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Direito Administrativo I

Pedro Costa Gonçalves

Faculdade de Direito
da Universidade de Coimbra

2017
Direito Administrativo I – 2017
Pedro Costa Gonçalves
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INTRODUÇÃO

Estado Administrativo e Direito Administrativo

1 – Estado Administrativo
A nossa compreensão do Direito Administrativo assenta na premissa da
existência de um mapa dualista da realidade política, que conhece uma divisão entre o
Estado e a Sociedade Civil. Sem prejuízo de algumas interseções e até de situações de
interpenetração entre os dois polos, uma comunidade politicamente organizada
contempla a bifurcação entre a esfera de Poder e a esfera dos cidadãos.
Assim, de um lado, temos o Estado (conceito aqui usado em sentido lato, de
modo a abranger todo o aparelho público), com as suas organizações, as suas funções e
competências; do outro lado, surge-nos a Sociedade Civil, o conjunto dos cidadãos e das
organizações por eles criadas (associações, fundações, sociedades comerciais,
cooperativas), num espaço de autonomia e de liberdade e no exercício de direitos
subjetivos (v.g., direitos à constituição de associações e de cooperativas: artigos 46.º e
61.º da CRP). 1

1.1 – Considerações iniciais


Iniciamos o nosso percurso com a exposição de algumas considerações iniciais
sobre o conceito e a caracterização genérica do Estado Administrativo.

i) Conceito de Estado Administrativo


Nessa dicotomia, o Estado Administrativo localiza-se, naturalmente, do lado do
Estado; o conceito de “Estado Administrativo” (Administrative State; Verwaltungsstaat)
reporta-se, claro, à esfera do Estado, do Setor Público, e à sua organização.
Mas o Estado Administrativo não se confunde com o Estado; aquela fórmula
emprega-se precisamente para identificar e delimitar, dentro da organização do Estado,
um sistema que integra dois elementos: um de carácter subjetivo ou orgânico, a
Administração Pública, e outro de carácter objetivo ou material, a função
administrativa.
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O Estado Administrativo é, portanto, a parte da máquina do Estado, identificada


com a Administração Pública, que se ocupa das missões ou das tarefas públicas que
constituem a função administrativa: excluídas do âmbito do Estado Administrativo
ficam as organizações do Estado que não integram a Administração Pública (v.g.,
Assembleia da República, Tribunal Constitucional), bem como as funções e tarefas
públicas que não se reconduzam à função administrativa (em concreto, as funções
política, legislativa e jurisdicional). Embora reportada à realidade norte-americana, é
válida na Europa e em Portugal a asserção de que o Estado moderno é, em qualquer
caso, em larga medida um Estado Administrativo (“the modern state is, by any
conceivable measure, largely an administrative state”) (1).

Uma observação mais, apenas para aludir ao facto de o conceito de Estado


Administrativo se reportar, intuitivamente, a uma realidade de âmbito nacional. Mas,
hoje, convém ter em conta que, num certo sentido, há um “Estado Administrativo
Europeu”, composto pela Administração Pública da União Europeia que exerce uma
função administrativa europeia.
2

ii) Presença efetiva (prática) do Estado Administrativo na vida dos cidadãos


Revelam-se indiscutíveis a importância e, sobretudo, a extensão da presença
efetiva e prática do Estado Administrativo na vida dos cidadãos: prestação de cuidados
de saúde, desenvolvimento de tarefas no ensino e na cultura, na atribuição de subsídios
(pensões, subsídios a empresas, bolsas a estudantes), gestão de equipamentos coletivos,
manutenção da ordem e da segurança pública, garantia do correto funcionamento dos
mercados, atribuição de licenças e de autorizações para os mais diversos fins, regulação
do trânsito, sancionamento de infrações, construção de edifícios e estradas, recolha dos
lixos, prestação de serviços de transporte público são algumas das inúmeras tarefas e
incumbências do Estado do nosso tempo.
Com a responsabilidade de executar essas e muitas outras tarefas, a presença do
Estado Administrativo na vida dos cidadãos, além de extensa, materializa-se através de
um “contacto real” e “direto”, face-to-face. Ou seja, o Estado Administrativo “entra em

1
Cf. Adrian Vermeule, “The Administrative State: Law, Democracy, and Knowledge”,
http://ssrn.com/abstract=2329818.
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relação direta e imediata” com os cidadãos, e, em particular, com cada cidadão. Muitas
vezes, a relação com o Estado Administrativo é procurada e desejada pelos cidadãos
(v.g., para obter autorizações ou subsídios). Mas, também em muitas outras ocasiões, o
Estado Administrativo atua numa direção desfavorável aos cidadãos (v.g., recusa
autorizações, proíbe, impõe, pune). Em qualquer caso – em sentido favorável ou
desfavorável –, o Estado Administrativo interfere de uma forma direta e imediata na
vida real dos cidadãos.

iii) Consolidação histórica do Estado Administrativo


A configuração e a extensão do atual Estado Administrativo representam o
produto de um processo evolutivo cuja marca mais exuberante se reconduz a um
crescimento constante e a uma aquisição sucessiva de novas responsabilidades. A
história tem evidenciado que a referência, tantas vezes feita, a momentos de “transição”
ou de “mudança” de modelos de Estado não corresponde sempre à eliminação de
modelos e à sua substituição por outros, mais avançados. Em vez disso, tem-se assistido
a um movimento de assunção de novas responsabilidades e incumbências, que acrescem
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às missões que já vinham sendo desempenhadas.

iv) Estado Administrativo e Direito Administrativo


O Estado Administrativo de um Estado de direito democrático encontra-se
subordinado ao Direito e constitui, pois, um objeto regulado por normas jurídicas.
Existe mesmo um “direito próprio do Estado Administrativo”. Trata-se do Direito
Administrativo que, numa primeira aproximação, se pode apresentar como uma
disciplina jurídica especificamente disposta para organizar e estruturar o sistema
administrativo e a Administração Pública, bem como para definir o âmbito da função
administrativa (tarefas e responsabilidades da Administração Pública).

v) Dimensão relacional do Estado Administrativo e do Direito Administrativo


Vimos acima que uma das particularidades do Estado Administrativo reside em
entrar em contacto, em relação, com os cidadãos, com cada cidadão. Ora, esta dimensão
relacional permite compreender que o Direito Administrativo se revele como um
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“direito relacional”, ou seja, um sistema normativo de disciplina de relações – “relações


jurídicas” – que se desenrolam entre o Estado Administrativo e os cidadãos.
A presença desta dimensão relacional evidencia que o Direito Administrativo
não se ocupa apenas – isoladamente – do Estado Administrativo. Em larga medida, o
sentido próprio da regulação do Direito Administrativo reside em disciplinar os termos
do funcionamento e da ação do Estado Administrativo no quadro da sua relação com os
cidadãos.
Contudo, note-se, há uma vertente fundamental da regulação do Estado
Administrativo que não se reporta, pelo menos de uma forma direta, às relações com os
cidadãos: referimo-nos à regulação e à disciplina da estrutura e da organização do
Estado Administrativo e das relações que se processam no seu interior.

