulamentam com preciso a matria referente aludida anotao.

70
Art. 2 A ART o instrumento que define, para os efeitos legais, os responsveis tcnicos pela execuo de obras
ou prestao de servios relativos s profisses abrangidas pelo Sistema Confea/Crea.
Art. 3 Todo contrato escrito ou verbal para execuo de obras ou prestao de servios relativos s profisses
abrangidas pelo Sistema Confea/Crea fica sujeito ao registro da ART no Crea em cuja circunscrio for exercida
a respectiva atividade.
Pargrafo nico. O disposto no caput deste artigo tambm se aplica ao vnculo de profissional, tanto a pessoa
jurdica de direito pblico quanto de direito privado, para o desempenho de cargo ou funo tcnica que
envolva atividades para as quais sejam necessrios habilitao legal e conhecimentos tcnicos nas profisses
abrangidas pelo Sistema Confea/Crea.
71
Art. 7 Os autores do Projeto Bsico, sejam eles contratados ou pertencentes ao quadro tcnico do rgo
contratante, devero providenciar a Anotao de Responsabilidade Tcnica ART, instituda pela Lei Federal
n 6.496, de 07 dez. 1977, e regulamentada atravs de Resolues especficas do Conselho Federal de Engenharia,
Arquitetura e Agronomia Confea.

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CLUDIO SARIAN ALTOUNIAN
160 OBRAS PBLICAS LICITAO, CONTRATAO, FISCALIZAO E UTILIZAO

O TCU j se manifestou pela necessidade de que o rgo contratante colha a


assinatura dos responsveis por cada etapa do projeto bsico (cadernos de especificaes,
de encargos, plantas, oramentos etc.) [...], como forma de evidenciar autorias e atribuir
responsabilidades (TCU. Acrdo n 1.387/06, Plenrio. Rel. Min. Walton Alencar
Rodrigues. DOU, 11 ago. 2006). Tambm firmou entendimento, por meio da Smula n
260, de que dever do gestor exigir apresentao de Anotao de Responsabilidade
Tcnica ART referente a projeto, execuo, superviso e fiscalizao de obras e
servios de engenharia, com indicao do responsvel pela elaborao de plantas,
oramento-base, especificaes tcnicas, composies de custos unitrios, cronograma
fsico-financeiro e outras peas tcnicas (TCU. Acrdo n 1.524/2010, Plenrio. Rel.
Min. Augusto Sherman Cavalcanti. DOU, 9 jul. 2010).
Vencida essa preliminar, ou seja, a de que todo projeto bsico deve ser respaldado
por profissional habilitado, necessariamente com a existncia de ART, surge questo
atinente aos quesitos necessrios e suficientes para a caracterizao da obra. Nesse
particular, cada tipo de obra tem elementos prprios para sua definio.
No seria possvel nesta publicao, at mesmo por no integrar a proposta
principal, apresentar todos os levantamentos, estudos e projetos que devem ser reali
zados para cada tipo de obra, visto que seria necessrio o desenvolvimento de diversos
manuais para tanto. Entretanto, excelente referencial de contedo a Orientao Tcnica
1/2006 do Instituto Brasileiro de Auditoria de Obras Pblicas (IBRAOP),72 reconhecida
pelo Tribunal de Contas da Unio (Acrdo n 632/2012-Plenrio) e pelo Conselho
Federal de Engenharia (Deciso Normativa n 106/2015-Confea).
O que se deve ter em mente a necessidade de que os tcnicos responsveis
pela elaborao do projeto tenham experincia profissional e pleno conhecimento
das normas aplicveis73 e atividades que sero desenvolvidas. Esses tcnicos devero
fornecer apoio equipe responsvel pela elaborao do edital em toda definio de
diretrizes de engenharia que constaro no mesmo.
Nesse contexto, importante o alerta do TCU no sentido de que os responsveis
pela elaborao e aprovao de projeto bsico inadequado e sem assinatura ou
identificao do responsvel tcnico devem ser sancionados (TCU. Acrdo n 2.352/06,
Plenrio. Rel. Min. Marcos Vilaa. DOU, 13 dez. 2006).
A Comisso de Licitao, apesar de no necessariamente deter conhecimentos para
avaliao da qualidade do projeto e do oramento, deve, sob pena de responsabilidade
solidria, se certificar da existncia de ART de elaborao dessas peas, antes de dar
andamento ao processo.

72
Informaes a respeito dos contedos de projetos bsicos relativos a edificaes, obras rodovirias e
pavimentao urbana podem ser obtidas no site do Instituto Brasileiro de Auditoria de Obras Pblicas, <http://
www.ibraop.org.br>, em documento intitulado Orientao Tcnica - OT - IBR 001/2006.
73
A Associao Brasileira de Noarmas Tcnicas disponibiliza no site <http://www.abnt.org.br> instrumento de
fcil consulta, por meio de palavra-chave, relao das normas tcnicas existentes. Entretanto, a visualizao
do texto integral s permitida aps pagamento dos valores estabelecidos. Outras normas referentes a obras
especficas podem ser obtidas em stios de rgos pblicos, como por exemplo, o do Departamento Nacional de
Infraestrutura de Transportes: <http://www.dnit.gov.br>.

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CAPTULO 7
LICITAO FASE INTERNA
161

7.2.1.4 Contratao do projeto bsico


O projeto bsico pode ser desenvolvido por meio de empresas contratadas ou por
tcnicos pertencentes ao prprio rgo ou entidade, sempre que reunirem habilitao
para tanto.
No caso de empresas contratadas, deve haver procedimento licitatrio especfico.
Nesse caso, considerando o carter intelectual dos trabalhos, o TCU estabeleceu:

A elaborao de projeto de engenharia e arquitetura est sujeita, em princpio, ao concurso


ou ao procedimento licitatrio adequado e obediente a critrio seletivo de melhor qualidade
ou de melhor tcnica, que o escopo do julgamento, independentemente da considerao
de preo, que h de vir balizado no edital. (TCU. Smula n 157. DOU, 14 jan. 1980)

Nesse sentido, o art. 13 da lei de licitaes considera como servio tcnico


especializado, dentre outros: estudos tcnicos, planejamentos e projetos bsicos ou
executivos; pareceres, percias e avaliaes em geral, e destaca, em seu 3, que nessas
contrataes, a empresa ficar obrigada a garantir que os integrantes do corpo tcnico
da relao apresentada no procedimento licitatrio realizem pessoal e diretamente os
servios objeto do contrato.
Na prtica, apesar de pequeno nmero de concursos realizados, fundamental
que a contratao de projeto seja norteada por critrios tcnicos. A execuo desses
estudos por empresas pouco capacitadas poder ensejar incrementos nos custos da
execuo do empreendimento que superam o prprio valor do projeto.
Alm disso, aplica-se o disposto no art. 111 da aludida lei, ou seja, o autor deve
ceder os direitos patrimoniais relativos ao projeto Administrao para que esta possa
utiliz-lo de acordo com o previsto no regulamento de concurso ou no ajuste para sua
elaborao.
Vale, aqui, trazer o art. 3 da Resoluo CAU n 67/2013, que dispe sobre os
direitos autorais na Arquitetura e Urbanismo e estabelece normas e condies para
o registro de obras intelectuais no Conselho de Arquitetura e Urbanismo (CAU), por
deixar clara a diferena entre direito autoral moral, inalienvel e perptuo, e direito
autoral patrimonial, transmissvel e prescritvel:

Art. 3 Os direitos autorais referentes a projetos, obras e demais trabalhos tcnicos de


criao no mbito da Arquitetura e Urbanismo pertencem ao autor correspondente e
consistem em:
I - direitos autorais morais: so os direitos relativos paternidade da obra intelectual,
indicados no art. 24 da Lei 9.610, de 1998; e
II - direitos autorais patrimoniais: so os direitos de utilizar, fruir e dispor da obra
intelectual.
1 Os direitos autorais morais so inalienveis e perptuos.
2 Os direitos autorais patrimoniais so transmissveis e prescritveis.
3 Os direitos autorais patrimoniais perduram por setenta anos contados a partir de 1
de janeiro do ano subsequente ao do falecimento do autor da obra intelectual protegida.

A Instruo Normativa n 2 da Secretaria de Logstica e Tecnologia da Informao


do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (SLTI) recomenda, em seu art. 19,

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CLUDIO SARIAN ALTOUNIAN
162 OBRAS PBLICAS LICITAO, CONTRATAO, FISCALIZAO E UTILIZAO

inciso XVI, a insero de regras em Editais que prevejam, nas contrataes de servios
no continuados, os seguintes direitos a contratante:
a) o direito de propriedade intelectual dos produtos desenvolvidos, inclusive
sobre as eventuais adequaes e atualizaes que vierem a ser realizadas,
logo aps o recebimento de cada parcela, de forma permanente, permitindo
a contratante distribuir, alterar e utilizar os mesmos sem limitaes; e
b) os direitos autorais da soluo, do projeto, de suas especificaes tcnicas,
da documentao produzida e congneres, e de todos os demais produtos
gerados na execuo do contrato, inclusive aqueles produzidos por terceiros
subcontratados, ficando proibida a sua utilizao sem que exista autorizao
expressa da contratante, sob pena de multa, sem prejuzo das sanes civis e
penais cabveis.
As linhas gerais que sero implementadas devero estar bem definidas com
base em estudos preliminares e anteprojeto j realizados, conforme explanao feita
no captulo anterior, a fim de que seja iniciado o processo de contratao. Por vezes,
diante da existncia de diversos tipos de projeto (arquitetnico, estrutural, licitaes
etc.) poder haver a necessidade de vrios processos licitatrios.
Importante destacar algumas regras estabelecidas pela Lei n 5.194/66 em seu
Captulo II do Ttulo I que trata da Responsabilidade e Autoria dos projetos:
a) os profissionais que participarem do projeto devero ser mencionados ex
plicitamente como autores da parte que lhes tiver sido confiada, assinando
todos os documentos pertinentes, como plantas, desenhos, clculos, pareceres,
relatrios, anlises, normas, especificaes e outros documentos relativos ao
projeto;
b) quando o autor do projeto solicitar o concurso de profissionais especializados
e legalmente habilitados, sero estes corresponsveis na parte que lhes diga
respeito;
c) assegurado ao autor o direito de acompanhar a execuo da obra, de modo a
garantir a sua realizao, de acordo com as condies, especificaes e demais
pormenores tcnicos nele estabelecidos.
Cabe registrar que o direito assegurado ao autor de acompanhar a obra no
obriga a sua contratao pela Administrao para a superviso do empreendimento,
consoante entendimento do TCU:

A Lei n 5.194, de 24/12/66, e, em especial, o seu art. 22, no atribuem ao autor do projeto
o direito subjetivo de ser contratado para os servios de superviso da obra respectiva,
nem dispensam a licitao para a adjudicao de tais servios, sendo admissvel, sempre
que haja recursos suficientes, que se proceda aos trabalhos de superviso, diretamente ou
por delegao a outro rgo pblico, ou, ainda, fora dessa hiptese, que se inclua, a juzo
da Administrao e no seu interesse, no objeto das licitaes a serem processadas para a
elaborao de projetos de obras e servios de engenharia, com expressa previso no ato
convocatrio, a prestao de servios de superviso o acompanhamento da execuo,
mediante remunerao adicional, aceita como compatvel com o porte e a utilidade dos
servios. (TCU. Smula n 185. DOU, 09 nov. 1982)

Para o gerenciamento das atividades do projeto, vale consultar algumas diretrizes


registradas no Manual SEAP Projetos, vlidas para todos os tipos de obra:

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CAPTULO 7
LICITAO FASE INTERNA
163

Todos os estudos e projetos devero ser desenvolvidos de forma harmnica e consistente,


observando a no interferncia entre os elementos dos diversos sistemas da edificao, e
atendendo s seguintes diretrizes gerais de projeto:
- apreender as aspiraes do Contratante em relao ao empreendimento, o plano de
desenvolvimento em que se insere, os incentivos e as restries a ele pertinentes;
- considerar a rea de influncia do empreendimento, relacionada com a populao e a
regio a serem beneficiadas;
- utilizar materiais e mtodos construtivos adequados aos objetivos do empreendimento
e s condies do local de implantao;
- adotar soluo construtiva racional, elegendo sempre que possvel sistemas de modulao
e padronizao compatveis com as caractersticas do empreendimento.74

O aludido Manual registra tambm algumas observaes importantes para a


conduo dos trabalhos, com foco na rea de edificaes:

[...] o Projeto Bsico ser constitudo por um relatrio tcnico, contendo o memorial
descritivo dos sistemas e componentes e o memorial de clculo onde sero apresentados
os critrios, parmetros, grficos, frmulas, bacos e softwares utilizados na anlise e
dimensionamento dos sistemas e componentes [...]
3.5.1 Cumprir a cada rea tcnica ou especialidade o desenvolvimento do Projeto espe
cfico correspondente. O Projeto completo, constitudo por todos os projetos especficos
devidamente harmonizados entre si, ser, de preferncia, coordenado pelo autor do Projeto
de Arquitetura ou pelo Contratante ou seu preposto, de modo a promover ou facilitar as
consultas e informaes entre os autores do Projeto e solucionar as interferncias entre
os elementos dos diversos sistemas da edificao.
3.5.4 [...] A aprovao do Projeto no eximir os autores do Projeto das responsabilidades
estabelecidas pelas normas, regulamentos e legislao pertinentes s atividades profis
sionais [...]
O Relatrio de Servios, com pginas numeradas em 3 (trs) vias, 2 (duas) destacveis,
ser destinada ao registro de fatos e comunicaes que tenham implicao contratual
como: modificaes de dados bsicos de projeto, concluso e aprovao de etapas de
projeto, autorizao para execuo de trabalho adicional, autorizao para substituies
e modificaes na equipe tcnica responsvel pela execuo dos trabalhos, ajustes no
cronograma e plano de elaborao dos projetos, irregularidades e providncias a serem
tomadas pela Contratada e Fiscalizao [...]
As reunies realizadas no local de execuo dos trabalhos sero documentadas por Atas de
Reunio, elaboradas pela Fiscalizao e que contero, no mnimo, os seguintes elementos:
data, nome e assinatura dos participantes, assuntos tratados, decises e responsveis pelas
providncias a serem tomadas.75

7.2.1.5 Nvel de preciso


A definio de projeto bsico na lei de licitaes refere-se expresso nvel de
preciso adequado, sem apresentar valores limites de tolerncia, o que, a princpio

74
BRASIL. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Secretaria de Estado da Administrao e do
Patrimnio. Manual de obras pblicas: projetos: prticas da Seap, p. 6.
75
BRASIL. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Secretaria de Estado da Administrao e do
Patrimnio. Manual de obras pblicas: projetos: prticas da Seap, p. 6 -7.

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CLUDIO SARIAN ALTOUNIAN
164 OBRAS PBLICAS LICITAO, CONTRATAO, FISCALIZAO E UTILIZAO

deixaria os responsveis pelo acompanhamento de empreendimento sem referenciais


objetivos de aferio.
Entretanto, a possvel lacuna matemtica preenchida por comando inserido
na Resoluo n 361/91 Confea, que, em seu art. 3, alnea f, estabelece como
caracterstica de um projeto bsico definir as quantidades e os custos de servios
e fornecimentos com preciso compatvel com o tipo e porte da obra, de tal forma a
ensejar a determinao do custo global da obra com preciso de mais ou menos 15%
(quinze por cento).
Esse o referencial aceitvel para variaes em virtude de possveis imprecises
de projeto. Valores superiores a esse limite caracterizam, na maioria das situaes, falhas
na elaborao do projeto que devem ser apuradas. Quatro observaes importantes
merecem ser enumeradas:
a) O valor de 15% se refere a todos os ajustes previso inicial necessrios para
a efetiva concluso da obra, qualitativos e quantitativos;
b) O patamar de 15% no utilizado apenas para acrscimo, mas tambm para
reduo do valor original previsto, ou seja, uma estimativa inicial de 100 poder
redundar em execuo que varie na faixa de 85 a 115;
c) O limite mximo autorizado por lei para a celebrao de aditivos, no valor
de 25% (art. 65, 1, da Lei n 8.666/93), contempla, com folga, as possveis
imprecises do projeto bsico, o que desautoriza a no concluso do
empreendimento em face de insuficincia de valores contratuais; e
d) No razovel sob o ponto de vista tcnico a retirada de parcela do objeto
licitado do contrato, a fim de que no seja ultrapassado o limite legal fixado
para os aditivos.

