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POLTICAS SOCIAIS E POBREZA

NO BRASIL

Amlia Cohn*

Resumo

O presente texto procura apresentar algumas das


principais questes que norteiam o debate
brasileiro atual sobre polticas sociais e pobreza.
Ao percorrer essa trajetria so recuperados alguns
programas e polticas sociais com o objetivo de
exemplificar o padro histrico de atuao do
Estado no setor.
defendida a tese da urgncia de se superar a
concepo antinmica, que ainda parece
prevalecer no pas, entre polticas econmicas e
sociais, e de se definir uma nova articulao entre
desenvolvimento econmico e desenvolvimento
social.

* Sociloga, docente do Departamento de Medicina Preventiva da FMUSP e


pesquisadora do Centro de Estudos de Cultura Contempornea CEDEC. Foi a
relatora geral do Relatrio Nacional Brasileiro para a Cpula Mundial de
Desenvolvimento Social, realizada em Copenhague, em maro de 1995.
PLANEJAMENTO E
POLTICAS PBLICAS
N 12 - JUN/DEZ debate acerca das polticas sociais no Brasil vem

O
DE 1995 ganhando destaque nesse perodo mais recente,
suscitado tanto pelos brutais indicadores que
traduzem uma sociedade marcada por profundas
desigualdades sociais, condenando pobreza largas
parcelas da nossa populao, quanto pela candente questo da
reforma do Estado, identificado como historicamente ineficiente.

Sob esses principais eixos temticos, articula-se uma imbricada


rede de questes que traz tona a relao Estado/sociedade e
Estado/mercado, em um contexto em que predominam, de um
lado, polticas econmicas voltadas para a estabilizao da
moeda e o ajuste estrutural da economia e, de outro, a complexa
relao entre democracia poltica e democracia social.

Dessa forma, ao se discutir as polticas sociais na atual


conjuntura brasileira, a questo da lgica do seu financiamento e
da prestao de benefcios e servios, e, neste caso, da sua
produo, ocupa lugar central no debate atual, e que se desdobra
em termos da compatibilidade entre os objetivos propostos por
cada poltica setorial e dos respectivos programas a presentes
da rea social; da disponibilidade, origem e constncia dos
recursos disponveis e previstos para sua efetivao; e da sua
eficincia quanto a atingir os objetivos e o pblico-alvo
previamente definidos. E se no novidade que as polticas e
programas sociais no Brasil no preenchem esses quesitos,
entender sua lgica e buscar elementos que permitam imprimir-
lhes outra racionalidade torna-se tarefa das mais urgentes para a
construo de uma sociedade mais igualitria, vale dizer, mais
democrtica.

No entanto, imprimir uma nova orientao s polticas sociais no


sentido de torn-las mais equnimes, e portanto capazes de
contemplar a diversidade das necessidades dos diferentes
segmentos sociais, confronta-se com a herana de um sistema
de proteo social no pas, caracterizado por: um alto grau de
centralizao, com definio de prioridades e diretrizes ditada
pelo nvel federal; oneroso, pela superposio de programas,
clientelas e servios intra e entre as esferas federal, estadual e
municipal; acentuadamente privatizado, com parcela significativa

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dos servios sendo prestada pelo setor privado lucrativo e/ou POLTICAS SOCIAIS
filantrpico; discriminatrio e injusto, porque nvel de renda e/ou E PROBREZA NO
BRASIL
insero no mercado de trabalho acabam por se transformarem,
na prtica, no principal critrio de acesso aos benefcios e
servios prestados; com fontes instveis de financiamento,
provenientes de recursos fiscais e tributrios complementados
por outros de variada natureza, compondo um conjunto
desarticulado e fragmentado, alm de varivel quanto sua
vinculao ou no a gastos especficos; entre outros.

Somadas essas caractersticas, configura-se um sistema de


proteo social composto por inmeros programas e polticas
setoriais apostos uns aos outros, de baixa eficincia e eficcia, de
vida efmera, e impermevel ao controle pblico. Em resumo,
herda-se no presente um enorme aparato institucional voltado
para aes na rea social e que, tomado em seu conjunto, na
prtica acabam por reproduzir as desigualddes sociais ao invs
de se traduzirem em polticas sociais compensatrias das
desigualdades originadas no mercado.