1.2 – Modelos fundamentais de Estado Administrativo


A configuração e a extensão atual do Estado Administrativo representam o
produto de um processo evolutivo cuja marca mais clara se reconduz a um crescimento
constante e a uma aquisição sucessiva de novas responsabilidades. A história tem
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evidenciado que a referência, tantas vezes feita, a momentos de “transição” ou de
“mudança” de modelos de Estado não corresponde, em regra, à eliminação de modelos
anteriores e à sua substituição por outros, mais avançados. Em vez disso, tem-se
assistido a um movimento de assunção de novas responsabilidades e incumbências, que
acrescem às missões que já vinham sendo desempenhadas pelo Estado.
Assim se pode compreender que o conjunto de tarefas do atual Estado
Administrativo se apresente como um composto de funções do Estado Liberal do séc.
XIX (proteção da propriedade e da liberdade dos cidadãos), do Estado de Serviço
Público do início do século XX (gestão de serviços públicos económicos), do Estado
Social da segunda metade do século XX (administração de prestações e de realização de
direitos económicos, sociais e culturais), bem como do Estado Regulador do século
XXI (regulação e disciplina do funcionamento da economia). Somos assim
confrontados com várias faces e com várias missões do atual Estado Administrativo.
O Estado Administrativo não obedece, pois, a um modelo único; na verdade, a
história mostra-nos vários tipos de Estado Administrativo. De resto, comparando com o
Estado Legislativo ou o Estado Judicial, salta à vista que as alterações mais
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significativas, quanto ao âmbito e ao tipo de intervenção, ocorrem precisamente com o


Estado Administrativo. Mais: a identificação do Estado em cada momento histórico é,
quase sempre, determinada pela configuração e o peso da Administração Pública e da
função administrativa; de facto, conceitos como Estado liberal, Estado abstencionista,
Estado guarda-noturno, Estado social, Estado de bem-estar, Estado providência, Estado
intervencionista, Estado pós-social, Estado regulador, Estado de garantia, etc., surgem,
se não exclusivamente, pelo menos fundamentalmente determinados pelo conjunto que
integra o binómio “Administração Pública + função administrativa”.
Confinando-nos ao tempo posterior ao aparecimento do Direito Administrativo
(início do século XIX), podemos identificar quatro modelos fundamentais de Estado
Administrativo, que, em certa medida, se sucederam historicamente: o Estado liberal, o
Estado de serviço público, o Estado social e o Estado regulador.

1.2.1 – Estado liberal


É o modelo de Estado que se segue às revoluções liberais (Revolução Francesa
de 1789, revolução liberal de 1820 em Portugal) e que preconiza uma contenção da
5
intervenção administrativa e, na prática, a limitação da mesma aos domínios da proteção
das liberdades individuais e da propriedade privada.
No contexto de um rígido dualismo de separação entre Estado e Sociedade Civil
(conjunto de cidadãos: homens livres e iguais), que já vinha dos absolutismos do Ancien
Régime, a Sociedade Civil surge como o espaço da liberdade e o Estado como o espaço
da autoridade.
Embora responsável por uma intervenção restrita, com o objetivo de não
perturbar o desenvolvimento das liberdades individuais (liberdades de comércio e de
indústria) e num clima de “pacífica indiferença perante o livre jogo das forças sociais”
(2)
, o Estado Administrativo liberal desempenhava, na prática, relevantes funções de
autoridade: manutenção da ordem pública e defesa das liberdades, por um lado, e
cobrança de impostos, por outro lado. Quer dizer, a forma de intervenção administrativa
típica do Estado liberal associa-o e acaba até por reduzi-lo ao desenvolvimento de uma
função pública de autoridade, “agressiva”, “de intromissão”; trata-se, claro, do exercício

Rogério Ehrhardt Soares, “Administração Pública, direito administrativo e sujeito privado”,


2

BFDC, ano XXXVII, 1961, p. 117 e segs. (122).


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da autoridade para a proteção de direitos individuais e para a garantia geral da paz


pública.

1.2.2 – Estado de serviço público


O século XIX é um tempo de enorme evolução tecnológica (motorização a
vapor, telégrafo e telefone, eletricidade) e esta constitui um elemento decisivo para, à
medida que o século se aproxima do fim, o Estado liberal se transformar num Estado de
serviço público.
Às funções de autoridade (“função pública”), herdadas do Estado liberal,
juntam-se agora atividades públicas de fornecimento de bens e utilidades aos cidadãos
individualmente considerados (“serviço público”), baseadas na instalação e exploração
de redes de transportes ferroviários, de redes de telefones, de sistemas de transportes
urbanos, de iluminação pública e distribuição de eletricidade, etc.
O Estado Administrativo emerge então na qualidade de “ator económico”, como
empresário, na exploração, de forma direta ou indireta, de atividades económicas
consistentes no fornecimento de bens e na prestação de serviços em contrapartida de um
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preço.
A legitimação política e jurídica da intervenção pública nestes domínios da
economia assenta, fundamentalmente, no monopólio económico e na ideia de serviço
público. Com efeito, muitas das atividades em causa correspondiam a monopólios
necessários, dado tratar-se de tarefas baseadas em redes físicas que não faria sentido
replicar (v.g., rede elétrica ou rede ferroviária); por outro lado, os serviços prestados
com suporte nessas redes satisfaziam necessidades coletivas individualmente sentidas
(uti singuli), afeiçoando-se à qualificação como serviços de interesse público, os quais,
porque prestados sob responsabilidade pública, viram-se qualificados como serviços
públicos.

O modelo de Estado de serviço público que estamos a caracterizar em associação às


chamadas indústrias de rede refere-se à experiência europeia. Nos Estados Unidos, não se
verificou esse tipo de intervenção pública nas indústrias de rede. Desde cedo, o modelo
americano manteve o Estado fora da economia, entregando a exploração dessas atividades
à iniciativa privada. Assim surgem, como característica do modelo norte-americano, as
chamadas public utilities, atividades privadas no setor das redes, como os transportes, as
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comunicações e a energia. O Estado contém-se na função de regulação dessas public


utilities (“regulação de atividades privadas de interesse público”), sem assumir a
responsabilidade pela prestação de serviços.

