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Capacitao em Habitao de Interesse Social

CURSO DE NIVELAMENTO

Poltica e Sistema Nacional de Habitao,


Plano Nacional de Habitao
Nabil Bonduki; Rossella Rossetto; Flvio Henrique Ghilardi
Capacitao em Habitao de Interesse Social
CURSO DE NIVELAMENTO

Neste texto trataremos da Poltica Nacional de Habitao (PNH), do Sistema Nacional de


Habitao (SNH) e de suas importncias para o planejamento e a implementao de uma
poltica de Estado, que visa a articulao de todos os agentes afetos questo habitacional.
Tambm apresentaremos um resumo dos principais aspectos do Plano Nacional de
Habitao PlanHab1.

1. Diretrizes e objetivos da nova Poltica Nacional de Habitao


Do ponto de vista da poltica de habitao, o governo de Luis Incio Lula da Silva iniciou-se
com aes estratgicas em vrias frentes, destacando-se um novo desenho institucional. O
Ministrio das Cidades, criado em 2003, tornou-se o rgo coordenador, gestor e formulador
da Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano e que inclui a Poltica Nacional de
Habitao (PNH), estabelecendo-se um novo modelo de organizao institucional, baseado
em um sistema de habitao, que ser detalhado no item 3 deste texto. Outros elementos
estruturais dessa poltica sero detalhados nos itens 4 a 6 a seguir.

1.1 A nova Poltica Nacional de Habitao


Em 2004, foi aprovada pelo Conselho das Cidades a Poltica Nacional de Habitao (PNH),
principal instrumento de orientao das estratgias e das aes a serem implementadas
pelo governo federal.
Segundo o prprio documento (Ministrio das Cidades: 2004: 29), a PNH coerente com a
Constituio Federal, que considera a habitao um direito do cidado, com o Estatuto da
Cidade, que estabelece a funo social da propriedade e com as diretrizes do atual governo,
que preconiza a incluso social, a gesto participativa e democrtica. Nesse sentido, visa
promover as condies de acesso moradia digna a todos os segmentos da populao,
especialmente o de baixa renda, contribuindo, assim, para a incluso social.
A formulao e a implementao da nova PNH dependem fundamentalmente de trs eixos:
poltica fundiria, poltica financeira e estrutura institucional. Os aspectos relacionados
construo civil estariam dependentes dessa matriz formada por fatores determinantes.

Em relao Poltica Fundiria, a PNH (Ministrio das Cidades, op.cit) salienta seu papel
estratgico para a implantao da Poltica Nacional de Habitao, especialmente nos
aspectos relacionados aos insumos para a realizao de programas habitacionais nos
municpios. Para que se viabilize elemento bsico dessa poltica a implementao de
instrumentos como os Planos Diretores Municipais que garantam a funo social da
propriedade urbana , os de regularizao fundiria que ampliem o acesso da populao
de menor renda terra urbanizada , bem como a reviso da legislao urbanstica e
edilcia, tendo em vista a ampliao do mercado formal de proviso habitacional (idem
p.29).
Ainda em relao poltica fundiria, o Ministrio das Cidades lanou, em 2005, a
Campanha do Plano Diretor Participativo - legislao que permitir, no mbito do municpio:
definir instrumentos para combater a propriedade subutilizada ou no utilizada, indicar reas
especficas para habitao de interesse social, criar mecanismos para obteno de recursos
1
Os itens de 1 a 5 desta Aula foram extrados da Apostila Poltica e Sistema Nacional de Habitao de Interesse
Social produzida por Nabil Bonduki e Rossella Rossetto para o Curso Distncia Aes Integradas de
Urbanizao de Assentamentos Precrios promovido pelo Ministrio das Cidades em parceria com a Aliana
das Cidades.
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a serem aplicados em moradia e infraestrutura urbana e assegurar a gesto democrtica


das cidades. O tema da regularizao fundiria mereceu a criao de um programa
especfico e inovador no mbito do governo federal, em que pese, alm de outros motivos, a
significativa dimenso dessa questo nos municpios brasileiros e do patrimnio fundirio e
imobilirio da Unio que em todo o pas apresenta irregularidades em sua ocupao.
Os outros eixos importantes na formulao e implementao da PNH -
financiamento habitao e modelo institucional - sero objeto de detalhamento a
seguir.
Em sntese, a PNH estabelece o arcabouo conceitual, estrutura as aes no campo da
habitao e, como consequncia, relaciona os agentes que atuaro na implementao da
poltica; por fim, indica os componentes que estruturam a poltica e a complementam. As
proposies nela contida podem ser agrupadas em:
I - Princpios norteadores e diretrizes para as aes em poltica habitacional, a serem
perseguidos pelo governo federal e por todos os agentes que se relacionam com o mbito
federal (por meio de recursos, programas, parcerias, convnios, etc.) e que integram o
Sistema Nacional de Habitao.
II - Definio da estruturao institucional do setor de habitao e de instrumentos de
implementao da PNH. Dentre eles destacam-se o Sistema Nacional de Habitao e o
Plano Nacional de Habitao, detalhados a seguir.
III - Estabelecimento das principais linhas de ao que direcionam os recursos e os
financiamentos na rea habitacional, isto : Integrao Urbana de Assentamentos Precrios
(urbanizao, regularizao fundiria e insero de assentamentos precrios na cidade), a
proviso da habitao e a integrao da poltica de habitao poltica de desenvolvimento
urbano, que definem as linhas mestras de sua atuao.
Detalhamos a seguir os principais contedos da PNH.

1.2 Princpios da Poltica Nacional de Habitao


A Poltica Nacional de Habitao regida pelos seguintes princpios:
Direito moradia, enquanto um direito individual e coletivo, previsto na Declarao
Universal dos Direitos Humanos e na Constituio Brasileira de 1988. O direito
moradia deve ter destaque na elaborao dos planos, programas e aes;
Moradia digna como direito e vetor de incluso social garantindo padro mnimo de
habitabilidade, infraestrutura, saneamento ambiental, mobilidade, transporte coletivo,
equipamentos, servios urbanos e sociais;
Funo social da propriedade urbana buscando implementar instrumentos de reforma
urbana que possibilitem melhor ordenamento e maior controle do uso do solo, de forma
a combater a reteno especulativa e garantir acesso terra urbanizada;
Questo habitacional como uma poltica de Estado, uma vez que o poder pblico
agente indispensvel na regulao urbana e na regulao do mercado imobilirio, na
proviso da moradia e na regularizao de assentamentos precrios, devendo ser,
ainda, uma poltica pactuada com a sociedade e que extrapole mais de um governo;
Gesto democrtica com participao dos diferentes segmentos da sociedade, pos-
sibilitando controle social e transparncia nas decises e procedimentos; e
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Articulao das aes de habitao poltica urbana de modo integrado com as demais
polticas sociais e ambientais.

1.3 Diretrizes da Poltica Nacional de Habitao


So diretrizes da Poltica Nacional de Habitao:
Garantia do princpio da funo social da propriedade estabelecido na Constituio e no
Estatuto da Cidade, respeitando-se o direito da populao a permanecer nas reas
ocupadas por assentamentos precrios ou em reas prximas, que estejam adequadas
do ponto de vista socioambiental, preservando seus vnculos sociais com o territrio, o
entorno e sua insero na estrutura urbana, considerando a viabilidade econmico-
financeira das intervenes;
Promoo do atendimento populao de baixa renda, aproximando-o ao perfil do
dficit qualitativo e quantitativo e com prioridade para a populao com renda de at 3
salrios mnimos;
Promoo e apoio s intervenes urbanas articuladas territorialmente, especialmente
programas habitacionais, de infraestrutura urbana e saneamento ambiental, de
mobilidade e de transporte, integrando programas e aes das diferentes polticas,
visando garantir o acesso moradia adequada e o direito cidade;
Estmulo aos processos participativos locais que envolvam a populao beneficiria,
especialmente nas intervenes de integrao urbana e regularizao fundiria;
Atuao coordenada e articulada dos entes federativos por meio de polticas que
apresentem tanto carter corretivo, baseadas em aes de regularizao fundiria,
urbanizao e insero social dos assentamentos precrios; quanto preventivo, com
aes voltadas para a ampliao e universalizao do acesso terra urbanizada e a
novas unidades habitacionais adequadas;
Atuao integrada com as demais polticas pblicas ambientais e sociais para garantir a
adequao urbanstica e scio-ambiental das intervenes no enfrentamento da
precariedade urbana e da segregao espacial que caracterizam esses assentamentos;
Definio de parmetros tcnicos e operacionais mnimos de interveno urbana de
forma a orientar os programas e polticas federais, estaduais e municipais, levando-se
em conta as dimenses fundiria, urbanstica e edilcia, a dimenso da precariedade
fsica (risco, acessibilidade, infraestrutura e nvel de habitabilidade) e a dimenso da
vulnerabilidade social, compatveis com a salubridade, a segurana e o bem-estar da
populao, respeitando-se as diferenas regionais e a viabilidade econmico-financeira
das intervenes;
Estmulo ao desenvolvimento de alternativas regionais, levando em considerao as
caractersticas da populao local, suas manifestaes culturais, suas formas de
organizao e suas condies econmicas e urbanas, evitando-se solues
padronizadas e flexibilizando as normas, de maneira a atender s diferentes realidades
do Pas;
Para que essas diretrizes se concretizem, a PNH enumera uma srie de objetivos
especficos (op.cit. p. 39), dentre os quais salientamos:
Garantir linhas de financiamento e subsdio, no mbito do Fundo Nacional de Habitao
de Interesse Social (FNHIS),
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Apoiar e incentivar os estados, o Distrito Federal e os municpios na elaborao de


