GESTION AMBIENTAL ELEMENTOS BASICOS DE LA GESTION AMBIENTAL DECISIONES POLITICAS BASES JURIDICAS Aly ae aczecros . S INSTRUMENTOS & 4 ADMINISTRATIVOSGESTION AMBIENTAL Como se indicd en el Prefacio, debe quedar claro que la EIAS es parte integrante det anilisis y evaluacidn de las actividades proyectadas y a su vez forma parte de la gestion ambiental. Esto ultimo es la razon del presente capitulo, lo cual quedara explicado mas adelante. 1. DEFINICIONES Presentamos a continuacién como marco de referencia, algunas de las definiciones utilizadas para el término gestion ambiental, cuyo equivalente en inglés es environmental management. a) La administracién y manejo de todas las actividades humanas que influyen sobre el medio ambiente, mediante un conjunto de pautas, técnicas y mecanismos que aseguren fa puesta en practica de una politica ambiental racional y sostenida. (CEPAL/CLADES. Tesauro de medio ambiente para América Latina y el Caribe, Santiago, 1981) b) La gestion mediante la fijacién de metas, planificacién, mecanismos juridicos, etc., de las actividades humanas que influyen sobre el ambiente. El propésito es asegurar una toma de decisiones sostenidas y ambientalmente racionales y ponerlas en préctica, permitiendo asi que el proceso de desarrollo econémico ¥ social continie en beneficio de las generaciones presentes y futuras (Sanchez, Vicente et. Al. Glosario de términos sobre el medio ambiente México, 1982) ©) La gestién ambiental es el conjunto de actividades humanas que tienen por objeto el ordenamiento racional del ambiente, (PNUMA. La politica nacional del ambiente y su marco juridico institucional en América Latina, Nairobi,KE: PNUMA, 1988) 4) Es cl conjunto de acciones normativas, administrativas y operativas que impulsa el Estado para alcanzar un desarrollo con sustentabilidad ambiental. (CEPAL/PNUMA El reto ambiental del desarrollo en América Latina y el Caribe, 1990) ©) EL conjunto de las actividades humanas encaminadas a procurar_una ordenacién del medio ambiente y contribuir al establecimiento de un modelo de desarrollo sustentable. (Aspectos institucionales y juridicos del medio ambiente, incluida la participacién de las organizaciones no gubemnamentales en la32 H. Weitzenfeld gestion ambicntal. Ratil Braiies. Banco Interamericano de Desarrollo- Washington D.C. 1991) Como se puede apreciar, en general hay coincidencia entre las diferentes defimciones, siendo algunas mas sintéticas que otras y algunas incorporan el nuevo concepto de desarrollo sustentable (0 sostemible). COMPONENTES Una vez definido el término gestién ambiental, es importante indicar cuales son sus elementos componentes. Existen cnfoques diferentes. segiin los autores y las instituciones, en cuanto a la apertura de componentes. Presentamos a continuacién algunos ejemplos de estos diferentes enfoques a) Los componentes esenciales de la gestion ambiental son la politica. el derecho y la admimstracion ambientales. La politica ambiental es el conjunto de las acciones que se disefian para lograr un ordenamiento racional del ambiente. El derecho ambiental es desde la perspectiva de la politica ambiental, un instrumento que habitualmente se emplea para establecer sus principios y algunos de sus mecanismos de aplicacion. La administracién ambiental es cl mangjo material que se hace del medio ambiente con el proposito de ordenarlo racionalmente y, al mismo tiempo, el sistema administrativo que se establece para este propésito (PNUMA/Natrobi 1988) b) Los componentes operativos directos de la gestion ambiental a nivel nacional (temas de anilists) son (PNUMA/ORPALC. Reunion de alto mvel sobre la gestion ambiental cn América Latina, Caracas. VE 1988): ‘Investigacion y acopio de informacién sobre medio ambiente y los reoursos naturales ‘© Planificacién ambiental * Administracién 0 manejo ambiental Equipamiento ¢ infraestructura Desarrollo de la normativa legal Estos gemplos prescntan componentes que reflejan en general, aperturas que responden a intenciones y necesidades diferentes aunque todas ellas son compatibles con el concepto y definiciones anteriores de gestion ambiental. A continuacién deseribiremos las componentes segin el enfoque del inciso a)EIAS - Gestién Ambiental 33 3. POLITICA AMBIENTAL La necesidad de formular y ejecutar politicas ambientales adquiere relevancia a partir del momento en que se entiende que es necesaria la intervencién del Estado para contrarrestar el deterioro y la destruccién provocados por cl estilo de desarrollo. La Politica Ambiental est constituida por la formulacién y puesta en practica de un conjunto de acciones que promueven un desarrollo ambientalmente sustentable, Estas acciones a su vez, determinan