Ainda neste período, ao nível local, surge o chamado “socialismo municipal”,


associado a movimentos de municipalização de serviços: a “captação, condução e
distribuição de água potável”; o “transporte e distribuição de energia elétrica e de gás de
iluminação”; o “aproveitamento, depuração e transformação das águas de esgoto,
detritos, lixo e imundícies”, a “construção e funcionamento de mercados, frigoríferos,
balneários, estabelecimentos de águas mineromedicinais e lavadouros públicos”; a
“matança de reses e o transporte, venda e distribuição de carnes verdes”; a
“higienização de produtos alimentares, designadamente o leite”; o “transporte coletivo
de pessoas e mercadorias”, passam a constituir atividades sob responsabilidade pública
local, desde o início do século XX.
O Estado que se desenha já não se caracteriza (só) pela lógica da autoridade, em
contraposição à liberdade da Sociedade Civil. Pelo contrário, começa a assistir-se à
7
interpenetração entre Estado e Sociedade e, sobretudo, entre Estado e economia.
O Estado de serviço público vai também surgir com funções de infraestrutura,
ocupando-se com uma tarefa de “melhoramentos materiais” (entre nós, o fontismo, com
Fontes Pereira de Melo) que não vai parar de crescer, no domínio das obras públicas:
construção de estradas, de pontes, de portos, de redes de caminho-de-ferro, de redes de
abastecimento de água, de aeroportos, etc.; como escrevia um professor de Direito
Administrativo da então recém-criada Faculdade de Direito de Lisboa: “e esta
intervenção do Estado aumenta dia a dia, sem descanço, pondo debaixo da sua
administração serviços que ainda hontem estavam simplesmente entregues à iniciativa
particular”.
O fornecimento de serviços públicos económicos transforma-se numa espécie de
característica de um modelo europeu de Estado e mantém-se durante todo o século XX;
as ideologias dominantes batem-se pela presença do Estado na economia e pela tese de
que este não pode abandonar setores estratégicos (energia, água, eletricidade, etc.). Pela
sua própria natureza, o Estado de serviço público assume incumbências importantes nos
domínios da construção e da manutenção de infraestruturas e obras públicas.
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1.2.3 – Estado social


Com as Grandes Guerras e, pelo meio, com a grave depressão de 1929, a
ideologia do serviço público vai propagar-se para zonas de intervenção fora do âmbito
empresarial ou económico.
Aos serviços públicos económicos vêm juntar-se agora os serviços públicos
sociais: educação e cultura, saúde, segurança social, habitação social. À medida que o
século XX avança, o Estado Administrativo vai assumindo sempre mais funções, mais
responsabilidades; a ideia de socialidade entra nas constituições, que consagram sempre
mais direitos dos cidadãos a prestações do Estado. Não se trata, agora, apenas de um
Estado de serviço público, que intervém diretamente na economia, mas de um Estado
social, que tem a pretensão de garantir a todos (universalidade), de forma gratuita
(gratuitidade), o acesso a serviços e a prestações sociais (“free at the point of delivery to
all”). Representando, no fim de tudo, a versão politicamente democrática do socialismo,
a socialidade (o Estado social), defendem os ideólogos destes movimentos, promove a
justiça e a realização material do Direito. O Estado assume o compromisso de proteger e
8
assistir os cidadãos nas mais variadas situações de infortúnio (pobreza, desemprego,
doença), bem como na velhice. O foco inicial, do Estado liberal, de promover a
segurança e a liberdade, evolui para o objetivo de promoção do bem-estar.
Além disso, o Estado social não desiste da realização de grandes obras públicas,
num processo permanente de “melhoramentos materiais” (autoestradas, aeroportos, mas
também, ao nível local, centros desportivos, pavilhões multiusos, etc.).
O Estado Administrativo – europeu – da segunda metade do século XX assume
uma responsabilidade administrativa máxima, e atinge uma dimensão que não conhece
precedentes: é um Estado de serviço público e um Estado social.

1.2.4 – Estado regulador e de garantia.


Nas duas últimas décadas do século XX desenha-se uma tendência de contenção
e de rolling back do Estado Administrativo. Tendo-se tornado claro ser
economicamente insustentável a situação de contínuo crescimento, impunha-se parar o
processo e procurar mudar de rota.
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A ideia fundamental do Estado regulador assenta precisamente em voltar a


separar o Estado da economia: a economia é para o mercado, ao Estado cabe a tarefa de
a regular (garantia de que o mercado funciona bem, sem falhas, e que os direitos dos
consumidores são protegidos). Desenvolve-se, assim, uma função pública reguladora,
que consiste, fundamentalmente, em o Estado definir as regras do jogo do mercado
(“regras da concorrência” e “regras pró-concorrência”), aplicar tais regras e sancionar as
violações das mesmas.
O Estado Administrativo regulador não se posiciona, pois, como um mero
espectador, desligado do que se passa na economia; com efeito, o Estado não se concebe
como descomprometido dos resultados do funcionamento do mercado, porquanto tem
de assumir a função de garantir que o mesmo funciona corretamente e sem falhas; por
isso se pode reconduzir a incumbência fundamental do Estado Regulador a uma
responsabilidade de garantia 3.
A finalizar, uma nota fundamental para se perceber a situação atual: o Estado
regulador não substituiu o Estado social e de serviço público.
O Estado regulador vem ocupar sobretudo algumas áreas correspondentes a
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antigos serviços públicos económicos. Quer dizer, o recuo do Estado acabou por se
verificar, sim, mas fundamentalmente apenas no que se refere ao fornecimento de
alguns serviços públicos económicos: energias, telecomunicações e outras atividades de
carácter económico e lucrativo. Por razões de vária ordem, outros serviços públicos
económicos conservaram-se na titularidade do Estado ou de outras entidades públicas
(v.g., fornecimento de água, serviços de transportes). Por outro lado, as funções sociais
do Estado também se mantiveram. Assim, muitos serviços públicos, as prestações
sociais, os programas de infraestruturação do país (obras públicas), mantêm-se já em
plena fase do Estado regulador; rectius, mantêm-se não, em muitos casos continuam a
crescer.

Em síntese, os quatro modelos de Estado Administrativo correspondem a outros


tantos momentos históricos de evolução do Estado – grosso modo, respetivamente, século
XIX (Estado liberal), XX (Estado de serviço público e Estado social) e XXI (Estado

3
Sobre este ponto, cf. Pedro Costa Gonçalves, Reflexões sobre o Estado Regulador e o Estado
Contratante, Coimbra, Coimbra Editora (CEDIPRE), 2013, p. 49 e segs.
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regulador). Mas convém ter presente que, em termos históricos, a passagem de um


modelo para outro não significou a abolição das funções exercidas pelo Estado
Administrativo no modelo precedente: assim, o Estado de serviço público mantém a
administração agressiva e de autoridade; o Estado social continua a intervir na economia
e no fornecimento de serviços públicos económicos; o Estado regulador mantém a
Administração de serviço público nas áreas sociais e da infraestrutura. O movimento
histórico não nos mostra uma substituição de funções administrativas, mas antes uma
constante acumulação de funções administrativas do Estado.