programas, planos e no desenho das intervenes em assentamentos precrios;
Promover e apoiar aes de desenvolvimento institucional
Estabelecer critrios e parmetros tcnicos de orientao para as intervenes urbanas

1. Sistema Nacional de Habitao: a articulao e competncia dos entes federativos


A PNH prev a organizao de um Sistema Nacional de Habitao (SNH) como um
instrumento de organizao dos agentes que atuam na rea de habitao e como meio para
reunir os esforos dos governos (Unio, Estados e Municpios) e do mercado privado, alm
de cooperativas e associaes populares, para combater o dficit habitacional.
A proposta do SNH est baseada na integrao das aes dos agentes que o compem, na
possibilidade de viabilizar programas e projetos habitacionais a partir de fontes de recursos
onerosos e no onerosos, na adoo de regras nicas por aqueles que integram o sistema e
na descentralizao de recursos e das aes, que devero, paulatinamente, ser
implementadas de forma prioritria pela instncia local.
Os principais agentes pblicos do Sistema Nacional de Habitao so os seguintes:
Ministrio das Cidades o rgo responsvel pelas diretrizes, prioridades,
estratgias e instrumentos da Poltica Nacional de Habitao. Est tambm sob a sua
responsabilidade a compatibilizao da PNH com as demais polticas setoriais.
responsvel pela formulao do Plano Nacional de Habitao e pela coordenao das
aes e da implementao do Sistema, que inclui os oramentos destinados moradia,
estmulo adeso ao Sistema por parte dos estados e municpios, bem como firmar a
adeso e coordenar sua operacionalizao.
Conselho Gestor do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social tem a
competncia especfica de estabelecer diretrizes e critrios de alocao dos recursos do
FNHIS, uma das principais fontes de recursos do sistema, de modo compatvel com as
orientaes da Poltica e do Plano Nacional de Habitao.
Conselho das Cidades rgo colegiado de natureza deliberativa e consultiva (ser
melhor detalhado no prximo item). Em relao Poltica Nacional de Habitao, tem
algumas atribuies centrais especialmente no que tange s prioridades, estratgias,
instrumentos e normas da Poltica; alm de fornecer subsdios para a elaborao do
Plano Nacional de Habitao, acompanhar e avaliar sua implementao, recomendando
providncias necessrias ao cumprimento dos objetivos da poltica.
Caixa Econmica Federal como agente operador do sistema o responsvel pela
operao dos programas habitacionais promovidos com recursos do FGTS e do FNHIS.
tambm quem intermedia o repasse de recursos do FNHIS para os beneficirios dos
programas e , ainda, o agente que operar os repasses fundo a fundo previstos no
Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social (SNHIS). Como operador, perfaz
tambm a funo de analista da capacidade aquisitiva dos beneficirios nos casos dos
programas do FGTS e avalia o cumprimento das etapas para liberao de recursos de
outras fontes.
rgos descentralizados constitudos pelos estados, DF e municpios, conselhos
estaduais, DF e municipais, com atribuies especficas de habitao no mbito local.
Agentes promotores tais como associaes, sindicatos, cooperativas e outras
entidades que desempenhem atividades na rea habitacional.
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Agentes financeiros autorizados pelo Conselho Monetrio Nacional.


O Conselho Curador do Fundo de Garantia do Tempo de Servio (CCFGTS), mesmo no
integrando diretamente a composio do Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social
(SNHIS), definida pela Lei Federal n 11.124/05, tem papel fundamental na implementao
do Sistema, na medida em que delibera sobre os recursos do FGTS e, portanto, da principal
fonte estvel de recursos voltada para habitao, e de parte substancial dos programas da
PNH. Estes programas, por sua vez, vm sendo adequados para responder s diretrizes da
Poltica Nacional de Habitao por meio de Resolues do CCFGTS, resguardada a
sustentabilidade do Fundo.
O SNH est subdividido em dois subsistemas que, de forma complementar, estabelecem
mecanismos para a proviso de moradias em todos os segmentos sociais. So eles: o
Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social (SNHIS) e o Sistema Nacional de
Habitao de Mercado (SNHM), o primeiro voltado para o atendimento da populao de
baixa renda e o segundo voltado para as famlias de maior renda que podem ser atendidas
pelo mercado. Neles, diferenciam-se as fontes de recursos, as formas e condies de
financiamento e a distribuio dos subsdios que se direcionam para o Sistema Nacional de
Habitao de Interesse Social e, dentro deste, para as faixas de menor renda.

3. Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social


O Sistema Nacional de Habitao Interesse Social (SNHIS) foi regulamentado pela Lei
Federal n 11.124 de junho de 2005 e est direcionado populao de baixa renda,
especialmente a que se encontra limitada a rendimentos de at 3 salrios mnimos e que
compe a quase totalidade do dficit habitacional do pas.
O SNHIS organizado a partir da montagem de uma estrutura institucional, composta por
uma instncia central de coordenao, gesto e controle, representada pelo Ministrio das
Cidades, alm do Conselho Gestor do FNHIS, por agentes financeiros e por rgos e
agentes descentralizados. Essa estrutura dever funcionar de forma articulada e com
funes complementares em que cada um desses agentes de representao nacional,
institudos por legislao e competncias especficas, que passam a responder PNH e
devem balizar seus programas e suas aes pelos princpios e diretrizes por ela
estabelecidos. J os agentes descentralizados, para participar do Sistema e ter acesso aos
programas destinados habitao de interesse social, devem realizar a adeso ao SNHIS.
A adeso ao SNHIS voluntria e se d a partir a assinatura do termo de adeso, por meio
do qual estados, municpios e Distrito Federal se comprometem a constituir, no seu mbito
de gesto, um fundo local de natureza contbil especfico para habitao de interesse
social gerido por um conselho gestor com representao dos segmentos da sociedade
ligados rea de habitao, garantindo o princpio democrtico de escolha de seus
membros; e compromete-se, ainda, a elaborar um plano local (estadual, distrital ou
municipal) de habitao. No termo de adeso, ainda estaro assinalados os compromissos
comuns, objetivos, deveres e responsabilidades das partes.
Essa estrutura espelha, no mbito local, a estrutura institucional e financeira montada no
mbito federal e permitir, com a adeso ao Sistema, que os agentes locais obtenham
acesso aos recursos do FNHIS. importante salientar que esses recursos no so
onerosos e hoje so acessados a partir da apresentao de propostas junto aos programas
que contam com recursos do FNHIS. Todavia, no modelo proposto, parte dos recursos ser
destinada s transferncias fundo a fundo que ficaro condicionadas ao oferecimento de
contrapartida do ente federativo, que podero ser recursos financeiros, bens imveis ou
servios, desde que vinculados aos empreendimentos habitacionais para os quais sero
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dispensados recursos do FNHIS. A participao com recursos por parte dos municpios e
estados, mesmo que em proporo inferior ao valor do repasse federal, essencial para a
lgica do SNHIS: trata-se da conjugao de esforos, a partir de princpios e programas
comuns, para resolver de forma conjunta uma questo afeta a todos, isto , a
universalizao da moradia digna.

