Introducción A Las Asociaciones Público Privadas. Visión General de Las APP

ASOCIACIONES PBLICO PRIVADAS:
IMPLEMENTANDO SOLUCIONES
EN LATINOAMRICA Y EL CARIBE
MDULO I
INTRODUCCIN A LAS ASOCIACIONES

PBLICO PRIVADAS
UNIDAD 1: VISIN GENERAL DE LAS APP
Asociaciones Pblico Privadas:
Implementando soluciones en Latinoamrica y el Caribe
Gerente del Sector de Conocimiento y Aprendizaje:

Federico Basaes
Jefe del Instituto Interamericano para el Desarrollo Econmico y Social - INDES:

Juan Cristbal Bonnefoy
Coordinadores Generales del Programa:

Jos E. Yitani
Lorena Rodrguez Bu
Documento original:
Public Private Partnerships Reference Guide Version 2.0 (IDB-WB-ADB)
Adaptacin y edicin para el programa:

Andrea Dusso
Robert Pilkington
Jos Yitani
Lorena Rodrguez
Ana Haro
Con aportaciones y revisin de:

Gerardo Reyes-Tagle Daniela Carrera
Roco Medina Ignacio Astorga
Reinaldo Fioravanti David Bloomgarden
Correccin de estilo y maquetacin:

Manthra Comunicacin integral
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el punto de vista del Banco Interamericano de Desarrollo, de su Directorio Ejecutivo ni de los
pases que representa.
MDULO I
NDICE
Presentacin del mdulo 4
Objetivo del mdulo 5
Objetivos de aprendizaje 5
1. Qu y por qu: Aspectos bsicos de las APP 6
1.1. Qu es una APP? Definicin de Asociacin Pblico- Privada 7
1.1.1 Tipos de contrato de APP y terminologa 8
1.1.2 Lo que una APP no es: otros tipos de participacin privada 13
1.1.3 Las APP y la regulacin del sector 14
1.2 Cmo se utilizan las APP: sectores, infraestructura y servicios 16
Ideas principales 19
Bibliografa sugerida 20
Anexos 1. Tabla 2. Nomenclatura de APP 22
Anexos 2. Lecturas complementarias 27
3
PBLICO PRIVADAS
PRESENTACIN DEL MDULO
El Mdulo 1 ofrece una visin general de las Asociaciones Pblico Privadas

(APP) y se organiza en tres unidades.
La Unidad 1 brinda la definicin de APP que ser utilizada para los fines de este
curso, as como una descripcin de la variedad de tipos de contrato, y los sec-
tores y servicios en los que comnmente se utilizan.
En la Unidad 2 se describen algunos problemas y desafos de inversin en

infraestructura en los pases en desarrollo, y cmo las APP pueden ayudar a
resolver algunos de estos problemas, teniendo en cuenta, asimismo, sus limi-
taciones y riesgos.
Finalmente, en la Unidad 3 se presentan las estructuras financieras privadas

que se utilizan para las APP y las formas en que el Gobierno puede participar
en las mismas.
4
MDULO I
OBJETIVO DEL MDULO
Establecer un marco conceptual de las APP en cuanto a su definicin, tipos,

utilizacin y financiamiento, analizando los desafos que enfrentan los actores
pblicos y privados en la implementacin de una APP y las soluciones que tie-
nen a su disposicin para alcanzar objetivos comunes.
OBJETIVOS DE APRENDIZAJE
Definir una APP, conocer sus caractersticas y diferenciarla de otros tipos
de acuerdos entre el sector pblico y privado en la gestin pblica.
Distinguir los diferentes tipos de contrato de una APP, de acuerdo al tipo

de activo que se trata, las funciones que asume la parte privada y los me-
canismos de pago empleados.
Identificar los sectores, actividades y tipos de proyectos ms frecuentes

en la implementacin de una APP.
5
PBLICO PRIVADAS
1. QU Y POR QU:
ASPECTOS BSICOS DE LAS APP
Para promover el desarrollo econmico, la regin de Latinoamrica y el Caribe

(LAC) debe aumentar su nivel de inversin en infraestructura, del nivel existen-
te e histrico de 2-3% a un mnimo de 5%, lo que representa un incremento de
ms de $ 280 mil millones USD al ao en precios de 20141. En el contexto de las
limitaciones fiscales existentes en la regin, este aumento solo podr lograrse
a travs de una combinacin de mayor eficiencia de planeacin y licitacin de
proyectos, y el aprovechamiento de nuevas modalidades de financiamiento.
En este sentido, las Asociaciones Pblico Privadas (APP), utilizadas de manera

adecuada, pueden constituirse en una modalidad provechosa para el desarro-
llo de infraestructura2 y servicios bsicos (energa, agua, saneamiento, salud y
educacin), los cuales cumplen un rol fundamental en la mejora de la calidad
de vida de miles de personas, especialmente en la regin de Amrica Latina y
el Caribe.
Si bien varios pases de la regin cuentan con experiencia en APP, an queda

mucho por hacer y aprender para mejorar la aplicacin de la modalidad para
el bien de todos: los usuarios, la poblacin en general, as como los sectores
pblico y privado.
El reto clave para quienes tienen a cargo el diseo de polticas de APP es ge-
nerar entornos propicios para el tipo de iniciativas que se presentarn en este
apartado y a lo largo del curso.
1. BID. Infraestructura sostenible para la competitividad y el crecimiento inclusivo. Estrategia de infraestruc-

tura del BID. Washington, D. C. Disponible en: www10.iadb.org/intal/intalcdi/PE/2014/14088es.pdf.
2. El trmino infraestructura se emplea en sentido amplio, para cubrir la variedad de sectores y servicios para
los que se usan las APP. En este contexto, esta incluye infraestructura econmica, social y gubernamental,
es decir, las estructuras fsicas y organizacin bsicas necesarias para posibilitar la actividad econmica,
social y gubernamental (segn la definicin del Oxford English Dictionary).
6
MDULO I
1.1. QU ES UNA APP?