2 – Administração Pública
Qualquer pessoa tem uma perceção imediata do sentido inicial ou básico do
conceito de Administração Pública: refere-se à “máquina administrativa” ou ao
“aparelho administrativo” do Estado (em sentido amplo) e abrange os múltiplos
organismos que se dedicam ao exercício da função pública administrativa e da
prossecução do interesse público.
Sem prejuízo dos desenvolvimentos de que o tema carece, de que se ocupará a
10
Parte I, revela-se útil conhecer, desde já, as notas fundamentais do conceito, bem como
os termos da composição e da delimitação da Administração Pública.

a) Administração Pública como sistema de organizações


Administração Pública é um conceito agregador, que identifica determinados
elementos ou características em sujeitos, entidades ou organizações, reconduzindo-os,
na sequência, à categoria de “sujeitos da Administração Pública”.
Ficamos assim em condições de perceber que, ao contrário do que, em geral,
poderia eventualmente supor-se, não existe uma entidade ou organismo identificado que
se designe Administração Pública. Existe, isso sim, uma variedade de sujeitos e
organismos que apresentam características ou que preenchem elementos que a ordem
jurídica define como relevantes para os considerar “da” Administração Pública. A
Administração Pública apresenta-se, por conseguinte, não exatamente como “uma”
organização, mas antes como um sistema de organizações dotadas, cada uma delas, da
sua subjetividade jurídica própria.
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Da qualificação de um determinado sujeito de direito (v.g., um instituto, uma


fundação ou uma empresa) como “sujeito da Administração Pública” resulta uma
consequência do maior relevo para o nosso estudo: esse sujeito fica, por essa razão,
exposto à regulação do Direito Administrativo – veremos mais tarde que o nível da
submissão dos sujeitos da Administração Pública ao Direito Administrativo se apresenta
variável; mas alguma submissão haverá sempre.
Pode, assim, estabelecer-se uma correspondência entre Direito Administrativo e
Administração Pública, a qual se apresenta nestes termos exatos: o Direito
Administrativo tem como destinatária de regulação a Administração Pública.
Este último enunciado ilustra a utilidade jurídica do conceito de Administração
Pública, o qual, reduzindo à unidade uma realidade plural, estabiliza o objeto do Direito
Administrativo: o seu objeto é sempre e apenas a Administração Pública – o objeto do
Direito Administrativo fica, assim, estabilizado, mas isso não significa que o mesmo se
possa considerar delimitado de uma forma precisa.
A Administração Pública de que nos vamos ocupar no estudo do Direito Administrativo é
sobretudo a Administração Pública Portuguesa, composta por sujeitos e organismos
portugueses. O conceito não abrange, pois, as instituições, organismos e agências da 11
Administração Pública Europeia.
Não obstante, importa ter presentes duas notas: i) os sujeitos da Administração Pública
Portuguesa também podem surgir na condição de elementos da Administração Pública
Europeia; ii) as instituições da Administração Pública Europeia podem desenvolver uma
ação administrativa no território nacional ou, pelo menos, com eficácia jurídica no
território nacional.

b) Os sujeitos da Administração Pública


A Administração Pública é composta por um universo ou conjunto de sujeitos,
entidades ou organizações. Estes são os “sujeitos da Administração Pública”. O ponto
crítico do estudo surge agora, quando se impõe eleger os critérios que identificam a
condição de sujeito da Administração Pública.
Pois bem, numa primeira aproximação, que reclama desenvolvimento e
aprofundamento, podemos identificar atualmente três grupos de sujeitos da
Administração Pública. A divisão funda-se nos diferentes critérios que determinam a
qualificação de um sujeito (uma entidade) como sujeito da Administração Pública.
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i) Pessoas coletivas de direito público (critério da personalidade jurídica


pública)
Um primeiro critério baseia-se numa indicação de ordem jurídico-formal: são
sujeitos da Administração Pública todas as entidades com personalidade de direito
público – pode ver-se uma aplicação do mesmo no artigo 2.º, n.º 4, do CPA.
Por deterem personalidade de direito público, são sujeitos da Administração
Pública: (i) o Estado (“Estado-Administração”); (ii) as regiões autónomas; (iii) as
autarquias locais (municípios e freguesias); (iii) as entidades intermunicipais (que são
associações de municípios); (iv) os institutos públicos; (v) as associações públicas
(associações públicas profissionais).
Apesar das suas limitações, o critério da personalidade de direito público
mantém-se como um indicador de grande relevância no processo de delimitação da
Administração Pública; assim: por um lado, em razão da sua natureza jurídica, as
entidades com personalidade de direito público integram sempre a Administração
Pública; formam o primeiro grupo de sujeitos da Administração Pública; por outro lado,
é a partir deste grupo primeiro e inicial que se formam os outros dois.
12
Como acaba de se sublinhar, no direito português, os entes com personalidade de direito
público integram sempre a Administração Pública. Mas isso já não significa que estes
sujeitos se dediquem exclusivamente à função administrativa. Tal não sucede com o
Estado, nem com as Regiões Autónomas, entidades que se ocupam de outras funções
públicas – assim se explica a referência do CPA à sua aplicação aos “órgãos do Estado e
das regiões autónomas que exercem funções administrativas a título principal”: artigo 2.º,
n.º 4, alínea a).

ii) Entidades administrativas privadas (critério da participação dominante de


sujeitos de direito público)
Na delimitação do universo da Administração Pública, o critério da
personalidade jurídica pública revela-se incompleto e redutor, fundando-se numa
indicação de ordem formal, que não atende e que desconsidera a verdadeira substância
de entidades que, apesar de não disporem de personalidade de direito público, integram
ou pertencem à Administração Pública; trata-se de entidades que se apresentam com
uma vestimenta ou formato jurídico-privado (v.g., associação de direito civil, sociedade
comercial), mas que possuem uma substância pública.
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Assim, além das pessoas coletivas de direito público, integram a Administração


Pública todas as entidades com personalidade de direito privado, mas com a
participação dominante de pessoas coletivas de direito público (sujeitos do “primeiro
grupo”) – ver-se-á mais tarde em que consiste esta participação dominante
(“participação com influência dominante”).
Por agora, interessa sublinhar que este segundo grupo é constituído por
entidades com personalidade jurídica de direito privado (sociedades comerciais,
associações de direito civil, etc.) participadas e dominadas por pessoas coletivas de
direito público.
Por vezes, tais entidades resultam de processos de privatização orgânica formal:
por exemplo, as empresas públicas que gerem atualmente os portos são sociedades
comerciais que resultaram da transformação de anteriores entidades de direito público; o
mesmo sucede com a E.P., Estradas de Portugal, S.A., e em muitos outros casos. Mas
muitas entidades aqui integradas são constituídas ab initio como entidades com
personalidade de direito privado (v.g., empresas locais constituídas no formato de
sociedades anónimas).
13
As entidades privadas com participação dominante de pessoas coletivas de
direito público representam um “segundo grupo” de sujeitos da Administração Pública –
integram a designada Administração Pública em forma privada.