Para pleitear recursos do FNHIS estados e municpios devem aderir ao SNHIS


O Ministrio teve, at janeiro de 2009, a adeso de todos os estados e de 5.121 municpios,
92% do total de municpios existentes no pas.
Inicialmente, bastou formalizar a adeso e comprometer-se, no prazo estipulado pelo
Conselho Gestor do FNHIS, a criar Fundo, Conselho de Habitao e a elaborar Plano
Municipal de Habitao. No entanto, at janeiro de 2009, apenas 1.138 municpios haviam
enviado ao Ministrio das Cidades cpia da lei de criao do Fundo e somente 23
concluram o Plano Habitacional.
O NO CUMPRIMENTO DAS OBRIGAES PACTUADAS NO TERMO DE ADESO
INVIABILIZAR NO FUTURO O ACESSO AOS RECURSOS DO SNHIS

Segundo a Lei Federal n 11.124/05, o Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social


composto por recursos advindos do: i) Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social
(FNHIS); ii) Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS); iii) Fundo de Amparo ao
Trabalhador (FAT). E, tambm, dos recursos provenientes de outros fundos que venham a
compor o FNHIS. importante salientar que existem, ainda, no Sistema os recursos do
Fundo de Arrendamento Residencial (FAR) e do Fundo de Desenvolvimento Social (FDS)
que atendem programas habitacionais especficos.
O Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS), constitudo pela Lei Federal
n 11.124/05 resultado do projeto de lei de iniciativa popular apresentado ao Congresso
Nacional em 1991. elemento essencial do SNH e centraliza todos os recursos
oramentrios da Unio, ou administrados por ela, disponveis para a moradia de baixa
renda. Alimentam esse fundo, alm das dotaes do OGU classificadas na funo
habitao, os recursos do FAS (Fundo de Apoio ao Desenvolvimento Social), os recursos
provenientes de emprstimos externos e internos para programas de habitao, e outras
receitas patrimoniais e operacionais, alm de doaes e contribuies variadas.
Os recursos do FNHIS so aplicados de forma descentralizada, por intermdio dos entes
locais que aderirem ao Sistema, assegurando o atendimento prioritrio s famlias de menor
renda por meio de uma poltica de subsdios.
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Tabela 01
Investimentos em habitao e urbanizao de
assentamentos precrios.
Recursos do OGU PPA 2008 - 2011
Valor previsto
Ao Note que os recursos para obras
(R$ em milhes)
em assentamentos precrios
FNHIS 4.000 NO so onerosos, ou seja, no
Subsdio Habitacional 900 so emprstimos que devam
retornar ao governo federal.
Urbanizao de Assentamentos 7.313 Compreendem recursos do
Precrios Programa de Acelerao do
Crescimento (PAC), do FNHIS e
Saneamento Integrado 3.799 do OGU.
Total 16.012

Mdia Anual 2008 - 2011 4.003

Fonte: Elaborao Consrcio Instituto Via Pblica / LabHab FUPAM / Logos Engenharia.

Tabela 02
FGTS. Distribuio % das aplicaes por Programa
Programa Orado Realizado

Ano 2003 2004 2005 2006 2003 2004 2005 2006


Carta de Crdito Individual 45% 31% 42% 52% 52% 38% 72% 67%
Carta de Crdito Associativo Cohabs 2% 1% 1% 2% 1% 1% 1% 1%
Carta de Crdito Associativos/Entidades 8% 13% 8% 8% 7% 6% 7% 7%
Apoio Produo Habitacional 0% 1% 1% 0% 0% 0% 0% 0%
Pr-Moradia 2% 3% 3% 1% 0% 3% 0% 0%
Operao Especial Carta de Crdito
2% 2% 1% 1% 2% 1% 2% 1%
Associativo
Operao Especial Carta de Crdito Individual 5% 3% 2% 1% 5% 3% 3% 1%
Programa de Arrendamento Residencial PAR 4% 13% 10% 10% 0% 12% 14% 14%
CRI - Certificado de Recebveis Imobilirios 3% 0% 1% 0% 0% 0% 0% 0%
Sub-Total Habitao 71% 68% 69% 75% 68% 65% 100% 92%
San p/ todos s pub 1% 6% 20% 17% 1% 1% 0% 7%
San p/ todos s priv 28% 26% 7% 7% 31% 34% 0% 0%
Pr Comunidade 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0%
Pr Transporte 0% 0% 5% 1% 0% 0% 0% 1%
Sub-Total Saneamento e Infraestrutura 29% 32% 32% 25% 32% 35% 0% 8%
Total FGTS 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%

Fonte: Demonstraes Financeiras do FGTS, publicadas pela CAIXA. Elaborao Consrcio Instituto Via Pblica
/ LabHab-FUPAM / Logos Engenharia.
Notas: Os valores apresentados esto atualizados em R$ de 2006 (pelo deflator do PIB) e as variaes
calculadas representam o crescimento real entre 2003 e 2006. Devido a mudanas nos programas de
saneamento, na tabela acima, em 2003 e 2004, onde se l Saneamento para Todos Setor Pblico, leia-se
FCP/ San e onde se l Saneamento para Todos Setor Privado, leia-se Pr-Saneamento.
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O Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS), desde a sua constituio na dcada


de 1960, representa a principal fonte de recursos para o financiamento das polticas de
habitao popular e saneamento. regido por normas e diretrizes estabelecidas por seu
Conselho Curador CCFGTS , composto por representao de trabalhadores,
empregadores e rgos do governo federal. Parte substancial de seus programas est
incorporada ao SNHIS, excluindo-se os voltados ao saneamento.
Desde os anos 1990 (governo FHC), a maior parte dos recursos do FGTS continua sendo
dirigida para o programa Carta de Crdito Individual para as modalidades que compreendem
cestas de materiais de construo e aquisio de imveis usados. A produo de unidades
por meio do programa Carta de Crdito Associativa outra importante modalidade.
Urbanizao de favelas s possvel no Promoradia programa com poucos recursos
porque depende da capacidade de estados e municpios em contrair emprstimos (tabela 3).

4. As estratgias da PNH: financiamento, articulao entre recursos onerosos e no


onerosos, poltica de subsdio e planejamento das aes
Uma das propostas centrais da PNH consiste em articular recursos onerosos e no
onerosos de maneira a ampliar o nmero de pessoas atendidas pela poltica. Como
mencionado, o Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social tem um papel central da
Poltica Nacional de Habitao, pois para ele devem ser canalizados os recursos no
onerosos do governo federal destinados poltica habitacional para fins de subsdio. O
mesmo dever acontecer nos estados e municpios, que tambm devero dispor de fundos
de habitao, para onde devero ser direcionados os recursos oramentrios do nvel de
governo correspondente, alm de repasses do fundo nacional.

Mais recursos do FGTS destinados para a baixa renda


A destinao percentual dos recursos do FGTS foi sendo alterada nos ltimos anos para
cumprir um dos princpios da PNH, que o de priorizar o atendimento populao de
menor renda. Isto tem sido possibilitado pela utilizao do resultado das aplicaes
financeiras dos recursos do FGTS para subsdio habitacional, focado nas faixas de baixa
renda.
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Tabela 03

Grfico 3 - FGTS % Atendimento por Faixa de Renda

30 29 26 22
33
43
13
19
26 25
25 41
65
56
44 46
32 26

Ano 2002 Ano 2003 Ano 2004 Ano 2005 Ano 2006 Ano 2007

At 03 SM Entre 03 e 05 SM Acima de 05 SM

Fonte: Ministrio das Cidades. Apresentao aos Seminrios Regionais do PlanHab, 2007.

No sentido de otimizar a aplicao dos recursos existentes, prope-se a definio de regras


semelhantes na concesso de subsdio. As mesmas regras devem valer para todos os
programas de modo a: ampliar o atendimento da populao de baixa renda, alavancar
financiamentos com recursos do FGTS e possibilitar uma melhor adequao do
financiamento capacidade de pagamento dos beneficirios.
Esse modelo, que ainda esta em construo, prope que quanto mais reduzidos forem os
rendimentos das famlias a serem atendidas, maior deveria ser a participao dos recursos
no onerosos no mix proposto. Gradativamente, quanto maior a renda, menor seria a
porcentagem da parcela de subsdio, com aumento da utilizao de recursos do FGTS.
Compondo-se com essa estratgia, outra ao fundamental dinamizar o mercado
habitacional para a classe mdia a ser atendida com recursos do Sistema Brasileiro de
Poupana e Emprstimo SBPE (poupana) e do Sistema Financeiro Imobilirio de modo
que este segmento possa deixar de utilizar o FGTS, que seria voltado para as faixas de
renda mais baixas. As medidas j adotadas para ampliar o mercado habitacional privado,
buscam gerar condies favorveis para que esse mercado possa atender gradativamente
setores mdios com renda mais baixa.