DEFINICIN DE ASOCIACIN PBLICO- PRIVADA
Como suele suceder con muchos conceptos, existen diversas definiciones del
trmino Asociacin Pblico- Privada. Actualmente no hay una nica definicin
aceptada de APP, y los pases que han incorporado esta figura en sus legisla-
ciones y procesos lo han hecho de diversas maneras. No obstante, para el pro-
psito de este curso, es imprescindible lograr un entendimiento comn acerca
de lo que es una APP, y comprender su esencia, ms all de las particularidades
de cada contexto en el que se utilice.
A lo largo de este
curso, se entender Un contrato a largo plazo entre una parte privada
a la APP como: y una entidad pblica, para brindar un activo3 o
servicio pblico4, en el que la parte privada asume un
riesgo importante y la responsabilidad de la gestin,
y la remuneracin est vinculada al desempeo.
Como se ver a continuacin, los tipos de contrato varan segn el tipo de acti-
vo/proyecto de que se trate, de las funciones que asume la parte privada, y de
cmo se paga/retribuye a la parte privada. Cabe decir que las caractersticas
clave de una APP son:
que los activos o los servicios brindados se especifican en trminos de re-

sultados ms que de productos; es decir, se define lo que se quiere lograr
en lugar de cmo se realizar;
que las funciones del proyecto que se transfieren a la parte privada pue-
den variar segn el contrato, pero en todos los casos la parte privada es
responsable del desempeo del proyecto;
3. Un activo es un bien que puede convertirse en dinero u otros medios lquidos equivalentes.
4. Se entender por servicio pblico a cualquier servicio que el Gobierno considere que es su responsabili-
dad prestar o asegurar que sea prestado.
7
PBLICO PRIVADAS
que la parte privada asume un riesgo importante dentro del proyecto, as

como la responsabilidad de la gestin; y
que el pago a la parte privada depende directamente del desempeo y

de los resultados alcanzados.
Asimismo, es importante destacar que, tal como se mencion anteriormente,

el objetivo de la aplicacin de la modalidad APP, independientemente del tipo
de contrato, activo o servicio, es optimizar el valor generado de la actividad, de
tal manera que la poblacin reciba mayores beneficios econmicos, el sector
pblico distribuya mejor sus recursos limitados, y el sector privado derive la
ganancia necesaria para justificar la inversin de financiamiento.
1.1.1 TIPOS DE CONTRATO DE APP Y TERMINOLOGA
Una APP comprende un contrato a largo plazo entre una entidad pblica y una
parte privada, para la provisin de un activo o servicio. Sin embargo, esta de-
finicin general abarca una variedad de tipos de contrato que dependern de
tres factores principales:
a. Tipos de Activo
b. Funciones que asume la parte privada
c. Mecanismo de pago
a) Tipo de activo. Puede tratarse de nuevos activos, denominados general-

mente nuevos proyectos (greenfield), o proyectos ya existentes (brownfield),
en los que se transfiere a la parte privada la responsabilidad de actualizar y
gestionar los activos o servicios existentes.
b) Funciones que asume la parte privada. Una caracterstica central de un

contrato de APP es que acumula mltiples fases o funciones del proyecto. No
obstante, las tareas de las que es responsable la parte privada varan y pueden
depender del tipo de activo o servicio del que se trate. Entre las funciones ms
usuales, se encuentran las siguientes:
8
MDULO I
Diseo. Tambin llamado trabajo de ingeniera, significa desarrollar el

proyecto desde el concepto inicial y los requisitos de resultados hasta las
especificaciones de diseo listas para la construccin.
Desarrollo o Rehabilitacin. Cuando se utilizan APP para activos de in-

fraestructura nuevos, se suele requerir que la parte privada construya el
activo e instale todo el equipo. Cuando las APP implican activos existen-
tes, la parte privada puede ser responsable de rehabilitar o ampliar el
activo.
Financiamiento. Cuando una APP implica el desarrollo o la rehabilitacin

del activo, se suele requerir, tambin, que la parte privada financie los
gastos de capital, ya sea en parte o en su totalidad.
Mantenimiento. Las APP asignan a la parte privada la responsabilidad del

mantenimiento de un activo de infraestructura y/o servicio, de acuerdo a
un estndar especificado durante la vida del contrato. Esto suele conside-
rarse una caracterstica clave de los contratos de APP.
Operacin. Las responsabilidades de operacin de la parte privada de

una APP pueden variar considerablemente segn la naturaleza del activo
subyacente y del servicio asociado. Por ejemplo, la parte privada podra
ser responsable de:
la operacin tcnica de un activo y el suministro de un servicio bsi-

co a un comprador gubernamental, por ejemplo, una planta de tra-
tamiento de agua;
la operacin tcnica de un activo y el suministro de servicios direc-

tos a los usuarios, por ejemplo, una APP para un sistema de distri-
bucin de agua;
la prestacin de servicios de apoyo, con el organismo gubernamen-

tal responsable, para brindar un servicio pblico a los usuarios, por
ejemplo, una APP para la construccin de un relleno sanitario que
incluya el servicio de separacin y reciclaje de basura.
Tal como muestra el Grfico 1, se puede pensar en los contratos de APP como
una continuacin entre el suministro pblico y privado de infraestructura y ser-
vicios, en la que se transfieren responsabilidades y riesgos crecientes al sector
privado.
9
PBLICO PRIVADAS
Tipo de Caractersticas Financiamiento Fuente de pago

Ejemplo
contrato principales principal Ejemplo
Inversin
pbica
Diseo, construccin, finan-

ciamiento, mantenimiento
Control y res- y operacin de un nuevo
ponsabilidad centro de control de Polica,
queda comple- incluyendo sistemas de Estado
tamente comunicacin, gestionado
con el Estado por unidad de facilidades e
instalaciones de la Polica
Nacional.
Contrato de servicio de
limpieza de un ao para
Tercerizacin Suministro de una escuela, posiblemente Pago
de contratos servicio espe- con pagos vinculados con Estado (fijo/variable)
de servicio cfico indicadores de desempeo, del Estado
gestionado por la adminis-
tracin de la escuela.
Contrato de servicio de
Pago
mantenimiento y operacin
Tercerizacin Gestin de (parcialmente
de un sistema regional de
de contratos activo exis- Estado fijo, parcialmen-
agua potable durante cinco
de gestin tente te variable) del
aos. Vnculo entre pagos y
Estado
calidad de desempeo.
Contrato para el diseo

y construccin de una
carretera nueva, entrega-
da al Gobierno en estado
Entrega a pre- listo para operacin segn
Pago fijo del
Contrato cio y plazo fijo caractersticas especificadas
Estado segn
llave en mano de un activo en los trminos del contra- Estado
avances del
Inversin
(EPC) nuevo en esta- to con precio y plazo fijo.