los aspectos juridicos y administrativos de la gestién ambiental, 3.1 3.2 Caracteristicas Las caracteristicas principales a tomar en cuenta al fijar politicas son: eoee Aplicabilidad Especificidad Flexibilidad Respeto a tradiciones y cultura Instrumentos Algunos instrumentos especificos para aplicar la politica ambiental son los siguientes: a) b) oO d) Planeacién ambiental Es la expresién de la utilizacién de una técnica propia de la politica del desarrollo aplicada a materias ambientales. Ordenamiento del territorio Es una forma especifica de planificacion ambiental que por lo general se encuentra referida a la planificacién del uso del suelo y otros recursos naturales Regulacién de los asentamientos humanos Desde una perspectiva ambiental es otra forma especifica de planificacién ambiental Normas técnicas La elaboracién de normas técnicas es un instrumento indispensable para la aplicacién de ta legislacién ambiental, pues cumplen con la funcién de establecer con la especificidad necesaria los limites permisibles desde el punto de vista ambiental para el desarrollo de las actividades hhumanas. Este tema se vera con més detalle en la seccién Instrumentos reglamentarios34 H.Weitzenfeld ¢) EIA (Tema central de este libro) Es un procedimiento previo a la realizacién de una obra o actividad que tiene por objeto determinar sus efectos en el ambiente y como consecuencia, autorizar, denegar o condicionar la realizacién de dicha obra 0 actividad de acuerdo a la significancia de esos efectos, f) Sistemas nacionales de areas protegidas Buscan poner a salvo ciertos ecosistemas naturales de modificaciones indeseables. 2) Prevencién y control de las catastrofes ambientales Busca atenuar el resultado del incremento en niimero y gravedad de dichas catastrofes con consecuencias en general irreversibles para cl medio ambiente. h) Otros Otros instrumentos que pueden considerarse como prerrequisitos para la formulacién y aplicacién de la politica ambiental son los siguientes: © Educacién y formacién ambiental «© Investigacién cientifica y tecnologica + Vigilancia y evaluacién ambiental © Sistemas de informacion 4, LEGISLACION AMBIENTAL Es el conjunto de las normas juridicas que regulan las conductas humanas que pueden influir de una manera relevante en los procesos que alteran los factores/componentes y atributos ambientales. Casi todas las constituciones politicas de los paises de la Regién de las Américas contienen disposiciones que se refieren a la proteccién de algunos aspectos del ambiente o a la proteccién del ambiente en su conjunto. Un componente importante de los sistemas juridicos para la proteccién del ambiente se encuentra constituido por los tratados y otros acuerdos internacionales (globales, regionales, subregionales y bilaterales). Ver Capitulo 18. La legislacién ambiental producida y en vigencia en los paises puede agruparse en dos categorias; la legistacion elaborada especificamente para el caso y aquella cuyo objetivo primero no fue el tema ambiental.EIAS - Gestion Ambiental 35 4.1 Legislacién deliberada En esta primera categoria de legislacién tenemos varios tipos de contenidos: © Proteccién del ambiente como un todo (legislacién propiamente ambiental) © Proteccién de ciertos elementos ambientales o efectos de ciertas actividades (legislacion sectorial de relevancia ambiental), Como ejemplos se mencionan los siguientes; © — Proteccién de recursos naturales. © — Ordenamiento del ambiente construido. © Proteccién de la salud humana © Normas téenicas para actividades econémicas. 4.2. Legislacién casual En esta segunda categoria de legislacién tenemos lo siguiente: © Regulacién de conductas que inciden significativamente en la proteccién ambiental 5. INSTITUCIONES AMBIENTALES, El disefio de politicas y la promulgacién de leyes y reglamentos caerian al vacio si no encuentran una estructura que se haga depositaria de sus postulados y tenga ademas la facultad de ejecutarlas. El agrupamiento de las experiencias existentes en materia de la institucionalidad de las actividades ambientales es el siguiente: Reforzamiento de instituciones existentes. Creacién de organismos especiales, © — Como iinico tema (ejemplos, Colombia y Venezuela) © Con otras actividades (ejemplo, México) Instancias de coordinacién (ejemplo, Guatemala). Una combinacién de las anteriores. Ver en el cuadro 3.1 la situacién existente a la fecha.36 H.Weitzenfold Guadro 3.1 ORGANISMOS ENCARGADOS DE LAS FUNCIONES DE GESTION AMBIENTAL (Seguin Aspectos instucionales y jurcicos del medio ambiente, includ la parfjpacién de as organizaciones no gubemamentales en la gestién ambiental. Rail Brafes. Banco Interamericano de Desarrolo- Washington D.C, 1991 y