7.2.1.6 Definio de marca


O questionamento relativo possibilidade de definio de marca para produtos,
insumos ou servios recorrente no momento da elaborao do Edital. A respeito, o
TCU tem se pronunciado pela excepcionalidade da referida definio, com sugestes
ao rgo ou entidade no sentido de que:

[...] evitando tambm a indicao de marcas, caractersticas e especificaes exclusivas, salvo nos
casos em que for tecnicamente justificvel, em face das disposies constantes do art. 7, 5
da Lei n 8.666/93; [...]. (TCU. Acrdo n 597/08, Plenrio. Rel. Min. Guilherme Palmeira.
DOU, 14 abr. 2008)
[...] se abstenha de fazer referncias nas definies dos objetos a licitar a quaisquer marcas
de produtos, mesmo que seguidas da expresso ou similar, exceto, neste ltimo caso, se
inexistir outra maneira para definio do objeto desejado, e desde que o produto similar
seja, de fato e sem restries, aceito pela administrao;
2.2 - evite a incluso, nos editais das futuras licitaes, de expresses que caracterizem, na prtica,
preferncia por marca, a exemplo da condio [...], devendo, nos casos em que for imprescindvel a
indicao de marca, fazer constar dos respectivos processos, previamente ao lanamento do edital,
a justificativa tcnica prevista no art. 7, 5, da Lei n 8.666/93;
2.3 - faa constar dos editais das futuras licitaes, quando admitida a substituio de mate
riais especificados no edital, que esta ficar condicionada comprovao de similaridade e
correspondncia de preos entre eles; [...]. (TCU. Deciso n 103/98, Plenrio. Rel. Min.
Humberto Souto. DOU, 30 mar. 1998)

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CAPTULO 7
LICITAO FASE INTERNA
165

7.2.1.7 Validao e atualizao do projeto


A autoridade competente dever se certificar, quando da aprovao do projeto
bsico prevista no art. 7, 1, da Lei n 8.666/93, que os elementos mnimos exigidos
esto presentes. Qualquer dvida dever ser saneada junto ao projetista antes do
prosseguimento das atividades.
Pea que merece especial ateno o oramento-base estabelecido. Nesse caso,
recomendvel a verificao de, pelo menos, todos os preos de insumos e servios do
grupo A da curva ABC, bem como da documentao utilizada para a definio desses
valores (tabelas referenciais, propostas etc.).
Outra questo fundamental para a validao refere-se verificao da atualizao
do projeto que ser utilizado como referncia para a licitao. De acordo com o TCU,
a elaborao de projeto bsico adequado e atualizado, assim considerado aquele que
possua os elementos descritivos e que expressem a composio de todos os custos
unitrios, imprescindvel para a realizao de qualquer obra pblica, resguardando
a Administrao Pblica de sobrepreos e manipulao indevida no contrato original
(TCU. Acrdo n 2.641/07, Plenrio. Rel. Min. Marcos Bemquerer Costa. DOU, 11 dez.
2007).
Os motivos para essa preocupao esto delineados de forma clara pelo prprio
TCU:

Entendo que se trata de freqente ocorrncia com que esta Corte de Contas tem se deparado
(Acrdo n 1.175/2006- Plenrio), objeto, inclusive, de determinaes expressas ao [...]
para que se abstenha de realizar licitaes com esteio em projetos bsicos desatualizados,
que no contemplam as solues definitivas exigidas pelo ordenamento legal em vigor,
ferindo, entre outros dispositivos, o art. 6, inciso IX, da Lei n 8.666/1993. Posteriormente,
mostra a experincia que aquela autarquia tem recorrido prtica ilegtima denominada
reviso de projetos em fases de obras, cuja finalidade consiste em reparar as falhas do
projeto original ou, muitas vezes, praticamente alter-lo, com mudana de sua prpria
concepo preliminar. Nesse sentido, por meio do Acrdo n 1.175/2004-Plenrio, o
Tribunal determinou quela autarquia que procedesse anulao das disposies internas
que autorizavam as alteraes de projeto imediatamente aps o incio das obras, por falta
de previso legal.
8. No presente caso, exatamente essa a situao observada. Conforme consignado no
relatrio de auditoria, o projeto bsico data de janeiro de 1998, e as obras se iniciaram em
13/6/2005; logo aps, em setembro de 2005, foi aprovada a 1 reviso de projeto.
9. O problema maior que, com isso, h grandes chances de se ver quebrada a equao
econmico-financeira do contrato, dando lugar ao chamado jogo de planilha, cuja
efetivao ocorre, alternativamente, quando:
- h acrscimo de quantitativos de servios com sobrepreo;
- os itens includos no contrato apresentam preos unitrios superiores aos referenciais
de mercado;
- h supresso de servios com subpreo;
- h reduo de quantitativos daqueles itens cujos preos unitrios contemplam descontos
em relao aos parmetros de mercado. (TCU. Acrdo n 760/07, Plenrio. Rel. Min.
Augusto Nardes. DOU, 04 maio 2007)

Em funo desse cenrio, o TCU firmou entendimento, por meio da Smula


n 261, de que em licitaes de obras e servios de engenharia, necessria a elaborao

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CLUDIO SARIAN ALTOUNIAN
166 OBRAS PBLICAS LICITAO, CONTRATAO, FISCALIZAO E UTILIZAO

de projeto bsico adequado e atualizado, assim considerado aquele aprovado com


todos os elementos descritos no art. 6, inciso IX, da Lei n 8.666, de 21 de junho de
1993, constituindo prtica ilegal a reviso de projeto bsico ou a elaborao de projeto
executivo que transfigurem o objeto originalmente contratado em outro de natureza
e propsito diversos (TCU. Acrdo n 1.536/2010, Plenrio. Rel. Min. Jos Mcio
Monteiro. DOU, 23 jul. 2010).
Com efeito, a premissa de uma concorrncia efetiva est na qualidade de Projeto
Bsico que permita que todos os licitantes tenham as mesmas informaes no momento
do certame licitatrio, conforme assevera o prprio TCU:

A existncia de deficincias graves no Projeto Bsico que impossibilitam a adequada


descrio dos servios que sero implementados na obra compromete o certame realizado,
tendo em vista que tal procedimento afasta da licitao empresas que optam por no
correr o risco de apresentar um oramento elaborado sem a necessria preciso, havendo,
portanto, prejuzo competitividade do certame e contratao da proposta mais vantajosa
pela Administrao Pblica, o que enseja a nulidade da concorrncia efetivada. (TCU.
Acrdo n 2.819/2012, Plenrio. Rel. Min. Marcos Bemquerer Costa. DOU, 26 out. 2012)
A atualidade do projeto bsico , antes de qualquer exigncia legal, uma questo de lgica,
porque, se a entidade se prope a realizar determinado procedimento licitatrio, tem dever
de assegurar aos participantes que o que se busca est balizado em parmetros e elementos
que traduzem fielmente o objeto almejado, na sua adequao, composio e atualidade.
Caso contrrio, induz os participantes a erro na apresentao da proposta baseada em
realidade que no mais existe, o que acarreta, como ocorreu nestes autos, a celebrao de
uma srie de termos aditivos, que descaracterizaram totalmente o objeto licitado, uma
vez que foram feitas alteraes substanciais em servios necessrios execuo da obra.
(TCU. Acrdo n 1.169/2013, Plenrio. Rel. Min. Ana Arraes. DOU, 21 maio 2013)

7.2.2 Licenciamento ambiental


A questo ambiental vem ganhando relevo nos ltimos anos, principalmente
em face da conscientizao da sociedade a respeito da importncia do equilbrio
entre o desenvolvimento, a evoluo tecnolgica e o meio ambiente. O conceito de
desenvolvimento sustentvel dado pela Organizao das Naes Unidas (ONU) reflete
com clareza a importncia do tema: aquele que atende s necessidades presentes
sem comprometer a possibilidade de as geraes futuras satisfazerem suas prprias
necessidades.
A preocupao do legislador com o tema segue a mesma linha. A lei de crimes
ambientais (Lei n 9.605, de 12.02.1998) estabeleceu sanes penais e administrativas
derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente. Como inovaes podem
ser exemplificadas a definio de responsabilidade da pessoa jurdica, inclusive no
campo penal, e da pessoa fsica autora e coautora da infrao, motivo pelo qual deve ser
redobrada a cautela na conduo do processo licitatrio que exija estudos nessa rea.

7.2.2.1 Procedimento
As regras bsicas para o processo de licenciamento ambiental esto estabelecidas
na Lei n 6.938/81 e nas resolues n 001/86 e n 237/97 (Conama).

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CAPTULO 7
LICITAO FASE INTERNA
167

A Resoluo Conama n 237/97, em seu art. 1, I, o define como procedimento


administrativo pelo qual o rgo ambiental competente licencia a localizao, instalao,
ampliao e a operao de empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos
ambientais consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob
qualquer forma, possam causar degradao ambiental, considerando as disposies
legais e regulamentares e as normas tcnicas aplicveis ao caso. Define, tambm, as
diretrizes gerais e atividades tcnicas que devero estar contempladas no estudo de
impacto ambiental.
A Lei n 6.938/81 estabelece, em seu art. 10, a competncia para aprovao do
mencionado processo:

Art. 10. A construo, instalao, ampliao e funcionamento de estabelecimentos e


atividades utilizadoras de recursos ambientais, considerados efetiva e potencialmente
poluidores, bem como os capazes, sob qualquer forma, de causar degradao ambiental,
dependero de prvio licenciamento de rgo estadual competente, integrante do Sistema
Nacional do Meio Ambiente SISNAMA, e do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e
Recursos Naturais Renovveis IBAMA, em carter supletivo, sem prejuzo de outras
licenas exigveis.

A Resoluo Conama n 237/97, em seus artigos 4 a 6, regulamentou o comando


retromencionado, definindo as competncias do Ibama e dos rgos estaduais
ou municipais ambientais, com fulcro na predominncia do interesse dos entes
federativos.

7.2.2.2 Licenas ambientais


A mesma Resoluo, no art. 1, II, define licena ambiental como o ato admi
nistrativo pelo qual o rgo ambiental competente, estabelece as condies, restries
e medidas de controle ambiental que devero ser obedecidas pelo empreendedor,
pessoa fsica ou jurdica, para localizar, instalar, ampliar e operar empreendimentos ou
atividades utilizadoras dos recursos ambientais consideradas efetiva ou potencialmente
poluidoras ou aquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradao ambiental.
Em seu art. 8, relaciona as espcies de licena ambiental:

I - Licena Prvia (LP) concedida na fase preliminar do planejamento do empreendimento


ou atividade aprovando sua localizao e concepo, atestando a viabilidade ambiental
e estabelecendo os requisitos bsicos e condicionantes a serem atendidos nas prximas
fases de sua implementao;
II - Licena de Instalao (LI) autoriza a instalao do empreendimento ou atividade
de acordo com as especificaes constantes dos planos, programas e projetos aprovados,
incluindo as medidas de controle ambiental e demais condicionantes, da qual constituem
motivo determinante;
III - Licena de Operao (LO) autoriza a operao da atividade ou empreendimento,
aps a verificao do efetivo cumprimento do que consta das licenas anteriores, com as
medidas de controle ambiental e condicionantes determinados para a operao.
Pargrafo nico. As licenas ambientais podero ser expedidas isolada ou sucessivamente,
de acordo com a natureza, caractersticas e fase do empreendimento ou atividade.

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CLUDIO SARIAN ALTOUNIAN
168 OBRAS PBLICAS LICITAO, CONTRATAO, FISCALIZAO E UTILIZAO

Considerando que a resoluo em comento, no art. 11, fixa a responsabilizao


do empreendedor e profissionais que subscrevem os estudos previstos, inclusive com
a previso de sanes administrativas, civis e penais, recomendvel especial cuidado
na contratao de tcnico legalmente habilitado.
O resumo a seguir ilustra a integrao entre as etapas do processo de licenciamento
ambiental de competncia do Ibama76 e do processo de licitao e contratao.

I - empreendedor comunica ao Ibama e s Oemas a inteno de realizar o empreendimento


(Resoluo Conama n 237/97, art. 8, inciso I, primeira parte);
II - o Ibama elabora os termos de referncia dos estudos e projetos ambientais (Resoluo
Conama n 237/97, art. 10, inciso I);
III - o empreendedor elabora os estudos e projetos ambientais, entre eles o EIA/Rima, se
for o caso (art. 8 da Resoluo Conama n 01/86);
IV - o Ibama realiza visita in loco para definir se h necessidade de realizar audincias
pblicas (caput do art. 2 da Resoluo Conama n 09/87 e inciso V do art. 10 da Resoluo
Conama n 237/97);
V - o Ibama convoca audincias pblicas por definio prpria, por solicitao do Ministrio
Pblico ou por convocao de no mnimo 50 pessoas; ou deixa transcorrer prazo de 45
dias regimentais para a convocao da audincia pblica (pargrafos 1 a 3 do art. 2 da
Resoluo Conama n 09/87);
VI - o Ibama emite parecer a favor ou contra a concesso da licena prvia (inciso VII do
art. 10 da Resoluo Conama n 237/97);
VII - o Ibama emite a licena prvia, aprovando a concepo, a localizao e os requisitos
ambientais necessrios para que o empreendimento seja vivel ambientalmente (inciso I
do art. 8 da Resoluo Conama n 237/97);
VIII - o empreendedor finaliza o projeto bsico (inciso 9 do art. 6 da Lei n 8.666/93);
IX - o empreendedor contrata a execuo do projeto executivo e inicia a licitao para
a contratao da execuo das obras (caput e pargrafo 1 do art. 7 da Lei n 8.666/93);
X - o empreendedor apresenta ao Ibama o detalhamento dos programas ambientais
(sistemtica adotada pelo Ibama);
XI - o Ibama aprova ou no o detalhamento dos programas ambientais (sistemtica
adotada pelo Ibama);
XII - aprovado o detalhamento desses programas, o Ibama emite a licena de instalao
(inciso II do art. 8 da Resoluo Conama n 237/97);
XIII - o empreendedor inicia as obras;
XIV - o Ibama realiza vistoria no empreendimento com vistas a verificar o cumprimento
dos programas ambientais aprovados quando da concesso da licena prvia e detalhados
quando da concesso da licena de instalao (sistemtica adotada pelo Ibama);
XV - o Ibama emite a licena de operao (inciso II do art. 8 da Resoluo Conama
n 237/97). (TCU. Acrdo n 516/03, Plenrio. Rel. Min. Lincoln Magalhes da Rocha.
DOU, 26 maio 2003)

Vale registrar as principais deficincias constatadas em Estudos de Impacto


Ambiental (EIA) relacionadas em publicao do Ministrio Pblico Federal atinente
matria:

76
Vlido por analogia para rgos ambientais estaduais.

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CAPTULO 7
LICITAO FASE INTERNA
169

I - Objetivos do empreendimento:
- adoo dos objetivos do conjunto total de obras interdependentes como justificativa para
aprovao de apenas um dos trechos ou projetos;
- omisso, ou registro superficial, da relao do projeto especfico com o conjunto de obras
ao qual se filia, possibilitando a concluso pela sua independncia;
II - Estudos de alternativas tecnolgicas e locacionais:
- ausncia de proposio de alternativas;
- apresentao de alternativas reconhecidamente inferiores selecionada no EIA;
- prevalncia dos aspectos econmicos sobre os ambientais na escolha de alternativas;
III - Delimitao das reas de influncia:
- desconsiderao da bacia hidrogrfica;
- delimitao das reas de influncia sem alicerce nas caractersticas e vulnerabilidade
dos ambientes naturais e nas realidades sociais regionais;
IV - Diagnstico ambiental:
- prazos insuficientes para realizao das pesquisas de campo;
- caracterizao da rea baseada, predominantemente, em dados secundrios;
- ausncia ou insuficincia de informaes sobre a metodologia;
- proposio de execuo de atividades de diagnstico em etapas do licenciamento poste
riores Licena Prvia;
V - Identificao, caracterizao e anlise de impactos:
- no-identificao de determinados impactos ou identificao parcial de impactos;
- identificao de impactos genricos ou de impactos mutuamente excludentes;
- subutilizao ou desconsiderao de dados dos diagnsticos;
- tendncia minimizao ou subestimao dos impactos negativos e supervalorizao
dos impactos positivos;
VI - Mitigao e compensao de impactos:
- proposio de medidas que no so a soluo para mitigao do impacto;
- indicao de medidas mitigadoras pouco detalhadas;
- ausncia de avaliao da eficincia das medidas mitigadoras propostas;
- no-incorporao de propostas dos grupos sociais afetados, na fase de formulao do EIA;
- ausncia de informaes detalhadas acerca dos recursos financeiros destinados aos
programas e projetos ambientais;
VII - Programas de acompanhamento e monitoramento ambiental:
- erros conceituais na indicao de monitoramento;
- ausncia de proposio de programa de monitoramento de impactos especficos.77

O Tribunal de Contas da Unio, atento questo, entendeu, em relao ausncia


de licenas ambientais:

[...] como indcio de irregularidade grave, as seguintes ocorrncias:


- a contratao de obras com base em projeto bsico elaborado sem a existncia da licena
prvia, conforme art. 2, 2, inciso I e art. 12, ambos da Lei n 8.666/93 c/c o art. 8, inciso
I, da Resoluo Conama n 237/97;

77
BRASIL. Ministrio Pblico Federal. 4 Cmara de Coordenao e Reviso. Deficincias em estudos de impacto
ambiental: sntese de uma experincia, p. 14-39.

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CLUDIO SARIAN ALTOUNIAN
170 OBRAS PBLICAS LICITAO, CONTRATAO, FISCALIZAO E UTILIZAO

- o incio de obras sem a devida licena de instalao, bem como o incio das operaes do
empreendimento sem a licena de operao com base nas Resolues Conama n 237/97
e 06/87. (TCU. Acrdo n 516/03, Plenrio. Rel. Min. Lincoln Magalhes da Rocha. DOU,
26 maio 2003)

No mesmo sentido, definiu, ainda, que a falta de providncias de responsvel,


com vistas a verificar a efetiva viabilidade ambiental e econmica de obra pblica,
justifica sua apenao (TCU. Acrdo n 865/06, Plenrio. Rel. Min. Benjamin Zymler.
DOU, 09 jun. 2006).
Importante perceber que a exigncia de licena prvia aprovada por rgo
competente como requisito para licitao essencial em face de ser elemento para
perfeita definio do projeto bsico. A licena prvia expedida aps a licitao e
a aprovao do projeto executivo no falha meramente formal (TCU. Acrdo
n 2.352/06, Plenrio. Rel. Min. Marcos Vilaa. DOU, 13 dez. 2006). A definio das
medidas mitigadoras deve existir antes da licitao, sob pena de impossibilitar a
definio precisa do custo do empreendimento. Maior gravidade pode ocorrer se, depois
de concludo o projeto bsico sem a devida licena, o rgo ambiental se manifestar
pela inviabilidade da obra.
Por vezes, em face de divergncias entre rgos federais e estaduais compe
tentes, o atraso na emisso da licena acaba prejudicando o andamento do empreendi
mento. Nesse caso, o TCU j formulou determinao no sentido de que esgotadas as
possibilidades de concesso, na via administrativa, de licenas pertinentes, deve-se
adotar as aes judiciais cabveis para sua obteno.78

7.2.3 Oramento detalhado Preos


O oramento detalhado traduz em termos quantitativos e financeiros os servios
que sero contratados e, por esse motivo, situa-se entre os documentos importantes do
processo licitatrio pelos seguintes fatores:
a) funcionar como parmetro para a Administrao fixar os critrios de
aceitabilidade de preos globais e unitrios do edital; e
b) ser a principal referncia, na fase externa da licitao, para a anlise das
propostas das empresas concorrentes.
Qualquer falha em sua elaborao causar srios problemas durante o decorrer
de todo o empreendimento. No por acaso que a Lei n 8.666/93 se refere a oramento
e a preos ou quantidades em diversos dispositivos de seu texto,79 e exige a existncia de
planilhas que expressem a composio de todos os custos unitrios do empreendimento
para o incio da licitao de obras e servios.
A pesquisa jurisprudncia do Tribunal de Contas da Unio demonstra elevado
percentual de irregularidades exatamente neste quesito. Por esse motivo, a presente
publicao procurou abordar, nos captulos 4 e 5, a conceituao, estruturao e dinmica
da elaborao do oramento.

78
TCU. Acrdo n 1.772/06, Plenrio. Rel. Min. Benjamin Zymler. DOU, 29 set. 2006.
79
Art. 6, IX, f; art. 7, 2, II; art. 40, XI; art. 40, 2, II; art. 46, 1, II da Lei n 8.666/93.

