RECOMENDACIONES PARA UNA ESTRATEGIA DE RECONSTRUCCIÓN Y RECUPERACION - CHILE MASTERrev6 PDF

RECOMENDACIONES PARA UNA
ESTRATEGIA
DE RECONSTRUCCIÓN Y
RECUPERACION
DEL TERREMOTO DE CHILE
DEL 27 DE FEBRERO DE 2010
Borrador para discusión
17 de mayo de 2010
Este documento fue preparado por la Unidad de Evaluación de Desastres de la CEPAL .
Los límites y los nombres que figuran en los mapas de este documento, que no ha sido sometido a revisión editorial ni
terminológica, no implican su apoyo o aceptación oficial por las Naciones Unidas.
3
CONTENIDO
Presentación .....................................................................................................................................4
1. Introducción .................................................................................................................................5
a) Breve descripción resumida del evento ...................................................................................5
b) Aspectos regionales y consideraciones sobre el desarrollo territorial y políticas de
planificación urbana.....................................................................................................................8
c) La situación del país antes del desastre .................................................................................10
d) Visión general de la situación post desastre ..........................................................................10
2. Estrategia y prioridades para la reconstrucción y recuperación.................................................15
3. Recomendaciones para la rehabilitación y la reconstrucción ....................................................21
a) De corte transversal ...............................................................................................................21
i) Para un mayor equilibrio regional ......................................................................................21
ii) Para mayor eficiencia energética.......................................................................................22
b) De carácter sectorial ..............................................................................................................23
i) Sectores sociales.................................................................................................................23
ii) Sectores productivos..........................................................................................................28
-Agropecuario .....................................................................................................................30
-Turismo..............................................................................................................................35
iii) Infraestructura de transporte y servicios básicos..............................................................37
-Diseño, reforzamiento y resiliencia de la infraestructura ..................................................37
-Institucionalidad de la infraestructura de obras públicas...................................................40
iii) Aspectos ambientales ..................................................................................................41
4. Gestión integral del riesgo .........................................................................................................44
a) Antecedentes sobre riesgo y vulnerabilidad de Chile............................................................46
c) Análisis de riesgo (evaluación de amenazas, vulnerabilidad, escenarios de eventos
extremos)....................................................................................................................................48
d) Gestión financiera del riesgo (mecanismos de transferencia del riesgo, seguros y
coaseguros). ...............................................................................................................................48
e) Ordenamiento territorial y planificación urbana.................................................................51
f) El uso de los sistemas más avanzados de comunicación para reducir el riesgo .................53
5. Más allá del terremoto: nuevos vínculos analíticos entre cambio climático y desastres .......55
ANEXO I .......................................................................................................................................58
MECANISMOS Y SUGERENCIAS PARA LA RECOLECCIÓN DE INFORMACIÓN
SOCIO-ECONÓMICA ANTE DESASTRES...............................................................................58
ANEXO II......................................................................................................................................68
ANÁLISIS COSTO-BENEFICIO DE INSTRUMENTOS DE REDUCCIÓN DEL RIESGO....68
ANEXO III.....................................................................................................................................72
CUADRO COMPARATIVO DE PROCESOS INTERNACIONALES DE EVALUACIÓN
POST DESASTRES ......................................................................................................................72
4
Presentación
Este documento ha sido elaborado por CEPAL, con la colaboración del Banco Mundial, a
solicitud del Ministerio de Hacienda de Chile, y tiene como propósito aportar algunos
lineamientos para la reconstrucción y recuperación después del sismo y tsunami sufrido por
varias regiones del país el 27 de febrero de 2010.
Producto de varias reuniones sostenidas entre los equipos técnicos de la CEPAL y del Ministerio
de Hacienda, particularmente el 30 de abril y el 3 de mayo del año en curso, se acordaron el
plazo y una metodología de trabajo ad-hoc para cumplir con la solicitud del Ministerio de
Hacienda.
En este documento se ha tomado en cuenta la información disponible a partir de los catastros

sectoriales proporcionados por el Ministerio de Hacienda. Las propuestas se basan en la
experiencia de CEPAL de evaluación de desastres y el conocimiento acerca de buenas prácticas
en la región y a nivel internacional en programas de reconstrucción. Por ello es que este
documento no constituye una evaluación de daños y pérdidas de un desastre como las que
regularmente realiza la CEPAL, sino que intenta más bien destacar algunos lineamientos
orientados a fortalecer la estrategia de reconstrucción y recuperación de Chile después del
desastre.
5
1. Introducción
a) Breve descripción resumida del evento
El terremoto del 27 de febrero del 2010 que asoló seis regiones de Chile es considerado el
segundo más fuerte de la historia del país y uno de los 5 de mayor intensidad registrados en el
mundo. A nivel nacional es segundo en comparación con el terremoto de Valdivia de 1960, el
terremoto de mayor intensidad alguna vez registrado por sismógrafos. De acuerdo al Servicio
Geológico de Estados Unidos (USGS), el terremoto alcanzó una magnitud de 8,8 en la escala
Mw. La medición de diversos servicios geológicos se presenta en el cuadro 1.

CUADRO 1
DESCRIPCIÓN DEL SISMO DEL 27 DE FEBRERO DE 2010 CONFORME A DIVERSOS SERVICIOS
SISMOLÓGICOS
Tiempo
Profundidad
Agencia Origen Latitud °S Longitud °W Magnitud
(km)
(UTC1)
National Earthquake Information
06:34:14 35.909 72.733 35 8.8
Center (NEIC) (EE.UU.)
GEOFON2 (Alemania) 06|:34:11.9 36.05 72.75 24 8.3
Centro Sismológico
Mediterráneo-Europeo EMSC 06:34:14.1 35.888 73.043 30 8.8
(Francia)
Sistema Sismológico Nacional
06: 34:12 36.208 72.963 47 8.8*
(SSN) (Chile)
Fuente: Servicio Sismológico, Universidad de Chile
El epicentro del terremoto fue frente a la costa de la región del Maule, aproximadamente 8 Km.
al oeste de Curanipe y 115 Km. nor-noreste de la segunda ciudad más grande de Chile,
Concepción. Este movimiento telúrico afectó desde Santiago a Temuco, lo que representa
aproximadamente una distancia de 700 kilómetros e incluye las regiones de Valparaíso,
Metropolitana de Santiago, O'Higgins, Maule, Bío Bío y La Araucanía, que acumulan más de 13
millones de habitantes, cerca del 80% de la población del país. Sin embargo, son las regiones de
O'Higgins (VI), Maule (VII), Bío Bío (VIII), donde alcanzó la mayor incidencia. Las ciudades
1
UTC, o tiempo universal coordinado. El tiempo universal coordinado, o UTC, en español, también conocido como
tiempo civil, es el tiempo de la zona horaria de referencia respecto a la cual se calculan todas las otras zonas del
mundo. Es el sucesor del GMT (Greenwich Mean Time: tiempo promedio del Observatorio de Greenwich, en
Londres) aunque todavía coloquialmente algunas veces se le denomina así. La nueva denominación fue acuñada
para eliminar la inclusión de una ubicación específica en un estándar internacional, así como para basar la medida
del tiempo en los estándares atómicos, más que en los celestes. En el caso de Chile, UTC-4 en Chile continental, el
Archipiélago Juan Fernández y el Territorio Chileno Antártico (UTC-3 en Horario de verano)
2
GEOFON Program. E.g. GFZ es un nodo clave del Centro Sismológico Mediterráneo Europeo/European
Mediterranean Seismological Centre (EMSC)
6
que sufrieron la mayor fuerza destructiva del sismo (VIII en la escala de intensidad de Mercali),
fueron Talcahuano, Arauco, Lota, Chiguayante, Cañete, y San Antonio. El terremoto fue sentido
en la capital Santiago con una intensidad 7 en la escala de Mercali (muy fuerte). El terremoto
generó un alerta de tsunami para el Pacífico que se extendió a 53 países localizados a lo largo de
la cuenca, incluidos el Perú, el Ecuador, Colombia, Panamá, Costa Rica, Nicaragua, la Antártida,
Nueva Zelandia, Polinesia Francesa y la costa de Hawai.
El contexto geodinámico de Sudamérica ilustra la velocidad de convergencias entre las placas de

Nazca y Sudamericana frente a Chile la cual varía entre 6.5 a 7 cm/año. Estas velocidades han
sido determinadas con precisión geodésica mediante observaciones de GPS (Sistema de
Posicionamiento Global) en las islas ubicadas sobre la placa de Nazca y sitios estables en
Sudamérica, principalmente en localidades cerca de la costa Atlántica en Argentina y Brasil.
Dicha convergencia es responsable de la ocurrencia de los grandes terremotos de subducción en
Chile. Hacia el sur de la placa de Nazca (Península de Taitao, donde se encuentra el punto triple),
se encuentra la placa Antártica.La deformación elástica de ambas placas continúa acumulándose
y llega a su límite activándose la falla en el contacto y produciéndose el terremoto, lo que
permite que finalmente la placa de Nazca penetre y la Sudamericana recupere parte de su
posición previa al inicio del actual ciclo sísmico, es decir se mueva violentamente en un par de
minutos hacia el Oeste con desplazamientos del orden de 10 m.3
Según el USGS, este terremoto ocurrió en la frontera de las placas tectónicas Nazca y
Suramericana. Las dos placas convergen a una tasa de 70mm por año (ver mapa). El terremoto
ocurrió como una solapadura en la interfaz entre las dos placas, con la placa Nazca terminando
por debajo de la placa Suramericana. Como secuela al sismo se produjo un fuerte tsunami que
golpeó la costa chilena, destruyendo o devastando varios pueblos. El archipiélago Juan
Fernández, a pesar de no haber sufrido el terremoto, fue impactado por los tsunamis que
devastaron su única población, San Juan Bautista.
A nivel nacional, el evento afectó un área geográfica donde habita el 80% de la población. Las
tres regiones afectadas suman aproximadamente 4 millones de personas (un 23% de la población
nacional), de las cuales prácticamente la mitad quedaron damnificadas. El número de víctimas
fatales ascendió a 5214.
Tras el evento ocurrieron hasta el 29 de marzo 458 réplicas significativas (ver mapa 2) , con
consecuencias menores pero acumulativas sobre el evento principal, incluso ocasionándose un
corte generalizado de energía eléctrica en el país. El evento y sus secuelas se reflejan en la
cantidad de desplazamiento en el contacto entre las placas de Nazca y Sudamericana, que
alcanza valores máximos del orden de 12 m.5
El impacto territorial y los escenarios de costo (daños y pérdidas) se correlacionan con las
características del evento (terremoto, tsunami o ambos) y sus efectos e impacto en diferentes
3
Servicio Sismológico, Informe Técnico, Terremoto Cauquenes 27 febrero 2010, Universidad de Chile, Santiago, 3
Abril 2010, p. 9
4
Ministerio del Interior, 15 de Mayo de 2010.
5
Servicio Sismológico, Informe Tecnico, Terremoto Cauquenes 27 febrero 2010, Universidad de Chile, Santiago, 3
Abril 2010.
7
áreas. En cada una de las regiones se distinguen básicamente tres áreas: zonas costeras, valles
agrícolas y ciudades de tamaño medio y áreas metropolitanas.
MAPA 1
LOCALIZACIÓN DEL SISMO DEL 27 DE MAPA DE RÉPLICAS DEL TERREMOTO DEL 27

FEBRERO DE 2010 DE FEBRERO DE 2010
Nota: Las líneas de contorno en el panel izquierdo

Localización: frente a la costa de Maule, Chile (35.93 indican cantidad de desplazamiento en el contacto entre
S, 72.8 W, profundidad de 35 km. las placas de Nazca y Sudamericana, alcanzando valores
Fecha y hora: 27 de fevbrero de 2010, 6:34 UTC máximos del orden de 12 m. El panel derecho muestra la
Magnitud: 8.8 actividad de réplicas en función del tiempo en días
Fuente: USGS después del evento principal.
Fuente: Servicio Sismológico, Universidad de Chile
Cabe apuntar el hecho de que, si bien cada desastre tiene características diferentes en cuanto al
monto y distribución de los efectos sobre una economía y sociedad, que dependen del tipo e
intensidad del fenómeno que lo origina y de las características propias de la sociedad y economía
en que se producen en cuanto a la resiliencia o vulnerabilidad de las mismas, existen tendencias
o grandes marcos acerca del patrón de daños y las pérdidas económicas. Para el caso de un
terremoto, es usual que los mayores daños surjan en los sectores de vivienda, infraestructura de
transporte, industria y comercio. Para los tsunamis, en cambio, serán las instalaciones costeras y
portuarias que se suman a los asentamientos humanos y locales industriales y comerciales en los
bordes costeros expuestos.
8
b) Aspectos regionales y consideraciones sobre el desarrollo

territorial y políticas de planificación urbana6.
Todo desastre incide de manera diferencial en distintas regiones, áreas o zonas, lo que se
sobrepone a las características de desigualdad inter e intrarregional previas al mismo. Ello
determina que se tengan que aplicar medidas desiguales para no agrandar las brechas de
desigualdad preexistentes. Destaca que justamente las zonas afectadas presentan
simultáneamente una alta densidad demográfica, índices de pobreza superiores al promedio
nacional (particularmente en la VIII y IX regiones) y una elevada contribución al producto
interno bruto (ver mapa 2)
De otra parte este evento tuvo un impacto territorial en diferentes áreas. En cada una de las
regiones se distinguen básicamente 3 áreas: zonas costeras, valles agrícolas y ciudades de tamaño
medio y áreas metropolitanas. Por lo mismo los efectos son ciertamente más significativos a
nivel regional o local y ello no necesariamente se refleja en un impacto similar a nivel
macroeconómico como consecuencia de los proceso de agregación.
Con la excepción de la Región Metropolitana, las más afectadas por el terremoto tenían un PIB
per cápita por debajo del promedio nacional y con la excepción de las regiones del Maule y la
Araucanía todas las demás presentaron una tasa de crecimiento inferior al promedio nacional en
el citado período (Ver Cuadro 1). Consistente con esta dinámica del PIB per cápita interregional,
el porcentaje de pobreza al 2006 de las Regiones de Valparaíso, 15,3%, Maule, 17,7%,
Araucanía, 20,1%, y Bío Bío, 20,7%,7 superaron al promedio nacional, 13,7%. Por su parte la
Región Metropolitana registró un 10,6% y la de O’Higgins, 11,4%. Adicionalmente Silva et al
(2010) presentan para el 2007 un análisis utilizando el Índice de Desarrollo Social8 interregional
y las Regiones Maule, Araucanía, Bío Bío y Ohiggins aparecen catalogadas como de bajo de
desempeño social.
Igualmente, con relación a la reciente crisis económica, la desaceleración del PIB en 2009 se
tradujo en un incremento del desempleo a nivel nacional de 1,9 puntos porcentuales. Las
Regiones de O’Higgins, 2,1 por ciento, Bío Bío, 2,6 por ciento y Araucanía, 2,4 por ciento
superaron esa cifra.
6
Esta sección está basada en Silva, I., L. Riffo y S, Gónzalez (2010) “La Economía Regional de Chile en el período
1985-2009: Referencia Especial a las Regiones más Afectadas por el Terremoto del 26 de febrero de 2010” Mimeo
ILPES-CEPAL
7
Las regiones de Bío Bío y Araucanía presentaron los máximos registros a nivel nacional.
8
Este es un indicador compuesto de nueve subíndices: mortalidad infantil, esperanza de vida al nacer, años de
estudio, nivel de alfabetismo, de población entre 18-24 años que asiste a un centro de educación superior, de
población entre 25-34 años que posee educación superior, de hogares que poseen distribución de agua por cañería,
de hogares que poseen acceso a red de alcantarillado y de nivel de ingresos promedio del hogar.
9
CUADRO 2
PIB PER CÁPITA Y TASAS DE CRECIMIENTO REGIONAL EN CHILE, 1985-2007
(promedio anual)
Región 2007 Indice PIB Crec. PIB total Crec. Poblac. Crec. PIB pc
III de Atacama 4,142,962 122 5.8% 1.5% 4.3%
XI de Aysén 4,012,259 118 5.7% 1.6% 4.1%
II de Antofagasta 7,230,055 213 5.7% 1.9% 3.8%
IV de Coquimbo 2,049,987 60 5.4% 2.0% 3.5%
I de Tarapacá 4,730,867 139 5.3% 2.2% 3.1%
Met. de Santiago 4,034,015 119 5.3% 1.7% 3.6%
X de Los Lagos 2,386,252 70 5.3% 1.3% 3.9%
VII del Maule 2,209,812 65 4.9% 1.1% 3.8%
IX de La Araucanía 1,614,457 48 4.7% 1.2% 3.5%
V de Valparaíso 2,859,463 84 4.0% 1.3% 2.6%
VI de O'Higgins 2,587,424 76 3.9% 1.5% 2.5%
VIII del Bío-Bío 2,873,501 85 3.7% 1.0% 2.7%
XII de Magallanes 5,308,785 156 1.7% 0.7% 1.0%
Chile 3,394,814 100 4.9% 1.5% 3.4%
Fuente: ILPES, sobre la base de informaciones del Banco Central.
Como puede desprenderse de todas estas cifras regionales las tres Regiones más afectadas por el
terremoto del 27 de febrero de 2010, Maule, O’Higgins y Bío Bío presentan cierto rezago con
respecto a la mejora en los indicadores sociales y económicos alcanzados por Chile en el pasado
reciente. Esto es importante a tenerse en cuenta en el establecimiento de la línea base debido a
que debe evitarse confundir el efecto causado por el evento natural con las necesidades legítimas
que existían en esas regiones. Es claro, que la reconstrucción podría ser una oportunidad
importante para proceder al cierre de las brechas antes mencionadas.
En el caso de las zonas afectadas por el sismo en Chile, resulta de utilidad contar con un análisis
que muestre la “tipología” diferencial del desarrollo regional observado. En el período 1985-
2007, Chile fue el país latinoamericano que registró la mejora más importante en términos de
crecimiento económico. Sin embargo este resultado no ha sido equitativo cuando se mira al
interior de Chile.( Ver figura 1)
FIGURA 1:
CUADRANTES DE DESEMPEÑO ECONÓMICO Y SOCIAL POR REGIONES DE CHILE,
1985-2007
DINAMICOS Y BAJO PIB PC DINAMICOS Y ALTO PIB PC
(“CONVERGENTES”) (‘GANADORES”)
Deficiente desempeño socia Buen desempeño social Deficiente desempeño social Buen desempeño social
Maule Aysén
Coquimbo Antofagasta
Atacama
Los Lagos Tarapacá
Región Metropolitana
NO DINAMICOS Y BAJO PIB PC NO DINAMICOS Y ALTO PIB PC
(‘ESTANCADOS”) (“DECLINANTES”)
Deficiente desempeño Buen desempeño social Deficiente desempeño Buen desempeño social
social social
Araucanía
Bío Bío Valparaíso Magallanes
O’Higgins
Fuente: ILPES, sobre la base de información del Banco Central.
10
c) La situación del país antes del desastre9
El desastre encuentra a Chile en una etapa de transición, empezando a superar las secuelas de la
crisis internacional que, si bien no tuvo el mismo impacto que en otros países de la región, si
tuvo mayor profundidad en algunas zonas del país –algunas de las cuales serían justamente las
que el terremoto y tsunami azotaron con mayor fuerza. Si bien el 2009 fue un año negativo en
términos de crecimiento, las políticas contracíclicas adoptadas y el paulatino mejoramiento en el
entorno externo para Chile permitía prever una considerable mejoría durante 2010, apoyada en la
recuperación de la demanda interna (merced a mejores condiciones crediticias y mejoras en la
expectativas) y en el continuado dinamismo de la demanda externa por las principales
exportaciones chilenas.
De este modo, para el 2010, la CEPAL proyectó un crecimiento de 4,5% con tendencia al alza.
Como consecuencia, las tasas de desempleo, que desde finales de 2009 venían reduciéndose,
continuarían su trayectoria descendente.
Luego de los esfuerzos contracíclicos en 2009, la política fiscal retomaría su énfasis en el