privada
contratista
do operacional Pagos parciales durante
implementacin y penalida-
des en caso de incumpli-
mento de plazos y trminos
contratados
10
MDULO I

Ejemplo
Inversin
pbica
Contrato de gestin de
servicios de agua, incluyen-
Acceso a un
do cobro al usuario, donde
activo exis-
el nivel de remuneracin
Contrato de tente para su
al operador vara segn la Pago variable
arrendamiento explotacin
recaudacin del sistema. La Estado segn la
financiero / econmica sin
infraestructura sigue siendo recaudacin
Affermage necesidad de
propiedad del arrenda-
inversiones
dor (lessor), incluyendo la
capitales
responsabilidad para obras
capitales.
Contrato de diseo - construc-

Nuevo activo, cin - operacin para un hospi-
uno o nme- tal nuevo segn caractersticas Pago del Estado
DBO de ro limitado de resultados contratados; por segn des-
Estado
activo nuevo de clientes, ejemplo, nmero de habi- empeo del
financiado por taciones disponible, estado contratista
el Estado. de limpieza, confiabilidad de
ascensores, etc.
Concesin de diseo - Pagos del Go-

Activo actual,
ampliacin - financiamiento bierno, condi-
un cliente,
BOT de activo - operacin - mantenimiento cionados por la
financiamiento Contratista
nuevo de una carretera donde el disponibilidad y
privado para
Gobierno ha decidido no el nivel de servi-
mejoras
cobrar peajes. cio suministrado
Sin PPA (Power

Contrato para el desarro- Purchasing
llo completo, incluyendo Agreement): Pa-
Concesin de
Nuevo activo, propiedad del activo, de gos del merca-
activo existen-
uno o nmero una nueva planta de energa do para el ser-
te con pagos Contratista
limitado de elica, durante un periodo de vicio generado.
Inversin
por disponibi-
privada
clientes treinta aos, cuando el activo En caso de PPA,

lidad
volver a ser propiedad del pagos mnimos
Estado. garantizados
por el Gobierno
11
PBLICO PRIVADAS

Ejemplo
Inversin
pbica
Pagos de usua-
rio mediante
Activo actual, tasas de aterri-
Concesin para el diseo -
amplio nmero zaje, comercio y
ampliacin - financiamiento
Concesin de de clientes otros ingresos
- operacin - mantenimiento
activo existente (tpicamente Pagos del
de un aeropuerto existente, Contratista
con riesgo de el pblico), Estado segn
que requiere nuevo terminal
recaudacin Financiamien- contrato de
y mejoras en los niveles de
to privado de concesin (pre-
servicio al usuario.
mejoras mio o subsidio
acordado du-
rante licitacin)
Un pas vende su aerolnea

Venta al mer-
estatal pero mantiene un
cado, inters
inters menor en la empre- Pago variable
retenido por
Joint venture sa que luego operar bajo dependiendo
parte del Esta- Inversionistas
/ Privatizacin una regulacin que asegure de recaudacin
do, regulacin / Estado
parcial competencia en el mer- generada por el
del sector en
cado y proteccin para el operador
caso de mono-
consumidor contra acciones
polio
monopolsticas.
Un pas vende su empresa

de distribucin de energa
Venta al mer- a inversionistas privados, Pago variable
cado, regula- para operacin privada bajo dependiendo
Privatizacin cin del sector una regulacin que asegure Inversionistas de recaudacin
en caso de competencia en el mer- generada por el
monopolio cado y proteccin para el operador
Inversin
privada
consumidor contra acciones

monopolsticas.
Fuente: Elaboracin propia
12
MDULO I
c) Mecanismo de pago. Depender de las funciones que asuma la parte priva-

da, que puede recibir pagos de parte de los usuarios de servicios, del Gobierno
o de una combinacin de ambos.
Pagos de usuarios. La parte privada brinda un servicio y genera ganancias

al cobrar este servicio a los usuarios (por ejemplo, las carreteras con pea-
je, pagos por recoleccin de basura, etc). Estos cargos (o tarifas) normal-
mente son regulados por contrato y pueden complementarse mediante
subsidios pagados por el Gobierno, o, en otros casos, pueden generar un
pago al Gobierno en forma de una prima.
Pagos del Gobierno. El Gobierno es responsable de los pagos correspon-

dientes al servicio brindado por la parte privada. Los pagos del Gobierno
suelen depender de que el activo o el servicio estn disponibles con el
grado de calidad definido en forma contractual (pagos por disponibili-
dad). Tambin pueden ser pagos basados en los resultados de los servi-
cios brindados a los usuarios; por ejemplo, un camino con peaje sombra5
que es gratuito para los usuarios, pero por el que el Gobierno paga una
tarifa por conductor al operador.
Estas caractersticas (tipo de activo, funciones y mecanismo de pago) se pue-

den combinar de diversas maneras, dando lugar a una gran variedad de tipos
de contrato, que se pueden encontrar en el Anexo 1 (Tabla 2. Nomenclatura
de APP).
Es importante mencionar que, para efectos de este curso, se incluir bajo tipos
de contrato las concesiones (proyectos donde la mayora de ingresos viene
de pagos por el usuario) ya que requieren un nivel de anlisis parecido a los
proyectos tradicionalmente conocidos como APP (donde el Gobierno asume la
responsabilidad de la mayora de pagos).
5. Con el peaje sombra, quienes pagan la autopista no son los usuarios, sino la administracin que la ha con-
cesionado. La concesin establece que los pagos peridicos (generalmente anuales) de la administracin
a la empresa concesionaria se realizarn tomando en cuenta el trfico que haya soportado la carretera.
Tambin puede establecerse una combinacin de un monto fijo ms un importe variable en funcin del
trfico. En suma, el peaje sombra es un mtodo de financiacin de autopistas mediante el presupuesto, con
un canon en funcin (total o parcial) del trfico.
13
PBLICO PRIVADAS
1.1.2 LO QUE UNA APP NO ES: OTROS TIPOS DE PARTICIPACIN

