EL MODELO DE ECONOMA ABIERTA Y EL MODELO

CASTIZO EN EL DESARROLLO ECONMICO

DE LA ESPAA DE LOS AOS 90

por el Acadmico de Nmero

Excmo. Sr. D. Enrique FUENTES QUINTANA'

INTRODUCCIN

Cuando Espaa firma solemnemente, en el Palacio Real de Madrid, el Tratado

de Adhesin con la Comunidad Europea, el 12 de junio de 1985, se iniciaba una eta-
pa histrica nueva para la economa espaola. Una etapa en la que nuestro pas
aceptaba el compromiso de orientar su desarrollo econmico con la incorporacin
definitiva -tras numerosos intentos fallidos anteriores- de un modelo de econo-
ma abierta al exterior, que ratificaran sus posteriores acuerdos con las autoridades
comunitarias: Acta Unica suscrita por Espaa el 2H de febrero de 19H6; ingreso en
el mecanismo de cambios del Sistema Monetario Europeo (SME) el 19 ele junio ele
1989; ratificacin de los Acuerdos de Maastricht el 2 ele febrero de 1992. Bien po-
dra afirmarse as que. desde 19H5, la aceptacin por Espaa del modelo de econo-
ma abierta estaba comprometida y firmada. Cuadrplemente firmada, si se atiende
a los compromisos citados y contraidos con la CE, primero, y la UE, despus, todos
los cuales respondern a la lgica de un modelo de economa abierta.
Ese futuro europeo de la economa espaola y su opcin por el modelo de
economa abierta para lograr su desarrollo contaba con buenas razones.
En primer lugar, con las razones negativas del aislamiento de la integracin,
que limitaban severamente las posibilidades de desarrollo de la economa espa-

Sesin del da 13 de diciemhre de 1994.

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ola al margen de Europa. Como ha afirmado Peter Drucker, con rotunda elo-
cuencia: Las relaciones econmicas se han ido desarrollando cada vez con ma-
yor intensidad entre bloques (o uniones econmicas) y no entre pases aislados.
La gran novedad de la dcada de los 90 la constituye, sin duda, el bloque asiti-
co, articulado en torno a Japn que ser el interlocutor con los otros dos grandes
bloques o uniones econmicas: la CE y Norteamrica (Estados Unidos y Canad
con la problemtica ampliacin a Mjico). Las relaciones de la vida econmica de
los 90 se establecern a travs de acuerdos entre estos bloques econmicos, tan-
to por lo que se refiere al comercio exterior como a las decisivas inversiones em-
presariales. No hay margen ni posibilidad para que un pas pequeo o mediano
pueda situarse fuera de los bloques y actuar con ventaja. El futuro econmico pa-
sa por la integracin-'. Nos guste o no, los grandes bloques de pases integrados
condicionan los intercambios internacionales y la direccin de las inversiones ex-
teriores por lo que la marginacin de un pas pequeo y dependiente como es
Espaa de la UE, reducir sus posibilidades no solo para alentar su comercio ex-
terior o para atraer las inversiones precisas con las que complementar su limita-
do ahorro interno con el propsito de desarrollar su economa, sino lo que es
ms importante, simplemente para sobrevivir a la competencia diaria de los pa-
ses de la UE si nos situbamos al margen de ella. Cul de los problemas que hoy
tiene planteados la economa espaola se resolvera mejor estando fuera de la
lJE que estando dentro? El coste de la no Europa era -y es- tan elevado y ne-
gativo para la economa espaola que supera a todos los imaginables que pue-
dan seguirse de la integracin.
Por otra parte, no solo eran esas consecuencias negativas de la marginacin de
los procesos de integracin econmica las que fuerzan la pertenencia de un pas a
un espacio econmico integrado en la actualidad. Estn, tambin, los efectos posi-
tivos que se siguen de la pertenencia de un pas al rea de un mercado comn y su
participacin en los procesos de unin econmica y monetaria entre los distintos
pases que la integran. La teora de la integracin econmica ha probado -en ge-
neral- las ventajas decisivas de un gran mercado competitivo para asignar efi-
cientemente los recursos productivos, para acceder a las ventajas de la especiali-
zacin y para aumentar los bienes y servicios ofrecidos a los consumidores.
Esas ventajas generales del proceso de integracin han sido evaluadas, en el
caso de la UE, por distintas investigaciones que abren las estimaciones pioneras
realizadas por el Informe dirigido por Paolo Cecchinr', que situaban las ganan-

, Vid. -Peter Druckcrs 1'!'!Os. '1'11<' futurcs that already h.ippcned-, artculo publicado en Tln: Eco-
uomist, 21 de octubre lit: I<)H9, pgs. 21 y" .
. La mayor dinx-nxin del mercado interno europeo y el coste de no lograrlo -lo que se deno-
min el coste de 1,1 110 Europa- fue el que ,Jacqut:' DcIor-, trat de precisar encargando. en I<)H6, un
estudio con este propsito a una Comisin dt: expertos dirigida por Paolo Cecchini. El resumen de

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cias de eficiencia resultantes del programa del mercado interior -tan solo- en-
tre el 2,5 Y el 6,5% del PIB comunitario. El Informe Emerson' evaluara, ms tar-
de, las ganancias directas y dinmicas de la UEM (mercado interior ms unin
monetaria) entre el 3,6 y el 16,3%) del PIB comunitario con un valor central del
9,8% del PIB comunitario. A esas estimaciones deberan aadirse las ganancias
dinmicas derivadas de una reduccin del riesgo que puede producirse al reali-
zar las inversiones dentro del amplio espacio econmico de la Comunidad. Se ha
estimado que esa reduccin de la prima de riesgo al operar los inversores en un
ambiente ms amplio (el comunitario) podra situarse en torno al 0,5% lo que po-
sibilitara un aumento del PIB comunitario en torno al 5% a largo plazo'. Por otra
parte, Richard Baldwins' ha afirmado que la realizacin de la Unin Econmica
y Monetaria Europea variara no solamente el nivel de produccin, sino tambin
la tasa de crecimiento del PIR comunitario. Adems de ese efecto, olvidado por
el Informe Cecchini, Baldwin utiliza la idea de que el capital puede aumentar in-
definidamente ante un estmulo externo. De esta forma, cualquier hecho (por
ejemplo, la llegada de la Unin Econmica o el inicio de la Unin Monetaria) que
eleve la tasa de inversin puede elevar permanentemente la tasa de crecimiento.
Baldwin calcula que el aumento de inversin despus de 1992 incrementar per-
manentemente la tasa de crecimiento del PIB comunitario entre 0,25 y 0,65 pun-
tos porcentuales. Expresado como un aumento equivalente en el nivel de pro-
duccin, este efecto a medio y largo plazo podra representar un mnimo del 9%
y un mximo del 29% del PIH total de la Comunidad europea. Si estos resultados
se aaden a los efectos nivel de Cecchini, el margen que podra ganarse con la
realizacin del mercado interior europeo se situara entre un 11 y un 35/ del PIB
comunitario. Ganancia que avalara la gran importancia econmica de la realiza-
cin del mercado interior europeo para los pases que lo integran.
La apreciacin de las consecuencias negativas de quedar al margen de la in-
tegracin europea y de los efectos positivos de formar parte del proceso de la
UEM, son las poderosas razones que estn detrs de la insistente peticin de los
pases europeos para negociar su adhesin a la Comunidad, que ha culminado
con la ampliacin del espacio de la UE en el ao 1994. Y a esa misma aprecia-
cin de las consecuencias negativas y de los efectos positivos de la integracin

ese estudio, aparecido en espaol bajo el ttulo ..E uropa 1992: una apuesta por el futuro .. se ha pu-
blicado por Alianza Editorial. Madrid, 19HH, estimando tan slo los beneficios del mercado interior
que se contienen en el texto.
, Commission des Cornrnunautrs Europennes: ..M arch I lniquc , Monnaic Unque .., por Michael
Emerson (Director), D. Gros. A. ltalianer,.J. Pisany-Fcrrv y H. Reichenbach. Citar por la edici(m fran-
cesa realizada por Economicu; Paris, 1991.
, Vid. op. cit. pg. 90.
, Vid. R. Baldwin: -The Growth Effects of 1992 .., artculo publicado en Economtc Policy, octu-
bre 19H9.

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en la Europa comunitaria, respondera la previa opcin espaola de 1985. Una
eleccin histrica fundada en una apreciacin correcta de las alternativas abier-
tas al desarrollo de nuestra economa.
Por todo ello, la plena insercin de Espaa en el rea comunitaria constitua
una opcin econmicamente fundada que cont, adems, con una aceptacin so-
cial generalizada y un consenso poltico unnime frente al cual no han surgido
alternativas de arraigo social y poltico dignas de consideracin.
Se ha afirmado con anterioridad que esa incorporacin de Espaa a la UE su-
pona abrir (o consolidar, si se quiere") una etapa histrica nueva para su eco-
noma. Y ello porque la firma de nuestros compromisos europeos manifestaba
una opcin definitiva por un modelo de economa abierta de implantacin im-
perativa si la economa espaola deseaba aprovechar las oportunidades que la
ofreca la integracin en el rea europea y, sobre todo, etapa nueva porque Es-
paa no contaba con ese modelo que haba que implantar con la prctica de las
reformas estructurales de su sistema econmico en un proceso en el que la so-
cedad y la poltica del pas deberan poner el mxmo empeo.
Dicho en otros trminos: la firma del Tratado de Adhesin impona el cum-
plimiento de unos deheres de coherencia que se manifestaban en conocer hien
los principios sobre los que se asentaba el modelo de economa abierta (base del
Tratado) y procurar implantarlos midiendo sus diferencias con el sistema econ-
mico vigente para eliminarlas. Porque esa instauracin del modelo de economa
abierta no deba realizarse en el vaco, ya que el espacio de las decisiones eco-
nmicas de la sociedad espaola estaba densamente ocupado por un modelo al-
ternativo con extraordinaria vigencia temporal, sostenido por poderosos intere-
ses y mantenido por comportamientos reiterados y convertidos, por ello, en
costumbres establecidas de los agentes sociales y del gobierno. De esta manera,
cada uno de los cambios exigidos por la vigencia del modelo de economa abier-
ta afrontaba la oposicin de los hbitos heredados de un sistema econmico exis-
tente, que originaba numerosos conflictos y tensiones, dificultando, impidiendo
en ocasiones y retrasando siempre, ese necesario proceso de reforma del mode-
lo tradicional existente para que la economa espaola pudiera vivir y competir

r, El proceso de implantar un modelo de economa abierta en 19:-\5 puede considerarse como la

culminacin de la iniciativa que inspir, en 1959 el Plan Nacional de Estabilizacin Econmica, ao

en el que se registra el fracaso del modelo castizo por la insostenible posicin padecida por el sec-
tor exteror. En 1959 se produce en efecto una importante apertura exterior con la liberalizacin par-
cial de los intercambios de Espaa con el resto del mundo acompandose del intento de estabilizar
la economia y flexibilizar su funcionamiento. Sin embargo este proyecto de Implantar un modelo de
economia abierta en Espaa no sera seguido en su integridad en aos siguientes apareciendo desde
1964 interferencias en el proceso de liberalizacin exterior e interna (vid. sobre este punto E. fuen-
tes Quintana: "El Plan de Estahilizacin 25 aos despus", articulo publicado en Informacion Comer-
cial Espao!. agosto-septiembre. 19:-\4 l.

258
en el espacio europeo. Ese modelo tradicional es el que -de acuerdo con el pro-
fesor Velarde- he venido denominando modelo castizo del desarrollo econmi-
co de Espaa.
Es la querella permanente entre esos dos modelos de desarrollo la que ha
mostrado el comportamiento de la economa espaola desde la firma del Trata-
do de Adhesin, querella parcialmente ocultada por el intenso crecimiento eco-
nmico de Espaa que sigui a nuestro ingreso en la UE, pero que se revelara
en toda su magnitud e importancia en la fase crtica del bienio 1992-93 y que se
halla reveladora mente presente tambin en la nueva etapa del ciclo abierta con
la recuperacin de la economa espaola y europea en 1994 y con su posible con-
solidacin en el ao actual.
Creo, justamente, que los principales problemas econmicos de los aos 90
se derivan del hecho de que ha faltado en Espaa una conciencia clara y un cum-
plimiento puntual y riguroso de los difciles deberes de coherencia que se seguan
de la firma del Tratado de Adhesin y que imponan a una economa como la es-
paola, conformada en su estructura y en sus comportamientos por la larga vi-
gencia del modelo castizo, una profunda adaptacin reformadora a los principios
de una economa abierta por la que habamos apostado. Espaa no ha contado,
ni con la definicin precisa, ni con la aplicacin decidida y perseverante de una
poltica econmica reformadora cuyos deberes fueran objeto de una atencin per-
manente y un cumplimiento puntual en la medida que transcurran los plazos del
proceso de integracin que consuman y agotaban el tiempo disponible -a nues-
tra costa- concedido por el Tratado de Adhesin.
Nuestros problemas de los aos 90 se derivan, as, de que hemos sobreesti-
mado las posibilidades de adaptacin de la economa espaola a los principios
de funcionamiento de una economa abierta. que eran justamente los contrarios
a los que se haban vivido durante ms de un siglo bajo las costumbres y los dic-
tados del modelo castizo. Esas posibilidades las hemos sohreestimado y no he-
mos practicado las reformas necesarias. La realidad es que hemos dejado para
maana la realizacin de las necesarias reformas estructurales que debamos ha-
ber practicado ayer. Una sobreestimacin de las posibilidades de adaptacin y
un retardo en su prctica que muestran, elocuentemente, los tardos e increbles
programas de convergencia de 1992 y 1994, carentes de realismo y que, ms que
testimoniar y comprometer la paulatina y calendada realizacin de las reformas
estructurales, han constituido una oportunidad utilizada por el gobierno para pro-
meter cambios demorados en el tiempo. arrastrando as la continuidad -y el cos-
te- de los comportamientos derivados ele la vigencia continuada elel alternativo
modelo castizo.
El propsito principal ele este trabajo es mostrar las razones ele esa querella, per-
manentemente actualizada, entre el modelo de economa abierta y el modelo casti-
zo, que dificulta -cuando no impide- nuestro desarrollo econmico y que ha ele-

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tenido en la actualidad el proceso de convergencia nominal de la economa espa-
ola con la de los pases de la UE, que constituye una condicin necesaria para lo-
grar la convergencia real de nuestros niveles de desarrollo con Europa, objetivo l-
timo que legitimaba -y legitima- la opcin integradora decidida en 1985.
Exponer, en consecuencia, los principios a los que obedecen ambos mode-
los debe ser nuestra tarea inmediata para tratar de entender la raz de los pro-
blemas espaoles de los aos 90 y para definir la agenda reformadora que de-
bera inspirar la poltica econmica y el comportamiento de nuestra sociedad si
desea cumplirse con la histrica opcin europea por el modelo de economa abier-
ta comprometida en 1985.

LA OPCIN ESPAOLA POR EL MODELO DE ECONOMA ABIERTA:

SU SIGNIFICACIN Y LOS DEBERES DE COHERENCIA

La implantacin del modelo de economa abierta, al que Espaa deba jugar-

se su destino econmico -esto es, su propio desarrollo- integrndose en la UE,
supona la aceptacin de cuatro criterios para organizar su economa:
1. La plena apertura frente al exterior en los intercambios de bienes, servi-
cios y capitales.
II. La afirmacin de la estabilidad econmica como condicin para lograr
un crecimiento duradero.
III. La liberalizacin y la implantacin de la competencia en los mercados in-
ternos de bienes, servicios y capitales, extensin interna obligada por el principio
de apertura exterior. Una importancia especial reviste en este modelo la disponi-
bilidad de una regulacin del mercado de trabajo que, bajo el principio de auto-
noma de las partes en la negociacin colectiva, permita lograr la mayor eficiencia
en la asignacin del recurso bsico de una sociedad que es la mano de obra.
IV. La modernizacin del sector pblico que pusiera a sus instituciones en
lnea con los rasgos que caracterizaban al sector pblico de los pases europeos
para su utilizacin en el proceso de unin econmica y monetaria.
Sin la implantacin de esos cuatro criterios para la ordenacin de su econo-
ma, Espaa no podra lograr el desarrollo al que aspiraba con su integracin en
la Europa comunitaria. Aceptar e incorporar esos criterios constituan condicio-
nes absolutamente necesarias para lograr la coherencia entre nuestra pretensin
integradora y nuestro comportamiento econmico.
Desarrollemos con mayor extensin el contenido de esos cuatro criterios, que
deberan informar el modelo abierto por el que Espaa opt en 1985 al firmar su
Tratado de Adhesin a la Comunidad Europea y las decisiones posteriores que

260
afirmaban esa decisin (firma del Acta Unica Europea, ingreso en el SME y rati-
ficacin del Tratado de Maastricht).
El primero y ms obvio de esos criterios era el de la apertura exterior, que
constituy la base del Tratado de Adhesin de 12 de junio de 1985 y que supo-
na la aceptacin de las cuatro libertades que caracterizan al Mercado Comn:
Libertad de circulacin de mercancas, articuladas en un perodo transito-
rio pivote de siete aos durante los cuales se eliminaran todos los aranceles in-
dustriales por las dos partes y se producira la adaptacin del arancel espaol a
la tarifa exterior comunitaria. Las restricciones cuantitativas se eliminaran en un
perodo mximo de cuatro aos. La agricultura contara con el perodo pivote de
siete aos, con la importante excepcin de las frutas y hortalizas frescas a las que
se las impona un periodo de diez aos. La pesca tendra el mismo periodo de
siete aos, con excepciones transitorias adicionales, que an duran, con gran cos-
te para el pas, en la actualidad por la situacin conflictiva suscitada por las cap-
turas en determinados caladeros.
Libertad de circulacin de trabajadores, sometida tambin al periodo pivo-
te de los siete aos, si bien, en principio, quedaban garantizados los derechos de
los sbditos espaoles que ya residan en pases comunitarios.
Libertad de movimientos de capital. Espaa aceptaba el acervo comunita-
rio en materia de movimientos de capital, pagos corrientes y transacciones invi-
sibles con ciertos perodos transitorios: tres aos para liberalizar las inversiones
directas de residentes espaoles en empresas de los Estados miembros y en ttu-
los extranjeros negociados en Bolsa y cinco aos para liberalizar las inversiones
de tales residentes en inmuebles de los Estados miembros.
Libertad de establecimiento y de prestacin de servicios. Aunque esta li-
bertad tiene un marco muy amplio de hecho, los problemas se circunscriben, prin-
cipalmente, a las instituciones de crdito y seguros. Espaa dispona, en el caso
de los Bancos e instituciones de crdito, de un perodo transitorio de ocho aos
para aplicar la paridad de trato. En el caso de compaas de seguros, el lapso dis-
ponible era de seis aos para mantener la reserva de coaseguro a favor de ase-
guradores establecidos en Espaa.
La importancia de esa decisin de apertura de la economa espaola al exte-
rior era fundamental por dos razones bsicas. En primer lugar, porque todas las
obligaciones espaolas lo eran a fecha fija, de forma que no sera posible dilatar
las transformaciones correspondientes. Pasados los siete aos que, en general,
defina el perodo transitorio, Espaa se habra integrado en la Comunidad con
todas las ventajas y todos los inconvenientes del caso. Dicho en otros trminos,
el proceso de apertura exterior tenia un carcter irreversible. En segundo lugar,
y esta es la razn, quizs, ms importante, porque los agentes econmicos espa-
oles tendran que adaptar su mercado a la presencia en el comunitario que era,

261
en aquel entonces, catorce veces ms amplio que el espaol, lo que ocasionara
una competencia mucho ms intensa con paises, en general, ms desarrollados
que el nuestro.
Importa destacar que esa apertura exterior de la economa espaola, que san-
cionaba el Tratado de Adhesin, obligaba a un cambio histrico en los niveles de
proteccin arancelaria que Espaa debera adoptar frente a terceros pases con la
implantacin de la Tarifa Exterior Comn (TEC) y obligaba, tambin, a abando-
nar -lo que con frecuencia se olvida- la proteccin encubierta que Espaa apli-
caba al comercio con los pases comunitarios a travs del juego de la llamada ta-
rifa fiscal. Por lo que respecta a la primera cuestin, es evidente que el elevado
proteccionismo concedido por el Arancel de 1960 frente a terceros pases, haba
evolucionado tras las negociaciones en el seno del GATT, de 1961 a 1963, hacia
niveles de proteccin menos agudos y con menores crestas arancelarias, de los
que partira la vigencia de la TEC que alterara definitivamente nuestro protec-
cionismo frente al exterior. A esa reforma se aadira la importante eliminacin
de la proteccin encubierta de la tarifa fiscal aplicada al comercio ntracornun-
tario. Espaa dispona, en el momento de la Adhesin de un impuesto mltiple
sobre el volumen de ventas (el llamado Impuesto sobre el Trfico de las Empre-
sas -ITE-) que permita aumentar el gravamen sobre las importaciones ms all
de los impuestos efectivamente pagados por la produccin interna de las em-
presas nacionales y permita devolver -en virtud de la Regla III del GATT- al-
go ms que los impuestos que, efectivamente, haban soportado las mercancas
producidas y exportadas por Espaa. La imposibilidad de calcular, con precisin,
estos gravmenes fiscales indirectos equivalentes, haba permitido aplicar grav-
menes adicionales sobre las importaciones, respecto del [TE pagado efectivamente
por similares mercancas nacionales. De la misma suerte, el clculo de las devo-
luciones fiscales a la exportacin exceda a los impuestos soportados por sta.
As, la tarifa fiscal se converta en una tarifa protectora, aadida a la arancelaria.
Esta proteccin fiscal desaparecera con el ingreso de Espaa en la Comunidad,
al obligar sta, por la presin francesa, al cambio del ITE por el IVA desde el mo-
mento inicial de la incorporacin de Espaa a la Comunidad. Este cambio fue de
gran importancia para definir la apertura exterior de la economa espaola res-
pecto de los pases comunitarios. De forma que la TEC ms la supresin de la ta-
rifa fiscal por la adopcin del IVA definira una situacin nueva a la que nos lle-
vaba la firma de nuestros compromisos comunitarios con lo que el modelo de
economa abierta por el que habamos optado se aplicara rigurosamente por el
Tratado de Adhesin.
Ese primer criterio del modelo de economa abierta vena acompaado por
un segundo: las condiciones exigentes que estableca el ingreso de Espaa en un
rea de estabilidad econmica que supona negar la alternativa de la inflacin
como medio para el desarrollo econmico, creencia de la que participaba la Eu-

262
ropa Comunitaria que juzgaba decisivas las ventajas de la estabilidad de precios
y estimaba negativamente la inflacin para organizar la convivencia econmica.
Este principio del modelo de economa abierta deba partir de! reconocimiento
general -del gobierno y de la propia sociedad- de que la inflacin ocasiona
unos costes muy considerables y que la estabilidad de precios genera ventajas
econmicas decisivas para las sociedades que la consiguen. Los costes de la in-
flacin cuentan con un amplio reconocimiento en toda la literatura econmica y
en la experiencia ele las inflaciones vividas por los distintos pases del que part-
an las exigencias de estabilidad de la UE.
Esa experiencia negativa ele la inflacin llevara a las autoridades de la UE a
considerar la estabilidad de precios como una condicin del crecimiento soste-
nido a largo plazo ele los paises que la integraban y.aasegurar su consecucin
con la prctica de propuestas de reforma institucional al servicio de ese objetivo
prioritario. La principal de esas reformas reside en la existencia ele un banco cen-
tral autnomo e independiente que tenga por mandato principal garantizar la es-
tabilidad de los precios. Lo que a su vez exige: a) independencia de las instruc-
ciones que puedan emanar ele los poderes pblicos, esto es, independencia elel
banco central de las instancias comunitarias y nacionales; b) independencia de
los miembros de la direccin y consejo del banco central (10 que a su vez recla-
ma una duracin prolongada de su mandato, sin presiones polticas sobre su de-
signacin y sin prolongacin en e! ejercicio de su mandato); e) carcter de ley de
este reconocimiento de la autonoma elel banco central que dificulte al mximo
su modificacin oportunista.
El reconocimiento de la autonoma del banco central y la subordinacin de
su poltica monetaria al servicio prioritario de la estabilidad de precios (reforma
institucional con la que Espaa no contaba en el momento de la adhesin a la
UE) resultaba una condicin necesaria para que el pblico pudiera creer que no
se acudira por la poltica econmica a una inflacin no anticipada para aumen-
tar temporalmente la produccin o tampoco se decidira una reduccin temporal
de los tipos de inters para aliviar el peso de la deuda pblica sobre el presu-
puesto. De darse estas expectativas, su existencia podra suponer un incremento
de la inflacin o bien una dificultad en e! proceso de su reduccin; por otra par-
te, los trabajos empricos disponibles probaban -y prueban- que existe una in-
terdependencia relevante entre la independencia del banco central y la consecu-
cin de tasas ms bajas de inflacin'.
La autonoma del banco central y su deber prioritario de mantener la estabi-
lidad de precios constituyen condiciones necesarias de una poltica anti-infla-

- Vid. a este respecto R. Repullo: -Sobre la independencia de los Bancos Centrales.. artculo pu-
blicado en Papeles de Economa Espanola. n.v )7 099.3) pgs. 7B y ss.

263
cionista coherente y creble. Sin embargo, esas condiciones no eran suficientes
para garantizar la estabilidad de precios. Porque otros comportamientos econ-
micos pueden hacer imposible la lucha contra la inflacin a travs slo de la po-
ltica monetaria. Por ejemplo, un crecimiento excesivo de los salarios moneta-
rios que no deje al banco central ms alternativa para conseguir la estabilidad
que la prctica de una severa poltica monetaria restrictiva, con consecuencias
nefastas sobre el nivel de empleo, puede situar al banco emisor ante un dilema
difcil: o bien, acomodar monetaria mente las presiones inflacionistas de los sa-
larios y asumir el riesgo de elevar los precios, o bien, provocar, a travs de las
medidas monetarias rigurosas, una tasa de paro elevado. Estas situaciones prue-
ban que la poltica monetaria en su misin de estabilizar de los precios debe ser
ayudada por las distintas ramas de la poltica econmica si se desea una actua-
cin eficiente: poltica presupuestaria, poltica de rentas, poltica de competen-
cia en los mercados.
La opcin por el modelo de economa abierta, que Espaa realiz a partir del
Tratado de Adhesin a la Comunidad en 1985, converta en un objetivo apre-
miante lograr la necesaria estabilidad de precios, pues slo con el cumplimiento
de esta condicin poda tener xito la convivencia de la economa espaola en
la comunitaria cumpliendo con el primer principio de apertura y libertad de las
relaciones comerciales y financieras. Conseguir un nivel general de precios que
evitase la inflacin diferencial con los paises de la UE constitua as un impor-
tante deber de coherencia con la decisin de nuestro ingreso en la UE.
La tercera condicin para un funcionamiento del modelo de economa abier-
ta por el que Espaa opt en su ingreso en la UE es, en gran medida, una ex-
tensin lgica de la apertura y liberalizacin de los intercambios con el exterior
pues esa apertura externa impona la liberalizacin de la economa interna y la
expansion de las fuerzas de la competencia en los mercados de bienes, servicios y
capitales. Precisamente esa liberalizacin interna de la economa espaola con-
taba, como fuerza principal, con los compromisos asumidos por nuestro ingreso
en la UE que nos obligaban a aceptar el marco regulatorio europeo y por la fuer-
za de la competencia que impona su peculiar ley del cambio de las normas ins-
titucionales y comportamientos que impidieran o dificultaran una respuesta efi-
ciente de los sectores productivos nacionales. La exposicin a la competencia
exterior postulaba, as, un nuevo marco de liberalizacin y competencia, obliga-
do para los bienes objeto de comercio exterior (bienes comercializables) y los
servicios financieros, mientras que ese nuevo marco ms desregulado, libre y com-
petitivo, no vena urgido por compromisos europeos o por la competencia de los
mercados y podra retrasarse en los mercados de bienes y, en particular, en el de
los servicios menos expuestos a la competencia exterior (bienes y servicios no
comercializa bles, si no se realizaban las correspondientes reformas estructurales
de sus mercados por decisiones de la poltica econmica interna.