equilibrio estructural. En efecto, para 2010 el presupuesto aprobado proyecta un incremento del
gasto público (total del gobierno central consolidado) de un 4,3% respecto de 2009. El déficit
sería inferior al 1% del PIB. Chile tiene una situación financiera sólida siendo el país
latinoamericano con la mejor calificación de riesgo.
El plan del nuevo gobierno10 planteaba en el escenario económico post crisis mantener el
equilibrio macroeconómico y continuar con una inflación controlada, para lo cual el gasto
público debía crecer moderadamente en el futuro. Así, se proyectaba un incremento promedio en
torno al 4 a 5% real en el período 2010-2013. Los ingresos fiscales para financiarlo provendrían
del aumento de recursos generados por el mayor crecimiento económico, la mayor eficiencia del
aparato público, la reducción de la evasión tributaria y los perfeccionamientos tributarios
destinados a gravar actividades que generan externalidades negativas en la sociedad. De esta
forma, el déficit fiscal efectivo de aproximadamente 4% del PIB que se anticipaba tendría el país
en 2010 sería reducido en forma gradual.
d) Visión general de la situación post desastre
Una primera mirada al impacto del desastre evidenció que, si bien no se anticipaban impactos
macroeconómicos que alterasen significativamente el comportamiento previsto de la economía
del país, sí había sectores, actividades productivas, grupos de población y regiones con impactos
diferenciados y de significación. 11
9
Véase CEPAL, Balance preliminar de las economías de América Latina y el Caribe, 2009.
10
Programa de gobierno, para el cambio, el futuro y la esperanza Chile 2010 – 2014, Sebastián Piñera
Coalición por el Cambio.
(http://www.face.ubiobio.cl/webfile/media/229/descargas/Programa%20de%20Gobierno.pdf)
11
CEPAL (2010), Terremoto en Chile. Una primera mirada al 10 de marzo de 2010, Publicación de las Naciones
Unidas, LC/R.2159, Copyright © Naciones Unidas, marzo de 2010.
11
El consumo se había venido recuperando durante el 2009 a la par de la trayectoria de

recuperación del ingreso, sin embargo en el corto plazo y a raíz del terremoto estaría
modificándose por efectos riqueza y precautorios a la vez que por una demanda incrementada de
bienes y servicios directamente relacionados con la reposición de lo destruído, la reparación de
lo dañado y la progresiva reconstrucción. Para ello el gobierno ha anunciado un agresivo
programa de reconstrucción12 que apunta a apoyar a los sectores vulnerables, abrir oportunidades
de inversión sobre todo en el sector de la construcción y evitar que el desastre impacte
negativamente la evolución del consumo. Las propuestas y recomendaciones que se plantean en
este documento se enmarcan en una visión de desarrollo sustentable, aprovechando el desastre
para enfrentar brechas económicas y sociales que el mismo podría agravar y a buscar sinergias
entre la reconstrucción, la dinamización de la economía y mejoras de eficiencia en diversos
aspectos que avancen hacia mejoras de productividad, mayor eficiencia en el uso de los recursos,
eficiencia energética y mayor participación social acompañada de la generación de nuevas
fuentes de empleo.
La necesaria modificación de las inversiones previstas si bien en el corto plazo tendrá un efecto
dinamizador en ciertos sectores y actividades, podría contribuir a una reducción en la velocidad
del crecimiento potencial de largo plazo. Este es un factor difícil de evaluar dado que las
expectativas de los inversionistas y de los consumidores se alteraron por efecto del desastre, si
bien no afectarían a las principales fuentes de crecimiento del país sino de manera marginal.
Sin constituir un recuento pormenorizado de los daños y las pérdidas, la información de que se
dispuso a la fecha proporcionadas por el Ministerio de Hacienda13, incluyendo el catastro
elaborado por dicho Ministerio a partir de información de diversas fuentes, aporta elementos
parciales sobre dichos daños y pérdidas14 e identifica, en varios sectores, las necesidades de
recursos de algunos componentes del sector público. Con base en esa información parcial se
pueden hacer algunas reflexiones acerca de las características generales del impacto sufrido y su
composición sectorial. Con base en esas informaciones el perfil del terremoto y tsunami del 27
de febrero y sus secuelas se visualizan en los términos siguientes.
Regionalmente la zona más afectada fue el Bío Bío (VIII Región), seguida de la VI, lo cual se
explica tanto por la mayor cercanía al epicentro como por la mayor vulnerabilidad de sus zonas
rurales y costeras. Llama la atención que, con base en la información parcial disponible
desagregada regionalmente, les siga en importancia la Región Metropolitana. Ello se explicaría
por la gran concentración poblacional y la alta densidad económica de la misma, que aglutina el
porcentaje mayor del PIB del país.
12
Programa “Chile Unido Reconstruye Mejor” (http://www.gobiernodechile.cl/informa/2010/03/31/programa-chile-
unido-reconstruye-mejor.htm)
13
Ministerio de Hacienda, Informe: Catastro de daños provocados por el terremoto (documento interno, abril
2010).
14
De acuerdo al Manual de Evaluación de desastres de la CEPAL, los “daños” se refieren a las afectaciones en
acervos o stock de capital, en cambio las “pérdidas” se refieren a variaciones en los flujos debido a menores
ingresos, mayores costos o a producción no realizada debido al desastre.
12
GRÁFICO 1
DISTRIBUCIÓN REGIONAL DEL IMPACTO DEL TERREMOTO DEL 27 DE FEBRERO Y SUS
SECUELAS
RM V VI
IX 15% 5% 9%
1%
VII
20%
VIII
50%
Fuente: CEPAL, sobre la base de cuadros de trabajo proporcionados por el Ministerio de Hacienda
Sectorialmente el impacto y las necesidades parecerían estar en la recuperación de las

actividades económicas de los sectores productivos, la vivienda y el restablecimiento de la
infraestructura de servicios sociales básicos.
GRÁFICO 2
EL PERFIL PARCIAL DEL DESASTRE
Composición sectorial de la información proporcionada
Turismo
Agua y saneamiento
Minería
Patrimonio urbano, cultural y deportivo
Comunicaciones
Transporte
Agricultura
Energía
Salud
Educación
Vivienda
Industria, comercio y servicios
0.00% 5.00% 10.00% 15.00% 20.00% 25.00% 30.00% 35.00%
13
Por grandes sectores, serían los sociales los que habrían tenido el mayor impacto si bien, de la
información disponible habría importantes daños en la infraestructura de transporte y
comunicaciones y se producirían cuantiosas pérdidas en los sectores productivos, no solo en el
momento inmediato sino en los meses subsiguientes.
Gráfico 3
Impacto identificado por grandes categorías
Patrimonio
cultural, urbano
y deportivo
1%
Infraestructura
10%
Sociales
54%
Productivos
35%
De estos impactos, una porción importante la asume el sector privado que –en los estratos de
empresas de tamaño medio y grande y en las viviendas de mayor valor—tendrían cobertura de
aseguramiento. Son las pequeñas y microempresas y los hogares de los estratos de ingresos más
bajos los que, sin aseguramiento previo, requerirán el apoyo gubernamental más allá de la
atención en la emergencia y para superar el invierno.
Con este perfil bajo consideración es que requiere ser analizado el presupuesto de reconstrucción
y la estrategia a seguir.
La distribución de las inversiones a ser realizadas hasta el año 2013 principalmente destinadas al
subsidio de las viviendas necesarias para los estratos con escasa capacidad de recuperación,
seguida de cuantiosos recursos destinados a los sectores de la salud y la educación, y de la
reconstrucción de infraestructura. Ello requerirá ser complementado por instrumentos de apoyo
a la recuperación de las actividades productivas que estarían experimentando las mayores
pérdidas y, en consecuencia, las mayores necesidades.
14
GRÁFICO 4
Composición del presupuesto de reconstrucción
Resto 13.76%
Infraesructura 13.88%
Salud 25.41%
Educación 14.30%
Vivienda (200 mil subsidios) 27.40%
0.00% 5.00% 10.00% 15.00% 20.00% 25.00% 30.00%
Series1
En el importante sector de la vivienda el perfil del daño evidenciaría además de la precariedad de

las construcciones rurales de adobe, la vulnerabilidad de los asentamientos costeros que fueron
azotados por el tsunami. Llama la atención que el número de los conjuntos habitacionales
dañados sea mayor al número de los construidos por el sector privado. (ver gráfico 5)
GRÁFICO 5
15
2. Estrategia y prioridades para la reconstrucción y

recuperación
Independientemente del monto, distribución sectorial y perfil geográfico del impacto (en
términos de daños y pérdidas) ocasionados por el sismo del 27 de febrero y sus numerosas y
fuertes secuelas, las consecuencias del mismo sobre el acervo, diversas actividades económicas y
la dinámica de recuperación y reconstrucción dependerán de las líneas estratégicas principales
que el país adopte para enfrentarlo. En este contexto –como todo desastre—presenta la
oportunidad de a la vez que tener como meta reconstruir lo destruido y compensar o paliar lo
perdido, realizar cambios institucionales, estructurales y tecnológicos que avancen la agenda de
desarrollo del país hacia un paradigma más equilibrado, equitativo, competitivo, socialmente
participativo y ambientalmente sostenible. En este contexto, importa el “cómo”, importan los
instrumentos, los incentivos y los recursos (humanos y financieros), así como las modalidades de
participación en ese proceso de reconstrucción, para obtener resultados que no se limiten a
reconstruir lo dañado o perdido, y sean procesos inclusivos que vuelvan a las regiones más
afectadas por el terremoto, los protagonistas de su propia reconstrucción y recuperación. Se
trata, en última instancia, de desarrollar una estrategia de largo plazo para fortalecer las
capacidades de crecimiento de la economía.
Es con esta óptica que se avanzan algunas propuestas que, derivadas de la experiencia y
evidencia de procesos en otras regiones y países en el mundo tras desastres recientes de
magnitud significativa, delinean cómo hacer más sustentable y viable el proceso post desastre.
Las líneas estratégicas son tanto vinculadas a las necesidades sectoriales como en atención a las
diferencias regionales que el país presenta. Asimismo se hacen algunas recomendaciones en
relación a mecanismos de financiamiento y modalidades de reconstrucciones exitosas o
ensayadas en otras latitudes y se hace referencia a la recolección de información necesaria de
tipo socioeconómico para evaluar el impacto de un desastre, sus características y metodología de
compilación y análisis. Finalmente se alude al rol de los gobiernos locales en todo el proceso.
En la perspectiva de un proceso reconstructivo y de recuperación post desastre que se inserte en

una estrategia de desarrollo sostenible, la evaluación de todo desastre requiere una visión
sistémica del desarrollo, donde sus diferentes componentes (de necesidades humanas básicas
como salud, educación, de tipo social y funcionamiento de las redes sociales y articulación del
capital social, del entorno natural y el patrimonio ecológico, del capital productivo y medios de
generación de ingresos, empleos y recursos, de recursos financieros afectados por el desastre, de
gobernabilidad y viabilidad política de los procesos) se articulan entre sí y se explicite la pérdida
en los diversos indicadores de desarrollo humano tras un desastre, que revierte en mayor o menor
grado los avances logrados a veces tras décadas de esfuerzo. Asimismo esta visión sistémica
permite evidenciar que en ocasiones el status quo era inequitativo entre zonas geográficas,
sectores, clases sociales o grupos poblacionales, siendo un hecho estilizado que un desastre se
manifiesta con mayores impactos negativos en los grupos de por sí más vulnerables.
Por otra parte el proceso reconstructivo o de recuperación post desastre se inserta en déficit pre
existentes o brechas abiertas sobre las cuales, idealmente, las políticas públicas y el sector
16
privado estarían incidiendo para cerrarlas. Es decir que el desastre abre la oportunidad de
revisitar el modelo o paradigma pre existente e identificar brechas en que el avance de cierre era
menor o que, incluso antes del desastre, estaban agravándose (desigualdades regionales o entre
grupo sociales), y permite buscar opciones que combinen la atención a las necesidades
emergentes del desastre con cambios que reviertan tendencias negativas o aceleren el cierre de
brechas anteriores.
En términos generales la reconstrucción y recuperación ofrecen oportunidades para cerrar (no

ampliar) brechas existentes antes del desastre. Con esta óptica se proponen ciertos principios
rectores para las acciones a llevar a cabo en un plan de reconstrucción y recuperación:
• Igualdad / equidad: Ante las desigualdades existente antes del desastre, la recuperación y
reconstrucción tras el mismo permitiría revertir tendencias de desigualdad y cambiar
hacia la generación de sinergias que reduzcan las brechas de desigualdad. En la misma
línea, el desastre no puede alterar condiciones de equidad pre existentes y cambiar
prioridades en el cierre de déficit preexistentes. Un problema frecuente tras desastres es
que en la reconstrucción se solucionan primero las necesidades de las víctimas del último
evento, postergando a aquellos que estaban desde antes en espera de que se atiendan sus
déficit y necesidades reconocidas anteriormente. Todo esfuerzo de cierre de brechas ha
de ser adicional, no en reemplazo o desplazando a la atención a necesidades ya en
proceso de atención anteriormente. Ello plantea problemas de costos de oportunidad y de
trade-off que muchas veces por razones de orden político o presión de medios o grupos
sociales afectados en el último evento, obligan a su atención prioritaria.
• Participación / exclusión: No se trata solamente de que el proceso de recuperación y

reconstrucción sea participativo (i.e. que incorpore plenamente a los afectados para que
no sea vistos como víctimas u objeto del desastre sino como sujetos activos en la toma de
decisiones frente al mismo). Se trata además de usar el desastre para enfrentar
exclusiones sociales o económicas que existían desde antes en las zonas afectadas y
promover procesos de recuperación y reconstrucción inclusivos, desde la identificación
de necesidades hasta los modos de operación y actuación en la recuperación y
reconstrucción (por ejemplo, uso de la fuerza laboral afectada, reconversión productiva in
situ y no importación o uso de recursos extrazonales, o asignación prioritaria de contratos
o licitaciones a actores en las zonas afectadas).
• Reducción de riesgos y ordenamiento territorial: Los daños observados tras un desastre

en múltiples casos se asocian a una inadecuada inclusión de las amenazas conocidas y
apropiada valoración del riesgo como criterios para establecer las estrategias de
ordenamiento territorial, que se basan más en consideraciones económicas, de ventajas
comparativas de la localización, del acceso a recursos naturales o de conectividad. A fin
de evitar que la rentabilidad de largo plazo y que los riesgos por amenazas se cristalicen
en desastres es importante que, aprovechando la coyuntura del desastre, se plantee la
reducción o gestión de riesgos como un principio rector de las definiciones para el uso
del suelo.
17
• Marcos regulatorios y responsabilidades (asociaciones privadas y públicas) En múltiples

desastres se ha observado que la causa de una mayor destrucción o impacto se asocia a la
no aplicación de marcos regulatorios existentes y a la insuficiente asignación de
responsabilidades en la aplicación de los mismos. Más que lo adecuado de tales marcos
y normas, las falencias devienen de su insuficiente comprensión por los agentes
económicos y sociales. En este sentido se sugiere que las formas de asociación públicas
y privadas y los mecanismos de licitación, asignación de obra o concesión pueden
favorecer procesos más sostenibles, socialmente dinámicos y con efectos positivos en la
reducción de riesgos y la obtención simultánea de otros objetivos deseables del proceso
de desarrollo, como la eficiencia energética, la creciente participación social, la
generación de empleos, la mejora en la operación posterior de prestación de servicios
sociales, etc.
• Planificación de reconstrucción de la articulación productiva. Los desastres suelen tener

como consecuencia la ruptura de las cadenas productivas por efectos muchas veces
ajenos al sector afectado o por efectos de daños en un sector que impactan en otro: la
ruptura de la conectividad por ejemplo genera la incapacidad creciente de costos o
retrasos en el acceso de la producción a los mercados, la disrupción en los servicios
esenciales de electricidad o agua interrumpe los procesos productivos o conlleva
pérdidas de producción o stocks perecibles, etc. En la reconstrucción se han de
considerar mecanismos para una mejor operación de todas las formas de articulación
productiva (horizontal o vertical), generando mecanismos alternativos que puedan ser
operativos en breve plazo para impedir tales consecuencias.
• Articulación local/nacional (descentralización y desconcentración) Si bien por definición

todo desastre es local: ocurre con características específicas y diferenciales asociado a
condiciones geográficas, sociales, económicas y políticas, sus impactos –salvo que se
trate de un evento mínimo que no califica como desastre propiamente—trascienden lo
local y tienen impactos que pueden ser regionales, nacionales e incluso internacionales
(piénsese en el reciente evento volcánico en Islandia que alteró las comunicaciones y las
economías de buena parte del continente europeo y afectó la navegación aérea mundial).
De manera paralela la respuesta y los procesos de reconstrucción y recuperación se
definen muchas veces de manera vertical (desde el gobierno central o de las autoridades
nacionales) con insuficiente participación o inclusión de los gobiernos o autoridades
locales. La apropiada articulación de lo local y lo nacional tanto en la comprensión de la
causalidad como en la formulación de las respuestas –desde la emergencia hasta la
reconstrucción—puede ser ocasión de mejorar la articulación entre los distintos niveles y
órdenes de gobierno y favorecer, como consecuencia de la estrategia seguida, procesos
de desconcentración (mayor presencia local de entidades nacionales/sectoriales) y
descentralización (traspaso de responsabilidades de los niveles nacional a los regionales
y local).
• Sostenibilidad ambiental, eficiencia energética y reconstrucción viable. Se parte de la

noción de que tras un desastre el incremento de resiliencia es parte esencial de la
reducción del riesgo ante nuevos eventos y que tal resiliencia tiene dos componentes:
18
mejor adaptación a las amenazas conocidas y recurrentes y mitigación –en la medida de