Reverter, portanto, essa lgica que vem imperando na rea social,


na atual conjuntura, implica a redefinio da articulao entre
desenvolvimento econmico e desenvolvimento social. Isso
significa, em primeiro lugar, reconhecer que, ao contrrio do que
postulava a concepo desenvolvimentista dos anos 50 e 60, o
desenvolvimento social no decorre automaticamente do
desenvolvimento econmico, mas que, no atual contexto de
globalizao das economias e dos mercados, e no decorrente
processo de ajuste estrutural que vm experimentando economias
do Terceiro Mundo, a tendncia atual de o crescimento
econmico vir acompanhado de um decrscimo da capacidade de
criao de novos empregos, e, no caso particular de nossas
economias, do volume de postos de trabalho j existentes
associado a uma crescente deteriorao da qualidade do emprego;
e que esse processo traz consigo uma crescente seletividade, seja
da fora de trabalho empregada, seja dos setores econmicos com
capacidade de competitividade no mercado externo. Em segundo
lugar, e em decorrncia, que reverter essa lgica significa que a
nova articulao entre poltica econmica e poltica social implica o
reconhecimento de que aquela contm uma forte dimenso social
(pelo que pode representar enquanto aumento do poder aquisitivo

3
PLANEJAMENTO E real dos segmentos sociais de mais baixa renda e de criao de
POLTICAS PBLICAS novas oportunidades de gerao de renda por meio de polticas
N 12 - JUN/DEZ
DE 1995 especficas) e que, reciprocamente, esta contm uma forte
dimenso econmica, at pelo que representa enquanto
oportunidade de criao de novos empregos e de demanda para o
setor produtivo.

Conseqentemente, talvez o maior desafio que se apresenta hoje


para a reverso da lgica que vem regendo as polticas sociais no
pas resida em superar o raciocnio contbil de "caixa" como
critrio exclusivo de formulao e implementao de polticas
sociais e, portanto, de extenso dos direitos sociais e do acesso
dos setores mais pobres da sociedade a benefcios e servios
sociais bsicos. Em resumo, o desafio presente consiste em
romper os grilhes do que vem sendo denominado de ditadura
dos economistas (vale dizer, de um modelo econmico especfico
de acumulao), buscando compatibilizar desenvolvimento e
crescimento econmico com democracia social.

diante desse quadro que se apresentam as principais questes


que animam o debate atual na rea sobre a relao
Estado/mercado, pblico/privado, universalizao/focalizao,
centralizao/descentralizao, alimentado pela voga dos
preceitos neoliberais que propugnam uma reforma do Estado
tendo como pressuposto a lgica do mercado imprimindo
dinamismo e racionalidade s sociedades modernas.

Cabem, portanto, alguns assinalamentos sobre esses temas, tendo


sempre por referncia a realidade brasileira. No que respeita
relao Estado/mercado, como assinala Lechner (1993, p. 237-
248), uma vez que o desafio dos pases latino-americanos consiste
em compatibilizar a integrao na economia mundial com a
integrao social interna, enfrentando uma sociedade fragmentada,
reflexo da precariedade do processo de modernizao econmica,
essa dupla integrao requer tanto medidas de fomento no
rentveis para o setor privado (infra-estruturais e sociais, como
educao, por exemplo) quanto medidas de regulao, ambas
dependentes da iniciativa estatal. Trata-se, neste caso, de se
repensar o prprio conceito de Estado, no mais pautado como um
jogo de "soma zero" na relao Estado/mercado, "mas de um
estado democrtico, que integre efetivamente todos os cidados"

4
(op. cit.). Em decorrncia, a complexa relao entre democracia POLTICAS SOCIAIS
poltica e democracia social traduz-se na indagao de fundo, E PROBREZA NO
BRASIL
identificada pelo prprio Lechner como atualmente presente em
toda a Amrica Latina, de "como compatibilizar democracia e
desenvolvimento" (op. cit.,237), uma vez que no s o
desenvolvimento desigual resultado inevitvel do livre mercado
como, quando no existe escassez mas sim misria, no s as leis
do mercado tornam-se inoperantes como a sua prpria
racionalidade supe a igualdade de oportunidades para competir,
sendo que ele mesmo no gera esse pressuposto. Da a concluso
de que "a prpria dinmica do mercado exige corretivos externos
para evitar que a iniquidade se petrifique e tenha efeitos
intergeracionais (educao)" (op. cit., p. 244). 1