Legislao
Veja as leis que tem contribudo para os avanos da poltica habitacional brasileira e
que vem impulsionando o credito imobilirio:
A Lei 9.514 de 1997, que alm da instituio do SFI, disciplina o instrumento da
alienao fiduciria;
A aprovao do Estatuto da Cidade, em 2001, Lei n. 10.257;
A criao do Programa de Subsdio Habitao de Interesse Social (PSH) e o
estabelecimento do regime de afetao (MP 2.212/01, regulamentada somente em 2004,
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Lei 10.931), alm do aperfeioamento dos instrumentos do SFI LCI e CCI (MP
2.223/01);
A instituio do Programa de Arrendamento Residencial (PAR), em 2004 (Lei n.
10.859), e o estabelecimento da iseno de imposto de renda sobre ganhos de capital
na venda de imveis de qualquer valor desde que o valor recebido seja utilizado na
compra de outro imvel em um perodo mximo de 180 dias (MP 252);
A Resoluo n 460, de 14 de dezembro de 2004, cuja vigncia teve incio em maio de
2005, estabelecendo novas diretrizes para aplicao dos recursos do FGTS,
destacando-se a nova distribuio entre as reas oramentrias que garante a alocao
de 60% para Habitao Popular, 30% para Saneamento Bsico, 5% para Infraestrutura
Urbana e 5% para Habitao/Operaes Especiais, e instituindo, ainda, novo modelo de
concesso dos descontos dirigidos (subsdios) a financiamentos a pessoas fsicas com
renda familiar mensal bruta de at R$ 1.500,00;
A Lei 10.931 de 2004, que estabeleceu o patrimnio de afetao, com regime especial
de tributao e o valor incontroverso nos contratos de financiamento;
A criao, em 2005, do Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social (SNHIS) e do
Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS), Lei n. 11.124.

Assim, partindo-se de um mix das trs fontes bsicas de recursos destinadas habitao
(mercado, FGTS e fundo de subsdio) compostas de forma a atender todos os segmentos
sociais necessitados de moradia, a PNH tambm pretende ajustar a capacidade de
pagamento das famlias necessidade de moradia.
Para que a estratgia tenha sucesso, necessrio racionalizar a aplicao de recursos com
a formulao de Planos Habitacionais de Interesse Social, em nvel municipal, estadual e
federal. Os planos habitacionais, a serem articulados com os Planos Diretores, teriam o
papel de estabelecer uma estratgia de enfrentamento do problema em cada unidade da
federao, definindo programas especficos adequados realidade local, de evitar
concesso de crditos que excedesse os valores compatveis com as necessidades locais,
de prevenir o desperdcio de recursos decorrente da adoo tipologias e processos de
produo de custo superior ao que determinada situao exigiria, como tem acontecido com
frequncia no Brasil.
Finalmente, dentro desta estratgia geral, a poltica urbana e o desenvolvimento tecnolgico
cumprem papel fundamental na busca indispensvel pelo barateamento de custos da
produo habitacional. A lgica adotada est baseada na busca pela aproximao ou
reduo da diferena entre os valores de financiamento e a capacidade de pagamento da
populao, visando reduzir o investimento global necessrio para equacionar problema e os
recursos oramentrios para atender a populao mais pobre.
O desafio de equacionamento entre o barateamento e a qualidade do produto habitacional
no se limita aos aspectos institucionais e financeiros, mas envolve tambm a necessidade
de uma nova abordagem tcnica. Avalia-se que, ainda que houvesse recursos suficientes
para produzir habitao em massa, os obstculos tecnolgicos impediriam um bom
resultado, gerando desperdcios e ineficincia.
Outra estratgia importantssima refere-se necessidade de se criar instituies especficas
no mbito local para atuar na rea habitacional e apostar na qualificao da administrao
para enfrentar a questo da habitao. urgente a criao de mecanismos para tornar as
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administraes preparadas para o desafio de um grande impulso na interveno sobre as


cidades.

5. Desenho institucional, controle social e participao na PNH


No temos ainda o suficiente distanciamento para avaliar, de forma consistente, as aes
desenvolvidas pelo governo Lula na rea da habitao, uma vez que a implementao de
uma nova poltica habitacional requer um conjunto de medidas de ordem institucional,
financeira e tcnica que demandam tempo. Mesmo com estas restries, possvel detectar
os avanos j conseguidos na implementao de uma nova poltica habitacional e urbana ao
lado, contudo, de obstculos que retardam e dificultam o seu surgimento.
Por um lado, visvel o empenho do governo federal em criar as condies institucionais
para que se viabilize uma nova poltica urbana e habitacional no pas. Malgrado a pequena
estrutura organizacional do Ministrio das Cidades, sua criao um marco histrico no s
porque ele o mais importante rgo nacional responsvel pelo problema da moradia desde
a extino do BNH, como porque sua concepo, que pressupe um tratamento integrado
da questo urbana, representa um avano em relao tradicional fragmentao que tem
sido regra na gesto pblica. A este ministrio agregaram-se as polticas setoriais urbanas,
de saneamento, de habitao e de transporte, e a transversalidade do planejamento
territorial e da regularizao fundiria urbana. Coube-lhe, ainda, a incumbncia de articular e
qualificar os diferentes entes federativos na montagem de uma estratgia nacional para
equacionar os problemas urbanos das cidades brasileiras, alavancando mudanas com o
apoio dos instrumentos legais estabelecidos pelo Estatuto da Cidade.
importante enfatizar que para a PNH o estabelecimento de instncias institucionalizadas
que exeram o controle social um elemento basilar. Devido sua importncia estrutural, a
criao de instncias congneres nos estados e municpios tornou-se um dos
condicionantes para o acesso aos recursos do FNHIS.
Fazem parte dos agentes de controle social, no Sistema Nacional de Habitao, o Conselho
das Cidades e, no Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social, o Conselho Gestor
do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social.

5.1 Conselho das Cidades


Do ponto de vista da implementao institucional da PNH, um dos principais avanos
ocorreu na construo da instncia de participao e controle social da poltica urbana, o
Conselho das Cidades (ConCidades), cujos membros so eleitos a partir da Conferncia
Nacional, sendo composto por quatro Cmaras Tcnicas (ligadas s quatro secretarias
nacionais do Ministrio das Cidades).
As Conferncias das Cidades permitem mobilizar governos, assemblias e cmaras
legislativas, movimentos populares, ONGs, entidades empresariais e profissionais,
sindicatos de trabalhadores e instituies acadmicas, para o debate e a formulao de
propostas de polticas setoriais e integradas para Habitao, Saneamento Ambiental,
Trnsito, Transporte e Mobilidade Urbana e Planejamento Territorial. As conferncias so
realizadas a cada trs anos em todas as esferas de governo.
O ConCidades foi empossado em abril de 2004 com objetivo de construir uma poltica de
desenvolvimento urbano, fortalecendo a construo de polticas pblicas que
comprometidas com o acesso a todos os cidados ao direito cidade. Est vinculado ao
Ministrio das Cidades e composto de 86 titulares sendo: 23 representantes de
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movimentos populares; 16 do poder pblico federal; 9 do poder pblico estadual; 12 do


poder pblico municipal; 08 dos empresrios; 08 dos trabalhadores; 6 das entidades
profissionais e 04 de organizaes no-governamentais. Tambm integram o Plenrio do
ConCidades, com direito a voz e sem direito a voto, 9 representantes dos Governos
Estaduais e do Distrito Federal, indicados pelos respectivos representantes legais, na
condio de observadores, condicionando o direito de participar existncia de Conselho
Estadual das Cidades, ou outro rgo colegiado com atribuies compatveis no mbito da
respectiva unidade da federao. Os membros do ConCidades tem mandato de trs anos,
podendo ser reconduzidos.
Desde a instalao do primeiro Conselho, em 2004, foram aprovadas vrias resolues,
como as propostas da Poltica Nacional de Habitao, Poltica Nacional de Saneamento,
Poltica Nacional de Trnsito, Poltica Nacional de Mobilidade e Transporte Urbano, a
Campanha Nacional pelos Planos Diretores Participativos, o Programa Nacional de
Regularizao Fundiria, entre outros assuntos.

Conferncia das Cidades:


um marco na democratizao da gesto das polticas urbanas e habitacionais
No processo preparatrio para a Conferncia das Cidades, os municpios realizam
conferncias de carter local e elegem delegados para conferncias estaduais, que ocorrem
em todas as 27 Unidades da Federao. Nestas elegem-se os delegados para a
Conferncia Nacional. Outros so indicados pelas entidades nacionais ligadas s polticas
urbanas. Participa da Conferncia um amplo nmero de delegados por segmento social ou
institucional: movimentos sociais, entidades empresariais, sindicais, pesquisadores,
universidades, ONGs, profissionais de arquitetura, engenharia e geografia e ainda das
instituies governamentais e legislativas.
At o presente momento, ocorreram trs Conferncias das Cidades, em 2003, 2005 e
2007.