lo factible—de las causas subyacentes de tales amenazas.
El tipo de instrumentos potencialmente aplicables y las áreas de incidencia de los mismos, más
allá de la reposición de lo destruido o la compensación de lo perdido, están resumidos en la
matriz siguiente:
Matriz de dimensiones e instrumentos para políticas de reconstrucción (sostenible, sustentable, con reducción
de brechas de desigualdad, con inclusión social)
Física (climática, sostenibilidad,
gobernabilidad
riesgo a desastres)
económicas (calidad del
Tipo de Sostenibilidad (algunos aspectos proceso de diseño,
Climáticas (ambiental y sociales (por ejemplo empleo)
instrumento fiscales, macro y implementación y
(emisiones y reducción del micro) seguimiento de
resiliencia) riesgo a iniciativas)
desastres)
Especificidad en el
uso de los recursos
Penalizar riesgos
generados a
creados /
Presupuestos plurianuales o regulares para mantener reducción, del
Impuesto a Incentivos fiscales
fondos de compensación a población afectada por riesgo, innovación
emisiones a medidas de
desastres tecnológica
reducción de
ahorradora de
riesgos
energía o reductora
de emisiones
Impuestos
Pago por Tasas diferenciales por sectores
Subsidios al específicos para
servicios (conforme nivel de afectación o
aseguramiento financiar
ambientales tamaño de las empresas)
reconstrucción
Subsidios
Específicos para
Fiscal reposición de Instrumentos específicos para Mecanismos de
Incentivos Subsidios a
acervos perdidos mujeres jefas de hogar, auditoría,
focalizados a procesos
(vivienda, autoempleados, con tenencia fiscalización y
eficiencia adaptativos frente
infraestructura irregular de vivienda, en el sector control y
energética al riesgo
productiva, informal reforzamiento
inventario, capital de institucional, marcos
trabajo) regulatorios cuya
Condicionalidad implementación sea
de exenciones a sujeto de vigilancia
Exenciones
cumplir con y evaluación
Incentivos a temporales de
prácticas de
innovación impuestos (a las Tasas diferenciales por sectores
reducción del
tecnológica para ventas, a la renta, (conforme nivel de afectación o
riesgo, mejoras
mitigación de predial, etc.) durante tamaño de las empresas)
tecnológicas,
emisiones procesos de
aplicación de
reconstrucción
normas
constructivas)
Impuestos prediales Mecanismos de
Ordenamiento Dar prioridad e incentivos a
o sobre la tenencia auditoría,
territorial con Ordenamiento procesos constructivos y de
de acervo fiscalización y
Infraestructural inclusión de territorial con reposición de infraestructura
diferenciales por control y
consideraciones análisis de mediante asignación de obras a
criterios de reforzamiento
de eficiencia amenazas / riesgo PYMES, MYPYMES y con alta
vulnerabilidad o institucional, marcos
energética generación de empleo
riesgo regulatorios cuya
Introducción de implementación sea
Penalización sujeto de vigilancia
criterios de diferenciada por no
eficiencia Capacitación y reentrenamiento y evaluación
cumplimiento de
energética y Normas y códigos normas ambientales, de mano de obra para facilitar su
reducción de de construcción de reducción del empleo en las obras de
emisiones en riesgo, de emisiones, reconstrucción de infraestructura
normas y códigos etc.
de construcción
19
gobernabilidad
riesgo a desastres)
desastres)
Internalización Capacitación y reentrenamiento
Incorporación de
del costo de mano de obra en técnicas
costo de riesgo en
energético y apropiadas ("verdes", de
contratos de
valoración reforzamiento o procesos
licitación y
negativa de constructivos acordes con
concesión
emisiones normas reforzadas)
Incremento de
presupuestos para
innovación,
desarrollo
Evaluar diseño tecnológico y
Innovación adecuado vis-a-vis difusión de
tecnológica magnitud o tecnologías
"verde" intensidad del apropiadas
desastre ("verdes", de
eficiencia
energética, MDL, de
reducción del riesgo,
etc.)
Incorporación en
evaluación
Requerimientos de financiera de
redundancia proyectos la gestión Dar mayor peso a los efectos
(medios del riesgo y el sociales de los proyectos de
alternativos o aseguramiento de la reconstrucción de infraestructura
sustitutos) continuidad de
servicios ante
desastres
Fortalecer institucionalidad reguladora o rectora
Mejorar sistemas de recolección de información estadística posdesastre e inclusión de indicadores oportunos y actualizados
Institucional necesarios para la evaluación del impacto de desastres
Reglamentar mecanismos de fiscalización
Establecer líneas jerárquicas de autoridad, responsabilidad o comando y control
Instrumentos
financieros para
promover la Mecanismos de
innovación, auditoría,
desarrollo fiscalización y
Instrumentos financieros de apoyo
tecnológico y Instrumentos macroeconómicos control y
a PYMES y MYPYMES y
difusión de (mecanismos compensatorios, fondos reforzamiento
Financiero establecimiento de condiciones de
tecnologías preventivos, instrumentos "contra institucional, marcos
acceso al crédito apropiadas a sus
apropiadas eventos extremos" (seguros, bonos regulatorios cuya
capacidades gerenciales, de ofrecer
("verdes", de catastróficos, paramétricos, etc.) implementación sea
garantía patrimonial, etc.
eficiencia sujeto de vigilancia
energética, y evaluación
MDL, pago por
servicios
ambientales, etc.)
Instrumentos Instrumentos financieros de apoyo
financieros para Instrumentos microeconómicos a la capacitación y reentrenamiento
promover la (aseguramientos diferenciados por tipo de trabajadores en nuevas
innovación, de evento y características del tecnologías y para fortalecer la
desarrollo "asegurado", protección a PYMES a creación de empleo, incluyendo
tecnológico y MYPYMES) medidas específicas para favorecer
difusión de la contratación de mujeres
20
gobernabilidad
riesgo a desastres)
desastres)
tecnologías Instrumentos financieros y de otro
apropiadas tipo que favorezcan la entrada en el
("verdes", de mercado de trabajo y la
eficiencia profundización de mercado de contratación de mujeres,
energética, aseguramiento (incorporación de incluyendo la provisión de
MDL, pago por sectores / grupos excluidos y dar garantía servicios sociales de apoyo
servicios o protección a no sujetos de crédito) (guarderías, etc.) mediante
ambientales, recursos que no incrementen el
etc.), focalizados costo de contratación a las
en PYMS y empresas de menor tamaño
MYPYMES Mecanismos de solidaridad para
Valorar adecuadamente el riesgo compensar el riesgo (transferir el
(internalización del riesgo en precios de riesgo) a sectores, grupos
mercado vs. externalización espuria del poblacionales o regiones con
riesgo) menores capacidades de
adaptación, mitigación o
recuperación
Las secciones siguientes apuntan algunas recomendaciones específicas de carácter sectorial o en

torno a temas de otro orden, transversales, en atención a disparidades regionales de las zonas
afectadas con el resto del país, o en aspectos normativos y marcos regulatorios.
21
3. Recomendaciones para la rehabilitación y la

reconstrucción
Se dividen las recomendaciones en dos grandes grupos, unas de carácter general, transversales,
que se guiarían por planteamientos generales, y otras de carácter más sectorial.
a) De corte transversal
i) Para un mayor equilibrio regional

Se propone que ante las disparidades regionales marcadas antes del desastre,las regiones más
afectadas son a la vez las que presentan las mayores brechas y rezagos respecto al promedio
nacional. Por esta razón, los lineamientos para un proceso de reconstrucción deberían apuntar a
una reducción de desigualdades regionales.
Un proceso de reconstrucción que complementariamente aborde el problema de las

desigualdades regionales debe presuponer que las regiones con menor desarrollo relativo puedan
avanzar a ritmos más rápidos que el promedio nacional y aspirar a algún nivel de convergencia.
Esto implica por una parte impulsar un conjunto de acciones que impacten de manera simultánea
diversos ejes del desarrollo regional y al mismo tiempo que estas acciones se inserten sobre un
marco nacional de políticas regionales que le den coherencia y sustentabilidad en el tiempo.
Algunas propuestas que pueden considerarse son las siguientes:
• Disponer en el más breve plazo de una política nacional de desarrollo regional que
considere el tema de las desigualdades regionales como factor clave y que, en particular en
esta primera fase, tenga una respuesta específica para las tres regiones más afectadas por el
terremoto. En vista de que la región del Biobío es el segundo polo económico y de población
del país, y que desde 1985, ha perdido su posicionamiento a nivel nacional, en términos
económicos y sociales, es fundamental enfocar estratégicamente la política nacional de
desarrollo regional hacia ella. La política descentralizadora debería fortalecer polos
económicos distintos a Santiago, tales como la región del Biobío, lo que podría permitir
recuperar y ampliar los niveles de desarrollo económico y social en la zona centro-sur del
país y generar una mayor diversidad de centros económicos de escala nacional.
• Incrementar y acelerar programas de inversión publica en infraestructura básica. Tanto en

la región del Maule como en la de O’Higgins el sector agropecuario y agroindustrial ha sido
dinámico, tiene un mayor encadenamiento que otros sectores y ha tenido una buena inserción
en los mercados externos. Sin embargo, dentro de las regiones es posible identificar algunos
polos de mayor actividad y productividad en zonas del valle central y, por otra parte, zonas
principalmente ligadas al borde costero, que no han logrado alcanzar la misma dinámica
económica y productiva. Éste hecho puede ser una de las causas por las que la dinámica
económica no ha logrado traducirse en buenos niveles en los indicadores sociales. En éste
sentido, es de vital importancia resaltar algunos programas de inversión pública, que
22
permitirían eliminar las restricciones de acceso comunicacional que tiene el secano costero.
Algunos de los programas de inversión pública que se pueden identificar son: inversiones en
infraestructura vial, comunicación, obras de riego y otros de naturaleza similar, que
permitirían fortalecer y generar nuevas oportunidades de desarrollo productivo.
• Incrementar fondos orientados a la innovación, el conocimiento y el aprendizaje regional. El

caso de Lota y Coronel es ejemplificador en éste sentido, ya que son territorios de baja
productividad y con reconversión productiva poco exitosa, ya que no han logrado articularse
a la dinámica económica nacional y mundial. En estos aspectos habría que utilizar al máximo
la creatividad para detectar programas de reconversión productiva y calificación de la mano
de obra que permitieran el desarrollo de nuevas actividades económicas. En este sentido,
algunos de los programas ya existentes, como los programas de SENCE, INDAP y OMIL, en
la medida que pudieran articularse a las oficinas municipales, y a las necesidades locales más
específicas podrían llegar a tener un impacto significativo.
• Fortalecer las capacidades de análisis prospectivo y la construcción de visiones regionales

de largo plazo, para promover una inserción externa más competitiva en las regiones. Una
medida importante es potenciar el proceso de traspaso de competencias desde nivel central
hacia los gobiernos regionales, mediante el uso de programas de postulación a transferencias,
de certificación de los gobiernos regionales y promover la coordinación más activa entre las
divisiones de planificación de los gobiernos regionales y otros organismos como las agencias
de desarrollo regional.
• Otras medidas que se pueden enumerar son: la aplicación de políticas de incentivos para
fortalecer la localización de empresas en zonas afectadas, el fortalecimiento de las
universidades públicas regionales para transformarlas en actores relevantes de los procesos
de desarrollo regional a partir del mejoramiento de sus capacidades de reflexionar sobre su
entorno y, por último, la utilización del programa Chile Compra, en aquellos ítems donde
exista oferta real, para privilegiar compras locales por parte del Estado, en especial de
pequeñas y medianas empresas.
ii) Para mayor eficiencia energética

La reconstrucción ofrece la oportunidad de introducir criterios mínimos que permitan, en
agregado, capturar ganancias importantes de eficiencia en el uso de energía en las poblaciones
afectadas. El catastro de daños recibido del Ministerio de Hacienda indica que existe un número
importante de viviendas e infraestructura pública (escuelas, hospitales, dependencias públicas
etc.) con sus respectivos sistemas de transmisión, distribución y equipamiento eléctrico, cuyo
proceso de reconstrucción permitiría la introducción de criterios entre los cuales se encuentran:
- normas mínimas en cuanto al aislamiento térmico a utilizar en las viviendas e

infraestructura pública a reconstruir (escuelas, hospitales y otras dependencias públicas).
- normas mínimas en cuanto a la eficiencia de las luminarias y otro equipamiento eléctrico
que formará parte de las construcciones públicas y privadas a reponer; así como de los proyectos
de reconstrucción integral de centros urbanos, espacio público y vialidad urbana.
23
- modernización y reducción de pérdidas en los sistemas de distribución y transmisión de

electricidad a ser repuestos como parte del plan de reconstrucción.
- incorporación de nuevas tecnologías de switcheo en las redes de transmisión y distribución
a ser reemplazadas o actualizadas que permiten optimizar la eficiencia con que se atiende la
carga de las poblaciones servidas por las redes a ser reparadas.
- otras acciones y programas como los incorporados en el Programa País de Eficiencia
Energética recientemente lanzado por el Ministerio de Energía de Chile.
- en el caso de reemplazo de gran infraestructura como hospitales y dependencias públicas
pudiera considerarse la opción de incorporar diseños pasivos que contribuyan a
calefaccionar/acondicionar la temperatura interior con menor insumo de energía; así como la
incorporación de paneles solares para uso térmico o fotovoltaico en aquellos casos en que se
justifique.
- desarrollar líneas de crédito vía CORFO para apoyar mejoras en eficiencia energética,
ligando el pago de amortización e intereses al ahorro por eficiencia.
La magnitud de los proyectos de reconstrucción permitirá mostrar los beneficios y ahorros

potenciales de la introducción de luminarias y equipamiento eléctrico ahorrador de energía, así
como para el mejoramiento del aislamiento térmico y otro equipamiento eléctrico o a gas para
uso final residencial. En los casos de reemplazo de edificaciones más grandes permiten la
incorporación de diseños térmicos pasivos que pueden representar oportunidades de ahorro
energético adicional al reemplazo de luminarias, equipamiento eléctrico, reducción de pérdidas
de distribución y mejoras en el aislamiento de construcciones.
b) De carácter sectorial
i) Sectores sociales
Una reconstrucción desde la perspectiva social ha de verse de manera integrada desde la
emergencia hasta la recuperación y reconstrucción. La atención a las urgencias en viviendas,
servicios sociales y otros apoyos contingentes adquiere mayor sentido aún en el marco de los
desafíos de mediano y largo plazo. La mirada estratégica radica, pues, en una reconstrucción que
promueva el desarrollo económico y social en las zonas afectadas. Por lo mismo es necesario un
análisis riguroso de las deudas y los desafíos previos al terremoto, así como de los medios de
vida que fueron afectados en las regiones más golpeadas por el sismo. Esta doble mirada de
estructura y emergencia debe ser sensible a las necesidades específicas por localidad, grupo de
edad, género y ocupación. Debe, asimismo, entender que la base de la reconstrucción arraiga en
la cohesión social de las comunidades.
Tras un examen detallado de las dificultades y desafíos preexistentes (desempleo, pobreza, oferta
de servicios sociales y protección social entre otros), es indispensable una perspectiva que vaya
más allá de quienes sufrieron daños directos en sus viviendas, e incorpore la pérdida o afectación
de empleos y activos generadores de ingresos, así como la interrupción y las dificultades para
retomar las actividades laborales y productivas de las personas. Sólo así podrán definirse
estrategias para restablecer y crear medios de vida durables para la población, mediante
24
instrumentos adecuados, según el caso: mejores servicios sociales y de capacitación,

microcréditos, exenciones fiscales a empresas que mantengan o reincorporen a sus empleados o
creen nuevas fuentes de trabajo en las comunas más afectadas, o bien transferencias directas a
familias que han perdido la capacidad de generar ingresos durante un periodo razonable.
Se agrupan las recomendaciones en los sectores sociales en torno a tres ejes: i) la provisión de
servicios sociales acorde a las carencias actuales (incrementadas por el desastre en las zonas
afectadas) y las necesidades de mediano plazo, ii) el restablecimiento de los medios de vida y los
empleos de las personas, prestando particular atención a la participación incrementada de las
mujeres en la economía mediante una mayor autonomía de ellas en la sociedad y iii) una
reconstrucción con cohesión social y mayor confianza en las instituciones.
Dada la particular dificultad de la participación de las mujeres y su limitada participación se

dedica una sección específica a este aspecto.
A. Una reconstrucción de los servicios sociales acorde a las carencias actuales y a las necesidades
de mediano plazo
1. La reconstrucción debe verse como una oportunidad para cerrar brechas de desigualdad social y
territorial en el largo plazo. Los costos de la catástrofe son de gran magnitud, y algunas pérdidas no
son recuperables. Otras, particularmente las asociadas al patrimonio cultural, deberán reconstruirse de
la manera más semejante posible para facilitar la recuperación de las personas. En tanto, en otros
ámbitos las nuevas soluciones de inversión deben darse en el marco de estrategias de largo plazo, de
manera que permitan reducir desigualdades y procurar servicios de calidad para garantizar derechos.
En ello deben tomarse en cuenta las características propias de cada región y localidad en cuanto a:
pobreza y vulnerabilidad, mercado de trabajo (capacidad y oportunidades), ruralidad, etnicidad,
género y dinámica demográfica.
2. El capital social es clave para enfrentar la catástrofe y la reconstrucción, no sólo porque coloca a las
personas y sus redes de relaciones en el centro, sino porque es un recurso fundamental para potenciar
la inversión social. La catástrofe produjo impactos negativos y positivos en el capital social de la
población más directamente afectada. A la réplica inicial de desesperación y actos vandálicos le
siguió la solidaridad y ayuda desinteresada en distintas comunidades, tanto a nivel individual como de
organizaciones, comunidades, el país en su conjunto y de gobiernos y pueblos extranjeros. Con la
oportuna orientación de políticas y estrategias comunicacionales el balance puede hacerse cada vez
más positivo en cuanto a construcción y movilización de capital social. Para ello el modelo de
reconstrucción debe potenciar el capital social en el diseño e implementación de la política pública,
particularmente para la población de las zonas urbanas mayores, incorporando activamente a la
comunidad. La reconstrucción física requiere así contar desde sus cimientos con una re-conformación
del tejido social.
3. La reconstrucción de infraestructura de servicios no sólo debe basarse en consideraciones técnico-
económicas sino también calibrar las necesidades propias (sentidas) de las poblaciones atendidas, así
como las necesidades no satisfechas antes del sismo que en adelante podrían atenderse. Por ejemplo,
en una primera evaluación es posible que la importación de módulos constructivos sean más baratos y
más rápidos de implementar; pero sin la participación de la población, en un escenario de alto
desempleo (incluso con cobertura de ingresos mínimos vía Chile Solidario), puede generar rechazo, lo
que limitaría la efectividad y aumentaría los costos sociales.
25
4. La transición demográfica en las distintas regiones tiene un impacto central en las demandas
presentes y futuras en salud, educación y protección social. El INE estima que la población de las
regiones de Valparaíso, Metropolitana, O’Higgins, Maule, Bio Bio y Araucanía crecerá en 1,1
millones de personas (8,1%) entre el presente año y el 2020 (13,5 millones y 14,6 millones,
respectivamente), lo que supondrá un incremento global de demanda de servicios. Sin embargo, se
espera una disminución de 250 mil personas de 5 a 19 años (-8,1%), lo que redundará en una
disminución de la demanda por servicios de educación primaria y secundaria, particularmente en el
sector rural (-10,7%) y en el urbano de Bio Bio (-10,9%) y Maule (-10,5%). Así, para la
reconstrucción de escuelas hay que ponderar la demanda potencial por comuna y localidad en el
mediano plazo, y avanzar hacia una infraestructura flexible, capaz de generar una oferta con nuevos
servicios y mayor calidad.
5. La población mayor de 65 años crecerá en casi 530 mil personas (42,2%) en los próximos diez años,
lo que implica un importante incremento en la demanda por servicios de salud relacionadas con
enfermedades crónicas. En contrapartida se prevé se mantenga una disminución en la tasa de
natalidad (la que ya disminuyó en torno a 10% entre 2003 y 2007) y de niños y niñas menores de 5
años (-0.6%). Esto implicará una menor demanda por servicios de obstetricia y pediatría. Tales
elementos deberán considerarse en el diseño de los nuevos servicios de atención primaria y
hospitalaria, a fin de adecuar la oferta a los nuevos perfiles epidemiológicos.
6. La catástrofe también es una oportunidad para optimizar la localización y el tamaño de los servicios
de salud y educación. La asignación de recursos puede ser más racional y sustentable con mejor
criterio espacial. A modo de ejemplo, una oferta escolar más cercana a la demanda permite
incrementar la calidad del transporte escolar, disminuir sus costos y lograr externalidades ambientales
positivas.
7. En los servicios, la reconstrucción también presenta una oportunidad para incorporar tecnologías de
información y comunicaciones, tanto en inversión en servicios como en mejoras en los modelos de
gestión y atención a la población que incrementen su eficacia, eficiencia y efectividad. En salud, por
ejemplo, esto supone invertir en herramientas tecnológicas que permitan mejorar la gestión de la
información clínica y administrativa y en herramientas de telemedicina, las que además permitirían
descongestionar los servicios de salud, liberar infraestructura y disminuir los costos de pacientes y sus
familias.
8. En el sector salud los costos derivados del sismo son muy diversos. Están los costos directos en la
capacidad de atención y riesgo de mayor incidencia de enfermedades transmisibles y de origen
ambiental. Están, también, los traumas físicos y su impacto en la salud mental de los habitantes.
Desde los primeros días posteriores al sismo, los operativos de emergencia en salud incorporaron
estas dimensiones; y sin duda deberán hacerse extensivos en el tiempo, considerando que estos
impactos son de “onda larga” y afectan capacidad productiva de la población, particularmente entre
quienes trabajan en lugares costeros.
9. Dado el aumento relativo de la población mayor de 65 años en el decenio que comienza, la mirada
prospectiva de la reconstrucción debe asumir los nuevos desafíos en demanda de servicios cuidado y
de protección social para este segmento de edad.
B. Una reconstrucción que restablezca los medios de vida y el empleo de las personas.
10. La magnitud del terremoto y su impacto en las condiciones de vida de la población pone en evidencia
la importancia de disponer de un sistema integral de protección social, que atienda no sólo las
necesidades de la población pobre sino también de las clases medias, siendo éstas muy vulnerables a
shocks endógenos y exógenos. La pérdida combinada de vivienda y fuente de empleo es causa directa
de caída en la pobreza de sectores medios que viven de su trabajo y cuyo único “stock” es la vivienda.
26
Hoy esto lleva a que muchas familias de clase media enfrentan serios problemas para cubrir los costos
de la educación y salud de sus hijos y miembros.
11. El desafío es atender las necesidades específicas de cada familia, dentro de lineamientos generales de
política social basados en la protección de los derechos fundamentales de todo ciudadano a la
educación, salud, trabajo y vivienda. Para ello, hoy Chile se encuentra en una posición privilegiada al
contar con instrumentos como la red PROTEGE, el sistema Chile Solidario y la Ficha de Protección
Social, que pueden ser de gran utilidad, no sólo para apoyar la reconstrucción sino también el
desarrollo de instrumentos complementarios de protección.
12. En los próximos diez años, en las regiones afectadas la población entre 20 y 64 años se incrementará
en 840 mil personas (10%), sumándose a un desempleo relativo alto para la media nacional y al
impacto del terremoto y del maremoto en pérdida de puestos de trabajo y de unidades productivas. La
concurrencia de estos factores exacerban la demanda y plantean un desafío creciente en generación de
empleo. Esto ratifica aun más la importancia de involucrar a la población adulta en obras de
reconstrucción. Será necesario fomentar actividades intensivas en mano de obra, articuladas con los
encadenamientos productivos propios de cada región, e innovar en nuevos procesos. Para esto último
se requiere invertir en capacitación para los nuevos desarrollos. En este marco, absorber mano de obra
con proyectos de ingresos por capacitación puede ser una oportunidad, siempre y cuando la oferta de
cursos se base en la demanda laboral proyectada con las unidades productivas, y se articule con el
trabajo de las Oficinas Municipales de Intermediación Laboral (OMIL).
13. La alta presencia de hogares con jefatura femenina y la creciente participación de la mujer en el
trabajo, particularmente en actividades recolectoras del sector rural, han permitido incrementar y
diversificar ingresos en familias de bajos recursos. Darle sostenibilidad y progresividad a esta
dinámica requiere de servicios de cuidado y formación infantil que permita mayor disponibilidad de
tiempo en empleos remunerados a las mujeres que llevan toda la carga del cuidado de los hijos
menores. Por lo mismo, la reconstrucción debe expandir la oferta de calidad de centros de cuidado
infantil y educación preescolar, donde la JUNJI tiene un rol prioritario.
C. Una reconstrucción con cohesión social y mayor confianza en las instituciones:
14. Potenciar el sentido de pertenencia y el capital social es clave en la reconstrucción, y compromete a la
población afectada a trabajar junto a los organismos públicos y las ONGs. A dicho sentido de
pertenencia y capital social pueden aportar centralmente la recuperación de la infraestructura, la
restauración del patrimonio cultural y la reconstrucción (o construcción) de espacios de desarrollo
comunitario, deportivo y de esparcimiento.
15. Un elemento que debe ser tomado en consideración en el proceso de reconstrucción es el rol de la
institucionalidad social y de emergencia. La participación activa de las ONG, las empresas y las
personas, de manera individual, es un activo nacional. Pero ello no debe dejar de reconocer el rol
central que le cabe a las instituciones del Estado, tales como las municipalidades y ministerios
especializados. Los aportes e iniciativas que surgen de la sociedad no sólo deben estar fuertemente
articuladas con una estrategia gubernamental clara donde se fijan las prioridades y se coordina la
reconstrucción en el corto y mediano plazo, sino que la sociedad nacional debe percibirlo así.
16. Los problemas surgidos en la institucionalidad ante la emergencia catastrófica son un problema de
confianza en las instituciones también. Este capital social debe recuperarse y para ello deberá mostrar
la oportuna capacidad de respuesta en el futuro próximo.
27
Autonomía y participación de las mujeres
Las recomendaciones que siguen – para la autonomía física y la autonomía económica de las
mujeres afectadas por la catástrofe – revisten un tono muy general, en base al conocimiento de la
situación general de las mujeres en Chile (cf. Encuestas CASEN/ENCLA), pues no se conoce el
impacto de la catástrofe sobre la situación de las mujeres.
i) Autonomía física:
En la base de la autonomía en las esferas política y económica está la autonomía física, toda vez
que las barreras para su ejercicio por parte de las mujeres, resultan en barreras para las otras dos
autonomías. La barrera de lo personal –el cuerpo y la reproducción- es la más difícil de traspasar
para las mujeres y aquella donde se perpetúa el control sobre sus vidas por parte de los “otros”,
sean estos cónyuges o parejas.
Entre los impactos de catástrofes sobre la salud sexual y reproductiva de las mujeres, se
encuentran el incremento del embarazo adolescente, las infecciones de transmisión sexual y la
violencia sexual. La atención primaria en salud debe comprender al menos cuatro aspectos: (i) el
saneamiento y la prevención de enfermedades transmisibles; (ii) la atención integral en salud
con énfasis en salud sexual y reproductiva; (iii) la atención psicosocial y (iv) la nutrición.
ii) Autonomía económica
Esta autonomía remite a la posibilidad de participar en la actividad económica, ganar ingresos