A traduo imediata da questo Estado/mercado a relao


setor pblico/setor privado na produo e freqentemente
proviso dos servios e benefcios sociais. Em resumo, traduz-
se na defesa da privatizao da rea social, uma vez que o
esgotamento nos anos 70 do modelo de industrializao com
base na substituio de importaes, que evidencia a crise do
Estado desenvolvimentista ou do Estado como soluo, nas
palavras de Evans (1993) desencadeia a crtica do Estado,
identificado agora como intrinsecamente ineficiente e ineficaz, em
particular na rea social. Fenmeno esse agravado pelo fato de
que no s a recente redefinio do modelo de desenvolvimento
privilegia a oferta produtiva em detrimento das demandas sociais
como, e em decorrncia, ocorre uma reduo significativa da
oferta dos servios pblicos, vendo-se o Estado freqentemente
restringido a medidas pontuais de assistncia aos mais pobres,
no enfrentando, portanto, de forma sistemtica a crescente
desintegrao e fragmentao sociais geradas pelo prprio
avano do mercado na nova ordem econmica, o que se d com
particular nfase nos pases latino-americanos. Essa nova
realidade, portanto, demanda que a questo da relao
pblico/privado seja redefinida no sentido de se superarem os
termos antinmicos que, no geral, permeiam esse debate,
atribuindo inclusive maior preciso ao contedo do que hoje vem
sendo com freqncia postulado como a necessidade de busca

1 A respeito da questo do Estado, agora no mais referida especificamente


realidade latino-americana, ver tambm Evans (1993, p. 107-156).

5
PLANEJAMENTO E de novas parcerias e novas formas de solidariedade social, e que
POLTICAS PBLICAS essencialmente diz respeito relao Estado/sociedade.
N 12 - JUN/DEZ
DE 1995
J em relao discusso sobre centralizao/descentralizao
das polticas e programas sociais, talvez esta seja uma das
questes menos provocadora de debates acirrados. No geral existe
consenso em torno da relao positiva entre descentralizao e
maior eficincia e eficcia das aes na rea social, ocorrendo
dissenso apenas quanto forma de sua implementao e ao que
ela implica em termos dos pactos federativos existentes. No
obstante, como alerta Lobo (1994, p. 296-301)2 deve-se ter cuidado
para no se "mistificar o processo de descentralizao e assumi-lo
como a soluo mgica para males muito alm da centralizao.
Ateno aos fatores determinantes, tais como o custo do processo
e a garantia de cumprimentos de princpios bsicos de eqidade,
eficincia alocativa e political accountability no deve ser
descurada" (op. cit., p. 300).

Finalmente, quanto ao debate, ora to em voga, sobre a


universalizao ou focalizao das polticas sociais, pautado pela
escassez absoluta ou relativa de recursos pblicos para
fazer frente s funes progressivamente assumidas pelo Estado
na rea social, perde contedo substantivo, desnudando sua
dimenso ideolgica, uma vez que no esta a questo central.
De fato, em uma sociedade marcada por to profundas
desigualdades de toda ordem a comear pela distribuio de
renda e distribuda de forma to heterognea pelo territrio
nacional, enfrentar a questo da pobreza significa formular
programas e polticas sociais que contemplem a distino entre
aqueles voltados para o alvio da pobreza e para a superao da
pobreza [Repblica Federativa do Brasil (1995)].3

No primeiro caso o de alvio da pobreza "o que est em jogo


so polticas de carter mais imediato, assistencialista, e, na sua

2 Sobre o processo de descentralizao das polticas sociais da perspectiva da


relao entre os nveis de poder aps a Constituio de 1988, ver Almeida (1995,
p. 88-108).
3 A autora deste artigo foi a relatora geral do referido documento, que foi
publicado na Revista Estudos Avanados, IEA/USP, vol.9, n. 24, So Paulo,
mai/ago 1995, p. 9-74.

6
grande maioria, focalizadas sobre os grupos mais vulnerveis. POLTICAS SOCIAIS
Em outras palavras, polticas que tendem a assumir a forma de E PROBREZA NO
BRASIL
programas emergenciais. J no segundo caso o da superao
da pobreza trata-se de polticas, j num primeiro momento,
embora com horizonte a mdio e longo prazos, balizadas pela
construo de um novo modelo de desenvolvimento sustentado,
que priorize o crescimento econmico com eqidade social e no
qual as polticas econmicas asssumam tambm a dimenso de
polticas sociais" (op.cit., p. 19)]

Claro est que ao se deslocar o eixo da discusso, tal como


proposto, as aes pblicas na rea social passam a ter de
buscar a articulao entre aquelas de curto prazo, de carter
mais imediatista, focalizadas naqueles grupos identificados como
os mais despossudos, e aquelas de longo prazo, de carter
permanente, universalizantes, voltadas para a eqidade do
acesso dos cidados aos direitos sociais, independentemente do
nvel de renda e da insero no mercado de trabalho. Alm disso,
impe-se a identificao daqueles programas e daquelas polticas
sociais no geral de mdio e longo prazos em termos de retorno
de seus resultados que promovam as condies para que
esses segmentos mais pobres superem sua situao de pobreza.