264
 Reformas estas indispensables porque resultaba evidente que el modelo de
economa abierta por el que Espaa haba optado para integrarse en la Europa
comunitaria obligaba a aceptar los riesgos inherentes al funcionamiento de los
mercados y haca necesario remover aquellas regulaciones e instituciones que su-
ministraban proteccin y seguridad a los sectores productivos a cambio de im-
pedir el funcionamiento de la competencia. Dicho en otros trminos: de nuevo
un deber de coherencia con el funcionamiento del modelo de economa abierta
exiga la asuncin de sus reglas de juego en todos los mercados internos, cual-
quiera que fuese la ndole de los bienes y servicios que en ellos se intercambia-
ban. El cumplimiento de esta condicin del modelo de economa abierta al exte-
rior, consistente en cambiar la regulacin e intervencin pblicas en los mercados
para facilitar la competencia y la competitividad de nuestra economa, ha conta-
do en Espaa con graves dificultades, dada la tendencia a recurrir al Estado en
bsqueda de proteccin para preservar determinados intereses particularmente
perceptibles en los mercados de servicios no comercializables que les convert-
an en baluartes de difcil pero imprescindible reforma. Como han afirmado los
Informes del Tribunal de Defensa de la Competencia, los costes de la interven-
cin pblica constituyen obstculos importantes a la integracin de la economa
espaola en la comunitaria que deben ser removidos si apostamos por la conse-
cucin de un desarrollo estable en el rea europea.
Entre los mercados existentes y consideradas las cosas desde la perspectiva
espaola, pocos necesitaban reformas ms urgentes y transcendentes al ingresar
en la UE que las que denunciaban las regulaciones existentes en nuestro merca-
do de trabajo. Esas regulaciones del mercado de trabajo espaol afectaban a va-
rios aspectos del mismo, como ha denunciado el profesor Carlos Sebastin", re-
gulaciones que elevaban el coste de uso del trabajo limitando severamente las
posibilidades de empleo, perjudicando la competitividad de la economa y afec-
tando al nivel de inflacin. Como afirma el profesor Carlos Sebastin, los com-
ponentes del coste de uso del trabajo pueden agruparse en tres ncleos funda-
mentales: a) los costes salariales, que registraban en Espaa en el momento de la
integracin aumentos superiores a la productividad, a la elevacin de los precios
y ritmos de crecimiento de los costes salariales mayores a los de nuestros com-
petidores; b) costes laborales no salariales, formados fundamentalmente por los
costes de la Seguridad Social, relativamente altos en Espaa respecto a otros pai-
ses, con un comportamiento alcista en los ltimos veinte aos y e) costes labo-
rales implcitos que representan las valoraciones econmicas de las limitaciones
impuestas a la utilizacin ptima del factor trabajo por las empresas que son ma-
yores en nuestro pas respecto de los requisitos vigentes en la mayora de los pa-

, Vid. El desequilibrio en el mercado de trabajo artculo publicado en Papeles de Economa Espa-

tiola. n. 62, 199';, pgs. 344 y ss.

265
ses industriales y que han disminuido de forma insuficiente e inadecuada en Es-
paa. Estos costes implcitos presionan al alza el coste de uso del trabajo y con-
tribuyen a elevar los costes salariales, afectando a los resultados empresariales. a
la inflacin y al crecimiento del empleo.
El elevado nivel de los distintos componentes del coste de uso del trabajo y
su excesivo crecimiento en Espaa eran, en buena medida, consecuencia -co-
mo se ha afirmado- de las regulaciones inadecuadas del mercado de trabajo es-
paol que necesitaban una reforma pendiente durante muchos aos pero que re-
sultaba indispensable para nuestra convivencia en el rea comunitaria. Una reforma
que apareca como indispensable desde los anos HO que recibira una primera e
insuficiente respuesta de los contratos temporales a finales de 19H4. Diez aos
despus, en 1994, se ensayara una segunda reforma ms general pero insufi-
ciente. Sobre estas disposiciones reformadoras del mercado de trabajo se volve-
r despus porque constituyen una de las consecuencias ms costosas de la per-
vivencia, an hoy, del modelo castizo que dificulta la competitividad y el empleo
en la economa espaola dentro del rea comunitaria.
La cuarta condicin para el funcionamiento eficiente del modelo de econo-
ma abierta resida en un comportamiento coherente del sector pblico en sus
dos componentes de las Administraciones Pblicas y las empresas pblicas. Ese
comportamiento coherente del sector pblico deba manifestarse en su poltica
presupuestaria que ha de cumplir -como indica el Informe Emerson'- con la
aceptacin y aplicacin ele la norma fundamental de la autonoma y la flexibili-
dad que permitan utilizar los programas presupuestarios para cumplir con las exi-
gencias de la estabilizacin a corto plazo y realizar aquellos ajustes a medio pla-
zo en caso de perturbaciones que afecten a un pas determinado tan slo. Las
limitaciones que la disciplina de la UEM estahlece para utilizar la poltica mone-
taria o los ajustes del tipo de cambio con ese propsito, planteaban a la poltica
presupuestaria exigencias nuevas que deba estar en condiciones de atender.
Para desempear ese papel la situacin del sector pblico espaol no dispo-
na de las mejores condiciones. Sus debilidades iniciales residan en la falla de
modernizacion de la Hacienda del Sector Pblico que haba sido demandada con
reiteracin por los economistas espaoles, sin que sus opiniones e incluso los in-
formes elaborados por los centros de estudios ele la Administracin Pblica." con-
siguieran impulsar la realizacin de las reformas necesarias que se pretendan en
la etapa favorable del desarrollo de la economa espaola 0960-1975).

, Vid. op. cit. P:lg' 10') y ss.

lO> Me refiero a jos Informe, sobre la Reforma del Sistema Tributarto Espaol, realizados ton el Ins-
tituto de Estudios Fiscales bajo mi dreccon: "Informe sobr el Sistctlu Trihutario Expaol-. ed. en fac-
smil del Ministerio de Hacienda. Madrid, 1973 (libro verde) y "Sistema Tributario Espaol, criterios
para la reforma", Ed. Ministerio de Hacienda, Madrid. 1')7(,.

266
 Esa situacin comprometida del atraso del Sector Pblico para servir a la nor-
ma de autonoma y flexibilidad de la poltica presupuestaria en el proceso de in-
tegracin con la Europa comunitaria estaba engaosamente silenciada -como
ha afirmado Jos Luis Malo de Molina"- por los datos aparentemente robustos
con los que se inicia la transicin democrtica por el sector pblico espaol. Los
rasgos aparentes de esa situacin de partida eran los de su reducida dimensin
en comparacin con otros pases industriales (25() del PIB era la dimensin del
gasto pblico espaol en 1975 frente al 45.4()lo de la media de los pases comuni-
tarios) y una situacin slida de sanidad financiera (apreciada por el bajo nivel
de deuda pblica acumulada: 13% del PIE era, en 1975, el nivel de la deuda p-
blica espaola, frente al 48.6% de la media de los paises de la LJE, situacin a la
que se aada el equilibrio del presupuesto espaol en ese ejercicio de 1975). Pa-
radjicamente, esas dos caractersticas no evidenciaban ni la fortaleza ni la sani-
dad financieras del Sector Pblico espaol sino que constituan un signo de su
atraso y falta de modernidad de sus instituciones que contenan -como afirma
Jos Luis Malo 12- el embrin de una tendencia al desequilibrio presupuestario
que impedira cumplir, cuando se inicia el proceso de integracin en la LJE, con
la norma de la autonoma y flexibilidad del presupuesto.
En efecto, el reducido nivel del gasto pblico espaol no se corresponda en
absoluto, al iniciarse el proceso de transicin democrtica, con la que el profe-
sor Lagares" ha denominado norma comunitaria del gasto pblico (un criterio
que toma en consideracin no solo los valores del gasto pblico por habitante,
sino adems la capacidad econmica de cada pas, sus circunstancias espaciales
y sus magnitudes demogrficas ms relevantes). Ese atraso relativo del gasto p-
blico espaol respecto del realizado por los pases comunitarios, contemplado
desde una posicin semejante, se situaba en el nivel del 63% en 1976. Por otra
parte, esa media tan distante de la europea encubra una de las propiedades ms
importantes de la falta de modernizacin de la Hacienda Pblica espaola: la ina-
decuada composicin del gasto pblico, con gastos pblicos sobredimensiona-
dos respecto de la norma comunitaria del gasto como, por ejemplo, los gastos de
servicios generales -situados en 130,7% de la norma comunitaria- consecuen-
cia, fundamentalmente, del costoso entramado burocrtico y de la limitacin del
papel del mercado en nuestra economa; frente a esos gastos pblicos, otros se
quedaban por debajo de la norma comunitaria del gasto que en el inicio del pro-
ceso de transicin -ao 1976- se situaban para la educacin en 34,8% de la

r Vid ... Diez aos de economa espaola .., trabajo incluido en Historia de una dcada. Sistemafi-

nanciero y economia espaola, 1984-1994, Ed. AH Asesores, Madrid, 1994, pgs. 91 y ss.
" Op. cit. pg. 91.
Il .. Niveles de cobertura del gasto pblico en Espaa: Evolucin y tendencias del gasto pblico,

publicado en Papeles de Economia tispaiiola. n.". 37, 191>1>. pgs. 150 y ss.

267
norma comunitaria y los de la vivienda y desarrollo comunitario en el 33,2{). Otros
gastos pblicos se situaban en valores superiores a la media espaola pero muy
inferiores a la norma comunitaria del gasto pblico como suceda con la seguri-
dad socal que alcanzaban el 62%, y la sanidad que se quedaba en el 77%. Gas-
tos pblicos todos ellos distantes de la lnea de modernizacin y con gran fuer-
za expansiva respecto de la que marcaba la norma comunitaria de gastos pblicos.
Era, por tanto, de esperar que una eleccin democrtica del gasto pblico pro-
dujera una autntica explosin en ese nivel reducido del gasto pblico aproxi-
mando, sbita y peligrosamente, los niveles del gasto pblico espaol con los co-
munitarios; explosin a la que invitaba su rgida contencin en la fase previa del
desarrollo espaol de los 60. Falt as en Espaa un proceso de modernizacin
del gasto pblico para que este hubiera registrado un crecimiento gradual y asu-
mible en relacin con el desarrollo econmico de Espaa. Esa modernizacin no
se practic sustituyndose, al llegar la democracia, por una alternativa indesea-
ble: el rpido y acelerado crecimiento del gasto pblico hasta los niveles comu-
nitarios en un corto perodo de tiempo imposible de asimilar con un equilibrio
presupuestario. En efecto, el sector pblico espaol aproximar sus reducidas di-
mensiones a las mucho ms elevadas de los pases europeos en solo 15 aos, un
proceso que dur el doble y se asimil en mejores condiciones en los pases co-
munitarios.
Por otra parte, la situacin de sanidad financiera y equilibrio presupuestario
proclamada en 1975 no poda olvidar, para evaluarla correctamente, los motivos
que la sostenan. Esta no descansaba sobre los rendimientos recaudatorios de un
sistema tributario suficiente y actualizado y adaptado a los impuestos componen-
tes de las Haciendas desarrolladas de Europa. Precisamente, el sistema tributario
espaol heredado por nuestra democracia responda a una estructura anticuada,
asentada en el dominio de los viejos tributos de producto, en los gravmenes ml-
tiples sobre el gasto y en la proliferacin de los impuestos sobre consumos espe-
cficos. Sistema fiscal corto y rgido en su recaudacin, injusto en su distribucin
y obstaculizador del desarrollo al bloquear la provisin de bienes y servicios p-
blicos que el crecimiento del pas demandaba. La reforma del sistema tributario,
pedida con reiteracin por los estudiosos de nuestra Hacienda Pblica no se rea-
liz a tiempo, lo que -paradjicamente- no fue bice para obtener una situa-
cin de equilibrio presupuestario y reducido volumen de deuda pblica porque
esos objetivos se alcanzaron utilizando mecanismos de financiacin privilegiada
por el sector pblico (que distorsionaban gravemente la asignacin de recursos fi-
nancieros) y por los excedentes impropios y mal utilizados de la Seguridad Social.
Esas circunstancias excepcionales, que contenan el nivel del gasto pblico
y lograban la financiacin equilibrada de la Hacienda Pblica, eran contradicto-
rias con el modelo de economa abierta por lo que la aparicin de ste iba a obli-
gar a modernizar, con rapidez y en las peores condiciones, gastos e impuestos

268
si quera definirse esa poltica presupuestaria autnoma y flexible que dosifica-
ra el crecimiento del gasto pblico y evitara una situacin permanente de dfi-
cit pblico.
Si, como se ha afirmado, la falta de modernizacin de la Hacienda Pblica es-
paola, al llegar la hora de la integracin europea, constitua el embrin de una
tendencia al desequilibrio presupuestario que dificultara el ajuste de sus com-
portamientos a la norma de suficiencia y la flexibilidad, es lo cierto, asimismo,
que el comportamiento efectivo de la poltica presupuestaria en los aos siguientes,
terminara, finalmente, por impedir el comportamiento demandado por la polti-
ca de economa abierta. En efecto, a partir del ingreso de la economa espaola
en la UE en 1985, se inici una prometedora etapa de saneamiento de las cuen-
tas pblicas aprovechando el viento favorable de la recuperacin econmica que
logr reducir en dos aos -de 1985 a 1987- el dficit pblico a niveles del 3%,
a partir del 7(!(J al que se haba llegado en 1985, con una deuda estabilizada en el
46% del PIB. Datos favorables de un comportamiento acertado que se alterara
radicalmente a partir de 1988, ao en el que la huelga general origina un cambio
importante y expansivo de la poltica presupuestaria con un aumento en el com-
ponente estructural de sus gastos pblicos, de los que se derivara la prdida de
autonoma y flexibilidad de las decisiones presupuestarias a las que afectara, ade-
ms, el cambio de la fase del ciclo en 1992-93, todo lo cual llevara el dficit p-
blico y el nivel de deuda hasta dimensiones prohibitivas para nuestra participa-
cin en el proceso de la UEM, convirtiendo al proceso de reforma del sector
pblico en el requisito primero y fundamental para sobrevivir dentro del mode-
lo de economa abierta. Un punto sobre el que se volver ms adelante.
De lo expuesto hasta aqu se llega a la conclusin de que el aprovechamien-
to de las oportunidades de desarrollo que la integracin europea ofreca a la eco-
noma espaola dependa crucialmente del cumplimiento de los que hemos de-
nominado deberes de coherencia derivados de la opcin por el modelo de
economa abierta que deba ordenar nuestro comportamiento econmico en la
convivencia en el rea comunitaria yen el proceso de nuestra participacin en la
UEM. Era evidente que aceptar la apertura frente al exterior, que constitua una
exigencia inicial para nuestra integracin en la UE y que asumamos obligatoria-
mente con el Tratado de Adhesin, nos forzaba a cumplir con los tres criterios
complementarios de ese modelo de economa abierta que se han expuesto an-
teriormente: afirmar la estabilidad de los precios y reducir la inflacin, liberalizar
e implantar la competencia en los mercados internos de bienes, servicios y capi-
tales de la que formaban parte la reforma de las regulaciones del mercado de tra-
bajo y modernizar el sector pblico para que ste pudiera desempear los exi-
gentes deberes que estableca a la poltica presupuestaria la participacin espaola
en el proceso de la UEM. Ni el desarrollo econmico espaol ni la convergencia
real con los pases de la UE seran posibles sin cumplir con las condiciones, ab-

269
solutarnente necesarias, que establecan los criterios que definan el modelo de
economa abierta que se han expuesto.
El cumplimiento de esos criterios del modelo de economa abierta constitui-
ra, as, una condicin permisiva para lograr que una economa nacional discu-
rriera por la senda de un crecimiento no inflacionista y para mejorar la eficiencia
de la estructura productiva de un pas, condiciones ambas necesarias para au-
mentar el ahorro y la inversin de las que directamente depende el desarrollo
econmico y las posibilidades de lograr la convergencia real.
Admitiendo que as sea: constituyen stas condiciones necesarias expuestas,
condiciones suficientesi Esto es, la afirmacin de la estabilidad de precios, la
mejora de la eficiencia productiva lograda por la liberalizacin y competencia en
los mercados y la modernizacin del sector pblico aseguraban, por s mismas,
la realizacin de las inversiones que impulsaran con intensidad el mayor desa-
rrollo de un pas y contribuyeran a lograr su convergencia real con los pases de-
sarrollados que se integran en la Europa comunitaria? La respuesta que a esta de-
cisiva pregunta ha venido ofreciendo la moderna literatura del desarrollo
econmico" aade al cumplimiento de las condiciones que aseguran la estabili-
dad de precios, la eficiencia de los mercados de bienes, servicios y capitales y la
modernizacin del sector pblico, posibilitando as el aumento de las inversio-
nes, la condicin adicional de que la composicin de que stas atendiera a dos
criterios bsicos:
En primer lugar, que el esfuerzo inversor intenso y sostenido en distintas
formas de capital privilegiara las inversiones en capital humano y tecnolgico (co-
nocimientos tecnolgicos no incorporados en el capital fsico de los bienes de
equipo), lo que acentuaba la importancia estratgica de las inversiones en edu-
cacin, formacin de mano de obra, actividades en I+D encaminadas a la gene-
racin de innovaciones propias y asimilacin y adaptacin de las producidas en
otros paises. Las inversiones en ese tipo de activos intangibles estn guiadas por
los mismos criterios de rentabilidad que las inversiones en capital fsico pero com-
parten algunas caractersticas de los bienes pblicos por lo que su realizacin pre-
cisa de la intervencin pblica (no necesariamente de la produccin pblica) que
asegure su presencia necesaria en los procesos de inversin (para que stos pue-
dan beneficiarse del plus de productividad que ese tipo de inversiones estratgi-
cas ocasiona).
En segundo lugar, la compostcion del gasto pblico afecta, asimismo, al
desarrollo econmico y al proceso de convergencia real de una economa. La evi-

" Vid. sobre este punto la excelente sntesis ofrecda en el trabajo de la profesora Carmela Mar-
tn: "La convergenca real con Europa: un referente clave a la poltica econmica espaola", publica-
do en Papeles de Economia Espaola, nm. 63 099'.

270
dencia emprica disponible muestra que la participacin del consumo pblico en
el PIB est inversamente relacionada con el crecimiento econmico mientras que
la participacin de la inversin pblica respecto del PIB lo est positivamente. Lo
que significa que cuidar los factores de los que depende esa estrategia de la in-
versin pblica constituye un ingrediente fundamental de la poltica de desarro-
llo y convergencia real.
La importancia de ese doble componente de las inversiones acenta la nece-
sidad de su disponibilidad para intensificar el desarrollo y favorecer la conver-
gencia real. Precisamente los dficit en esas inversiones (y la menor acumulacin
de capital en esas partidas) constituye la gran diferencia entre los pases centra-
les y desarrollados de la lJE y las regiones perifricas y menos desarrolladas, lo
que dificulta el desarrollo y la convergencia real de estas. El reconocimiento de
esta posicin diferencial frente a las oportu n idades de crecimiento de los pases
menos desarrollados de la lJE es la que ha dado su fundamento a la poltica re-
gional comunitaria. Como subraya el Informe Emerson"; la evolucin de la pol-
tica comunitaria ha ido tomando conciencia de esa peor situacin competitiva en
la que ."e sitan los paises menos desarrollados y las empresas que en ellos 0re-
ran rara acceder a un mayor desarrollo y cerrar las diferencias que los separan
de los pases centrales ms desarrollados y ha concretado esa situacin desigual
en la a usencia/deficiencia de ciertos tipos de infraestructuras ( tra nsportes, co-
municaciones) y de las inversiones en educacin, formacin de la mano de obra
y en actividades en I + D. Son las inversiones en esas partidas las que tratan de
asistir y favorecer las ayudas de los fondos estructurales comunitarios. Justamen-
te las partidas que las modernas teorias del desarrollo econmico consideran co-
mo fundamentales para favorecer su intensificacin.
Si se atiende a los razonamientos anteriores, puede concluirse que el ingreso
de Espaa en la lJE constituy una decisin histrica fundada para acceder a un
espacio econmico que nos ofreca oportunidades claras e importantes rara nues-
tro desarrollo y para conseguir la convergencia real de la economa espaola con
la de los parses comunitarios. Sin embargo. aprovechar estas oportunidades nos
reclamaba el cumplimiento de un conjunto de deberes y nos conceda un con-
junto de derechos que constituan una premisa de nuestro desarrollo en el espa-
cio europeo. Deberes de coherencia sobre los que se ha insistido en la exposi-
cin anterior, en primer lugar, lo que supona implantar el modelo de economa
abierta con la vigencia de los cuatro principios que lo definen: apertura exterior,
esta bilida d interna de precios, liberalizacin e implantacin de la competencia en
los mercados internos de bienes, servicios y capitales con una nueva regulacin
del mercado de trabajo y modernizacin del sector pblico. Aceptar estos prin-

" Vid. (Ji'. cit .. 1g. 251 Y ss.

271
cipios para organizar nuestro sistema econmico constitua un obvio deber de co-
herencia implcito en nuestra decisin de ingreso en la UE para lograr las opor-
tunidades de desarrollo que este ingreso prometa. En segundo lugar, la intensi-
ficacin de nuestro desarrollo y el acercarniento econmico a la Europa
comunitaria por el proceso de convergencia real, nos obligaba, adicionalmente,
a atender al desarrollo de las inversiones -imposible sin cumplir con los debe-
res de coherencia- y a priorizar en su composicin los componentes de capital
humano y tecnolgico as como la dotacin de infraestructuras impulsadas por la
inversin pblica. Las dotaciones de estos tipos de inversin podan y deban ob-
tener el derecho de Espaa a recibir las ayudas de la poltica regional comunita-
ria mediante los fondos estructurales tendentes a compensar las debilidades de
las dotaciones de ese tipo de capital que dificultaban las posibilidades de nues-
tro crecimiento.
De este modo, aceptar e implantar el modelo de economa abierta se conver-
ta en una necesidad para conseguir la pretensin final de nuestro ingreso en la
UE: intensificar el desarrollo econmico interno y lograr la convergencia real con
los pases comunitarios.
Implantar ese modelo de economa abierta no constitua ciertamente una ta-
rea sencilla porque obligaba a la prctica de un conjunto de reformas estructu-
rales que lo hicieran factible. Reformas estructurales cuya principal dificultad re-
sida en que esas reformas no actuaban en el vaco -como se ha reiterado
anteriormente- sino que suponan alterar actitudes, comportamientos e institu-
ciones arraigados profundamente en nuestra vida econmica por la prolongada
vigencia en Espaa de un modelo de desarrollo econmico alternativo que res-
ponda a criterios opuestos al que el pais necesitaba para desarrollarse en la Eu-
ropa comunitaria. Ese modelo existente es el que haba gobernado y gobemaba
an nuestras decisiones econmicas en el momento del ingreso de Espaa en la
Comunidad Europea, orientando el desarrollo econmico espaol; modelo exis-
tente que era el que antes he calificado como modelo castizo o tradicional. Un
modelo cuyo conocimiento resulta indispensable para entender la magnitud y las
dificultades de las reformas que precisa la implantacin del modelo de economa
abierta necesario para servir a nuestra decisin de buscar el desarrollo del pas
en el espacio europeo.
La tesis fundamental que sostengo en este trabajo es que resulta obligado en-
tender y explicar el conflicto entre esos dos modelos del desarrollo econmico
espaol. Un conflicto de conocimiento indispensable para evaluar los problemas
y afrontar las dificultades con las que se enfrenta nuestra integracin y desarro-
llo en los aos 90 en la Europacomunitaria, la gran empresa poltica y econmi-
ca de Espaa en este fin de siglo.
La querella entre la lgica econmica de esos dos modelos del desarrollo -
el castizo o tradicional y el de economa abierta- es la que permite calibrar la

272
dimensin del cambio histrico que ha supuesto nuestra decisin de integracin
en Europa y la que explica sus formidables dificultades. Por otra parte, el cmo
se resuelva ese conflicto entre el modelo castizo y tradicional y el modelo de eco-
noma abierta, condicionar el xito o el fracaso de nuestro proyecto de integra-
cin en Europa.
Conocer y exponer esa oposicin y conflicto entre el modelo castizo y el de
economa abierta constituye una condicin indispensable para evaluar los pro-
blemas del desarrollo de Espaa de los aos 90. Este ser nuestro propsito in-
mediato.