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CAPTULO 7
LICITAO FASE INTERNA
171

Alguns requisitos so necessrios para subsidiar um bom trabalho na construo


do oramento detalhado: a existncia de projeto bsico de engenharia de boa qualidade,
elaborado por profissional competente; a quantificao precisa dos servios que sero
executados; e a utilizao de parmetros de preos de insumos confiveis.
Nesse contexto, o Decreto n 7.983/13 estabelece, em seu art. 10, que a anotao
de responsabilidade tcnica pelas planilhas oramentrias dever constar do projeto
que integrar o edital de licitao, inclusive de suas eventuais alteraes.
Vale registrar que a exigncia inserida no art. 7, 2, inciso II, da Lei n 8.666/93,
relativa ao detalhamento de todos os custos unitrios dos servios em planilha culmina
por proibir a insero de verbas para a estimativa de custos. No mesmo sentido, todos
os custos indiretos que fazem parte do BDI devero estar propriamente aferidos.
Existe intrnseca relao entre os dispositivos legais e as colunas da planilha
oramentria que ser utilizada na licitao, uma vez que a Lei n 8.666/93 exige a
perfeita caracterizao da obra e definio dos servios, veda a incluso de quantidades
que no correspondam s previses reais, e a obrigatoriedade da apresentao de todos
os custos unitrios de servios, conforme demonstra a TABELA 7.3.

TABELA 7.3
Modelo de planilha oramentria com referncia aos comandos exigidos na Lei n 8.666/93

Planilha Oramentria (art. 6, IX, fa c/c art. 7, 2, IIb)


Servios Un. Qtde. Custo Unitrio Preo Total
art. 6, IXc art. 7, 4d art. 7, 2, IIe

a
Art. 6, IX, f - oramento detalhado do custo global da obra, fundamentado em quantitativos de servios
e fornecimentos propriamente avaliados.
b
2 As obras e os servios somente podero ser licitados quando: [...] II - existir oramento detalhado em
planilhas que expressem a composio de todos os seus custos unitrios.
c
Art. 6, IX - Projeto Bsico conjunto de elementos necessrios e suficientes, com nvel de preciso adequado,
para caracterizar a obra ou servio, ou complexo de obras ou servios objeto da licitao.
d
Art. 7, 4 vedada, ainda, a incluso, no objeto da licitao, de fornecimento de materiais e servios sem
previso de quantidades ou cujos quantitativos no correspondam s previses reais do projeto bsico ou
executivo.
e
Art. 7, 2 As obras e os servios somente podero ser licitados quando: [...] II - existir oramento detalhado
em planilhas que expressem a composio de todos os seus custos unitrios.

7.2.3.1 Referncia de preos


O legislador, alm dos comandos referentes a custos de obras estabelecidos na lei
de licitaes, procurou, a partir de 2001, definir regras na lei de diretrizes oramentrias
(LDO)80 para a elaborao do oramento-base da Administrao, com vistas a orientar

80
Art. 66 da Lei n 10.266/2001 (LDO/2002): Os custos unitrios de obras executadas com recursos dos oramentos
da Unio, relativas construo de prdios pblicos, saneamento bsico, pavimentao e habitao popular,
no podero ser superiores ao valor do Custo Unitrio Bsico CUB por m, divulgado pelo Sindicato da
Indstria da Construo, por Unidade da Federao, acrescido de at trinta por cento para cobrir custos no
previstos no CUB.

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CLUDIO SARIAN ALTOUNIAN
172 OBRAS PBLICAS LICITAO, CONTRATAO, FISCALIZAO E UTILIZAO

os gestores a respeito da importncia dos preos referenciais. A lgica adotada foi o


estabelecimento de um sistema referencial de custos, acima do qual o responsvel pela
contratao deveria justificar as condies especiais que ensejavam a elevao.
Em 2002, a Lei n 10.524 (LDO/2003)81 estabeleceu como base para o custo de
materiais e servios de obras patrocinadas com recursos federais o Sistema Nacional de
Pesquisa de Custos e ndices da Construo Civil (Sinapi) e, no caso de obras rodovirias,
o Sistema de Custos de Obras Rodovirias (Sicro).
A partir de ento, o texto da LDO foi sucessivamente aprimorado, com a
incorporao de comandos afetos necessidade de Anotao de Responsabilidade
Tcnica (ART) nas peas oramentrias, aos critrios de aceitabilidade em funo do
regime de execuo, incluso do Sistema de Custos Rodovirios (Sicro) como referncia
alternativa em obras rodovirias e mtodos de pesquisa de custos para situaes em
que os servios pesquisados no estivessem contemplados nos sistemas de referncia.
A Lei n 12.708/2012 (LDO/2013) foi a que mais detalhou todos os procedimentos
a respeito de oramentao de obras pblicas:

Art. 102. O custo global das obras e dos servios de engenharia contratados e executados
com recursos dos oramentos da Unio ser obtido a partir de composies de custos
unitrios, previstas no projeto, menores ou iguais mediana de seus correspondentes no
Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e ndices da Construo Civil Sinapi, mantido
e divulgado, na internet, pela Caixa Econmica Federal e pelo IBGE, e, no caso de obras
e servios rodovirios, tabela do Sistema de Custos de Obras Rodovirias Sicro,
excetuados os itens caracterizados como montagem industrial ou que no possam ser
considerados como de construo civil.
1 O disposto neste artigo no impede que a administrao federal desenvolva sistemas
de referncia de custos, aplicveis no caso de incompatibilidade de adoo daqueles de
que trata o caput, incorporando-se s composies de custo unitrio desses sistemas,
sempre que possvel, os custos de insumos constantes do Sinapi e do Sicro, devendo sua
necessidade ser demonstrada por justificao tcnica elaborada pelo rgo mantenedor
do novo sistema, o qual deve ser aprovado pelo Ministrio do Planejamento, Oramento
e Gesto e divulgado pela internet.
2 No caso de inviabilidade da definio dos custos consoante o disposto no caput deste
artigo, a estimativa de custo global poder ser apurada por meio da utilizao de dados
contidos em tabela de referncia formalmente aprovada por rgos ou entidades da admi
nistrao pblica federal, em publicaes tcnicas especializadas, em sistema especfico
institudo para o setor ou em pesquisa de mercado.
3 Na elaborao dos oramentos-base, os rgos e entidades da administrao pblica
federal podero considerar especificidades locais ou de projetos na elaborao das
respectivas composies de custos unitrios, desde que demonstrada, em relatrio tcnico
elaborado por profissional habilitado, a pertinncia dos ajustes para obras ou servios de
engenharia a ser orada.

Pargrafo nico. Somente em condies especiais, devidamente justificadas, podero os respectivos custos
ultrapassar os limites fixados no caput deste artigo, sem prejuzo da avaliao dos rgos de controle interno e
externo.
81
Art. 93. Os custos unitrios de materiais e servios de obras executadas com recursos dos oramentos da Unio
no podero ser superiores a 30% (trinta por cento) queles constantes do Sistema Nacional de Pesquisa de
Custos e ndices da Construo Civil Sinapi, mantido pela Caixa Econmica Federal.
1 Somente em condies especiais, devidamente justificadas em relatrio tcnico circunstanciado, aprovado
pela autoridade competente, podero os respectivos custos ultrapassar o limite fixado no caput deste artigo, sem
prejuzo da avaliao dos rgos de controle interno e externo.

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CAPTULO 7
LICITAO FASE INTERNA
173

4 Dever constar do projeto bsico a que se refere o inciso IX do caput do art. 6 da Lei
n 8.666, de 1993, inclusive de suas eventuais alteraes, a anotao de responsabilidade
tcnica pelas planilhas oramentrias, as quais devero ser compatveis com o projeto e
os custos do sistema de referncia, nos termos deste artigo.
5 Ressalvado o regime de empreitada por preo global de que trata a alnea a do inciso
VIII do caput do art. 6 da Lei n 8.666, de 1993:
I - a diferena percentual entre o valor global do contrato e o preo obtido a partir dos
custos unitrios do sistema de referncia utilizado no poder ser reduzida, em favor do
contratado, em decorrncia de aditamentos que modifiquem a planilha oramentria;
II - em casos excepcionais e devidamente justificados, a diferena a que se refere o inciso I
deste pargrafo poder ser reduzida para a preservao do equilbrio econmico-financeiro
do contrato, devendo ser assegurada a manuteno da vantagem da proposta vencedora
ante da segunda colocada na licitao e a observncia, nos custos unitrios dos aditivos
contratuais, dos limites estabelecidos no caput para os custos unitrios de referncia;
III - o licitante vencedor no est obrigado a adotar os custos unitrios ofertados pelo
licitante vencido; e
IV - somente em condies especiais, devidamente justificadas em relatrio tcnico
circunstanciado, elaborado por profissional habilitado e aprovado pelo rgo gestor dos
recursos ou seu mandatrio, podero os custos unitrios do oramento-base da licitao
exceder o limite fixado no caput e 1, sem prejuzo da avaliao dos rgos de controle
interno e externo.
6 No caso de adoo do regime de empreitada por preo global, previsto no art. 6, inciso
VIII, alnea a, da Lei no 8.666, de 1993, devem ser observadas as seguintes disposies:
I - na formao do preo que constar das propostas dos licitantes, podero ser utilizados
custos unitrios diferentes daqueles fixados no caput, desde que o preo global orado e o
de cada uma das etapas previstas no cronograma fsico-financeiro do contrato, observado
o 7, fique igual ou abaixo do valor calculado a partir do sistema de referncia utilizado,
assegurado ao controle interno e externo o acesso irrestrito a essas informaes para fins
de verificao da observncia deste inciso;
II - o contrato dever conter cronograma fsico-financeiro com a especificao fsica
completa das etapas necessrias medio, ao monitoramento e ao controle das obras,
no se aplicando, a partir da assinatura do contrato e para efeito de execuo, medio,
monitoramento, fiscalizao e auditoria, os custos unitrios da planilha de formao do
preo;
III - mantidos os critrios estabelecidos no caput, dever constar do edital e do contrato
clusula expressa de concordncia do contratado com a adequao do projeto bsico,
sendo que as alteraes contratuais sob alegao de falhas ou omisses em qualquer das
peas, oramentos, plantas, especificaes, memoriais e estudos tcnicos preliminares do
projeto no podero ultrapassar, no seu conjunto, 10% (dez por cento) do valor total do
contrato, computando-se esse percentual para verificao do limite do 1 do art. 65 da
Lei n 8.666, de 1993;
IV - a formao do preo dos aditivos contratuais contar com oramento especfico
detalhado em planilhas elaboradas pelo rgo ou entidade responsvel pela licitao,
mantendo-se, em qualquer aditivo contratual, a proporcionalidade da diferena entre
o valor global estimado pela administrao nos termos deste artigo e o valor global
contratado, mantidos os limites do art. 65, 1, da Lei n 8.666, de 1993;
V - na situao prevista no inciso IV deste pargrafo, uma vez formalizada a alterao
contratual, no se aplicam, para efeito de execuo, medio, monitoramento, fiscalizao
e auditoria, os custos unitrios da planilha de formao do preo do edital, assegurado ao
controle interno e externo o acesso irrestrito a essas informaes para fins de verificao
da observncia dos incisos I e IV deste pargrafo; e

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CLUDIO SARIAN ALTOUNIAN
174 OBRAS PBLICAS LICITAO, CONTRATAO, FISCALIZAO E UTILIZAO

VI - somente em condies especiais, devidamente justificadas em relatrio tcnico


circunstanciado, elaborado por profissional habilitado e aprovado pelo rgo gestor dos
recursos ou seu mandatrio, podero os custos das etapas do cronograma fsico-financeiro
exceder o limite fixado nos incisos I e IV deste pargrafo, sem prejuzo da avaliao dos
rgos de controle interno e externo.
7 O preo de referncia das obras e dos servios de engenharia ser aquele resultante
da composio do custo unitrio direto do sistema utilizado, acrescido do percentual de
Benefcios e Despesas Indiretas BDI, evidenciando em sua composio, no mnimo:
I - taxa de rateio da administrao central;
II - percentuais de tributos incidentes sobre o preo do servio, excludos aqueles de natu
reza direta e personalstica que oneram o contratado;
III - taxa de risco, seguro e garantia do empreendimento; e
IV - taxa de lucro.
8 Entende-se por composies de custos unitrios correspondentes, s quais se refere
o caput, aquelas que apresentem descrio semelhante a do servio a ser executado, com
discriminao dos insumos empregados, quantitativos e coeficientes aplicados.
9 (VETADO).
10. Comprovada a inviabilidade tcnico-econmica de parcelamento do objeto da licitao,
quando exigvel nos termos da legislao em vigor, os materiais e equipamentos de
natureza especfica que possam ser fornecidos por empresas com especialidades prprias
e diversas e que representem percentual significativo do preo global da obra devem
apresentar incidncia de taxa de BDI reduzida em relao taxa aplicvel aos demais itens.
11. No caso do fornecimento de equipamentos, sistemas e materiais em que o contratado
no atue como intermedirio entre o fabricante e a administrao pblica ou que tenham
projetos, fabricaes e logsticas no padronizados e no enquadrados como itens de
fabricao regular e contnua, nos mercados nacional ou internacional, o BDI poder ser
calculado e justificado com base na complexidade da aquisio, excetuando-se a regra
prevista no pargrafo anterior.

As obras passveis de contratao por meio do Regime Diferenciado de Con


trataes Pblicas (RDC) tambm seguiram a mesma linha, nos termos do art. 8 da
Lei n 12.462/11:

3 O custo global de obras e servios de engenharia dever ser obtido a partir de custos
unitrios de insumos ou servios menores ou iguais mediana de seus correspondentes
ao Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e ndices da Construo Civil (Sinapi), no caso
de construo civil em geral, ou na tabela do Sistema de Custos de Obras Rodovirias
(Sicro), no caso de obras e servios rodovirios.82

Em 08 de abril de 2013 foi aprovado o Decreto n 7.983, que incorporou o texto


adotado pelas sucessivas LDOs e estabeleceu regras e critrios a serem seguidos por
rgos e entidades da administrao pblica federal para a elaborao do oramento
de referncia de obras e servios de engenharia, contratados e executados com recursos
dos oramentos da Unio. O sistema de referncia de custos continuou sendo o mesmo:

82
Importa registrar que a Lei n 12.462/11 estabelece em seu art. 8, 6, que no caso de contrataes realizadas
pelos governos municipais, estaduais e do Distrito Federal, desde que no envolvam recursos da Unio, o custo
global de obras e servios de engenharia a que se refere o 3 deste artigo poder tambm ser obtido a partir de
outros sistemas de custos j adotados pelos respectivos entes e aceitos pelos respectivos tribunais de contas.

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CAPTULO 7
LICITAO FASE INTERNA
175

Art. 3 O custo global de referncia de obras e servios de engenharia, exceto os servios


e obras de infraestrutura de transporte, ser obtido a partir das composies dos custos
unitrios previstas no projeto que integra o edital de licitao, menores ou iguais mediana
de seus correspondentes nos custos unitrios de referncia do Sistema Nacional de Pesquisa
de Custos e ndices da Construo Civil Sinapi, excetuados os itens caracterizados como
montagem industrial ou que no possam ser considerados como de construo civil.
Pargrafo nico. O Sinapi dever ser mantido pela Caixa Econmica Federal CEF,
segundo definies tcnicas de engenharia da CEF e de pesquisa de preo realizada pelo
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE.
Art. 4 O custo global de referncia dos servios e obras de infraestrutura de transportes
ser obtido a partir das composies dos custos unitrios previstas no projeto que integra
o edital de licitao, menores ou iguais aos seus correspondentes nos custos unitrios
de referncia do Sistema de Custos Referenciais de Obras Sicro, cuja manuteno e
divulgao caber ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes DNIT,
excetuados os itens caracterizados como montagem industrial ou que no possam ser
considerados como de infraestrutura de transportes. (...)
Art. 6 Em caso de inviabilidade da definio dos custos conforme o disposto nos arts. 3,
4 e 5, a estimativa de custo global poder ser apurada por meio da utilizao de dados
contidos em tabela de referncia formalmente aprovada por rgos ou entidades da admi
nistrao pblica federal em publicaes tcnicas especializadas, em sistema especfico
institudo para o setor ou em pesquisa de mercado.

Neste particular, importa registrar orientao do TCU no sentido de que deve


ser observada a ordem estabelecida pelos normativos no momento de obteno dos
custos dos insumos:

9.1.1.9. na hiptese de insero de servios novos ou mudana de quantitativos no con


templados at o trmino desta fiscalizao, adotar, nesta ordem, os seguintes critrios
para avaliao dos preos referenciais mximos permitidos:
9.1.1.9.1. mediana dos preos do Sinapi, localidade Rio Grande do Norte;
9.1.1.9.2. subsidiariamente, preos do Sicro2, localidade Rio Grande do Norte;
9.1.1.9.3. subsidiariamente, preos de outros sistemas aprovados pela Administrao
Pblica, na hiptese de no serem encontradas referncias nos sistemas anteriores, ou
em caso de incompatibilidade tcnica das composies desses paradigmas frente s
peculiaridades do servio, desde que demonstrada documentalmente mediante justificativa
tcnica;
9.1.1.9.4. subsidiariamente, cotao de mercado contendo o mnimo de trs cotaes de
empresas/fornecedores distintos, fazendo constar do respectivo processo a documentao
comprobatria pertinente aos levantamentos e estudos que fundamentaram o preo
estimado (TCU. Acrdo n 3.272/2011, Plenrio. Rel. Min. Valmir Campelo. DOU, 15.dez.
2011).