propios y tener la libertad de decidir del uso de estos ingresos. En general, no tener ingresos
propios (incluso ingresos no laborales) es significativo de falta de autonomía económica o de
dependencia con respecto a otros, especialmente la pareja o el cónyuge.
Se trata de dar a las mujeres afectadas por la catástrofe, especialmente a las mujeres jefas de
hogar sin cónyuge presente en el hogar, los medios de tener ingresos propios y de contribuir al
nivel de vida del hogar. Los ejes contemplados deben ser articulados con la política económica
de reconstrucción (inversión pública, programas de empleos temporales, etc).
MEJORAR LAS OPORTUNIDADES DE EMPLEO PARA LAS MUJERES POBRES EN EL

PROCESO DE RECONSTRUCCIÓN.
E
En las encuestas anteriores a la catástrofe, las mujeres chilenas tienden a insertarse en el empleo informal,
sobre todo como trabajadoras independientes (trabajando a menudo en la vivienda...), y tienden a
especializarse en las ramas de actividad siguientes: comercio, servicios personales y colectivos
(educación, salud) y en menor medida en la industria manufacturera.
A corto y a mediano plazo, se requiere una política de apoyo a las trabajadoras independientes que han
perdido parte o la totalidad de sus activos y mercancías: evaluación de las oportunidades de mercado (a
fin de determinar la rama de actividad/el tipo de producto en función de las orientaciones/dinámicas de la
reconstrucción, el tipo de inversión requerido y el tipo de local), crédito para retorno al mercado y
capacitación.
28
Para las mujeres que han perdido su empleo asalariado por los daños y pérdidas sufridos por las empresas
empleadoras, el regreso al empleo dependerá en general de la dinámica de reconstrucción que depende a
su vez del apoyo público brindado a las empresas y de los sesgos de género constituyentes de las
estrategias de éstas. Este apoyo debería contemplar medidas que faciliten la creación de nuevos puestos
de trabajo (o la preservación de los puestos en las empresas) mediante, por ejemplo, la reducción temporal
de los costos de contratación.
A corto plazo (6 meses a un año), los programas públicos de empleos temporales relacionados con tareas
de limpieza/demolición/ reconstrucción deben incluir el acceso igualitario de las mujeres y de los
hombres (50%/50%) a los puestos de trabajo sin discriminación salarial (y con la disponibilidad de
servicios públicos de cuidado). Estos programas deben, también, presentar un componente de
capacitación para las mujeres (en función de los tipos de puestos de trabajo ocupados por éstas), lo cual
permitirá reducir la segmentación anterior al sistema de empleo que se origina en el sistema educativo y
de capacitación profesional.
En todo caso, el retorno (o el ingreso) al sistema de empleo y sobre todo el acceso a empleos productivos
de calidad no se da a muy corto plazo para la mayoría. Mientras las mujeres están buscando un empleo,
y en la medida que no tienen ninguna fuente de ingreso no laboral, la provisión de un ingreso mínimo
básico a éstas durante unos meses es necesaria para minimizar los procesos de
pauperización/empobrecimiento de los hogares ya pobres antes de la catástrofe y de los nuevos hogares
damnificados.
AUMENTAR DE MANERA DECISIVA LA TASA DE PARTICIPACIÓN DE LAS MUJERES EN

LA ACTIVIDAD ECONÓMICA.
La tasa anterior a la catástrofe era de un 41%. Se supone razonablemente que la tasa se redujo en una
proporción importante en las zonas afectadas. Dado que la asignación de las mujeres al trabajo de
cuidado tanto de la niñez como de los ancianos y de las personas enfermas o discapacitadas es un
obstáculo importante a la inserción de las mujeres en la actividad económica, es preciso proporcionar en
las zonas afectadas servicios públicos de cuidado o facilitar la creación de servicios comunitarios de
cuidado. Cualquier opción puede ser articulada a la reparación, el reemplazo de los jardines infantiles
dañados o destruidos en el caso del cuidado a la niñez.
Bajo las restricciones de presupuesto, la provisión de servicios públicos de cuidado puede focalizarse en
las mujeres pobres que, generalmente, carecen de tiempo a dedicar al trabajo remunerado y de recursos
financieros para pagar servicios privados de cuidado. Esta provisión forma por otro lado parte del
esfuerzo de crear empleos para las mujeres (pero también para hombres que pueden ser cuidadores).
ii) Sectores productivos

De acuerdo a la evidencia, después de un desastre puede haber sectores de actividad de más lenta
recuperación, como sería el caso de algunos productos de plantaciones agrícolas de larga
maduración. Un ejemplo concreto en América Latina y el Caribe sería la recuperación de la
producción de especias en Grenada en el Caribe tras el huracán que la afectó en 2004 (Huracán
29
Iván). En otros casos, por efectos acumulados de sucesivos desastres a los que se suman otros
factores endógenos del país o zona afectada en cuestión, el estancamiento puede ser mayor. Por
ejemplo, tras los embates de sucesivas inundaciones en Bolivia (particularmente en las zonas del
Beni y Santa Cruz) la actividad ganadera ha sufrido un revés del que se recupera muy
lentamente. En otro plano, por efecto acumulativo de desastres y condiciones pre-existentes se
prolongan situaciones de crisis como lo evidenciaría la crisis alimentaria o de deficiencia
nutricional crónica en zonas rurales y en grupos poblacionales vulnerables –tal sería el caso de
ciertas áreas de Guatemala que tras el huracán Mitch y otros eventos sigue enfrentando una
agravada crisis alimentaria.15
De otra parte, sin duda, los desastres sí tienen efectos en el largo plazo –siempre de manera
relativa al tamaño, grado de desarrollo relativo, diversificación productiva e inserción del país
afectado así como a la intensidad o fuerza del evento respecto al mismo.16
De acuerdo con la información proporcionada por el Ministerio de Hacienda, no existe ─al
momento de levantamiento de la información─ un catastro de los efectos del terremoto del 27 de
Febrero de 2010 en la estructura productiva de Chile, ni en los subsectores agropecuario,
comercio, industria y turismo -y en consecuencia no se cuenta con una estimación sectorializada
de las pérdidas que de los daños se ocasionen y por cuanto tiempo.
En Chile, como en todos los países de América Latina y el Caribe, las empresas y unidades
productivas son por naturaleza muy heterogéneas en cuanto a su tamaño, productividad y
eficiencia, intensidad y uso de capital y mano de obra, adopción y difusión de tecnologías,
competitividad y ubicación geográfica. Las estimaciones entregadas corresponden a daños o
pérdidas de acervos y activos físicos en tres regiones: O’Higgins, el Maule y Bíobío y no
incluyen estimaciones de disminución de ingresos o producción no realizada.
La experiencia de eventos naturales como los terremotos en otros países de América Latina y el
Caribe sugiere que los daños a la actividad productiva de pequeña y mediana escala inciden por
lo general, en el corto plazo, en una menor capacidad de recuperación del aparato productivo,
contraen la demanda interna al incrementar la porción de la población que perdió su empleo, sus
medios de trabajo y sus negocios. La elevada proporción de mujeres en las actividades
comerciales, en microempresas urbanas y en servicios apunta, como se ha dicho, a la necesidad
de diseñar políticas de desarrollo productivo muy específicas acompañadas de proyectos
focalizados hacia ellas.
En otros programas de reconstrucción adoptados en algunos países de la región después de un

evento natural, se ha recurrido al uso de susbsidios y exenciones fiscales temporales para paliar
los efectos de daños y pérdidas de los medios de trabajo, especialmente en las micro y pequeñas
empresas. Sin embargo, la experiencia sugiere que para las micro y pequeñas empresas, los
programas de subsidio para reposición de acervos perdidos y las exenciones temporales de
15
Ver, por ejemplo, Crisis Alimentaria en Centro América: Una visión desde Guatemala, Christian Aid, Erwin
Garzona Estrada, Oficial Regional de Emergencias para Centro y Sur América, Agosto 2009.
16
Al respecto ver: Los efectos de los desastres en 2004 y 2005: la necesidad de adaptación de largo plazo, Ricardo
Zapata Martí (LC/MEX/L.733, Agosto de 2006, Serie Estudios y Perspectivas, Nº 54)
(http://www.eclac.cl/cgi-
bin/getProd.asp?xml=/publicaciones/xml/9/26419/P26419.xml&xsl=/mexico/tpl/p9f.xsl&base=/mexico/tpl/top-
bottom.xslt)
30
impuestos, no se constituyen por lo general, en programas de reactivación económica o de

impulso de la productividad, sino en programas de alivio a la pobreza, ya que estos programas
suelen ser ejecutados desde el ámbito de la política social y no desde el ámbito de la política de
desarrollo productivo.
Los efectos —en términos de flujos—harían aún más probable una reducción de la actividad
económica en el corto plazo, por reducción de la demanda interna, imponiendo presiones
adicionales sobre los equilibrios fiscal y externo. En los cálculos realizados por el Gobierno, no
se presentan estimaciones de pérdidas de flujo y esto sería un aspecto que se recomienda incluir
en toda evaluación de los efectos de un evento natural.
- Agropecuario
El sector agroalimentario chileno se diferencia de la mayoría de países de América más afectadas
por desastres naturales en razón de al menos tres elementos. De un lado los condicionantes que
impone las especificidades de su configuración geográfica en términos de posibilidades de
especialización agrícola de las diferentes regiones. En segundo lugar la importante orientación a
la exportación del sector, que ha llevado al planteamiento de una política de estado para convertir
al país en una potencia agroalimentaria y forestal. Y en tercer lugar, en cuanto a la solución a la
mayoría de los problemas que más afectan al sector en muchos de los países más vulnerables a
desastre naturales, tales como inversiones básicas en infraestructura de riego, la participación en
los mercados, la monetización del sector y la existencia de mecanismos de gestión de riesgos,
incluyendo el seguro agrícola.17
En términos de producción agrosilvicultural Chile está dividido en 7 grandes macro-regiones, de

las cuales la más afectadas por el terremoto del 27 de febrero de 2010 fue la zona Centro Sur,
que abarca de las región V a la región VIII. Esta zona incluye las cinco regiones con mayor peso
en el PIB silvoagropecuario en las economías regionales: las Región de Valparaiso (4,4%),
Metropolitana (11,0%), de O”Higgins (23,9%), del Maule (15,5%) y del Bio-Bio (5,7%).18
La parte central de esta gran macro-zona se especializa en la producción hortofrutícola y

vitivinícola, fuertemente orientadas a la exportación, así como a la producción de cultivos
anuales más orientados al mercado interno. La parte sur se especializa en la producción de
cereales y ganadería (crianza y engorda y en menor medida lechera), así como en la actividad
forestal, 19 las primeras con orientación al mercado interno y la segunda a la exportación.
Los daños generados por el terremoto en el sector agrícola son básicamente de dos tipos. Daños
a la infraestructura predial productiva (que se suma a los daños en las viviendas) y daños de las
obras de riego extra-prediales (canales y embalses).
17
CEPAL-BID. Información para la gestión de riesgo de desastres estudio de caso de cinco países: Chile.
Documento LC/MEX/L.834, Oficina Subregional de la CEPAL, México, diciembre 2007.
18
Gobierno de Chile. Panorama de la Agricultura Chilena 2009. Oficina de Planificación y Políticas, Ministerio
de Agricultura, Santiago, diciembre de 2009, p.12.
19
Gobierno de Chile. Panorama … , p. 27.
31
En función de lo anterior, es importante distinguir entre acciones a desarrollar en el corto-

mediano plazo, más orientadas a iniciar el restablecimiento de la infraestructura dañada y la
recuperación de la capacidad productiva del sector que fue afectada por el terremoto; y las
acciones a mediano-largo plazo, más orientadas a fortalecer la institucionalidad del sector,
especialmente frente a la gestión de riesgo y en general para el fomento de la competitividad del
sector.
En función de las afectaciones en el sector agropecuario pueden clasificarse según la orientación
de la producción hacia la exportación o el mercado interno. En el caso de la agricultura de
exportación la reconstrucción debe partir de la concepción del Estado como proveedor de bienes
públicos. En particular, la reconstrucción de infraestructura de riego (canales y embalses), de
infraestructura de transporte vital para el sector (carreteras y puertos), así como el mejoramiento
de sistemas de gestión del riesgo, especialmente esquemas de seguros y servicios de
información. Además, en materia de infraestructura, el proceso de reconstrucción deberá tener
en cuenta los riesgos que entraña la geografía del país para un sector altamente orientado a la
exportación. Esto aplica principalmente a la infraestructura de puertos y aeropuertos.
En el caso de la agricultura orientada al mercado interno, además de los elementos destacados en
el numeral anterior, también deben tenerse en cuenta políticas de apoyo directo a los productores
(e.g. líneas de crédito), especialmente para la recuperación de infraestructura productiva privada
dañada o perdida (e.g. salas de ordeño, galpones, silos, patios de alimentación, pozos), reposición
de insumos perdidos y recuperación de obras de riego dañadas, rehabilitación o construcción de
infraestructura relevante para el abastecimiento del mercado interno (e.g. almacenamiento, redes
de frío).
Casi todos los rubros están afectados en mayor o menor medida por factores como la falta de
energía, las demoras en el transporte, las demora en restablecer el riego, entre otros, lo que se
suma a la restricción financiera impuesta desde la temporada anterior como consecuencia de la
crisis internacional del 2008-2009. Es por necesario asegurar el acceso a los recursos de crédito
de corto y mediano plazo para reposición, inversiones nuevas y capital de trabajo de pequeños y
medianos productores. En las actuales condiciones es necesario crear las condiciones adecuadas
para la renegociación de la cartera especialmente en términos de plazo (dos o tres años de gracia)
y requerimientos de garantías. Para esto se puede ampliar la utilización del FOGAPE y darle un
rol pro activo al Banco del Estado. Se trata de financiar la reconstrucción y aliviar la cartera para
aprovechar las oportunidades post terremoto. Por ello se propone crear un Fondo de
Compensación para atender al menos parcialmente las necesidades de los productores más
afectados por pérdidas productivas, especialmente en el caso de los productos más perecederos y
aquellos cuya calidad puede afectarse por la carencia de frío y/o transporte oportuno.
Las propuestas se fundamentan en las siguientes premisas:
• En general, el Plan de Reconstrucción debe aprovecharse para dar un salto cualitativo en
el sector. Las medidas propuestas tienen como objetivo mejorar la competitividad del
sector y la inclusión de un mayor número de pequeños agricultores a las cadenas de valor,
contribuyendo de esta manera con la Política de Estado Chile Potencial Agroalimentaria
y Forestal.
32
• Los productores y habitantes rurales deben quedar en mejor posición respecto de la

situación pre-terremoto. En tal sentido, debe aprovecharse esta oportunidad para generar
nuevos instrumentos de política pública y para movilizar recursos de inversión que
mejoren la condición de los agricultores afectados.
• El proceso de reconstrucción debe considerarse como una oportunidad para fortalecer los
mecanismos de diálogo entre el sector público y privado para la construcción de alianzas
público-privadas en los diferentes subsectores.
• Desde una perspectiva más de mediano-largo plazo, la reconstrucción debe tomarse

como una oportunidad para fortalecer la institucionalidad del sector en dos grandes
ámbitos interrelacionados: a) la gestión de riesgos frente a desastres naturales; y b) la
gestión sostenible de los recursos naturales, especialmente del agua y del suelo.
PROPUESTAS GENERALES PARA EL SECTOR AGRÍCOLA