EL CONFLICTO DEL MODELO CASTIZO Y EL MODELO DE ECONOMA

ABIERTA DEL DESARROLLO ECONMICO DE ESPAA:
SUS CAUSAS Y CONSECUENCIA

Espaa cont con un modelo que inspir la estrategia de su desarrollo hist-

rico contemporneo que fue definiendo su contenido a partir de la aceptacin de
cuatro principios o criterios de presencia claramente perceptible a partir del fe-
nmeno que el profesor Jos Mara Serrano ha denominado el viraje proteccio-
nista de la Restauracin y cuyo comienzo puede fecharse en 1875"'. Esos cuatro
principios del estilo castizo son los siguientes:
I) Cierre del mercado interno mediante la proteccin arancelaria que evo-
luciona hacia un proteccionismo integral 0887-1931) y que describe una fase dis-
tinta y ms intensa de cierre y proteccin en el perodo 19-'31-1959 por el empleo
de restricciones cuantitativas al comercio exterior. Un modelo que se abre par-
cialmente al exterior desde ese ltimo ao de 1959, pero que conservar impor-
tantes vestigios de proteccin exterior hasta su definitiva apertura con el ingreso
de Espaa en la UE.
Il) La inexistencia de una poltica que garantizase la estabilidad de los pre-
cios y del tipo de cambio. La poltica de estabilidadmacroeconmica no contara,
desde el viraje proteccionista de la Restauracin, en sus dos componentes bsicos
-la poltica monetaria y la poltica presupuestaria- con las instituciones precisas
para una articulacin eficiente. Por lo que respecta a la poltica monetaria, desde
la temprana fecha de 1883 Espaa no dispuso de un patrn metlico que discipli-
nase la creacin de dinero, al margen de la voluntad poltica del Estado, ni ha dis-

'" El peculiar cierre del mercado espaol por la proteccin y la posicin de Cnovas respecto de
los restantes principios integrantes de lo que en el texto se denomina "modelo castizo" se refieren en
la obra de Jos Mara Serrano: "El viraje proteccionista de la Restauracin y la polit ica comercial es-
paola, 1875-1895", Ed. Siglo XXI, Madrid, 1987

273
puesto tampoco, de hecho, de los medios adecuados para instrumentar un control
activo y continuo de las magnitudes monetarias en un patrn fiduciario hasta 1973
ni ha contado, hasta 1994, con un Banco Central autnomo que diera credibilidad
a la poltica monetaria como garante de la estabilidad econmica. La poltica pre-
supuestaria tampoco ha contado con las instituciones que permitieran asegurar la
disciplina de ingresos y gastos pblicos y ha carecido de un sistema tributario que
cumpliera con el principio existencial de la suficiencia financiera. La propensin al
dficit crnico de la poltica presupuestaria y su financiacin al margen del mer-
cado han dominado en la prctica a la poltica monetaria, impidiendo as una com-
binacin eficiente de poltica monetaria y fiscal al servicio de la estabilidad eco-
nmica. Por otra parte, la poltica microeconmica tampoco ha contribuido a la
estabilidad de los precios. La liberalizacin y la introduccin de mayor competen-
cia en los mercados de bienes, y especialmente de los servicios, ha constituido una
reforma pendiente a Jo largo de nuestra historia contempornea. Finalmente, la so-
ciedad espaola ha carecido de una conciencia compartida sobre los costes eleva-
dos, impuestos por la inflacin -y la devaluacin del tipo de cambio- lo que ha
arraigado su indeseable presencia en nuestro comportamiento econmico.
[[1) Regulacin discrecional de la actividad econmica con un dominio del in-
tervencionismo en los mercados y en las decisiones de los agentes econmicos, ale-
jndolos de la liberalizacin y la competencia. La regulacin de los mercados y las
limitaciones de entrada a los mismos por concesiones interventoras del sector p-
blico favoreci la que Ortega denominara cautela del cmpresariado espaol", li-
mitando la asuncion de riesgos y la presencia de un espritu de innovacin y cam-
bio, al servicio del desarrollo del pas. Esta regulacin de los mercados afectaba, en
primer lugar, a los mercados de factores productivos -capital y trahajo-; en se-
gundo lugar, a los mercados de bienes que condicionaban la utilizacin de los re-
cursos productivos y, finalmente, a los mercados de servicios que fueron cobrando
una importancia creciente con el desarrollo econmico del pas y la terciarizacin
de su economa. Debe acentuarse la presencia de un modelo castizo de relaciones
laborales que, con una regulacin peculiar, se convertira en causa de su extrema
rigidez que impedira la utilizacin eficiente del factor trabajo.
IV) Un sector pblico atrasado con cuatro caractersticas: raquitismo presu-
puestario, inadecuada composicin del gasto pblico, un sistema fiscal insufi-
ciente y arcaico y una propensin al dficit y a su financiacin al margen de la
disciplina de los mercados financieros.
Tratemos de desarrollar el contenido de esos cuatro principios fundamenta-
les del que hemos denominado modelo castizo o tradicional que orient la es-
trategia contempornea del desarrollo econmico espaol.
La primera de las caractersticas del modelo castizo o tradicional es la del cie-
rre del mercado interno frente a la apertura exterior de la que parte el modelo de
economia abierta Un cambio transcendente que tiene que ser bien entendido pa-

274
ra valorar las diferencias entre nuestro peculiar cierre y reserva del mercado in-
terno y el que domin en los principales pases industrializados.
Qu signific el principio de la economfa cerrada en el que la economa es-
paola busc -a travs del modelo castizo-- el desarrollo de su economa?
La respuesta a esta pregunta ha motivado en los ltimos aos numerosas y lu-
minosas investigaciones de los jvenes historiadores de nuestra economa" y ha
ofrecido valiosos trabajos realizados por los encargados de las enseanzas de eco-
nomia espaola en nuestras Facultades Universitarias". Esas aportaciones han per-
mitido conocer mejor la significacin y el sentido del peculiar cierre impuesto al
intercambio exterior por el modelo castizo.
La decisin espaola de regular la apertura de su economa al exterior arran-
ca y se inscribe en un movimiento universal que sancionaba el fin del cosmopo-
litismo econmico que habia dominado, desde un enfoque econmico liberal, has-
ta 1870 y, desde el punto de vista de la poltica comercial, hasta 1879"1. Fue ese
viento externo de la historia, que favorecera la llegada general de la proteccin
a prcticamente todas las naciones (con la excepcin de Gran Bretaa y Holanda)
el que empuj el oportunismo de la poltica proteccionista de Cnovas" que ini-
cia el cierre peculiar del mercado interno espaol como alternativa del desarrollo
econmico del pas y cuyo enfoque protector y su solucin final, forzada por las
circunstancias, van a decidir la suerte del carcter integral de nuestro proteccio-
nismo en la dcada final del siglo XIX. Ese proteccionismo canovista se comple-
mentar ms tarde con la reserva del mercado interior para la industria merced al
arancel de Ams Salvador de 1906 que, como afirma Marcela Sabat", legitimaba

r- Vid. a este respecto el relato de los trabajos e ideas principales de los historiadores de nuestra

economa: E. Fuentes Quintana: Prlogo a F. I:lernis: La Hacienda Espaola, Ed. Fundacin F.I.E.S ..
Madrid. 19HH. pgs. lH y ss.
f x Esos trabajos los encabeza el que ha sido maestro de quienes hoy ensenan Economa Espa ola

en las Facultades de Economa, el profesor Juan Vclardc. cuyo planteamiento histrico de sus pro-
blemas ha sido seguido por muchos de sus discpulos; J. L. Garcia Delgado y S. Roldan. en primer
trmino y, ms tarde, por el profesor .los Mara Serrano y los componentes del departamento de Eco-
noma Pblica de la Universidad de Zaragoza.
"1 Corno afirma Schumpeter s partir de lH7, se "rompe la alianza de la economa con el liberalis-
mo econmico" que haba impulsado el intento de una economa cosmopolita. (Vid . .l- A. Schumpe-
ter: "Historia del Anlisis Econmico", versin castellana de M. Sacristn, Ed. Ariel, Esplugas de Llo-
bregat, Barcelona, 1971, pg. H4l). El fin del cosmopolitismo Sl' iniciara en su aplicacin a la poltica
comercial tras la definitiva unificacin de Alemania, con la elevacin de los derechos arancelarios en
lH79, revisiones proteccionistas que proseguiran en la dcada de lHk. Movimiento protector que
afecta a otros pases europeos (Austria-Hungra, Italia, Rusia, Suiza y finalmente Francia) y que se re-
forzara en Estados Unidos por su Ley MacKinley en lk9.
'" Sobre la actitud de Cnovas en torno al proteccionsmo y al oportunismo poltico de basar en
l su acceso y permanencia en el poder, vid. la excelente exposicin de.J. M. Serrano: "El Viraje ..
op. cit., pgs. 143 y ss.
21 Vid. "El arancel de 1906: la proteccin legitimada", Tesis doctoral.

275
el viraje espaol hacia el proteccionismo de 1890 y 1891. Esa lnea de una pro-
teccin acentuada discurrir a lo largo del siglo actual de 1906 al 12 de febrero de
1922, en que se aprueba el Arancel Camb con una vida muy dilatada que pro-
clama la fecha del nuevo arancel que le sigue: el de 1960. El Arancel Carnb con-
solidar el proteccionismo en Espaa, precisando los derechos que trataban de re-
servar el mercado interno a nuestras producciones, en especial a las de carcter
industrial. La larga vigencia de la regulacin protectora de nuestros intercambios
con el exterior 0890-1930), marcar de forma indeleble la produccin espaola y
definir las oportunidades y limitaciones del desarrollo del pas.
La etapa siguiente de cierre de la economa al exterior se diferenciar clara-
mente de la descrita en el perodo 1890-1930. Porque, en efecto, desde 1930 el
Arancel Camb perder defacto su carcter de intrprete de la regulacin de la
apertura exterior en beneficio de mtodos ms contundentes de cierre del mer-
cado interno, iniciados en la dcada de 1930 (contingentes a la importacin, res-
triccin en la utilizacin de divisas y aparicin del bilateralismo),
Ese sistema protector se prolongar en su vigencia en Espaa en los aos 40
y 50 de este siglo, ahora en abierta discrepancia con los sistemas de comercio do-
minantes en el mundo occidental, que vivan su lenta pero perceptible liberali-
zacin, en esas dcadas. Aunque, a partir de finales de los aos 50, se ir corri-
giendo el cierre extremo del mercado interno espaol", el modelo castizo registrar
el fracaso final de su aplicacin en 1959, para lograr su fundamental objetivo: al-
canzar, con la poltica de sustitucin de importaciones, el desarrollo econmico
del pas.
Como ha afirmado el profesor Velarde", fue la situacin insostenible de la ba-
lanza de pagos en 1959 para financiar las importaciones ms indispensables, re-
clamadas por nuestro sistema productivo y el aumento de las inversiones, a los
que no pudieron atender nuestras exportaciones, los que forzaran el desequili-
brio dramtico de nuestra balanza de pagos que impondra la adopcin del Plan
Nacional de Estabilizacin Econmica de 1959. El principio bsico del Plan -la
apertura exterior- constitua la confesin de la inadaptacin total del primer prin-
cipio del modelo castizo a la hora econmica que viva el mundo en los aos fi-
nales de los 50, en los que la apertura exterior y la expansin del comercio mun-
dial se haban convertido en la fuerza que arrastraba el crecimiento del producto

n Esta evaluacin es la que el profesor Jos Luis Garca Delgado sita en los aos 50 que expre-

sivamente denomina -La dcada bisagra" en su ensayo "La industrializacin y el desarrollo econmi-
co de Espaa durante el fra nquismo- publicado en J. Nadal A. Carreras y C. Sudri (eds.): La ecOlIO-
ma espaola en el siglo xx. Utta perspectiva histrica. Ed. Ariel, Barcelona, 19H7. pg. 70.
"J. Vclardc .EI nuevo planteamiento del comercio exterior espaol.. Anales de la Real Academia
de Ciencias Morales y Polticas. n .70, 1993. Vid. asimismo: ..El nuevo planteamiento del comercio
exterior espanol-, trabajo publicado en Papeles de Economa Espaola, n. 62, 1995.

276
y el desarrollo de las economas nacionales. Esa liberalizacin-crecimiento del co-
mercio mundial constituira el secreto de la que Rostow-' denominara la larga eta-
pa de auge econmico mundial de 19'51-1973. Presionada por este espectacular
desarrollo exterior y ahogada por la situacin interna de la balanza de pagos, la
poltica econmica espaola aceptara -al fin- el principio de la apertura exte-
rior y la liberalizacin de sus intercambios con el resto del mundo en 1959. Sin
embargo, la liberalizacin exterior, decidida en 1959, fue parcial (con segmentos
internos del comercio exterior sustrados a la misma: por ejemplo, comercio de Es-
tado yel comercio sometido a contingentes) y debi realizarse aceptando un Aran-
ce! que, como e! de 1960, era claramente proteccionista, al que se aadira la im-
portante proteccin de la tarifa fiscal, ya aludida en el epgrafe anterior.
Habr que esperar al Tratado de Adhesin con la CE para que, a partir de 1986,
se inicie un cambio definitivo en la apertura y liberalizacin exterior de la econo-
ma espaola que, con la supresin de los contingentes, la adopcin de la protec-
cin definida por la tarifa exterior comn y la supresin de la tarifa fiscal, altera-
ran la vigencia prolongada de una regulacin del comercio exterior que habia
dominado -gracias a la implantacin del modelo castizo-- durante casi un siglo.
Esa reforma explcita en el Tratado de Adhesin, supondra el ingreso defini-
tivo del a economia espaola en un modelo abierto. que obligaba a adoptar las
decisiones coherentes de poltica econmica y de cambio de comportamiento
econmico para evitar la consecuencia previsible de esa decisin: el aumento del
dficit exterior que anunciaba una estructura productiva que, como la espaola,
no haba atendido a criterios de competitividad sino a los de proteccin a lo lar-
go de su historia y que inform, tambin, los aos inmediatos del desarrollo de
los 60. El profesor Velarde" ha denunciado cmo ese temido dficit comercial se
produce con la Comunidad Europea a partir de 1986 y su peligroso crecimiento
hasta 1993. Ese crecimiento del dficit comercial era consecuencia de una falta
de competitividad anunciada por nuestra estructura productiva (no compensada
con la aplicacin de una politica de competitividad interna) pero su agudizacin
extrema fue causada por el lanzamiento de la demanda interna a partir de 1986
y por una poltica del tipo de cambio que situ a ste en unos niveles elevados
que suponan una sobrevaloracin de la peseta de enorme coste para la compe-
titividad de nuestra economa y para el mantenimiento de un dficit financiable
de la balanza comercial.
Son esas consecuencias vividas de la aplicacin del primero de los principios
del modelo de economa abierta y de la oposicin al primero de los criterios del
modelo castizo, las que denuncian un hecho -al que he aludido reiteradarnen-

"Vid. W. W. Rostow: -The World Econorny. History and Prospects- MacMillan Ed. Nueva York, 197H.
" Vid. supra Nota 23.

277
te con anterioridad- que juzgo de importancia capital: la sobreestimacin que
ha dominado en nuestra sociedad y en nuestra poltica econmica sobre las po-
sibilidades de adaptacin de una economa conformada durante un siglo en su
estructura productiva y en su competitividad por un modelo de desarrollo casti-
zo a uno de economa abierta cuyos principios de ordenacin de la vida econ-
mica eran justamente los opuestos. La apertura exterior y la proteccin arancela-
ria de la tarifa exterior comn pedan a la economa espaola la definicin y
aplicacin decidida y perseverante de una poltica de competitividad cuyos de-
beres fueran objeto de implantacin poltica y de permanente atencin y cola-
boracin social. Una poltica de competitividad con la que desgraciadamente Es-
paa no ha contado. y en esa ausencia residen los principales problemas de la
economa espaola en esta dcada del fin del siglo.
El segundo principio del modelo castizo de nuestro comportamiento econ-
mico contemporneo es la despreocupacin por asegurar la estabilidad interna
de los precios y la del tipo de cambio de la peseta. Nuestras quejas -las de Jos
polticos y las de los ciudadanos- sobre los males de la inflacin y las conse-
cuencias negativas de la devaluacin de la peseta, cuando han existido, han sido
siempre retricas, oportunistas y pasajeras. La historia contempornea de Espa-
a desde la Restauracin prueba que la estabilidad de los precios y tipo de cam-
bio de la peseta no han contado ni con la garanta de las instituciones que las
aseguraran ni con la aplicacin decidida y continuada de las polticas macro y mi-
croeconmicas de estabilidad que trataran de servirlas, lo que explica las nume-
rosas secuencias inflacionistas padecidas por el pas, seguidas de devaluaciones
de la peseta y las estabilizaciones que las acompaaron que han detenido, con
frecuencia indeseable, nuestro desarrollo econmico.
Esa apertura permanente de la economa espaola a la inestabilidad de pre-
cios y tipos de cambio de la peseta, data, de nuevo, de la etapa de la Restaura-
cin y se fundamenta en la carencia de las tres bases institucionales encargadas
de evitarla:
1. Espaa no contara con un sistema monetario metlico que disciplinara
la creacin de dinero desde el fracaso del sistema monetario bimetlico introdu-
cido por el R. D. de 19 de octubre de 1868. Las dificultades de sostener ese sis-
tema bimetlico forzaran, en 1883, a la suspensin del cambio de billetes por
oro. Disposicin sta de importancia histrica fundamental pues la misma supu-
so que, a partir de entonces, el sistema monetario espaol pasase a ser un siste-
ma de patrn fiducidario con un tipo de cambio flexible para la peseta. Como
afirma el profesor Gabriel Tortella", Espaa ingres en el patrn fiduciario pre-

". Vid. G. Tortella: ..El desarrollo d' la Espaa contempornea. Historia econmica de los siglos XIX
y XX", Ed. Alianza. Madrid. 1994. pgs. 141'-149.

278
cozmente en 1883 y jams se volvi a establecer un patrn metlico pese a los
numerosos intentos posteriores articulados en torno al patrn oro.
Espaa vivira as su recorrido econmico contemporneo con la vigencia con-
tinuada de un patrn fiduciario, sin limitacin institucional alguna para la crea-
cin de dinero y el mantenimiento del tipo de cambio de la peseta. Esa larga vi-
gencia del patrn fiduciario sin regulacin institucional es la que se altera con el
ingreso de Espaa en la disciplina del mecanismo de cambios del SME que se rea-
liza en junio de 1989. Una decisin que modifica la precoz y antigua aceptacin
del patrn fiduciario sin disciplina adicional alguna con la que Espaa haba vi-
vido desde 1883. De nuevo aqu nos encontramos -al igual que sucedi con la
apertura exterior aceptada en nuestro Tratado de Adhesin a la CE- con un prin-
cipio exigido por el modelo abierto de nuestro desarrollo, bien diferente del prin-
cipio del modelo castizo que haba regido hasta entonces porque la disciplina del
SME obligaba a contar con una poltica monetaria y econmica garante de la es-
tabilidad de precios y tipo de cambio a que nos obligaba nuestra convivencia en
la UE y en el SME y que condicionaba -y condiciona- nuestra participacin en
el proceso de la LJ EM. De modo que ese cambio en nuestro patrn fiduciario, con
la disciplina di'! SMh' abra un conjunto de tareas reformadoras a la poltica eco-
nmica de cumplimiento obligado para que el comportamiento de la economa
del pas fuera coherente con esa decisin.
Para la administracin del patrn fiduciario por la economa espaola resul-
taba fundamental disponer de un banco central y de una poltica monetaria que
garantizase la estabilidad de los precios y del tipo de cambio previniendo la aper-
tura de procesos inflacionistas y devaluatorios de la peseta. Una tarea bien dif-
cil por la laxitud del patrn fiduciario que no ayudaba en nada a conseguir esos
objetivos. Cuando se analiza la larga experiencia espaola de la utilizacin del
patrn fiduciario se comprueba que sta no cont con ese doble apoyo necesa-
rio de un banco central independiente que aplicara una poltica monetaria con la
que conseguir la estabilidad del nivel general de precios.
2' ESP13, en efecto, no dispondra tampoco de un verdadero Banco central.
que generalizara la disciplina monetaria para administrar el patrn fiduciario en el
que el pas vivi desde 1883. Dos de los mejores conocedores del nacimiento y
evolucin del Banco de Espaa -los profesores Luis Olariaga y Luis Angel Rojo-
coinciden en afirmar que nuestro banco central no fue creado para desempear las
funciones que permitieran identificarle como tal y, en su evolucin posterior, tam-
poco desarrollara esas funciones durante casi un siglo. Como afirma el profesor
Olariaga, el propio prembulo del Decreto de 1874, configur al Banco de Espaa
"como una institucin nica emisora con el fundamental destino de abastecer de
fondos al Estado y, como misin secundaria, asegurar el desenvolvimiento del er-
(lito comercial. Y no hubo en su creador ni el menor barrunto -en aquella poca
eran ya otra cosa los bancos emisores- de los fines esenciales que en una comu-

279
nidad bancaria, ya desarrollada, tienen ese tipo de instituciones-". Si como afirma
el profesor Rojo: "Un banco central de un pas se define como el rgano ejecutivo
bsico de la poltica monetaria del gobierno, entonces hay que concluir que el Ban-
co de Espaa no era un verdadero banco central.". El problema bsico, por lo tan-
to, que se plante al Banco de Espaa desde que se le atribuy el privilegio de emi-
sin de billetes es, como afirma el profesor Rojo -en coincidencia con lo
denunciado por el profesor Olariaga- que sus funciones quedaron reducidas "a
simple categora de banco emisor que proporcionaba, pasivamente, la caja nece-
saria para la expansin del sistema.". Dicho en otros trminos: "Durante muchas
dcadas, y sin ms excepciones que algunas actuaciones transitorias, las autorida-
des espaolas han practicado un sistema de dinero pasivo en el que la oferta mo-
netaria tenda a adaptarse a los requerimientos de la demanda de dinero".
Esa poltica monetaria de dinero pasivo que el Banco de Espaa practic, con
dao para la estabilidad de precios y tipos de cambio, obligaba a reformar su
comportamiento histrico para convertirla en un verdadero Banco Central, lo que,
a su vez, exiga disponer de los medios adecuados para instrumentar un control
activo y continuo de las magnitudes monetarias y obtener la autonoma de sus
decisiones sobre poltica monetaria en orden a lograr el objetivo fundamental de
la estabilidad de precios.
3 La prctica de una poltica de estabilidad ha estado condicionada durante la
vigencia del modelo castizo por una permanente subordinacin institucional de la
poltica monetaria a las necesidades de la poltica presupuestaria. Es esta servidum-
bre la que ha dado lugar a los procesos de monetizacin directa de la deuda pbli-
ca, primero, e indirecta, ms tarde. Deuda esta ltima automticamente pignorable
convertida -como afirman los profesores Olariaga y Rojo- en la verdadera base de
la expansin del crdito. Ambas fases de la servidumbre impuesta por la poltica pre-
supuestaria a la poltica monetaria de acomodacin al dficit pblico practicada por
el Banco de Espaa, definen el rasgo ms destacado del modelo castizo en cuanto a
la falta de garanta de la prctica de una poltica monetaria y presupuestaria que ase-
gurasen la estabilidad de precios y del tipo de cambio de la peseta.
As pues, el cuadro monetario y financiero que define el modelo castizo de la
Restauracin sum cuatro fundamentos sobre los que descansaba su funciona-
miento: patrn fiduciario (desde 1883), carencia de un banco central independiente
desde su creacin, falta de medios para el control de las magnitudes monetarias y

2- Vid. L. Olariaga: -La poltica monetaria en Espaa .., Ed. V Surez, Madrid, 1933, pgs. H9 y ss.
zx Vid. "Poltica monetaria", trabajo incluido en la obra El desarrollo economtco de Espaa, juicio
crtico del Banco Mundial, obra recopilada bajo la direccin de E. Fuentes, Quintana, Ed. Revista de
Occidente, Madrid, 1963. pg. 9H.
19 Vid. Op cit. pg. 9H.

lO' Vid. Op. cit. pg. 9H

280
subordinacin de la poltica monetaria a la poltica presupuestaria. Ese cuadro mo-
netario, que favoreca la discrecionalidad de la poltica econmica del gobierno pa-
ra ampliar la cantidad de dinero y obtener la mxima ventaja de la flexibilidad de
los tipos de cambio de la peseta, poda haberse empleado para intentar favorecer
el desarrollo econmico de! pas. Sin embargo, no se utiliz, de forma permanen-
te y sistemtica, con ese propsito por los gestores de la poltica econmica espa-
ola. Gabriel Tortella" atribuye ese comportamiento indeciso de los gobiernos al
deseo de ganar respetabilidad monetaria", un comportamiento que domin con
mayor o menor intensidad en etapas determinadas de nuestra vicia econmica y
que explica que no se produjeran tensiones inflacionistas en largos perodos en los
que, adems, e! dficit del presupuesto no fue excesivo. Sin embargo, cuando el
dficit presupuestario se intensificaba la poltica monetaria se pleg a sus exigen-
cias, acomodando las variables monetarias a su financiacin.
Lo ms sorprendente del cuadro monetario y financiero del modelo castizo es su
larga presencia temporal porque los cuatro principios que lo sostienen han estado
vigentes durante ms de un siglo y han llegado prcticamente hasta nuestros das y
es en stos donde se plantea la urgente necesidad de su reforma pues resulta in-
compatible con nuestros compromisos europeos. Esa larga vigencia del modelo casti-
zo ha creado una fuerza que es, quizs, la que dificulta ms su reforma actual: ha
acostumbrado a vivir a la sociedad espaola con la inestabilidad de los precios y e!
tipo de cambio flexible de forma que ese comportamiento histrico ha dificultado y
dificulta el logro de la estabilidad y la lucha contra la inflacin. Porque, como se afir-
maba por el Banco de Espaa en su Informe de 1994: solo si los agentes econmicos
y la sociedad espaola en su conjunto comparten e! objetivo de lograr un crecimiento
sostenido y no inflacionista y lo refrendan con sus decisiones, ese objetivo podr al-
canzarse-". Algo de lo que depende, adems, el logro de nuestra convergencia real
con los pases comunitarios, fin prioritario de nuestra integracin en la LJE.
Esa posicin del modelo castizo frente a la estabilidad econmica es el que ha
debido reformarse para ajustarlo a los principios de una economa abierta. Esos
cambios inspirados y exigidos, al mismo tiempo, por la integracin en Europa de
nuestra economa son cuatro: 1. 0) La aceptacin de un sistema monetario con el
ingreso de Espaa en junio de 1989 en el mecanismo de cambios del SME. Vivi-
mos hoy en un patrn fiduciario pero con la vigencia de las reglas de disciplina
que establece el SME y que sabemos que conceden una prioridad -bajo la que
no hemos vivido durante ms de un siglo- a asegurar institucionalmente las con-
diciones de estabilidad monetaria y tipo de cambio de la peseta. 2.) Contamos
hoy con un Banco de Espaa cuya autonoma ganaba, en 1994, la independencia
de las decisiones de! Ejecutivo y le obligaban a atender al objetivo prioritario de

<1 Vid. op. cit. supra Nota 2(

<' Vid. Banco de Espana: ..Informe anual", Ed. Banco de Espaa, 1994, pg. n.