Quadro 1
Conferncias Estaduais e Municipais

1. 2 3
Etapas Dados
Conferncia Conferncia Conferncia

Total de Conferncias Municipais 1.430 869 1.554

Total de Conferncias Regionais 150 243 150


Preparatrias
Total de Municpios que
3.457 3.120 3.277
participaram

Total de Conferncias Estaduais 27 27 27

Fonte: CEM/Cebrap, Ministrio das Cidades. Elaborao: consrcio Via Pblica/FUPAM/Logos Engenharia.
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5.2 Conselho Gestor do FNHIS


O Conselho Gestor do FNHIS (CGFNHIS), tambm integrante da estrutura do Ministrio das
Cidades, um rgo de carter deliberativo, composto de forma paritria por rgos e
entidades do poder executivo e representantes da sociedade civil. A ele cabe:
Estabelecer diretrizes e critrios de alocao dos recursos do FNHIS, observados a
PNH, a Lei n. 11.124/2005, o Plano Nacional de Habitao e as diretrizes do Conselho
das Cidades;
Aprovar oramentos e planos de aplicao e metas anuais e plurianuais dos recursos do
FNHIS;
Deliberar sobre as contas do FNHIS;
Dirimir dvidas quanto aplicao das normas regulamentares, aplicveis ao FNHIS,
nas matrias de sua competncia;
Aprovar seu regimento interno.
As competncias deste Conselho so, portanto, especficas, direcionadas ao controle social
do FNHIS. No competem ou se sobrepem s funes e competncias do ConCidades,
descrito anteriormente.
De acordo com a Lei n. 11.124/2005, a composio do Conselho Gestor paritria e seus
24 membros devem ser integrantes do Conselho das Cidades. Seus membros representam
a administrao pblica federal (com 12 representantes) e organizaes da sociedade civil
(com 12 representantes: 4 representantes de entidades vinculadas aos movimentos
populares, 3 de entidades vinculadas aos trabalhadores, 3 de entidades da rea
empresarial, 1 da rea acadmica, profissional ou de pesquisa e 1 de ONG).
Diferentemente do Conselho das Cidades, o CGFNHIS no atua com assessoria de Comit
Tcnico, contando com o apoio tcnico e administrativo da Secretaria Nacional de Habitao
para o exerccio de suas competncias. Desde sua instituio, tem funcionado com
regularidade com, no mnimo, quatro reunies por ano.

5.3 Conselho Curador do Fundo de Garantia do Tempo de Servio (CCFGTS)


O Conselho Curador do Fundo de Garantia do Tempo de Servio (CCFGTS) - mesmo no
integrando diretamente o SNHIS tem, na forma definida pela Lei Federal n 11.124/2005,
um papel fundamental na implementao do Sistema, na medida em que delibera sobre a
principal fonte estvel de recursos do SNHIS e parte substancial dos programas da PNH,
cabendo-lhe:
Estabelecer diretrizes para aplicao dos recursos do FGTS, o que inclui a distribuio
dos recursos de acordo com as reas de aplicao (habitao, saneamento,
infraestrutura urbana), as unidades da federao e as faixas de renda, alm de definir as
condies financeiras para a aplicao dos recursos;
Aprovar os oramentos anuais para a aplicao dos recursos do FGTS, incluindo o
montante de desconto (subsdio), de acordo com a poltica definida pelo Ministrio e pelo
Conselho das Cidades, respeitando a sustentabilidade dos recursos do FGTS;
Apreciar as alteraes propostas pelo Ministrio das Cidades para a adequao dos
atuais programas do Fundo s diretrizes da PNH e dar as diretrizes ao agente operador
para implement-las;
Viabilizar fontes estveis de recursos para a realizao da Poltica de Habitao de
Interesse Social.
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Cabe ao CCFGTS, portanto, definir o montante anual e condies de aplicao de parte dos
recursos para implementao da poltica federal de subsdio e da principal fonte onerosa de
financiamento dos programas federais para habitao de interesse social.
O CCFGTS apresenta uma composio diferente dos conselhos at aqui descritos. ligado
ao Ministrio do Trabalho e Emprego, cujo ministro o preside (o Ministrio das Cidades
ocupa a vice-presidncia). constitudo por um colegiado tripartite composto por
representantes dos trabalhadores, dos empregadores e do governo federal, atendendo ao
disposto no art. 10 da Constituio Federal, que determina essa composio quando os
interesses de trabalhadores e empregadores se fizerem presentes em colegiados dos
rgos pblicos. O Conselho Curador do FGTS formado por 8 representantes do governo
federal, 4 representantes dos trabalhadores e 4 representantes dos empregadores.

Controle social na destinao de recursos para habitao


Como vimos, as principais fontes de recursos que alimentam a Poltica Nacional de
Habitao, bem como suas propostas e diretrizes, esto submetidas ao controle social por
meio de Conselhos.
Isto tem garantido um verdadeiro processo democrtico na alocao dos recursos
para habitao?
Qual a sua avaliao?

6. Plano Nacional de Habitao - PlanHab


O Plano Nacional de Habitao PlanHab um dos instrumentos previstos para a
implantao da nova Poltica Nacional de Habitao. O principal objetivo do PlanHab
planejar as aes pblicas e privadas, no mdio e longo prazo, com o propsito de formular
uma estratgia do Governo Federal para enfrentar as necessidades habitacionais do pas,
considerando o perfil do dficit habitacional, a demanda futura por moradia e a diversidade
do territrio nacional.
A elaborao do PlanHab teve incio em julho de 2007 e foi finalizada em dezembro de
2008, sob coordenao da Secretaria Nacional de Habitao do Ministrio das Cidades e
com a consultoria, contratada em processo licitatrio, do Consrcio PlanHab, formado pelo
Instituto Via Pblica, LabHab/FAU-USP e Logos Engenharia. O documento apresentado
Secretaria Nacional de Habitao em dezembro de 2008 representa a finalizao desse
intenso trabalho de elaborao participativa e a verso para debate nacional das
propostas do Plano, devendo agora ser pactuado com todos os segmentos da sociedade.
Vale destacar que o PlanHab se caracteriza simultaneamente como um plano estratgico de
longo prazo e como um plano de ao, ou seja, uma ferramenta de planejamento com
propostas que so operacionais e que devem ser implementadas no curto, mdio e longo
prazo. Por isso as suas propostas e estratgias de ao e suas etapas de implementao se
articulam elaborao dos Planos Plurianuais - PPAs e at o ano de 2023 (2011, 2015,
2019 e 2023), devendo ser revisto a cada quatro anos, a partir de uma avaliao do perodo
anterior e da anlise dos novos cenrios e projees, capazes de orientar o perodo
seguinte.
A elaborao do PlanHab contou com um intenso processo participativo que, desde o
comeo, envolveu todos os segmentos da sociedade civil, buscando pactuar vises sobre o
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cenrio habitacional brasileiro e sobre propostas que fossem surgindo no processo de


discusso. Alm das reunies com canais institucionais de controle social e participao e
reunies com segmentos da sociedade movimentos populares, empresrios, entidades
tcnicas e acadmicas, organizaes no-governamentais (ONGs) e poder pblico
municipal e estadual , sua construo envolveu, tambm, instncias de acompanhamento
do trabalho, espaos especficos de participao, como seminrios nacionais e regionais,
discusses com segmentos da sociedade civil organizada, mesas com especialistas e
representantes de organizaes.

A experincia de elaborao participativa do PlanHab pode servir de referncia para


a elaborao dos Planos Locais de Habitao. O importante compreender que o
envolvimento e o engajamento da sociedade local, por meio das organizaes atuantes na
rea habitacional e urbana, essencial para garantir a pactuao de estratgias de ao e o
comprometimento com as propostas que sero definidas nos Planos.