A ttulo de exemplo e conforme citado no documento referido,


para um brasileiro que nasa em uma famlia chefiada por uma
mulher, negra, com baixo nvel de escolaridade, com grande
nmero de crianas menores de dez anos, e que viva no
Nordeste, a probabilidade de ser pobre de 95%; retirada a
varivel "residncia no Nordeste", esta probabilidade cai para
87%; mas somente a varivel "maior nvel de escolaridade "reduz
essa probabilidade para 86%. Isso significa que, da perspectiva
da superao da pobreza, a universalizao do acesso e a
implementao de uma poltica educacional adequada e de
qualidade traduzem-se em fatores estratgicos, dado o peso que
o nvel de escolaridade assume perante as demais variveis.

Esse conjunto de reflexes tem origem, de um lado, na produo


altamente diversificada de estudos e anlises sobre programas
sociais voltados para a populao mais pobre, e, de outro, nos
impasses que programas atuais, como o Programa Comunidade
Solidria, por exemplo, vm enfrentando, dada a dificuldade do

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PLANEJAMENTO E atual governo para mudar o perfil tradicional de interveno do
POLTICAS PBLICAS Estado na rea social.
N 12 - JUN/DEZ
DE 1995
E como se ver a seguir, esse perfil tradicional de interveno
estatal caracteriza-se pela descontinuidade dos programas e
polticas sociais de cunho compensatrio das desigualdades
sociais, pela sua diversidade e superposio, pela instabilidade
de suas fontes de receita, mas sobretudo pelo fato de, no geral,
serem exatamente os menos pobres, dentre os pobres, aqueles
que, proporcionalmente, mais se apropriam dos servios e
benefcios prestados, fazendo com que esse conjunto de aes
acabe por reproduzir, quando no por vezes aprofundar, as
desigualdades sociais.

Dessa perspectiva, interessante resgatar a anlise de Lobo


(1994, p. 297-298), em que a autora chama ateno para o fato
de que historicamente o que denomina de "lado atrasado do
Estado brasileiro" sempre se localizou na rea social, enquanto a
busca constante da modernidade se localizou e ainda se
localiza no aparato do Estado voltado para a dotao de infra-
estrutura econmica e/ou para a interveno em setores
estratgicos, no tendo sido, portanto, considerada prioridade a
modernizao dos setores do Estado voltados para a rea social.
Quanto a estes, foram deixados "entregues voracidade
daqueles que sempre se aproveitaram dos espaos vazios e/ou
obsoletos, abrindo campo frtil ao clientelismo, corrupo,
alienao dos interesses coletivos, ou pelo menos dos excludos
..." (op. cit., p. 298). Da no dever causar estranheza a
negligncia pelas polticas sociais, e portanto pelo combate
pobreza, que se verifica nas numerosas tentativas de ajuste
macroeconmico at ento encaminhadas pelo governo federal,
em que "polticas compensatrias tmidas ... no chegaram a se
conformar em adequada safety net que pudesse proteger, ou pelo
menos mitigar, os efeitos nocivos das intervenes econmicas
para exatamente os historicamente desprotegidos" (op. cit.). E
cita como ilustrao o Fundo Social de Emergncia (atualmente
Fundo de Estabilizao Fiscal), concebido fundamentalmente
para atuar sobre problemas conjunturais de dficit pblico.

Em que pese, no entanto, o fato histrico de o Brasil nunca ter


experimentado uma estratgia claramente definida de combate

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pobreza, com espaos bem delimitados para programas dirigidos POLTICAS SOCIAIS
especialmente para a populao pobre [NEPP/UNICAMP (1994)], E PROBREZA NO
BRASIL
consenso que o pas no gasta pouco em termos absolutos
na rea social, mas gasta muito mal. Segundo clculos a
presentes, a participao do gasto social federal nesses
programas, no perodo 1982-1992, em mdia de 9,6% da
despesa lquida do Tesouro, sendo que, para o perodo 1986-1989,
ela atinge 27%. E mais: agrupando-se o gasto federal com
programas de alimentao e nutrio, habitao e benefcios
assistenciais da previdncia social, a despesa consolidada com
esse conjunto de aes manteve-se em aproximadamente 6,4% do
gasto social total entre 1982 e 1988, equivalendo a 1% do PIB.
Quando somados a esse volume de recursos os gastos estaduais e
municipais, calculados entre um tero e metade do gasto total com
programas focalizados na populao pobre, estima-se que "o gasto
social pblico dos trs nveis de governo com programas
focalizados variou, nos anos 80, entre 1,3% e 1,5% do PIB"( op. cit.,
p. 19). E se a esse montante de recursos forem associadas
estimativas do Banco Mundial segundo as quais parte significativa
do gasto nas reas de sade e educao (60% e 80%,
respectivamente) apropriada pela populao pobre com renda
familiar de at dois salrios-mnimos, pode-se concluir que "o gasto
social dirigido populao de baixa renda pode ter representado,
na dcada de 80, em mdia, algo como 5,5% do PIB, sendo 2,6%
com sade, 1,4% com educao e 1,5% com programas de
alimentao e nutrio, habitao e assistncia social" (op. cit.,
p.20).