281
la estabilidad de precios y al mantenimiento del tipo de cambio fijado por el go-
bierno. 3.) Para lograr esas finalidades nuevas el Banco de Espaa debe contar
con los medios adecuados que permitan instrumentar un control monetario eficaz,
lo que le compromete a fijar los objetivos de la poltica monetaria, aprovechando
y renovando la experiencia acumulada desde que, en 1973, se abandona el siste-
ma de dinero pasivo y se inicia el control activo y continuo de las magnitudes mo-
netarias. 4.) Hoy no es posible aceptar por la poltica monetaria la financiacin
directa ni indirecta del dficit pblico porque lo prohiben nuestros compromisos
europeos. El dficit debe encontrar su cobertura en los mercados financieros en
condiciones de competencia con otras demandas de fondos.
Vivir en el mundo que definen esas cuatro condiciones, sancionadas por re-
formas irreversibles e incorporadas a las instituciones que condicionan nuestra
poltica monetaria y presupuestaria, impone el reconocimiento de la magnitud
del cambio que suponen esas caracteristicas del modelo de economa abierta pa-
ra alcanzar la estabilidad y que nos exige la convivencia de la economia espaola
en el rea de la UE. Porque esas cuatro condiciones, al igual que ocurria con las
derivadas de la apertura exterior, no es que sean distintas a las que definan el
modelo castizo sino que son, justamente, las opuestas. Es esta situacin la que
nos obliga a tomar conciencia de sus dificultades y de la necesidad de contar con
la voluntad social y poltica que haga factibles esas nuevas condiciones de esta-
bilidad monetaria y las incorpore a nuestro comportamiento econmico como un
deber de coherencia fundamental con el que lograr la convergencia real de la
economa espaola con la de los pases de la UE, propsito ltimo que legitim
-y legitima- nuestra pretensin de integrarnos en el rea europea.
La tercera caracterstica que define al estilo castizo, es la proteccin de los sec-
tores productivos por la regulacin intervencionista del Estado, alejando a los mer-
cados de la liberalizacin y la competencia. Un intervencionismo de claro signo
corporativista, instado por y concedido a los agentes econmicos. Este peculiar
intervencionismo espaol, que asienta el modelo castizo durante los largos aos
de su vigencia, es el que ha dado su origen a un sistema econmico intervenido,
que puede denominarse capitalismo corporativo, acentuando con ello la presen-
cia de los intereses econmicos de los distintos grupos sociales sobre las decisio-
nes de la poltica econmica. Una presencia sta de antigua data, como han re-
velado los trabajos de los profesores Romn Perpi' y Juan Velarde",

;; Vid. "De Economa Hispana". apndice al "Comercio Internacional" de G. Haherler Ed. Lahor Bar-
celona 1936 pgs. 44'5 y ss.
" "La organizacin del capitalismo corporativo espaol .. artculo publicado en Papeles de ECO/lO-
ma Espa ola, n." 21 09H4) pgs. 12 y ss. Vid. asimismo: ..N ace una poltica industrial corporativista.
intervencionista. populista y nacionalista: la del gohierno largo de Maura 0906-1909).. trahajo indi-
to que he podido consultar por la amabilidad de su sutor.

282
 El origen de este rasgo identificador del modelo castizo, se encuentra en el
proceso de concentracin de sectores productivos que precede al llamado go-
bierno largo de Maura, en 1907, Y en las medidas intervencionistas con las que
se favorecieron sus intereses de 1907 a 1909\'. Un proceso que se extiende en la
etapa que va de 1916 a 1923, contando con la inspiracin dominante de Camb
y que consolida la politica intervencionista y corporativista de la Dictadura con
dos reas diferentes de actuacin: la del corporativismo productivo y las relacio-
nes laborales a travs de un corporativismo corporativo paritario;". El rgimen
corporativo de los Comits paritarios se alterar con la implantacin de los Jura-
dos mixtos en la 11 Repblica, provocando un enfrentamiento continuo con la pa-
tronal. De otra parte, el corporativismo productivo continuar con la intensifica-
cin de la proteccin exterior durante los aos 30 y con la ortopedia
intervencionista directa sohre los sectores productivos de la Dictadura con sim-
ples cambios de denominacin en los organismos corporativos que la protago-
nizaban y con la adopcin de otras medidas en favor de una mayor proteccin y
control de la vida econmica de Espaa, que probaran los trabajos del profesor
Perpi". Esa evolucin vive, de 1939 a 1959, bajo el franqusmo, un reforza-
miento extremo en el que el corporativismo y la intervencin estatal sern los me-
dios utilizados al servicio de la autarqua -primero- y de la tutela y desarrollo
de la produccin industrial -ms tarde-o De esta manera -como concluye el
profesor Velarde- "la intervencin y el corporativismo, de consuno, provocan
un vasto catlogo de instituciones que pasan a ser actores nuevos de una nueva
vida econmica, preludio maurista de las largas listas que tuve que construir cuan-
do estudi la poltica econmica de la Dictadura de Primo de Rivera, que prece-
dieron, a su vez, a las largas y completas listas que para la 11 Repblica public
el profesor Perpi Grau, antecedente de las que constituyen buena parte del en-
tramado de la poltica econmica de la era de Franco, que en este sentido solo
han sufrido algunas alteraciones y nunca recortes sustanciales en la transicin y
en la 11 Restauracin.".

" Vid. J. Velardc: ..Nace una poltica industrlal. .. op, cit. supra Nota 34.
", Entre los principales a n.i lixix de la fase de la Dictadura deben destacarse el trabajo pionero de
r Velarde: ..Politica Econmica de la Dictadura.. 2.' ed. Guadiana, Madrid 1973, el estudio posterior
de Sholomo Bcn-Arni: ..La Dictadura de Primo de Rivera 1923-1930-. Ed Planeta Barcelona 19H3, con
amplia informacin no siempre bien Interpretada y el conjunto de ensayos del nmero 10 de Cua-
den lOS Economicos de ICE (1979), compilados por Carlos Velasco. Deben destacarse axmisrno los tra-
hajos contenidos en el volumen editado por J. L. Garca Delgado: ..La crisis de la Restauracin, Espa-
a entre la primera guerra mundial y la TI Repblica .. Ed. Siglo XXI. Madrid, 19H6 y el trabajo de este
mismo autor: ..A utoritarismo poltico y tensiones econmicas: un balance critico de la pohtica econ-
mica de la Dictadura de Primo de Rivera en Espaa (1923-1930)". publicado en El trimestre Eco no-
mico, rt." 19H, 1')H3, pgs. H07-H2H.
v- Vid. -De Economa Hispana . , cd. ct .. pgs. 446 y ss.
"Vid... La organizacin deL .., cd. cit., pg. 15.

283
 Es importante destacar, en efecto, que la crisis del modelo castizo en 19'59, no
supuso, sin embargo, ni la liberalizacin y la generalizacin de la competencia en
los mercados de bienes y servicios, ni en los mercados de trabajo y financieros, pe-
se a que el llamado Plan de Estabilizacin de ese ao incorporaba esas decisiones
bajo el epgrafe de -flexibilizacin de la economa" que encubra, ms bien que acla-
raba, el verdadero propsito de instaurar una economa de mercado. Este prop-
sito reformador, que constitula el objetivo ms importante a medio y largo plazo
de la poltica programada en 1959, fue -langudenciendo conforme se agotaba el
empuje inicial del PNE", segn ha afirmado, con acierto, en un trabajo convertido
posteriormente en clsico, Luis Mart". En cuatro frentes se registr este hecho: en
el abandono de la liberalizacin de la industria, en el intervencionismo creciente
de los mercados financieros, en la rigidez permanente del mercado de trabajo y en
la -ni siquiera intentada- liberalizacin del mercado de servicios.
La aproximacin a una economa de mercado en 1959 debera haber supues-
to la eliminacin de las trabas y obstculos que dificultaban la creacin de nue-
vas industrias y la ampliacin de las existentes, una reforma que despert la opo-
sicin radical del Ministerio de Industria que conseguira su propsito. Esa poltica
proteccionista de la industria cont, tambin, con el nuevo instrumento protec-
tor que habia creado el franquismo: las empresas pblicas del INI, cuyos defec-
tos de administracin, hasta bien entrada la dcada de los anos 70, seran tan cos-
tosos como importantes.
Por otra parte, el sistema financiero que registr la reforma de 1962, no reci-
bira en ella los cambios necesarios capaces de definir una poltica monetaria ac-
tiva que controlase el crecimiento de la cantidad de dinero, ni tampoco incorpo-
raba la necesaria liberalizacin del sistema financiero. Muy al contrario de este
ltimo propsito, el sistema financiero se sometera a una mayor intervencin
que, grficamente, ha calificado Raimundo Poveda 'o como un despotismo finan-
ciero ilustrado, que se manifest a travs de una multiplicacin de los coeficien-
tes de inversin y el ejercicio de un poder discrecional sobre los fondos finan-
cieros disponibles a travs de la llamada Junta de Inversiones que pondra los
fondos precisos -sustrayndolos a los mercados y las instituciones financieras-
al servicio de los sectores productivos decididos por la economa recomendada
de los Planes de Desarrollo.
En tercer lugar, el modelo castizo del mercado de trabajo responda a unas
caractersticas de antigua data que es necesario conocer porque su fuerte arrai-

'" Vid. -Estahilizacin y Desarrollo", articulo publicado en "Informacin Comercial Espaola". n.v 500
(1975), pgs. 42 y ss.
'" Vid. "Los circuitos privilegiados del sistema crediticio artculo publicado en Papeles de EC01l0-
ma tispanol. n." 3 (19HOl, pgs. 114 y ss.

284
go en las instituciones y en las conductas colectivas de los agentes sociales com-
portaban unas rigideces extraordinarias en su funcionamiento, que concluan en
una utilizacin ineficiente y costosa del recurso bsico que, para toda sociedad,
supone el empleo de su fuerza de trabajo. Esta versin castiza del mercado de
trabajo, plenamente vigente tras la adopcin del Plan Nacional de Estabilizacin
de 1959, ha ido prolongando su perturbadora presencia hasta el momento ac-
tual, convirtindose en el problema econmico en el que se aprecian, con ma-
yor intensidad, las contradicciones y querellas entre el modelo de economa
abierta demandado por nuestra integracin en la UE y el modelo castizo a que
respondi histricamente -y an responde- el mundo espaol de relaciones
laborales.
Cmo se construye y con arreglo a qu principios se conforma esta regula-
cin castiza del mercado de trabajo? Se ha afirmado anteriormente que sus ra-
ces son lejanas y en gran parte denunciadas por las investigaciones de los profe-
sores Juan Velarde", Julio Segura" y Jos Luis Malo de Molina ". Apoyndose en
sus trabajos es posible describir el origen de este modelo castizo peculiar de re-
laciones laborales, los principios que lo conforman y los motivos que explican su
singular pervivencia entre nosotros.
El origen del modelo castizo de relaciones laborales espaolas se encuen-
tra, en opinin del profesor Velarde", en el "miedo colosal" a la inflacin y al
paro que invade a los pases centroeuropeos al fin de la 1 Guerra Mundial y que
agudiza la llegada de la gran depresin de los aos 30. De ese miedo partiran
las polticas de un nuevo populismo autoritario que prometan el pleno empleo
y una serie de seguridades ante la situacin crtica de la economa a cambio de
una adhesin ciudadana, que fue peligrosamente entregada, sacrificando sus li-
bertades. Son esas polticas las que dominarn en Alemania y Austria en los anos
30 y que se extendern a otros lugares de Amrica (el peronismo fue una de
sus manifestaciones). La Espaa de los anos 30 registrara, con un rgimen po-
ltico diferente, la presencia de esa preocupacin por el empleo que recoge la
Constitucin de 1931 y que se traduce en la regulacin del mercado de trabajo
a travs de la Ley de Jurados Mixtos de 27 de noviembre de 1931 que asienta el

" Vid. "Sindicalismo y recuperacin econmica en Espaa. una reflexin obligada ... trabajo
publicado en los ..A nales de la Real Academia de Ciencias Morales y Polticas, vol. 71 (19'H), pgs.
2H7 y ss.
" Vid. -Algunas reflexiones sobre la reforma del Mercado de Trabajo , publicado en Anales de la
Real Academia de Ciencias Morales y Politicas-, vol. 70 (993), pgs. 77 y ss. Vid. asimismo ..La in-
dustria espaola y la competitividad.., Discurso de ingreso en la Real Acudcrrua de Ciencias Morales
y Politicas, Ed. Espasu-Calpe. Madrid, 1992.
" Vid ... El debate sobre la flexibilidad del Mercado <le Trabajo -. Ed Fundacin PIES de las Cajas
de Ahorros, Madrid, 19HH. Vid asimismo: ..D iez anos ... ", op. cit.. Nota 11.
" Vid. op cit ; Nora 41, supra pg. 2H5.

28'5
primero y principal de los principios del modelo castizo: la inamovilidad del
empleo.
En lo fundamental, sin embargo, el modelo castizo de relaciones laborales, se
afirmara bajo el rgimen autoritario del franquismo. Sus principios bsicos se-
ran los siguientes:
1.0 La construccin de un suelo firmsimo, que dificultaba/impeda la salida
del mercado de trabajo. La contratacin del trabajo descansaba en los compro-
misos de su duracin ilimitada, que requeran la previa autorizacin administra-
tiva para modificar, por cualquier concepto, las reducciones de plantilla. Las De-
legaciones Provinciales de Trabajo, la propia Direccin General del Trabajo y los
previos Informes de la Inspeccin de Trabajo y la Organizacin Sindical, frena-
ban los despidos en el lmite de lo posible. El artculo 76 de la Ley del Contrato
de trabajo fijara las indemnizaciones por despido en cuantas muy elevadas y,
sobre todo, estableca el trmite de la intervencin de las Magistraturas de Tra-
bajo para su sancin definitiva, elevando as los llamados costes laborales impl-
citos que suponan la fijacin de unas limitaciones rgidas a las posibilidades de
despido y a la utilizacin ptima del factor trabajo por las empresas.
2. Afirmando este carcter limitado de la contratacin del trabajo, apare-
ca el principio de desconfianza ante el trabajo temporal cuya utilizacin fue se-
veramente condicionada.
3 Frente a esa concesin de la fuerte estabilidad del empleo, el modelo
castizo dejaba la fijacin de salarios y las condiciones del trabajo en manos del
Estado. Las Reglamentaciones y ordenanzas laborales disponan una regulacin
prolija y rgida de la utilizacin del trabajo en la empresa, cerrndose las posibi-
lidades a su movilidad funcional y geogrfica. La huelga se condenaba explcita-
mente y se volva, para su prohibicin, a los viejos planteamientos y sanciones
del Cdigo Penal de 1870.
4. Cuando el sistema de contratacin colectiva se introduce por la Ley de
16 de octu bre de 19'58, su aplicacin estaba desvirtuada por la inexistencia de la
autonoma de las partes en la negociacin colectiva, impedida por la falta de li-
bertad sindical y la intervencin del poder pblico como rbitro de los cont1ic-
tos que pudieran producirse.
S.o El mercado de trabajo estaba, as, regulado en la cantidad (empleo) y en
los precios <salarios). Para evitar que el mercado se encontrara, en estas condi-
ciones, fuera del equilibrio, se admiti una estructura salarial compleja en la que
los llamados -flecos salariales" y el recurso a las horas extraordinarias constitu-
yeron las formas de evadir el exceso de retribuciones impuestas a la contratacin
y negociacin de las partes.
6 La inexistencia de una proteccin al desempleo como mecanismo de la
Seguridad Social.

286
 Esos seis principios del modelo del mercado de trabajo, quizs podran resu-
mirse, como afirma el profesor Segura", por el intercambio en que el modelo se
basaba entre una fuerte estabilidad del empleo (con gran estimacin pasada yac-
tual entre los trabajadores) y la existencia de unos menores valores absolutos de
los salarios y tasas moderadas de crecimiento salarial que posibilitaran la com-
petitividad de nuestras producciones.
Es evidente que ese modelo castizo de relaciones laborales era incompatible
con las libertades de una economa de mercado y con los principios de una de-
mocracia poltica. De esta manera, la transicin a la democracia y el reconoci-
miento de las libertades econmicas, alteraran radicalmente la coherencia del
modelo castizo que el pas heredara en 1975.
Sin embargo, el cambio institucional del mercado de trabajo castizo hacia el
modelo de economa abierta resultara uno de los ms problemticos de realizar,
encontrndose con grandes obstculos la aplicacin de sus principios. Porque ese
modelo castizo, asentado por el franquismo, se recibira como herencia irrenun-
ciable por unos sindicatos que haban adquirido el protagonismo que les corres-
ponda en una organizacin democrtica del mercado de trabajo y contaron, tam-
bin, con el apoyo de los propios partidos polticos al llegar la democracia. Esa
situacin producira unas consecuencias de la mayor importancia sobre el coste
de uso del trabajo, a las que antes nos hemos referido, que exigan la realizacin
de reformas estructurales del mercado de trabajo, constantemente aplazadas en
el tiempo pero de una importancia difcil de exagerar para la insercin competi-
tiva de la economa espaola en la comunitaria. Sobre el significado y los crite-
rios de esas reformas del mercado de trabajo se volver despus porque compo-
nen una parte fundamental de la agenda de la poltica espaola, que definen
nuestras obligaciones para competir en la Europa comunitaria. Lo que importa
consignar ahora es que ese modelo castizo de relaciones laborales nose vio afec-
tado por las polticas que hicieron frente a la crisis general del modelo en 1959 y
que ste se trasmitira en la regulacin de las relaciones laborales, con todos sus
problemas abiertos, en 1975. Una pesada herencia que no hemos liquidado an
tras los dos intentos reformadores de finales de 1984 y de 1994.
Finalmente, las intervenciones padecidas por los mercados de servicios que
constituan, sin duda, las ms limitativas de la liberalizacin y la competencia ne-
cesarias no se intentaron con la vigencia del modelo castizo. Porque constituan
un ingrediente fundamental de su funcionamiento en el que la concesin y el dis-
frute de privilegios monopolsticos por los distintos sectores de los servicios y la
existencia y defensa de las restricciones gremiales se haban convertido en una

, Vid. Algunas reflexiones ... , op. cit. pg. 79.

287
forma de defender y extender el poder poltico y en un recurso para asegurar el
beneficio de los concesionarios de los servicios situndolos al margen de la com-
petencia, Es este comportamiento de nuestro sistema econmico el que ha acos-
tumbrado a nuestros empresarios y profesionales a buscar el privilegio que les
preservara de la asuncin del riesgo y la competencia para afirmar su presencia
en los mercados.
De esta manera, la llegada de la integracin europea y la instauracin del mo-
delo de economa abierta obligaba a reformar el sistema del capitalismo corpo-
ratiuo del modelo castizo en cuatro frentes econmicos de enorme transcenden-
cia: en el de liberalizacin de la industria y e! sistema financiero, en primer lugar
y en el de la flexibilizacin del mercado de trabajo y liberalizacin y competen-
cia en los mercados de servicios que habamos heredado. Reformas indispensa-
bles para instalar el modelo de economa abierta que deberan emprenderse y re-
alizarse en el nuevo y complejo contexto poltico, social y econmico del pas,
venciendo la resistencia que a la aceptacin de los riesgos de la libertad y la com-
petencia se planteaba a cada uno de esos cambios del modelo castizo por los
agentes econmicos que disfrutaban de sus privilegios. Las dificultades de reali-
zar esas reformas en tales circunstancias explican -aunque no justifican- el cos-
toso retraso con el que se abordaron las condiciones y limitaciones que afecta-
ron a esos cambios indispensables.
Cualquier valoracin del proceso de implantacin del modelo de economa
abierta en Espaa no puede ignorar el contexto poltico, social y econmico en
que hubo de intentarse ,r,. El cambio poltico del pas variaba radicalmente el mar-
co de referencia de la economa y las competencias de la poltica econmica.
Pasar de un sistema autoritario a uno democrtico, de un Estado centralizado a
uno descentralizado con 17 Comunidades Autnomas. supona alterar la admi-
nistracin econmica y fiscal de! pas y sus intrpretes y motivaciones. En se-
gundo lugar, la sociedad espaola registraba cambios crticamente importantes
en las fechas en las que las reformas del sistema castizo deberan realizarse. Ci-
tar solo tres de gran transcendencia: el demogrfico, el ocupacional y el eco-
nmico. Demogrficamente Espaa dejad en esos aos de ser un pas de emi-
gracin para convertirse en receptor de inmigrantes mientras la pirmide de
poblacin presentar la preocupante burbuja de las cohortes de poblacin de
20-25 anos, consecuencia de la etapa de excepcional crecimiento de poblacin
de los aos 60 con las dificultades consiguientes de ocupacin y paro juvenil.
Ocupacionalmente, adems, se registrar la presencia creciente de la mujer en
los mercados de trabajo que alterara, radicalmente, su ocupacin tradicional en
el hogar. Econmicamente, Espaa registrar, con gran fuerza, en esos aos, la

,', Estas observaciones son las alegadas con acierto por]. E. Malo de Molina, op, cit. pgs. H.~ y ss.

288
crisis de su industria que reclamar costosos, conflictivos y poco prometedores
programas de reconversin, mientras la agricultura seguir perdiendo peso en la
economa nacional y en la poblacin activa del pas con la correspondiente emi-
gracin a la industria y a los servicios. Todos esos cambios planteaban retos gra-
ves al desarrollo de la economa espaola y exigencias imperativas a su Hacienda
Pblica.
La definitiva apertura exterior, pactada en el Tratado de Adhesin -que hu-
bo de aceptarse por Espaa como premisa del proceso de integracin- se con-
vertira en el motor para introducir la liberalizacin y competencia en los merca-
dos espaoles afectando, desde un principio, a los bienes comercializahles, con
especial incidencia en el sector industrial, cuyos precios se fijaran, desde en-
tonces, con la sola y obligada referencia del mercado exterior. A esa liberaliza-
cin, primera y forzada, seguira la del sector financiero que supondra la elimi-
nacin del peculiar proteccionismo subvencionado que dominaba la utilizacin
de los flujos de ahorro disponibles y cuya aplicacin final se decidira a partir de
entonces libremente en un mercado abierto a travs de los niveles relativos de
los tipos de inters.
Estos importantes pasos en el proceso de liberalizacin y competencia de los
mercados originaron una reaccin frente a los riesgos que suscitahan, consisten-
te en pedir proteccin presupuestaria del sector pblico que sustituyera al ante-
rior proteccionismo intervencionista regulador y concesionario. Ese intercamhio
entre intervenciones no presupuestarias (regulaciones, controles y nacionaliza-
cin de la actividad productiva) y presupuestarias (gastos pblicos y gastos fis-
cales), es el que ha facilitado la instauracin de la libertad y el mercado a costa
de un crecimiento del sector pblico excesivamente facilitado por la poltica eco-
nmica que ha consentido y acomodado, con mayores gastos pblicos o fiscales,
la conducta pasiva del sector privado cuya asuncin de riesgos y competencia de-
bera haher ahorrado las ayudas pblicas, De este modo, se ha producido en Es-
paa la situacin paradjica de que la extensin de la liberalizacin y compe-
tencia de los mercados coincida con el aumento y expansin del sector pblico
que las ha financiado. Cuando este intercambio de liberalizacin por gastos p-
blicos o fiscales no ha podido producirse, la reforma, reducida a puro cambio en
la regulacin, se ha retrasado o desvirtuado (caso de la reforma del mercado de
trabajo y en los mercados de ciertos servicios),
El cuarto principio que integraba la aproximacin tradicional espaola al de-
sarrollo de su economa, que caracteriz la vigencia del modelo castizo, residi
en un comportamiento del sector pblico dominado por cuatro caractersticas: la
primera y fundamental, la fuerte restriccin presupuestaria derivada de un siste-
ma tributario que jams pudo cumplir con el principio de suficiencia que ha an-
gustiado la liquidacin de los presupuestos espaoles a lo largo de toda su his-
toria y ocasiona el raquitismo presupuestario que ha caracterizado los gastos de

289
nuestras Administraciones Pblicas hasta la llegada de la democracia, Un raqui-
tismo del presupuesto del gasto al que se aadiran la inadecuada composicin
del gasto pblico respecto a su referencia europea, la permanente o potencial-
mente invariada situacin de dficit y su financiacin al margen de la disciplina
de los mercados financieros,
La necesidad de la reforma de esos rasgos que caracterizaban a la Hacienda
Pblica castiza fue sentida con reiteracin a lo largo de su vigencia contempor-
nea, Reforma de la Hacienda Pblica siempre detenida en su realizacin por el
cambio indispensable que sta peda de la restriccin presupuestaria que esta-
bleca un sistema fiscal rgido y arcaico cuya modernizacin y cambio encontr,
en todos los intentos, una oposicin social y una debilidad poltica, suficientes
para paralizarlos, De esta manera, ni el raquitismo del presupuesto de gastos se
corrigi, ni vari su composicin inadecuada, ni se mejorara tampoco la situa-
cin financiera real de nuestra Hacienda Pblica, Tan solo, ya partir de 1973, se
dispuso de un proyecto elaborado de reforma tributaria que trata ha de moderni-
zar, europeizndolo, nuestro sistema de imposicin y que podra utilizarse para
romper con el inmovilismo que haba caracterizado a la estructura de nuestro sis-
tema fiscal.
Con estas condiciones, que haban gobernado la Hacienda Pblica espaola
durante ms de un siglo, la llegada de la democracia supuso un cambio dramti-
co de ese comportamiento tradicional. Un camhio que se ha manifestado en seis
escenarios diferentes con rasgos bien definidos:
En el del gasto pblico, que muestra concluyentemente su literal explosin
cuantitativa, De un 24,9(% del PIE, en 1975, el gasto pblico alcanzar el 48,3/J
del PIR en 1994, Causas mltiples explican ese aumento formidahle: el crecimiento
de las prestaciones de la Seguridad Social, que extiende e intensifica la red de
proteccin del Estado del bienestar; el apoyo a los sectores productivos para su
subsistencia en un clima de liberalizacin y competencia; el aumento continuo
de los gastos de consumo y del empleo pblico y, en menor medida, el creci-
miento de la inversin pblica, escandalosamente reclamado por el desarrollo de
la produccin privada y al fin atendido desde 1989, cuando ms comprometida
era la situacin presupuestaria,
En el aumento de la presin fiscal, que pasar del 21,MJ del PIB en 1975,
a 36,2% del PIE en 1994, aumento posible gracias a la reforma programada con
anterioridad a 1975 y ejecutada, posteriormente, con limitaciones y retrasos, pe-
ro que permiti aumentar sustancialmente los ingresos pblicos y reducir, pero
no impedir, el dficit presupuestario,
En la omnipresencia del dficit pblico, en particular desde 1982, y el au-
mento espectacular de la Deuda Pblica, que pasar del 13% del PIR en 1985 al
63,5% del PIR en 1994.