Tambm necessrio estar atento que os sistemas de preo referem-se cotao


realizada nas capitais dos estados, ou seja, na elaborao dos oramentos de referncia,
os rgos e entidades da administrao pblica federal podero adotar especificidades
locais ou de projeto na elaborao das respectivas composies de custo unitrio, desde
que demonstrada a pertinncia dos ajustes para a obra ou servio de engenharia a ser
orado em relatrio tcnico elaborado por profissional habilitado.83

83
Art. 8 do Decreto n 7.983/2013.

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176 OBRAS PBLICAS LICITAO, CONTRATAO, FISCALIZAO E UTILIZAO

Para o exerccio de 2014, o texto votado pelo Congresso Nacional abordou a


questo de forma resumida em relao aos exerccios anteriores e acabou sendo vetado
na integralidade pela Presidente da Repblica por ocasio da sano da Lei n 13.080,
de 02.01.2015 (LDO/2015), nos seguintes termos:

Art. 122 (VETADO). O custo global das obras e dos servios de engenharia contratados e
executados com recursos dos oramentos da Unio ser obtido a partir de composies
de custos unitrios, previstas no projeto, menores ou iguais mediana de seus
correspondentes no Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e ndices da Construo
Civil Sinapi, mantido e divulgado, na internet, pela Caixa Econmica Federal e pelo
IBGE, e, no caso de obras e servios rodovirios, tabela do Sistema de Custos de Obras
Rodovirias Sicro, excetuados os itens caracterizados como montagem industrial ou que
no possam ser considerados como de construo civil.
1 O disposto neste artigo no impede que a administrao federal desenvolva sistemas
de referncia de custos, aplicveis no caso de incompatibilidade de adoo daqueles de
que trata o caput, incorporando-se s composies de custo unitrio desses sistemas,
sempre que possvel, os custos de insumos constantes do Sinapi e do Sicro, devendo sua
necessidade ser demonstrada por justificao tcnica elaborada pelo rgo mantenedor
do novo sistema, o qual deve ser aprovado pelo Ministrio do Planejamento, Oramento
e Gesto e divulgado pela internet.
2 No caso de inviabilidade da definio dos custos consoante o disposto no caput
deste artigo, a estimativa de custo global poder ser apurada por meio da utilizao de
dados contidos em tabela de referncia formalmente aprovada por rgos ou entidades
da administrao pblica federal, em publicaes tcnicas especializadas, em sistema
especfico institudo para o setor ou em pesquisa de mercado.
3 Na elaborao dos oramentos-base, os rgos e entidades da administrao pblica
federal podero considerar especificidades locais ou de projetos na elaborao das
respectivas composies de custos unitrios, desde que demonstrada, em relatrio tcnico
elaborado por profissional habilitado, a pertinncia dos ajustes para obras ou servios de
engenharia a serem orados.
4 Dever constar do projeto bsico a que se refere o inciso IX do caput do art. 6 da Lei
n 8.666, de 1993, inclusive de suas eventuais alteraes, a anotao de responsabilidade
tcnica pelas planilhas oramentrias, as quais devero ser compatveis com o projeto e
os custos do sistema de referncia, nos termos deste artigo.
5 Somente em condies especiais, devidamente justificadas em relatrio tcnico
circunstanciado, elaborado por profissional habilitado e aprovado pelo rgo gestor dos
recursos ou seu mandatrio, podero os custos unitrios do oramento-base da licitao
exceder o limite fixado no caput e 1, sem prejuzo da avaliao dos rgos de controle
interno e externo.
Razes dos vetos
Os critrios para a elaborao do oramento de referncia de obras e servios de engenha
ria transcendem um exerccio financeiro e por isso j esto disciplinados pelo Decreto
n 7.983, de 08 de abril de 2013, que assegura a necessria segurana jurdica sobre as regras
a serem aplicadas. Alm disso, a redao proposta no contempla especificidades previstas
no Decreto, como as regras para empreitada a preo global e o Regime Diferenciado de
Contratao RDC, podendo gerar insegurana jurdica, inclusive por seu carter anual
e transitrio, em contraste com sua aplicao a contratos que, normalmente, tm vigncia
plurianual.

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CAPTULO 7
LICITAO FASE INTERNA
177

Dessa forma, o Sinapi e o Sicro continuam sendo a fonte referencial para a


oramentao das obras pblicas patrocinadas com recursos federais, agora com base no
decreto e no mais na lei de diretrizes oramentrias. Por esse motivo, o leitor perceber
em leitura comparativa desta edio em relao s anteriores que a fundamentao
jurdica de procedimentos oramentrios ser feita em funo do decreto e no da LDO.
Cabem, aqui, alguns comentrios:
a) de certo modo, houve uma fragilizao da referncia Sinapi e Sicro, pois passou
a fazer parte de normativo infralegal, ou seja, o processo de alterao de texto de um
decreto muito mais fcil e rpido do que o de uma lei;
b) enquanto estabelecida na LDO, restava clara a utilizao obrigatria desses
sistemas para os Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio. Com o decreto, podero
ser suscitadas dvidas em relao aos dois ltimos Poderes. Porm, vale lembrar que
a Resoluo n 114/2010 CNJ fixa a obrigatoriedade do Sinapi e Sicro para as obras
oradas no mbito do Poder Judicirio;
c) o Sinapi e o Sicro j esto previstos na Lei n 12.462/11 (RDC), regulamentado
pelo Decreto n 7.581/11, que disciplina a contratao de diversos tipos de obra, em
especial ao do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), da educao e da sade,
ou seja, continuam vlidos;
d) toda a jurisprudncia fixada a respeito desses sistemas referenciais pelos
Tribunais, em especial o TCU, continua vlida para a oramentao das obras que
sejam oradas com fulcro na Lei n 12.462/11, no Decreto n 7.983/2013 ou na Resoluo
n 114/2010 CNJ.
A pesquisa de preos do Sinapi realizada mensalmente pela Fundao Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) em todas as capitais do pas, sendo a
manuteno de sua base tcnica de engenharia e base cadastral realizada pela Caixa
Econmica Federal.
A jurisprudncia do TCU tem considerado que os preos medianos constantes
do Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e ndices da Construo Civil (Sinapi) so
indicativos dos valores praticados no mercado e, portanto, h sobrepreo quando o
preo global est injustificadamente acima do total previsto no Sinapi (TCU. Acrdo
n 618/06, Plenrio. Rel. Min. Marcos Bemquerer Costa. DOU, 02 maio 2006).
Para os empreendimentos que no tm seus preos contemplados pelo Sinapi ou
Sicro, o Decreto n 7.983/13 estabelece que dever ser realizada pesquisa de mercado,
ajustada s especificidades do projeto, acompanhada de justificativa da Administrao.84
85
Alis, o Tribunal de Contas da Unio aceita, h algum tempo, a utilizao alternativa de
tabelas especficas dos rgos pblicos especializados, consoante ilustra a recomendao
formulada ao DNIT no sentido de que regulamentasse, para as licitaes de obras

84
Art. 6 do Decreto n 7.983/13: Em caso de inviabilidade da definio dos custos conforme o disposto nos arts.
3, 4 e 5, a estimativa de custo global poder ser apurada por meio da utilizao de dados contidos em tabela
de referncia formalmente aprovada por rgos ou entidades da administrao pblica federal em publicaes
tcnicas especializadas, em sistema especfico institudo para o setor ou em pesquisa de mercado.
85
Para obras contratadas pelo RDC, ver art. 8, 4, da Lei n 12.462/11: No caso de inviabilidade da definio
dos custos consoante o disposto no 3 deste artigo, a estimativa de custo global poder ser apurada por meio
da utilizao de dados contidos em tabela de referncia formalmente aprovada por rgos ou entidades da
administrao pblica federal, em publicaes tcnicas especializadas, em sistema especfico institudo para o
setor ou em pesquisa de mercado.

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CLUDIO SARIAN ALTOUNIAN
178 OBRAS PBLICAS LICITAO, CONTRATAO, FISCALIZAO E UTILIZAO

rodovirias, a obrigatoriedade de utilizao dos preos referenciados pelo Sicro2 (sistema


de custos rodovirios) na elaborao dos oramentos.86
O TCU j analisou casos que envolvem a conduo da pesquisa de custos
dos insumos para a elaborao do oramento, posicionando-se pela necessidade de
aprofundamento dos trabalhos em itens materialmente relevantes e pela possibilidade
de adoo de preos mdios das cotaes:

27. Estou convicto de que a busca pela definio de parmetros de mercado no deveria
ter se limitado a simples consultas junto a um ou dois fabricantes, principalmente ante a
magnitude do empreendimento, a envolver importncias significativas. Pelo menos essa
a impresso que tenho ao analisar as parcas propostas comerciais anexadas ao processo.
O estudo prvio para a definio de preos referenciais, principalmente quando inexista
correspondncia nos sistemas referenciais aceitos pelo Tribunal (Sinapi, Sicro e outros),
como caso dos tubos, deve se estender no s para cotaes diretas junto a fabricantes,
mas para o resultado de licitaes realizadas por rgos e entidades da Administrao
Pblica, com especial ateno nos preges eletrnicos. Abro parntese para registrar que os
preos das tubulaes de ferro fundido, no Sinapi, foram, excepcionalmente, considerados
inaptos, conforme se ver adiante, no obstante gozarem de previso legal. (TCU. Acrdo
n 3.059/2010, Plenrio. Rel. Min. Augusto Nardes. DOU, 24 nov. 2010.)
21. Os subitens 9.3.18, 9.3.20 e 9.3.25 do Acrdo 896/2010 - Plenrio determinaram, em
sntese, que o TRT 17 Regio alterasse a planilha oramentria de forma a utilizar os
menores preos, e no os preos medianos para os diversos insumos cotados no mercado.
Deve-se destacar que tais insumos no apresentam cotao no Sinapi, razo pela qual
os gestores utilizaram como preo de referncia os preos medianos, quando havia pelo
menos trs propostas, e o menor preo nos demais casos.
22. Tanto a Secretaria de Obras quanto a de Recursos manifestaram-se pela manuteno das
determinaes, pugnando pela utilizao da menor cotao dos preos na oramentao
da obra, em detrimento da mediana utilizada pelo TRT.
23. Em que pese a abalizada argumentao apresentada pelas unidades instrutivas,
constantes do relatrio precedente, divirjo do encaminhamento proposto.
24. Cumpre registrar que a Lei n. 8.666/93 no prescreve como deve ser realizado este
oramento. A Lei de Diretrizes Oramentrias, por sua vez, no prev a forma pela qual ser
realizada a cotao de preos quando ausente o insumo no Sinapi e inexistente a tabela de
referncia formalmente aprovada por rgo ou entidade da administrao pblica federal.
25. Verifica-se, portanto, a existncia de uma lacuna no ordenamento na medida em que
os normativos no definem como ser realizada a oramentao de insumo quando este
no estiver cotado no Sinapi e tampouco haja tabela de referncia oficial.
26. No me parece razovel a exigncia de que a oramentao nestes casos deva sempre
considerar o menor preo cotado no mercado. Entendo que a utilizao de preos mdios
ou da mediana, alm de bem refletir os preos praticados no mercado, no implica ofensa
Lei de Licitaes, LDO/2009 ou aos princpios gerais da Administrao Pblica. (TCU.
Acrdo n 3.068/2010, Plenrio. Rel. Min. Benjamin Zymler. DOU, 24 nov. 2010)

Interessante alerta em relao obteno de preos referenciais o de se evitar


consultas prvias de preos de mercado junto a empresas que podero participar do
certame, com prejuzos ao princpio constitucional da isonomia, citado no art. 3 da Lei n
8.666/93, assegurando-se a igualdade de condies a todos os concorrentes, prevista no

86
TCU. Acrdo n 267/03, Plenrio. Rel. Min. Marcos Vilaa. DOU, 07 abr. 2003.

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CAPTULO 7
LICITAO FASE INTERNA
179

inciso XXI do art. 37 da CF/88 (TCU. Acrdo n 1.087/07, Plenrio. Rel. Min. Benjamin
Zymler. DOU, 11 jun. 2007).
A importncia de tabelas referenciais para subsidiar os gestores na contratao
de obras pblicas levou o TCU a sugerir ao Congresso Nacional a adoo de medidas
tendentes a:

[...] atribuir legalmente competncia a um rgo estatal independente (em cujas funes
no se inclua, prioritariamente, a execuo de obras pblicas), como, por exemplo, a
Fundao Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE, ou, mesmo, a designar
legalmente uma entidade privada, tambm independente e idnea, como, por exemplo,
a Fundao Getlio Vargas FGV, mas que tenham um ou outro tradio na coleta e
tabulao de dados econmicos, para construir e manter um sistema oficial de custos de
obras pblicas, completo e atualizado, abrangendo todos os tipos de obras passveis de
serem executadas. (TCU. Acrdo n 617/06, Plenrio. Rel. Min. Lincoln Magalhes da
Rocha. Revisor Min. Augusto Sherman Cavalcanti. DOU, 2 maio 2006)

Ainda, em relao a pesquisa de preos, o TCU teceu as seguintes consideraes


que podem auxiliar os gestores:

42. Pelas razes que a seguir aduzidas, entendo que o contedo da orientao juris
prudencial desta Corte que a unidade tcnica prope seja passado tanto ao Ministrio
da Justia quanto SLTI/MPOG, com vistas, no caso desta ltima, ao aprimoramento da
Instruo Normativa SLTI/MPOG 5/2014, carece de complementao.
43. Impende transcrever, preliminarmente, o teor do art. 2 da IN SLTI/MPOG 5/2014
(alterado pela IN SLTI/MPOG 7/2014):
Art. 2 A pesquisa de preos ser realizada mediante a utilizao de um dos seguintes
parmetros:
I - Portal de Compras Governamentais - www.comprasgovernamentais.gov.br;
II - pesquisa publicada em mdia especializada, stios eletrnicos especializados ou de
domnio amplo, desde que contenha a data e hora de acesso;
III - contrataes similares de outros entes pblicos, em execuo ou concludos nos 180
(cento e oitenta) dias anteriores data da pesquisa de preos; ou
IV - pesquisa com os fornecedores. (grifei)
44. Acerca do alcance dessa disposio regulamentar, que, segundo o TCU, no deve ser
literalmente (gramaticalmente) interpretada, trago colao o seguinte trecho do Acrdo
2.816/2014-TCU-Plenrio:
9.2. recomendar Secretaria de Logstica e Tecnologia da Informao do Ministrio
do Planejamento Oramento e Gesto, ao Conselho Nacional de Justia, ao Conselho
Nacional do Ministrio Pblico, Cmara dos Deputados, ao Senado Federal e ao Tribunal
de Contas da Unio que:
9.2.1. orientem os rgos, entidades e secretarias administrativas que lhe esto
vinculados ou subordinados sobre as cautelas a serem adotadas no planejamento de
contrataes de empresas para prestao de servios de organizao de eventos, de
modo a no restringir a pesquisa de preos s cotaes realizadas junto a potenciais
fornecedores, adotando tambm outros parmetros, conforme previsto no art. 2 da IN
SLTI/MP 5/2014, c/c o art. 15, inciso V, da Lei 8.666/1993; (grifei)
45. Dito isso, tanto na situao concreta que deu ensejo ao referenciado Acrdo
2.816/2014-TCU-Plenrio quanto no mbito das deliberaes mencionadas pela prpria
unidade tcnica (Acrdos 1.375/2007, 2.479/2009, 265/2010 e 280/2010, todos do Plenrio),
constato que a administrao efetuou to somente pesquisa junto a fornecedores, razo

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180 OBRAS PBLICAS LICITAO, CONTRATAO, FISCALIZAO E UTILIZAO

por que o TCU expediu orientao no sentido da observncia tambm de outras fontes
com vistas a respaldar a oramentao, a se inserindo a pesquisa junto a entes da prpria
administrao.
46. A corroborar o acima exposto, urge destacar o contedo do subitem 9.1.12 do Acrdo
265/2010-TCU-Plenrio, mencionado pela Selog:
9.1. determinar Caixa Econmica Federal - CEF que:
9.1.12. realize uma detalhada estimativa de preos com base em pesquisa fundamentada
em informaes de diversas fontes propriamente avaliadas, como, por exemplo, cotaes
especficas com fornecedores, contratos anteriores do prprio rgo, contratos de outros
rgos e, em especial, os valores registrados no Sistema de Preos Praticados do SIASG
e nas atas de registro de preos da Administrao Pblica Federal, de forma a possibilitar
a estimativa mais real possvel, em conformidade com os arts. 6, inciso IX, alnea f, e
43, inciso IV, da Lei n 8.666/97; (grifei)
47. pertinente, portanto, a proposta da Selog de que chegue ao conhecimento do
Ministrio da Justia (sob a forma de cincia) e tambm da SLTI/MPOG (mas no sob a
forma de cincia e sim de recomendao) que a jurisprudncia do TCU orienta que
o oramento estimado das licitaes seja elaborado com o uso de fontes diversificadas, a
fim de dar maior segurana no que diz respeito aos valores a serem adjudicados.
48. No entanto, de se ressaltar, em homenagem ao princpio da hierarquia das leis,
que o contedo do sobredito art. 2 da Instruo Normativa SLTI/MPOG 5/2014 deve ser
harmonizado com o teor do art. 15, V, da Lei 8.666/93, que assim dispe:
Art. 15. As compras, sempre que possvel, devero: (...)
V - balizar-se pelos preos praticados no mbito dos rgos e entidades da Administrao
Pblica. (grifei)
49. E o alcance do referido dispositivo legal foi bem delineado pelo prprio TCU no
voto condutor do Acrdo 171/2012-TCU-Plenrio, do qual julgo oportuno transcrever
o seguinte excerto:
19. No se pode aceitar aqui o argumento do Sr. Manoel (pregoeiro) no sentido de
que o atendimento ao inciso V do art. 15 da Lei 8.666/1993 [as compras, sempre que
possvel, devero balizar-se pelos preos praticados no mbito dos rgos e entidades da
Administrao Pblica] s poderia ser feito aps a realizao do certame. Ao contrrio,
afigura-se-me inconteste que a inteno do legislador foi justamente orientar os que
elaboram oramentos definem valores de referncia em certames licitatrios visando
aquisio de determinado objeto a, antes de mais nada, verificar os preos pelos quais
a prpria administrao pblica vem contratando o mesmo item demandado. O melhor
parmetro, portanto, so os preos que vm sendo praticados em contratos envolvendo
outros entes pblicos. Nesse sentido, a mera consulta de preos a alguns fornecedores
do segmento de mercado em que se insere o aludido objeto deve, pois, ser vista como
prtica subsidiria, suplementar. (grifei)
50. Nesse mesmo sentido encontramos o seguinte trecho do voto condutor do Acrdo
1.266/2011-TCU-Plenrio:
(...) a Hemobrs apresentou cotaes de mercado, de modo a justificar os preos adotados.
Todavia, limitou-se a uma nica cotao para cada servio, prtica que vai de encontro
jurisprudncia deste Tribunal. Conforme salientado pela Secob-1, o entendimento no
sentido de que, no caso de no ser possvel obter preos referenciais nos sistemas oficiais
para a estimativa de custos que antecederem os processos licitatrios, deve ser realizada
pesquisa de preos contendo o mnimo de trs cotaes de empresas/fornecedores
distintos, fazendo constar do respectivo processo a documentao comprobatria
pertinente aos levantamentos e estudos que fundamentaram o preo estimado. E que,
caso no seja possvel obter esse nmero de cotaes, deve ser elaborada justificativa
circunstanciada. (grifei)

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CAPTULO 7
LICITAO FASE INTERNA
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51. Da interpretao sistmica do art. 15, V, da Lei 8.666/93, do art. 2 da Instruo


Normativa SLTI/MPOG 5/2014 e dos acrdos supracitados, extrai-se concluso no
sentido de que, para fim de oramentao nas licitaes de bens e servios, devem ser
priorizados os parmetros previstos nos incisos I e III do art. 2 da referida IN, quais
sejam, Portal de Compras Governamentais e contrataes similares de outros entes
pblicos, em detrimento dos parmetros contidos nos incisos II e IV daquele mesmo art.
2, isto , pesquisa publicada em mdia especializada, stios eletrnicos especializados ou
de domnio amplo e pesquisa com os fornecedores. Em que pese desde j manifestar
meu entendimento sobre o assunto, proponho to somente que tal concluso seja passada
ao MJ, sob a forma de cincia, sem prejuzo de remeter cpia da presente deliberao
SLTI/MPOG para conhecimento. (TCU. Acrdo n 1.445/15, Plenrio. Rel. Min. Vital do
Rgo. DOU, 19 jun. 2015);

Relevante inovao foi trazida pelas LDOs, posteriormente absorvida pelo Decreto
n 7.983/13, no sentido de que a diferena percentual entre o valor global do contrato
e o obtido a partir dos custos do Sinapi ou Sicro no poder ser reduzida, em favor do
contratado, em decorrncia de aditamentos que modifiquem a planilha oramentria.87
88
O principal objetivo desse texto evitar que empresas apresentem preos baixos para
vencer a licitao e procurem, posteriormente, reverter a situao por meio de aditivos
que contemplem servios novos.
Por esse motivo, fundamental o registro do valor do oramento preparado
com base no referencial Sinapi ou Sicro para que o desconto fornecido pela licitante
vencedora seja registrado no momento da assinatura do contrato.