Mas, por outro lado, clculos tambm do Banco Mundial para


meados dessa dcada estimam que, para o conjunto da rea
social, somente 10% dos recursos empregados em programas
sociais no nvel central atingiam seu pblico-alvo, demonstrao
da ineficincia do setor. As anlises realizadas por Lopes (1995),
com base nas informaes da Pesquisa Nacional de Sade e
Nutrio, do INAN/IBGE/IPEA, de 1989, do conta exatamente desta
dimenso quais os segmentos sociais que proporcionalmente
mais se apropriam desses benefcios e servios, constituindo-se
assim no pblico-alvo preferencial desses programas, mesmo
quando no previamente definidos como tal.

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PLANEJAMENTO E Analisando as informaes sobre a cobertura de alguns
POLTICAS PBLICAS programas sociais alimentao e nutrio materno-infantil;
N 12 - JUN/DEZ
DE 1995 acesso do grupo etrio de sete a 14 anos escola de primeiro
grau e merenda escolar; e penso e aposentadoria para idosos
de 60 e mais anos o autor chega s seguintes concluses:

Os programas de ateno pr-natal apresentam uma cobertura


de 29,6% e os programas de suplementao alimentar, de 20,3%
das gestantes em situao de indigncia das regies Norte,
Nordeste e Centro-Oeste, sendo que para as regies Sul e
Sudeste eles atingem 51,0% e 2,3%, respectivamente. O autor
chama ateno para o fato de que a acentuada proximidade dos
percentuais apresentados pelos dois programas entre as
gestantes mais pobres das regies mais pobres do pas sugere
forte associao entre aes de sade e nutrio nessas reas
pelo atrativo da alimentao.

Os programas de distribuio gratuita de alimentos para


crianas de zero a sete anos atingem 12,7% dos indigentes,
20,3% dos pobres no indigentes, 20,1% dos pobres recentes
(famlias que se encontram abaixo da linha de pobreza, mas que
ainda mantm necessidades bsicas satisfeitas) e 14,3% dos
pobres estruturais.

No caso do acesso escola com merenda escolar para


crianas indigentes entre sete e 14 anos, enquanto as regies Sul
e Sudeste apresentam uma cobertura de 75,8%, nas demais
regies do pas ela de apenas 43,2%, sendo que neste caso a
cobertura das crianas no pobres bastante prxima quela das
crianas indigentes: 39,9%.

Quanto aos programas de creche e escolas maternais voltados


para crianas de zero a seis anos, a cobertura entre as pobres
de apenas 11,7%, e a das no-pobres de 24,3%.

O acesso de pessoas com mais de 60 anos a penses e


aposentadorias do sistema pblico de seguridade social de
65,1% e 70,2% nos nveis de indigncia e pobreza,
respectivamente, embora com forte desigualdade regional na sua
distribuio, a favor das regies Sul e Sudeste, em detrimento
das demais regies e da populao em nvel de indigncia que a

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reside no caso do nvel de indigncia essa diferena de 8,3 POLTICAS SOCIAIS
pontos percentuais, e no caso do nvel de pobreza, de 3,7. E PROBREZA NO
BRASIL

Esses resultados apontam para algumas evidncias: primeiro,


que os programas diferenciam-se entre si quanto ao grau de
focalizao nos estratos e nas regies mais pobres; segundo,
programas que pressupem maior disponibilidade de
equipamentos tendem a ser mais seletivos, apresentando menor
cobertura s pessoas e regies mais pobres. Terceiro, destacam
a importncia de polticas setoriais articuladas entre si, uma vez
que, por exemplo, mais de um tero das crianas pobres que
tiveram acesso a alimentos gratuitos receberam tambm algum
tipo de atendimento de sade, aumentando assim a eficincia e
eficcia desses programas.

Mas essas anlises sobretudo reafirmam, como ressalta Lopes


(1995), que o acesso a esses programas , na maioria das vezes,
proporcionalmente menor para os mais pobres dentre os pobres
do que para os no-pobres. Isso vem ao encontro, uma vez mais,
de estimativas do Banco Mundial (realizadas com base em
estimativas de renda e de perfis de benefcios combinadas com
dados de surveys de domiclios), segundo as quais no Brasil os
mais pobres quase um quinto da populao recebem
apenas 7% do total de benefcios, enquanto os de maior renda
4% da populao apropriam-se de aproximadamente 18%
daquele total.