290
 Propiedad notable de la Hacienda Pblica de nuestra democracia es la des-
centralizacin del gasto pblico (que no de la imposicin) y en el dficit Y en-
deudamiento de las Administraciones Territoriales. De un 9,9% a que ascendan
los gastos de las Administraciones Territoriales en 1975 respecto de las AA.PP.,
stos se pasaran al 26,H% del gasto total en 1994, mientras el dficit de estas Ad-
ministraciones Territoriales de -0,4% del PIB en 1975, pasara al -1,2% del PIB en
1994. La Deuda Pblica de estas Administraciones Territoriales, situada en el 2%
del PIB en 1975, crecera hasta el 10,6% del PIB en 1994.
En la prdida de eficacia del presupuesto como instrumento de control y
como medio de presin de la actividad financiera.
En la ausencia de criterios sobre el papel y funcionamiento de la empresa
pblica y en la presin de sus cuentas de resultados sobre el presupuesto.
Los comportamientos de las Administraciones Pblicas en esos seis escena-
rios han situado en un lugar prioritario en la agenda de la poltica econmica es-
paola a la reforma de esas conductas para ajustarlas a las demandadas por un
modelo de economa abierta, capaz de conceder suficiencia y flexibilidad a la po-
ltica presupuestaria de la que hoy carece, dominada -como est- por el rgi-
do y permanente desequilibrio de sus cuentas.
La experiencia vivida desde 1975 por la Hacienda Pblica espaola transmi-
te un conjunto de mensajes de necesaria contabilizacin para su posible refor-
ma '-o Primero, el obvio y fundamental de su propia y prioritaria necesidad. La
colaboracin de la poltica presupuestaria con la reduccin de su dficit y la con-
tencin de su endeudamiento a una poltica econmica de estabilidad, constitu-
ye un comportamiento bsico y permanentemente ausente. Es obvio que la po-
ltica de estabilidad no puede dejarse al solo cuidado de la poltica monetaria o
a una . mezcla . ineficiente de poltica monetaria y presupuestaria, debida a la fal-
ta de colaboracin de esta ltima. En segundo lugar, la restriccin presupuesta-
ria para lograr su contribucin a las tareas de la estabilidad no puede enco-
mendarse a las medidas ineficientes de los aumentos de la presin fiscal (que,
como demuestra la experiencia espaola, relajan la disciplina del gasto pblico
provocando su crecimiento, al tiempo que afectan negativamente a los alicien-
tes de la produccin privada), ni a la disminucin de las inversiones pblicas
(con efectos transitorios sobre el dficit pblico pero con consecuencias nega-
tivas y perdurables sobre la productividad general de la economa). En tercer lu-
gar, la existencia de tres problemas estructurales que disminuyen el margen de
maniobra a corto plazo para la reduccin del dficit pblico y que deben corre-

. Esos mensajes han sido sugeridos, con todo acierto en mi opinion, en el trabajo de J M. Con-
z{Jez Pramo. -Prcsupucvtos Generales del Estado para 199'): el difcil anclaje de la crcdihidad pre-
supucstaru-. publicado en -Cuadcrnos de Informacin Econmica-, n." 91 (994). p.igs. 16 y ss.

291
girse por actuaciones perseverantes a medio y largo plazo como son: un fraude
fiscal estimado, conservadoramente, en un 5% del PIB, la inercia existente en el
crecimiento del gasto y la presencia de un incrementalismo en las decisiones
presupuestarias anuales y la descentralizacin territorial del gasto pblico (y no
de la imposicin) que duplica partidas del gasto pblico y fomentan el dficit
pblico. En cuarto lugar, es preciso reconocer la existencia de unas institucio-
nes y procedimientos presupuestarios espaoles sesgados al dficit por su laxi-
tud como prueban los ndices elaborados por van Hagen, que la sitan entre los
ms elevados de la DE'H.
Se han examinado hasta aqu los principios que deben inspirar las decisiones
econmicas en el modelo de economa abierta por el que Espaa opt definiti-
vamente con su integracin en la DE y se han expuesto los comportamientos que
han gobernado la marcha de la economa espaola bajo el largo dominio del que
hemos denominado modelo castizo o tradicional, que no se ha improvisado en
el pas en pocos aos, ni se crea por el sistema poltico autoritario del franquis-
mo, sino que se afirma desde la lejana fecha de la Restauracin canovista y, pre-
cisamente, desde su definicin del proteccionismo en 1890 y 1891. Los proble-
mas fundamentales de la economa espaola en los aos 90 son los que se derivan
de nuestra integracin europea y las posibilidades de orientar su desarrollo en el
marco de referencia de la DE. Esos problemas econmicos de los aos 90 en-
cuentran su raz profunda y poderosa en los cambios y reformas que el modelo
de economa abierta reclama del modelo castizo en el que los espaoles hemos
vivido durante ms de un siglo. En definitiva, nuestros problemas actuales se en-
cuentran en una economa que se resiste a su apertura exterior y que, cuando lo
hace, se resiente en los saldos de su comercio internacional por falta de compe-
titividad, que no es capaz de vivir con una inflacin europea porque carece de
las instituciones con las que lograrla y la sociedad no siente la necesidad de re-
ducirla, que no cuenta con mercados flexibles y competitivos de servicios y tra-
bajo sino intervenidos y regulados y que no ha logrado disponer, en fin, de una
poltica presupuestaria capaz de embridar el gasto pblico, reducir el dficit anual
de sus cuentas y evitar el crecimiento explosivo de su deuda. Ese conflicto per-
manente entre nuestros comportamientos econmicos, convertidos en costum-
bres arraigadas por la vigencia continuada del modelo castizo, de una parte, y,
de otra, por los nuevos comportamientos que reclama imperativamente el cum-
plimiento de nuestros deberes de coherencia con el modelo de economa abier-
ta, cuadrplernente firmado con la DE, es el que explica el drama econmico que
hoy vive la sociedad y la poltica espaolas.

"Vio. von Hagen,].: ..B udget procedures ano fiscal performance in the EC,. Economic Paper n 96.
Ed European Commission. Directorate-General for Economic and Financial Affairs. Bruselas, 1992.

292
 Este conflicto de los aos 90, entre el modelo castizo y el modelo de econo-
ma abierta, puede y debe apreciarse desde otra perspectiva diferente al anlisis
en sus cuatro componentes opuestos realizado hasta aqu, consistente en mostrar
sus consecuencias sobre el propsito fundamental del proceso de integracin de
Espaa en la UE: el de su convergencia real con los pases de la Europa comu-
nitaria. Esta ser nuestra tarea inmediata.

LA CONVERGENCIA REAL DE LA ECONOMA ESPAOLA

Y LA COMUNITARIA. EVOLUCIN Y SITUACIN ACTUAL

Desde el ingreso de Espaa en la UE su economa ha vivido un ciclo com-

pleto bajo la tradicional influencia dominante de los pases comunitarios. El Gr-
fico 1 muestra las distintas fases ele ese ciclo y su relacin con el de los pases de
la UE, apreciada por el crecimiento interanual del PIB. Sobre tres conclusiones
fundamentales, mostradas por el Grfico 1, deseara llamar la atencin del lector:
La sincrona del ciclo econmico espaol y el de la UE. La economa espa-
ola ha vivido, en el perodo 1984-1994, un ciclo completo en compaa de la eco-
noma europea. En compaa pero bajo el dominio de las economas de Europa.
Esa sincrona del ciclo espaol y comunitario se registra en las tres fases re-
presentadas en el Grfico 1: la de recuperacin, iniciada en 1985 que alcanza su
mximo en 1988, manteniendo sus elevados valores de crecimiento en 1989-90,
para iniciar su descenso en 1991 y registrar la fase de recesin en el cuarto tri-
mestre de 1992 y su punto ms bajo en el segundo trimestre de 1993. A partir del
cuarto trimestre de 1993 cesara la agudizacin del proceso recesivo, empren-
dindose la tercera jase de recuperacin del ciclo, que alcanza con rapidez cifras
mejores que consolidan esta fase en 1994 y en el primer trimestre de 1995.
Los valores del ltimo ciclo en Espaa se han caracterizado por su inten-
sidad. La tendencia de nuestra economa a sobre-reaccionar a los impactos exte-
riores de crecimiento/recesin constituye una caracterstica que confirman los da-
tos cuando se utilizan series histricas ms dilatadas que las recogidas en el
Grfico 1, pero que ratifican tambin las del ltimo ciclo, que el Grfico 1 reco-
ge, tanto por la magnitud del proceso de expansin como por la intensidad de la
recesin (ms acusadas en la economa espaola que en las de la UE).
La sincrona del ciclo espaol y comunitario indica que el aval de la recu-
peracin/expansin exterior constituye una condicin necesaria para la recupe-
racin/expansin de la economa espaola. Es imposible esperar una recupera-
cin de la economa espaola si sta no se inserta en el entorno de la recuperacin
europea, que a su vez depende de la evolucin de otros espacios econmicos
(japn y Estados Unidos, fundamentalmente). Ahora bien, la solidez y duracin

293
N
'-D Grfico 1
"" CICLO DE LA ECONOMA ESPAOLA y DE LA DE
(media mvil orden 3 del crecimiento interanual del PIE)

-2
1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994
de la recuperacin econmica espaola depende, crucialmenre, del mantenimiento
de sus equilibrios bsicos. En particular, de la inflacin diferencial con la UE (que
condiciona su competitividad), del dficit pblico (condicionante de su estabili-
dad y de los tipos de inters que afectan a la financiacin y crecimiento de las in-
versiones privadas y pblicas a travs de la Deuda) y del dficit exterior (resul-
tado que ha supuesto, tradicionalmente, en [as fases expansivas del ciclo
econmico un freno decisivo al crecimiento de nuestra economa). De modo que
slo en un contexto del mantenimiento de sus equilibrios, la economa espao-
la puede aprovechar, de forma adecuada, la onda expansiva de la UE. Lo que
acenta el hecho de que nuestra economa depende de la europea pero, como
subraya el profesor Raymond, depende tambin de las polticas internas que fa-
vorezcan la estabil idad que, sentando las bases de un desarrollo sostenido, per-
mitan potenciar a medio y largo plazo la convergencia real de la economa es-
paola y las de la UE'''.
y bien, analizado este comportamiento cclico que la economa espaola ha
vivdo desde su integracin en la UE, ;'c(Jmo se ha traducido ese cclo peculiar
sobre la convergencia real de la economa espaola y la comunitaria? Para con-
testar a esta pregunta crucial que, en ltimo trmino, debe legitimar nuestra in-
tegracin en la UE se dispone de un conjunto de indicadores que ayudan a ob-
tener unas posibles respuestas a cuestin tan fundamental.
El primero y ms elemental de esos indicadores es el que refiere la marcha
del PIB relativo por habitante de Espaa, respecto de la media del PIB de los
pases de la UE, cuyos valores se representan en el Grfico 2 para el largo pe-
rodo de los ltimos 34 aos 0960-1994). La historia de la convergencia real en
ese perodo comprende cuatro etapas la del desarrollo de los aos 60 (1960-1975),
la de la crisis econmica y los ajustes a la crisis que ocupa la dcada 1975-1985,
la de la integracin en la UE vivida bajo la recuperacin econmica europea y
espaola que domina los aos 1985-1991 y la cuarta y final, dominada por la de-
saceleracin productiua, la recesin de 1992-93 y el comienzo de la recupera-
cinen 1994.
Como puede observarse, la economa espaola, bajo la influencia del Plan de
Estabilizacin de 1959, describe una primera etapa larga y brillante de conver-
gencia real con los pases de la Europa comunitaria, permaneciendo al margen
de la integracin europea, aunque logrando, en 1970, el Acuerdo Preferencial con
la CE, con efectos muy beneficiosos sobre la economa espaola. Esa etapa fa-
vorable est presidida por un proceso de convergencia real que eleva el PIB por
habitante relativo de Espaa desde el 59% de 1960 hasta el 79,3')11 de 1975, 10-

", Vid. "Anlisis del ciclo econmico". artculo publicado en Papeles de Economia Espa nola, n.v 62
(199';). pgs. 3+3';.

29')
N
'-O Grfico 2
'" CONVERGENCIA REAL CON LA UNIN EUROPEA
(PIE per cpita espaol en porcentaje del PIE medio de la Unin Europea)

PORCENTAJE DELPie COMUNITARIO

80
ESPAAA: ESPAflA: 1.631.864 pts. 1994
UE: UE: 2.150.018 pts. 1994
75,
75,4
75
1.648.014 pts. 1994
2.185.695 pts. 1994

70,3
70
EspAAA: 1.299.713 pts. 1994
UE: 1.848.809 pis. 1994

65
Integracin a la CEE
y recuperecin
EspAAA: 514.806 pts. 1994 econmica
UE: 872.553 pts. 1994
60
59,0
Crisis econmica y
Ajustes a la crisis

55
1~ 1~ 1~ 1~ 1~ 1m 1m 1m 1m 1m 1~ 1~ 1~ 1~ 1~ 1~ 1m 1~
granda as un salto importante de su PIE per cpita desde las 514.806 pesetas de
su PII3 por habitante (en pesetas de 1994) hasta e! 1.194.397 (pesetas de 1994),
que se alcanzan en el ano 1975.
Un proceso de convergencia real, que no podr sostenerse en la dcada cr-
tica de 1975-1985, en la que los factores causantes de la crisis afectan mucho ms
a la economa espaola que a la comunitaria. La convergencia real caer, en 1985,
hasta e! 70,3% del PIE por habitante comunitario, un valor que Espaa haba lo-
grado ya en 1966. Dicho en otros trminos, la crisis econmica supondra para la
economa espaola prcticamente una prdida de 20 aos econmicos de con-
vergencia real en los 10 que dur la crisis econmica.
El ingreso de Espaa en la UE, en 1985, inaugura una nueva fase de conver-
gencia real que nos lleva, con la recuperacin cclica de su economa -ms in-
tensa que la de los pases de la UE- a ganar S,9 puntos porcentuales en el ndi-
ce de convergencia real, situando el PTB por habitante, en 1.631.864 (pesetas de
1994) en ese ejercicio de 1991.
En la cuarta etapa histrica, la economa espaola registrara, bajo el peso de
la desaceleracin productiva de 1991 y la recesin de 1992-1993, un retroceso en
su convergencia real con Europa que ha continuado en el ao de recuperacin
de 1994. Espaa perdera en esta ltima etapa 0.5 puntos de PIE por habitante
relativo, situando su nivel absoluto en 1.648.614 (pesetas de 1994).
De esta manera, el hecho ms destacado que el Grfico 2 revela, como testi-
monio de la convergencia de la economa espaola con la de los pases de la UE,
es, como afirma Jos Vials, que nuestra convergencia no ha avanzado de forma
consolidada y continua en los ltimos 20 anos. Como concluye Vials, al anali-
zar ese comportamiento el proceso de convergencia real de la economa espa-
ola muestra una excesiva dependencia de las condiciones cclcas y parece te-
ner un lmite por lo que se refiere a su acercamiento a los niveles de! PIE por
habitante medio de la UE. Lmite que puede cifrarse en un PIE per cpita espa-
ol en torno al 80% del PII3 per cpita europeo-?". Un hecho importante que me-
rece una explicacin: qu es lo que ha sucedido para provocar la paralizacin
del proceso de convergencia real de la economa espaola en ese lmite insatis-
factorio del 80% del PIE per cpita europeo', por qu la ntegracin de la eco-
noma espaola en la UE no ha logrado superar ese lmite e incluso ha cado en
los ltimos aos de ese nivel de convergencia real>.
Permitseme aplazar la respuesta a estas preguntas fundamentales para tratar
de evaluar la convergenca real por otros indicadores disponibles que ayuden a

; Vid. J. Vir'lals: ,,Es posible la convergencia normal de Espaa>. En busca del uernpo perdido". aro

tculo publicado en Papeles de Economa E'jJa110Ia, n.v 62 (1995), [J:lg. 3H6.

297
situar a la economa espaola frente a los complejos problemas que plantea el
proceso de su convergencia real con Europa. Estos indicadores adicionales para
evaluar la convergencia real de Espaa y la UE apuntan a dos debilidades tradi-
cionales e importantes de nuestro comportamiento econmico: la capacidad de
generar empleo de la economa espaola, apreciada por la evolucin de sus ci-
fras relativas de paro en relacin con las de la UE, y las liquidaciones de la ba-
lanza comercial como indicador bsico de su competitividad y factor limitativo
reiterado de su crecimiento a largo plazo, liquidaciones de la balanza comercial
que se compararn, asimismo, de nuevo, con las de la UE.
El Grfico 3 ofrece al lector la evolucin relativa del paro respecto de la UE,
apreciado por las cifras de la EPA, respecto de la poblacin activa. Como puede
observarse, la divergencia real de las cifras espaolas y comunitarias de paro se
inicia con claridad en la dcada crtica de 197'5-19H'5 en que la tasa de paro es-
panola pasa del 4,5% al 20,H<J, de la poblacin activa. Esto es, un salto de 16,3
puntos porcentuales, mientras el PIB por habitante pierde 9 puntos porcentuales
de convergencia real. Dicho en otros trminos: una cada de 9 puntos porcen-
tuales de PIB cost casi el doble en trminos de empleo. Es difcil encontrar una
economa como la cxpanol con ms capacidad de destruccin de empleos en las
fases crticas. Una caracterstica que volvi a mostrar el comportamiento econ-
mico espaol en la etapa 1991-94, en que un retroceso del PIB por habitante de
0, '5 puntos supuso un aumento de la tasa de paro de 6,7 puntos porcentuales. A
ese comportamiento de la economa espaola, tan adverso para multiplicar las
cadas del producto en trminos de paro, se aade la escasa sensibilidad para tra-
ducir los aumentos de produccin en reducciones del desempleo. En la etapa del
desarrollo de los 60, Espaa gan 20 puntos porcentuales en el PIB por habitan-
te respecto de la UE, testimoniando as la existencia de un crecimiento excep-
cional de su produccin, Pues bien, ese comportamiento no logr reducir la ta-
sa de paro sino elevarla 2,2 puntos porcentuales. Una elevacin del paro que no
computa la emigracin a Europa de un milln de trabajadores, lo que proclama-
ba las dificultades de la creacin de empleo de la economa espaola. Compor-
tamiento repetido en la etapa de la recuperacin econmica 19R'5-1991.
El anlisis comparado de los indicadores de produccin y paro de Espaa y la
media de los pases de la UE prueba que el indicador de convergencia real del pa-
ro ofrece un comportamiento diferente del que presenta la evolucin del PlI3 por
habitante. Dos son las diferencias bsicas que ofrecen esos ndices: las etapas cr-
ticas han supuesto una importante destruccin de empleos con aumentos inten-
sos y prolongados de la tasa de paro mientras que las etapas expansivas no se han
traducido en aumentos importantes del empleo en relacin con el crecimiento del
PIB. En cualquier caso, el suelo alcanzado por el paro, en la reciente etapa de re-
cuperacin de la economa espaola, 19R5-1991, no ha logrado reducirse del ele-
vado nivel situado en las proximidades del 1M! de la poblacin activa.

298
 Grfico 3
EVOLUCIN DEL PARO EN LA UNIN EUROPEA, PASES CENTRALES Y ESPAA
(porcentaje de paro sobre la poblacin activa)

PORCENTAJE DE PAROSOBRE LAPOBLACION ACTIVA

25

20

15

10

o
N
'O 1960 62 64 66 68 70 72 74 76 78 80 82 84 86 88 90 92 1994
'O
 Las diferencias de los indicadores de paro con los paises de la UE han sido
permanentemente importantes: situndose en 10 puntos porcentuales en 1985,
en 7 puntos porcentuales en 1991 (su valor mnimo en la fase expansiva espa-
ola) yen 12,2 puntos porcentuales en 1994. Cifras que agudizaran sus diferen-
cias si la comparacin se realizara, como el Grfico 3 permite, con los pases cen-
trales de la UE.
Esa enorme divergencia real de las tasas de paro espaolas y europeas exi-
gen explicaciones adicionales a las que pueden darse para encontrar las razones
de las variaciones y divergencias del PIB por habitante. Unas explicaciones que
obligan a contemplar, al menos, dos hechos fundamentales: los importantes au-
mentos de la poblacin activa espaola a partir de los aos 80 y la dificultad pa-
ra generar empleo en las etapas expansivas, as como evitar las cadas intensas y
prolongadas del empleo en las fases de recesin. El primero de esos hechos tie-
ne dos causas fundamentales a las que anteriormente se ha aludido: la burbuja
demogrfica causada por el aumento de natalidad de los aos 60 que ha produ-
cido un aumento importante de las cohortes de poblacin activa en los aos 80
y la elevacin de la poblacin activa femenina que hace acto de presencia en la
poblacin activa total a finales de los aos 70. Sin embargo, el factor ms impor-
tante de esta divergencia real de las cifras de paro encuentra en esa dificultad de
la economa espaola para crear empleo en las fases expansivas y en la crnica
facilidad para destruirlo en las contractivas.
Ese comportamiento negativo del paro encuentra su explicacin dominante
-como ha afirmado el profesor Carlos Sebastn", y se ha aludido anterior-
mente- en el crecimiento de los tres componentes del coste de uso del trabajo
(salarios, costes laborales no salariales y costes laborales implcitos), imputables
a la rigidez e inadecuacin del mercado de trabajo cuyas reformas, parcial e ine-
ficiente de 1984 y tarda e insuficiente en 1994, nos han legado uno de los ms
costosos pasivos del mercado intervenido que caracteriz al modelo castizo de
relaciones laborales. Sobre esa explicacin del comportamiento del mercado de
trabajo y la valoracin de las reformas del mismo se volver ms adelante en es-
te trabajo.
El tercero de los indicadores de la divergencia real Espaa-Uf es el que ofre-
cen las liquidaciones comparadas de la balanza comercial, que se recogen en el
Grfico 4. Como indica la profesora Carmela Martn", el testimonio ms impor-
tante que este indicador transmite es su comportamiento sistemticamente nega-
tivo a lo largo de todos los aos observados, situado en mucha peor posicin que
el de la media de los pases de la DE y muy alejado del registrado por sus pases

;, Vid. op. cit. nota 8 supra, pgs. 344 y ss.

;2 Vid op. cit. Nota 14.

300
 Grfico 4
EVOLUCIN DE LA BALANZA COMERCIAL EN LA UNIN EUROPEA, PASES CENTRALES Y ESPAA
(saldo comercial en porcentaje del PIB)

SALDO COMERCIAl EN PORCENTAJE DELPIB

4

-2

-4

-6

-8

.10 I ., '1'1""" 'T'''I'' 1

-
\.Jv
o 1960 62 64 66 68 70 72 74 76 78 80 82 84 86 88 90 92 1994
centrales. Su evolucin temporal est asociada a la evolucin cclica de la eco-
noma espaola que tiende a generar un empeoramiento en los saldos comer-
ciales de las fases expansivas y una mejora relativa -dentro de sus permanentes
valores negativos- en las etapas de desaceleracin del producto y de la renta.
Si se repasan los valores de la serie de los 34 aos representados en el Grfico 4,
se comprobar que stos no se han reducido por debajo del nivel del -3% del
PIB en Espaa, valor negativo que no se ha alcanzado por la media de los pases
europeos en ningn ejercicio. Esta divergencia real en el saldo del comercio ex-
terior de mercancas prueba la limitada capacidad competitiva de nuestra econo-
ma que obliga a buscar sus causas y a operar sobre ellas, porque en esa debili-
dad se encuentra uno de los motivos bsicos que han detenido la convergencia
real del PIB espaol con el comunitario a lo largo del tiempo. Entre esas cond-
ciones limitativas de nuestra competitividad exterior, adquieren especial impor-
tancia para muchas opiniones los dficit existentes en las inversiones de capital
humano, tecnolgico y comercial y en las inversiones en infraestructuras que
constituyen una causa destacada de la debilidad competitiva existente entre los
paises centrales y desarrollados de la UE y las regiones perifricas y menos de-
sarrolladas como es la economa espaola.

Tres son las conclusiones hacia las que deseara llevar la atencin del lector
sobre los indicadores de convergencia y divergencia reales que muestran las ci-
fras expuestas del PIB por habitante, paro y saldo comercial en relacin con las
de la Europa comunitaria:
1. Espaa no ha logrado avanzar, consistentemente, en su 1'[13 relativo por
habitante respecto de la UE en los ltimos 20 aos. Las variaciones del PlB han
estado asociadas al comportamiento cclico de la economa que ha chocado con
el lmite del 80% del PIB por habitante comunitario. La integracin en la UE no
ha mejorado ese comportamiento que constitua nuestro objetivo para legitimar
el proceso de integracin en Europa.
2. Contempladas las cosas desde la perspectiva del paro, los resultados son
an ms preocupantes y muestran la existencia de problemas adicionales que se
resumen en la escasa capacidad de nuestra economa para generar empleo en eta-
pas expansivas y su enorme fuerza destructiva en las fases criticas y recesivas,
que deben encontrar sus causas y remedios en explicaciones adicionales a las
que se ofrezcan para las variaciones en la produccin. La regulacin del merca-
do de trabajo constituye un centro de preocupacin decisiva de esta importante
divergencia real espaola.
3. El carcter crnico del dficit comercial, incluso en los aos crticos y re-
cesivos, testimonia la presencia de una dbil competitividad que constituye un
problema adicional que debe encontrar un lugar destacado en la agenda refor-
madora de la economa espaola para asegurar su crecimiento duradero.

302
 Esas pobres realizaciones, que muestran los tres indicadores de convergen-
cia-divergencia real de la economa espaola y la comunitaria, han originado un
empeoramiento del clima de la opinin pblica respecto a nuestra integracin en
la lJE. Podra afirmarse as, que los espaoles hemos pasado del extremo de un
europesmo entusiasta e incondicional en el momento de la integracin a la po-
sicin opuesta de dudar de su conveniencia en el momento presente. Una osci-
lacin pendular que suele caracterizar a nuestros comportamientos. En ese am-
biente de duda y escepticismo ante el proceso de integracin europea, que hoy
domina entre muchos ciudadanos, parece conveniente preguntarse los "porqus
de esas pobres realizaciones que muestran los indicadores de convergencia y tra-
tar de encontrar en sus causas los remedios para esa desilusin y escepticismo.

LOS PROBLEMAS DE FONDO DE LA ECONOMA ESPAOLA

EN LOS AOS 90 y EL CONTENIDO DE UNA AGENDA REFORMADORA
PARA SU PLANTEAMIENTO CORRECTO Y POSIBLES SOLUCIONES

Toda desilusin colectiva, como la que hoy padece el proceso de integracin de

la economa espaola en la UE, encuentra siempre una explicacin que no puede ol-
vidarse: la falsa ilusin inicial de que esa integracin en Europa resolvera los pro-
blemas del desarrollo de la economa espanola con la simple firma del Tratado de
Adhesin. El feliz momento de ingreso en la economa espaola en la fase expansi-
va del ciclo europeo y su contagio natural a nuestra economa contribuy a fortale-
cer esa generalizada creencia ilusionada en nuestro crecimiento econmico futuro
casi automtico en el seno de la Uf'. Sin embargo, para quien conociera las exigen-
cias que la integracin econmica planteaba de definir y aplicar con rigor los prin-
cipios de una economa abierta y el conflicto que esos principios planteaban con el
modelo castizo que gobernaba nuestros comportamientos y nuestras costumhres eco-
nmicas, ese crecimiento de la fase expansiva del ciclo 19H5-1991 no poda ocultar
las extraordinarias dificultades de ese cambio histrico de nuestra conducta econ-
mica. La propia experiencia de nuestra poltica econmica probaba que la exigida
apertura exterior, la necesaria estabilidad interna, la instauracin de la libertad y com-
petencia de los mercados de hienes, servicios y financieros, la modificacin del rgi-
do mercado de trabajo, la reforma imprescindible de nuestra Hacienda Pblica, cons-
tituan retos formidables ante los que se haban estrellado las propuestas fundadas
de la mejor tradicin de nuestros economistas a lo largo del tiempo" y los numero-

"Vid. sobre esta posicin de los economistas cspanoles de la que participaron los prok.'ores Flo-
res de Lcmus, Bcmis. Pcrpin, Sa rcl, Torres y V Andrs Alvarcz, una sntesis en E.F.Q.: ..Trcx dece-
nios largos de la Economa Espaola en perspectiva .., trabajo incluido en -Espa nu Fconomi.r.., Ed. Es-
pasa Culpe. Madrid, 199:), P:lgS. 199:), gs. 14-1S.