PRIVADA
El trmino Asociacin Pblico-Privada a veces tambin se emplea para diver-

sos tipos de acuerdos entre entidades pblicas y privadas que contribuyen a
los objetivos de las polticas pblicas. Estos pueden incluir, por ejemplo:
Mecanismos de intercambio de informacin, como Asociaciones Pblico

Privadas contra el fraude del sistema de atencin mdica en Estados Uni-
dos, que involucr al Gobierno federal, los funcionarios gubernamentales,
a varias organizaciones lderes de seguros de salud y a otros grupos anti-
fraude del sistema de atencin mdica.
Actividades voluntarias o filantrpicas emprendidas por empresas pri-

vadas con fines pblicos y en coordinacin con las autoridades corres-
pondientes, como proyectos de salud o de educacin de la comunidad,
as como proyectos importantes de inversin extranjera directa.
Proyectos de ejecucin conjunta para investigacin e innovacin, for-

mados para aprovechar las capacidades y la informacin del sector pbli-
co y del sector privado.
Intervenciones gubernamentales para apoyar el desarrollo del sector

privado, en general, o de sectores identificados, en particular, como
proporcionar tierras, activos, deuda, valores o garantas para empren-
dimientos totalmente privados que no participen en el suministro de
servicios pblicos.
Como puede verse, estos son solo algunos ejemplos de los distintos tipos de
APP que cuentan con acuerdos diferentes a los contratos que se analizan a
lo largo de este apartado, ya que varan en duracin, objetivos, estado legal y
estructura.
Por otra parte, existen otros tipos de contrato que los gobiernos pueden tener
con empresas privadas, que, si bien comparten ciertas caractersticas con las
APP, se diferencian en algunos aspectos:
Contratos de gestin. Suelen incluir indicadores de desempeo y requi-

sitos similares a las APP. No obstante, estos contratos suelen ser de una
14
MDULO I
duracin ms corta que las APP, y no involucran importantes inversiones

de capital privado, en tanto que los incentivos de desempeo se crean
principalmente a travs de esquemas de pagos y multas.
Contratos de diseo-construccin o de llave en mano. Incluyen especi-

ficaciones similares basadas en resultados; sin embargo, como contratos
a plazo ms corto no crean los mismos incentivos de desempeo a largo
plazo que las APP.
Contratos de arrendamiento financiero. Son contratos a largo plazo para

el suministro de activos pblicos. No obstante, esos contratos transfieren
un riesgo significativamente menor a la parte privada que las APP.
En la seccin Anexos se encuentra un cuadro comparativo entre los contratos

de APP y este tipo de contratos, as como ejemplos de cada uno de ellos.
Lo importante es recordar que uno de los objetivos principales de la modalidad

de APP es transferir riesgo al sector privado para mejorar los resultados de me-
diano y largo plazo de un proyecto, a un costo menor al Gobierno.
1.1.3 LAS APP Y LA REGULACIN DEL SECTOR
Como se ver a continuacin, existen varias formas en que las APP se relacio-
nan con el concepto de regulacin del sector6 en el contexto de los sectores de
monopolio natural, ya que las mismas suelen lidiar con el suministro de servi-
cios esenciales en condiciones de monopolio (o casi de monopolio).
Los proveedores de servicios esenciales de monopolio privado suelen ser re-

gulados por el Gobierno para controlar tarifas y estndares de servicio, por
lo general, asignando responsabilidades a un ente regulatorio independiente
6. Algunos sectores econmicos que resultan claves para la sociedad son sometidos a regulacin por parte
del Estado. El transporte, por ejemplo, suele estar regulado para garantizar el cumplimiento de frecuencias,
el respeto por los recorridos, el descanso de los conductores, etc. Si el transporte no es regulado, se corre
el riesgo de que las empresas acten nicamente en defensa de sus intereses y priven a los pasajeros de
sus derechos, quedando incomunicados. El sector energtico tambin suele estar bajo regulacin estatal.
En este caso, se intenta que las tarifas no se excedan (privando a los usuarios de un servicio esencial, como
la electricidad) y que no se produzcan cortes de energa. La regulacin tambin fiscaliza, por lo tanto, que
las compaas realicen las inversiones necesarias para asegurar la calidad del servicio.
15
PBLICO PRIVADAS
para proteger a los usuarios del posible abuso de poder sobre el mercado. La
regulacin del sector tambin puede regir los trminos por los cuales los pro-
veedores de un sector negocian entre s; el ingreso al sector a travs de licen-
cias; y el control sobre las decisiones de inversin en el sector. La regulacin
es particularmente importante en los sectores del agua, la electricidad, el gas
y las telecomunicaciones, aeropuertos y autopistas, aunque esta se puede en-
contrar en prcticamente todos los sectores. La claridad y efectividad del es-
quema de regulacin, y el sistema de monitoreo y de resolucin de conflictos
son elementos fundamentales para el buen desempeo de las APP.
A continuacin se presentan algunos ejemplos:
Regulacin por contrato a travs de una APP. Cuando se introducen APP

en sectores que, por lo general, requieren regulacin, el contrato de APP
en s mismo puede usarse para definir tarifas y estndares de servicios de
una forma que proteja los intereses de los usuarios y el Gobierno, como
una alternativa a establecer un rgimen regulatorio.
APP en conjunto con regulacin del sector. Algunos pases deciden es-
tablecer regmenes de regulacin del sector cuando introducen una APP
para prestar servicios en un sector, incluyendo, en algunos casos, actuar
como parte gubernamental en el contrato. En otros casos, la regulacin del
sector puede estar ya implementada. En todo caso, el acuerdo de APP y la
ley y las regulaciones del sector deben estar en cuidadosa armona, para
garantizar que no haya conflictos entre el contrato de APP y los requisitos
regulatorios, y para establecer papeles y responsabilidades claras.
CASOS DE ESTUDIO - REGULACIN POR CONTRATO
En el caso de un contrato de concesin, este establece cul ser la tarifa,