Deve-se ressaltar, a propsito, que estudos e balanos dessa


natureza no geral trabalham com estimativas, uma vez que
buscar analisar de modo consistente, mesmo ex-post, esse
conjunto de programas e polticas acaba por esbarrar no
obstculo intransponvel da ausncia de registro de informaes,
que quando existente realizado de forma to assistemtica,
heterognea e precria que impossibilita qualquer
compatibilidade na consolidao dos dados. E um dos principais
fatores que contribui para essa dificuldade exatamente a
ausncia de sistemas e mecanismos de acompanhamento,
monitoramento e avaliao, na quase totalidade desses

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PLANEJAMENTO E programas de carter emergencial, focalizados nos segmentos
POLTICAS PBLICAS sociais mais pobres e voltados para o alvio da pobreza.4
N 12 - JUN/DEZ
DE 1995
Mas vale tomar como exemplo paradigmtico do padro histrico
de atuao do Estado no combate pobreza os programas de
alimentao e nutrio, uma vez que, dentre os programas
sociais voltados para os segmentos mais pobres da populao,
so eles que, no geral, mais ganham destaque.

Em que pesem seus antecedentes histricos, um conjunto de


programas tem incio na dcada de 70, sofrendo posteriormente
drstica reduo, sendo vrios deles mesmo extintos no incio
dos anos 90. Datam de 1972 a criao do Instituto Nacional de
Alimentao e Nutrio (INAN) e a instituio do I Programa
Nacional de Alimentao e Nutrio (PRONAN), sendo que o II
PRONAN vigorou de 1976 a 1984.

Tomemos o perodo mais recente. O II PRONAN congregava os


seguintes programas de distribuio de alimentos: o Programa
Nacional de Alimentao Escolar (PNAE), destinado a escolares
do ensino de 1o grau e pr-escolares, com o objetivo de distribuir
merenda escolar, vinculado portanto Fundao de Assistncia
ao Estudante (FAE), do Ministrio da Educao; o Programa de
Nutrio em Sade (PNS), voltado para gestantes, nutrizes e
crianas de seis a 60 meses de famlias com renda mensal de at
dois salrios-mnimos, com o objetivo de distribuir alimentos in
natura, vinculado ao INAN, do Ministrio da Sade; o Programa de
Complementao Alimentar (PCA), voltado para gestantes,
nutrizes e crianas de seis a 36 meses, com o objetivo de
distribuir alimentos associado a aes de sade, vinculado

4 Mesmo programas de porte apoiados pelo Banco Mundial, como o Programa


de Desenvolvimento de reas Integradas do Nordeste o POLONORDESTE e o
Programa de Apoio ao Pequeno Produtor Rural PAPP, seu sucessor, carecem
de avaliaes mais acuradas. Albuquerque, ao analisar o precrio desempenho
dos programas sociais, afirma que: No existe anlise abrangente e atualizada do
impacto econmico-social dos projetos de desenvolvimento rural do Nordeste,
constituindo um fato que, ... a despeito do meritrio esforo representado pelo
POLONORDESTE, pelo PAPP e seus desdobramentos, a pobreza rural daquela
regio, que se reduziria de 13,2 milhes (88% da populao) em 1970 para 11
milhes (66% da populao) em 1980, ... elevou-se para 12,6 milhes (69% da
populao) em 1990. E no h, infelizmente, como aferir o quanto pior teria sido
essa involuo na ausncia daqueles programas [Albuquerque (1994, p. 119)].

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Legio Brasileira de Assistncia, do Ministrio da Previdncia e POLTICAS SOCIAIS
Assistncia Social. Em 1981, ao fundir-se com o Programa de E PROBREZA NO
BRASIL
Promoo Nutricional, o PCA d origem ao Programa de Apoio
Nutricional (PAN), voltado para a mesma populao-alvo, to
somente acrescentando aos alimentos formulados alimentos in
natura; e o Programa de Alimentao do Trabalhador (PAT),
voltado para os trabalhadores de baixa renda do mercado formal
de trabalho, com o objetivo de fornecer tquetes-refeio,
vinculado Secretaria de Promoo Social, do Ministrio do
Trabalho.