7.2.3.2 Detalhamento das composies de servios


As referncias legais no excluem a necessidade da existncia de planilha que
expresse a composio de todos os custos unitrios dos servios das obras, consoante
art. 7, 2, da Lei n 8.666/93, ou seja, o detalhamento de todos os parmetros utilizados
para o clculo dos custos definidos no Captulo 5: valor dos insumos, coeficientes de
produtividade e encargos sociais.
Nas hipteses em que no seja possvel encontrar o custo de determinado insumo
ou servio em planilhas referenciais, recomendvel na elaborao da nova composio
que sejam solicitadas propostas junto a fornecedores a fim de junt-las aos autos do
processo licitatrio. O nmero de propostas depender do valor do bem que est sendo
avaliado, devendo ser acrescido em funo da materialidade envolvida.
Importa ressaltar que, por vezes, em face de peculiaridades da obra em estudo,
necessria a realizao de ajustes nos custos unitrios em funo de distncia de
transporte, disponibilidade de jazidas ou de mo de obra. Para tanto, fundamental
que todos esses ajustes, principalmente os acrscimos, estejam registrados no processo
licitatrio pelos seguintes motivos:

87
Ver art. 14 do Decreto n 7.983/13.
88
Para obras contratadas pelo RDC, vale comando similar, conforme art. 42, 7, do Decreto n 7.581/11.

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182 OBRAS PBLICAS LICITAO, CONTRATAO, FISCALIZAO E UTILIZAO

a) facilitar a anlise das propostas apresentadas pelas empresas na fase externa;


b) esclarecer dvidas suscitadas pelos rgos de controle; e
c) caracterizar a responsabilidade do profissional responsvel pela elaborao do
oramento, eximindo os demais membros da equipe encarregada da conduo
da licitao.
Com efeito, o TCU pacificou entendimento, por meio da Smula n 258, de que
as composies de custos unitrios e o detalhamento de encargos sociais e do BDI
integram o oramento que compe o projeto bsico da obra ou servio de engenharia,
devem constar dos anexos do edital de licitao e das propostas das licitantes e no
podem ser indicados mediante uso da expresso verba ou de unidades genricas
(TCU. Acrdo n 1.350/2010, Plenrio. Rel. Min. Benjamin Zymler. DOU, 23 jul. 2010).
Em relao oramentao por verba, a Corte de Contas Federal entende que
s deve ser aplicvel quando no h como se definir unidades, aferir quantitativos
de consumos de materiais e de utilizao de mo-de-obra e equipamentos, ou ainda
quando o servio praticamente imensurvel (TCU. Acrdo n 80/2010, Plenrio. Rel.
Min. Marcos Bemquerer Costa. DOU, 20 fev. 2010).
O cuidado na definio dos preos deve estar na correta identificao de todos
os parmetros, visto que o equvoco em qualquer parmetro poder ensejar definio
de preos superiores aos razoveis. O exemplo fornecido no Captulo 5, relativo ao
clculo do custo do servio forma de madeira, pode ser utilizado para demonstrar as
consequncias de falhas cometidas por implementao de parmetros equivocados,
consoante tabelas 7.4 a 7.7.

TABELA 7.4
Composio de servio forma calculada corretamente (idem TABELA 5.8)

Insumos Coeficiente Custo unitrio Total (R$)


Prego misto 0,24kg R$1,25 0,30
Tbua de pinho 1x12 2,5ml R$360 x 0,025 x 0,30 6,75
Sarrafo de pinho 1x4 3,00ml R$360 x 0,025 x 0,30 2,70
Servente 2,00h R$1,00 2,00
Carpinteiro 2,00h R$2,00 4,00
Leis sociais 125% da mo de obra 7,50
Custo unitrio do servio 23,25

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CAPTULO 7
LICITAO FASE INTERNA
183

TABELA 7.5
Composio de servio forma equvoco na definio do valor da hora do carpinteiro em R$4,00
(ao invs de R$2,00): ocasiona um sobrepreo de R$9,00 por m (39% superior) no valor do servio

Insumos Coeficiente Custo unitrio Total (R$)


Prego misto 0,24kg 1,25 0,30
Tbua de pinho 1x12 2,5ml R$360 x 0,025 x 0,30 6,75
Sarrafo de pinho 1x4 3,00ml R$360 x 0,025 x 0,30 2,70
Servente 2,00h 1,00 2,00
Carpinteiro 2,00h 4,00 8,00
Leis sociais 125% da mo de obra 12,50
Custo unitrio do servio 32,25

TABELA 7.6
Composio de servio forma equvoco na definio do valor das leis sociais em 155% (ao
invs de 125%): ocasiona um sobrepreo de R$1,80 por m (8% superior) no valor do servio

Insumos Coeficiente Custo unitrio Total (R$)


Prego misto 0,24kg 1,25 0,30
Tbua de pinho 1x12 2,5ml R$360 x 0,025 x 0,30 6,75
Sarrafo de pinho 1x4 3,00ml R$360 x 0,025 x 0,30 2,70
Servente 2,00h 1,00 2,00
Carpinteiro 2,00h 2,00 4,00
Leis sociais 155% da mo de obra 9,30
Custo unitrio do servio 25,05

TABELA 7.7
Composio de servio forma equvoco na definio do coeficiente da tbua de pinho em 5,00ml
(ao invs de 2,5ml): ocasiona um sobrepreo de R$6,75 por m (30% superior) no valor do servio

Insumos Coeficiente Custo unitrio Total


Prego misto 0,24kg 1,25 0,30
Tbua de pinho 1x12 5,00ml R$360 x 0,025 x 0,30 13,50
Sarrafo de pinho 1x4 3,00ml R$360 x 0,025 x 0,30 2,70
Servente 2,00h 1,00 2,00
Carpinteiro 2,00h 2,00 4,00
Leis sociais 125% da mo de obra 7,50
Custo unitrio do servio 30,00

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CLUDIO SARIAN ALTOUNIAN
184 OBRAS PBLICAS LICITAO, CONTRATAO, FISCALIZAO E UTILIZAO

Considerando diversas falhas na adequao das planilhas oramentrias apresen


tadas tanto pelo responsvel pela elaborao do projeto bsico, quanto pelas licitantes,
o TCU tem formulado diversas determinaes a rgo ou entidade no sentido de que:

9.1.4 promova a anlise da compatibilidade dos preos do projeto bsico entregue pela
empresa vencedora da Concorrncia [...] com os praticados no mercado como forma
de garantir o alcance da melhor proposta na licitao da obra art. 3, caput, da Lei n
8.666/1993;
9.1.5 exija a composio de preos de todos os itens da planilha oramentria do projeto
bsico, bem como das futuras planilhas de preos da licitao a ser realizada para a
construo da nova sede do [...], em atendimento ao art. 7, 2, II, da Lei n 8.666/1993. [...]
9.1.6.11 retire da planilha oramentria itens quantificados porm no precificados, a
exemplo dos relativos aos cdigos [...]
9.1.6.12 promova a alterao de unidades de medidas em diversos itens cotados
como verba, tendo em vista que em vrios casos a definio da unidade de medida
perfeitamente vivel. (TCU. Acrdo n 1.387/06, Plenrio. Rel. Min. Walton Alencar
Rodrigues. DOU, 11 ago. 2006)

Tem, ainda, ouvido gestores em face das seguintes irregularidades:

[...] ter autorizado, homologado e adjudicado o processo licitatrio [...] com base em edital
contendo projeto bsico deficiente, notadamente em decorrncia da oramentao de
itens relevantes em verba, da no disponibilizao do relatrio de sondagens s empresas
interessadas em participar da licitao e da incompatibilidade dos servios previstos no
oramento bsico e aqueles constantes das plantas do empreendimento, em desrespeito
ao art. 6, inciso IX, ao art. 7, 2, incisos I e II e ao art. 47, caput, todos da Lei 8.666/93
(itens 168/188 do relatrio). (TCU. Acrdo n 411/08, Plenrio. Rel. Min. Augusto Sherman
Cavalcanti. DOU, 14 mar. 2008)

7.2.3.3 BDI
A verificao apenas da composio do custo do servio no suficiente, visto
que a contratao da empresa se far pelos preos ofertados, ou seja, necessria anlise
detalhada da composio do BDI a ser includo no oramento-base. Todas as parcelas
devero estar justificadas de forma adequada, no sendo razovel a definio de um
percentual de BDI sem que se tenha conhecimento da sua composio e respectivos
valores.
Vale lembrar que as irregularidades nesse item podem se apresentar de trs
formas que ensejaro uma m contratao pela Administrao:
a) utilizao de BDI superior ao de obras similares, o que elevar o preo de
todos os servios;
b) ausncia de detalhamento das parcelas que compem o BDI, o que dificultar
a avaliao da compatibilidade de cada valor definido e a futura definio de
preos de eventuais aditivos, j que muitos itens constantes do BDI no so
acrescidos proporcionalmente a esses aditivos;
c) cobrana em duplicidade de servios que se encontram detalhados na pla
nilha oramentria e previstos no BDI, caso de alguns oramentos que
preveem percentuais para determinado grupo de despesas indiretas no BDI
e apresentam esse mesmo grupo de despesas descriminado na planilha.

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CAPTULO 7
LICITAO FASE INTERNA
185

Para ilustrar a possibilidade de equvoco mencionada no item c, retro,


apresenta-se o seguinte exemplo com base nas planilhas oramentrias relacionadas
no Captulo 5, referentes a custos (TABELA 7.8) e preos (TABELA 7.9).

TABELA 7.8
Planilha oramentria com custos diretos (idem TABELA 5.3)

Servios Unidade Quantidade Preo unitrio (R$) Preo total (R$)


Concreto m 250,00 200,00 50.000,00
Escavao manual m 400,00 25,00 10.000,00
Forma m 800,00 50,00 40.000,00
TOTAL 100.000,00

TABELA 7.9
Planilha oramentria com preos dos servios (custos diretos + BDI de 30%, j includa a
administrao local) CORRETO (idem TABELA 5.9)

Servios Unidade Quantidade Preo unitrio (R$) Preo Total (R$)


Concreto m 250,00 260,00 65.000,00
Escavao manual m 400,00 32,50 13.000,00
Forma m 800,00 65,00 52.000,00
TOTAL 130.000,00

Naquele caso, utilizou-se uma taxa de BDI de 30%. Caso essa taxa j contemplasse
os valores atinentes administrao local (caso de engenheiros, mestres, carros etc.),
estimados, por exemplo, em R$5.000,00, no seria cabvel a insero dessa despesa de
forma detalhada na planilha oramentria, visto que haveria cobrana em duplicidade
do item administrao local (na planilha e no BDI). Mais grave, ainda, o fato de
que esse item aberto na planilha receberia a incidncia de BDI, ou seja, seria cobrado
indevidamente o valor de R$6.500,00, consoante TABELA 7.10. Na verdade, a incorreo
do mtodo est aumentando a taxa de BDI para 36,5%.

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CLUDIO SARIAN ALTOUNIAN
186 OBRAS PBLICAS LICITAO, CONTRATAO, FISCALIZAO E UTILIZAO

TABELA 7.10
Planilha oramentria com preos dos servios (utilizou-se o mesmo BDI de 30% que j
computava o item administrao local, apesar desse item estar detalhado na planilha)
INCORRETO EM FACE DA COBRANA DUPLA DO MESMO SERVIO

Servios Unidade Quantidade Preo unitrio (R$) Preo total (R$)


Concreto m 250,00 260,00 65.000,00
Escavao manual m 400,00 32,50 13.000,00
Forma m 800,00 65,00 52.000,00
Adm. Central
ms 1 6.500,00 6.500,00
(engenheiro, mestre etc.)
TOTAL 136.500,00

A forma correta, nesse caso, a retirada do valor de R$5.000,00 da taxa de BDI, em


face de sua insero na planilha, o que acarretar uma reduo nessa taxa a ser aplicada
aos itens da nova planilha, conforme demonstram as tabelas 7.11 e 7.12.

TABELA 7.11
Planilha oramentria com custos diretos e incluso do item administrao central

Servios Unidade Quantidade Preo unitrio (R$) Preo total (R$)


Concreto m 250,00 200,00 50.000,00
Escavao manual m 400,00 25,00 10.000,00
Forma m 800,00 50,00 40.000,00
Adm. central
ms 1 5.000,00 5.000,00
(engenheiro, mestre etc.)
TOTAL 105.000,00

necessria, portanto, para a manuteno do preo de venda inicialmente esta


belecido (R$130.000,00), a correo do BDI pela seguinte frmula:

A nova planilha, com base na TABELA 7.11, referente a custos, ter todos os seus
preos alterados, tomando a configurao da TABELA 7.12.

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CAPTULO 7
LICITAO FASE INTERNA
187

TABELA 7.12
Planilha oramentria com preos dos servios e incluso do item administrao central
(custos diretos mais BDI de 23,81%, no includa a administrao local) CORRETO

Servios Unidade Quantidade Preo unitrio (R$) Preo total (R$)


Concreto m 250,00 247,62 61.905,00
Escavao manual m 400,00 30,95 12.380,00
Forma m 800,00 61,90 49.520,00
Adm. central
ms 1 6.195,00 6.195,00
(engenheiro, mestre etc.)
TOTAL 130.000,00

Vale notar que os preos unitrios de todos os servios foram reduzidos diante da
transferncia da parcela administrao central do BDI para a planilha oramentria,
o que facilitar a anlise pela administrao de eventual aditivo futuro.
A questo relativa taxa de BDI tem sido tratada com frequncia nos julgados
do TCU, dos quais podem ser exemplificadas as seguintes determinaes e orientaes
a rgos e entidades para correo dos processos licitatrios:
a) verifique se os itens relativos a vale-transporte, alimentao e equipamentos de
proteo individual (cdigos) no sofreram dupla contagem (TCU. Acrdo n
1.387/06, Plenrio. Rel. Min. Walton Alencar Rodrigues. DOU, 11 ago. 2006);89
b) atente, nas futuras licitaes, para os percentuais aplicados de BDI sobre
servios, materiais e equipamentos, de forma a corrigir eventual distoro
comparativamente aos preos de mercado, avaliando quanto a estes dois
ltimos (materiais e equipamentos) a possibilidade de a prpria Companhia
reavaliar as compras de equipamentos e materiais ou promover a sistemtica de
pagamento direto aos fornecedores, buscando reduzir os custos de aquisio
(TCU. Acrdo n 1.595/06, Plenrio. Rel. Min. Guilherme Palmeira. DOU, 1 set.
2006), uma vez que atribuir simples aquisio de mquinas e equipamentos
pela contratada um percentual de BDI equivalente quele aplicado prestao
de servios ocasiona nus contratual sem correspondente contrapartida;
c) exclua dos seus oramentos parcelas relativas ao IRPJ e CSLL, bem como
oriente as licitantes, em seus editais, que tais tributos no devero ser includos
no BDI, por se constiturem em tributos de natureza direta e personalstica,
que onera pessoalmente o contrato, no devendo ser repassado ao ofertado,
conforme, inclusive, concluses do setor jurdico da estatal (TCU. Acrdo
n 1.595/06, Plenrio. Rel. Min. Guilherme Palmeira. DOU, 1 set. 2006);

89
Irregularidade registrada com certa frequncia a previso em duplicidade de valores na planilha oramentria,
como exemplos: insero de item percentual no BDI relativo a despesas de administrao local e detalhamento
de todas essas despesas locais em item prprio da planilha (engenheiro, mestre etc.); previso de equipamentos
de proteo individual ou de transporte no BDI e em aberto na planilha etc.

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CLUDIO SARIAN ALTOUNIAN
188 OBRAS PBLICAS LICITAO, CONTRATAO, FISCALIZAO E UTILIZAO

d) o IRPJ (Imposto de Renda Pessoa Jurdica) e a CSSL (Contribuio Social


Sobre o Lucro Lquido) no se consubstanciam em despesa indireta passvel
de incluso na taxa de BDI, quando sua base de clculo o lucro real da
construtora, apurado ao final do exerccio financeiro, aps aplicao de
compensaes e ajustes previstos na legislao tributria (TCU. Acrdo
n 1.020/07, Plenrio. Rel. Min. Marcos Bemquerer Costa. DOU, 5 jun. 2007);
e) exija a apresentao da composio das bonificaes e despesas indiretas (BDI),
estimados em 20% do valor da obra, da empresa vencedora da Concorrncia
[...], bem como faa a mesma demanda no edital de construo da obra a ser
publicado (TCU. Acrdo n 1.387/06, Plenrio. Rel. Min. Walton Alencar
Rodrigues. DOU, 11 ago. 2006);
f) observe que o percentual de Bnus e Despesas Indiretas (BDI) a ser adotado, por
no ser diretamente mensurvel, deve levar em considerao as especificidades
de cada contrato, no devendo ser prefixado no edital, sob pena de restringir
a obteno de proposta mais vantajosa para a Administrao (TCU. Acrdo
n 1.595/06, Plenrio. Rel. Min. Guilherme Palmeira. DOU, 1 set. 2006);
g) deve-se exigir, nos editais de licitao, a especificao do percentual de
Benefcios e Despesas Indiretas (BDI) para todos os itens a serem contratados,
discriminando todas as parcelas que o compem, independente de o certame
se processar pelo menor preo global ou unitrio (TCU. Acrdo n 818/07,
Plenrio. Rel. Min. Raimundo Carreiro. DOU, 11 maio 2007);
h) promova adequada reduo no ndice percentual do BDI, uma vez consignados
na Planilha de Custos Diretos (Grupo 1 Implantao Subgrupo 1.1 Servios
Gerais) vrios componentes caractersticos da Administrao Local, cujo
percentual igual ou inferior a 9%, estabelecido no 1 do art. 3 do Ato n
01 de 2006, compe o limite mximo de 30% para o BDI, evitando, assim, a
duplicidade de apropriao e a correspondente ocorrncia de sobrepreo nos
custos da obra, alterando-se, por conseguinte, o valor global orado para o
empreendimento (TCU. Acrdo n 597/08, Plenrio. Rel. Min. Guilherme
Palmeira. DOU, 14 abr. 2008);
i) O IRPJ (Imposto de Renda Pessoa Jurdica) e a CSLL (Contribuio Social
sobre o Lucro Lquido) no se consubstanciam em despesa indireta passvel
de incluso na taxa de Bonificaes e Despesas Indiretas (BDI) do oramento-
base da licitao, haja vista a natureza direta e personalstica desses tributos,
que oneram pessoalmente o contratado Smula n 254/2010 (TCU. Acrdo
n 625/2010, Plenrio. Rel. Min. Augusto Nardes. DOU, 13 abr. 2010);
j) os itens Administrao Local, Instalao de Canteiro e Acampamento e
Mobilizao e Desmobilizao, visando a maior transparncia, devem constar
na planilha oramentria e no no LDI;
k) o gestor pblico deve exigir dos licitantes o detalhamento da composio do
LDI e dos respectivos percentuais praticados;
l) comprovada a inviabilidade tcnico-econmica de parcelamento do objeto
da licitao, nos termos da legislao em vigor, os itens de fornecimento de
materiais e equipamentos de natureza especfica que possam ser fornecidos por
empresas com especialidades prprias e diversas e que representem percentual

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CAPTULO 7
LICITAO FASE INTERNA
189

significativo do preo global da obra devem apresentar incidncia de taxa de


Bonificao e Despesas Indiretas BDI reduzida em relao taxa aplicvel
aos demais itens (TCU. Smula n 253. DOU, 13 abr. 2010).