Propuesta 1: En lo relativo a la reconstrucción de infraestructura de riego dañada ante una situación de
desastre, actualmente se está operando a través de dos mecanismos complementarios: a) Programa de
medianas obras de riego, a cargo de la Dirección de Obras Hidráulicas del Ministerio de Obras Públicas: y
b) Pequeñas obras de riego, a cargo de la Comisión Nacional de Riego del Ministerio de Agricultura.
Esta Comisión ha llamado a concursos especiales para reparar obras extra-prediales (sobre todo canales),
utilizando los subsidios al riego financiados por la Ley 18.450.
Considerando que actualmente se están disponiendo los recursos presupuestarios necesarios, se propone
aprovechar el programa de reconstrucción para formular una política de riego específica para las zonas
del secano interior y costero afectadas por el terremoto (especialmente las regiones VI, VII y VIII). Dicha
política debería comprender una red de pequeños embalses que capture las aguas que vienen de las
Cordilleras de los Andes y de la Costa y/o las aguas de lluvia en las épocas de invierno / primavera, que
actualmente escurren al mar pues no existe infraestructura para su aprovechamiento.
Propuesta 2: Se propone reforzar el programa de servicios financieros del INDAP, a través de la creación
de un instrumento específico para mejorar la infraestructura predial que fue dañada por el terremoto (e.g.
bodegas, cercos, pozos, entre otros), focalizado en los pequeños propietarios de las zonas afectadas. Este
instrumento debe servir para dar un salto cualitativo en ésta área, abarcando diversos tipos de obras de
infraestructura en forma simultánea, de modo de tener un impacto global en las explotaciones agrícolas
(efecto sistémico).
Propuesta 3: Se propone ampliar la cobertura y los riesgos cubiertos por las pólizas del actual Programa
de Seguro Agrícola.20 Este programa es administrado por CORFO, a través de un Comité en el que
participan CORFO y de los Ministerios de Agricultura y Hacienda, y es operado privadamente. El seguro
está orientado a proteger económicamente a los pequeños agricultores de las pérdidas económicas
causadas por fenómenos meteorológicos que afectan la agricultura de secano. Sin embargo, no cubre los
riesgos de sequía en suelos de riego, ni tampoco daños y pérdidas causados por terremotos, erupciones
volcánicas o desbordamientos de causes no atribuibles a lluvia excesivas.
La importancia del seguro agrícola para la zona afectada por el terremoto es fundamental, por ser la
principal región agroexportadora del país y porque se prevé que sea una de las zonas más afectadas por el
20
CEPAL-BID, Op. Cit., pp. 140-142.
33
cambio climático y el incremento en la variabilidad climática asociada a éste,21 especialmente por los
efectos previstos en términos de disponibilidad de agua (e.g. Cuencas de los ríos Maipo y Aconcagua) y
la competencia que ello implica entre su asignación para riego y para la generación eléctrica, pues esta
región es también la columna vertebral del sistema interconectado central.
Propuesta 4: Se propone reforzar la Unidad de Emergencias Agrícolas que existe en el Ministerio de
Agricultura. Se considera importante reforzar esta Unidad, para que sirva de base para la articulación de
un Sistema Nacional de Gestión de Riesgos en el sector silvoagropecuario. Este sistema debería
establecerse a partir de una estructura descentralizada de alimentación y distribución de información,
basada en alianzas con entidades públicas y privadas de excelencia, incluyendo el sistema de
universidades públicas y privadas que se extiende por el país. Entre las acciones prioritarias a desarrollar
se incluyen: a) reforzar la estructuras regionales con profesionales especializados adscritos a las SEREMI
y con presupuesto para las Comisiones Regionales de Emergencia Agrícola; b) reforzar programas de
capacitación a la comunidad para prevenir y enfrentar emergencias; c) reforzar programas de formación a
agricultores para que incorporen la gestión de riesgos en sus planes de negocios (e.g. existen modelos que
podrían servir de referencia, como el australiano).
PROPUESTAS PARA REPONER LA INFRAESTRUCTURA AFECTADA EN EL SECTOR
AGROPECUARIO
1. Infraestructura de riego
a) Proveer de fondos a los mecanismos ya existentes, para atender las necesidades de reparación de
la infraestructura dañada, tanto canales como obras de acopio. Estos instrumentos ya existen en
gran medida, y son administrados por INDAP para el caso de los pequeños productores y por la
Comisión nacional de Riego, CNR para el resto.
b) Eliminar las trabas administrativas para acceder a los mecanismos antes mencionados; por
ejemplo para las obras asociativas, se exige la obligación de tener sociedades constituidas, y los
fondos provistos por INDAP no contemplan ese componente o si lo hacen, los recursos asignados
a este fin son muy reducidos.
c) El acceso a estos mecanismos es mediante un sistema de concursos. Sería conveniente modificar
esta disposición y permitir el acceso a los recursos, a todos los productores que hayan sido
identificados como afectados por el terremoto. Tanto INDAP, como la CNR y otros organismos
han hecho catastros en las regiones afectadas, lo cual ayudaría enormemente a agilizar la entrega
de recursos para no afectar el proceso productivo en curso.
d) Aprovechar este evento como una oportunidad para reemplazar obras de riego antiguas y de baja
eficiencia, tales como bocatomas, canales partidores y bocatomas que ya han cumplido
largamente su ciclo de vida.
e) Introducir tecnología para incrementar la capacidad de acumulación nocturna y estacional en
sectores del secano costero con potencial agrícola en rubros hortícolas, frutícolas y vitivinícolas.
f) Impulsar tecnologías para reducir costos energéticos o subsidiar el empleo de energías renovables
en la operación de los sistemas de regadío.
2. Infraestructura de acopio y silos
a) Proveer rápidamente de recursos destinados a reparar la infraestructura de pequeño tamaño, en

especial en las regiones más afectadas. Dentro de los instrumentos existentes, están en primer
lugar los de INDAP, para lo que sugiere dotar de mecanismos adecuados a los campesinos para
que puedan acceder efectivamente a ellos. Al respecto es importante resolver el tema de la
constitución de sociedades, tanto por el tiempo que ello implica, como por los recursos necesarios
21
CEPAL-Gobierno de Chile. La economía del cambio climático en Chile síntesis. Documento LC/W.288,
Naciones Unidas, Santiago de Chile, noviembre de 2009, pp. 31 y 39-50.
34
para ello.
b) Para los pequeños y medianos productores que no tipifican como beneficiarios de INDAP
(especialmente por tener ingresos provenientes del comercio minorista, por ejemplo), es
necesario abrir una ventanilla en el Banco del Estado con financiamiento del Ministerio de
Economía (CORFO). En las regiones afectadas la infraestructura se dañara adicionalmente por
las precipitaciones invernales, es importante disponer de recursos en la primavera para su
reposición.
3. Infraestructura vitivinícola
a) Reemplazar y/o reparar cuando ello sea factible, los estanques de acero y barricas dañados por el
terremoto. Para el caso de los pequeños productores viñateros, habilitar los fondos de que dispone
para este efecto el INDAP, destrabando el acceso a los mismos. Para los medianos productores
habilitar acceso al financiamiento a través del Banco Estado y CORFO para los estudios de
factibilidad. Esta medida puede ser especialmente importante para los productores de la VII y
VIII Región.
b) Fortalecer la capacidad de acopio y gestión de las cooperativas vitivinícolas que aún funcionan a
través del Departamento de Cooperativas del Ministerio de Economía y con apoyo de CORFO.
- Industria y comercio
De acuerdo con la información disponible en censos de América Latina y el Caribe se ha
producido una tendencia estructural hacia la pérdida en importancia relativa de los
establecimientos pequeños, en cuanto a número y al valor agregado; sin embargo, éstos todavía
generan una cantidad considerable de empleos tanto en la industria como en el comercio,
situación que inclusive ha tendido a acentuarse durante las últimas décadas.
Ello se ha debido principalmente a la baja absorción de mano de obra por parte de las unidades
más altamente productivas —que adoptan y difunden de manera mas eficiente la tecnología y el
progreso técnico— y al consecuente aumento de las actividades informales, especialmente en el
sector comercio de las grandes aglomeraciones urbanas.
Las precarias condiciones en que opera este amplio estrato lo expone, sin lugar a dudas, a una
mayor vulnerabilidad frente a los fenómenos naturales. Por otra parte, son unidades económicas
de subistencia o acumulación simple por lo que el capital físico sujeto a destrucción en él es
proporcionalmente menor y por ende, su recuperación tiende a ser más rápida.
Tanto la industria como el comercio concentran la mayor parte de su actividad en la región

Metropolitana, aunque el comercio —sobre todo el pequeño y el informal— se encuentra
geográficamente menos concentrado y se le puede encontrar en ciudades medianas y pequeñas,
así como en centros turísticos alejados. Por ello, los daños que causa un fenómeno natural en los
sectores industrial y de intermediación guardan una relación directa con el carácter urbano o no
del evento que origina el desastre. Dicho de otra manera, cuando un desastre afecta
principalmente el campo (como sequías, inundaciones, etc.) sus efectos directos en estos dos
sectores son por lo general menos graves. Sin embargo, en tales casos resulta especialmente
perjudicada la actividad agroindustrial y aquellas ramas de manufacturas que poseen amplias
35
cadenas productivas: la minería, la pesca, la actividad forestal, el procesamiento de alimentos y

otras.
El efecto del tsunami que se originó producto del terremoto del 27 de Febrero afectó el borde
costero chileno provocando un severo impacto (de magnitud aún no cuantificada) en las
actividades comerciales asentadas en el litoral o muy cerca de él, y donde las actividades
secundarias y terciarias ligadas al turismo tienen un peso relativo importante.
Estos rasgos comunes a la industria y el comercio influyen notablemente no sólo en el tipo y la

magnitud de los daños resultantes de un fenómeno natural, sino también en el tipo de apoyos que
habrán de requerirse tanto para la rehabilitación y la reconstitución de su actividad como para
definir las medidas que deberán instrumentarse para mitigar los riesgos de futuros desastres.
Existen otras características que es preciso señalar. Los grandes establecimientos —por el gran
capital financiero que manejan y la magnitud de sus inversiones en maquinaria y equipo,
edificios, almacenes y existencias— cuentan frecuentemente con seguros contra dicho tipo de
siniestros, por lo que sus pérdidas patrimoniales suelen ser proporcionalmente menores que las
de las medianas y pequeñas industrias y comercios.
En cambio, las microempresas —que en muchos casos funcionan en los mismos domicilios de
sus propietarios y utilizan básicamente insumos nacionales— pueden reaccionar ante un
fenómeno natural con mayor flexibilidad y prontitud para poner a salvo sus insumos y productos
en proceso o terminados, que constituyen el grueso de sus activos. Además, la urgente necesidad
de recuperar su única fuente de ingresos hace que los pequeños comerciantes y artesanos logren
restablecer rápidamente el funcionamiento de sus locales y talleres, restaurando los daños
sufridos a base de esfuerzo propio. De modo que los establecimientos industriales y comerciales
de tamaño medio son los que —de acuerdo con la experiencia acumulada en las evaluaciones
realizadas en la región— requieren de un apoyo proporcionalmente mayor para su recuperación,
en comparación con los de tamaño grande o pequeño.
Finalmente, los daños en la infraestructura productiva e instalaciones y la reducción de la

producción de los sectores industrial y de comercio, al igual que en los demás sectores
productivos, resulta en pérdidas de empleo e ingreso para los trabajadores que es preciso estimar,
tomando en consideración las relaciones existentes entre el volumen de producción y el uso de
mano de obra
- Turismo
La actividad turística en general —y en Chile en particular— es esencialmente estacional.
En tal sentido, las temporadas típicamente turísticas se dan en épocas distintas del año. El sector
turismo en Chile se clasifica en turismo interno y turismo receptor. El primero se refiere al gasto
en turismo realizado por nacionales en el país y que representa un 60% de la actividad sectorial.
El segundo al gasto que realizan extranjeros en Chile.
Para ambos tipos de turismo, el costo económico del terremoto tiene dos componentes. El
primero corresponde a la destrucción de infraestructura turística, es decir hoteles, restaurantes,
sitios históricos o de interés turístico, etc. El segundo tiene que ver con el gasto en actividades
36
asociadas al turismo que se dejan de realizar producto del sismo. El gasto no realizado en
actividades turísticas puede referirse a turismo interno o bien turismo receptivo. Cualquier
afectación en su infraestructura u operación originada por un desastre tiene además repercusiones
sobre otros sectores afines. En efecto, se verán afectados también aquellos otros servicios
conexos —como restaurantes, servicios de taxis, etc.— que aprovechan los visitantes.
En este aspecto, se recomienda tener en cuenta que el objetivo de los servicios turísticos es
atender las necesidades de los visitantes fuera del lugar de su residencia habitual, sean ellos del
país (turismo doméstico) o del extranjero (turismo internacional, receptor/emisor). Por regla
general, ante un desastre los flujos turísticos desde y hacia el país afectado registran descensos
significativos.
El turismo receptor internacional tiene un alto grado de generación de divisas, atrae inversiones
nacionales y extranjeras, genera empleo tanto masculino como femenino y contribuye a la
captación de recursos para el fisco. El sector produce, además, una serie de encadenamientos
productivos con otros sectores de bienes y servicios, sean éstos locales o importados, entre los
que cabe citar el transporte —por tierra, agua y aire—, las comunicaciones, los servicios
financieros y empresariales, el comercio, la construcción y los sectores productivos en general.
El sector también origina importaciones de bienes y servicios que no se producen localmente y
que son cuantiosas en algunos casos. Por todo ello, el impacto de un desastre sobre el sector tiene
efectos colaterales en los demás.
El turismo debe ser sostenible en el tiempo, por lo que requiere de una serie de acciones,
comportamientos, estrategias, planes, legislaciones y normas adecuados a los requerimientos
económicos, sociales y ambientales. Por ello, es preciso incluir aquellos conceptos que permitan
mejorar las oportunidades económicas del país para beneficio de las empresas y las
comunidades, así como las posibilidades de crecimiento personal, social y económico. Políticas,
planes y campañas adecuadamente diseñadas y dirigidas, suelen ser efectivas y ayudan a restituir
la imagen turística del país en plazos cortos de tiempo.
ESTRATEGIA DE DESARROLLO DEL PATRIMONIO CULTURAL SOSTENIBLE Y EL

TURISMO
Vinculado a una dinamización del sector turístico se plantea el vínculo de éste con el patrimonio
cultural y la conveniencia de buscar sinergias entre el turismo y la reconstrucción del acervo cultural
destruido. Con esta perspective se considera pertinente plantear una estrategia con las siguientes
medidas:
a) Puesta en valor de Monumentos Históricos Nacionales: Programa de Reconstrucción de
Monumentos Nacionales y edificios de interés histórico cultural, Creación de Centros de
Interpretación Históricos con el objetivo de generar valor al patrimonio histórico cultural con
desarrollo económico y social.
b) Planificación sostenible de zonas típicas y centros históricos: Plan Maestro Sostenible de
revitalización de las zonas típicas y centros históricos que contiene lineamientos en vivienda,
espacios públicos, edificios patrimoniales, paisajismo, mobiliario, turismo, promoción,
interpretación histórica. Se propone realizar planes pilotos en las regiones tales cómo : Barrio
del poeta Vicente Huidobro en Cartagena, Barrio Yungay de Santiago, Pueblo de Zúniga de San
Vicente de Tagua Tagua, Pueblo de Vichuquén y Casco histórico de Cobquecura.
37
c) Instrumentos de gestión para el turismo y patrimonio cultural: Agenda de innovación y gestión en

turismo patrimonial para destinos turísticos nacionales e internacionales con el objetivo de
promover el desarrollo productivo regional, que contenga proyectos de alto impacto. Ejemplos: i)
Gaudí en Chile: agenda del legado histórico - construcción de la capilla diseñada por el arquitecto
catalán, única obra en América Latina, proyectada en Rancagua, Región de O’Higgins, con plan
de desarrollo turístico. ii) las agendas impulsadas por CORFO: Agenda de valle del Cachapoal,
diseño de productos de turismo patrimonial: Centro de interpretación del agua en las Azudas de
Larmahue, Centro de Interpretación del chamanto y artesanía en Doñihue en la región de
O’Higgins; Agenda de destinos turísticos para el territorio pehuenche de la región del Maule;
Agenda de destino turístico sostenible con identidad para el territorio andino lacustre Curarrehue
de la región de la Araucanía.
d) Plan de Gestión Interregional sostenible del patrimonio cultural: Desarrollo de un Plan
Interregional Camino Real a la Frontera con el objetivo de impulsar el desarrollo productivo a lo
largo de esta ruta patrimonial histórica desde Santiago hasta Temuco. El Plan contiene proyectos
integrados de recuperación de la infraestructura, espacios públicos, caminos, edificación y
servicios turísticos.
e) Marco regulatorio y ordenanzas para la rehabilitación, restauración y conservación del
patrimonio cultural que contiene: Normativa de conservación, sísmica, y de eficiencia energética
para la edificación patrimonial y Ordenanzas para áreas de conservación y zonas típica
f) Promoción y participación ciudadana: Programa de vigías del patrimonio que impulse la puesta
en valor del patrimonio desde la ciudadanía organizada; Programa de difusión y marketing para
promover el conocimiento, atracción de visitantes y generación de demanda internacional.
g) Programa de desarrollo productivo del patrimonio cultural intangible: Creación del Programa de
Fomento del Patrimonio Intangible con el objetivo de apoyar el emprendimiento e innovación de
los microempresarios en artesanía típica, gastronomía y expresiones artísticas culturales.
h) Programa de investigación y desarrollo para nuevas tecnologías de la conservación y restauración
del patrimonio cultural : Implementación de línea de financiamiento para la incorporación de
nuevas tecnologías constructivas orientadas a la reconstrucción patrimonial antisísmica.
iii) Infraestructura de transporte y servicios básicos

Por la magnitud del impacto y las características del mismo sobre la infraestructura,
particularmente la de transporte y de servicios básicos de provisión de energía y agua, se
plantean dos grandes categorías de recomendaciones. De una parte, en cuanto al diseño y niveles
de resiliencia de la infraestructura, que tendrán que ser revisadas a la luz de los daños
registrados, y de otra parte sobre la forma de operar y la institucionalidad tanto de construcción,
provisión como de supervisión en estos sectores.
-- Diseño, reforzamiento y resiliencia de la infraestructura