su actuatzacién al ano 1996.) ORGANISMOS AMBIENTALES ORGANISMOS NO AMBIENTALES Ww | se] ¢ o | A [saud] Pp [aN TT ‘Argentina x x x Barbados x Bolivia Brasil ‘Colombia Costa Rica) (Chile ‘Cuba Ecuador El Salvador ‘Guatemala ‘Guyana Hat Honduras Jamaica México Nicaragua Panama Pay Pert, Rep. Dominicana: ‘Surinam “Trinidad y Tobago Uruguay 5.1 Entidades de concentracion La caracteristica de esta estructura administrativa es que reine un conjunto de funciones orientadoras y ejecutivas especificas que forman parte de un rea de accién ambiental 5.2. Organismos de politicas y coordinacién Este modelo privilegia la creacion de un organismo de politicas y coordinacién superestructural tanto sectorial como espacial. Operan principalmente en el ambito cupular de los gobiemos, estrechamente vinculados a la Presidencia de la Republica.EIAS - Gestién Ambiental a7 5.3 Organismos nacionales de planificacién Estos modelos tienden a desarrollar criterios y directrices generales sobre el ambiente, a definir planes y a formular politicas. Su tarea es incorporar la dimension ambiental a aquellas entidades cuya responsabilidad es definir y evaluar los objetivos y planes de desarrollo. 5.4 Organismos de caracter sectorial Estos modelos tienden a distribuir funciones ejecutoras en todo el abanico institucional. 6. INSTRUMENTOS ADMINISTRATIVOS Desde la incorporacién de politicas ambientales en la mayoria de los paises en desarrollo, os instrumentos administrativos que han sido predominantes corresponden a las estrategias de ordenamiento y control, Se basa prineipalmente en fa aplicacién de instrumentos reglamentarios, como normas, permisos y licencias, al igual que el control del uso del agua y del suelo, Este enfoque estratégico permite al estado, un grado razonable de certidumbre sobre el nivel de reduccién predecible de la contaminacin ‘Aunque este enfoque ha sido criticado por ser econémicamente ineficiente y dificil de aplicar, se ha logrado un progreso significative en el cumplimiento de los objetivos de las politicas y legislaciones ambientales. En los tiltimos afios, muchos paises, especialmente los mas industrializados, han adoptado instrumentos econémicos para introducir mayor flexibilidad, eficiencia, y costo-efectividad en las medidas de control de la contaminacién, Estos instrumentos actiian como incentivos a los contaminadores para clegir sus propias medidas de control de la contaminacién, Cuando se implementan en forma apropiada, los instrumentos econémicos tienen varias ventajas sobre el de cordenamiento y control, ya que ellos pueden lograr lo siguiente © Promover medidas de costo-efectividad para lograr niveles aceptables de contaminacion. Estimular el desarrollo de tecnologias y de expertos en el sector privado para el control de la contaminacién. © Proveer al gobiemo con fuentes de ingresos para apoyar programas de control de la contaminacién38 H. Weitzenfeld Suministrar flexibilidad en las tecnologias de control de la contaminacion. Eliminar los requisitos gubernamentales de gran cantidad de informacion detallada para determinar el nivel mas viable y apropiado de control para cada planta o producto. En teoria los instrumentos econémicos tienen Ia capacidad de regular la contaminacién de acuerdo a los mecanismos de mercado facilitando la desregulacién y la reduccién de la participacién del gobierno. En la practica sin embargo, esto no ha climinado la necesidad de fijar normas, su implementacion y otras formas de participacién del gobierno. Mas aun, en los paises desarrollados, no hay caso conocido donde los instrumentos econémicos hayan reemplazado completamente regulaciones directas de las actividades contaminadoras. En general Jos instrumentos economicos suplementan las regulaciones directas Los instrumentos econémicos solos no han producido mejoras importantes en la calidad ambiental, principalmente debido a que tienen dificultades para la implementaci6n y han sido aplicados parcialmente. 6.1 Instrumentos reglamentarios Los mecanismos més communes para implementar los programas de proteccién ambiental son los instrumentos de cardcter reglamentario 0 impositivo con las sanciones correspondientes en caso de incumplimiento. Dentro de estos instrumentos se destacan las normas, permisos y licencias y la asignacion de usos del suelo 6.1.1 Normas Las normas son los instrumentos predominantes en la mayoria de Tos paises como el medio mas directo para regular la calidad ambiental. Ellos definen metas ambientales y establecen la cantidad, concentracién de ciertas sustancias, descargas cn el ambiente y calidad del producto de consumo. Ver cuadro 3.2EIAS - Gestion Ambiental 39 Cuadro 3.2 RESUMEN COMPARATIVO DE NORMAS TIPO DE