7.2.4 Confrontao das novas informaes com os estudos de


viabilidade
Questo frequentemente esquecida no decorrer da fase interna refere-se con
frontao de novas informaes obtidas, como preo e soluo tcnica definida, com
aquelas utilizadas nos estudos prvios. Como j mencionado no captulo anterior, os
estudos prvios devem ser elaborados para verificar a viabilidade do empreendimento,
com base em estimativas de diversos parmetros, at mesmo para que o empreendedor
conclua se adequada sua contratao.
Por esse motivo, depois de concludo o projeto bsico, deve ser avaliado se os
novos valores previstos para o investimento situam-se em patamares prximos aos
fixados nos estudos prvios, de forma a obter sinalizao positiva para a publicao
do edital. Contudo, possvel que os valores sejam superiores, o que exigir da Admi
nistrao reflexo a respeito dos ajustes necessrios ou, em caso extremo, do abandono
do projeto e, em consequncia, do processo licitatrio, sob pena de prejuzos futuros.

7.2.5 Projeto executivo


O projeto executivo definido no art. 6, X, da Lei n 8.666/93, como o conjunto
dos elementos necessrios e suficientes execuo completa da obra, de acordo com as
normas pertinentes da Associao Brasileira de Normas Tcnicas (ABNT) de preciso
significativamente maior que o projeto bsico.
Com efeito, diversas so as determinaes do TCU para que o rgo ou entidade
abstenha-se de deixar para o projeto executivo o papel de identificar os elementos
necessrios e suficientes da especificao dos servios da obra que sejam materialmente
relevantes, tais como: construo de estruturas (vigas, pilares e fundaes) e das
instalaes de gua, esgoto, pra-raios, telefone, contra-incndio e eltrica, especificando-
os, de modo a que fiquem suficientemente caracterizados, por meio de um projeto
bsico adequado (TCU. Acrdo n 80/2010, Plenrio. Rel. Min. Marcos Bemquerer
Costa. DOU, 29 jan. 2010).
Para determinados tipos de obra, principalmente as de maior complexidade,
a sua elaborao s possvel no decorrer dos servios, em face da necessidade de
ajustes a serem feitos na medida em que houver a evoluo de outras contrataes,
como equipamentos especiais. Por esse motivo, a lei de licitaes autoriza o seu
desenvolvimento concomitante com a execuo das obras, desde que tambm autorizado
pela Administrao (art. 7, 1, da Lei n 8.666/93), e a possibilidade de incluso de
sua elaborao como encargo do contratado ou por preo previamente fixado pela
Administrao (art. 9, 2, da Lei n 8.666/93).
Situao diversa ocorre em obras de menor complexidade, na qual perfeitamente
exequvel, e muito mais seguro para a Administrao, a realizao da licitao com base
em projeto executivo.

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190 OBRAS PBLICAS LICITAO, CONTRATAO, FISCALIZAO E UTILIZAO

Vale registrar que, em face do excessivo nmero de projetos bsicos de m


qualidade, o que vicia a contratao e ocasiona significativos prejuzos Administrao,
a doutrina tem sugerido a alterao da lei de licitaes no sentido de se exigir projeto
executivo como requisito de processos licitatrios em obras de maior vulto, consoante
argumentao apresentada por Maral Justen Filho:

Configura-se um acinte Constituio e Lei quando se promove licitao de obras de


enorme complexidade (rodovias, metrs, projetos de irrigao) sem projeto executivo. A
maior causa de inovaes e modificaes nas contrataes consiste precisamente nesse
ponto. Talvez uma das providncias mais essenciais que a reforma da Lei de Licitaes deva
contar seja a vedao instaurao de licitao de obra fundada apenas em projeto bsico.
A existncia do projeto executivo uma garantia inafastvel para o interesse coletivo.
A situao tanto mais grave porque se introduziu um expediente terminolgico que
agravou ainda mais o problema. Passou-se a denominar de Projeto Bsico o estudo que
no contempla as exigncias previstas no art. 6, inc. IX, da Lei. Isso conduziu a licitaes
em que nem projeto bsico (efetivo) existia. Da a produo de deciso saneadora do TCU
no sentido no sentido de que o Projeto Bsico exigido na licitao de obras rodovirias
[...] o Projeto Final de Engenharia da rodovia denominado pelos rgos licitantes de
Projeto Executivo, que atende aos requisitos definidos no art. 6, inciso IX... (Acrdo
n 67/2002 Plenrio, invocado no Acrdo n 1.684/2003 Plenrio, rel. Min. Marcos
Vilaa).90

O TCU tambm encaminhou sugesto ao Congresso Nacional para que fosse


avaliada a alterao da Lei de Licitaes e Contratos (Lei 8.666/93), no sentido de fazer
constar dispositivo que exija a prvia elaborao de projeto executivo para licitao
e contratao de obras pblicas de maior vulto (custo superior a determinado valor
especificado na lei), sem reduzir as exigncias j existentes, em termos de projeto bsico,
para as demais obras (TCU. Acrdo n 617/06, Plenrio. Rel. Min. Lincoln Magalhes
da Rocha. Rev. Min. Augusto Sherman Cavalcanti. Braslia, 26 abr. 2006. DOU, 2 maio
2006).

7.2.6 Documentao as built


Alm dos projetos bsico e executivo, importante que, ao final do empreen
dimento, seja elaborada documentao que reflita exatamente o que foi executado na
obra, denominada de as built ou como construdo. Essa documentao contempla,
com exatido, por meio de plantas e memoriais, todos os servios executados e especi
ficaes detalhadas dos insumos utilizados (materiais, cdigos de fabricante, cores etc.).
Ser de extrema valia para a manuteno e conservao do empreendimento e,
at mesmo, para decises futuras de ampliao ou reforma. Por esse motivo, convm
inserir no edital como responsabilidade da empresa que executar a obra, sempre que
possvel, a incumbncia de elaborar a referida documentao.

90
JUSTEN FILHO. Comentrios Lei de Licitaes e Contratos Administrativos, p. 167.

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CAPTULO 7
LICITAO FASE INTERNA
191

7.3 Previso de recursos oramentrios


Apesar de necessria, a perfeita caracterizao do empreendimento no condio
suficiente para o incio da licitao. Existe um conjunto normativo, apresentado na
FIGURA 7.d, composto pelo Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Oramentria, Lei
Oramentria Anual e Lei de Responsabilidade Fiscal que deve ser observado de forma
global.

Previso de recursos oramentrios

LRF PPA LDO LOA

FIGURA 7.d - Conjunto normativo a ser observado para previso de recursos

A preocupao do legislador sempre foi a criao de mecanismos que possibi


litassem a alocao planejada de recursos e assegurassem a efetiva concluso do
empreendimento, principalmente em face da limitao dos recursos pblicos. Para
tanto, diversas so as exigncias nos textos legais: correta previso de prazos e dos
custos atual e final da obra; programao do empreendimento em sua totalidade; regras
para o incio de obra; elaborao de proposta oramentria que contemple todos os
empreendimentos sob a responsabilidade do rgo ou entidade.
O exemplo a seguir descrito, tratado pelo TCU, ilustra os problemas vividos na
rea de obras pela no observncia das regras postas:

Com efeito, ao realizar a licitao, o ex-Prefeito j tinha pleno conhecimento de que os


recursos envolvidos seriam insuficientes para completar a execuo, ou seja, iniciou a obra
j sabendo que ela restaria inacabada. Mais ainda, dos recursos despendidos nada restou
em proveito da comunidade, haja vista a posterior demolio da parcela construda, a qual
ocasionava acmulo de detritos e inundaes. Ressalta-se, assim, o descaso com que as
verbas repassadas foram tratadas. Esse fato ganha maiores propores ao ser lembrado
que tais recursos poderiam ter aplicao alternativa se tivessem sido tempestivamente
devolvidas ao concedente. Da forma como foram gastos, porm, somente trouxeram
prejuzo social, pois alm de nada servir a parcela construda, de causar prejuzos
populao ribeirinha, ainda tiveram que ser gastos recursos adicionais para demoli-la.
(TCU. Acrdo n 335/03, 2 Cmara. Rel. Min. Guilherme Palmeira. DOU, 25 mar. 2003)

Vale registrar que, nos termos do art. 7, 3, da Lei n 8.666/93, vedado incluir
no objeto da licitao a obteno de recursos financeiros para sua execuo, qualquer
que seja a sua origem, exceto nos casos de empreendimentos executados e explorados
sob o regime de concesso, nos termos da legislao especfica.

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CLUDIO SARIAN ALTOUNIAN
192 OBRAS PBLICAS LICITAO, CONTRATAO, FISCALIZAO E UTILIZAO

7.3.1 Plano Plurianual (PPA) e Lei de Diretrizes Oramentria (LDO)


A lei de licitaes preceitua, em seu art. 7, 2, incisos III e IV, que as obras e
servios somente podero ser licitados quando houver previso de recursos ora
mentrios que assegurem o pagamento das obrigaes decorrentes de obras ou servios
a serem executadas no exerccio financeiro em curso, de acordo com o respectivo
cronograma e o produto dela esperado estiver contemplado nas metas estabelecidas
no Plano Plurianual de que trata o art. 165 da Constituio Federal.
O Plano Plurianual (PPA) a primeira referncia para os investimentos que
ultrapassem um exerccio financeiro, nos termos do art. 167, 1, da Constituio Federal.
O descumprimento dessa regra caracteriza crime de responsabilidade.
O objetivo do legislador foi o de assegurar que empreendimentos de maior
durao no fossem inseridos em determinada lei oramentria anual com ausncia
de viso de mdio prazo e sem garantia de serem contemplados em leis oramentrias
seguintes, o que ocasionaria expressivo volume de obras inacabadas.
A lei do PPA representa instrumento de planejamento de maior horizonte que
compreende diretrizes, objetivos e metas da Administrao Pblica, para despesas de
capital e para programas de durao continuada. No obstante a sua periodicidade
quadrienal, so realizadas revises anuais com o encaminhamento de projetos de lei
ao Congresso Nacional at o dia 31 de agosto de cada ano.
O TCU encontra diversos problemas a respeito da ausncia da incluso de
empreendimentos que ultrapassam um exerccio financeiro no PPA:

Quanto falta de previso do investimento no plano plurianual vigente, considero a


questo de relevante gravidade, j que pode at comprometer a integral execuo do
objeto. O hospital foi contemplado com previses das leis oramentrias de 2011 e de 2012,
alm de constar do plano plurianual 2008-2011. Apesar disso, a complexidade das obras
e o porte do empreendimento exigem que, em eventual retomada do processo, tambm o
plano plurianual 2012-2015 traga previso oramentria suficiente para completa execuo
do objeto, mormente porque as obras devem ultrapassar um exerccio financeiro e no
foram sequer iniciadas. (TCU. Acrdo n 2.760/2012, Plenrio. Rel. Min. Ana Arraes.
DOU, 22 out. 2012)

Claro est que os valores utilizados na fase da elaborao do PPA para a execuo
de cada empreendimento so estimativos e no tm a preciso exigida no oramento
do projeto bsico, at mesmo pelo fato de, na maioria das vezes, no se possuir nesta
etapa o projeto bsico concludo. Contudo, a incluso do projeto no Plano Plurianual
traz para o administrador a obrigao de adotar todas as medidas para sua concluso,
conforme apropriada considerao de Maral Justen Filho:

Ora, se o projeto foi includo no plano plurianual, sua execuo se constitui em dever do
administrador. Cabe-lhe cumprir fielmente o plano plurianual, o que significa precisamente
executar, a cada exerccio, a parcela correspondente do projeto. Afinal, se um determinado
empreendimento tiver sua execuo paralisada em um exerccio, tal afetar o todo do
projeto, constrangendo necessidade de reprogramao dos cronogramas originais.91

91
JUSTEN FILHO. Comentrios Lei de Licitaes e Contratos Administrativos, p. 174.

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CAPTULO 7
LICITAO FASE INTERNA
193

J a Lei de Diretrizes Oramentria, de periodicidade anual, tem como objetivo


definir as metas e prioridades da Administrao Pblica, incluindo as despesas de
capital para o exerccio financeiro seguinte, ou seja, parametrizar a forma e o contedo
da lei oramentria a ser elaborada.
necessrio, portanto, alm de verificar a insero prvia do projeto em estudo
no PPA, avaliar se a despesa no contraria qualquer dos preceitos da LDO ou de seus
anexos.

7.3.2 Lei Oramentria Anual (LOA)


A exigncia de previso de recursos oramentrios que assegurem o pagamento
no exerccio financeiro em curso dos valores previstos no cronograma tambm
requisito legal para o incio da licitao. O princpio da universalidade estabelece que
nenhuma despesa pode ser realizada sem previso oramentria. Vale observar que
no se exige a disponibilidade financeira, mas, apenas a previso oramentria para o
incio da licitao.
Para empreendimentos com dotaes oramentrias especficas, cabe a verificao
da suficincia do valor previsto em face do cronograma estabelecido. Para aqueles
contemplados em programa de trabalho genrico, a verificao de que a soma do valor
das parcelas para atender cada obra prevista no ultrapasse o total aprovado.

7.3.3 Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF)


A Lei de Responsabilidade Fiscal, Lei Complementar n 101/2000, estabelece
normas importantes de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto
fiscal com impacto direto no processo oramentrio.
Enquanto a Lei n 8.666/93 tem maior foco na obra que ser licitada, a LRF exige
do administrador uma viso sistmica dos empreendimentos, com vistas a assegurar
a concluso do conjunto de obras em execuo. Vale registrar que a LRF lei comple
mentar, enquanto a lei de licitaes, ordinria.
O art. 16 da LRF exige que a criao ou expanso de ao governamental
que acarrete aumento da despesa tenha como requisitos a estimativa do impacto
oramentrio-financeiro no exerccio em que deva entrar em vigor e nos dois subse
qentes e declarao do ordenador da despesa de que o aumento tem adequao92
oramentria e financeira com a lei oramentria anual e compatibilidade com o plano
plurianual e com a lei de diretrizes oramentrias.
O legislador, neste caso, foi de extrema prudncia ao fixar no apenas os comandos
a serem observados, mas tambm a necessidade de declarao expressa do ordenador
de despesa de que o ato encontra-se em consonncia com a norma.

92
Art. 16, 1, da Lei Complementar n 101/2000: Para os fins desta Lei Complementar, considera-se: I - adequada
com a lei oramentria anual, a despesa objeto de dotao especfica e suficiente, ou que esteja abrangida por
crdito genrico, de forma que somadas todas as despesas da mesma espcie, realizadas e a realizar, previstas
no programa de trabalho, no sejam ultrapassados os limites estabelecidos para o exerccio; II - compatvel com
o plano plurianual e a lei de diretrizes oramentrias, a despesa que se conforme com as diretrizes, objetivos,
prioridades e metas previstos nesses instrumentos e no infrinja qualquer de suas disposies.

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CLUDIO SARIAN ALTOUNIAN
194 OBRAS PBLICAS LICITAO, CONTRATAO, FISCALIZAO E UTILIZAO

Oportuna a considerao de Maral Justen Filho a respeito da nova diretriz


trazida pelo mencionado artigo:

8.3 As exigncias do art. 16 da LRF


Por outro lado, imperiosa a observncia das exigncias do art. 16, que so condies
no apenas para empenho, mas tambm para licitao (4). Isso significa que a criao
de qualquer despesa deve ser acompanhada da estimativa do impacto oramentrio-
financeiro no exerccio em que vigorar (e, se for o caso, nos dois subseqentes) tal como
a declarao do ordenador de despesa de que a obrigao compatibiliza-se oramentria
e financeiramente com a legislao oramentria.
8.3.1 Adequao oramentria
A adequao oramentria envolve a previso de recursos oramentrios para satisfao
da despesa a ser gerada por meio da futura contratao. Observe-se que o art. 16, 1, inc.
I, da LRF afastou um expediente primrio, mas largamente utilizado pela Administrao
Pblica. Imps o dever de considerar todas as despesas subordinadas a determinada
rubrica oramentria. Tornou-se explicitamente vedado o artifcio de sujeitar uma srie
de despesas a um crdito genrico, tomando em vista o valor isoladamente de cada
despesa. Assim, cada despesa isoladamente era inferior ao crdito oramentrio, mas o
somatrio total das despesas ultrapassava largamente a previso oramentria. Portanto,
h um dever de previso e acompanhamento, que exige que cada licitao e contratao
produzam a reduo dos valores disponveis nos crditos oramentrios gerais ainda
que tal no equivalha a uma espcie de empenho antecipado.93

Por sua vez, o art. 45 do mesmo normativo inovou consideravelmente ao proibir


a incluso de novos projetos na lei oramentria, caso no adequadamente atendidos os
em andamento e contempladas as despesas de conservao do patrimnio pblico, nos
termos em que dispuser a lei de diretrizes oramentrias. Nesse particular, vale destacar
que a LDO/2015 (Lei n 13.080/15) traz, em seu art. 19, a regulamentao dessa diretriz:

Art. 19. O Projeto e a Lei Oramentria de 2014 e os crditos especiais, observado o disposto
no art. 45 da Lei de Responsabilidade Fiscal e atendido o disposto nos arts. 2 e 3 desta
Lei, somente incluiro aes ou subttulos novos se:
I - tiverem sido adequada e suficientemente contemplados:
a) as despesas mencionadas no art. 4; e
b) os projetos e respectivos subttulos em andamento;
II - os recursos alocados, no caso dos projetos, viabilizarem a concluso de uma etapa ou
a obteno de uma unidade completa, considerando-se as contrapartidas de que trata o
1 do art. 60; e
III - a ao estiver compatvel com o Plano Plurianual 2012-2015.
1 Sero entendidos como projetos ou subttulos de projetos em andamento aqueles,
constantes ou no da proposta, cuja execuo financeira, at 30 de junho de 2013,
ultrapassar 20% (vinte por cento) do seu custo total estimado.
2 Entre os projetos ou subttulos de projetos em andamento, tero precedncia na alocao
de recursos aqueles que apresentarem maior percentual de execuo fsica.