iii) Entidades particulares com funções administrativas (critério do exercício da


função administrativa)
Os dois grupos que acabámos de identificar circunscrevem o universo das
entidades que pertencem à Administração Pública; o conjunto delimita a Administração
Pública em sentido orgânico ou institucional.
Mas ao conceito de Administração Pública vamos ainda reconduzir as entidades
que, sem pertencerem à Administração Pública, desenvolvem, contudo, funções
administrativas.
Este grupo é constituído por entidades particulares que se responsabilizam pelo
exercício de funções e de atividades que a lei qualifica como públicas e que lhes são
delegadas ou concessionadas por sujeitos da Administração Pública do “primeiro” ou
até do “segundo grupo”.
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Aqui se incluem as empresas concessionárias de obras públicas e de serviços


públicos e, em geral, as entidades particulares delegatárias de funções públicas (v.g.,
federações desportivas de utilidade pública desportiva; entidades privadas de
certificação oficial de produtos). O conjunto destas entidades constitui, pois, um
“terceiro grupo”, que se pode designar da Administração Pública delegada ou
concessionada.
Há uma diferença relevante entre este e os dois grupos anteriores: o primeiro e o
segundo grupo referenciam entidades que “pertencem” e “integram” o setor público; em
formato de direito público (primeiro grupo) ou em formato de direito privado (segundo
grupo), trata-se sempre de organismos integrados na esfera pública, na esfera do Estado
em sentido lato. Diversamente, na Administração Pública delegada ou concessionada
situam-se entidades que pertencem ao setor privado, da Sociedade Civil, criadas e
controladas por particulares, pelo que apenas funcionalmente assumem a condição de
sujeitos da Administração Pública. Quer dizer, são sujeitos da Administração por causa
do que fazem, e não por pertencerem a entidades da Administração Pública. Este setor
da Administração Pública corporiza a ideia de colaboração público-privada.
14

3 – Função administrativa e poder administrativo


Aludimos nas linhas antecedentes à Administração Pública numa perspetiva
organizativa, tendo-a apresentado como um “sistema de organizações” ou um conjunto
de sujeitos ou entidades, de direito público ou de direito privado (Administração Pública
em sentido subjetivo).
O mesmo conceito – administração pública –, escrito em minúsculas, também
conhece um sentido objetivo, indicando a atividade exercida pela Administração
Pública.
Nesta aceção ou sentido material ou substancial, administração pública
referencia já não uma organização, mas uma atividade, missão ou tarefa; corresponde,
pois, ao elemento objetivo que identificámos no conceito de Estado Administrativo e
coincide com atividade administrativa, tarefa administrativa, missão administrativa ou
função administrativa.
Como se evidencia com a delimitação da Administração Pública segundo um
critério com uma dimensão funcional (não apenas orgânica), parte-se de um princípio
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de correspondência entre Administração Pública e função administrativa, no duplo


sentido de que a Administração Pública só se ocupa da função administrativa e de que
só ela se ocupa dessa função.
A compreensão da função administrativa reclama duas distinções essenciais.
Por um lado, em relação às outras funções públicas, como a função política ou
de governo, a função legislativa e a função jurisdicional; ocupar-nos-emos desta
distinção num outro momento, mas cumpre já observar que a mesma pressupõe a
identificação de um critério material que permita apurar o que é administrar enquanto
função pública diferente se separada de legislar ou de julgar;
Por outro lado, em relação às atividades privadas, que pertencem à esfera dos
cidadãos e da Sociedade Civil. Neste ponto, adota-se um critério formal, de acordo com
qual se considera função administrativa qualquer atividade apropriada por uma pessoa
coletiva de direito público e por ela exercida diretamente ou então confiada a um outro
sujeito de Direito Administrativo (a apropriação não reclama o monopólio, nem o
exclusivo, pelo que a atividade em causa pode também pertencer à esfera privada). Não
existe agora um critério material que permita identificar uma atividade como
15
administrativa: exclui-se, assim, que o “interesse geral” ou o “interesse da coletividade”
possam determinar o caráter administrativo de uma atividade. Por outro lado, ainda de
acordo com o critério formal, a função administrativa pode ser “qualquer atividade”,
desde que apropriada por uma pessoa coletiva de direito público, incluindo atividades
de mercado (v.g., atividades bancárias) e de produção mercantil.
O conceito de função administrativa, baseado no tópico da apropriação pública,
distancia-se do que se acolhe no artigo 1.º, n.º 2, do RRCEEP: “correspondem ao
exercício da função administrativa as acções ou omissões adoptadas no exercício de
prerrogativas de poder público ou reguladas por disposições ou princípios de direito
administrativo”.

Embora não exclusivamente, a função administrativa desenvolve-se através do


exercício de poderes públicos de autoridade que conferem à Administração Pública o
poder unilateral de criação de efeitos jurídicos obrigatórios e vinculativos para os
cidadãos e, em geral, para os destinatários da ação administrativa (v.g., imposição da
ordem de demolição de um prédio ou do pagamento de uma quantia). A função
administrativa corresponde, assim, a um “poder”, o poder administrativo, e este
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constitui um dos “poderes” do Estado, abrangido pela diretriz constitucional da


“separação de poderes” (cf. artigo 2.º da CRP).

4 – Os valores do Estado Administrativo


O Estado Administrativo existe para realizar valores e para cumprir objetivos;
numa leitura que pretende considerar apenas um núcleo mínimo e fundamental, são dois
os valores protegidos pelo Estado Administrativo e que, em simultâneo, o explicam e
justificam: o interesse público e os direitos dos cidadãos.

4.1 – Interesse Público


O interesse público apresenta-se como o parâmetro ou cânone fundamental de
toda a ação administrativa e, ainda antes disso, como razão de ser da existência do
sistema administrativo e da Administração Pública. Na verdade, esta existe para
prosseguir o interesse público; nos termos da Constituição, “a Administração Pública
visa a prossecução do interesse público” (artigo 266.º, n.º 1) e “os trabalhadores da
Administração Pública e demais agentes do Estado e outras entidades públicas estão
16
exclusivamente ao serviço do interesse público” (artigo 269.º, n.º 1).
Recortar o significado do conceito de interesse público é o objetivo do presente
número.

a) Interesse público e interesse privado


Em geral, entende-se por interesse a “pretensão de um sujeito em relação a um
objeto (um bem)”. No caso do interesse público, o sujeito é um público, um grupo ou
uma coletividade de pessoas que pertencem a uma comunidade (nacional ou local). A
segurança e a ordem pública, a existência de serviços de saúde ou de educação de
acesso universal para todos os membros da referida comunidade representam casos
típicos de “bens” que se assume interessarem à coletividade de referência como um
todo.
O interesse público corresponde, pois, à configuração ficcional de uma
pretensão, de um interesse do público em relação a um determinado bem; bem este que
satisfaz uma necessidade que, precisamente, se considera uma necessidade do público.
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Ocorre, aqui, uma imputação impessoal e abstrata, baseada na atribuição de um