303
sos intentos fallidos de abandonar las caractersticas que definan el modelo castizo
al que propendan nuestros hbitos econmicos.
De esta manera, y como se ha afirmado, con reiteracin, a lo largo de este tra-
bajo, el desarrollo de la economa espaola, derivado del escenario de la inte-
gracin, despertara, inevitablemente, esa sorda querella entre el modelo de eco-
noma abierta y el modelo castizo que se negaba a abandonar la escena espaola
porque estaba dentro de nuestras conciencias. Y es esa querella la que explica
los problemas de fondo que nos envuelven todos los das en esta dcada de los
90 y sin cuyo planteamiento, conciencia social de su importancia y decisin po-
ltica para abordar su solucin, la convergencia de la economa espaola y la eu-
ropea resultar imposible.
El planteamiento de los problemas econmicos de los aos 90 tiene, pues, un
comienzo obligado: el anlisis del cumplimiento de los que hemos denominado
deheres de coherencia con nuestra decisin de integrarnos en Europa. Es impo-
sible lograr la convergencia real con los pases de la UE sin cumplir con esos de-
beres cuyo enunciado comienza con el repaso de los que figuran entre los lla-
mados criterios de convergencia 11011/ inal. Esos criterios destacan la importancia
condicionante que, para lograr la convergencia real, tiene el reconocimiento, plan-
teamiento y solucin de tres problemas fundamentales: el logro de una estabili-
dad que reduzca nuestra inflacin con Europa, el dominio y reduccin del dfi-
cit y la limitacin/reduccin de la deuda pblica y la consecucin de tipos de
inters capaces de permitir una financiacin suficiente de las inversiones priva-
das y pblicas.
Estos tres problemas son los que delimitan los conocidos criterios de Maas-
tricht fijados para la convergencia comunitaria de cara a participar en el proceso
de la Unin Monetaria. Las cifras contenidas en el Cuadro 1 nos dicen cmo los
espaoles hemos afrontado esos problemas a lo largo de la experiencia vivida en
la dcada transcurrida desde que firmamos el Tratado de Adhesin.
Cuando se analiza el cumplimiento de los criterios de convergencia nominal
por la economa espaola, lo primero que destacan las cifras del Cuadro 1 es el
alejamiento de la economa espaola de su observancia. Nuestra inflacin ha me-
jorado, desde 1985 a 1994, pero en este ltimo ejercicio nuestra tasa de inflacin
continuaba manifestando su carcter diferencial respecto de la media europea
0,6 puntos porcentuales) y tambin sobre la condicin establecida en Maastricht
(en 1,2 puntos porcentuales). Una tasa de inflacin resistente a la prdida de sus
diferencias y, al parecer, anclada en ese nivel del 4 al 5% de su crecimiento anual,
que la convierte en un problema fundamental de los aos 90. El dficit pblico
ha permanecido, en los anos cubiertos por las cifras del Cuadro 1, en el crecido
nivel del 617% del PIB porque, aunque en los aos intermedios del perodo que
va de 1985 a 1989 se corrigieron esos crecidos dficit, el comportamiento de nues-
tra Hacienda Pblica desde el ltimo ejercicio volvera a llevarnos, en 1994, a don-

304
 Cuadro 1
LA CONVERGENCIA NOMINAL EN LOS PASES DE LA DE
(cumplimiento de las condicionesde Maastricht. Aos 1985 y 1994)

Nmero
Precios de Dficit Deuda Tipos de
de indicadores
consumo (1 ) pblico (2) pblica (3) inters (4)
que cu mplian

1985 1994 1985 1994 1985 1994 1985 1994 1985 1994

Blgica 4,9 2,4* -9,1 -5,5 126,0 140,1* 11,6 7,7* 2

Dinamarca 4,7 2,0* -2,0* -4,3 64,1 7S,0 11,6 7,S*
1 2
Alemania 2,2* 3,0* -1,2* -2,9* 42,5* 51,0* 7,0* 6,9* 4 4
Grecia 19,3 10,9 -14,0 -14,1 57,9* 121,3 15,8 (..) 1
Espaa 8,8 4,7 -6,9 -7,0 50,8* 63,5 13,4 9,9 1
Francia 5,8 1,6* -2,9* -5,6 38,6* 50,4* 10,9 7,2* 2 3
Irlanda 5.5 2,3* -10,7 -2,4* 104,3 89,0 12,6 8,0*
Italia 8,6 4,0 -12,6 -9,6 84,3 123,7 14,3 10,5 3

Luxemburgo 4,1* 2.2* (7,2Y (1,3)* 5,4* 9,2* 9,5* 7,4* 4 4
Holanda 2,3* 2,8* -3,6 -3,S 68,4 78,8 7,3* 6,9* 2 2
Portugal 19,6 5,2 -10,1 -6,2 66,5 70,4 27,7 10,6
R. Unido 6,1 2.5* -2,8* -6,3 52,7* 50,4* 10,6 8,1*
2
3
Austria 3,2* 2,9* -2,5* -4,4 49,6* 58,5* 7,8* 6,7* 4 .3
Finlandia 5,9 1,5* (3,0)* -4,7 18,9* 58,0* 10,7 8,4* 2 3
Suecia 7,4 3,2* -3,8 -11,7 67,6 92,9 13,0 9,5* 2
Media Europa-12 5,S 3,1 -4,5 -5,6 55,8 68,9 10,9 8,4
Condicin de Maastricht 4,4 3,5 -3,0 -3,0 60,0 60.0 9,9 9,5

(*) Indicador situado dentro de las condiciones establecidas en los acuerdos

O) Los precios de consumo no deben superar en 1,5 puntos al que registren los tres pases menos inflaccionistas.
(2) El dficit de las Administraciones pblicas no debe superar al 3')'0 del PIB.
v.- (3) La Deuda Pblica consolidada de las Administraciones Pblicas. no debe superar el 60% del PIB.
S; (4) Los tipos de inters (Bonos del estado) no deben superar en dos puntos a lo.' registrados por los paises con un menor crecimiento del IPe.
de estbamos en 19H~. Punto de vuelta a un dficit pblico intenso al que se aa-
de la mucha peor situacin relativa en que nos colocaba el crecido nivel de la
Deuda Pblica, que pasa del ~O,H(Yi) del PIB en 19H~ al 63,~O() del PIB en 1994, ni-
vel que excede el lmite del criterio de convergencia nominal de Maastricht, fija-
do en el 60% del PIB. Finalmente, los tipos de inters mejoran sus niveles relati-
vos de 19H~, situados en el 1.'),4% (2,~ puntos porcentuales superiores a la media
de la UF Y .'), ~ puntos porcentuales mayores que los exigidos por el Tratado de
Maastricht ). Valores que, pese a su mejora en 1994, mantenan sus diferenciales
con la media de la UF (en I,~ puntos porcentuales) y con el criterio de Maastrichr
(en OA puntos porcentuales).
La economa espaola no cumplia, as, al llegar el ano 1994, con ninguno de
los criterios de Maastricht y mantena unas diferencias generalizadas e importan-
tes en su convergencia nominal con la UF.
Importa destacar que ese deficiente comportamiento de los indicadores de con-
vergencia nominal ocasiona dos consecuencias de la mayor importancia: 1.") La
dificultad de participar en el proceso de la Unin Monetaria. El coste de quedar
marginados de ese proceso no puede subestimarse por la economa espaola. Co-
mo afirma Jos Vials': el coste de quedar marginados de la Unin Monetaria su-
pone renunciar a una mayor integracin comercial y financiera con la Europa co-
munitaria y a padecer las consecuencias de la incertidumbre cambiara que ello
ocasionara a la economa espaola. La confianza de los mercados exteriores en
nuestra unidad monetaria y en los activos en pesetas se vera seriamente afectada
por esa exclusin de Espaa de la 1 Jniri Monetaria, con costes evidentes para
nuestra economa. 2.") El incumplimiento de las condiciones de la convergencia
nominal afecta directamente al proceso de convergencia real. No es posible al-
canzar el objetivo de la convergencia real, sin cumplir con las condiciones de la
convergencia nominal. De forma que el fin que, en ltima instancia, legitima nues-
tra integracin en la UE no podr alcanzarse sin cumplir con los requisitos indis-
pensables de la convergencia nominal. Ambos procesos, como indica acertada-
mente Jos Vials", tienen races comunes y resultan complementarios.
Por esa doble consecuencia, el logro de una mayor estabilidad, la reduccin
del dficit y de la deuda pblica y la consecucin de tipos de inters menos di-
vergentes, se convierten, as. en condiciones indispensables del desarrollo de la
Espaa de Jos aos 90 y en urgente deber de coherencia ele nuestro proceso ele
integracin en la UE.
Se ha afirmado con reiteracin anteriormente, que la estabilidad de precios
constituye una condicin para sobrevivir en un modelo de economa abierta y

'. Vid. UfJ. cit . supra nota 46 p'lg., :\92 Y ss.

"Vid. UI' cit . supra nota 46, p:'gs. :\H y ss.

306
competrtiva como la que define el espacio europeo. Y se ha insistido, tambin,
en que este requisito no contaba con una tradicin espaola que afianzase su im-
portancia y garantizase su cumplimiento. La falta de instituciones que concedie-
ran credibilidad a la lucha contra la inflacin y el incumplimiento reiterado de los
objetivos fijados para la estabilidad de precios, han sembrado en nuestra socie-
dad una desconfianza permanente hacia las medidas estabilizadoras que han con-
cedido su motivacin profunda a la presencia de mecanismos de indiciacin de
rentas con las que sus perceptores han tratado de defenderse de la inflacin no
prevista y. sin embargo. muchas veces registrada. Por otra parte. esa inestabili-
dad continuada de nuestros precios, no solamente ha sembrado la desconfianza
en su accesibilidad sino tambin -lo que es an ms grave- las dudas en su
propia deseabilidad frente a otras metas de poltica econmica.

Es evidente que esa experiencia y actitudes tan negativas para definir y apli-
car una poltica de estabilidad de precios se han traducido en la presencia conti-
nuada de nuestra inflacin diferencial con la UE, que revelan con tanta elocuencia
los indicadores expuestos de convergencia nominal. Corregir esa situacin cons-
tituye el primer requisito para lograr la convergencia real de la economa espa-
ola con la de los paises de la UE.

Es a ese propsito al que trata de servir la reforma institucional contenida en

la Ley de Autonoma del Banco de Espaa de 1 de junio de 1994. Como afirma
en su artculo 7 el Banco de Espaa definir y ejecutar su poltica monetaria con
la finalidad primordial de lograr la estabilidad de los precios. Sin perjuicio de ese
objetivo, la poltica monetaria apoyar la poltica general del Gobierne. Como
afirma el documento del Banco de Espaa Objetivos e instrumentacin de la po-
ltica monetaria en 1995,,: Al enunciar ese objetivo, la Ley refleja el convenci-
miento de que la inflacin es costosa para la sociedad y no resuelve problema al-
guno. Una inflacin elevada y variable obstaculiza el ahorro. perturba la asignacin
de los recursos. acenta las oscilaciones de la produccin y el empleo, aumenta
las desigualdades y. en el presente momento, dificulta la integracin de la eco-
noma espaola en un rea europea de estabilidad". Para conseguir ese propsi-
to de tanta transcendencia resulta fundamental, en primer trmino, que el Banco
de Espaa explique. pblica y peridicamente, con transparencia y claridad, su
poltica monetaria y responda de sus actuaciones ante las Cortes. El artculo 10
de la Ley reconoce esos deberes: Al menos anualmente, y siempre que se pro-
duzcan cambios significativos, el Banco de Espaa habr de publicar los objeti-
vos generales de la poltica monetaria que establezca y los procedimientos de ins-
trumentacin previstos". Y se dispone, tambin, que el Banco de Espaa dar
cuenta regularmente a las Cortes Generales y al Gobierno de los objetivos y de
la ejecucin de la poltica monetaria, debiendo informarles, en su caso, de los
obstculos que dificultan a sta el mantenimiento de la estabilidad de los pre-
cios". En segundo lugar, la poltica monetaria deber contar con la independen-

307
cia de los rganos de gobierno del Banco de Espaa, con la garanta de inde-
pendencia respecto de sus decisiones de la poltica del Gobierno as como con
la expresa prohibicin de que ningn integrante de las Administraciones Pbli-
cas tenga acceso directo o indirecto a la financiacin del Banco de Espaa.
Garantiza esa reforma institucional del Banco de Espaa el logro del objeti-
vo prioritario de las condiciones de estabilidad, contribuyendo as a la conver-
gencia nominal de la economa espaola con la UE, requisito de su convergen-
cia real? La respuesta a esa pregunta decisiva cuenta con un intrprete obligado:
el propio Banco de Espaa que ha tratado de ofrecerla en los propios docu-
mentos de la institucin y en las comparecencias de su Gobernador en las Cor-
tes. Como ha afirmado, con razn, Raimundo Ortega"; esa respuesta puede re-
sumirse en la existencia de una afirmacin bsica, reiteradamente realizada en
todas las valoraciones de sus tareas por el Banco de Espaa y en el cumplimiento
de un conjunto de condiciones de las que depende el asentamiento efectivo de
la estabilidad de precios. Afirmacin bsica: la independencia del Banco de Es-
paa no es una panacea para lograr la estabilidad. Los males de la inflacin di-
ferencial no se remediarn si la sociedad no apoya y hace suyo el valor de la es-
tabilidad monetaria y se convence de que los beneficios a largo plazo derivados
de la misma son superiores con mucho a los costes que su logro pueda suponer
a corto plazo. En palabras del Gobernador del Banco de Espaa: "Para que el
banco central autnomo tenga xito en esta tarea es necesario que la sociedad
le respalde en el convencimiento de que la inflacin no resuelve los problemas
sino que los agrava, de que la inflacin es un gran engao que devora los aho-
rros de las familias, aumenta las desigualdades, perturba la asignacin de los re-
cursos productivos, acenta las fluctuaciones de la produccin y el empleo y, en
nuestro caso, obstaculiza la deseada integracin en el rea europea de estabili-
dad. y para que el respaldo nacido de esa conviccin sea eficaz es preciso que
se exprese en el comportamiento de los agentes econmicos, privados y p-
blicos, cuyas decisiones afectan, contribuyen o acompaan al objetivo de la
estabilidad-".
La autonoma del Banco de Espaa solo podr reforzar eficazmente la nece-
saria poltica de estabilidad y, con ella, la convergencia real de la economa es-
paola con la UE si se cumplen cinco condiciones" fundamentales:

". Vi<1. su trabajo: "La Autonoma del Banco de Espana: un empeo imposible?", publicado en -Cua-
demos de Informacin Econmica". n. 96 (199~ l, pgs. 32 y ss.
" Vid. "Presentacin por el Goberna<1or del Banco de Espanpna , ante la Comisin de Economa
del Congreso de los objetivos de la poltica monetaria para 19H5", publicada en "Boletn Econmico
del Banco de Espaa", diciembre 1994, pg. 14.
"Las cinco condiciones expuestas en e! texto varan las propuestas en el trabajo de R. Ortega (vid.
supra nota ~2). Son coincidentes las tres primeras, no la cuarta y quinta.

308
 1. Condicin previa: Contar con una poltica presupuestaria que permita
una -rnezcla- eficiente con la poltica monetaria y no deje a sta en una soledad
costosa e ineficiente para lograr la estabilidad econmica. Como ha afirmado el
Gobernador del Banco de Espaa: El ajuste fiscal tiene una gran importancia des-
de el punto de vista de la poltica monetaria. A largo plazo, el mantenimiento de
dficit elevados y autoalimentados por una carga financiera creciente acaba sien-
do incompatible con las polticas monetarias de estabilidad. En horizontes ms
cortos, la persistencia de fuertes dficit pblicos echa una carga excesiva sobre
las polticas monetarias de estabilidad y conduce a elevaciones de los tipos de in-
ters que imposibilitan una expansin sostenida de la economa. El ajuste fiscal
es imprescindible para desarrollar una combinacin adecuada de las polticas mo-
netaria y fiscal y ganar credibilidad ante los mercados, jueces fros y, a menudo,
certeros de la evolucin y perspectivas de las economias-:",
2. Para la consecucin del objetivo de la estabilidad de precios reviste una
gran importancia la estabilidad del tipo de camhio cuya fijacin, segn la Ley de
Autonoma y los compromisos de Maastricht, es competencia del Gobierno. En el
marco de la formulacin de los objetivos monetarios del Banco de Espaa, el com-
promiso con la estahilidad cambiara se entiende como el resultado de un con-
junto de polticas econmicas orientadas a la convergencia con las economas
ms estables de la VE. Es evidente que la autonoma del Banco de Espaa pue-
de verse limitada y sus posibilidades para alcanzar la estabilidad de precios re-
ducidas en el caso de que Espaa utilizara la poltica cambiaria para compensar
las deficiencias registradas en otras polticas econmicas o sustituir, con la de-
preciacin de la peseta, la ausencia de medidas estructurales en campos decisi-
vos de la actividad econmica.
3. La poltica de reduccin de la inflacin y la mejora de la posibilidades
de desarrollo de la economa espaola debe contar, segn subraya el Goberna-
dor del Banco de Espaa, con la realizacin de las denominadas reformas es-
tructurales, expresin que siempre corre el riesgo de convertirse en una refe-
rencia ritual y de dudoso contenido pero que, en la realidad, oculta, en la mayora
de los casos, la conveniencia de adoptar medidas de signo liberalizador frente a
intervenciones excesivas o innecesarias, posiciones monopolsticas o restriccio-
nes gremiales cuyo resultado habitual es el encarecimiento de los bienes y servi-
cios y el desaliento de la inversin, el avance tecnolgico y el empleo.".
4. Condicin destacada para que se mantenga la desaceleracin de la in-
flacin -y para favorecer la creacin de empleo- segn ha acentuado en dis-
tintas oportunidades el Banco de Espaa y, con especial insistencia, su Gober-

,., Vid. "Presentacin por el Gobernador .. " op. cit. supra nota 52. pg. 12.
r.n Vid. -Prcxcntuc in por el Gobernador .. , op. cit. pg. H.

309
nadar al presentar los objetivos de la poltica monetaria para 1995, es la mode-
racin de las rentas salariales tardamente iniciada en Espaa en 1994 y cuya con-
tinuidad debe ser asegurada as como la flexibilizacin del mercado de trabajo:
Espaa -ha subrayado el Gobernador del Banco de Espaa- solo podr hacer
frente a los nuevos retos de la competencia internacional, crear empleo a un rit-
mo adecuado y mejorar la retribucin real del trabajo si genera y atrae inversin,
no sustituye en exceso trabajo por capital, desarrolla actividades con valores aa-
didos superiores a los actuales, mejora la calidad y el nivel tecnolgico de su ca-
pital fsico o aumenta la cualificacin de su fuerza de trabajo y acepta la movili-
dad resultante de la transformacin necesaria de su estructura productiva. Para
todo ello son necesarias tanto la moderacin en el avance de los salarios mone-
tarios como una mayor flexibilidad del mercado de trabajo en el marco de unas
mejores relaciones industriales-?'.
5.~ Solo en el marco del conjunto de las existentes condiciones anteriores en-
cuentra su sentido la definicin de una poltica monetaria cuyos objetivos se de-
finan en trminos de una tasa de inflacin para un horizonte apropiado y a me-
dio plazo, que site la evolucin de los precios espaoles en la senda de
convergencia con el rea de estabilidad europea. Ello supone colocar, de mane-
ra gradual y estable, la tasa de inflacin, medida por el LPe, por debajo del 3% a
lo largo de los tres prximos aos. Para apreciar ese comportamiento de la eco-
noma se utilizarn un conjunto amplio de indicadores que permitan vigilar la
marcha de la estabilidad econmica deseada: tasa de inflacin atendiendo al IPe
y sus componentes y a otros ndices (precios industriales, precios percibidos por
los agricultores, valor unitario del comercio exterior, evolucin de los salarios,
costes unitarios del trabajo, mrgenes empresariales, presin de la demanda y
cuentas exteriores as como de la poltica fiscal). Todas estas variables contribui-
rn a mantener una vigilancia constante de la inflacin y de sus perspectivas a
medio y largo plazo y a evitar reacciones de la poltica monetaria, tanto retrasa-
das como precipitadas, que pudieran carecer de justificacin. A esa valoracin de
la poltica monetaria deber contribuir tambin el anlisis de otros indicadores:
configuracin de la curva de rendimientos y de los diferenciales de los tipos de
inters con otros pases que ayudan a conocer las expectativas de los mercados.
El hecho de que la inflacin constituya, a medio y largo plazo, un fenmeno
bsicamente monetario, obliga a aadir, a los indicadores anteriores, el compor-
tamiento de la cantidad de dinero. Ese haba sido el proceder tradicional de la po-
ltica monetaria del Banco de Espaa que vena definiendo sus objetivos, desde
1978, en trminos de un agregado considerado como dinero o como expresin b-
sica de la liquidez en manos del pblico. Esa estrategia supona que la demanda

,,' Vid ... Presentacin por el Gobernador. ... op, cit. pgs 7-H.

510
del pblico de la magnitud considerada como dinero responda a una funcin es-
table de un conjunto de variables (renta real, precios y tipos de inters) y que el
Banco de Espaa poda controlar y afectar razonablemente al comportamiento del
gasto nominal del pblico en bienes y servicios a lo largo del tiempo mediante su
actuacin sobre la magnitud considerada como dinero. Ese esquema de la polti-
ca monetaria espaola oblig a ampliar el conjunto de activos considerados como
dinero por la utilizacin del pblico de los mismos, que termin concretando en
los activos lquidos en manos del pblico (ALP) la magnitud objeto del control mo-
netario. Sin embargo, los movimientos de esta magnitud ampliada -ALP- se han
visto profundamente afectados en su significacin precisa por la liberalizacin de
los tiros de inters, la liberalizacin creciente de los movimientos de capitales y
la globalizaci(m de los mercados financieros. De este modo los movimientos ob-
servados en los agregados monetarios ha oscurecido el significado de sus varia-
ciones sobre el comportamiento del gasto nominal del pblico en bienes y servi-
cios, obligando a interpretar los movimientos de una magnitud considerada como
dinero para obtener una aclaracin de su significado. Este problema universal ha
llevado a distintas soluciones por los [")~ncos centrales para evitar que las desvia-
ciones de la magnitud considerada como dinero -en Espaa, los ALP- llevase ~I
inspirar decisiones monetarias errneas para orientar el gasto nominal del pbli-
co en hierres y servicios. Esa misma oscuridad interpretativa afecta a otros agre-
gados monetarios, incluso en mayor medida que a los ALP (M", MI' M). La deci-
sin tomada por la nueva poltica monetaria del Banco de Espaa ha consistido
en abandonar la fijacin de sus objetivos en trminos de ALP y restantes agrega-
dos monetarios representativos de la magnitud dinero. Sin emhargo, todos los agre-
gados monetarios se utilizarn como indicadores por el Banco de Espaa, conce-
diendo a los ALP el carcter de indicador privilegiado capaz de contribuir a tina
valoracin de la situacin y perspectivas de la inflacin en el pas Los estudios del
Banco de Espaa sitan, a largo plazo, el crecimiento de AIY por debajo del H!il
como valor coherente del comportamiento deseado de la inflacin. A ms corto
plazo, las desviaciones de los ALP por encima de esa tasa de crecimiento no se-
alan, necesariamente, un aumento peligroso del gasto y la inflacin pero s de-
hen utilizarse como indicadores de alerta, lo que exige vigilar e interpretar sus des-
viaciones para realizar un diagnstico de la situacin y actuar en consecuencia.
Asimismo se utilizarn corno indicadores relevantes de la poltica monetaria el cre-
cimiento del crdito interno (a los sectores privado y pblico) y las variaciones de
los activos exteriores netos impulsores del crecimiento de la liquidez.

Partiendo de los objetivos e indicadores de la poltica monetaria que se han

expuesto y del esquema complejo de anlisis al que ohliga su interpretacin, las
decisiones finales de la poltica monetaria se instrumentarn por los procedi-
mientos habituales que viene utilizando el Banco de Espaa para regular las con-
diciones de oferta de liquidez de hase del sistema monetario.