Para a elaborao do diagnstico do PlanHab, a Secretaria Nacional de Habitao


contratou, previamente, estudos tcnicos que foram estratgicos para a definio do Plano.
Esses estudos esto disponveis no site do Ministrio das Cidades e podem servir de fonte
de consulta para a elaborao dos Planos Locais de Habitao. Os estudos so: o Dficit
Habitacional no Brasil, produzido pela Fundao Joo Pinheiro, a Projeo da Demanda
Demogrfica Habitacional, produzido pelo CEDEPLAR/UFMG e ainda, os estudos
Aplicaes de Geoprocessamento para a Poltica de Habitao em Assentamentos
Precrios (que resultou na produo de cartografias de 361 municipais, e na publicao
Assentamentos Precrios no Brasil Urbano) e Capacidades Administrativas dos Municpios
Brasileiros e Dficit Habitacional, produzidos pelo Centro de Estudos da Metrpole/Cebrap.
Ao longo do curso abordaremos cada um desses estudos e as possibilidades de utilizao
na elaborao dos Planos Locais de Habitao.
Inicialmente, salientamos que todas as propostas e estratgias de ao esto estruturadas
em uma anlise regional da diversidade da questo habitacional no pas. Essa anlise foi
sintetizada (Quadro 2) em uma tipologia de municpios que agrupa todos os municpios
brasileiros em 11 categorias de cidades.
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Quadro 2
Tipologia de municpios utilizada nas anlises do PlanHab
Regies metropolitanas do Rio de Janeiro e de So Paulo

A Metrpoles situadas em regies de alta renda, com alta desigualdade social. So


denominadas metrpoles globais pela concentrao de atividades e fluxos
econmicos e financeiros.
Regies metropolitanas e principais aglomeraes e capitais do Centro-Sul

B Metrpoles, aglomeraes urbanas e capitais situadas em regies de alto estoque de


Municpios riqueza e grande importncia funcional na rede de cidades. So consideradas cidades
integrantes de plo em suas respectivas regies.
regies Regies metropolitanas e principais aglomeraes e capitais prsperas do Norte e
metropolitanas e Nordeste
municpios com C
mais de 100 mil Principais centros polarizadores do Norte e Nordeste, com estoque de riqueza inferior
habitantes aos tipos A e B, com maior concentrao de pobreza e alta desigualdade
Aglomerados e centros regionais do Centro-Sul
D
Municpios situados em regies com alto estoque de riqueza, com importncia como
centros polarizadores em sua microrregio.
Aglomerados e centros regionais do Norte e Nordeste
E
Municpios com baixo estoque de riqueza, porm com grande importncia regional.
Cidades plo situadas em microrregies de menor dinamismo.
Centros urbanos em espaos rurais prsperos
F
Municpios que esto crescendo moderadamente, situados nas microrregies mais
ricas do pas. Tm mais condies de enfrentar o dficit com recursos prprios.

Municpios com Centros urbanos em espaos rurais consolidados, com algum grau de dinamismo
populao entre
G Municpios situados em microrregies historicamente de maior pobreza e relativa
20 e 100 mil
estagnao, mas apresentam situao mais positiva em comparao aos demais tipos
habitantes
subsequentes.
Centros urbanos em espaos rurais com elevada desigualdade e pobreza
H
Municpios que se destacam pelos nveis mais elevados de pobreza, maior nmero de
domiclios sem banheiro e alto dficit habitacional relativo.
Municpios com I Pequenas cidades em espaos rurais prsperos
populao com
menos de 20 mil J Pequenas cidades em espaos rurais consolidados, mas de frgil dinamismo recente
habitantes K Pequenas cidades em espaos rurais de pouca densidade econmica
Elaborao: Consrcio Instituto Via Pblica, LabHab-FUPAM, Logos Engenharia, a partir de dados do Observatrio das
Metrpoles/MCidades, 2005.
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Mapa 1 - Tipologias de municpios do PlanHab

Elaborao: Consrcio Instituto Via Pblica, LabHab-FUPAM, Logos Engenharia, a partir de dados do Observatrio
das Metrpoles/ MCidades, 2005.

Para saber mais sobre as tipologias do PlanHab, orientamos que voc acesse o documento
completo disponvel no site do Ministrio das Cidades. L voc encontrar uma explicao
da metodologia utilizada e, tambm, uma descrio de cada uma das tipologias de
municpios. Caso voc queira saber sobre a tipologia de seu municpio, propomos que voc
acesse a tabela do estudo.
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Caracterizao dos Tipos de Municpios - Estudos Tcnicos PlanHab


http://www.cidades.gov.br/secretarias-nacionais/secretaria-de-
habitacao/planhab/biblioteca/Tipologia%20de%20Municipios%20do%20PlanHab.pdf
Classificao dos municpios brasileiros segundo a tipologia do PlanHab
http://www.cidades.gov.br/secretarias-nacionais/secretaria-de-
habitacao/planhab/biblioteca/Tipologia%20de%20Municipios%20-%20PlanHab.pdf

Para os objetivos desse curso, destacamos agora as principais propostas do Plano


Nacional de Habitao inseridas em seus quatro eixos estratgicos:
a) Financiamentos e subsdios;
b) Arranjos e desenvolvimento institucional
c) Cadeia Produtiva da Construo Civil;
d) Estratgias urbano fundirias

6.1 As estratgias no eixo Financiamento e Subsdios


O eixo Financiamentos e subsdios parte do objetivo de criar um novo modelo de
financiamento e subsdios, capaz de garantir recursos para a urbanizao de
assentamentos precrios e para uma produo massiva de unidades novas, com foco nas
faixas de baixa renda onde se concentram as necessidades habitacionais.
Assim, o PlanHab estabelece as seguintes estratgias no eixo Financiamentos e
Subsdios:
1. Ampliar os recursos no onerosos destinados habitao de interesse social, garantindo
estabilidade e previsibilidade;
2. Destinar recursos do FNHIS para urbanizao e regularizao de assentamentos
precrios e produo de unidades novas para as famlias sem capacidade de tomar
financiamento (Grupo de Atendimento 1 ver box frente para maiores explicaes
sobre a estratificao das famlias em grupos de atendimento);
3. Reduzir os custos e ampliar o oramento do FGTS para ampliar o financiamento s
famlias que necessitam de subsdio parcial (Grupos de Atendimento 2 e 3);
4. Criar a Carta de Subsdio para operacionalizar com agilidade a poltica de subsdios,
com recursos do FGTS e do SNHIS;
5. Criao do Fundo Garantidor para reduzir o risco de crdito do agente financeiro e
garantir o atendimento s faixas de baixa renda com alto risco de crdito. O foco do
fundo o Grupo de Atendimento 2;
6. Estimular, atravs de direcionamento, a utilizao de recursos do SBPE para financiar
imveis destinados ao Grupo de Atendimento 4.
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A criao de um novo modelo de financiamento e subsdio essencial no equacionamento


das necessidades habitacionais2 no Brasil e a pedra angular da estratgia traada no
PlanHab.
Neste eixo, os principais desafios so a insuficincia de renda de parte significativa da
populao para acessar uma soluo habitacional adequada, o alto custo do bem habitao,
as dificuldades do financiamento a longo prazo, a reduzida capacidade de poupana e de
investimento presentes no pas e a necessidade de enfrentamento de um dficit habitacional
e uma demanda futura de grande escala.
Frente ao quadro das fontes de recursos para habitao existentes no pas, ampliar os
recursos no onerosos e potencializar a utilizao dos recursos onerosos, sobretudo do
FGTS, essencial. O FGTS um fundo saudvel, com grande disponibilidade de recursos e
estruturado para apoiar o acesso moradia, mas encontra-se limitado devido renda
insuficiente de parte significativa das famlias que necessitam de atendimento habitacional.
As estratgias propostas buscam viabilizar a utilizao massiva deste funding, sem afetar a
sua sustentabilidade, ao mesmo tempo em que se prope a criao de mecanismos para
subsidiar as famlias que no tm condies de assumir o pagamento de um financiamento
habitacional.
Outra importante proposta nesse eixo a estruturao de um modelo de garantias e
seguros, com a criao de um Fundo Garantidor de Financiamentos Habitacionais. Esse
Fundo ter o objetivo de viabilizar o acesso ao financiamento de longo prazo para famlias
com capacidade de pagamento mensal, classificadas como alto risco de crdito pelas
instituies financeiras, mediante estmulos ao credor e ao devedor. Trata-se, portanto, de
possibilitar o acesso ao bem habitacional s famlias que tm capacidade de tomar um
financiamento, mas que, atualmente, tm rendimento considerado insuficiente para um
financiamento de longo prazo. Esse Fundo Garantidor tambm possibilitar uma maior
utilizao dos recursos de financiamento do FGTS, que podero ser complementados com
recursos a fundo perdido do OGU/FNHIS, por meio de um programa de subsdios
habitacionais, a ser criado, capaz de chegar com rapidez s famlias de baixa renda.