93
JUSTEN FILHO. Comentrios Lei de Licitaes e Contratos Administrativos, p. 170.

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LICITAO FASE INTERNA
195

vista do exposto, cumpre ao administrador responsvel pela proposta


oramentria, quando necessrio o incio de novo projeto, verificar:
a) a compatibilidade do novo projeto com o PPA e a LDO;
b) a disponibilidade de recursos aps descontados os valores para atender os
projetos em andamento e as despesas de conservao;
c) se a previso de recursos para o novo empreendimento se insere nessa
disponibilidade em horizonte de, no mnimo, trs anos.

7.3.4 Recursos internacionais


No raro que o financiamento de determinado empreendimento seja realizado
com recursos de organismos internacionais. Considerando que esses organismos
possuem regras prprias para nortear a contratao e acompanhamento das obras,
frequente a formulao de perguntas a respeito de qual o normativo a ser observado.
O art. 42, 5, da Lei n 8.666/93, admite, nas licitaes com financiamento externo:

[...] as condies decorrentes de acordos, protocolos, convenes ou tratados internacionais


aprovados pelo Congresso Nacional, bem como as normas e procedimentos daquelas
entidades, inclusive quanto ao critrio de seleo da proposta mais vantajosa para a
administrao, o qual poder contemplar, alm do preo, outros fatores de avaliao, desde
que por elas exigidos para a obteno do financiamento ou da doao, e que tambm no
conflitem com o princpio do julgamento objetivo e sejam objeto de despacho motivado
do rgo executor do contrato, despacho esse ratificado pela autoridade imediatamente
superior.

O TCU apreciou a questo, tendo se posicionado pela possibilidade da aplicao


das normas dos organismos internacionais nas licitaes, desde que no haja conflito
com dispositivos constitucionais e respeitado o princpio do julgamento objetivo
(TCU. Acrdo n 370/04, Plenrio. Rel. Min. Humberto Souto. DOU, 20 abr. 2004).
Nesse sentido, tambm formulou recomendao Secretaria de Assuntos Internacionais
do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto para que oriente o muturio de
emprstimo com organismo financeiro multilateral de que o Brasil seja parte a:

a) observar o disposto no art. 42, 5, da Lei n 8.666/93 e a Deciso n 245/92 Plenrio


TCU, na adoo das normas da instituio financeira internacional, caso haja conflito
entre elas e a legislao brasileira;
b) adotar os parmetros estabelecidos na norma vigente no Pas, caso no haja conflito
entre as normas da instituio financeira internacional e a legislao brasileira;
c) inserir no edital clusula prevendo a interposio de recursos pelos licitantes ao
julgamento da comisso, nos termos do art. 109, inciso I, da Lei n 8.666/93;
d) no incluir no edital clusulas que restrinjam o acesso dos licitantes a toda a
documentao do processo, em observncia aos arts. 3, 3, e 63 da Lei n 8.666/93 e ao
pleno exerccio do contraditrio e da ampla defesa assegurados pela Constituio Federal
no art. 5, inciso LV. (TCU. Deciso n 411/02, Plenrio. Rel. Min. Valmir Campelo. DOU,
10 maio 2002)

Com efeito, na realizao de obras patrocinadas com recursos de organismo


financeiro internacional podero ser efetuadas exigncias mais rigorosas que as contidas

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196 OBRAS PBLICAS LICITAO, CONTRATAO, FISCALIZAO E UTILIZAO

na Lei n 8.666/1993, desde que no conflitem com os princpios constitucionais, a


exemplo de caso analisado pelo TCU:

9. Conforme anlise da Secob-2 no teriam sido adequadamente comprovados e


justificados pela [...] a adoo desses ndices, embora a [...] tenha alegado que o art. 42, 5
da Lei de Licitaes possibilitaria a admisso de normas e procedimentos das entidades
financiadoras em licitaes de obras a serem realizadas com recursos delas provenientes.
Ademais, segundo alegou a [...], o ndice utilizado no Edital seria o usualmente adotado
(o capital de giro anual mdio) e estaria de acordo com as polticas de contratao do BID.
10. Peo vnias Unidade Tcnica por entender que assiste razo [...] para o caso em
tela, uma vez que a Lei n 8.666/1993 no alegado dispositivo (art. 42, 5), desde que
no conflitem com o princpio do julgamento objetivo, prev, de fato, que podero ser
admitidas na licitao as condies decorrentes de acordos, protocolos, convenes ou
tratados internacionais aprovados pelo Congresso Nacional, bem como as normas e
procedimentos daquelas entidades. Ademais, como mencionado, o BID informou que
participou da confeco do Edital em tela, como adiante transcrito (item 16 deste Voto),
fato que ratifica o posicionamento adotado pela [...].
11. Embora no tivesse havido um condicionamento explcito do BID relativamente
liberao dos recursos, houve a participao da entidade na feitura do Edital, fato que
est a convalidar o processo e a confeco do edital. H que se destacar, ainda, que se
deve perseguir o que dispe o art. 3, 1 da Lei de Licitaes, adiante transcrito. (TCU.
Acrdo n 324/2012, Plenrio. Rel. Min. Raimundo Carreiro. DOU, 01 mar. 2012)

7.3.5 Convnios
Os convnios tm sido importante fonte de recursos para a execuo de obras
pblicas junto a Unio por Estados e Municpios. A regulamentao da celebrao
desse instrumento est basicamente definida na Instruo Normativa n 01/1997
STN,94 Decreto n 6.170/0795 e Portaria Interministerial n 127/08 dos Ministrios do
Planejamento, Oramento e Gesto, da Fazenda e do Controle e da Transparncia, em
captulos que tratam da: formalizao; alterao; publicao; liberao dos recursos;
execuo; prestao de contas; resciso; e tomada de contas especial.
A execuo de obras pblicas patrocinadas com recursos de convnios apresenta
falhas com certa frequncia, conforme pode ser observado na pesquisa da jurisprudncia
do TCU.96 Em geral, as falhas apontadas relacionam-se com:
a) celebrao de convnios cujos objetos no se coadunam com o objetivo do
programa e a finalidade da ao oramentria;
b) ausncia de justificativas para a celebrao que demonstrem a viabilidade do
empreendimento;
c) ausncia de elementos caractersticos com a descrio detalhada, objetiva, clara
e precisa do que se pretende realizar ou obter;

94
Alteraes: IN STN n 2/2006; IN n 5/2004; IN n 1/2004; IN n 4/2003; IN n 3/2003; IN n 2/2002; IN n 1/2002;
IN n 6/2001; IN n 5/2001; IN n 1/2000; e IN n 1/99.
95
Com dispositivos alterados pelos decretos n 6.329/07 e n 6.428/08, e acrescidos pelo Decreto n 6.497/08.
96
TCU: Acrdo n 46/06, 2 Cmara. Rel. Min. Benjamin Zymler. DOU, 7 fev. 2006; e Acrdo n 498/06, 2
Cmara. Rel. Min. Benjamin Zymler. DOU, 17 mar. 2006.

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CAPTULO 7
LICITAO FASE INTERNA
197

d) inobservncia de disposies legais pertinentes quanto correta e suficiente


descrio e detalhamento das metas, etapas/fases a serem executadas, tanto
nos seus aspectos quantitativos como qualitativos;
e) inexigncia quanto necessidade de a Declarao de Adimplncia integrar o
Plano de Trabalho; e, se esta datar h mais de 30 dias, da sua ratificao para
a celebrao do convnio, nos termos da IN/STN n 01/97, art. 2, VI, c/c 2
do art. 3;
f) descumprimento dos dispositivos legais insertos na Lei n 8.666/93, art. 27, I,
e art. 29 e na IN-STN n 01/97, art. 3, incisos I a IV, bem como no 1, IV, a, do
art. 25 da Lei n 101/2000;
g) ausncia de certides comprobatrias da regularidade dos convenentes;
h) celebrao de convnios sem fundamentao nos pareceres das unidades
tcnicas e de assessoria jurdica;
i) ausncia de anlises detalhadas dos custos indicados nas propostas, bem
como carncia de elementos de convico como cotaes, tabelas de preos
de associaes profissionais, publicaes especializadas e outras fontes
disponveis, de modo a certificar-se e a comprovar que tais custos esto
condizentes com os praticados no mercado da respectiva regio;
j) fiscalizao e acompanhamento deficiente sobre a execuo local dos objetos
conveniados, em descumprimento s disposies contidas no art. 23 da IN-
STN n 01/97; no art. 10, 6, do Decreto-Lei n 200/67; no art. 54 do Decreto
n 93.872/86; no 3, I, do art. 116 da Lei n 8.666/93, bem como disposies no
mesmo sentido constantes nas Leis de Diretrizes Oramentrias aprovadas
para cada exerccio;
k) inobservncia de ocorrncia das hipteses que ensejem instaurao de Tomada
de Contas Especiais, conforme previsto no art. 38 da IN-STN n 01/97 (art. 40
da IN-STN n 01/97);
l) ausncia de cuidados bsicos na verificao da correo do processo de
licitao e contratao em face de falhas graves, como: execuo de projeto
bsico elaborado por engenheiro pertencente ao quadro da construtora;
convite a empresas envolvidas em esquema de fraude em licitaes pblicas
em outros municpios, e aceite, pela Comisso Permanente de Licitao, de
certides vencidas, sem que as empresas responsveis fossem desclassificadas,
contrariando o art. 3 da IN/STN n 01/97;
m) ausncia de comprovao de fiscalizao da obra pelo convenente, bem como
inexistncia de registro em livro de ocorrncias (Dirio de Obras), relatando
a evoluo da edificao, sendo a liquidao da despesa efetuada no prprio
setor de contabilidade da Prefeitura, sem a efetiva comprovao da realizao
das etapas da obra, contrariando a clusula [...] do Convnio e o art. 67 da Lei
de Licitaes.
Por esses motivos, convm que concedente e convenente mantenham constante
intercmbio com vistas a sanar qualquer irregularidade durante a execuo do
empreendimento.

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198 OBRAS PBLICAS LICITAO, CONTRATAO, FISCALIZAO E UTILIZAO

7.3.6 Etapas de implantao


Outra anlise relevante que deve ser empreendida na fase interna refere-se s
etapas de implantao da obra em confronto com os recursos disponveis. notria
a dificuldade do aporte de recursos no decorrer do empreendimento da forma
inicialmente prevista, seja por questes ligadas a indisponibilidade de recursos, seja
pelos contingenciamentos que ocorrem aps a aprovao da lei oramentria.
Uma soluo para minimizar os efeitos dessas dificuldades a definio de um
plano de execuo que permita a implantao da obra por etapas. Nesse sentido, cabe
lembrar os subsdios para montagem do plano de licitao e gesto da obra, elemento
do projeto bsico por vezes pouco considerado, que so diretrizes fundamentais para
a viabilizao da concluso do empreendimento.
De nada adianta, por exemplo, a execuo de toda a fundao e estrutura do
empreendimento, se no h recursos disponveis para sua concluso. Melhor apro
veitamento dos recursos se daria caso estes fossem empregados de forma a possibilitar
a concluso de parte da obra que proporcionaria imediato retorno comunidade.

7.4 Regras para estruturao da licitao


7.4.1 Modalidades de licitao previstas na Lei n 8.666/93 e na Lei
n 10.520/02 (Prego)
A Lei n 8.666/93 define, em seu art. 22, as modalidades possveis de licitao:
concorrncia; tomada de preos; convite; concurso; leilo. Em seus pargrafos seguintes
procura conceituar cada uma das modalidades:

1 Concorrncia a modalidade de licitao entre quaisquer interessados que, na fase


inicial de habilitao preliminar, comprovem possuir os requisitos mnimos de qualificao
exigidos no edital para execuo de seu objeto.
2 Tomada de preos a modalidade de licitao entre interessados devidamente
cadastrados ou que atenderem a todas as condies exigidas para cadastramento at
o terceiro dia anterior data do recebimento das propostas, observada a necessria
qualificao.
3 Convite a modalidade de licitao entre interessados do ramo pertinente ao seu objeto,
cadastrados ou no, escolhidos e convidados em nmero mnimo de 3 (trs) pela unidade
administrativa, a qual afixar, em local apropriado, cpia do instrumento convocatrio e o
estender aos demais cadastrados na correspondente especialidade que manifestarem seu
interesse com antecedncia de at 24 (vinte e quatro) horas da apresentao das propostas.
4 Concurso a modalidade de licitao entre quaisquer interessados para escolha de
trabalho tcnico, cientfico ou artstico, mediante a instituio de prmios ou remunerao
aos vencedores, conforme critrios constantes de edital publicado na imprensa oficial com
antecedncia mnima de 45 (quarenta e cinco) dias.
5 Leilo a modalidade de licitao entre quaisquer interessados para a venda de bens
mveis inservveis para a administrao ou de produtos legalmente apreendidos ou
penhorados, ou para a alienao de bens imveis prevista no art. 19, a quem oferecer o
maior lance, igual ou superior ao valor da avaliao.

Alm das previstas na Lei n 8.666/93, foi criada uma nova modalidade,
denom inada prego, por meio da Lei n 10.520/2002, regulamentada pelos

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Decretos n 3.555/2000 e n 5.450/2005, para aquisio de bens e servios comuns,


considerados como aqueles cujos padres de desempenho e qualidade possam ser
objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificaes usuais no mercado
(art. 1, pargrafo nico, da Lei n 10.520/2002).
Dessa forma, dois so os critrios estabelecidos no conjunto normativo para
definio da modalidade de licitao: valor e natureza do objeto, consoante ilustra
a FIGURA 7.e. Oportuno destacar que vedada a criao de outras modalidades de
licitao no previstas no texto legal (art. 22, 8, da Lei n 8.666/93).

Licitao Modalidades

Valor Natureza do objeto

Concor- Tomada
de preos Convite Concurso Leilo Prego
rncia

FIGURA 7.e - Ilustrao das modalidades de licitao previstas em lei

Em relao ao primeiro critrio, a definio da modalidade a ser utilizada se dar


pelo confronto do valor estimado no projeto bsico para o empreendimento com os
limites estabelecidos no art. 23, inciso I, da lei de licitaes para a contratao de obras
e servios de engenharia,97 conforme ilustra a TABELA 7.13.

TABELA 7.13
Limites de valor para definio das modalidades de licitao no caso de obras e servios de
engenharia, vlidos a partir de 1998

Modalidade Valor
a) convite at R$150.000,00
b) tomada de preos at R$1.500.000,00
c) concorrncia acima de R$1.500.000,00

97
Valores estabelecidos pela Lei n 9.648/98.

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200 OBRAS PBLICAS LICITAO, CONTRATAO, FISCALIZAO E UTILIZAO

Apesar desses limites, a utilizao de modalidade superior ao valor previsto ser


sempre possvel, consoante estabelece o art. 23, 4, da aludida lei.
O prego, modalidade extremamente clere em face da inverso das fases
de anlise de proposta de preos e habilitao, com a avaliao desta apenas para a
proposta mais vantajosa, tem crescido de forma substancial nos ltimos anos no mbito
da Administrao.
Consoante deliberao do TCU, irregular a utilizao da modalidade prego
visando a contratao de obras e servios de engenharia que possuam complexidade de
especificao e de execuo inconciliveis com o carter comum dos objetos passveis
de serem contratados por meio da citada modalidade licitatria (TCU. Acrdo
n 1.617/06, Plenrio. Rel. Min. Guilherme Palmeira. DOU, 11 set. 2006).
Entretanto, apesar de pacfico entendimento quanto impossibilidade do prego
para contratao de obras pblicas, o TCU firmou entendimento, por meio da Smula
n 257, de que o uso do prego nas contrataes de servios comuns de engenharia
encontra amparo na Lei n 10.520/2002 (TCU. Acrdo n 841/2010, Plenrio. Rel. Min.
Jos Mcio Monteiro. DOU, 05 maio 2010).
Resta, ento, a discusso a respeito de quais os parmetros indicaro a existncia
de servio de engenharia comum que poder ser contratado por meio de prego.
Jorge Ulisses Jacoby Fernandes, na anlise da questo, conclui que, juridicamente:

a) obra no se enquadra como compra e servio comum. Logo, no pode ser licitada
por prego;
b) servio de engenharia, pode ser considerado como comum, quando:
b.1) as caractersticas, quantidades e qualidade forem passveis de especificaes usuais
no mercado;
b.2) mesmo que exija profissional registrado no CREA para execuo, a atuao desse no
assume relevncia, em termos de custo, complexidade e responsabilidade no conjunto
do servio;98
c) em sendo comum o servio de engenharia poder ser licitado por prego, sendo a forma
eletrnica ou presencial.99

A respeito deste debate, so interessantes as palavras de Jess Torres Pereira


Junior:

Em aproximao inicial do tema, pareceu que comum tambm sugeria simplicidade.


Percebe-se, a seguir, que no. O objeto pode portar complexidade tcnica e ainda assim ser
comum, no sentido de que essa tcnica perfeitamente conhecida, dominada e oferecida
pelo mercado. Sendo tal tcnica bastante para atender s necessidades da Administrao,
a modalidade prego cabvel a despeito da maior sofisticao do objeto.
Ser imprescindvel a elaborao de projeto bsico quando o objeto do prego for servio?
Justifica-se a indagao. que tal exigncia figura, expressa, como condio para a

98
Nesse sentido, o TRF 5 Regio julgou regular a exigncia de registro no CREA para execuo de servio
precedido de prego e legal a inabilitao da empresa individual que no atendeu aos requisitos do edital
no que tange comprovao da capacidade tcnica reconhecida pelo CREA. AG n 48.941/CE. Processo
200305000099342. 4 Turma. Dirio da Justia, p. 435, 3 nov. 2003. Frum Administrativo, v. 3, n. 33, p. 3117, nov.
2003.
99
JACOBY FERNANDES. Licitao e contratos de obras e servios de engenharia. TCM Informativo Tribunal de
Contas do Municpio de So Paulo, n. 32, p. 16, jul./set. 2006.