as como las reglas y los procesos de ajuste peridico de la misma. En
un contrato de arrendamiento, el Gobierno puede retener los poderes de
establecimiento de tarifas, pero el pago al operador que tambin est
relacionado con el monto del servicio suministrado se establece en el
contrato. Esta aproximacin se usa con xito en Francia y en muchos pa-
ses francoparlantes. Algunos casos son:
16
MDULO I
Concesin de agua en mbito urbano, Senegal7. En 1995, el Gobierno

implement reformas para reunir a los operadores privados en un
contrato de arrendamiento y desempeo para mejorar el desempeo
del sector del agua. Las clusulas de los contratos describieron los
estndares y los indicadores de desempeo, permitieron el monito-
reo por parte de un comit e incluyeron un eficiente mecanismo de
resolucin de conflictos. El operador privado qued legalmente obli-
gado a cumplir con los estndares establecidos en el contrato, tales
como calidad del agua, acceso y agua no contabilizada.
Concesiones de agua en Manila, Filipinas8. Cuando el Gobierno de las

Filipinas decidi dar fin a la crisis del agua en Manila y acord dos
contratos de concesin para el suministro de agua en la ciudad, con-
sider establecer un regulador estatutario independiente. No obs-
tante, decidi que ir al Congreso para promulgar las leyes necesarias
tomara demasiado tiempo y sera riesgoso. En consecuencia, cre
una oficina regulatoria (que fue el propietario del activo y la con-
traparte del contrato de APP) para los dos acuerdos de concesin.
Una clusula en el acuerdo de concesin solicit a los operadores
privados cooperar con la oficina regulatoria, la que, a su vez, fue
responsable de interpretar las reglamentaciones de los acuerdos.
1.2 CMO SE UTILIZAN LAS APP: SECTORES,

INFRAESTRUCTURA Y SERVICIOS
Como se ha indicado en las secciones anteriores, existen dos caractersticas

principales de los sectores y los servicios para los que se utilizan las APP.
Primero, que el proyecto constituya o contribuya a suministrar activos y

servicio pblico.
7.Banco Mundial (2006). Urban water sector reform in Senegal: innovative contract design to expand servi-
ces to the poor. En Water Feature Stories, Issue 4. Washington, D. C.
8.Dumol, Mark (2000). The Manila water concession: a key government officials diary of the worlds largest
water privatization. Washington, D. C.: Banco Mundial.
17
PBLICO PRIVADAS
Segundo, que el proyecto involucre activos de larga duracin alineados

con el plazo del contrato de APP.
Algunos pases eligen concentrar el uso de APP en ciertos sectores, lo cual pue-
de reflejar las prioridades de inversin o de mejora en el desempeo del servicio,
o priorizar los sectores en los que se espera que la APP sea ms exitosa.
Por el contrario, algunos pases tambin pueden definir ciertos sectores o ser-
vicios dentro de sectores para los que no se usarn APP. A veces, estos se
llaman servicios centrales, es decir, servicios que suministrara exclusivamente
el Gobierno, y que no se delegaran al sector privado a travs de una APP. Por
ejemplo, en algunos pases, la responsabilidad del suministro de energa elc-
trica, agua o la seguridad pblica es intransferible o indelegable. En la prctica,
las definiciones de servicios centrales varan segn las preferencias y las per-
cepciones locales.
La siguiente tabla presenta algunos de los sectores y los tipos de proyectos en

los que se utiliza APP.
Tabla 1.
SECTOR TIPO DE PROYECTO
Autopistas, tneles y puentes

Trenes
Sistemas de trnsito masivo
Transporte
Puertos
Aeropuertos
Materiales rodantes ferroviarias
Tratamiento de agua
Distribucin de agua y sistemas de aguas
Agua y desechos
residuales
Servicios de gestin de desechos slidos
18
MDULO I
Activos de generacin
Energa Activos de transmisin
Sistemas de distribucin
Educacin: instalaciones para escuelas,

transporte escolar
Salud: instalaciones para servicios de atencin
mdica, transporte de pacientes
Infraestructura social y
gubernamental Recoleccin, tratamiento y disposicin final de
residuos Construccin y operacin de crceles
Regeneracin de centros urbanos
Proyectos sociales de vivienda
19
PBLICO PRIVADAS
IDEAS PRINCIPALES
Existen diversas definiciones de lo que es una APP, pero el elemento

comn a todas ellas es que estas involucran al sector privado en el su-
ministro de activos y servicios tradicionalmente proporcionados por el
Gobierno.
La definicin que se presenta en este curso es amplia, y hace nfasis

en la duracin del contrato, el traspaso de riesgos al sector privado y la
creacin de valor agregado.
Las APP deben optimizar beneficios para cada una de las partes involu-
cradas, bajo un contrato claro y justo.
La variedad de contratos se define en virtud del tipo de activo, las fun-

ciones, el mecanismo de pago, los resultados deseados y el marco regu-
latorio necesario para asegurar condiciones de competencia y protec-
cin contra acciones monopolsticas.
20
MDULO I
BIBLIOGRAFA SUGERIDA
Farquharson, Torres de Mstle y Yescombe, en colaboracin con Encinas