Los daños experimentados por todo tipo de infraestructura más que ser consecuencia directa de
la intensidad del fenómeno natural (como la fuerza del sismo, la aceleración observada o la
duración del evento) reflejan deficiencias en el diseño que pueden asociarse a malas prácticas
constructivas o a deficiencias de conocimiento científico en aspectos específicos. Asumiendo
que en general, salvo en los casos de construcciones informales o excesivamente precarias, es
más bien lo segundo lo que lleva a la aplicación de normas o estándares que el desastre evidenció
estaban por debajo de lo deseado, se requiere revisar tales estándares a partir de nuevos estudios
científicos o de la profundización del conocimiento en algunos aspectos técnicos específicos.
38
Bajo esa óptica es que se recomienda, en términos generales tras un evento de magnitud por
encima de los niveles esperados --situados en los períodos de retorno más largos-- que los
trabajos previos de ingeniería de terreno deban profundizarse, especialmente las materias
correspondientes a geología, mecánica de suelos, e hidrología. Tales análisis serían guía esencial
para el proceso de reconstrucción y habrían de realizarse específicamente para las diferentes
áreas, suelos y cauces extensivos a toda el área geográfica afectada.
A manera de ejemplo, en el caso de Chile, en el territorio costero de las regiones VII y VII el
énfasis habría de aplicarse a los estudios oceanográficos y mecánica de suelos, con especial
atención en:
a) Levantamiento batimétrico (topografía submarina)
b) Sondaje geológico (roca, ripio, piedras, arena, arcilla, etc.)
c) Estudio de Oleajes (provenientes del mar profundo y abierto),
d) Estudio de Vientos y Corrientes
e) Estudio de mareas (bajamares y pleamares).
Cabe destacar que los estudios propuestos pueden hacerse ahora con bastante mayor precisión y
menor costo que en pasado, gracias a avances científicos y tecnológicos, desconocidos en la
época en que se realizaron los estudios correspondientes a las instalaciones colapsadas y
dañadas. La determinación de los parámetros referidos constituye un pre requisito de los diseños
y selección de sitios de emplazamientos de obras. Nuevamente, a título de ejemplo, ello sería
particularmente relevante en el caso de la Bahía de Concepción, donde están las ciudades de
Talcahuano y Dichato, entre otras, e instalaciones portuarias navales y comerciales, además de
pesqueras. Una vez conocidos estos antecedentes se opte por hacer modificaciones significativas
respecto de emplazamientos. Asimismo, es conveniente no precipitar el inicio de obras, sino
hacerlo a la luz de los antecedentes de ingeniería.
Dada la extensión del impacto en la infraestructura vial y los daños observados en puentes y
pasarelas, Es recomendable reevaluar diversos parámetros viales antes de adoptar decisiones
acerca del necesario proceso de reconstrucción de la infraestructura colapsada y dañada.
Un caso muy frecuente que también se produce en la vialidad chilena es que haya una historia
previa de rehabilitación, reparación y reconstrucción de puentes, terraplenes y obras de arte
anteriores al evento mayor y que se asocien a otros eventos, incluso de otro tipo como crecidas
de ríos, inundaciones o deslizamientos y hundimientos de terrenos. Requiere considerarse si el
sismo dejó en evidencia la vulnerabilidad física de varias de estas estructuras ante embates
sísmicos. En el pasado la adversidad provino de crecidas e inundaciones hídricas. Es conveniente
entonces evaluar trazados y emplazamientos con base en el riesgo existente ante fenómenos
naturales y es necesario tener presentes, además de la reducción la vulnerabilidad, las demandas
esperadas y el plan de desarrollo vial, como también el uso del suelo en el entorno de cada
estructura. De esa manera, ante la recurrencia de fenómenos como el reciente sismo, la
mantención de vulnerabilidades sería ineficiente y ciertamente indeseable. Sería erróneo hacer
estimaciones probabilísticas basadas en la antigua tasa de retorno de desastres naturales, ya que
la realidad post desastre las ha desvirtuado, siendo necesario revisar los antecedentes existentes,
39
ampliarlos y complementarlos para hacer nuevas estimaciones derivadas de los cambios

ocasionados por el evento reciente.
La densificación poblacional se asocia a la vulnerabilidad en la medida de que buena parte de las

infraestructuras existentes o construidas en el pasado se han ido viendo emplazadas en áreas que
hoy se han ido poblando, con y sin las autorizaciones requeridas por la legalidad vigente sobre
asentamientos. Sería deseable evaluar estos aspectos a fin de determinar si la mantención de tales
emplazamientos conduce a elevados niveles de inseguridad para la población expuesta y si
también ocasiona costos por congestión al tránsito vehicular, entre otros inconvenientes como el
aumento de la siniestralidad y el incremento de los tiempos de viajes, con las consecuencias de
ineficiencia energética, contaminación ambiental y mayores consumos de energéticos. De otro
lado, los significativos aumentos de la demanda automotora están conduciendo a la congestión
en muchas vías, que no siempre tienen posibilidades de ampliarse a bajo costo, por lo que
potenciar alternativas al transporte vehicular privado es de suma importancia.
Es conveniente entonces aprovechar la actual coyuntura para resolver de una vez los tres
inconvenientes descritos en base a la determinación de mejores trazados y emplazamientos. Ello
conduciría a longitudes físicas y virtuales y a capacidades viales diferentes de las que existían
antes del sismo. Adicionalmente se pueden incorporar mejoras en diseño, materiales,
tecnologías, etc.
Tratamiento especial ha de darse asimismo a la reconstrucción de los puertos y caletas afectados

por el doble impacto del terremoto y del tsunami dado que –dadas las características del daño
sufrido-- es conveniente reevaluar diseños portuarios en la reconstrucción de este tipo de
infraestructuras. En el pasado se adoptaban tradicionalmente estructuras del tipo de malecones
(obras macizas, rellenas y rígidas), cuyos muros pueden ser de albañilería, de hormigón,
tablestacados, vigas y gaviones, y el tipo de espigones, que es una península artificial, formada
por los mismos elementos de los malecones.
En general, los sismos de intensidad media no afectan mayormente a los puertos porque éstos se
han diseñado además para absorber los impactos de los atraques de los buques, lo que implica un
refuerzo estructural adicional, lo que contribuye, en caso de sismos, a absorber sus efectos.
Asimismo, a estas estructuras no las afecta la torsión en planta que se presenta en estructuras
altas y esbeltas con cubierta rígida. El daño más destructivo generalmente es causado por el
maremoto y ocurre por el volcamiento de malecones y espigones, que fue el caso de varios
puertos chilenos que fueron destruidos por los sismos de mayo de 1960. Al respecto, el
recogimiento de las aguas, previo al tsunami, produce el volcamiento de dichas estructuras, toda
vez que están calculadas con base en los efectos compensatorios de fuerzas opuestas causadas
por la presión del relleno de un lado menos la presión de las aguas del lado opuesto, y así, la
estructura sólo resiste la diferencia entre ambas presiones. Al no existir agua, la presión del
relleno vuelca al muro, y ello destruye prácticamente al puerto.
Es diferente en cambio, el caso de “muelles transparentes”, en que no se presenta este fenómeno,

y los tsunamis no constituyen riesgos de relevancia. Los muelles son estructuras transparentes,
basadas en pilotes – metálicos o de hormigón – y que son esencialmente flexibles. Se diseñan de
forma que las estructuras mantengan la elasticidad de los materiales, es decir, de evitar llegar al
40
punto de fluencia. Estas estructuras están calculadas también para resistir el efecto de pandeo,
dada su esbeltez. Consecuentemente, es necesario considerar este tipo de estructura portuaria,
que está dando buenos resultados en diversas partes del mundo. Esta opción es aplicable a
puertos navales, comerciales y pesqueros.
-- Institucionalidad de la infraestructura de obras públicas

Un tema que dejó de manifiesto este terremoto es la integración en el desarrollo y operación de
infraestructura. Se puede ver como efectos en un sector se encadenan con el otro
(telecomunicaciones con electricidad o electricidad con agua potable, etc.), lo que lleva a
repensar las estrategias de su desarrollo. En particular, la relación entre infraestructura y los
servicios de transporte y logística resulta fundamental para la competividad de las exportaciones
nacionales e inciden significativamente en el precio final de los productos que los ciudadanos
consumen. Del mismo modo, el transporte representa un ámbito de acción imprescindible para
mejorar la inclusión social, la sostenibilidad del medio ambiente y el acceso a los servicios
básicos de educación y salud por parte de toda la población, especialmente de la población más
pobre y rural.
Un rediseño de la infraestructura y de los sistemas de transporte hacia modos de transporte

menos contaminantes y más eficientes en términos energéticos, no sólo permitiría aumentar la
sostenibilidad de la región, sino también mejoraría la competitividad y productividad de la
economía; si dicho rediseño considerara una estrategia de integración de políticas que beneficie
el desarrollo económico y social, por sobre la tradicional orientación disociada y modal en la
ejecución de medidas. Por dicha razón, las políticas públicas deberían considerar, desde su
formulación, las externalidades negativas que cada modo de transporte genera.
La implementación de una política integrada de infraestructura, transporte y logística, permitiría

otorgar un carácter estratégico a la infraestructura, dotando al país de un marco de acción que no
solamente permita recuperar la infraestructura del país sino que además dotarlo de mayor
competitividad de cara al futuro, tal como lo han hecho las economías desarrolladas y otras
emergentes de Asia Pacifico. 22
La política para la infraestructura y el transporte, además, debe considerar que ciertas obras son
de alta sensibilidad económica, política y social, y sobre ellas deberían existir requisitos acordes.
Por ejemplo, los puentes colapsados causan perjuicios severos por la pérdida de conectividad
interior, de acceso a servicios sociales, de socorro ante emergencias, entre otras, poniendo en
especial consideración las pérdidas de vidas humanas que pudiesen ocasionar los colapsos
mencionados. Por lo mismo los mecanismos públicos de evaluación de proyectos de
infraestructura, deberán incorporar a futuro estos aspectos y considerar el costo alternativo de la
falta de conectividad en su evaluación.
22
Véase CEPAL (2010), Políticas integradas de infraestructura, transporte y logística: experiencias
internacionales y propuestas iniciales, Serie Recursos Naturales e infraestructura 150, para experiencias
internacionales sobre la implementación de este tipo de políticas públicas, que potencian el aporte de los servicios de
infraestructura (electricidad, transporte, agua y saneamiento y telecomunicaciones) al desarrollo económico y social
sostenible del país.
41
RECOMENDACIONES RELATIVAS A LOS SERVICIOS DE INFRAESTRUCTURA
• Reconsiderar la institucionalidad del Estado para las políticas públicas de los servicios de
infraestructura. En particular, el proceso de diseño, planeamiento, ejecución, seguimiento y control
de las políticas públicas para los servicios de infraestructura debería tender hacia la integralidad,
que hace más eficiente la provisión de sus servicios y más equitativo el acceso a los mismos, a la
vez que potencia los efectos de aquellos hacia el desarrollo económico y social.
• Tomar las medidas necesarias para asegurar sanas condiciones de competencia en las
licitaciones públicas y evitar actos colusivos entre empresas constructoras, especialmente en
regiones donde por la magnitud de las obras o la dispersión geográfica de las mismas, empresas
internacionales o nacionales de envergadura, pudieran restarse de los procesos, disminuyendo con
ello significativamente los oferentes a estas licitaciones. La fiscalía nacional económica deberá
estar vigilante a este mercado, y constituirse en un instrumento eficiente ante posibles licitaciones
fraudulentas.
• Del mismo modo, la utilización del mecanismo de concesiones de obras de infraestructura

para la reconstrucción, requerirá también revisiones y mejoras tendientes a asegurar que los
mecanismos de precios internalicen adecuadamente todos los costos económicos, ambientales y
sociales, asociados a las obras y la prestación de los servicios, incluyendo por cierto los riesgos
ante fenómenos naturales. Si la reconstrucción de las obras de infraestructura social (hospitales,
escuelas y equipamiento urbano) se realizara mediante concesiones al sector privado, la revisión al
actual modelo de concesiones de Chile debe ser aún más exhaustiva, habida cuenta de las
complicaciones administrativas y legales observadas con los recintos penitenciarios donde este
esquema opera.
• En términos regulatorios, se requiere fortalecer la institucionalidad a cargo de la

infraestructura, de modo tal que se fiscalice adecuadamente los niveles de servicio exigibles a las
obras públicas y a las concesionadas, así como sancionar adecuada y oportunamente la falta de
servicio si procede. Estos mecanismos de control, asimismo, deberán asegurar que sean
debidamente atendidos los legítimos reclamos por perjuicios de orden económico y social
ocasionados, evitando que las responsabilidades civiles y penales se diluyan, enviando con ello
señales confusas a la Sociedad.
• En el mismo sentido, podrían ser requeridas algunas modificaciones específicas sobre

inspección y certificación de obras por los organismos nacionales. El colapso de algunas obras de
infraestructura permite suponer, más allá del efecto esperable por un evento de la magnitud del
vivido, que podrían haber existido una sub-valuación del riesgo y consecuentemente menores
requerimientos técnicos a los necesarios, o hubo incumplimientos o falta de fiscalización en las
obras ejecutadas.
• Fiscalizar que los protocolos de emergencias de los concesionarios hayan sido cumplidos y, de ser
necesario, actualizarlos con la experiencia vivida. En todo caso, es esencial precisar y explicitar sus
responsabilidades y las responsabilidades del Estado en condiciones de desastre, de manera congruente
con el marco regulatorio vigente. Del mismo modo, es importante introducir mecanismos que indiquen
claramente el tiempo de reposición de las obras a su operación normal y ajustes a la tarifa de uso
mientras las obras se encuentran en condiciones no operativas, sea total o parcialmente.
iii) Aspectos ambientales
42
Más allá de los temas ambientales más vinculados con la fase de emergencia (principalmente
provisión de agua potable y servicios de saneamiento a los afectados) un problema que se
extiende en el tiempo y que afecta a los lugares donde han sucedido terremotos es la disposición
de los escombros.
Por un lado se debe evitar que aumente la disposición de escombros en lugares no

habilitados por los riesgos de salud involucrados;
En algunas ciudades de Chile este tema puede tener mayor importancia por el aporte de
material particulado a la atmósfera durante su traslado y disposición final.
Por último, existe la posibilidad de reciclar escombros y, teniendo en cuenta la ocurrencia
de terremotos en Chile, sería conveniente comenzar a trabajar en esta línea, al menos con
experiencias piloto.
Aparentemente no existe una información detallada de los impactos ambientales del terremoto.
Hay riesgos ambientales que también forman parte de la fase de emergencia o de un momento
inmediatamente posterior como la contaminación por vertidos de sustancias tóxicas provenientes
de actividades industriales, mineras, agrícolas (se pueden producir durante el terremoto o
posteriormente, por ejemplo con la llegada de las lluvias) o por problemas con las plantas de
tratamiento de aguas servidas y de emisarios submarinos en zonas costeras.
Teniendo en cuenta que gran parte del impacto se ha producido en zonas costeras es importante
tener información más detallada de cómo han resultado afectados los ecosistemas marinos y su
posible impacto en las actividades pesquera y turística. La investigación de los impactos en
ecosistemas marinos requiere tiempo y recursos por lo que debe plantearse a más largo plazo. En
el ámbito pesquero se debe reforzar el monitoreo de especies por si pudiera afectar al sistema
cuotas establecido y por si ello implicara ayudas al sector (especialmente a los pescadores
artesanales).
Otros posibles impactos a evaluar en zonas costeras se relacionan con la entrada de agua del mar
y el riesgo asociado de salinización de tierras agrícolas y pozos.
Algunas “oportunidades” a considerar en la fase de reconstrucción:
En primer lugar incorporar los aspectos ambientales en el proceso de reconstrucción. La

necesidad de recuperar la actividad económica y la infraestructura lo antes posible
conlleva el riesgo de “relajar” la aplicación de la normativa ambiental. La
institucionalidad ambiental deberá resistir las presiones en este sentido.
En los planes de ordenamiento territorial de las zonas costeras se deben identificar las
áreas de riesgo donde solo estén permitidas actividades que minimicen la presencia
humana como parques, canchas deportivas etc. Yendo un poco más allá se puede evaluar
la posibilidad de establecer algún tipo de protección (es decir, crear áreas protegidas
marino-costeras) en zonas de riesgo con riqueza en biodiversidad.
Oportunidades en el área de eficiencia energética; a escala local se pueden generar
cambios que incorporen “sostenibilidad” en distintas dimensiones (eficiencia energética,
construcción con materiales locales, uso de energías renovables, gestión sostenible de
43
recursos hídrico, etc.). En esta línea, las ideas para la reconstrucción en la isla Robinson
Crusoe son muy interesantes.
44
4. Gestión integral del riesgo

Todo proceso reconstructivo y de recuperación debería idealmente partir de una re-evaluación de
las condiciones de amenazas y vulnerabilidades (componentes que definen el riesgo) a fin de
incorporar elementos que además de mejorar la anterior forma de manejar el riesgo, planteen
acciones concretas de reducción del mismo, en el entendido de que en general éste se asocia a la
falta de evaluación, a la no incorporación en el ordenamiento espacial de actividades y uso del
territorio, o falta de valoración de la inversión necesaria para su reducción en el cálculo técnico,
económico y financiero de la viabilidad de proyectos. Ello equivale a plantear como una política
general a ser adoptada el requerimiento del análisis de riesgo (evaluación de amenazas,
vulnerabilidad, escenarios de eventos extremos) en la determinación de la viabilidad de las
acciones, programas y proyectos.
Los principios que fundamentan este marco son: a) que la pérdida humana y el impacto
económico de desastres pueden ser reducidos a través de la planificación pre-desastre y de las
inversiones en prevención, y b) que el marco estratégico y el plan de acción son eficientes en
términos de costo e implementación. Los pilares del Marco de Gestión de Riesgo y su
descripción se presentan en la figura 2.
FIGURA 2
45
Estos cinco elementos conforman los cinco pilares internacionalmente reconocidos para la
gestión y reducción de riesgos frente a desastres. Hay dos aspectos que se desea destacar por su
importancia estratégica: la preparación comunitaria para desastres y las posibilidades de accesar
recursos financieros para la gestión del riesgo. Sobre la primera el recuadro indica el papel
central del liderazgo al interior de la comunidad y su articulación con los niveles formales de
autoridad.
RECUADRO
LA PREPARACIÓN COMUNITARIA PARA DESASTRES (PCPD)
Las comunidades en las zonas afectadas de los desastres no sólo son las víctimas reales, sino también el
personal de primera respuesta. Las comunidades en zonas de alto riesgo a menudo han desarrollado sus
propios mecanismos de supervivencia y las estrategias para reducir el impacto de los desastres. Es
importante tener en cuenta los conocimientos locales, y los recursos y construir sobre ellos con el fin de
mejorar la capacidad de la gente para resistir el impacto de los desastres.
La apropiación de la reducción de desastres no debe ser quitada a la población local, puesto que quedaría
aun más impotente en el caso de que la intervención externa no se produzca. Las actividades de reducción
de desastres deben basarse en enfoques participativos que integren a las comunidades locales tanto como
sea posible, teniéndolos en cuenta como actores proactivos y no receptores pasivos de la ayuda.
El involucramiento y participación de las comunidades garantiza una acción colectiva coordinada en

situaciones de emergencia.
El liderazgo de la comunidad en la reconstrucción y de una cadena de grupos capacitados a través de un

enfoque participativo puede ayudar a aprovechar la capacidad de resiliencia y la inventiva de la
comunidad para enfrentar la situación. La solución es sostenible si se consigue con la participación de las
personas en vez de imponerla sobre ellos.
Además, no sólo las “grandes” catástrofes destruyen la vida y medios de vida. Las pérdidas acumuladas
de pequeñas inundaciones, sequías y deslizamientos de tierra pueden superar las pérdidas de las
catástrofes grandes y contribuir significativamente a una mayor vulnerabilidad a nivel local. Estos
desastres atraen poca atención de los medios y las comunidades son a menudo abandonadas a su suerte
para hacer frente a la destrucción. Esto constituye otra razón para invertir en PCPD.
Fuente: Ajinder Walia, The Australian Journal of Emergency Management, Vol. 23 No. 2, mayo 2008.
Sobre el segundo aspecto, en toda estrategia de financiamiento de riesgos es preciso marcar la

diferencia entre el espectro de fenómenos de mayor frecuencia/menor costo y aquellos de menor
frecuencia/mayor costo. Por lo general, los riesgos situados en los estratos inferiores (fenómenos
de mayor frecuencia/menor costo) se financian a través de mecanismos de reservas, asignaciones
presupuestarias especiales o reasignaciones presupuestarias. Estas fuentes de fondos son rara vez
suficientes para afrontar los riesgos situados en los estratos superiores, para los cuales se suelen
necesitar otros instrumentos de financiamiento de riesgos. Hay mecanismos internacionales
como el CAT DDO23 del Banco Mundial que se han diseñado para proporcionar liquidez en
23
Catastrophe Risk Deferred Drawdown Option (DDO), or CAT DDO. Para mayor información ver:
http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/NEWS/0,,contentMDK:21670477~pagePK:64257043~piPK:4373
76~theSitePK:4607,00.html
46
aquellos casos de desastres de mediana magnitud (o acumulativos) que no puedan financiarse

con las reservas internas, así como financiamiento transitorio mientras se movilizan otras fuentes
de financiamiento en el caso de un desastre de grandes proporciones.
Dentro del proceso de gestión del riesgo financiero, la gestión de las obligaciones contingentes,
es decir, aquellas obligaciones monetarias que dependen de la ocurrencia de eventos futuros e
inciertos, juega un papel cada vez más importante dentro del proceso de planeación, ejecución y
control financiero de las entidades públicas. En razón al impacto económico que causa la
ocurrencia de un desastre natural, los países están empezando a diseñar estrategias financieras
para reducir su vulnerabilidad fiscal.
RECUADRO
FINANCIAMIENTO DEL RIESGO CATASTRÓFICO
En resumen, la estructura de financiamiento catastrófico debe considerar 3 pilares
a) Evaluación del pasivo contingente del gobierno, a través de modelos de riesgo que reflejen la
exposición a los desastres naturales, y las perdidas asociadas a diferentes eventos.
b) Promoción de la transferencia del riesgo a mercados de seguros competitivos. El gobierno puede

reducir su pasivo contingente promoviendo el aseguramiento entre los privados. Ante la ocurrencia de un
desastre natural, el gobierno puede concentrar sus esfuerzos en atender a las clases menos favorecidas.
c) Financiamiento del riesgo soberano. El gobierno puede gestionar su pasivo contingente promoviendo el
aseguramiento de sus activos públicos, y buscando mecanismos para proteger su presupuesto contra crisis
de liquidez. El Banco Mundial, como otros organismos financieros, está en disposición de continuar
apoyando al Gobierno en sus esfuerzos por desarrollar un marco legal e institucional efectivo que
incorpore la gestión integral de riesgo, como un eje transversal en el proceso de planificación nacional,
dentro de los sectores críticos y los diferentes niveles de la administración de gobierno.
Fuente: (Cummings y Mahul, Banco Mundial 2008)
a) Antecedentes sobre riesgo y vulnerabilidad de Chile24.