interesse a um público ou a um conjunto ou a uma coletividade de referência, e que
pressupõe a ficção da existência da pretensão deste mesmo público em relação ao bem
considerado; a referida atribuição ou imputação ignora, portanto, o interesse real e
pessoal de cada indivíduo que integra o público ou a coletividade de referência. No
exemplo apresentado, pode até suceder que muitos indivíduos que integram o público
não sintam qualquer necessidade de um serviço público de educação ou de saúde e que
se mostrem mesmo contrários à instituição dos mesmos. É neste sentido que se pode
aludir à imputação impessoal de um interesse ao público. Na prática, o que conta é
aquilo que “alguém” determina interessar à coletividade ou ao público, qua tale.
Diferentemente, o interesse privado corresponde à pretensão de um sujeito em
relação a um bem que responde a uma necessidade especificamente sentida por aquele.
Não há agora uma imputação abstrata, nem a ficção de uma pretensão; pelo contrário, o
interesse privado corresponde a uma pretensão concreta e real de uma pessoa em
relação a um bem. Esta radicação subjetiva do interesse privado explica que o mesmo se
considere, por vezes, um “interesse egoísta”; contudo, mais adequada talvez se revele a
17
expressão interesse pessoal, “próprio de uma pessoa”, radicado numa pessoa.
Embora de natureza muito distinta, o interesse público e o interesse privado não
são necessariamente antagónicos. Assim, a garantia da ordem pública e da segurança –
um interesse público – coincide com o interesse privado na proteção dos direitos e
liberdades pessoais ou do direito de propriedade. O interesse privado de uma empresa
em obter um apoio financeiro do Estado coincide com o interesse público em fomentar
as empresas que atuam em determinado setor ou que empregam um certo número de
trabalhadores.
Por outro lado, o interesse público pode cruzar-se e articular-se com o interesse
privado num ambiente de cooperação: o fenómeno das parcerias público-privadas e,
em geral, os sistemas de colaboração remunerada de entidades privadas na realização de
tarefas públicas (v.g., empresas privadas que constroem e exploram autoestradas)
consubstanciam esta articulação entre interesse público (na construção e na gestão
eficiente da autoestrada) e interesse privado (na realização de um lucro). Estes e outros
esquemas de conciliação entre interesse público e interesse privado explicam o que por
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vezes se designa por “mobilização dos particulares e das empresas para a realização de
objetivos públicos”.
Sem prejuízo dos casos de coincidência e de conexão entre interesse público e
interesse privado, são inúmeros os cenários de desencontro, de tensão e de conflito
eventual ou atual entre interesse público e interesse privado. Não se trata agora da
discordância de um indivíduo em relação à qualificação de um determinado interesse
como público. O que aqui está em causa é antes um cenário de tensão e de colisão entre
um interesse pessoal e um interesse qualificado como público: pense-se no interesse
pessoal de um indivíduo em andar armado em face do interesse público na resolução de
litígios por meios pacíficos; no interesse pessoal de alguém em construir e explorar uma
fábrica de explosivos em face do interesse público de proteção da vida e da saúde dos
vizinhos e dos trabalhadores; no interesse pessoal de alguém construir uma casa num
local que se encontra qualificado como de paisagem protegida; no interesse pessoal de
alguém em manter-se dono de um prédio que se torna necessário para a construção de
uma estrada; no interesse pessoal do estudante em ser aprovado em face do interesse
público da credibilidade dos resultados dos exames.
18
Em todos os casos anteriores, o interesse privado não se realiza ou pode não se
realizar por causa do interesse público – a ser assim, poderá falar-se de uma supremacia
ou prevalência do interesse público sobre o interesse privado. Em conformidade com
este princípio, a realização do interesse público pode impor o sacrifício de interesses
privados: a supremacia não tem de exigir sempre, e em todos os casos, o sacrifício do
interesse privado; pode reclamar apenas a acomodação deste às exigências próprias do
interesse público. Mas, em qualquer caso, deve aceitar-se que não tem de existir uma
igualdade jurídica entre interesse público e interesse privado, subsistindo, em certos
termos, uma prevalência ou supremacia do primeiro em relação ao segundo (cf., infra,
mais desenvolvimentos sobre este ponto).

b) Definição político-legislativa do interesse público


O interesse público traduz a imputação (abstrata) de um interesse a um público.
Coloca-se agora a questão de saber a quem cabe efetuar essa imputação e, por
conseguinte, definir, eleger ou identificar o que é de interesse público.
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Eis a resposta: a definição inicial do interesse público corresponde a uma


prerrogativa político-legislativa, que, em termos gerais, se encontra repartida entre o
legislador constitucional e o legislador ordinário. Quer isto dizer que será na
constituição e na lei que o poder político-legislativo toma as opções decisivas e iniciais
sobre o que considera ou qualifica como interesse público.
Neste sentido jurídico, o interesse público é¸ portanto, um interesse definido e
especificado numa norma jurídica proveniente dos poderes constituinte e, sobretudo,
político-legislativo.
No desempenho desta incumbência, de definição normativa do interesse público,
espera-se que os poderes responsáveis se orientem pela sugestão de W. Lippman,
segundo a qual se deve considerar de interesse público algo que, como tal, assim seria
declarado por uma pessoa com uma visão clara, um pensamento racional e uma atuação
benévola e desinteressada 4.
Compreende-se agora que se aceite a prevalência do interesse público sobre os
interesses privados, porquanto a definição daquele não repousa em valores irrelevantes
nem em juízos livre e arbitrariamente definidos de uma forma casuística, antes se
19
suporta numa ordenação pensada, definida e imposta pelo poder político democrático.
No Estado de direito democrático, a definição do interesse público haverá de se ancorar
em valores constitucionais ou com enquadramento constitucional e, em muitos casos,
em exigências de proteção e de realização de direitos dos cidadãos.

c) Realização do interesse público


Ao poder político-legislativo cabe a responsabilidade de escolher os interesses
públicos a realizar, de os definir e especificá-los numa norma. Mas a responsabilidade
da prossecução do interesse público exige, depois, uma tarefa prática de realização,
conceito aqui tomado no sentido de concretização ou atuação na vida real.
Agora, com a incumbência desta missão de realização do interesse público,
surge-nos a Administração Pública, com tarefas nos domínios da garantia da ordem
pública, da prestação de cuidados de saúde, da garantia da segurança dos edifícios, da