(2011). How to engage with the private sector in Public-Private Partners-
hips in emerging markets. Banco Mundial / PPIAF.
El Captulo 1.1., sobre la definicin de Asociacin Pblico-Privada se con-

centra en cmo las APP se distinguen de las privatizaciones y de los con-
tratos de gestin, y describe las APP de pagos de usuarios y de pagos
por disponibilidad. Diversos estudios de caso en este libro brindan ejem-
plos de APP en pases en desarrollo.
Eberhard, Anton (2007). Infrastructure regulation in developing coun-

tries: an exploration of hybrid and transitional models.
Documento de Trabajo N. 4. Banco Mundial. Brinda una visin general

de los distintos modelos regulatorios, y de las ventajas y los posibles pe-
ligros de cada modelo. Adems, el documento ofrece recomendaciones
sobre cmo mejorar el desempeo de los modelos regulatorios.
BID. Infraestructura sostenible para la competitividad y el crecimiento in-

clusivo: estrategia de infraestructura del BID. Washington, D. C.
La estrategia identifica las tendencias esperadas para la infraestructura

en la regin y su impacto en las necesidades de inversin; examina la par-
ticipacin del BID en el financiamiento de infraestructura en ALC; analiza
las fortalezas, desafos y oportunidades; y describe las reas prioritarias
de intervencin del BID.
Frauendorfer, Rudolf y Roland Liemberger (2010). The issues and challen-

ges of reducing non-revenue water. Manila: Banco Asitico de Desarrollo.
Describe cmo los contratos basados en el desempeo se pueden usar

para ayudar a mejorar los estndares de mantenimiento.
Fischer, Ronald (2011). The promise and peril of Public-Private Partners-

hips: lessons from the chilean experience.
Usa la experiencia de Chile y otros pases en desarrollo para examinar los

beneficios y las falencias de las APP, a la vez que ofrece recomendaciones
para resolver problemas comunes.
21
PBLICO PRIVADAS
Reino Unido, Tesoro de Su Majestad (2011). The green book: appraisal and
evaluation in central Government (actualizacin de la edicin de 2003).
Londres.
Proporciona directrices sobre la evaluacin de proyectos, programas y

polticas, combinando evaluaciones econmicas, financieras, sociales y
ambientales, para guiar el anlisis de las opciones disponibles, junto con
anexos tcnicos detallados. El libro verde es utilizado como una gua por
muchos gobiernos.
22
MDULO I
ANEXOS
ANEXO 1.
TABLA 2. NOMENCLATURA9 DE APP
DESCRIPCIN
NOMENCLATURA DE TIPO DE FUNCIONES MECANISMO
GENERAL
CONTRATO ACTIVO TRANSFERIDAS DE PAGO
Y REFERENCIA
De acuerdo con esta

nomenclatura, la
variedad de tipos de
contrato de APP se
Diseo-Construccin-
describe segn las
Financiamiento-
funciones transferidas
Operacin-
al sector privado.
Mantenimiento
(DBFOM)
La funcin
mantenimiento se Puede ser
Construccin-
puede dejar fuera Infraes- Capturado por con pagos
Financiamiento-
de la descripcin tructura nombre de del Gobierno
Operacin
(de modo que en nueva. contrato. o de los
lugar de un DBFOM, usuarios.
(DBFO)
un contrato que
transfiera todas esas
Diseo-Construccin-
funciones se pueda
Gestin-
describir simplemente
Financiamiento
como un DBFO, con
(DCMF)
la responsabilidad
del mantenimiento
como parte de las
operaciones).
9. Las siglas de los diferentes tipos de contrato aparecen en ingls.
23
PBLICO PRIVADAS
DESCRIPCIN
GENERAL
Y REFERENCIA
Los contratos de O&M
para activos existentes
pueden encajar en
la definicin de APP
Operaciones y
cuando se basan
Mantenimiento Infraes-
en el desempeo y Operaciones y Pagos del
(O&M) tructura
son a largo plazo (a mantenimiento. Gobierno.
existente.
veces tambin son
llamados contratos
de mantenimiento
basados en el
desempeo).
24
MDULO I
TABLA 2. NOMENCLATURA DE APP
DESCRIPCIN
GENERAL
Y REFERENCIA
Captura la propiedad
legal y el control
de los activos del
proyecto.
De acuerdo con un
Por lo general,
proyecto BOT, la
en cuanto
compaa privada
al diseo, la
es propietaria de los
construccin, el
Construccin- activos del proyecto
financiamiento,
Operacin- hasta que estos se
el
Transferencia (BOT) transfieren, al final del
mantenimiento
contrato.
y algunas otras
Construccin- operaciones, Puede ser
Propiedad-Operacin- Infraes- de acuerdo con pagos
El BOOT suele usarse
Transferencia (BOOT) tructura con algunas del Gobierno
a menudo como
nueva. definiciones, o de los
sinnimo de BOT.
Construccin- BOT o BTO no usuarios.
En cambio, en un
Transferencia- pueden incluir
BTO, la propiedad
Operacin (BTO) financiamiento
de los activos se
privado;
transfiere una vez
mientras
que se termina la
que BOOT
construccin.
siempre incluye
Como describe financiamiento
Delmon, los derechos privado.
de propiedad inciden
principalmente en
cmo se gestiona la
entrega de activos al
final del contrato.
25
PBLICO PRIVADAS
DESCRIPCIN
NOMENCLATURA TIPO DE FUNCIONES MECANISMO
GENERAL
DE CONTRATO ACTIVO TRANSFERIDAS DE PAGO
Y REFERENCIA
En cualquiera de
las convenciones
de nomenclatura
descritas
Como se
anteriormente,
describe
Rehabilitacin- rehabilitacin puede
Infraes- anteriormente, Como se
Operacin- tomar el lugar de
tructura pero describe
Transferencia construccin cuando
existente. rehabilitacin anteriormente.
(ROT) la parte privada es
en lugar de
responsable de la
construccin.
rehabilitacin, la
actualizacin o la
ampliacin de los
activos existentes.
26
MDULO I
ANEXO 2. LECTURAS COMPLEMENTARIAS

Te ha interesado un tema en particular y te gustara profundizar? Quieres
conocer ms ejemplos y casos? Para ello se recomienda:
QU ES UNA APP?
REFERENCIA DESCRIPCIN
Delmon, Jeffrey (2010). Understanding Describe en detalle los distintos tipos de

options for private-partnership partnerships contrato de APP y la nomenclatura; y, a la
in infrastructure. Documento de Trabajo de vez, introduce una nueva clasificacin de
Investigacin de Polticas 5173. Banco Mun- contratos de APP, destinados a aclarar y
dial. facilitar la comparacin.
Yescombe, E. R. (2013). Public-private part- El Captulo 1, sobre qu son las Asociaciones

nerships: principles of policy and finance (2a Pblico Privadas, describe la variedad de
edicin). Oxford: Elsevier Science. estructuras de APP y cmo se clasifican.
La Nota 4, sobre regulacin y contratos del