Como consecuencia de sus características físico ambientales, ha sido a lo largo de su historia
afectada recurrentemente por distintos tipos fenómenos naturales. Los más recurrentes se asocian
a sismos, tsunamis, erupciones volcánicas, sequías e intensas lluvias que, han desencadenado
inundaciones y aluviones. De los anteriores, los terremotos son el fenómeno natural de mayor
impacto en el país desde el punto de vista de pérdidas materiales, Chile ostenta ser el país más
sísmico a nivel mundial, así como también el que ha registrado el evento sísmico (terremoto) de
mayor liberación de energía, que corresponde al que tuvo lugar en Mayo de 1960 al sur del país.
En los últimos 30 años se han ocurrido 8 importantes, los últimos en 1997 y 2005 en la zona
norte del país. Desde el punto de vista económico y social tanto los fenómenos sísmicos como
climáticos presentan un gran impacto.
24
Tomado de BID-CEPAL (2007), Información para la gestión de riesgo de desastres. Estudio de caso de cinco
países. Estudio de caso, Chile.
47
CUADRO 2
IMPACTO DE TERREMOTOS EN CHILE ENTRE 1975 Y 2005
Fuente: ONEMI
La ausencia de registros válidos, agrega, por una parte, una dificultad a la hora de evaluar las
consecuencias económicas de tales eventos. Una aproximación al impacto de los desastres en el
país se puede apreciar en el perfil que para el país presenta la base de datos internacional del
CRED:
CUADRO 3
RESUMEN DE PRINCIPALES DESASTRES GEOFÍSICOS Y CLIMATÓLOGICOS REGISTRADOS EN
CHILE, 1900-2009
Daños (Millones
Número de Población
Tipo de evento Muertos US$ contantes
eventos afectada
2009)
Sequía Sequía 2 - 120,000 3,891
Terremoto a) 26 58,855 6,031,245 304,570
Movimiento telúrico
Tsunami 1 100 - -
Olas de
frío/Inviernos
Temperatura extrema
condiciones
extremas 5 8 35,000 3
Inundación Lluvias/deshielos 26 1,040 1,438,891 6,304
Movimiento de tierra Avalanchas/desliza
humedos mientos 4 229 82,841 23
Tormenta Tormenta 13 267 503,541 3,615
Volcánica Erupción volcánica 6 110 75,550 58
TOTAL 83 60,609 8,287,068 318,465
a/ Refleja el valor presente de los eventos sísmicos del pasado, no incluye el terremoto del 27 de febrero
Fuente: Desastres "EM-DAT: The OFDA/CRED International Disaster Database.Actualizada: May-12-2010 www.em-dat.net -
Université Catholique de Louvain - Brussels - Belgium".
48
c) Análisis de riesgo (evaluación de amenazas, vulnerabilidad,

escenarios de eventos extremos).
En Chile, existen diversas Instituciones dedicadas a la generación de información de carácter

científico y técnico, útil para la realización de investigación y desarrollo de estudios de interés en
el ámbito de los fenómenos naturales. Su examen, demuestra un desarrollo mayor en lo que se
refiere a amenazas, especialmente en áreas como la meteorología o sismología, donde existe un
importante número y cobertura de información disponible. La existencia de este tipo de
información, no responde necesariamente a planes de gestión de riesgo, si no que, forma parte de
las funciones habituales de los diferentes organismos, careciéndose de una política central que
ordene y permita un aprovechamiento mejor de los datos que se disponen, resultando un alto
grado de dispersión que limita el acceso a ésta . Otro aspecto que contribuye a un uso limitado de
la información, es el costo que posee, restringiendo su acceso tanto a entidades públicas como
privadas. A pesar de que los fenómenos naturales han sido recurrentes en el tiempo, no existen
registros históricos a partir de los que sea posible obtener información integral de los efectos
generados por éstos.
Por otra parte, en la mayoría de los casos los informes técnicos generados post-evento, contienen
mayoritariamente información de la población afectada y sus viviendas, careciendo de
referencias a las pérdidas de los sectores económicos.25
d) Gestión financiera del riesgo (mecanismos de transferencia del

riesgo, seguros y coaseguros).
A diferencia de otros países, en Chile no existe un fondo destinado específicamente a cubrir

situaciones de Desastres. Sin embargo, se establecen disposiciones legales, mediante las cuales
se autoriza la utilización de fondos del presupuesto anual de la nación y gastar un monto no
superior al 2% del total del gasto anual aprobado por la Ley de Presupuestos. Aunque esta
posibilidad existe, el mecanismo utilizado en la institucionalidad pública ha sido la orientación
permanente de superar los eventos catastróficos a través de los mecanismos regulares
(especialmente presupuesto normales anuales), en la medida que cada situación lo permita,
utilizando para ello un sistema de reasignación de recursos. Las reasignaciones se
operacionalizan a través de decretos del Ministerio de Hacienda, que rebajan determinadas
partidas presupuestarias con el propósito de aumentar otras, dentro del límite global absoluto del
presupuesto de la Nación definido por la ley de presupuestos de cada año. No obstante lo anterior
existen asignaciones presupuestarias regulares para Unidades de Emergencia de algunos
ministerios, la que tienen una asignación mínima y nominal, pero que permite la apertura de los
ítems a los que de ser necesario se transfieren fondos desde provisiones estipuladas en el
presupuesto de cada año. Es importante destacar que una vez que se produce la emergencia y se
transfieren los fondos, el monto transferido no pasa a engrosar el presupuesto de la repartición
25
A partir del año 1997, la Oficina Nacional de Emergencia, ONEMI, sistematiza la información, elaborando un
registro de todas las emergencias ocurridas a nivel país. Estos compendios están enfocados fundamentalmente a
describir las características actuales de la emergencia, quedando por lo tanto sin desarrollo lo referente al análisis de
las pérdidas económicas. Ver de nuevo CEPAL-BID (2007), P.35-49.
49
que lo recibe. Los recursos necesarios para enfrentar la etapa de reconstrucción por lo general
deben esperar hasta el año presupuestario siguiente, por cuanto son incluidos en los presupuestos
de los respectivos Ministerios Sectoriales.
En cuanto a la prevención, cada año, a través del presupuesto anual de las reparticiones públicas,
se destinan recursos para programas de inversión cuya finalidad es prevenir o mitigar los efectos
de eventuales catástrofes mejorando la infraestructura existente. Lo mismo ocurre con los
programas que tienen por objeto la reconstrucción de infraestructura afectada por un desastre,
que al ser aprobados por el Sistema Nacional de Inversiones, se incorporan al presupuesto anual
de la repartición que los presenta. En cuanto a la transferencia del riesgo por la vía de los
seguros, en la actualidad en Chile no existe ninguna política que fomente la obtención de un
resguardo de la infraestructura pública a través de la contratación de estos. A pesar del alto grado
de penetración del mercado asegurador, en general el nivel de aseguramiento del sector público
es muy bajo, y sólo grandes empresas estatales y parte de los gobiernos locales tienen algún nivel
de resguardo. El Estado ha optado por asumir las pérdidas generadas por sismos o cualquier otro
siniestro que afecte a la infraestructura pública. El argumento general para este tipo de
comportamiento se relaciona con el alto costo de las primas. La mayor presencia está en el
aseguramiento frente a eventos sísmicos, sin embargo, los niveles observados aún son bajos y
normalmente vinculados a grandes empresas e industrias y al sector inmobiliario, en este último
caso como un requerimiento para la obtención de créditos hipotecarios. A nivel de empresas
privadas, muestran una tasa mayor en lo que respecta a grandes firmas, pero es muy bajo en el
caso de las medianas y pequeñas.
En general, se puede decir que existe una práctica del sector público de transferir los costos de
rehabilitación y recuperación al sector privado (empresas y personas). En el caso de desastres
mayores, que involucran a grupos vulnerables, el Estado asume el papel preponderante, con
acciones financieras y materiales. Está establecido el concepto, a nivel nacional, que la
recuperación del desastre es responsabilidad de cada individuo, empresa o institución afectada.
El Estado, si bien participa activamente en el proceso de recuperación a través de sus
instituciones, orienta una parte importante de su política a fomentar la autorecuperación.
Por último desde el punto de vista de pérdidas económicas, a pesar de que pareciera ser que el
país no se encontrara suficientemente preparado para enfrentar una eventual situación de
catástrofe, a la fecha en país a enfrentado eventos de varios tipos (terremotos, inundaciones e
inviernos blancos), sin que por ello se haya visto sobrepasado en su capacidad financiera por
hacer frente a tales situaciones.
A continuación esbozaremos algunas de las soluciones privadas y públicas que se han buscado
en este sentido, enfatizando la experiencia internacional relativa a terremotos.
Dos hechos que resalta la literatura es que en la situación post-desastre no todos los agentes
tienen cobertura y para los que la tienen, ésta no es total.26 En otras palabras, ex ante no habían
adquirido seguro en contra de la eventualidad. En el caso de seguros privados factores de
26
En cifras suministradas por el ministro de Hacienda Felipe Larraín en la presentación que ofreció en el Centro de
Estudios Públicos (CEP) el 29 de abril de 2010 se observa que 12,3% del daño estimado por el gobierno tiene
cobertura de seguros.
50
demanda y de oferta explican los motivos. Con relación a los primeros, hay que destacar que la
longitud del retorno de estos eventos hace que la probabilidad de ocurrencia que los agentes sea
muy baja, por ejemplo, la última vez que la región metropolitana de Santiago fue afectada por un
sismo, antes del que aconteció el 26 de febrero de este año, fue en 1985. En 25 años ese evento
se diluyó en la memoria popular y no es tomado en cuenta en el momento de adquirir un
inmueble, mucho menos como determinante de la adquisición de un seguro. Igualmente, puede
implicar cierto relajamiento de las autoridades competentes en autorizar construcciones sobre
todo en lo referente a la idoneidad de los suelos para edificar. En segundo término, en estas
circunstancias los agentes pueden tener tasas de descuento superiores a las del mercado para
comparar beneficios contingentes futuros con costos presentes. La literatura especializada
supone que todos los agentes tienen el poder adquisitivo para comprar seguros y que por los
motivos anteriores no lo hacen, sin embargo es un hecho inobjetable que muchos hogares o
pequeñas empresas no disponen de los recursos y/o la información para protegerse
financieramente ante las tragedias. Este es el caso de las Regiones afectadas que como se
describió anteriormente están entre las que poseen los mayores índices de pobreza de Chile.
Desde el punto de vista de la oferta tanto la incertidumbre del riesgo27, lo que implica mayores
primas,28 así como los temores a pérdidas importantes por parte de las aseguradoras hace que
estas no sean proclives a ofrecer productos para coberturas ante estas eventualidades.29 Si bien
esto es cierto en términos internacionales en el caso chileno pareciera que esta no ha sido la
principal restricción debido a la presencia de aseguradoras internacionales,30 siendo el mercado
chileno una parte muy pequeña de su cartera total.
El espacio para la acción del sector público es claro en términos de aseguramiento contra
terremotos y tsunamis. A nivel internacional una vertiente de la acción pública se ha orientado a
generar consorcios de seguros o reaseguros públicos. Algunas de las más importantes son las
siguientes:31
Estados Unidos. En 1996 se estableció la Autoridad Californiana en Materia de Terremotos32

con el objeto de aliviar la presión sobre las aseguradoras privadas. Estableció un programa de
mini-pólizas con una franquicia mayor y cobertura más limitada para las estructuras exteriores
que las pólizas convencionales de seguros contra terremotos. La gestión es pública y el
financiamiento privado. El Estado de California no ofrece ninguna garantía, es decir si los daños
producidos [por un terremoto agotan el fondo, los siniestros se pagaran a través de un prorrateo.
27
Ver Kunreuther, H., J. Meszaros, R. Hogarth y M. Spranca (1995) “Ambiguity and Underwriter Decision
Processes” Journal of Economic Behavior and Organization, 26, 337-52.
28
Según información a aprecida en el Diario Financiero (13 de mayo de 2010) pag. 18, las primas de seguros contra
terremoto en Chile podrían incrementar en 50%.
29
Ver Kunreuther, H. (1996) “Mitigating Disaster Losses through Insurance” Journal of Risk and Uncertainty, 12,
171-187.
30
Mapfre Re, Swiss Re, Ace Tempest Re, RSA, New Hampshire -unidad de AIG (NYSE: AIG)- y la Munich Re;
Zurich, Liberty Mutual, Cardif, Chartis cubren un 87% de los seguros del país.
31
Ver OCDE (2007) “Riesgos Ambientales y Seguros: Un Análisis Comparativo del Papel de los Seguros en la
Gestión de Riesgos Relacionados con el Medio Ambiente”.
32
California Earthquake Authority.
51
Nueva Zelanda. En 1994 se creó la Comisión de Terremotos (CT) que es el proveedor más
importante de seguros contra desastres sísmicos, tsunamis, deslizamientos de tierra y actividad
volcánica para los propietarios de viviendas residenciales. La CT gestiona el Fondo de Desastres
Naturales. El seguro contra terremotos es vendido por el sector privado, ya que va atado a las
pólizas contra incendio comercializados por éste. Las primas se adicionan al costo de la póliza
base y las aseguradoras privadas las trasladan a la CT. Esta Comisión se encarga de organizar el
reaseguro y el gobierno garantiza que el Fondo cumplirá todas sus obligaciones.
Japón. En 1996 la Compañía Japonesa de Reaseguro contra Terremotos estableció un

programa que cubre las viviendas residenciales contra terremotos. La adquisición del seguro
contra terremoto es voluntaria. Esta comisión es un ente privado que transfiere parte del riesgo al
sector público y actúa fundamentalmente como una reaseguradora de las compañías privadas y
su solvencia se apoya en acuerdos con el gobierno japonés.
Turquía. En 2000 fue fundado el Consorcio Turco de Seguros contra Catástrofes (CTSC) en
cooperación con el Banco Mundial. Estableció un seguro obligatorio contra terremotos para
viviendas registradas a través del Programa contra Terremotos. Es el principal proveedor de éste
tipo de seguros en Turquía. La cobertura está establecida en las pólizas cuyas primas varían
según el grado de sismicidad, calidad de construcción y tipo de suelo. La CTSC funciona como
una entidad de transferencia de riesgo catastrófico y de financiación del riesgo. Con aseguradoras
privadas se pueden contratar pólizas por montos que excedan a los de la CTSC.
La reconstrucción ofrece una oportunidad de realizar una gestión integral de riesgo. De ser ese el
caso, se reducirían los riesgos y la participación gubernamental en el tema de seguros de sería
menos onerosa. La experiencia internacional mencionada implica costos fiscales pero la acción
del sector público pareciera ser necesaria en este ámbito ya que contribuiría a mitigar situaciones
sobre todo en el caso de las viviendas como las que actualmente están padeciendo muchas
familias de bajos ingresos en las Regiones más afectadas por el terremoto. Para ese grupo social
su principal activo eran las viviendas que poseían.
e) Ordenamiento territorial y planificación urbana
A fin de avanzar este principio se listan algunas recomendaciones a manera de ejemplo:

• Diseñar una normativa sobre el uso del suelo urbano y rural que garantice la
seguridad de las inversiones;
• Promover la relocalización de actividades y asentamientos bajo el criterio de
promover usos productivos alternativos en zonas de menores riesgos;
• Orientar planes de inversión pública y privada en el territorio en los que el análisis del
impacto de tales inversiones sobre los riesgos será explícito y factor para definir la
viabilidad de los mismos;
• Desarrollar métodos para mantener el riesgo de los proyectos de inversión a niveles
socialmente aceptables;
• Promover la mejora de los materiales y métodos de construcción de edificaciones y
redes críticas, tomando en cuenta que para funcionamiento optimo ha de considerarse
su impacto a nivel regional;
52
Fortalecer la capacidad regional y local, para analizar las condiciones de riesgo de naturales, para
diseñar, negociar e implementar soluciones que reduzcan la vulnerabilidad. Ello implica
incorporar un cambio de visión integral del territorio (suelo, vivienda, espacio público servicios
públicos y empleo e ingreso) valorando la identidad urbana de las ciudades, detectando
oportunidades y mejorando la calidad de vida de sus habitantes, definida ésta en términos de
sustentabilidad y eficiencia en el uso de los recursos, además de la capacidad de generación de
ingresos y medios de vida.
EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO EN LA

REHABILITACIÓN Y LA RECONSTRUCCIÓN EN EL CORTO Y EN EL MEDIANO PLAZO
Estrategia de Ordenamiento Territorial y Gestión de Riesgo contiene:
a) Implementar la normativa de Planes Regionales de Ordenamiento Territorial

b) Desarrollar estudios de pre-inversión y normativos, para determinar en los proyectos de inversión el
grado de exposición frente amenazas naturales
c) Diseñar estándares de construcción para disminuir la susceptibilidad frente a eventos naturales con
características de riesgo.
d) Creación o fortalecimiento de incentivos económicos para la reducción del riesgo. Por ejemplo,
primas de seguros.
e) Realizar mapas de amenazas naturales a nivel regional.
f) Identificar edificaciones residenciales, instalaciones y redes criticas expuestas a amenazas naturales.
g) Realizar análisis de vulnerabilidad de edificaciones residenciales, instalaciones y redes críticas.
(evaluar la susceptibilidad)
h) Desarrollar incentivos económicos y opciones de financiamiento para el disminuir la vulnerabilidad
de las edificaciones residenciales, instalaciones y redes críticas.
i) Desarrollar mecanismos de formación continua para que funcionarios responsables de planificación
regional y local, conozcan la problemática del riesgo natural, sus causas y posibles mecanismos de
control.
j) Fomento de una cultura global de la seguridad a nivel local, proceso de capacitación de amplios
sectores de la sociedad que inciden en la creación del riesgo y en la sensibilización y conciencia sobre
el riesgo.
ESTRATEGIA DE DESARROLLO URBANO SUSTENTABLE Y VIVIENDA ECO-EFICIENTE