311
 Esa presentacin de las tareas prioritarias de la estabilidad de precios, desde
la perspectiva a que obliga a entenderlas la concesin de la autonoma al Banco
de Espaa para su realizacin efectiva, es la que revela el campo complejo al que
deben extenderse las decisiones econmicas y las importantes reformas de fon-
do que reclama el logro de sus propsitos, sin cuya disponibilidad ser imposi-
ble lograr la pretendida estabilidad de precios y conseguir la convergencia nominal
y real de la economa espaola con las de la Europa comunitaria. Permitseme
insistir sobre estas afirmaciones.
Ante todo, para posibilitar la necesaria estabilidad de precios en Espaa es pre-
ciso destacar lo obvio que, por su carcter, corre siempre el riesgo de su olvido. Atri-
buir a la poltica monetaria tan slo, nacida de la autonoma del Banco de Espaa,
la exclusiva responsabilidad de estabilizar los precios, constituye una imputacin
irresponsable. La responsabilidad de las tareas de la estabilidad de precios reside en
la sociedad que la precisa y en el sentimiento compartido de los crecidos costes que
ocasiona la inflacin que la impide. La larga vigencia del modelo castizo ha creado
en Espaa unas tendencias al desequilibrio y a la inflacin poderosamente arraiga-
das en la cultura de los agentes econmicos (empresas, familias y gobierno) e in-
corporadas a las deficiencias estructurales de la economa. Los fracasos en los in-
tentos de accesibilidad de nuestra economa a unos precios estables y la lucha,
perdida tantas veces, con la inflacin, encuentran su causa ms eficiente en las du-
das permanentes de nuestra sociedad y de nuestra poltica econmica en la propia
deseabildad del objetivo de conseguir unos precios estables para cuya implanta-
cin carecamos de las instituciones con las que lograrlo. Seria un grave error creer
que podemos improvisar unas instituciones estabilizadoras con el solo apoyo de su
simple definicin legal. O las instituciones se basan en la conciencia colectiva del
servicio a los objetivos que pretenden o la defensa de esas finalidades por las insti-
tuciones creadas enfrentar a stas, todos los das, con la debilidad de sus apoyos
sociales. Traducida al campo de la autonoma del Banco de Espaa esa afirmacin
significa que, sin un consenso social suficiente sobre la importancia de preservar la
estabilidad econmica, nuestro Banco central no podr perseguir, con independencia
y autonoma, el fin prioritario que la Ley le adjudica de estabilizar los precios espa-
oles. Es evidente que la cultura de la estabilidad sobre la que se fundamenta la po-
ltica econmica de la lucha contra la inflacin no puede improvisarse en un pas
que no la ha adquirido a lo largo de su historia pero no es menos cierto que la Es-
paa de hoy, integrada en la UE como va a su desarrollo econmico, viene obli-
gada a forzar su aceptacin y aprendizaje de la estabilidad si quiere lograr la con-
vergencia real de su produccin y renta con la de los pases comunitarios",

" Ese aprendizaje no es fcil. La inexistencia de una cultura de la estahilidad de precios y la po-
ca apreciacin ciudadana por el mantenimiento del valor del dinero dificultan la aceptacin de la in-
dependencia del Banco central y su servicio a la tarea prioritaria de la estabilidad de precios. Una

312
 En segundo lugar, la poltica de estabilidad reclama la atencin a las condicio-
nes de las que depende la eficacia de las medidas de poltica monetaria y la prime-
ra de esas condiciones es la antes enunciada de contar con la colaboracin de la po-
ltica presupuestaria. Nuestra experiencia reciente de los indicadores de convergencia
nominal denuncia que la debilidad ms escandalosa de nuestra poltica macroeco-
nmica de estabilidad ha residido en la combinacin inadecuada de las medidas de
poltica fiscal y poltica monetaria. Combinacin impedida siempre en sus dosis co-
rrectas por la soledad en la que la poltica presupuestaria ha dejado a la poltica mo-
netaria, condenando al pas a un sacrificio de su estabilidad o a la consecucin de
resultados muy pobres y costosos. No puede extraar tampoco que, por este moti-
vo, el Gobernador de! Banco de Espaa haya dirigido sus advertencias ms reitera-
das y dramticas a lo que l denomina el ajustefiscal necesario. Pues bien, ese ajus-
te de la poltica presupuestaria resultar imposible sin realizar reformas de fondo
que posibiliten su presencia. En efecto -y como se ha expuesto anteriormente-
el modelo castizo de nuestra Hacienda Pblica -que dominara la concepcin del
presupuesto, gastos e ingresos pblicos desde la reforma moderada de 1845- no
ofreci el apoyo preciso para disponer de unas instituciones fiscales capaces de
asentar la disciplina del gasto pblico y la suficiencia y flexibilidad del sistema tri-
butario con lo cual nos hemos encontrado con que, al llegar la democracia, los com-
portamientos de la Hacienda Pblica manifestaran la omnipresencia de un dficit en
todos los aos vividos desde la etapa de la transicin y con el actual crecimiento ex-
plosivo de la Deuda Pblica. Hoy sabemos que la voluntad poltica, proclamada en
cada ejercicio presupuestario para reducir el gasto pblico, no constituye sino el
abuso reiterado de una retrica estril y que la nica solucin del permanente pro-
blema del dficit pblico espaol y el aumento de su deuda, resultar imposible si
las instituciones y procedimientos presupuestarios que lo impulsan no se reforman.
Sabemos, tambin, que las medidas restrictivas para reducir el dficit deben orien-
tarse hacia la limitacin de! gasto pblico y no hacia el aumento de la imposicin y
que padecemos la presencia de tres pasivos estructurales cuya permanente reduc-
cin constituye un comportamiento vital para aliviar el dficit pblico. Conocemos,
as, que es indispensable reducir el fraude fiscal situado en un 5(Yo del PIS segn las
estimaciones ms conservadoras. Sabemos que es preciso evitar el incrementalismo
en la elaboracin de los presupuestos que afianza y amplia e! crecimiento del gas-
to en cada ejercicio, conocemos que la descentralizacin territorial del gasto pbli-
co (y no de la imposicin) contribuyen a duplicar partidas de gasto y a propiciar el
gasto y e! dficit pblico.

muestra de la dificultad latina de ese aprendizaje de la estabilidad es la que ha mostrado la reciente

e ntercsaruc controversia entre el consejero del Banco de Francia, jean Boissonnat, y Philippe S-
guin. Presidente de la Asamblea Nacional france.sa y que ha discurrido en el diario francs "Le Mon-
de" <21. 22 Y 26 de abril de 1<)<)';), Polmica recogida en Cuadernos de Inforrnacn Ecorirnica ,
nms. <)7-<)H (Abril-mayo, 1<)<)';), pgs. l') Y ss.

313
 Es esa experiencia vivida la que apunta a las reformas estructurales necesa-
rias de nuestra poltica presupuestaria para reducir dficit pblico y deuda y que
deberan discurrir en dos direcciones: l.) En el remedio, con reformas progra-
madas, de los tres defectos estructurales que perpetan y amplan el dficit p-
blico antes aludido. 2.) Variar la restriccin laxa del presupuesto espaol que
arranca de los defectos que plagan la forma de elaboracin del presupuesto (con
la presencia multiplicada de los crditos ampliables, los crditos que generan de-
terminados ingresos, la utilizacin abusiva de los crditos incorporados de ejer-
cicios anteriores, las transferencias de crdito, alterando su finalidad inicial). Laxi-
tud presupuestaria presente, asimismo, en la fase de discusin y aprobacin del
presupuesto en las Cortes (con la presencia de delegaciones al poder ejecutivo
que arrancan de los supuestos anteriores y el abuso de los suplementos de cr-
dito y crditos extraordinarios) y laxitud final en la ejecucin del presupuesto que
motiva la discrepancia continuada entre autorizaciones de gasto y gastos efecti-
vamente realizados en los cinco ltimos ejercicios que se sitan en el 25/(.
No puede extraar que esta laxitud presupuestaria, que domina en todas las
fases del ciclo vital del presupuesto, siten al presupuesto espaol entre los ms
defectuosos de los pases comunitarios al apreciar su laxitud segn la estimacin
de van Hagen'".
Reformar esa situacin del presupuesto espaol obliga a plantear cambios fun-
damentales en la Ley General Presupuestaria de 1977, variaciones en su contabi-
lizacin y mejoras definitivas en la informacin que el presupuesto suministra,
informacin tan abundante hoy en documentos como escasamente transparente
para conocer y evaluar las partidas presupuestarias que definen su estrategia.
La situacin presupuestaria espaola y el ajuste fiscal necesario acotan un
campo de reformas de fondo sin cuya prctica ser imposible lograr la conver-
gencia nominal y real de la economa espaola con las de los pases de la UE.
Conceder autonoma al Banco de Espaa, responsabilizndole de la estabilidad
de precios sin practicar el ajuste de disciplina presupuestaria, equivale a enco-
mendarle una tarea imposible y, lo que es peor, obligar al Banco de Espaa a una
querella continua con la denuncia reiterada, impopular y estril de la falta de co-
laboracin de la poltica presupuestaria a las tareas de la estabilidad de precios".

'" Vid. o/,. cit. supra Nota 44. Este trabajo de Von Hagl'n Sl' ha aplicado al caso de la Hacienda P-
blica espaola y Sl' ha actualizado y extendido por J. M. Gonzlcz Pramo: -Prcsupuestos Generales
del Estado para 199'5: el difcil anclaje de la credibilidad presupuestara-, Cuadernos de Informacin
Econmca, n." 91(994), pgs.16 y ss.
'" Sin duda, l'1 problema ms aludido en todas las ntcrvcncioncs del Gobernador del Banco de
Espaa, como condcona nte de la poltica monetaria de estabilidad, es el comportamiento de la po-
ltica presupuestaria. La existencia de un dficit pblico continuado y la falta de reformas institucio-
nales que disciphncn el crectmento del sasto e Impidan la elevacioo del dfcit pblico esta n en el

:314
 Uno se pregunta ante esta situacin inexplicable (reforma del Banco de Es-
paa con la Ley de Autonoma, carencia de una reforma estructural de la polti-
ca presupuestaria) por la lgica a que pueda responder este desequilibrio es-
candaloso. Quizs no se encuentre otra explicacin plausible de esta paradoja
que la de buscar un responsable de la estabilidad de precios, sin desearla en el
fondo, para seguir practicando una poltica presupuestaria que permita seguir
gastando para gobernar sin gravar, reclamando la sola responsabilidad de la po-
ltica monetaria en la inestabilidad de los precios.
Esa situacin de dficit pblico permanente, asociada a la continuidad de la
inflacin diferencial espaola, explica la divergencia de los tipos de inters es-
paoles y comunitarios que constituye el cuarto de los criterios de divergencia
nominal que recoge el Cuadro nmero 1 y que condiciona la marcha de [as in-
versiones privadas y el mayor coste de las inversiones pblicas, dificultando as
el desarrollo de la economa espaola y su proceso de convergencia real con la
Europa comunitaria.
Para la consecucin del objetivo de la estabilidad de precios, la poltica mo-
netaria debe contar, tambin, con la propia estabilidad del tipo de cambio de [a
peseta, cuya fijacin es competencia del Gobierno. El Banco de Espaa, como se
ha indicado anteriormente, entiende que el compromiso de la estabilidad carn-
biaria debe ser el resultado de un conjunto coherente de polticas econmicas
orientadas a la convergencia con las economas ms estables de Europa. Ten-
dencias depreciadoras del tipo de cambio -situadas ms all de las fluctuacio-
nes transitorias del mismo- constituyen un indicador de la conveniencia de adop-
tar polticas de signo ms restrictivo. Esta condicin revela las posibles limitaciones
de la poltica monetaria si el Gobierno no cooperara con las restantes decisiones
de [as que depende la poltica de estabilidad que el mantenimiento de un tipo de
cambio realista de [a peseta necesita y, ms an, si la alternativa de la devalua-
cin del tipo de cambio se utilizara como medida compensatoria para obviar [as
reformas estructurales de las que depende la estabilidad de precios y la del pro-
pio tipo de cambio.
La experiencia de la convergencia nominal de la estabilidad de precios ha pro-
bado, en el caso de la economa espaola, la importancia que reviste junto a la

fondo de la ausencia de una poltica prcsupucxt aria y de las dificultades de la poltica monetaria en
nuestro pas.
Aniha! Ca vaco Silva. con motivo de su ingreso como Acadmico de Honor de la Real Academia
de Ciencias Morales y Polticas. instsr en este condicionante de la poltica presupuestaria a la pol-

tica monetaria dL' estabilidad (vid. Cavaco Silva, A.: -Combinacn de polticas de estallilizaci(n en un
marco de integrucn: la experiencia portugucsa-, Discurso de ingreso en la Real Academia de Cien-
cias Morales y Polticas. Madrid. 1994 l. Creo que es una opinin acertada y relevante la que Cavaco
sostiene al afirmar que la mayor independencia y autonoma de un lIanco central es la que le con-
cede un presupuesto rguroso y bien ejecutado. Algo de Jo que carecemos en Espaa.

315
combinacin adecuada de poltica monetaria y presupuestaria- el funcionamien-
to eficiente de los mercados bajo los principios de liberalizacin y competencia
de sus transacciones. El capitalismo corporativo espaol ha constituido un com-
ponente fundamental del modelo castizo cuya reforma constituye una condicin
decisiva para el funcionamiento de una economa abierta y para el asentamiento
de una estabilidad de precios indispensable para sobrevivir en el espacio euro-
peo. La liberalizacin de la economa y la expansin de las fuerzas del mercado
han avanzado, desde nuestra integracin en la UE, por la exigencia de cumplir
con la armonizacin del marco regulatorio europeo, que ha condicionado las re-
formas de nuestra legislacin. Pero ese avance ele la liberalizacin y la compe-
tencia ha sido desigual e incompleto. El Banco de Espaa ha insistido, con razn,
como se ha indicado, en la necesidad de completar la agenda reformadora espa-
ola incorporando los cambios estructurales que precisan los mercados de bie-
nes y, ms an, los de servicios que an viven al margen de la competencia, si
es que deseamos contar con una inflacin europea.
Se ha afirmado, con fortuna y con verdad, que las dos propiedades ms des-
tacadas de nuestra inflacin son las que se derivan de su doble carcter diferen-
cial (con la de los pases de la UE) y dual que registra el comportamiento dife-
rente entre el componente de los precios de los servicios y de los bienes
comercializables de la industria. Esa dualidad est causada, como han probado
elocuentemente los informes del Tribunal de Defensa de la Cornpetenca'", por la
capacidad ele ciertos y fundamentales servicios de trasladar a sus precios aumentos
de coste, con independencia de su productividad, contando con el dominio de
estos sectores de sus mercados, cerrados a la comercializacin exterior y la com-
petencia interna y externa. Un comportamiento que afecta a todas las economas
europeas pero, con especial intensidad, a la espaola cuyos crecimientos de pre-
cios en el sector servicios discurren con valores superiores a la media comunita-
ria. Los efectos de ese comportamiento no solo son un motor de la inflacin si-
no que se dispersan en distintas direcciones y todas ellas negativas, como han
subrayado Miguel Angel Fernndez Ordez y Carlos Ocaa"" pues daan la com-
petitividad de la industria, reducen la eficiencia econmica y limitan las posibili-
dades de empleo.
Por todos esos motivos, las reformas estructurales tendentes a implantar la li-
beralizacin y la competencia en los mercados de servicios constituyen un ca m-

"; Vid. Tribunal de Defensa de la Competencia: ..R emedios polticos que pueden favorecer la libre
competencia en los servicios y atajar el dao causado por los monopolios.., Madrid, 1994 e ..I nforme
sobre el libre ejercicio de las profesiones: propuesta para adecuar la normativa sobre las profesiones
colegiadas al rcgmen de libre competencia vigente en Espana .., Madrid, 1992.
,,,, Vid. Fernndez On.lonez. Miguel Angel y Ocaa y Prez de Tudela, Carios: ..Un balance de libe-
ralizacion de los servicios.., trahajo publicado en Papeles de Economa Espaola, n.v 62, 1995.

316
bio estructural de la mayor importancia al servicio de la convergencia nominal y
real de la economa espaola con las de los pases de la VE. Esta poltica de re-
forma estructural del sector servicios cuenta con una excelente gua para su rea-
lizacin, diseada por el Tribunal de Defensa de la Competencia, tanto en los cri-
terios que deben inspirar su estrategia general' como en los sectores que deben
atraer la atencin prioritaria de la reforma. Las listas ofrecidas por el Tribunal de
Defensa de la Competencia han seleccionado los principales sectores que debe-
ran polarizar la atencin social y poltica: el de los transportes (con logros im-
portantes bajo la inspiracin de los informes y propuestas del Tribunal de De-
fensa de la Competencia en el transporte areo pero con reformas pendientes,
denunciadas por el Tribunal, en el transporte ferroviario), en las telecomunica-
ciones (con el adelanto logrado del proceso de liberalizacin instado por la po-
ltica de la VE, merced al impulso del Tribunal, pero con decisiones pendientes
an de ejecucin), en el sector de la energa elctrica (en que se cuenta ya con
la Ley del Sector Elctrico cuyo desarrollo es indispensable as como la revisin
de los procesos de concentracin del sector), en el mercado del suelo (la refor-
ma ms urgente, importante y pendiente de realizacin), en el sector de las pro-
fesiones (reforma aplazada en 1992 y que no ha conseguido formulacin legal
precisa ni menos an su aplicacin efectiva), en los monopolios locales (en los
que no se ha logrado remover los obstculos de ciertos servicios a la competen-
cia como los funerarios o los de transporte urbano), en el del comercio (en el que
no slo no se ha extendido la liberalizacin y la competencia sino que se ha re-
trocedido en aspectos fundamentales como el de los horarios comerciales y la
restriccin a la implantacin de nuevas grandes superficies) y en otros sectores
(entre los que destacan las farmacias, puertos, cines y distribucin de carburan-
tes) que el Tribunal de Defensa de la Competencia tiene en estudio.
Aunque los cambios en las ideas sobre la necesidad de liberalizar los merca-
dos de servicios e instaurar las condiciones de una mayor competencia hayan ga-
nado presencia en la sociedad espaola en los ltimos aos, es lo cierto que so-
lo unos pocos cambios se han llevado a la prctica. La reforma estructural del
sector servicios est, en su mayor parte, por hacer y sin su realizacin la conver-
gencia nominal y real de la economa espaola con la economa europea resul-
tar imposible.
Excluido de los criterios de convergencia nominal de Maastricht y muchas ve-
ces propuesto, figura el indicador comparado de las tasas de paro que manifies-
ta la divergencia ms acusada, ms permanente y ms grave de la economa es-

,,' Lneas de poltica econmica general sobre la defensa de la competencia expuestas en los
Informes del Tr ibunal. Vid ... Remedios polticos ....., op . cit . Nota 6S supra, Captulos ::\ (..C rterios
para disear las polticas de liberulizacin.., pgs. ::\S y xs.) y 1 (..Recomendaciones generales . , pgs.
4S y xs.).

317
paola con la comunitaria, segn se expuso anteriormente. Un indicador que ofre-
ce una evolucin divergente en sus valores con los que registra la marcha del PIR
por habitante, lo que en principio reclama explicaciones adicionales de ese com-
portamiento.
Esta afirmacin tiene que ser bien entendida porque el crecimiento del em-
pleo tiene que basarse siempre en una condicin necesaria: la intensificacin de
la tasa de desarrollo de la produccin. Sin un ritmo de desarrollo econmico sos-
tenido y prximo a la tasa de desarrollo potencial de la economa, no cabe es-
perar un aumento del empleo. Quiere ello decir que el carcter del empleo co-
mo variable derivada obliga a partir del desarrollo de la produccin como una
condicin necesaria. De ah que deba colocarse un acento de importancia sobre
las condiciones de las que depende el desarrollo de la produccin y de la inver-
sin cuya vigorizacin es indispensable para favorecer el empleo en nuestra so-
ciedad. Es evidente que, entre estas condiciones para el aumento de la inversin,
figuran las ya expuestas y que se refieren a la mejora de los indicadores de la
convergencia nominal: sin una mayor estabilidad de precios no ser posible crear
el marco necesario para esperar un aumento de las inversiones; sin una combi-
nacin adecuada de poltica presupuestaria y monetaria el logro de la estabilidad
resultar imposible y el riesgo de la inflacin se acusar sobre los procesos de in-
versin; sin unos tipos de inters menores no se posibilitarn las mayores inver-
siones privadas y pblicas; sin una poltica fiscal que propicie el aumento del
ahorro no contaremos con la base precisa para fortalecer las inversiones y ese au-
mento del ahorro reclama una reduccin del dficit pblico y un estmulo del
ahorro familiar y empresarial que debe provenir de medidas de poltica tributa-
ria. A la creacin de ese clima propicio para la inversin y el desarrollo econ-
mico debe contribuir tambin, como se ha expuesto, una poltica del tipo de cam-
bio realista y estable fundamentada en la propia estabilidad de la economa. Las
reformas estructurales de los mercados de servicios constituyen, asimismo, un
fundamento necesario para acrecer la competitividad de la industria, mejorar la
eficacia de la economa, aumentar las posibilidades de su crecimiento y reducir
la tasa de inflacin.
Esa estrategia condicionante de la expansin de la produccin y la derivada
del empleo deben completarse con la ya expuesta en la primera parte de este tra-
bajo, consistente en favorecer las inversiones en capital humano y tecnolgico,
lo que acenta la importancia crtica ele las inversiones en educacin, actividades
en I+D orientadas a generar innovaciones propias y, sobre todo, las tendentes a
conseguir la asimilacin y adaptacin de las logradas en pases ms desarrolla-
dos que el nuestro que acenten, particularmente, las que afectan a los procesos
ms que a los nuevos productos. Aadir a esas inversiones el mantenimiento de
las pblicas que favorezcan las infraestructuras constituye, asimismo, una parte
de esa estrategia condicionante elel desarrollo ele la economa que aade un plus

318
de productividad y posible expansin del producto. Esa estrategia del desarrollo
de las inversiones debera beneficiarse de una poltica regional ms beligerante
que la actual procedente de la UE para fomentar y ayudar a su realizacin.
Todas esas condiciones constituyen datos de partida necesarios para crear em-
pleo en cuanto favorecen el desarrollo de la produccin y las inversiones pero
no constituyen condiciones suficientes para reducir los indicadores de divergen-
cia del paro. Existe un conjunto adicional de variables de las que la desocupa-
cin depende y cuya presencia explica la enorme divergencia existente entre el
indicador del paro y del PIB por habitante entre Esparta y la UE. Ya se han men-
cionado anteriormente las que se refieren a la poblacin activa: su intenso creci-
miento proveniente de la burbuja demogrfica de la poblacin joven, efecto le-
jano del aumento de la natalidad de los aos 60 y, por otra parte, la irrupcin de
la mujer en los mercados de trabajo desde finales de los anos 70. Por otra parte,
no puede ignorarse que el paro de larga duracin y el de ciertos colectivos mar-
ginales plantea problemas especficos que reclaman explicaciones y medidas adi-
cionales para su reduccin. Factor decisivo de esa disparidad entre aumentos de
inversiones y produccin y crecimiento del empleo es el cambio tecnolgico que
se manifiesta en requerimientos cada vez menores de trabajo por unidad de pro-
ducto y que plantean, en todo caso, el problema de la adecuacin de los cono-
cimientos de la mano de obra para atender a la demanda de trabajo. Adicional-
mente, la ocupacin viene condicionada por el comportamiento del coste de uso
del trabajo cuyos tres componentes, reiteradamente aludidos con anterioridad,
salarios, costes laborales no salariales y costes laborales implcitos, dependen de
la rigidez e inadecuacin del mercado de trabajo espaol cuya reforma y aplica-
cin condiciona severamente las oportunidades de empleo.
La contemplacin de las condiciones de empleo y el paro, a partir de la ex-
posicin anterior, es la que delimita las posibilidades y las medidas de la polti-
ca dirigida a elevar la ocupacin y reducir el paro en nuestra sociedad. Esa pol-
tica, segn las opiniones dominantes, debera orientarse en tres direcciones:
1. En el aumento del PIB Y de las inversiones que posibiliten su desarrollo.
Sin asentar el cumplimiento de las condiciones de la convergencia nominal no
ser posible crear el marco del que depende el desarrollo de las inversiones. Exi-
gencia que concede toda la importancia que realmente tienen a las reformas es-
tructurales del sector pblico para definir una poltica presupuestaria que permi-
ta cooperar con la poltica monetaria en una combinacin eficiente para contribuir
a la estabilidad de la economa, a la fijacin de un tipo de cambio realista de la
peseta y a las reformas estructurales de los mercados de servicios. A esos condi-
cionantes de la inversin y del crecimiento del producto es preciso aadir, como
factor adicional, el estmulo de las inversiones, al que nos hemos referido, en ac-
tivos intangibles (educacin, actividades en I+D que favorezcan las innovaciones
tecnolgicas y la asimilacin de las producidas en otros pases) y las inversiones

319
pblicas en infraestructuras, condicionante de la intensificacin del desarrollo en
una economa.
2. Las polticas de formacin profesional, tanto ocupacional como continua,
deben constituir un componente prioritario de las polticas de empleo. La alta
rentabilidad de estas inversiones es algo que ha probado la moderna literatura
disponible, siempre que se atienda ms a su programacin cuidadosa que a la
cuanta de los gastos en que se manifiesta y concediendo la debida prioridad, que
la experiencia avala con gran fuerza, a la formacin en el seno de las empresas.
Los defectos de la poltica de formacin profesional en Espaa otorgan a la co-
rreccin y mejora de esta poltica una importancia prioritaria.
3 Las necesarias reformas en el mercado de trabajo. Nos hemos referido en
varias oportunidades, a lo largo de la exposicin anterior, a la regulacin exis-
tente del mercado de trabajo y a sus consecuencias sobre la inflacin, el empleo
y la competitividad de la economa. Se han expuesto los rasgos a que responde
el modelo castizo de relaciones laborales, afirmado durante el rgimen autorita-
rio del franquismo e incompatible con el modelo de economa abierta y los prin-
cipios de la democracia poltica. Una incompatibilidad que pareca favorecer su
reforma. Sin embargo, los componentes fundamentales de la regulacin del mo-
delo castizo de relaciones laborales se incorporaron al comportamiento del mer-
cado de trabajo en la democracia, evalundose como privilegios heredados por
el acrecido poder de los sindicatos, lo que no fue capaz de cuestionar el nuevo
orden democrtico del pas. Esto es: el poder sindical entendi que haba que
mantener la estabilidad del empleo (a travs del carcter indefinido de los con-
tratos de trabajo), la limitacin y desconfianza frente al empleo temporal y au-
mentar las prestaciones sociales de un Estado de Bienestar que haban adquirido
ya cierta importancia al llegar la transicin democrtica.
Desde estas bases, ganadas por la herencia del modelo castizo, la presin sin-
dical se orientara en tres direcciones: aumentar el poder de los sindicatos en la
empresa, lograr fuertes incrementos salariales que superaran y previnieran el cre-
cimiento de la inflacin del pasado y una ampliacin de los "mecanismos de voz".
en este caso sindicales, en la vida social y poltica. Estas actitudes sindicales en
el contexto de la grave crisis econmica, iniciada por el shock petrolfero de 1973,
que haba llegado a nuestro pas en 1975, producira el que se ha calificado por
Carlos Sebastin" como shock salarial (esto es: nada menos que un 41,7% de au-
mento en el salario real entre 1974 y 19H1), que superara en entidad al propio
shock petrolfero (con un aumento del precio real del petrleo entre esas mismas
fechas del 25,2(%). Por otra parte, los costes laborales no salariales, representados
por las cotizaciones empresariales de la seguridad social, crecieron con especial

," Vid. op. cit. Nota H, r:'g 5117.