Groom, Eric, Jonathan Halpern y David
sector privado describe las caractersticas
Ehrhardt (2006) Explanatory Notes on Key
comunes de los contratos de concesin,
Topics in the Regulation of Water and Sani-
arrendamiento y gestin en el sector del
tation Services, Banco Mundial
agua.
La Seccin 7 analiza la experiencia reciente

Yong, H. K. (ed.) (2010). Public-private en APP en los pases en desarrollo del
partnerships policy and practice: a Commonwealth. El Anexo 5 presenta
reference guide. Londres: Secretariado del estudios de caso de 11 proyectos de APP
Commonwealth. en los sectores del agua, el transporte, la
energa y la salud en frica, Asia y el Caribe.
27
PBLICO PRIVADAS
Ian Alexander (2008). Regulatory certainty

through committing to explicit rules what,
Se enfoca en el establecimiento de reglas
why and how?. Documento basado en una
predeterminadas que comprometen a los
presentacin realizada en la conferencia del
reguladores con acciones futuras.
5 Foro Anual de Reguladores de Servicios
Pblicos (AFUR), en Accra, Ghana.
CMO SE UTILIZAN LAS APP?
La Seccin 7 analiza la experiencia reciente

Yong, H. K. (ed.) (2010). Public-Private Part- en APP en los pases en desarrollo del Com-
nerships policy and practice: a reference gui- monwealth. El Anexo 5 presenta estudios de
de. Londres, Reino Unido: Secretariado del caso de 11 proyectos de APP en los sectores
Commonwealth. del agua, el transporte, la energa y la salud
en frica, Asia y el Caribe.
Farlam, P. (2005). Working together: asses- Analiza la experiencia en frica, con

sing Public-Private Partnerships in Africa. estudios de caso de ocho proyectos
Informe de Enfoque Poltico de NEPAD N. en los sectores de transporte, crceles,
2. Johannesburgo, Instituto Sudafricano de telecomunicaciones, agua, energa y
Asuntos Internacionales. turismo.
Analiza la experiencia con la participacin

Mumssen, Y., L. Johannes y G. Kumar (2010). privada en proyectos de infraestructura apo-
Output-based aid: lessons learned and best yados por ayuda basada en resultados, en
practices. Banco Mundial. los sectores de comunicaciones, carreteras,
energa, agua, salud y educacin.
Presenta una visin general del estado

y la direccin de las APP en Europa, con
DLA Piper (ed.) (2009). European PPP
anlisis detallados por pas y una lista de los
report 2009.
proyectos en desarrollo e implementacin
en el ao del informe.
28
MDULO I
CMO SE UTILIZAN LAS APP?
Departamento de Transporte de los Estados Analiza la experiencia internacional con las

Unidos (Administracin de Carreteras Fe- APP de transporte, que incluye estudios de
derales) (2007). Case studies of transpor- caso sobre puentes y carreteras del Reino
tation PPP around the world. Final Report Unido, Europa, Australia, China, India, Israel
Work Order 05-002. Washington, D. C. y Argentina.
Menzies, Iain y Cledan Mandri-Perrott El Anexo 1 proporciona estudios de caso

(2010). Private sector participation in urban sobre proyectos de APP de trenes ligeros
rail. En Gridlines N. 54. Banco Mundial / del Reino Unido, Malasia, las Filipinas,
PPIAF. Tailandia, Canad y Sudfrica.
Marin, P. (2009). Public-Private Partner-

Analiza la experiencia de 65 APP en el sec-
ships for urban water utilities: a review of
tor del agua en los pases en desarrollo, y
experiences in developing countries. En
descubre mejoras constantes en la eficiencia
Tendencias y Opciones de Polticas N. 8.
y la calidad del servicio.
Banco Mundial.
Eberhard, Anton y Katharine Nawal Gratwick Analiza las experiencias de Productores

(2010). IPPs in Sub-Saharan Africa: de Energa Independientes (IPP) en
determinants of success. Actualizacin frica subsahariana, incluyendo una lista
del documento publicado en Development exhaustiva y detalles sobre todos los
Policy Review, 2008. proyectos de IPP en la regin.
La pgina 5 ofrece una descripcin sucinta

de los diferentes tipos de contrato de APP.
Eggers, W. D. y T. Startup (2006). Closing
Adems, el informe analiza brevemente la
the infrastructure gap: the role of Public-
experiencia de las APP en agua y desechos,
Private Partnerships. Nueva York: Deloitte.
educacin, vivienda, hospitales, defensa y
crceles.
29
PBLICO PRIVADAS
La edicin sobre atencin mdica examina

Corporacin Financiera Internacional (IFC). la experiencia internacional en APP de aten-
IFCs Quarterly Journal on PPP. Asuntos te- cin mdica, en particular en los pases en
mticos, por ejemplo: Salud. desarrollo, y presenta lecciones sobre cmo
se puede replicar su xito.
Trata sobre la APP del Hospital de Lesoto

y tambin analiza la experiencia en Ghana,
LaRocque, N. (2006). Contracting for the India y Mxico.
delivery of education services: a typology Describe las distintas formas en las que el
and international examples. Foro Fraser, del sector privado se compromete con la edu-
6 al 8 de septiembre. cacin, incluso, a travs de las APP. Las p-
ginas 20-24 se concentran en la experiencia
de las APP en las escuelas.
Business News Americas (2011). Social Describe la experiencia reciente con APP
infrastructure: the new frontier for conces- en los sectores de infraestructura social en
sions. Infrastructure Intelligence Series. Chile, Mxico, Per y Brasil.
30
MDULO I
TIPO
SECTOR FUENTES GENERALES
DE PROYECTO
Los Estudios de caso de app de transporte