4
“The public interest may be presumed to be what people would choose if they saw clearly,
thought rationally, acted disinterestedly and benevolently” – Walter Lippman, 1955, apud Carol W.
LEWIS, “In pursuit of the public interest”, Public Administration Review, vol. 66, n.º 5, (2006), 694.
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atribuição de subsídios, da construção de infraestruturas, da tomada de decisões em


casos concretos muito variados (suspensão de um estudante, encerramento de um
hospital; atribuição ou recusa de uma licença, concessão de um serviço público), etc. É,
pois, em execução destas e de outras inúmeras tarefas que a Administração Pública
realiza o interesse público.
Enquanto instância de realização do interesse público, a Administração Pública
tem afinal a responsabilidade de cuidar, de proteger e de prosseguir um interesse alheio,
um interesse que não lhe pertence; um interesse “do público”, definido como tal. Esta
conclusão revela-se coerente com a ideia segundo a qual “administrar” – o que a
Administração Pública faz – é gerir ou servir interesses alheios.
Em suma, toda a atividade da Administração Pública “se esgota no exercício de
poderes jurídicos … para a cura de um interesse alheio ao sujeito: o interesse público”
(Rogério Soares 5).
É aqui, no plano da realização prática e efetiva, que assume especial relevo o
tema, já aludido, da supremacia ou da prevalência do interesse público sobre os
interesses privados. Pode dizer-se que a expressão dessa supremacia ou prevalência se
20
encontra no facto de a Administração Pública surgir, com frequência, investida de
poderes públicos de autoridade: trata-se de poderes que, para a realização do interesse
público, conferem à Administração uma capacidade de ação unilateral, dispensando-a
de obter o consenso dos eventuais afetados ou lesados pela sua ação.
Estamos em condições de compreender que a supremacia ou prevalência do
interesse público sobre os interesses privados não é natural, nem apresenta um caráter
ontológico. Trata-se, com efeito, de uma supremacia de natureza jurídica: resulta,
especificamente, de uma norma legal (ou com valor de lei) que confere à Administração
um poder de autoridade para a realização do interesse público. Na ausência de uma
norma com estes contornos, que atribua à Administração um poder de autoridade, não
existe supremacia do interesse público; assim como, no mesmo caso, não existe, é claro,
uma supremacia da Administração sobre os cidadãos.
Por outro lado, e não menos relevante, o poder de autoridade, que constitui a
expressão da supremacia, apresenta um carácter funcionalizado, em razão da sua
permanente e intrínseca vinculação à prossecução do interesse público. Neste sentido,
5
Rogério E. Soares, Interesse Público, Legalidade e Mérito, Coimbra, 1955, p. 180.
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pode dizer-se que a supremacia da Administração radica num arranjo técnico-jurídico e


não numa conceção de superioridade natural da Administração sobre os cidadãos.
Antes de finalizar este ponto, importa sublinhar que a Administração nem
sempre realiza o interesse público com recurso a instrumentos de atuação unilateral e
sem negociação. Com efeito, as ferramentas de atuação contratual e, em geral,
consensualizada ocupam hoje um espaço relevante nos modelos de agir administrativo.

d) Vinculação da Administração Pública pelo interesse público


A realização do interesse público surge como a razão de ser da Administração
Pública: esta existe para se ocupar da realização do interesse público. Neste sentido, a
realização do interesse público corresponde a uma incumbência ou responsabilidade da
Administração Pública.
Mas, agora, interessa destacar que o interesse público representa também um
cânone de vinculação para a Administração Pública.
Na verdade, a Administração Pública encontra-se sempre, em toda a extensão da
sua atividade, sujeita ao interesse público e tem a sua pedra angular na prossecução
21
deste interesse (Paulo Otero). A Administração Pública não pode orientar a sua ação por
objetivos ou valores que não se reconduzam à prossecução do interesse público.
O exposto já nos permite perceber que remeter a ação da Administração para o
interesse público está longe de significar o reenvio para uma ordem de valores mais ou
menos obscura ou descomprometida com uma Constituição democrática. Pelo contrário,
a vinculação pelo interesse público equivale a uma vinculação por valores
constitucionais ou com legitimidade constitucional, que inclui, em muitos casos, a
proteção e a realização dos direitos dos cidadãos.

e) Participação da Administração Pública na definição concreta do interesse


público
Sabemos que a definição inicial do interesse público se processa fora da
Administração Pública, em sede político-legislativa e que a Administração Pública se
encontra vinculada por essa definição.
Em geral, a vinculação da Administração pelo interesse público materializa-se
ou coincide com o cumprimento da lei – com esta configuração, a “vinculação pelo
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interesse público” reconduz-se, pois, a uma vinculação pela lei (princípio da legalidade
administrativa).
Apresentada nestes termos, a vinculação pelo interesse público parece não se
autonomizar do princípio da legalidade administrativa: prosseguir o interesse público é
cumprir a lei.
E, de facto, assim sucede em muitos casos. Contudo, pode acontecer, e acontece
com muita frequência, que a lei não defina, de forma taxativa e completa, os
pressupostos da sua aplicação ou os termos precisos do seu cumprimento – pense-se,
por exemplo, na lei que autoriza a Administração a expropriar por razões de utilidade
pública, na lei que indica que a Administração deve adotar as medidas necessárias e
convenientes em face de uma certa situação ou na lei que define que a Administração
pode adotar uma certa medida. Nestes cenários, a vinculação pelo interesse público
autonomiza-se e, em si mesmo, o interesse público ascende à natureza de critério
jurídico autónomo da ação administrativa. Em casos como estes, e outros idênticos ou
ainda de outra natureza, a Administração é, afinal, chamada a assumir um papel na
própria definição do interesse público.
22
Assim, o plano ou o momento da realização do interesse público pela
Administração não reclama necessariamente a aplicação automática e mecânica de uma
solução gizada em todos os seus contornos pelo legislador. Pelo contrário, a realização
efetiva do interesse público pode convocar uma participação da Administração Pública
numa espécie de definição complementar e concretizadora do próprio interesse público.
Ao abrigo da norma legal que a autoriza a expropriar bens e direitos por “causa de
utilidade pública”, a Administração, em cada ato de expropriação que pratique, vai definir
em concreto – ou concretizar – essa causa de utilidade pública; ou seja, definir ou
concretizar o interesse público que justifica o ato de expropriação.
Embora num âmbito muito determinado, a Constituição alude à definição do interesse
público pela Administração: cf. artigo 269.º, n.º 1, ao estabelecer que “os trabalhadores da
Administração Pública e demais agentes do Estado e outras entidades públicas estão
exclusivamente ao serviço do interesse público, tal como é definido, nos termos da lei,
pelos órgãos competentes da Administração.

Além das situações anteriores, correspondentes a intervenções administrativas de


natureza jurídica (decisória) e de “aplicação” da lei, a ação da Administração
desenvolve-se, muitas vezes, não em aplicação, mas antes num processo de
desenvolvimento, de implementação e de dinamização da lei e da ordem jurídica. Este é
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o campo de intervenção do “Estado Administrativo implementador de políticas


públicas”, responsável por missões de serviço público e de infraestrutura (v.g., obras
públicas), com um papel determinante e primário na concretização do interesse público.
Mas, mesmo quando assume um papel na definição do interesse público, a
Administração Pública tem de orientar as suas decisões e a sua ação por uma finalidade
identificada numa norma do ordenamento jurídico: não se trata agora exatamente de a
Administração cumprir uma norma prévia, mas de fundar a sua ação numa norma
existente no ordenamento jurídico. O interesse público, plasmado numa norma jurídica,
é, sempre, um momento teleológico necessário de qualquer atividade administrativa.