NORMA DESCRIPCION VENTAJAS DESVENTAIAS Wormas de caldad | Estabiecen las concentacones | Dalas bases para] Requte conociniento ambental maximas permisibles de os evaluarlaetectvided | técnicas sobre efectos contaminantes en el ambiente. | de contrles de os contaminantes exstentes Noimas de emisién | Establecen os mumos de os | Permte un faci contra! | Ivolucra aos costos y descarga contarinartes descargados de | guvernamental para el montoreo na fuente contaminante Wiormas de enisin | Espectican el tipo de tecnologiaa | Proves inaximo | No hay fexbiidad en yescarga ser usada, comotratamiento de | control gubemamental, | tecnologlas de contol Basados en ia deseargas 0 como equipo de involucra aos costos tecnolegla para el menitoreo y la impementacion, ‘Noimas de emieion | Oefinen una tasa de remocion, Por | Perme el ahorro en | Involucra altos coslos ydescarga ejemel, volumen a conesniracisn | los costosy la para el moritoreo basados en e! ‘enna descarga, porcentaje de | fexibiidad en las rendimiento remooién a obtenerse tecnologia de control Notas de Establecen ia cantidad tail (oT | Elmina o limta la | Requicve el uso de Producto! proceso. | concenracién maxima) permisible | emision de productos substitutes de contaminantes en un producto | contaminantes antes | fos prohbides dado, Panos pos de procesas | de su produccion, asociados con cletas actividades produetivas 6.12 Permisos y licencias Los permisos o licencias en generat se relacionan a una norma de calidad de aire o agua y pueden estar sujetos al cumplimiento de ciertas condiciones especificas, como el cumplimiento con un cédigo de practica, seleccién del sitio que minimiza el impacto econémico y ambiental, instalacién de plantas de tratamiento o equipos de control dentro de un cierto periodo de tiempo, o la adopeién de otras medidas de proteccion ambiental 6.1.3 Usos del suelo La asignacion del uso del suelo es un instrumento que se utiliza en el control ambiental y es principalmente responsabilidad de los gobiernos locales. 6.2 Instrumentos econémicos Existe una gama amplia de instrumentos econdmicos que se han venido utilizando para promover la proteccién ambiental, Entre ellos se mencionan310 H, Weitzenfelé los siguientes (ver resumen y algunos comentarios sobre éstos y otros instrumentos en el cuadro 3.3): Cuadro 3.3, CCUADRO COMPARATIVO RESUMEN SOBRE ALGUNOS INSTRUMENTOS ECONOMICOS DE GESTION AMBIENTAL. (Sean UNDP. Afematve approaches to polion conte and waste management ‘Roguletory and economic hnsruments. Urban Naragemertand the Enérent Dacussion Paper Api 1261. Jans. Bemsten) INSTRUMENTS, VENTAJAS. DESVENTAJAS, ‘Cargas por emisionidescarga Thcrementa los ingress al Trvolucra implementacion compleja gobierno, Fomenta la reduccién de | y altos costes para el monitoreo. Contaminantes emitides. Promueve el ahorto en los costos de contol Cargas por uso Tncrementa os ingresos al Fomenta la disposicion legal sin ‘gobierno. tuna efectiva implementacion Involucra aitos costes de implementacién, ‘Cargas por producto Therementa ls ingresos al Requiere el uso de productos gobierno. Promueve el uso de ‘substitutes para los afectads. productos seguros. ‘Cargas administratvas Incrementa los ingresos al “Fiene una aplicacion limited ‘gobiemo, Factita medidas de Control. Fomenta et uso de productos seguros. Tasas diferenciaies Fomenta el uso de productos: “Tiene una aplicacion tmitada: ‘segutos. Involucra costes. adminstratvos bajos. Perrrisos vendibles Promueve ahottos en costos de | Involucra costos de transacciones control. incrementa los ingresos del | altos para las frmas. Involucra ‘gobierno, Promueve reduccién de | implementacién compiejay ats las descargas més alla de to ccastos de monitoreo e requeride, Fomenta la innovacion | implementacién, Requiere un ‘en tecnologias de control ‘mercado bien organizado. ‘Seguros por demandas Provee incentives para corivolar yio | Tiene poca aplicacin. educa contaminacién, Subsidies, Provee incentivos para controlar la Perpeta a las industrias ccontaminacion y manejar los Ccontaminadoras. impone costos at desechos. ‘que paga impuestos en lugar de al ‘contaminador, Tistema Ge depostoldevolucién | Fomenta el recielaje, Requiere poca | Impone costos administratives al © ninguna participacion del sector privado. Puede crear gobierno. incentives para la flsiicacion, ‘Guotas por no cumplimiento ‘Fomenta el cumplimiento dela | Requiere el estabiecimiento de normatividad vigente. ‘muta a un nivel aproplado. Involucra altos costes para la ‘administracién ‘Bones por rendimiento “Asegura restauracién ambiental “Rsignacion por dervanda ‘Fomenta alos contaminadores a | Puede involucrarIfigaciones, minimizar iesgos. costosas.