de USDOT analizan la experiencia
Autopistas, internacional en APP, con APP de
tneles y puentes transporte, incluyendo estudios de caso
sobre puentes y autopistas del Reino Unido,
Trenes
Europa, Australia, China, India, Israel y
Transporte Sistemas de Argentina [#265] la publicacin de Menzies
trnsito masivo y Mandri-Perrott sobre la participacin
del sector privado en sistemas de tren
Puertos
ligero [#183, Anexo 1] incluye estudios de
Aeropuertos caso detallados de APP de 12 sistemas de
tren ligero en el Reino Unido, Malasia, las
Filipinas, Tailandia, Canad y Sudfrica.
Tratamiento de
agua
Distribucin de
Marin [#180] analiza en detalle la
agua y sistemas
experiencia con las APP para servicios
Agua y desechos de aguas
pblicos urbanos de agua en pases en
residuales
desarrollo, basndose en ms de 65 APP.
Servicios de
gestin de
desechos slidos
Activos de Eberhard y Gratwick [#65] describen

generacin la experiencia con Productores de
Energa
Sistemas de Energa Independientes (IPP) en frica
distribucin subsahariana.
31
PBLICO PRIVADAS
TIPO
SECTOR FUENTES GENERALES
DE PROYECTO
Un informe de Deloitte sobre cmo las

APP pueden ayudar a acortar la brecha
de infraestructura [#68, pginas 19-28]
brinda una til visin general sobre la
Educacin experiencia con las APP en una amplia
instalaciones variedad de sectores, en particular,
para escuelas la infraestructura social. Handshake,
y servicios en la publicacin del IFC [#155],
de atencin presenta ejemplos y casos de APP de
mdica, infraestructuras de atencin mdica y otras
Infraestructura
hospitales y otras infraestructuras econmicas y sociales.
social y
instalaciones de El documento de LaRocque sobre la
gubernamental
atencin mdica, contratacin de prestaciones de servicios
regeneracin de de educacin [#174] incluye ejemplos de
crceles urbanas APP en el sector de la educacin.
y proyectos
sociales de Un informe de Business News Americas
vivienda. sobre concesiones de infraestructura
social [#41] describe la experiencia
reciente en Amrica Latina con las APP en
diversos sectores sociales.
32

Introducción A Las Asociaciones Público Privadas. Visión General de Las APP

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Introducción A Las Asociaciones Público Privadas. Visión General de Las APP

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ASOCIACIONES PBLICO PRIVADAS:

INTRODUCCIN A LAS ASOCIACIONES

Gerente del Sector de Conocimiento y Aprendizaje:

Jefe del Instituto Interamericano para el Desarrollo Econmico y Social - INDES:

Coordinadores Generales del Programa:

Adaptacin y edicin para el programa:

Con aportaciones y revisin de:

Correccin de estilo y maquetacin:

Presentacin del mdulo 4

Objetivo del mdulo 5

1. Qu y por qu: Aspectos bsicos de las APP 6

1.1. Qu es una APP? Definicin de Asociacin Pblico- Privada 7

1.1.1 Tipos de contrato de APP y terminologa 8

1.1.2 Lo que una APP no es: otros tipos de participacin privada 13

1.1.3 Las APP y la regulacin del sector 14

1.2 Cmo se utilizan las APP: sectores, infraestructura y servicios 16

Anexos 1. Tabla 2. Nomenclatura de APP 22

Anexos 2. Lecturas complementarias 27

PRESENTACIN DEL MDULO

El Mdulo 1 ofrece una visin general de las Asociaciones Pblico Privadas

En la Unidad 2 se describen algunos problemas y desafos de inversin en

Finalmente, en la Unidad 3 se presentan las estructuras financieras privadas

OBJETIVO DEL MDULO

Establecer un marco conceptual de las APP en cuanto a su definicin, tipos,

Distinguir los diferentes tipos de contrato de una APP, de acuerdo al tipo

Identificar los sectores, actividades y tipos de proyectos ms frecuentes

Para promover el desarrollo econmico, la regin de Latinoamrica y el Caribe

En este sentido, las Asociaciones Pblico Privadas (APP), utilizadas de manera

Si bien varios pases de la regin cuentan con experiencia en APP, an queda

1. BID. Infraestructura sostenible para la competitividad y el crecimiento inclusivo. Estrategia de infraestruc-

1.1. QU ES UNA APP?

que los activos o los servicios brindados se especifican en trminos de re-

que la parte privada asume un riesgo importante dentro del proyecto, as

que el pago a la parte privada depende directamente del desempeo y

Asimismo, es importante destacar que, tal como se mencion anteriormente,

1.1.1 TIPOS DE CONTRATO DE APP Y TERMINOLOGA

b. Funciones que asume la parte privada

a) Tipo de activo. Puede tratarse de nuevos activos, denominados general-

b) Funciones que asume la parte privada. Una caracterstica central de un

Diseo. Tambin llamado trabajo de ingeniera, significa desarrollar el

Desarrollo o Rehabilitacin. Cuando se utilizan APP para activos de in-

Financiamiento. Cuando una APP implica el desarrollo o la rehabilitacin

Mantenimiento. Las APP asignan a la parte privada la responsabilidad del

Operacin. Las responsabilidades de operacin de la parte privada de

la operacin tcnica de un activo y el suministro de un servicio bsi-

la operacin tcnica de un activo y el suministro de servicios direc-

la prestacin de servicios de apoyo, con el organismo gubernamen-

Tipo de Caractersticas Financiamiento Fuente de pago

Diseo, construccin, finan-

Contrato para el diseo

(EPC) nuevo en esta- to con precio y plazo fijo.

Tipo de Caractersticas Financiamiento Fuente de pago

Contrato de diseo - construc-

Concesin de diseo - Pagos del Go-

Sin PPA (Power

clientes treinta aos, cuando el activo En caso de PPA,

Tipo de Caractersticas Financiamiento Fuente de pago

Un pas vende su aerolnea

Un pas vende su empresa

consumidor contra acciones

Fuente: Elaboracin propia

c) Mecanismo de pago. Depender de las funciones que asuma la parte priva-

Pagos de usuarios. La parte privada brinda un servicio y genera ganancias