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CAPTULO 7
LICITAO FASE INTERNA
201

instaurao vlida de licitao, no art. 7, 2, da Lei n 8.666/93, que no distingue entre


servios de engenharia e servios em geral. Conquanto a doutrina ponderasse, desde a
edio daquela lei, que a exigncia haveria de ser interpretada como dirigida apenas aos
servios de engenharia, o fato que o texto legal no os extrema e as Cortes de Controle
Externo, em especial o Tribunal de Contas da Unio, entendem que o projeto bsico
de rigor para a instaurao de qualquer modalidade de licitao, qualquer que seja a
natureza do servio.
No caso do prego para licitar-se a contratao de servio, haver incompatibilidade
lgica entre as caractersticas da nova modalidade e o contedo do projeto bsico, tal como
enunciado no art. 6, IX, da Lei n 8.666/93. Se o servio, em funo de suas caractersticas
tcnicas, houver de ser especificado mediante projeto bsico, com as minudncias do
mencionado inciso do art. 6, no pode ser classificado como comum.100

Na primeira edio deste livro, publicada no incio de 2007, foi feito o seguinte
registro: Sem dvida, a discusso dos limites a partir do qual o servio de engenharia
poder ser considerado como bem comum ainda dever ser amadurecida nos prximos
anos, seja pela doutrina, seja pela jurisprudncia.
Neste perodo, a jurisprudncia tem, por um lado, firmado posio quanto
inviabilidade de prego para obras pblicas, e, por outro, ampliado a possibilidade do
uso do prego para servios de engenharia.
Em relao a obras, conforme j salientado, o TCU formulou determinao para
que a entidade se abstenha de utilizar a modalidade licitatria denominada prego,
seja presencial ou eletrnico, para a contratao de obras de engenharia, atendendo
aos ditames estabelecidos pela Lei n 10.520/2002 (art. 1 e seu pargrafo nico), bem
como pelos arts. 5 e 6 dos Decretos n 3.555/2000 e 5.450/05, visto que no h amparo
legal para adoo desse procedimento para contratao de obras de engenharia (TCU.
Acrdo n 296/07, 2 Cmara. Rel. Min. Benjamin Zymler. DOU, 09 mar. 2007. Ver
tambm: TCU. Acrdo n 2.312/2012, Plenrio. Rel. Min. Jos Jorge. DOU, 06 set. 2012).
Entretanto, o referido Tribunal firmou posio de que a Lei n 10.520/02 no
exclui previamente o uso do prego para contratao de servios de engenharia,
determinando, to-somente, que o objeto a ser licitado se caracterize como bem ou
servio comum; as normas regulamentares que probem a contratao de servios de
engenharia pelo prego carecem de fundamento de validade, visto que no possuem
embasamento na Lei n 10.520/02 (TCU. Acrdo n 2.079/2007, Plenrio. Rel. Min.
Marcos Vilaa. DOU, 05 out. 2007). Vale destacar os principais trechos do Voto do
Relator quando da anlise da matria pela Corte de Contas:

42. Finalmente, a pea motivadora da representao ainda contesta o uso da modalidade


prego para a contratao dos servios de escavao e remanejamentos.
43. Convm que se tenha em mente, desde logo, que o objeto licitado no Prego n [...]
refere-se a servios de engenharia, segundo a conceituao doutrinria que assim classifica
as atividades do ramo nas quais o emprego de mo-de-obra e equipamentos prepondera
sobre a aplicao tcnica. Cai por terra, portanto, o pressuposto da pea inicial de que os
servios de escavao e remanejamentos se constituem de uma obra, na acepo exata
do vocbulo.

100
PEREIRA JUNIOR. Comentrios Lei de Licitaes e Contrataes da Administrao Pblica, p. 1058.

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202 OBRAS PBLICAS LICITAO, CONTRATAO, FISCALIZAO E UTILIZAO

44. Alis, quase nunca, no cotidiano ou mesmo nos instrumentos jurdicos, existe, salvo
se houver tal preocupao, o rigor terminolgico dos livros de engenharia. Por essa
razo, no se de estranhar que em clusulas editalcias esparsas e outros documentos
os servios de escavao e de remanejamentos, como apontado na representao, tenham
sido chamados de obras, embora formalmente no o sejam.
45. H tanta jurisprudncia do TCU que ampara e at recomenda a contratao de servios
comuns de engenharia mediante prego que bastaria encerrar a questo dizendo que
a Administrao do Tribunal, ao usar a modalidade para adjudicao dos trabalhos
preliminares construo do edifcio Anexo III, andou na mais pura sintonia com o
pensamento desta Corte de Contas, manifestado nos julgamentos dos atos dos seus
jurisdicionados.
46. A bem da verdade, h um nico julgado, aduzido na representao, que, por ser mais
restritivo, apoiaria a contenda, desde que se tivesse sucesso na tentativa de caracterizar
o objeto do Prego n [...] como obra ou servio complexo. Porque, se o servio de
engenharia comum, o correspondente Acrdo n 296/2007-2 Cmara nada tem contra
sua contratao por prego, conforme a ementa: Carece de amparo legal a utilizao da
modalidade licitatria denominada prego ou a utilizao de sistema de registro de preos
objetivando a contratao de empresa para execuo de obras e servios no comuns de
engenharia. Mais ainda, ao dispor dessa maneira, o acrdo admite que existem servios
de engenharia que so comuns.
47. O fato que a lei que disciplina a modalidade prego no probe aplic-la a servios
comuns de engenharia. E no porque no seja expressa em aceitar o prego nesse
propsito que se deva entend-la como proibitiva, pois, mesmo com o conceito dado pelo
pargrafo nico do art. 1 da Lei n 10.520/2002, servio comum ainda uma expresso
relativamente aberta, bastando que o servio de engenharia, para nela se enquadrar, tenha
padres de desempenho e qualidade que possam ser objetivamente definidos pelo
edital, por meio de especificaes usuais no mercado. Ficou para o juzo administrativo
categorizar o comum e o incomum, dentro desses parmetros.
48. Conquanto o Decreto n 3.555/2000 tenha estatudo que o prego no se aplica aos
servios de engenharia, cabe ressalvar que sua base normativa era a Medida Provisria
n 2.026-3/2000, que conferia ao regulamento a incumbncia de dispor sobre o elenco de
servios comuns. Porm, tal poder caiu quando a medida provisria final foi convertida
na Lei n 10.520/2002. No mximo, o rol de servios comuns ainda presente no decreto
poderia funcionar como um guia para o administrador, mas no compete ao regulamento
instituir vedao no sinalizada pela lei, sobretudo por ir de encontro s ntidas vantagens
proporcionadas pela modalidade prego. Note-se, a propsito, que o Decreto n 5.450/2005,
que regulamenta o prego na forma eletrnica e mais recente, visivelmente resolveu
excluir a vedao da modalidade para os servios de engenharia.
49. Assinalo que esse posicionamento no nenhuma novidade no Tribunal, como mostra
a ementa do Acrdo n 2.272/2006-Plenrio: A Lei n 10.520/02 no exclui previamente
a utilizao do Prego para a contratao de servio de engenharia, determinando, to-
somente, que o objeto a ser licitado se caracterize como bem ou servio comum. As normas
regulamentares que probem a contratao de servios de engenharia pelo Prego carecem
de fundamento de validade, visto que no possuem embasamento na Lei n 10.520/02.
50. No prego, o cuidado que se tem que ter est em demarcar com clareza o que se quer
comprar, para proteo da exeqibilidade tcnica e financeira do objeto, j que a fase
de habilitao desembaraada e posterior aos lances. importante fazer o licitante
compreender com boa preciso o que a Administrao deseja, sem induzi-lo a erros nem
lev-lo a se comprometer com uma proposta que no pode cumprir pelo preo oferecido.
Assim, tem-se favorecida a normalidade da execuo contratual e, antes disso, evita-se que
a licitao vire um transtorno, com inmeras inabilitaes aps aceito o preo, ou mesmo
que se inabilitem licitantes por avaliaes subjetivas ou no suficientemente explicitadas
no edital, frustrando expectativas.

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CAPTULO 7
LICITAO FASE INTERNA
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51. De tudo isso, percebe-se que o prego apenas vedado nas hipteses em que o
atendimento do contrato possa ficar sob risco previsvel, pela dificuldade de transmitir aos
licitantes, em um procedimento enxuto, a complexidade do trabalho e o nvel exigido de
capacitao. Logo, a eventual inaplicabilidade do prego precisa ser conferida conforme
a situao, pelo menos enquanto a lei no dispuser de critrios objetivos mais diretos para
o uso da modalidade. E ouso imaginar que, pelos benefcios do prego, no que concerne
efetivao da isonomia e conquista do menor preo, o administrador pblico talvez
deva ficar mais apreensivo e vacilante na justificativa de que um servio no comum
do que o contrrio.
52. Neste caso do Prego Eletrnico n [...], os servios licitados foram: instalao do
canteiro, remanejamento da infra-estrutura do estacionamento externo, demolies,
escavao e transporte de terra e implantao de duas vias provisrias.
53. Constituem servios de fcil caracterizao, que no comportam variaes de execuo
relevantes e que so prestados por uma gama muito grande de empresas. No era
complicado passar aos licitantes as especificaes desses servios, tanto que, na prtica,
nenhuma empresa participante do prego interessou-se em questionar aspectos do termo
de referncia, que, segundo o 2 do art. 9 do Decreto n 5.450/2005, o documento
que dever conter elementos capazes de propiciar avaliao do custo pela administrao
diante de oramento detalhado, definio dos mtodos, [...] valor estimado em planilhas
de acordo com o preo de mercado, cronograma fsico-financeiro, se for o caso, critrio de
aceitao do objeto, deveres do contratado e do contratante, procedimentos de fiscalizao e
gerenciamento do contrato, prazo de execuo e sanes, de forma clara, concisa e objetiva.
54. Como so servios de execuo freqente e pouco diversificada, de empresa para
empresa, no houve problema em conform-los no edital segundo padres objetivos
e usuais no mercado. Mesmo quanto s estradas de acesso s reas de escavao e do
estacionamento temporrio, que infundiram desconfiana na pea motivadora desta
representao, consistem to s em pequenas vias de natureza rstica e durao efmera,
que esto mais para servio de engenharia do que para obra, e cujo valor orado foi de
57 mil reais, dentro de 2,4 milhes.
55. No se deve tambm confundir especializao do licitante com complexidade do
servio, pois o primeiro termo refere-se segmentao das atividades empresariais, ao
passo que o segundo, arduidade do trabalho. Uma empresa especializada no se
est falando de notria especializao pode s-lo relativamente a um servio comum.
56. Para concluir, renovo que o Prego Eletrnico n [...] tornou a licitao acessvel a uma
quantidade maior de interessados e, graas ao uso dessa modalidade, foi possvel obter
uma economia espetacular para o errio, comprovada pelos referenciais de custos mais
habituais, qual, com certeza, no se chegaria no modelo tradicional de concorrncia.
(TCU. Acrdo n 2.079/2007, Plenrio. Rel. Min. Marcos Vilaa. DOU, 5 out. 2007)

A anlise do acrdo apresenta questo interessante: a preferncia que o admi


nistrador deve dar ao prego em caso de dvida quanto ao fato do servio de engenharia
ser ou no comum, principalmente devido aos benefcios que essa nova modalidade
traz na ampliao da competitividade do certame. Apresenta, ainda, algumas sugestes
para a caracterizao de servios comuns: padres de desempenho e qualidade que
possam ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificaes usuais
no mercado; execuo frequente e pouco diversificada, de empresa para empresa;
simplicidade em conform-los no edital segundo padres objetivos e usuais no mercado;
ausncia de variaes de execuo relevantes; e prestao por uma gama muito grande
de empresas.

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No mesmo sentido, segundo o TCU, deve-se estar atento para a amplitude do


conceito de servio comum:

20. Outra irregularidade atribuda aos gestores foi a utilizao possivelmente indevida do
prego eletrnico para contratao dos seguinte bens e servios, que no se enquadrariam
na condio de bens e servios comuns (item 2.b acima): fretamento de helicptero para
transporte areo de cargas de grande porte; estruturas metlicas e postes de concreto,
ferramentas e passageiros para construo de linha de transmisso de alta tenso em
lugares de difcil acesso (morros com vegetao nativa); servios de manipulao, carga
e descarga de grandes estruturas metlicas da linha de transmisso; fornecimento de
escadas de manuteno para postes de concreto da dita linha de transmisso; e servios
de movimentao, transporte e descarregamento de trs bobinas de cabo submarino e
acessrios no porto de Santos/SP, tambm, para a mesma obra.
21. Aqui tambm concordo com os dirigentes da Secex/SC, que consideram que no houve
irregularidade nas referidas contrataes.
22. H consenso que a utilizao do prego vem beneficiando a administrao pblica
com descontos maiores que os anteriormente vistos em concorrncias. Ademais, a inverso
de fases do prego elimina conflitos demorados sobre a habilitao dos participantes.
Apesar disso, volta e meia deparamo-nos com questionamentos acerca da pertinncia do
enquadramento do objeto licitado na condio de bens e servios comuns.
23. No caso concreto, percebo que as anlises do Auditor e do MP/TCU que concluram
pela inviabilidade do prego eletrnico fundam-se no em uma avaliao criteriosa da
complexidade dos objetos licitados, mas das obras como um todo. Veja-se, a propsito, o
seguinte excerto da anlise feita pelo Auditor da Secex/SC sobre o assunto (grifos meus):
35. As licitaes questionadas dizem respeito implantao da linha de transmisso 230 kV
Desterro - Palhoa - Biguau, a qual sofreu alterao de seu traado em decorrncia de exigncias
do rgo responsvel pelo licenciamento ambiental, conforme informado no item 16 e seguintes
desta instruo processual.
36. Assim, os bens e servios licitados destinam-se a um empreendimento considerado indito,
complexo e com significativas dificuldades logsticas, segundo a prpria Eletrosul: (...)
36.1. So esses os bens e servios que seriam facilmente encontrados no mercado, portanto, seriam
comuns. Isso, porm, no condiz com as caractersticas e as especificaes dos materiais e servios
contratados e o nvel de dificuldade logstica do projeto correspondente, conforme afirmam os
prprios responsveis: (...)
24. Ora, o fato de o fretamento de helicptero servir a projeto indito e com eventuais
complexidades logsticas no repercute necessariamente no nvel de dificuldade intrnseca
do servio. Por sinal, no Acrdo 798/2005-2 Cmara, o Tribunal, no exame de licitao
promovida pela Eletronorte, j decidiu acerca da viabilidade da contratao desse item
mediante prego.
25. Merece meno tambm a observao do Diretor da Secex/SC de que o servio
complexo para determinada empresa pode no s-lo para outra a ele acostumado. Nessa
linha, no me parece que seja incomum ao mercado e, em especial, a empresas da rea
de atuao da Eletrosul a aquisio de estruturas metlicas e postes de concreto, servios
de manipulao dessas estruturas, escadas de manuteno e servios de movimentao
e transporte de bobinas de cabos. (TCU. Acrdo n 1.666/2015, Plenrio. Rel. Min. Jos
Mcio Monteiro. DOU, 12 fev. 2015)

Por fim, vale colacionar entendimento do TCU a respeito da utilizao do prego


na contratao de servios de natureza intelectual, com destaque para a possibilidade
de contratao de alguns tipos de projeto, consultoria ou superviso de obra:

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CAPTULO 7
LICITAO FASE INTERNA
205

1. O prego no dever ser utilizado para a contratao de servios de natureza predomi


nantemente intelectual, assim considerados aqueles que podem apresentar diferentes
metodologias, tecnologias e nveis de desempenho e qualidade, sendo necessrio avaliar
as vantagens e desvantagens de cada soluo.
2. Se o projeto ou estudo a ser elaborado por um profissional ou empresa for similar ao que
vier a ser desenvolvido por outro(a), o servio pode ser caracterizado como comum. Caso
contrrio, se a similaridade dos produtos a serem entregues no puder ser assegurada, o
objeto licitado no se enquadra na categoria de comum.
3. possvel a existncia de solues distintas para o objeto licitado, mas a consequncia
advinda da diferena entre elas no dever ser significativa para o ente pblico que adota
o prego. Se, no entanto, os servios comportarem variaes de execuo relevantes, a
tcnica a ser empregada pelos licitantes merecer a devida pontuao no certame. (TCU.
Acrdo n 601/2011, Plenrio. Rel. Min. Jos Jorge. DOU, 21 mar. 2011)

5. Ocorre que a Lei n 10.520/2002, que instituiu o prego, prev a utilizao dessa
modalidade para licitaes em que se almeja a contratao de bens ou servios comuns,
conceituados pela mesma lei como aqueles cujos padres de desempenho e qualidade
possam ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificaes usuais no
mercado. Por conseguinte, para decidir sobre a questo, h de se avaliar se o servio de
superviso de obras contratado pelo [...] se enquadra no preceito legal.
6. O subitem 9.2.3 do Acrdo n 1.947/2008-Plenrio, modificado pelo Acrdo
n 2.932/2011-Plenrio, demonstra o entendimento deste Tribunal em relao ao assunto:
9.2.3. para contratao de servios de superviso e consultoria, realize a licitao
na modalidade prego, especificando detalhadamente os servios que a empresa de
superviso ou de consultoria dever prestar, ressalvando as situaes excepcionais em
que tais servios no se caracterizam como servios comuns, caso em que dever ser
justificada, dos pontos de vista tcnico e jurdico, nos autos do processo de licitao, a
utilizao extraordinria de outra modalidade licitatria que no o prego;
7. Portanto, para esta Corte de Contas, o servio de superviso de obras deve ser, em regra,
licitado na modalidade prego, pois, na maioria dos casos, seu padro de desempenho e
qualidade pode ser objetivamente definido, conforme previso legal.
8. Como bem mostra a unidade tcnica, conquanto as atividades em anlise sejam com
plexas para leigos, no o so para as empresas de superviso e consultoria, que fornecem,
habitualmente, servios semelhantes ao que ora se discute. Desse modo, as especificaes
seguem parmetros do mercado, como obriga a lei. (TCU. Acrdo n 3.341/2012, Plenrio.
Rel. Min. Jos Mcio Monteiro. DOU, 12 dez. 2012)

7.4.2 Parcelamento e fracionamento


Outra questo em que frequentemente so apontados graves indcios de irre
gularidades refere-se falha ou confuso na utilizao dos conceitos de parcelamento
e fracionamento.
Em face do princpio da eficincia e no intuito de selecionar a proposta mais
vantajosa para a Administrao na contratao de obra pblica, deve o gestor dividir
o objeto a ser contratado em tantas parcelas quantas se comprovarem tcnica e
economicamente viveis, procedendo-se licitao com vistas ao melhor aproveitamento
dos recursos disponveis no mercado e ampliao da competitividade, sem perda da
economia de escala, conforme estabelece o art. 23, 1, da Lei n 8.666/93, ou seja, o
parcelamento do objeto a regra para a concepo