2
As necessidades habitacionais brasileiras entre 2005 e 2023 compreendem o dficit habitacional,
calculado em 7,9 milhes de domiclios conforme estudo da Fundao Joo Pinheiro para o
Ministrio das Cidades e a demanda demogrfica habitacional, calculada em 27 milhes de
domiclios conforme estudo do CEDEPLAR/UFMG para o Ministrio das Cidades.
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Grupos de Atendimento adotados pelo PlanHab


Para potencializar a aplicao dos subsdios (recursos a fundo perdido) com vistas
ampliao da abrangncia do atendimento habitacional, foram previstos Grupos de
Atendimento de acordo com diferenas de renda familiar regional, capacidade de acessar
um financiamento e de acordo com as fontes de recurso que possam viabilizar esse
financiamento.

Quadro 3 Caracterizao dos Grupos de Atendimento

Capacidade Financeira Necessidades Fontes de Recursos

Grupo 1 Famlias com renda lquida abaixo 12,9 FNHIS


da linha de financiamento.

Grupo 2 Famlias que acessam ao 11,6 FGTS / FNHIS


financiamento habitacional, mas Financiamento com
que requerem subsdio de subsdio
complemento e equilbrio

Grupo 3 Famlias que podem acessar ao 4,8 FGTS / SBPE


financiamento habitacional com
subsdio de equilbrio.

Grupo 4 Famlias com capacidade de 3,7 FGTS / SBPE


assumirem financiamento
habitacional

Grupo 5 Famlias com capacidade de 1,9 SBPE


acesso a um imvel atravs de
financiamento de mercado

Fonte: Elaborao do Consrcio Instituto Via Pblica / LabHab-FUPAM / Logos Engenharia.

6.2 As estratgias no eixo Arranjos e Desenvolvimento institucional


Para o eixo Arranjos e Desenvolvimento Institucional, o PlanHab adota o objetivo de
implementar o Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social (SNHIS) e consolidar um
modelo de poltica habitacional baseada na descentralizao, articulao
intergovernamental e intersetorial, participao e controle social. Para alcanar esse
objetivo, essencial que as instituies pblicas e os demais agentes privados operem sob
uma mesma tica, em torno de conceitos e foco de atuao comuns, por meio de programas
e aes articuladas a partir de diretrizes nacionais e das seguintes estratgias:
1. Fortalecer o setor pblico e explicitar os papis e competncias de cada nvel de
governo no SNHIS;
2. Fortalecer os agentes no estatais para exercerem seu papel no SNHIS;
3. Garantir o controle social e a participao da sociedade na implementao da poltica e
dos planos habitacionais nas trs esferas federativas;
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4. Criar o ndice de Capacidade Institucional Habitacional e de Gesto Urbana para


bonificar com maior acesso aos recursos federais os entes federativos que se
qualificarem para gerir adequadamente o setor habitacional;
5. Capacitar os vrios agentes do SNHIS para garantir repertrio comum, agilidade e
qualidade na implementao do PlanHab;
6. Instituir o sistema de informaes da habitao a partir do cadastro nacional CAD-nico
completado com informaes para a gesto e avaliao da poltica habitacional;
7. Criar um sistema de monitoramento e avaliao que permita o controle dos resultados e
a reviso peridica do Planhab.

6.3 As estratgias no eixo Poltica Urbana e Fundiria


O PlanHab considera fundamental dar ateno especial questo do acesso terra
urbanizada e dinmica urbana como um eixo estratgico para a implementao das
propostas de poltica habitacional. No poderia ser diferente, j que a questo da habitao
, fundamentalmente, um problema urbano. Alm de no ser possvel produzir moradias
sem uma base fundiria, o uso residencial ocupa a maior parte das cidades, com fortes
relaes com as polticas de ordenamento territorial, mobilidade e saneamento.
Dado o carter especulativo da apropriao privada, a escassez relativa da terra apta para a
moradia e os impactos urbanos e ambientais da sua localizao, o equacionamento das
necessidades habitacionais exige a estruturao de uma estratgia especfica para garantir
o acesso terra legalizada e urbanizada, assim como a regularizao fundiria de
assentamentos informais, combatendo o patrimonialismo e estimulando os vrios agentes a
adotarem polticas que alterem a maneira como as cidades brasileiras tm se desenvolvido.
Em geral, as leis urbansticas so omissas ou destinam parcelas nfimas do solo urbano aos
mercados populares, dificultando e encarecendo o acesso terra para Habitao de
Interesse Social (HIS), influindo na formao de assentamentos precrios. O
equacionamento das necessidades habitacionais exige que este processo seja estancado,
evitando-se que os subsdios sejam transferidos para a especulao imobiliria. Por isto, os
aspectos urbanos e fundirios so estratgicos no PlanHab, cabendo aos municpios um
papel essencial para o sucesso dos objetivos traados, isto :
Garantir acesso terra urbanizada, legalizada e bem localizada para a proviso de HIS
(unidades prontas ou lotes) na escala exigida pelas metas do PlanHab;
Regularizar os assentamentos informais, garantindo a permanncia dos moradores de
baixa renda.
Para alcanar os objetivos, foram traadas as seguintes estratgias:

1. Incorporar instrumentos de manejo do solo urbano e de regularizao fundiria de


assentamentos precrios e informais no PL 3.057/2000 (que altera a Lei 6.766/79 que
dispe sobre o parcelamento do solo para fins urbanos e sobre a regularizao fundiria
sustentvel de reas urbanas);
2. Estimular os municpios a adotarem instrumentos que facilitem o acesso terra
urbanizada, utilizando o ndice de Capacidade Institucional Habitacional e Gesto
Urbana;
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3. Dimensionar a terra necessria para a produo de HIS e integrar a regularizao


fundiria nos Planos Locais de Habitao de Interesse Social;
4. Produzir e regularizar a Habitao de Interesse Social nos imveis da unio;
5. Criar o subsdio localizao para viabilizar a produo e a reabilitao de HIS em reas
histricas, centrais e consolidadas;
6. Aplicar os instrumentos de regularizao fundiria previstos no Estatuto da Cidade e na
Medida Provisria 2.220/2001;
7. Revisar as aes possessrias no Cdigo de Processo Civil.

6.4 As estratgias no eixo Cadeia Produtiva da Construtiva Civil


Outro eixo importante para potencializar o acesso moradia digna relaciona-se s medidas
para dinamizar a cadeia produtiva da construo civil. Tratam-se de medidas que
possibilitaro ampliar a produo e estimular a modernizao da cadeia produtiva da
construo civil voltada produo de HIS e habitao do mercado popular, buscando
obter qualidade, menor custo, ganho de escala e agilidade na produo. Para tanto, foram
estabelecidas as seguintes estratgias:
1. Desonerar o processo de produo da Habitao de Interesse Social, garantindo que os
incentivos gerem efetivamente uma reduo no custo e o aumento na oferta da moradia;
2. Dar agilidade aos procedimentos de aprovao de empreendimentos habitacionais,
buscando simplificar o processo de licenciamento no mbito local e criando um ambiente
favorvel celeridade dos registros cartoriais;
3. Modernizar processos de produo a partir do incentivo utilizao de materiais,
componentes, sistemas e tecnologias adaptadas s caractersticas regionais e
adequadas s especificidades da HIS;
4. Estabelecer normas gerais aplicveis em todo o territrio que dem homogeneidade s
exigncias para a Habitao de Interesses Social;
5. Capacitao de mo de obra e de profissionais que trabalham no setor habitacional
voltado HIS, buscando alcanar maior qualidade nos projetos e no processo de
construo;
6. Apoio ao autoempreendimento da casa prpria e aos processos com autogesto e
cooperativados.