f) Realização de “interesses públicos” fora da Administração Pública


A Administração Pública tem a responsabilidade de realização do interesse
público. Mas, diz-se, e bem, que não existe um monopólio da realização do interesse
público pela Administração Pública. Com efeito, na esfera da Sociedade, no campo da
autonomia privada e com os instrumentos do direito privado, os cidadãos podem
desenvolver atividades com a finalidade de servir interesses públicos (atividades de
23
solidariedade social, mas também em outras áreas, como o controlo da segurança de
produtos ou mesmo da segurança de pessoas e bens) – veja-se, por exemplo, a
referência na Lei de Bases da Economia Social (Lei n.º 30/2013, de 8 de maio) às
atividades da economia social como sendo aquelas atividades económico-sociais que
“têm por finalidade prosseguir o interesse geral da sociedade”.
Por outro lado, a lei pode orientar, fomentar e reconhecer a ação privada que se
desenvolva no sentido da realização de interesses públicos: aqui se enquadram as
tendências para promover a privatização de responsabilidades públicas e a ativação das
responsabilidades privadas. O resultado destes processos traduz-se no reforço da “ação
privada de interesse público” e insere-se num fenómeno geral de partilha de
responsabilidades entre o Estado e os cidadãos para a realização do bem comum.
Cumpre, todavia, observar que estas últimas referências ao interesse público não
remetem já para um sentido jurídico-normativo, o qual pressupõe a definição político-
legislativa de um interesse que vai imputado a uma coletividade. Diferentemente,
quando se afirma que os particulares também se dedicam à prossecução do interesse
público pretende-se aludir a uma mobilização dos particulares para o desenvolvimento
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(livre) de atuações que têm efeitos positivos e benéficos para a coletividade, que se
reputam atuações de interesse geral. Mas isto não significa que estejamos em presença
de um interesse assumido como público em sede político-legislativa. Numa palavra, o
conceito de interesse público assume, neste contexto, um significado próximo de bem
comum ou de interesse geral, na perspetiva que destes conceitos tem o homem comum.
Ora, o interesse público que o Estado Administrativo prossegue e tem a
responsabilidade de realizar não tem esse sentido simplesmente descritivo, mas antes
um sentido jurídico-normativo, pressupondo a definição legislativa de uma específica
responsabilidade da Administração Pública.

4.2 – Direitos dos cidadãos


Nas páginas anteriores, enfatizou-se a ligação íntima do Estado Administrativo
ao interesse público e chamou-se a atenção para a responsabilidade fundamental da
Administração Pública na realização do interesse público.
Pois bem, importa agora perceber que a Administração Pública assume também
um papel decisivo na proteção e na realização dos direitos dos cidadãos. Está aqui
24
efetivamente em causa uma responsabilidade ou incumbência da Administração
Pública, enquanto organização do Estado, de atuação em “função dos direitos dos
cidadãos” – incumbência da Administração Pública, que, portanto, não se confunde com
os objetivos do Direito Administrativo enquanto sistema jurídico que inclui a vertente
da proteção dos direitos dos cidadãos contra a Administração Pública.

a) Realização dos direitos dos cidadãos pela Administração


Embora de passagem, expusemos já a ideia segundo a qual a vinculação da
Administração pelo interesse público corresponde a uma vinculação por valores com
legitimidade constitucional, que inclui, em muitos casos, a proteção e a realização dos
direitos dos cidadãos (cf. parte final do ponto 2.4). Quer dizer, a realização do interesse
público (definido em lei) pode coincidir com a realização e a proteção dos direitos dos
cidadãos.
E compreende-se que assim seja, pois, em democracia, o Estado Administrativo
– equipado com poderes de autoridade e em posição de superioridade jurídica perante os
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destinatários – atua para a realização de valores democráticos e, desde logo, para a


realização dos direitos dos cidadãos.
Esta ligação entre Estado Administrativo ou Administração Pública e realização
de direitos dos cidadãos revela-se desde logo nítida no domínio do fornecimento de
serviços públicos, que contribuem para a realização, v.g., do direito à saúde ou do direito
ao ensino (em geral, direitos económicos, sociais e culturais), bem como nas atividades
de caráter previdencial (v.g., concessão de subsídios a desempregados, idosos, doentes).
Nestes casos, a realização dos direitos processa-se numa perspetiva individualizada (uti
singuli) e no contexto de um relacionamento direto com os beneficiários. A contribuição
da Administração para a realização de direitos também pode também ser o resultado de
medidas de fomento e de apoio a instituições que atuam para os cidadãos (v.g., apoios
do Estado à cultura e ao desporto).
Ainda neste âmbito, deve recordar-se a dimensão objetiva dos direitos
fundamentais dos cidadãos e a perspetivação destes como fundamento de deveres de
proteção a realizar pelo Estado e, sobretudo, pela Administração (v.g., deveres de
proteção policial ou dos interesses económicos dos consumidores).
25
Muitas vezes, a própria atividade administrativa de ingerência e de agressão, que
limita, restringe e elimina direitos no âmbito de um relacionamento imediato com
cidadãos, apresenta-se ou pode apresentar-se, em si mesma, vocacionada para a
proteção de direitos dos cidadãos em geral (v.g., a imposição de medidas restritivas aos
bancos em benefício ou para proteção dos clientes e dos investidores).

b) Obrigação de respeito pelos direitos dos cidadãos


A realização do interesse público equivale, em muitos casos, à realização dos
direitos dos cidadãos. Mas a verdade é que a consecução deste objetivo também pode
reclamar a restrição, a limitação ou até o sacrifício de direitos de concretos particulares.
Ora, é precisamente neste contexto que emerge o imperativo de ponderação entre a
vinculação pelo interesse público e o respeito dos direitos dos cidadãos (dos cidadãos
em concreto envolvidos numa relação com a Administração): suponham-se agora os
cidadãos que pretendem desenvolver uma atividade com risco ambiental ou os
proprietários de um terreno que é necessário para a construção de uma obra pública.
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Pois bem, a Constituição estabelece que a Administração Pública visa a


prossecução do interesse público, “no respeito pelos direitos e interesses legalmente
protegidos dos cidadãos” – cf. artigo 266.º, n.º 1.
Os direitos dos cidadãos constituem, assim, um elemento ou fator de
condicionamento da ação da Administração Pública; a vinculação da Administração
pelos direitos dos cidadãos é uma exigência já inscrita, em relação aos direitos, liberdades
e garantias, no artigo 18.º, n.º 1, da CRP (vinculação de entidades públicas).
Ao exigir que a Administração prossiga o interesse público “no respeito” pelos
direitos dos cidadãos, a Constituição não tem exatamente o objetivo de proibir a
intervenção administrativa contrária ou lesiva dos direitos dos cidadãos. O que exige é
que a Administração atenda ou tenha em consideração os efeitos que a sua ação provoca
nos direitos dos cidadãos e, em particular, que considere estes direitos como um
elemento de ponderação da sua atuação e que oriente o seu agir pelo critério do “menor
agravo” para os direitos dos cidadãos.

26