Em 1986 criado o Programa Nacional do Leite para Crianas


Carentes (PNLCC), conhecido como programa do tquete do leite,
voltado para crianas de at sete anos de idade de famlias com
renda mensal de at dois salrios-mnimos, tendo como objetivo
a distribuio de um litro de leite por famlia, que recebia tquetes
com os quais comprava o produto no comrcio varejista, e era
vinculado, entre outras secretarias, Secretaria Especial de Ao
Comunitria, que por sua vez era vinculada diretamente
Presidncia da Repblica. Esse programa foi extinto em 1991.
Para alm dos vrios problemas que esse programa apresentou,
entre eles a transformao do tquete em moeda corrente, a
presso do comerciante que vinculava a troca do tquete por leite
compra de outros produtos, entre outros, ele competia com as
mesmas clientelas do PNS/PSA e do PCA/PAN, sobrepondo-se
inclusive ao PNAE. Apesar disso tudo, apresentou um ritmo
acelerado de crescimento, absorvendo grande quantidade de
recursos.5

Embora esse conjunto de programas arrolados esteja longe de


esgotar as iniciativas federais das ltimas dcadas nessa rea,6
ele compe um perfil bem delineado da poltica nacional de
nutrio, ao mesmo tempo em que representa o padro brasileiro
de atuao estatal na rea social voltada para a populao mais
carente multiplicidade de programas pulverizados por distintas

5 No ano de 1993, so delineados dois outros programas na rea de nutrio: o


Programa Assistencial do Leite, voltado para a ateno ao desnutrido e unidade
familiar "vulnerada", e o Leite Sade, ambos desenvolvidos pelo Ministrio da
Sade.
6 Consultar a respeito NEPP/UNICAMP (1994).

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PLANEJAMENTO E instituies; fuses de programas dando origem a um
POLTICAS PBLICAS emaranhado de siglas que se sucedem no tempo; superposio
N 12 - JUN/DEZ
DE 1995 de clientelas; expanso da cobertura, em geral s custas da
quantidade e qualidade dos alimentos distribudos; centralizao
no nvel federal da compra de alimentos; e, finalmente, no caso
da distribuio dos produtos formulados, total inadequao aos
hbitos alimentares da populao, significando que ao aumento
do custo do programa associam-se elevado ndice de evaso da
clientela atendida e dificuldades de captao de novos
beneficirios.

No caso do PAT, criado em 1972, financiado com recursos do


trabalhador, da empresa e do governo, apesar do seu acelerado
ritmo de crescimento, at 1992 portanto aps 16 anos de
vigncia , havia atingido somente 34% dos trabalhadores do
mercado formal de trabalho, e no mais do que 44,0% entre eles
que percebiam at cinco salrios-mnimos. Quanto distribuio,
por faixa salarial, dos trabalhadores beneficiados pelo programa,
dados relativos ao ano de 1990 mostram que 55,6% entre eles
correspondiam faixa entre dois e quatro salrios-mnimos,
expressivos 25,3% faixa de seis a mais salrios-mnimos, e
18,1% faixa de quatro a seis salrios-mnimos [IPEA/Secretaria
de Segurana e Sade no Trabalho (1993)].

A contraposio entre programas voltados para a populao pobre


e um programa voltado para o trabalhador do mercado formal de
trabalho evidencia que, se em ambos os casos a focalizao no
ocorre sobre os grupos de mais baixa renda (ou salrio), so os
programas focalizados na populao carente que apresentam
maior distoro entre os objetivos iniciais e os resultados de sua
implementao, que mais apresentam justaposies de toda
ordem, descontinuidades, falta de controle pblico e
governamental, e que mais so passveis de uso clientelistico e
eleitoreiro. Nesses exemplos, impressiona ainda como a vida e
sobrevida dos programas so datadas pelos perodos dos
mandatos no primeiro caso, os programas so extintos; e, no
segundo, sofrem reformulaes, na maior parte das vezes mais de
forma e sigla ao que de contedo e concepo.

Dessa forma, embora os programas de combate pobreza


obedeam a uma mesma estratgia bsica de ao no setor, eles

14
obedecem sobretudo aos mandatos governamentais, sendo POLTICAS SOCIAIS
portanto identificados com a gesto ou o gestor que os E PROBREZA NO
BRASIL
implantou, cada vez envolvendo distintos ministrios ou
secretarias no interior dos ministrios.

Mas se esse o legado dos anos 80, a dcada de 90 assiste


dimenso da pobreza em nossa sociedade, da sua
heterogeneidade e complexidade, e da formulao de estratgias
de iniciativa governamental e provenientes da prpria sociedade
para combat-la assumirem um lugar de destaque no debate
pblico. Associa-se a isso outro legado da dcada anterior
distintas experincias de descentralizao das polticas sociais
federais, com distintos graus de xito e ritmos setoriais.