6.5 A articulao dos eixos estratgicos e a implementao do PlanHab


Cada um dos eixos estratgicos foi detalhado no Plano Nacional de Habitao e
fundamental salientar que esto intrinsecamente articulados. No haver alteraes
substanciais no quadro da poltica habitacional no pas se no houver aes nas quatro
frentes. Apesar de ser ponto-chave na proposta, a questo financeira no a nica para se
alcanar os objetivos do Planhab. Os obstculos no mbito institucional para a
implementao em larga escala, os constrangimentos da cadeia produtiva, cujos produtos,
em geral, no esto adequados para atender demanda prioritria e o gargalo que
representa a terra urbanizada e regularizada para a produo da HIS em condies urbanas
adequadas podero ser impeditivos para que os recursos sejam aplicados corretamente e
para que alcancem a populao-alvo que o plano quer atender. Aes nos quatro eixos
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devem, portanto, ser implementadas concomitantemente para que o Planhab alcance os


objetivos traados.
Finalmente, importante ressaltar que o PlanHab um desdobramento da Poltica Nacional
de Habitao, que vem sendo implementada desde 2004. No uma carta de intenes,
retrica, pois partiu de diretrizes consolidadas, dialogou com as aes que esto em curso e
com os atores concretos que atuam no setor, propondo uma estratgia articulada a um
conjunto de iniciativas, algumas que j esto sendo adotadas para transitar da situao
atual para o horizonte esperado.
O processo de planejamento proposto implica uma estratgia de longo prazo articulada
sua implantao, com etapas claras, objetivos e aes definidas. Como mencionado, a
implementao do PlanHab est dividida em trs etapas, vinculadas aos PPAs, sendo que
a primeira, entre 2009 a 2011, uma transio, que dialoga com o contexto atual, propondo
medidas de curto prazo capazes de gerar efeitos imediatos na direo proposta, dentre as
quais se coloca parte substancial do programa Minha Casa Minha Vida. Na segunda etapa,
espera-se consolidar o novo modelo e, na terceira, colher os resultados, avanando-se em
direo ao equacionamento das necessidades habitacionais do pas.
No curto prazo, a implementao do PlanHab pode, ainda, dar um sentido mais estratgico
s medidas anticclicas tomadas pelo governo federal para dinamizar o setor imobilirio e
manter a atividade econmica e o nvel de emprego nesse perodo de crise internacional,
visando atenuar suas repercusses no pas. Neste sentido, a articulao com um plano de
longo prazo, focado no desenvolvimento econmico e social do pas, no qual os recursos
alocados podem dinamizar o setor produtivo e, ainda, gerar um forte impacto na poltica
social, dando um sentido muito mais estratgico ao programa habitacional que o governo
federal anunciou no incio de 2009 e que ser apresentado, brevemente, a seguir.

7. O Programa Minha Casa Minha Vida e os planos locais de habitao


Com o objetivo de enfrentar os efeitos da crise econmica internacional no pas, o governo
federal lanou, em maro de 2009, o Programa Minha Casa Minha Vida, que integra um
conjunto de medidas anticclicas destinadas a estimular a indstria da construo civil com
vistas a alavancar a gerao de empregos.
Para conhecimento dos objetivos do Programa Minha Casa Minha Vida , faixas de
atendimento, formas de financiamento e de cadastro, ver:
http://www.minhacasaminhavida.gov.br/
Este programa no se confunde com o Plano Nacional de Habitao, que tem um sentido
muito mais amplo e estratgico, mas incorporou parcialmente algumas de suas propostas.
Merece particular destaque uma forte elevao dos recursos no onerosos proveniente do
Oramento Geral da Unio OGU, destinados a subsidiar a produo de unidades novas de
habitao de interesse social, de modo a atender famlias com renda de at R$ 1.395,00
(trs salrios mnimos em maro de 2009). Alm disto, os financiamentos deste programa
voltados para as famlias de renda entre R$ 1.396,00 e R$ 4.650,00 (entre trs e dez
salrios mnimos em maro de 2009) passam a ser garantidos por um fundo garantidor,
instrumento proposto pelo PlanHab para viabilizar a concesso de crdito para as famlias
de renda mdia e baixa em programas habitacionais.
O lanamento deste Programa representa um novo salto nos investimentos do governo
federal no setor habitacional, incorporando cerca de R$ 25 bilhes ao volume de recursos
que estavam previstos no quadrinio PPA 2008-2011, orados em 16 bilhes. Com este
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incremento, aproxima-se do cenrio mais otimista de previso de recursos do PlanHab, o


que pode ser muito positivo para o enfrentamento da questo da habitao no pas;
Neste sentido, pode se dizer que o programa implementou uma parte das estratgias
propostas no eixo de financiamento e subsidio definido no PlanHab, o que muito
importante posto que as propostas neste aspecto so bastante ousadas. Seu sucesso, do
ponto de vista da questo urbana e habitacional, requer, entretanto, que sejam
implementados, concomitantemente, os demais eixos definidos na estratgia geral do
PlanHab, na perspectiva de superar entraves j identificados na questo fundiria e
processo de produo e na operacionalizao das intervenes.
Problemas como a localizao dos conjuntos habitacionais, o custo e a disponibilidade da
terra urbanizada e legalizada, a oferta de produtos habitacionais e financeiros compatveis
com o perfil da demanda e a integrao de esforos por parte das prefeituras e estados, no
cadastramento da demanda habitacional, na complementao dos recursos financeiros
(contrapartidas) e, ainda, na articulao com os setores tcnicos e privados, precisam ser
enfrentados com urgncia pelos entes subnacionais para evitar impactos urbanos e
ambientais negativos e dificuldades no processo de gesto dos empreendimentos.
Neste contexto ganha ainda maior importncia a retomada do planejamento municipal na
rea habitacional. Os Planos Locais de Habitao de Interesse Social PLHIS devem ser
vistos como instrumentos estratgicos no s a longo prazo mas tambm para execuo
mais eficaz e oportuna do Programa Minha Casa, Minha Vida, assim como de outros
programas j em andamento no mbito local.
Ao dimensionar as necessidades habitacionais do municpio, identificar as terras aptas para
a produo de moradia e definir cenrios de disponibilidade de recursos para fins de
contrapartida, o PLHIS poder garantir, entre outros aspectos, uma aplicao mais
adequada e planejada dos vastos recursos disponibilizados pelo programa federal, evitando-
se efeitos negativos que podero advir se o Minha vida, Minha vida se limitar produo
de unidades habitacionais sem se preocupar em articul-las s cidades.

Bibliografia
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FUNDAO JOO PINHEIRO/ MINISTRIO DAS CIDADES. Dficit Habitacional no
Brasil 2005. Belo Horizonte: Fundao Joo Pinheiro, 2006.

Os estudos contratados e documentos produzidos pelo Ministrio das Cidades e a


legislao especfica esto disponveis em:
http://www.cidades.gov.br/secretarias-nacionais/secretaria-de-habitacao/planhab/biblioteca
http://www.cidades.gov.br/secretarias-nacionais/secretaria-de-habitacao/planhab
http://www.cidades.gov.br/secretarias-nacionais/secretaria-de-
habitacao/biblioteca/biblioteca-planhab/
http://www.cidades.gov.br/secretarias-nacionais/secretaria-de-habitacao/legislacao

Legislao
BRASIL. Lei n 9.514, de 1997, que alm da instituio do SFI, disciplina o instrumento da
alienao fiduciria.
BRASIL. Lei n 10.859. A instituio do Programa de Arrendamento Residencial (PAR) e o
estabelecimento da iseno de imposto de renda sobre ganhos de capital na venda de
imveis de qualquer valor desde que o valor recebido seja utilizado na compra de outro
imvel em um perodo mximo de 180 dias.
BRASIL. Lei 10.931, de 2004. Estabeleceu o patrimnio de afetao, com regime especial
de tributao e valor incontroverso nos contratos de financiamento.
BRASIL. Lei n 10.257, de 10 de outubro de 2001. Regulamenta os artigos. 182 e 183 da
Constituio Federal, estabelece diretrizes gerais da poltica de desenvolvimento urbano e
d outras providncias.
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BRASIL. Lei n 11.124, de 16 de junho de 2005. Dispe sobre o Sistema Nacional de


Habitao de Interesse Social SNHIS, cria o Fundo Nacional de Habitao de Interesse
Social FNHIS e institui o Conselho Gestor do FNHIS.
BRASIL. Resoluo n 460, de 14 de dezembro de 2004.

Abreviaturas
CCFGTS Conselho Curador do Fundo de Garantia por Tempo de Servio
CGFNHIS Conselho Gestor do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social
ConCidades Conselho das Cidades
FAR Fundo de Arrendamento Residencial
FAZ Fundo de Apoio ao Desenvolvimento Social
FAT Fundo de Amparo ao Trabalhador
FDS Fundo de Desenvolvimento Social
FGTS Fundo de Garantia por Tempo de Servio
FNHIS Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social
OGU/ FNHIS Oramento Geral da Unio/ Fundo Nacional de Habitao de Interesse
Social
ONGs Organizaes No Governamentais
PAR Programa de Arrendamento Residencial
PAC Programa de Acelerao do Crescimento
PlanHab Plano Nacional de Habitao
PNH Poltica Nacional de Habitao
SBPE Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimos
SNH Secretaria Nacional de Habitao
SNHIS Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social
SHM Sistema de Habitao de Mercado
WebSites - www.cidades.gov.br