320
intensidad en la dcada crtica 0975-85), llegando a representar, en esta ltima
fecha, el 25% de la remuneracin de los asalariados a partir del 19% en 1975. Los
costes laborales implcitos (limitaciones impuestas a las empresas que las impi-
den utilizar de forma ptima el factor trabajo) se situaban en niveles muy eleva-
dos, debido a los crecidos costes del despido que sumaban los de las indemni-
zaciones (situadas entre las ms elevadas de la OCDE) y los de tramitacin judicial
y autorizacin administrativa que aumentaban muy apreciablemente los costes
totales por despido reforzando la rigidez del empleo.
La experiencia de la crisis econmica, que dominaba a la llegada de la transi-
cin democrtica y que se manifestaba a travs de sus tres indicadores ms signi-
ficativos (una tasa de inflacin de dos dgitos, un aumento significativo y cons-
tante de la tasa de paro y una cada continuada del empleo as como un aumento
del dficit de la balanza de pagos que acumulaba una deuda externa de ms de
12.000 millones de dlares en 1977) hizo inevitable la prctica de una poltica de
ajustes convertida, en 1977, en una prioridad irrenunciable de la economa espa-
ola. Fue esa poltica de ajustes de la crisis econmica la que intent llevarse a
cabo en los Pactos de la Moncloa. Como indicaba el texto que contena sus crite-
rios orientadores, la reforma en el mercado de trabajo constitua una parte funda-
mental de su contenido. Esos criterios de reforma deban incorporar dos cambios
fundamentales: la moderacin salarial, de una parte, y, de otra, la adecuacin del
modelo de relaciones laborales a las exigencias de una economa abierta y com-
petitiva. Para afrontar el primer problema se propona que los salarios adecuasen
su marcha a la inflacin prevista y no a la realizada o histrica. Para el segundo
problema, se proponia ampliar el margen de contratacin temporal y reducir los
costes de despido para las nuevas contrataciones. La primera de esas propuestas
fue aceptada por los partidos polticos y los sindicatos, lo que quebr espectacu-
larmente el crecimiento de la inflacin. Las propuestas para abordar el segundo y
fundamental de los problemas padecido por el mercado de trabajo, trasunto del
modelo castizo dominante, se pospusieron para tratar de recogerlas en el Estatu-
to de los Trabajadores que deba elaborarse por el Gobierno.
Esta norma se aprobara, al fin, en 1980 pero. por desgracia, no supuso, pe-
se a la racionalidad y mayor claridad de algunas de sus disposiciones, cambio
fundamental alguno en los elementos constitutivos del modelo castizo de rela-
ciones laborales que prolong su vigencia, con la rigidez en los sistemas de con-
tratacin, subsistiendo las elevadas indemnizaciones por despido y la limitacin
de los contratos temporales cuyas consecuencias negativas se agudizaron por la
grave crisis econmica dominante.
Esas consecuencias negativas de la permanencia del modelo castizo de rela-
ciones laborales se manifestaron, con toda elocuencia, en los niveles de empleo.
En efecto, como prueba el Grfico 5, que muestra la evolucin del nivel de em-
pleo, ste caera de los 12.758.900 trabajadores ocupados en 1975, a los 10.869.300

321
ocupados en 1985. Un hecho aleccionador que proclamaba dos enseanzas que
no podan ser olvidadas para inspirar cualquier reforma de! mercado de trabajo
en nuestro pas: 1.) la formidable capacidad de la regulacin castiza del merca-
do de trabajo existente y del comportamiento de la economa espaola para des-
truir empleos en las etapas recesivas, y 2.) que un sistema de contratacin ili-
mitada, con elevados costes de despido, no constitua garanta alguna para
defender la ocupacin en etapas crticas. Como ha afirmado Pilar Garca Perea'":
"pese a esa legislacin protectora del empleo ilimitado, que caracterizaba al mo-
delo de relaciones laborales, en las etapas recesivas se producen en la economa
espaola intensas -y, sobre todo, prolongadas- prdidas de puestos de traba-
jo, ligadas al deterioro de las empresas, siendo el resultado la aparicin de un im-
portante volumen de desempleo y la destruccin de una parte sustancial de la ca-
pacidad productiva.
Fue ese comportamiento del mercado de trabajo, que haba precipitado al ni-
vel mnimo histrico e! total de la ocupacin en la economa espaola en la pri-
mera mitad de los aos SO (ver Grfico 5), el que llevara a realizar la primera re-
forma en el modelo castizo de relaciones laborales a finales de 1984. En la prctica
de esta reforma influy, tambin, el crecimiento de la economa sumergida a la
que empresas y trabajadores acudan para obviar la perturbadora rigidez de la re-
gulacin legal de la contratacin existente.
Empujada por esas dos fuerzas -la crisis del empleo del ao 1984 y la alar-
mante extensin de la economa sumergida- la reforma del modelo castizo de
relaciones laborales se dirigi hacia la que constitua su lnea de menor resisten-
cia: la desconfianza permanente y de difcil justificacin a las severas limitacio-
nes padecidas por la contratacin del trabajo temporal. La naturaleza dinmica
de la empresa y las necesidades cambiantes de su organizacin, llevaban a re-
chazar una absoluta inamovilidad laboral, de radical y definitiva cristalizacin de
las relaciones de trabajo, tanto en su contenido como en sus condiciones de lu-
gar y tiempo. Como conclua el profesor Montoya Melgar, refirindose a esta ca-
racterstica de nuestro modelo de relaciones laborales: "Si la idea de un poder em-
presarial, sin lmite, es socialmente inaceptable, la idea de un derecho del
trabajador a la inamovilidad absoluta de su puesto laboral es econmicamente in-
defendble-".
A partir de esa concepcin ms flexible de la contratacin laboral discurrira
la opcin reformadora del mercado de trabajo de finales de 1984. Esta se realiz
por una modificacin del Estatuto de los Trabajadores, que ampliaba sustancial-

<o', Vid. -Gereracin de empleo en Espaa: perspectivas y condicionantes". trabajo publicado en

"Economistas", n.v 64 (199')), pg. 35H.

-o Citado por J. Velardc, op. cit .. Nota 41 supra pg. 312.

322
 Grfico 5
EVOLUCIN DEL EMPLEO
(ocupados)

MILES DE PERSONAS OCUPADAS

13000

12500

12000 l. .. ~

11500 1 1 "

11000

10500 1' 1 ' ' !

1960 62 64 66 68 70 72 74 76 78 80 82 84 86 88 90 92

(*): 1995 (1 Trimestre)

~ Fuente: EPA(INE)
\.
mente las modalidades de la contratacin temporal no causales (principalmente,
por la figura del contrato temporal de fomento del empleo y los de formacin y
prcticas). Esas nuevas frmulas de contratacin laboral abran oportunidades
nuevas al empleo al evitar los elevados costes de despido de los contratos ilimi-
tados y al ofertar crecimientos de salarios ms moderados. Esas oportunidades de
mejorar la ocupacin, posibilitadas por las reformas de finales del 84, iban a ser
plenamente aprovechadas por la economa espaola cuando sta, tras la firma
del Tratado de Adhesin con la Comunidad Europea en 1985, inicia el ciclo ex-
pansivo que dominar hasta 1991. El Grfico 5 muestra como, de 1985 a 1991, la
economa espaola creara 1.740.000 empleos, retomando as a la cifra de ocu-
pacin lograda al comienzo de la crisis econmica en 1975, que se crea perdida
para siempre pero que supona, en ese ao, una tasa de paro del 15,7% de la po-
blacin activa, distante del 4,5% que esa misma ocupacin registraba en 1975.
La reforma laboral de finales de 1984 no constituira, sin embargo, una res-
puesta completa a los problemas planteados por la vigencia del modelo castizo
del mercado de trabajo pues evadi el planteamiento de las cuestiones de fondo,
dejando intocado el sector dominante de los trabajadores con contrato indefini-
do, que mantuvieron todas las garantas concedidas por el modelo castizo, asen-
tadas por el franquismo y heredadas y mantenidas por la democracia.
Ahora bien, esa reforma del mercado de trabajo de finales del 84, pese a no
abordar el cambio profundo necesario en las relaciones laborales, ocasionara un
conjunto de consecuencias sobre su funcionamiento de la mayor importancia. En
primer lugar, la reforma producira una segmentacin del mercado de trabajo de-
rivada del crecimiento excepcional de la contratacin temporal a partir de la con-
solidacin del proceso recuperador de la economa espaola en 1987. El Grfico
nmero 6 presenta la particin relativa del mercado de trabajo motivada, bsica-
mente, por la figura del contrato temporal de fomento del empleo por un mxi-
mo de tres aos y sin tener que justificar la temporalidad del vnculo. Los valo-
res que alcanz la ocupacin de estos trabajadores, apreciada en el Grfico 6,
representados en el eje de ordenadas de la derecha, sumaban, al finalizar el ao
1991,3.111.000 trabajadores, frente a los 6.226.100 trabajadores con contrato in-
definido, apreciados en el Grfico 6 por los valores del eje de ordenadas de la iz-
quierda, que registraba, desde 1987, una prdida de 428.500 empleos con con-
tratacin ilimitada. Esa segmentacin del mercado de trabajo se corresponda no
slo con la reforma legal de 1984, sino tambin con la propia segmentacin del
comportamiento sindical. Como ha afirmado el profesor Segura 71, fue el carcter
corporativo de los sindicatos la causa de su actuacin dual. En la medida que los
parados no pueden sindicarse y que los contratados temporales presentan tasas

- "La industria espaola y .." op cit. supra Nota 42, pgs. 66-67

324
 Grfico 6
EVOLUCIN DEL EMPLEO ASALARIADO
(fijos y temporales)

7000 1; "'1"'- :~~ ~,",","I"\n~~;,:, I 3500

3000
6500

2500

6000

2000

5500
1500

5000 1000
1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995

u.-
N
V1
de afiliacin sindical mnimas, resultaba coherente que los sindicatos defendie-
ran los intereses de quienes tienen un puesto de trabajo indefinido y que, en con-
secuencia, presionaran ms en favor de la estabilidad en el empleo y el aumen-
to de los salarios y no sobre la flexibilidad controlada y la defensa de los intereses
de los parados. Son estos intereses corporativos de los sindicatos los que les han
llevado a defender posiciones errneas que afirman la evidencia de que el em-
pleo no est relacionado con los salarios o que la contratacin temporal ha re-
ducido el empleo efectivamente creado en la economa espaola. Esta actuacin
sindical reafirma la dualidad del mercado de trabajo con la consecuencia final de
que los ajustes de ese mercado en cantidades (empleo) y precios (salarios) reca-
en diferencialmente sobre los dos segmentos de trabajadores que lo integran. Co-
mo la determinacin de los salarios se realiza en funcin de los intereses de los
trabajadores con contrato indefinido que tienen costes mayores de despido que
los temporales, si la elevacin negociada de los salarios induce a que la empre-
sa tenga que ajustar el empleo, este ajuste recaer entre los trabajadores con con-
trato temporal cuyos costes de despido son menores. El resultado final es la exis-
tencia de un ncleo de trabajadores con contratos estables y crecimientos salariales
garantizados por la presin sindical desatada sobre los salarios en los convenios
colectivos. Frente a ellos, los trabajadores temporales, carentes de proteccin sin-
dical de sus intereses, sern quienes paguen las consecuencias de esta falta de
adaptacin salarial a las condiciones de la economa con la condena de vivir una
historia laboral de contratos temporales interrumpidos por perodos de desem-
pleo en funcin de los ciclos econmicos de la produccin.
En tercer lugar, la segmentacin del mercado de trabajo con la existencia de
un amplio y creciente ncleo de contratos temporales, ocasionaba un conjunto
de efectos negativos denunciados insistentemente por la doctrinan": la falta de
equidad en el tratamiento de ambos grupos de trabajadores y sus consecuencias
en la formacin de capital humano, ya que los contratados temporales vendrn
obligados a alternar, indefinidamente, periodos limitados de empleo con otros de
paro, lo que no avala, ciertamente, la mejora de su formacin en el puesto de tra-
bajo y sus aportaciones a la productividad de la economa.
La segmentacin del mercado de trabajo, introducida por su reforma en 1984,
iba a mostrar con la recesin de 1992-93, sus efectos sobre el nivel de empleo.
Como indica el Grfico 5, la ocupacin total cay, de 1991 a 1993, en 871.900 em-
pleos, situndose as en los niveles alcanzados 30 aos antes: en 1963,10 que su-
pona elevar la tasa de paro, ante el aumento de la poblacin activa en ese lti-
mo ejercicio de 1993, hasta el 21,8%. La segmentacin del mercado de trabajo
contribuy al registro de estos resultados negativos pues los elevados costes de

" Vid. por todos J. Segura: ..Algunas reflexiones ....., op. ct supra Nota 42, pg. H2.

326
ajuste de los ocupados con contratos indefinidos no favoreca el necesario y r-
pido reajuste del empleo, mientras que sus salarios continuaron aumentando a
pesar de la situacin crtica de la economa. Con todo, el ajuste del empleo ter-
min afectando, tambin, a los contratos de duracin ilimitada y, obviamente, a
los contratos temporales, como se observa en el Grfico 6.
A esa segmentacin del mercado de trabajo y de la estrategia sindical, que re-
forzaban sus consecuencias, se aadan una segunda y fundamental propiedad
del modelo castizo que no afront la reforma de 1984 y que se derivaba de la
existencia de los contratos con duracin ilimitada. Esta caracterstica eminente
del mercado de trabajo espaol es la rigidez de los salarios", no resuelta por la
contratacin temporal, rigidez que debera ser entendida en dos sentidos: la d-
bil correlacin entre los crecimientos salariales nominales y la evolucin del pa-
ro y escasa correlacin entre los crecimientos salariales y las condiciones de de-
manda y productividad de las empresas, que evidenciaban un alto grado de grave
esclerosis del mercado de trabajo".
Las causas de esa doble rigidez salarial, que caracteriza a nuestro mercado de
trabajo, son mltiples, segn han denunciado los estudios disponibles sobre su
funcionamiento". En primer lugar, el mbito de la negociacin colectiva de los
convenios. La existencia de numerosos convenios de mbito estatal y sectorial han
generalizado horizontalmente tasas de aumento salarial desajustadas de la reali-
dad empresarial. El grado de dispersin de los incrementos salariales pactados en
los convenios colectivos es muy reducido, lo que prueba la existencia de una es-
casa relacin entre las condiciones de los convenios colectivos y la situacin eco-
nmica de las empresas. Esa negociacin revela el predominio de la negociacin
sectorial, favorecida por las normas reguladoras del mercado de trabajo en cuan-
to a la representatividad sindical y el principio de la eficacia erga omnes de los
convenios". En segundo lugar, la existencia de los llamados convenios insignia"
firmados para determinadas actividades cuyas bases de crecimiento se toman co-
mo referencia para los restantes. Por otra parte -yen tercer lugar- los altos cos-
tes de despido de los contratos con duracin ilimitada, insensibilizan a los traba-
jadores que los disfrutan y refuerzan la presin y el poder sindical para negociar
salarios que no se ajustan a las condiciones agregadas del mercado de trabajo".

-, Vid. J. Segura Algunas reflexiones ....., op. cit. Nota 42, pg. H3.
-, Vid. J. Segura: "Algunas reflexiones .. . , op cit. Nota 42, pago H1 Vid. asimismo J. F. Jimeno y L.
Toharia: La penltima reforma del mercado de traba]o-, artculo publicado en Economistas, n." 64
099'), pg . .'171.
.; Vid. J. Segura: Algunas reflexiones ....., op. cit. Nota 42, pgs. H1 y ss. Vid. asimismo J. F. j imc-
no y L. Toharia: La penultma ... , op. cit. Nota 74, pgs. .'171 y xx.
-" Vid. J. F. Jimeno y L. Toharia: La penltlma.i>, op cit. supra Nota 74, p'lg . .'176.
,- Vid. J. Segura: "Algunas reflexiones ...", op. cit., supra Nota 42, Pg. H2.
-" Vid. J. F. Jimeno y L. Toharia: La penltima ... , op . cit. supra Nota 74, pg . .'172.

327
Finalmente, la existencia de la contratacin temporal hace que los trabajadores
con contrato indefinido estn menos expuestos al despido que pueda ocasionar
el desajuste de los salarios. Son los trabajadores con contrato temporal los que so-
portan los riesgos mayores del ajuste de plantillas en las etapas recesivas. Esta ma-
yor seguridad del empleo de los trabajadores con contrato ilimitado favorece sus
peticiones de elevacin salarial.
Fue a partir de los resultados negativos del mercado de trabajo durante la fa-
se critica 1992-93 y de las reiteradas denuncias de la rigidez de las relaciones la-
borales y sus consecuencias sobre la ocupacin, como se fragu la segunda re-
forma del mercado del modelo castizo de relaciones laborales en 1994.
Valorar crticamente esta reforma del modelo castizo de relaciones laborales
de 1994 reclama un reconocimiento de las caractersticas fundamentales que han
presidido su elaboracin y conocer los efectos de la reforma. Los datos dispo-
nibles en la actualidad no permiten investigar detenidamente esas consecuen-
cias que la reforma ha producido sobre la contratacin laboral y el comporta-
miento preciso de los agentes econmicos respecto de sus disposiciones
innovadoras, aunque no se ignoren algunas de las caractersticas a que parecen
responder los convenios firmados bajo su vigencia. Por tanto, la valoracin que
aqu se har de la reforma del mercado de trabajo de 1994 tratar de comprobar
hasta qu punto la estrategia de la reforma aborda los problemas de funciona-
miento del mercado de trabajo, tal y como se han expuesto anteriormente y con-
trastar en qu medida esa estrategia reformadora plantea esos problemas con
acierto y los riesgos que asuma al tratar de resolverlos", Este anlisis concluir
apuntando la presencia de la reforma laboral en los convenios firmados en este
ejercicio.
Una primera caracterstica de la reforma que ha conseguido el consenso ge-
neral de sus analistas y de las opiniones empresariales es la de su carcter tar-
do. Desde los comienzos de la dcada de los SO resultaba claro que la vigencia
del modelo castizo ni era coherente con los principios de una economa abierta
al exterior y gobernada por la competencia ni era capaz de generar empleo, que
se haba convertido en la principal necesidad econmica del pas. Sin embargo,
el que hayan transcurrido 14 aos para reconocer esas evidencias constituye,
cuando menos, un retardo tan costoso como injustificado.
La segunda caracterstica a la que ha respondido la reforma de 1994, es la de
su generalidad. Sus cambios afectan a la contratacin indefinida y a la tempo-
ral. Precisamente ese planteamiento es el que define la estrategia a que ha tra-

." Esa posicn es la que adopta el anlisis de J. F. Jimeno y L. Toharia. Vid ... La penltima, oJ!. cit.
supra Nota 74, pg. 370.

328
tado de responder la reforma. Como con acierto sugiere la valoracin ofrecida
por Jos Luis Malo de Molina'" es la de partir de que la idea fundamental de los
reformadores del 94 fue la de encontrar un equilibrio entre una cierta flexibili-
zacin de los contratos indefinidos y una menor permisividad frente a la con-
tratacin temporal, de forma que se consiguiera una mayor igualdad en las opor-
tunidades de utilizacin por las empresas de ambos tipos de contratos, con la
ambiciosa pretensin de posibilitar el paso de la contratacin temporal a la in-
definida.
Esa estrategia equilibradora entre ambos tipos de contratos era una operacin
llena de riesgos que difcilmente podra resolver los problemas de fondo del mer-
cado de trabajo y, tanto ms, si se segua -como as sucedi- un gradualismo
complejo que pretenda minimizar la resistencia sindical y poltica a los cambios
en los mecanismos de seguridad que conceda el modelo castizo del mercado de
trabajo en los contratos de duracin ilimitada. De esta manera, lo que la reforma
del mercado de trabajo decidi en la indispensable flexibilizacin de los contra-
tos con duracin ilimitada comenzaba por una negativa de capital importancia,
pues afectaba a la considerada como causa principal de la rigidez del mercado
de trabajo: mantener la cuanta de las indemnizaciones por despido y la autori-
zacin administrativa para los despidos colectivos. Tras esta negativa fundamen-
tal, la reforma ofreca un conjunto complejo de modificaciones con las que tratar
de paliar las consecuencias de esa decisin. Se ampliaban, as, los supuestos de
despido por causas objetivas. Se trataba de reducir el coste de las indemnizacio-
nes por la extincin del contrato de trabajo y se agilizaban los procedimientos de
tramitacin de los despidos. La valoracin abrumadora mente mayoritaria de la
doctrina de esa regulacin de la reforma es la de que ha sido tan compleja como
insuficiente para lograr la flexibilizacin de los contratos ilimitados y para rom-
per la dualidad del mercado de trabajo.
Por otra parte, la reforma del 94 intenta introducir una menor permisividad
en la contratacin temporal, ordenando sus principales supuestos. Se mantienen,
as, los supuestos de contratos previstos en el Estatuto de los Trabajadores y se
potencian los contratos de formacin, de aprendizaje y a tiempo parcial pero los
contratos de fomento del empleo que permitieron la gran expansin de la con-
tratacin temporal a partir de 1987 y la creacin de empleos se regulan severa-
mente, limitando su utilizacin a supuestos excepcionales.
De esta manera resulta claro que la restriccin de la permisividad de la con-
tratacin temporal se consigue, mientras que la flexihilizacin de la contratacin
ilimitada no se logra. La prdida de los contratos temporales sin causas especfi-

'" Creo que esa va loracin es la que enfoca con ms acierto la estrategia a que respondi la re-
forma del mercado de trabajo de 1994. Ese planteamiento es el que se sigue en el texto.

329
cas a consecuencia de la reforma, que desempearon un papel tan destacado en
la creacin de empleos en la etapa expansiva 19H5-1991, adquiere una impor-
tancia singular para dudar de la ganancia neta de ocupacin que pueda suponer
la estrategia de la reforma de cambiar la flexibilizacin de la contratacin ilimi-
tada que tan tacaamente se concede contra la restriccin de la permisividad de
la contratacin temporal que tan eficaz y concretamente se logra al suprimir los
contratos temporales sin causa.
Si la continuidad de la segmentacin del mercado de trabajo constituye el prin-
cipal desacierto de la reforma de 1994, destacada en la mayora de los anlisis
realizados de su contenido, hay tambin una coincidencia general en el que cons-
tituye su principal acierto; la apertura de espacios mayores para la negociacin
colectiva y de decisin y negociacin conjunta de empresas y representantes de
los trabajadores". La ampliacin del mbito de materias desreguladas que puclie-
ran ser objeto ele negociacin colectiva, la posibilidad de utilizacin de nuevas
frmulas contractuales, la ordenacin ms flexible del salario, la utilizacin ms
eficiente de la llamada "clusula de descuelgue, para permitir una mayor adap-
tacin a la situacin concreta de las empresas individuales (con el establecimiento
de las condiciones y procedimientos por los que podran exceptuarse del rgi-
men salarial del convenio colectivo las empresas cuya situacin econmica se vie-
ra severamente daada por su aplicacin), la autorizacin de la existencia de mar-
cos independientes de relaciones laborales por CC.AA., constituyen todas ellas
pruebas del reconocimiento de un espacio mayor abierto a la negociacin co-
lectiva entre las partes.
Todas esas reformas responden a la lnea dominante del Derecho del Traba-
jo en la actualidad, como destaca el profesor Federico Garca Durn'", consisten-
te en facilitar las posibilidades de la negociacin, restringir las oportunidades de
intervencin administrativa y propiciar el acuerdo y decisin conjunta de empre-
sarios y representantes de los trabajadores. Obviamente este paso del legislador
para ofrecer nuevos horizontes de la negociacin colectiva, supone un cambio
importante del rumbo histrico de nuestra regulacin de las reformas laborales,
orientado siempre por el dominio de las intervenciones y reglamentaciones ad-
ministrativas. Cambiar un comportamiento ajustado a esos criterios de interven-
cin por otro basado en la negociacin libre llevar tiempo para la utilizacin y
el recorrido de las vas de flexibilizacin de la negociacin colectiva y de mejo-
ra consiguiente del mercado de trabajo. Esa tarea de aplicacin de la reforma en
los puntos en que sta consiente una mejora de la negociacin colectiva no de-

" Vid. sobre este punto: ..Perspectiva econmica de la reforma del mercado de trabajo.., publica-
do en ..C uadernos de Informacin Econmica -. n." 96 (199S). pgs. 59 y ss. Vid. asimismo P. Garca
Perca: ..G enerscin de empleo ... -. 01'. cit. supra Nota 69, pgs. 5S9 y ss.
" Vid. "Perspectiva econmica ...... 01'. cit. supra Nota kl. p,ig. 47.

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pender, en ningn caso, del Gobierno sino de quienes deben interpretarla: sin-
dicatos y empresarios.
Por este motivo, la experiencia de la reforma con el conocimiento de los con-
venios colectivos formados bajo su vigencia, constituye el nico testimonio con
el que debe concluir su valoracin. El testimonio hoy disponible es parcial pues
afecta a pocos convenios, aunque su tendencia resulte significativa y peligrosa.
Consiste sta en que, en los convenios firmados, se estn proponiendo por los
sindicatos con subidas salariales moderadas con la condicin de que no se apli-
que el contenido de la reforma en todos los extremos que permiten las nuevas
posibilidades abiertas a la negociacin colectiva. Condiciones aceptadas por los
empresarios en muchos de los convenios firmados".
Si esta tendencia dominara. efectivamente, la negociacin colectiva bajo la vi-
gencia de la nueva Ley, sera evidente que la reforma intentada en 1994 padece-
ra la peor de las suertes posibles: la anemia, lo que equivaldra afirmar, una vez
ms, la vigencia del viejo modelo castizo de relaciones laborales, lograda por es-
ta va de desprecio e inobservancia de la Ley, con todas sus consecuencias per-
turbadoras sobre el empleo, la inflacin, la competitividad y el desarrollo de la
economa espaola que hemos padecido con tanta intensidad desde nuestro in-
greso en la Europa comunitaria.

El repaso de las reformas de fondo, que la economa espaola precisa para

lograr el objetivo de la convergencia real en los pases de la Europa comunitaria,
que es el que legitima en ltima instancia nuestro ingreso en la UE, nos enfren-
ta una y otra vez con las costumbres arraigadas por el modelo castizo que es el
que ha decidido el destino econmico del pas a lo largo del ltimo siglo. Un mo-
delo castizo que abandonamos, formalmente, con nuestra firma del Tratado de
Adhesin, paro que los espaoles seguimos diariamente con nuestros comporta-
mientos y actitudes que manifiestan las dudas y, en definitiva, la negativa a apos-
tar por las grandes elecciones econmicas que deciden la suerte de una sociedad
en la Europa comunitaria:
Desear y secundar una vida econmica asentada en la estabilidad de sus
precios y en la lucha contra la inflacin.
Demandar unas instituciones y procedimientos presupuestarios capaces de
garantizar la reduccin del dficit pblico.
Contar con una poltica monetaria verdaderamente autnoma defacto y no
solo de iure que vele por el mantenimiento del valor de nuestro dinero.

" Vid. F. Garcia Duran: "Perspectiva econmica ...". op. cit. supra Nota 1'1 pgs. 47 y ss.

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 Implantar la liberalizacin y competencia en nuestros mercados y desterrar
de ellos la concesin del privilegio monopolizador o la pervivencia de restric-
ciones gremiales.
Disponer de un modelo de relaciones laborales capaz de eliminar la seg-
mentacin actual del mercado de trabajo y la rigidez extrema que preside su fun-
cionamiento, herencias directas del modelo castizo que testimonia su actual es-
clerosis en nuestro tiempo y que resulta irrenunciable reconocer y corregir.
Aportar y privilegiar, con decisin, las inversiones en capital humano y tec-
nolgico, permitiendo la importancia de las inversiones en educacin, formacin
profesional, actividades de l+D. Conceder un lugar prioritario a las partidas pre-
supuestarias que aseguran la provisin suficiente y eficiente de inversiones p-
blicas en infraestructuras.
En todos esos frentes de actuacin la economa espaola ha estado domina-
da por la inercia impuesta por el pasado modelo castizo y no por la decisin re-
formadora que demandaba la implantacin del modelo de economa abierta, de-
cisin reformadora en la que los espaoles nos jugamos el futuro. Para no perderlo
es condicin necesaria el abandono de las costumbres creadas por el modelo cas-
tizo cuya omnipresencia histrica en el ltimo siglo he tratado de mostrar en es-
te trabajo, costumbres creadas y vigentes del modelo castizo, incompatibles co-
mo he tratado de probar con el modelo de economa abierta que reclama nuestra
convivencia competitiva en el rea de los pases de la UE.
Cambiar nuestras costumbres econmicas es el gran problema de los aos 90.
Una tarea bien difcil porque, como afirmara un clsico de nuestra mejor poca:
"Para los espaoles cambiar de costumbre es muerte". Es con el reconocimiento
de ese coste y esfuerzo singular con el que deberan enfrentarse los problemas
decisivos que vivimos en esta dcada que cierra el siglo.

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