Dessa forma, embora atualmente continue prevalecendo a


restrio de recursos para a rea social, assiste-se a uma
multiplicidade de experincias na resoluo dos histricos
impasses que marcam a atuao nessa rea. E talvez uma das
principais evidncias que essas experincias registram resida no
fato de ressaltar que a especificidade de cada poltica setorial de
corte social quanto complexidade, custo, ritmo, dificuldade
de se adaptar s reais necessidades e demandas dos distintos
setores da sociedade longe de impedir, exige uma articulao
entre elas. Nesse sentido, talvez o passo mais difcil a ser dado
seja exatamente o de articular polticas econmicas e polticas
sociais.

No obstante ainda estar longe, pelo que as evidncias esto a


indicar, essa articulao entre desenvolvimento econmico e
desenvolvimento social ainda em larga medida pensada em
termos dicotmicos , h sinais de progressiva superao de
vrias outras dicotomias que vm permeando o debate (e o
embate) em torno das polticas sociais, tais como pblico versus
privado, Estado versus mercado, centralizao versus
descentralizao, universalizao versus focalizao, Estado
versus sociedade.

De fato, a diversidade dos rumos que vm tomando as distintas


polticas sociais neste perodo mais recente sinaliza que, em um
pas com tamanho grau de desigualdade social, no se coloca a
questo Estado versus mercado, uma vez que aquele assume

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PLANEJAMENTO E papel central na garantia de acesso a servios e benefcios
POLTICAS PBLICAS sociais bsicos, fator fundamental para a superao da pobreza,
N 12 - JUN/DEZ
DE 1995 como j assinalado; que pblico no se restringe ao estatal, mas
que se trata do controle pblico e da obedincia res publica na
prestao daqueles servios e benefcios; em conseqncia, que
no se trata de substituir progressivamente o Estado pela
sociedade, mas, ao contrrio, tornar o Estado mais permevel
sociedade; que a focalizao dos programas sociais no exclui,
ao contrrio, deve partir da concepo universalista dos direitos
sociais como direitos de cidadania; e, finalmente, que a
descentralizao das polticas sociais favorece, mas no garante
de modo automtico, a democratizao, a maior eficincia e a
maior eficcia dessas polticas, tal como esto a demonstrar
experincias recentes de descentralizao na rea de sade, por
exemplo, setor que mais vem avanando nesse processo.7

Por fim, dois programas recentes apontam para novas formas de


articulao entre Estado e sociedade: o Programa de Combate
Fome, Misria e pela Vida, com origem na sociedade civil, mas
absorvido pelo governo federal em 1993, e que associou aes
governamentais e iniciativas de organizao social os comits
locais; e o recentemente institudo Programa Comunidade
Solidria, que vem enfrentando srios problemas na sua
efetivao, derivados no s das restries oramentrias e da
falta de agilidade dos aparatos institucionais governamentais,
mas sobretudo da falta de definio clara e precisa do papel que
cabe ao nvel central e do lugar que o prprio programa ocupa no
conjunto das polticas sociais do atual governo.

Em sntese, retomando as observaes anteriores, esses dois


programas expressam, independentemente da anlise do impacto
do primeiro e de projees de possveis impactos do segundo no
enfrentamento da pobreza, dois movimentos em sentido oposto: o
Programa de Combate Fome,8 partindo da sociedade para o
Estado, e o Programa Comunidade Solidria percorrendo o
caminho inverso. Ambos, no entanto, sofrendo do mal crnico das

7 Ver Almeida (1995);Cohn (1994, 1995a, 1995b, 1995c, 1995d), que tratam do
processo de descentralizao em quatro municpios paulistas.
8 O CEDEC est concluindo uma pesquisa sobre este programa, analisando
cinco experincias em regies metropolitanas.

16
polticas e programas sociais no Brasil: insuficincia e POLTICAS SOCIAIS
instabilidade de recursos disponveis, uma vez que continuam a E PROBREZA NO
BRASIL
prevalecer os ditames econmicos sobre os sociais. Enquanto for
assim, os programas e as polticas de combate pobreza, por
mais que pensadas como polticas compensatrias das
desigualdades geradas pelo mercado, estaro condenados a uma
reduzida efetividade, quando no reproduo da desigualdade
que se propem combater.

Talvez no seja, portanto, fruto do acaso a freqncia com que a


expresso resgate da dvida social continua presente nos textos
atuais, quando a questo central que se apresenta hoje alar
condio de cidados o que no se restringe ao acesso a
servios e benefcios sociais bsicos o enorme contingente de
pobres de nossa sociedade. Mas isso implica deslocar o enfoque
das polticas sociais do eixo da necessidade para o da cidadania.

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