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NO BRASIL
Amlia Cohn*
Resumo
O
DE 1995 ganhando destaque nesse perodo mais recente,
suscitado tanto pelos brutais indicadores que
traduzem uma sociedade marcada por profundas
desigualdades sociais, condenando pobreza largas
parcelas da nossa populao, quanto pela candente questo da
reforma do Estado, identificado como historicamente ineficiente.
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dos servios sendo prestada pelo setor privado lucrativo e/ou POLTICAS SOCIAIS
filantrpico; discriminatrio e injusto, porque nvel de renda e/ou E PROBREZA NO
BRASIL
insero no mercado de trabalho acabam por se transformarem,
na prtica, no principal critrio de acesso aos benefcios e
servios prestados; com fontes instveis de financiamento,
provenientes de recursos fiscais e tributrios complementados
por outros de variada natureza, compondo um conjunto
desarticulado e fragmentado, alm de varivel quanto sua
vinculao ou no a gastos especficos; entre outros.
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PLANEJAMENTO E real dos segmentos sociais de mais baixa renda e de criao de
POLTICAS PBLICAS novas oportunidades de gerao de renda por meio de polticas
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DE 1995 especficas) e que, reciprocamente, esta contm uma forte
dimenso econmica, at pelo que representa enquanto
oportunidade de criao de novos empregos e de demanda para o
setor produtivo.
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(op. cit.). Em decorrncia, a complexa relao entre democracia POLTICAS SOCIAIS
poltica e democracia social traduz-se na indagao de fundo, E PROBREZA NO
BRASIL
identificada pelo prprio Lechner como atualmente presente em
toda a Amrica Latina, de "como compatibilizar democracia e
desenvolvimento" (op. cit.,237), uma vez que no s o
desenvolvimento desigual resultado inevitvel do livre mercado
como, quando no existe escassez mas sim misria, no s as leis
do mercado tornam-se inoperantes como a sua prpria
racionalidade supe a igualdade de oportunidades para competir,
sendo que ele mesmo no gera esse pressuposto. Da a concluso
de que "a prpria dinmica do mercado exige corretivos externos
para evitar que a iniquidade se petrifique e tenha efeitos
intergeracionais (educao)" (op. cit., p. 244). 1
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PLANEJAMENTO E de novas parcerias e novas formas de solidariedade social, e que
POLTICAS PBLICAS essencialmente diz respeito relao Estado/sociedade.
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J em relao discusso sobre centralizao/descentralizao
das polticas e programas sociais, talvez esta seja uma das
questes menos provocadora de debates acirrados. No geral existe
consenso em torno da relao positiva entre descentralizao e
maior eficincia e eficcia das aes na rea social, ocorrendo
dissenso apenas quanto forma de sua implementao e ao que
ela implica em termos dos pactos federativos existentes. No
obstante, como alerta Lobo (1994, p. 296-301)2 deve-se ter cuidado
para no se "mistificar o processo de descentralizao e assumi-lo
como a soluo mgica para males muito alm da centralizao.
Ateno aos fatores determinantes, tais como o custo do processo
e a garantia de cumprimentos de princpios bsicos de eqidade,
eficincia alocativa e political accountability no deve ser
descurada" (op. cit., p. 300).
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grande maioria, focalizadas sobre os grupos mais vulnerveis. POLTICAS SOCIAIS
Em outras palavras, polticas que tendem a assumir a forma de E PROBREZA NO
BRASIL
programas emergenciais. J no segundo caso o da superao
da pobreza trata-se de polticas, j num primeiro momento,
embora com horizonte a mdio e longo prazos, balizadas pela
construo de um novo modelo de desenvolvimento sustentado,
que priorize o crescimento econmico com eqidade social e no
qual as polticas econmicas asssumam tambm a dimenso de
polticas sociais" (op.cit., p. 19)]
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PLANEJAMENTO E atual governo para mudar o perfil tradicional de interveno do
POLTICAS PBLICAS Estado na rea social.
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E como se ver a seguir, esse perfil tradicional de interveno
estatal caracteriza-se pela descontinuidade dos programas e
polticas sociais de cunho compensatrio das desigualdades
sociais, pela sua diversidade e superposio, pela instabilidade
de suas fontes de receita, mas sobretudo pelo fato de, no geral,
serem exatamente os menos pobres, dentre os pobres, aqueles
que, proporcionalmente, mais se apropriam dos servios e
benefcios prestados, fazendo com que esse conjunto de aes
acabe por reproduzir, quando no por vezes aprofundar, as
desigualdades sociais.
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pobreza, com espaos bem delimitados para programas dirigidos POLTICAS SOCIAIS
especialmente para a populao pobre [NEPP/UNICAMP (1994)], E PROBREZA NO
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consenso que o pas no gasta pouco em termos absolutos
na rea social, mas gasta muito mal. Segundo clculos a
presentes, a participao do gasto social federal nesses
programas, no perodo 1982-1992, em mdia de 9,6% da
despesa lquida do Tesouro, sendo que, para o perodo 1986-1989,
ela atinge 27%. E mais: agrupando-se o gasto federal com
programas de alimentao e nutrio, habitao e benefcios
assistenciais da previdncia social, a despesa consolidada com
esse conjunto de aes manteve-se em aproximadamente 6,4% do
gasto social total entre 1982 e 1988, equivalendo a 1% do PIB.
Quando somados a esse volume de recursos os gastos estaduais e
municipais, calculados entre um tero e metade do gasto total com
programas focalizados na populao pobre, estima-se que "o gasto
social pblico dos trs nveis de governo com programas
focalizados variou, nos anos 80, entre 1,3% e 1,5% do PIB"( op. cit.,
p. 19). E se a esse montante de recursos forem associadas
estimativas do Banco Mundial segundo as quais parte significativa
do gasto nas reas de sade e educao (60% e 80%,
respectivamente) apropriada pela populao pobre com renda
familiar de at dois salrios-mnimos, pode-se concluir que "o gasto
social dirigido populao de baixa renda pode ter representado,
na dcada de 80, em mdia, algo como 5,5% do PIB, sendo 2,6%
com sade, 1,4% com educao e 1,5% com programas de
alimentao e nutrio, habitao e assistncia social" (op. cit.,
p.20).
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PLANEJAMENTO E Analisando as informaes sobre a cobertura de alguns
POLTICAS PBLICAS programas sociais alimentao e nutrio materno-infantil;
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DE 1995 acesso do grupo etrio de sete a 14 anos escola de primeiro
grau e merenda escolar; e penso e aposentadoria para idosos
de 60 e mais anos o autor chega s seguintes concluses:
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reside no caso do nvel de indigncia essa diferena de 8,3 POLTICAS SOCIAIS
pontos percentuais, e no caso do nvel de pobreza, de 3,7. E PROBREZA NO
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PLANEJAMENTO E programas de carter emergencial, focalizados nos segmentos
POLTICAS PBLICAS sociais mais pobres e voltados para o alvio da pobreza.4
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Mas vale tomar como exemplo paradigmtico do padro histrico
de atuao do Estado no combate pobreza os programas de
alimentao e nutrio, uma vez que, dentre os programas
sociais voltados para os segmentos mais pobres da populao,
so eles que, no geral, mais ganham destaque.
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Legio Brasileira de Assistncia, do Ministrio da Previdncia e POLTICAS SOCIAIS
Assistncia Social. Em 1981, ao fundir-se com o Programa de E PROBREZA NO
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Promoo Nutricional, o PCA d origem ao Programa de Apoio
Nutricional (PAN), voltado para a mesma populao-alvo, to
somente acrescentando aos alimentos formulados alimentos in
natura; e o Programa de Alimentao do Trabalhador (PAT),
voltado para os trabalhadores de baixa renda do mercado formal
de trabalho, com o objetivo de fornecer tquetes-refeio,
vinculado Secretaria de Promoo Social, do Ministrio do
Trabalho.
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PLANEJAMENTO E instituies; fuses de programas dando origem a um
POLTICAS PBLICAS emaranhado de siglas que se sucedem no tempo; superposio
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DE 1995 de clientelas; expanso da cobertura, em geral s custas da
quantidade e qualidade dos alimentos distribudos; centralizao
no nvel federal da compra de alimentos; e, finalmente, no caso
da distribuio dos produtos formulados, total inadequao aos
hbitos alimentares da populao, significando que ao aumento
do custo do programa associam-se elevado ndice de evaso da
clientela atendida e dificuldades de captao de novos
beneficirios.
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obedecem sobretudo aos mandatos governamentais, sendo POLTICAS SOCIAIS
portanto identificados com a gesto ou o gestor que os E PROBREZA NO
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implantou, cada vez envolvendo distintos ministrios ou
secretarias no interior dos ministrios.
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PLANEJAMENTO E papel central na garantia de acesso a servios e benefcios
POLTICAS PBLICAS sociais bsicos, fator fundamental para a superao da pobreza,
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DE 1995 como j assinalado; que pblico no se restringe ao estatal, mas
que se trata do controle pblico e da obedincia res publica na
prestao daqueles servios e benefcios; em conseqncia, que
no se trata de substituir progressivamente o Estado pela
sociedade, mas, ao contrrio, tornar o Estado mais permevel
sociedade; que a focalizao dos programas sociais no exclui,
ao contrrio, deve partir da concepo universalista dos direitos
sociais como direitos de cidadania; e, finalmente, que a
descentralizao das polticas sociais favorece, mas no garante
de modo automtico, a democratizao, a maior eficincia e a
maior eficcia dessas polticas, tal como esto a demonstrar
experincias recentes de descentralizao na rea de sade, por
exemplo, setor que mais vem avanando nesse processo.7
7 Ver Almeida (1995);Cohn (1994, 1995a, 1995b, 1995c, 1995d), que tratam do
processo de descentralizao em quatro municpios paulistas.
8 O CEDEC est concluindo uma pesquisa sobre este programa, analisando
cinco experincias em regies metropolitanas.
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polticas e programas sociais no Brasil: insuficincia e POLTICAS SOCIAIS
instabilidade de recursos disponveis, uma vez que continuam a E PROBREZA NO
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prevalecer os ditames econmicos sobre os sociais. Enquanto for
assim, os programas e as polticas de combate pobreza, por
mais que pensadas como polticas compensatrias das
desigualdades geradas pelo mercado, estaro condenados a uma
reduzida efetividade, quando no reproduo da desigualdade
que se propem combater.
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PLANEJAMENTO E Bibliografia
POLTICAS PBLICAS
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DE 1995
ALBUQUERQUE, R. C. Da condio de pobre de no-pobre:
modelos de ao pblica ante pobreza no Brasil. In:
VELLOSO, J. P. R. e ALBUQUERQUE, R. C. (orgs.)
Modernidade e pobreza.1994. p. 113-162.
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LECHNER, N. Estado, mercado e desenvolvimento na Amrica POLTICAS SOCIAIS
Latina. Lua Nova, So Paulo: CEDEC, n. 28/29, p. 237-248, E PROBREZA NO
BRASIL
1993.
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