QUE CONTENDRÍA :
a) Agenda Urbana Sostenible en las zonas afectadas, en el marco de un Ordenamiento Territorial, que
integra la agenda verde + la agenda marrón, e incorpora criterios de eco-eficiencia en vivienda, suelo,
espacios públicos, servicios públicos, empleo e ingresos.
b) Plan Nacional de Construcción y Reconstrucción de Viviendas, que incluye códigos de construcción
sustentables y eco eficientes
c) Elaboración y actualización de Planes Reguladores, y Planes Maestros de Diseño Urbano integrado
para pueblos y localidades menores en las zonas afectadas.
d) Plan de Proyectos Urbanos emblemáticos de alto impacto, por ejemplo la instalación del Centro
Sismológico Internacional ubicado en la ciudad de Concepción y el Proyecto de Antonio Gaudí para
Chile – Rancagua.
e) Mecanismos de Gestión Urbana Sostenible que incorporan:
- Consideraciones para la descentralización, que dan mayor fluidez a la coordinación entre el nivel
nacional y el nivel local.
53
- Identificación de la capacidad instalada a nivel nacional y regional, con el fin de generar

programas que permitan capturar a nivel local el valor generado por los procesos de reconstrucción.
- Mecanismos de evaluación de control de los resultados, con indicadores de resultado y un
monitoreo permanente.
- Gestión de suelo: banco de suelos (terrenos) de uso público de libre disposición, para servicios
públicos de emergencia, viviendas de emergencia, land readjustment y otros.
f) Gobernabilidad par la reconstrucción : La incorporación de un Modelo de Triple Hélice (empresa-
gobierno-universidad/instituciones internacionales), que incluye: Participación Ciudadana y
descentralización de decisiones; prioridades gobierno local.
g) Promover e incentivar el uso de la eco eficiencia a través del desarrollo de subsidios
complementarios.
h) Innovar en los materiales y en los sistemas constructivos, incorporando nuevos procedimientos,
normativas, tecnologías, estándares, mecanismos y certificaciones técnicas.
i) Incorporar a los procesos de reconstrucción la mano de obra local, así como recursos, materiales, para
crear nuevas fuentes de empleos.
j) La posible creación de una Agencia de Reconstrucción, en el marco de la institucionalidad vigente
(GORES), que articula a nivel territorial los planes.
f) El uso de los sistemas más avanzados de comunicación para

reducir el riesgo
Ante una situación de crisis como la vivida a causa del terremoto, las redes tradicionales de
comunicación presentaron severas limitaciones específicamente en lo que se refiere al manejo de
un incremento masivo de demanda; por otro lado, las redes de banda ancha por sus
características presentarían mejores posibilidades de enfrentar este tipo de situaciones, siendo
además que en la práctica demostraron tener una mayor flexibilidad para generar aplicaciones y
formas alternativas de comunicación permitiendo que no solo instituciones sino principalmente
los propios usuarios sean los que generen servicios de utilidad pública.
Ello es particularmente factible dado que Chile es uno de los países más “conectados” de la
región, con una penetración de Internet cercana al 40% de los hogares, mientras que el promedio
en América Latina se encuentra alrededor del 15%. Sin embargo, al interior presenta diferencias
en cuanto al acceso. A excepción de la telefonía móvil que estaría prácticamente al alcance de
todos, (96,7% de penetración por habitante y 361,72% en hogares) los servicios de telefonía fija
y principalmente Internet muestran disparidades entre zonas dentro del país. De hecho lo
ocurrido tras el desastre demostró su potencialidad: debido al mencionado colapso de los medios
“tradicionales” de comunicación, surgieron algunas alternativas utilizadas como herramientas
para facilitar el contacto entre las personas, como las aplicaciones accesibles a través de Internet
Facebook y Twitter. A través de Facebook, las personas pudieron contactarse con sus familiares
y cercanos para conocer el estado en que se encontraban. También se crearon grupos tanto para
ayudar como para brindar información sobre el terremoto. Algunos de ellos son: Terremoto
Chile-Apoyo Total, con enlaces de la Cruz Roja Internacional para apoyar a los damnificados,
Facebook Achirem, de la Asociación de Chilenos Residentes en México con información sobre
el terremoto, y Terremoto en Chile, también con noticias y palabras de apoyo al pueblo chileno.
En Twitter, a través de #terremotochile, #fuerzachile y #Chileearthquake se gestionaron la
búsqueda de personas, solicitudes de ayuda y obtención de información.
54
Evidentemente las ventajas señaladas y la posibilidad de generar externalidades positivas de

red33 van a ser posibles en la medida que este tipo de comunicaciones, aplicaciones y redes estén
al alcance de la mayor parte de la población. La magnitud de los efectos benéficos va a depender
de la masificación y penetración de las redes, los anchos de banda disponibles (tanto a nivel local
como internacional) así como de las complementariedades existentes entre la infraestructura
tanto de redes como de terminales, de aplicaciones y servicios disponibles, y de las capacidades
de los usuarios para utilizarlos efectivamente.
El desarrollo de estos elementos debe realizarse de manera equilibrada en lo que se refiere a su

dotación ya que sin una infraestructura adecuada no es posible acceder ni proveer los servicios,
deben estar disponibles también aplicaciones y contenidos adecuados a las tecnologías y
fundamentalmente deben desarrollarse las capacidades de los usuarios para el uso efectivo y
aprovechamiento de los servicios. Tanto el desarrollo de capacidades como la generación de
contenidos y aplicaciones adecuados a las necesidades y realidades de cada segmento, van a
permitir percibir de mejor manera la utilidad y beneficios de utilizar la banda ancha.
De los hechos recientes se puede inferir que un entorno de mayor penetración de banda ancha
con usuarios más familiarizados y capacitados en la utilización de aplicaciones y contenidos,
hubiera generado una mayor fluidez de las comunicaciones y el acceso más amplio e inmediato
de la población a servicios informativos vitales en momentos de crisis. En ese sentido, la banda
ancha debía ser considerada un servicio básico de comunicaciones y el proceso de reconstrucción
presentaría la oportunidad de desarrollar masivamente su infraestructura así como universalizar
su uso en las diversas actividades tanto económicas como sociales para, a través de la inclusión
de los segmentos vulnerables de la población, poder multiplicar los beneficios derivados de su
utilización en la sociedad.
33
En Chile se generó el portal www.chileclic.gob.cl, en este portal se concentró información de ayuda para la crisis
incluyendo una aplicación para intercambio de información sobre personas desaparecidas. Este es un claro ejemplo
de un servicio cuya utilidad aumenta al tener más usuarios conectados.
55
5. Más allá del terremoto: nuevos vínculos analíticos entre

cambio climático y desastres
El cambio climático ya representa una restricción adicional al crecimiento económico, cuyas
consecuencias económicas aún no han sido apropiadamente internalizadas. La construcción de
una estrategia para transitar a una senda de crecimiento con adaptación al cambio climático es
sinérgica con una de reducción del riesgo. Pero ello no basta, se requiere avanzar hacia la
mitigación –el enfrentar las causas subyacentes del cambio climático al nivel local y nacional. El
desastre abre espacios para buscar procesos reconstructivos que avancen en la dirección del uso
de tecnologías y modalidades de desarrollo conducentes a una baja en las emisiones de gases
invernadero y de carbono. Un proceso como la reconstrucción puede ilustrar que no debe
entenderse como una opción opuesta al crecimiento económico. Dado que la transición a una
economía baja en carbono es una tarea en extremo compleja que involucra cambios substantivos
en los estilos de desarrollo económico y el abandono de inversiones que operan rentablemente,
cuando tales inversiones se ven destruidas o afectadas por un desastre se abre la posibilidad de
proponer que la reconstrucción propicie tales cambios o que, al menos, no reproduzca los
patrones y estilos “carbonizantes” que fueron afectados.
Los actuales estilos de desarrollo en general –y hay evidencia empírica de que en Chile como en
el resto de América Latina—muestran una estrecha asociación positive entre ingreso per cápita,
consumo de energía y emisiones de gases de efecto invernadero, para construir una senda baja en
carbón se requiere desacoplar esta trayectoria. Se requiere por lo tanto promover mediante
diversos tipos de políticas y en el manejo macroeconómico un desacoplamiento de esa relación,
es decir utilizar los instrumentos de política monetaria, fiscal, crediticia y de empleo para que la
relación positiva entre crecimiento y emisiones se altere. En este contexto la recuperación y
reconstrucción tras un desastre de la magnitud sufrida por Chile puede abrir opciones nuevas que
se apliquen primero en el proceso reconstructivo para luego ver la viabilidad de su
generalización a la economía y el país en su conjunto. Partiendo del hecho de que la trayectoria
de crecimiento potencial se altera –al menos en el corto plazo—por el desastre, proponer
medidas que a la vez que lleven a una trayectoria de crecimiento más acelerado a fin de retomar
en el corto plazo el crecimiento potencial, lleven a una razón menor entre emisiones y
comportamiento macroeconómico. Para ello se requiere identificar los patrones sistémicos que
tiene el desastre sobre las variables macroeconómicas y cómo se alterarán por el mismo los
déficit (fiscal y externo), las tasas de interés y de retorno de las inversiones, el empleo y los
impactos sociales y cuáles sendas alternativas hay en el proceso de reconstrucción que tengan
efectos sinérgicos con múltiples objetivos: reconstrucción y resiliencia, reconstrucción y
eficiencia energética, reconstrucción y reducción de brechas sociales pre-existentes,
reconstrucción y mejor equilibrio regional, reconstrucción y ampliación de la participación local.
En este sentido un aspecto crecientemente importante en términos estratégicos es la mitigación

de las causas globales del cambio climático y aportar a la reducción del aporte nacional al
mismo. La reconstrucción podría optar por adoptar medidas en este sentido a través de:
- Realizar una estrategia de rampa (escalonamiento) de precios de la energía y de bienes y

servicios intensivos en carbono que reflejen su verdadero costo ambiental. Ello implica
imponer impuestos a las emisiones de CO2. Conforme a simulaciones existentes se muestra
56
que ello tendría un efecto menor en términos de afectar negativamente la trayectoria del
consumo, pero aumentaría la recaudación fiscal como consecuencia de la baja elasticidad
precio de la demanda de energía.
- Complementar esta estrategia de precios con regulaciones para una mayor eficiencia
energética y en transporte.
- Adoptar tecnologías de construcción y modalidades y patrones de asentamientos y diseño
espacial y de redes vitales consistentes con lo que se conoce como infraestructura verde.
Algunas medidas específicas son:
- En el sector del transporte, por ejemplo, se llevar a cabo
i) rediseño de las rutas no solo con criterios de mayor resiliencia frente a las amenazas de
desastres pero con criterios de eficiencia energética (mayor transitabilidad, menores
distancias, eliminación de retornos y desvíos, etc.),
ii) promover uso de medios de transportes más eficientes en términos de capacidad de carga
y consumo de combustibles, por ejemplo mediante el uso de trenes y promoción del
cabotaje costero, lo cual tendría además el efecto positivo sinérgico de generar
alternativas de transporte en caso de ruptura o interrupción de las vías tradicionalmente
usadas.
iii) Mejorar y desarrollar infraestructura de transporte público.
iv) Mayor diseño urbano, generando ejes y vialidades transversales para evitar rutas largas,
así como reduciendo las distancias y tiempos de recorrido esperables entre lugares de
habitación, centros de trabajo y áreas de comercio y producción.
- Desarrollo de una mejor matriz de generación de energía. Ello implica energías renovables,
como por ejemplo,
i) asociadas a la gestión de cuencas lo que además tendría el efecto sinérgico de controlar
los cauces frente al riesgo de crecidas, avenidas e inundaciones,
ii) el uso de fuentes no convencionales y renovables, tomando en cuenta la posible validez
de alternativas asociadas a bio-combustibles y la energía nuclear.
iii) el aprovechamiento de fuentes naturales existentes vinculadas a la geomorfología y
vulcanología propias del país (energía geotérmica, aprovechamiento del largo borde
costero y las mareas, etc.)
- Reducción de la demanda energética por cambios de tecnología en la iluminación urbana y
doméstica y la promoción de edificios y viviendas verdes (considerando posibles incentivos
iniciales además del beneficio de mediano y largo plazo de reducción de la factura a pagar a
las empresas proveedoras. En la aplicación de instrumentos específicos tales como subsidios
o créditos verdes puede ser oportuno en la reconstrucción incluirlos como parte de los
beneficios y apoyos a los damnificados “condicionado” montos adicionales o menores cobros
al uso de determinadas tecnologías, sistemas de iluminación, insulación térmica, etc.
- Proyectos específicos “verdes”, en sectores en que la competitividad se eleva al incluirse los
temas de sustentabilidad y protección ambiental como en el caso del turismo –más allá de los
desarrollos ecoturísticos propiamente tales, la agricultura orgánica, el desarrollo de proyectos
con baja huella de carbono y con prospectiva para reducir las emisiones futuras asociados a
productos y serviciios de alto valor agregado y con tasas positivas (por encima del promedio
de otros proyectos) de generación de empleo.
57
RECONSTRUCCIÓN, ECONOMÍA VERDE Y CAMBIO CLIMÁTICO
- Aprovechar las necesidades financieras de la reconstrucción para introducir incentivos y

desincentivos que conduzcan hacia una economía baja en carbono. Alterar la estructura tributaria
para tasar males y externalidades negativas, en vez de bienes, y eliminar subsidios perversos y
pasivos contingentes.
Por ejemplo
• Se recomienda elevar el impuesto a los combustibles hasta que incorpore plenamente los
costos sociales asociados (el impuesto a los combustibles es más regresivo que el IVA)
• Generar cargos por residuos peligrosos y cargos por emisiones de contaminantes al aire y
agua
- Gravar las rentas de los recursos naturales para mantener el acervo de capital de la economía
(que incluye el capital natural, físico y humano), aplicando el criterio de sostenibilidad débil. Las
regalías deben aplicarse no solo a la minería del cobre.
- Sobre la base de la información ya disponible incorporar medidas estructurales de adaptación a
la variabilidad climática beneficiosas bajo cualquier escenario. Por ejemplo:
• Recuperar la infraestructura de riego considerando las restricciones futuras de mayor
escasez hídrica. Las políticas de fomento del riego debe contemplar explícitamente los
impactos del cambio climático, incluyendo análisis de incertidumbre y por ende, la
evaluación de los proyectos de infraestructura deben basarse en escenarios futuros sobre
hidrología, climatología (y beneficios esperados) más que en comportamientos históricos.
• Adquirir terrenos aledaños a áreas protegidas o declarar áreas protegidas en zonas de
riesgo catastrófico (volcanes, maremotos, etc), que permitan aumentar la dispersión y
conservación de especies amenazas por el cambio climático y, a la vez, se conformen en
barreras a la entrada para procesos de reconstrucción en zonas de riesgo.
• Reevaluar los protocolos de diseño de obras de infraestructura para mejorar su resistencia
ante fenómenos extremos, conjuntamente con la mejora de los condiciones de monitoreo.
En zonas costeras y en la infraestructura asociada, evaluar los impactos futuros del
cambio climático en el diseño de obras y protocolos de operación.
- Aprovechar el proceso de reconstrucción para fomentar una economía baja en carbono tanto en
el sector energético (principalmente generación eléctrica y transporte) y no energético. Por
ejemplo:
• Los incentivos económicos para la reconstrucción deben considerar en su diseño el
Programa País de Eficiencia Energética y la ley de fomento de energía renovables no
convencionales.
• Las políticas de fomento productivo como la depreciación acelerada deben potenciar el
reemplazo de maquinaria y equipo por otros más eficientes y limpios.
• Fomentar el aumento de áreas boscosas, renovación de tierras degradadas, etc que actúen
como sumidero de CO2, lo que además contribuye a la gestión de riesgos.
58
ANEXO I
MECANISMOS Y SUGERENCIAS PARA LA RECOLECCIÓN DE

INFORMACIÓN SOCIO-ECONÓMICA ANTE DESASTRES.
Dado que después de todo desastre, es preciso emprender programas para la reconstrucción y
reparación de los acervos destruidos o dañados total o parcialmente, y la recuperación del nivel
de actividades económicas y servicios, y dada la periodicidad elevada de desastres en el país (si
bien no de la fuerza del sismo del 27 de febrero) es preciso tener una mejor gestión de la
información requerida para la toma de decisiones relativas a las necesidades financieras para
lograr esa recuperación y reconstrucción usualmente se estiman con base en el valor de los
acervos destruidos (daños) y de las pérdidas de producción, y deben corresponder a una
estrategia que abarque todos los sectores en correspondencia con el grado de afectación que cada
uno ha sufrido.
Dado que es preciso separar las necesidades financieras que surgen luego del desastre de aquellas
que se refieren al desarrollo normal (sin desastre) del país afectado, para asegurar que ambas se
refuercen mutuamente en lugar de que se produzca una u otra en desmedro de la otra, por lo
tanto, la estimación de las necesidades financieras para la recuperación y reconstrucción post-
desastre deben basarse en una adecuada y sólida evaluación cuantitativa del valor de los acervos
destruidos y de las pérdidas o disminución de la producción y los servicios. Solamente cuando se
dispone de tal valoración de daños y pérdidas es posible abordar la etapa de la formulación de las
necesidades, y determinar los lineamientos generales de la estrategia de recuperación y
reconstrucción.
Se requiere tener una idea clara acerca de los efectos que se deben exclusivamente al terremoto,
excluyendo daños o problemas pre-existentes que deben atenderse con cargo al programa de
desarrollo normal del país. Internacionalmente se han generalizado dos procesos de evaluación
del impacto socioeconómico de los desastres: la metodología de la CEPAL (conocida
internacionalmente por las siglas DALA, que significan en inglés Damage and Loss
Assessment)y, apoyado en ella, un acuerdo trilateral entre el sistema de Naciones Unidas, el
Banco Mundial y la Unión Europea para evaluar las necesidades post desastre (conocido por sus
siglas en inglés: Post Disaster Needs Assessment, PDNA)34
Para ello se precisa uniformar criterios de valoración, sugiriéndose que lo más útil es usar el
costo de reposición de los acervos destruidos empleando las mismas características que tenían
antes del desastre y los precios unitarios prevalecientes en las zonas afectadas antes del desastre,
34
Se anexa un cuadro comparativo de los dos procesos.
59
sino que representan el costo de reconstruir esos acervos en muchos casos bajo circunstancias y
criterios no homogéneos entre sectores de mejoramiento que más bien corresponden al desarrollo
normal del sector bajo análisis. Dado que esos criterios de mejoramiento pueden no son
uniformes entre los sectores, ya que hay algunos que claramente desean la adopción de
estándares de desarrollo distintos a los pre-existentes, y no pueden equipararse con los
propuestos para otros sectores, se requiere adoptar criterios homogenizadores pare evitar que se
tengan ponderaciones diferentes e induzcan a dar peso y prioridades distintas a las que surgirían
de una valoración consistente. Para ello, en cada sector, se requieren los costos unitarios
específicos de valoración del acervo y de reposición. Es preciso obtener los costos unitarios de
construcción de de cada uno de los tipos de infraestructura identificados para la estimación, que
prevalecían en el período previo al terremoto, sin tener todavía en cuenta posibles mejoras en su
calidad.
En el caso de las pérdidas en producción y/o mayores costos de producción es preciso tener una
idea clara acerca del período de suspensión total de actividades, y de la forma en que se espera
recuperar el nivel pre-desastre de producción a lo largo del tiempo y entre sectores. Ello es
preciso para poder estimar las pérdidas y su impacto sobre el comportamiento de la economía y
sobre el empleo e ingreso de las personas y las familias. Solo con ello será factible estimar las
necesidades de la recuperación. Ello permitirá además no mezclar las tareas de la reconstrucción
con las tareas “normales” y las acciones planificadas o previstas en los planes de desarrollo del
país con independencia del desastre, lo que llevaría a no tener una clara noción de las
necesidades de recuperación (como adicionales a las necesidades de desarrollo pre-desastre).
En cuanto a requerimientos de información más detallada en sectores específicos, se señalan

algunos particularmente sensibles y estratégicos para una apropiada formulación de la estrategia
de reconstrucción y recuperación.
i. Indicadores sociales
Los efectos sobre segmentos específicos, ya sean por sus características (que no son sinónimo de
menores capacidades pero sí pueden ser de menor resiliencia o capacidades diferenciales) son
difíciles de evaluar cuando no se cuenta con información segregada de base pre desastre y/o la
información post desastre no se recopila de manera sistemática con las aperturas por grupos o
segmentos específicos.
En primer lugar se requiere hacer la clara diferenciación del impacto entre hombres y mujeres
como se establece en la metodología desarrollada por CEPAL (DALA). 35 Se recomienda que
se procese información diferenciada por sexo, como se esquematiza en el diagrama siguiente
35
Ver Manual para la evaluación del impacto socioeconómico y ambiental de los desastres, sección sobre “El
impacto de los desastres sobre las mujeres”, sección II en el tomo IV, p.45-56
(http://www.eclac.cl/publicaciones/xml/7/12707/lcmexg5e_TOMO_IVf.pdf)
60
1. DAÑOS Y PÉRDIDAS: CUANTIFICACIÓN CON PERSPECTIVA DE GÉNERO

Ámbito Datos macro/meso Datos micro
1.Infraestructura hospitalaria (incluido 1. Mortalidad (directa y post-emergencia)
el Cuidado Obstétrico de 2. Morbilidad (Incluida la SSR: ITS/VIH,
Emergencia/COE) violencia sexual, etc.)
2.Infraestructura de saneamiento 3. Embarazo (Incluir adolescentes y menores)
básico 4. Salud mental (impacto psicosocial del
Salud 3.Seguridad alimentaria (producción, terremoto)
comercialización, “ayuda”) 5. Estado nutricional
6. Consumo alimenticio
7. Acceso al agua
8. Disposición de aguas, desechos/basuras
9. Letrinas.
Empresas dirigidas por mujeres o 1. Uso del tiempo
cuyos propietarios son mujeres 2. Medios de supervivencia (empleo, fuentes de
1. Producción ingreso, acceso a la ayuda)
Económico 2. Comercio 3. Microempresas
3. Servicios 4. Vivienda y bienes
4. Empleo
5. Vivienda
1. Infraestructura escolar y números de 1. Asistencia escolar (previa y post)
Educación alumnos por sexo 2. Tipo de escuela
3. Medio de financiamiento
Fuente: División de Asuntos de Género
En los sectores sociales específicos, por lo demás se requieren elementos de comparación entre
la situación post y las disparidades o brechas existentes previamente en las zonas afectadas. A
manera de ilustración:
Vivienda. Es indispensable conocer el posible déficit habitacional – cuantitativo y cualitativo –

que pueda haber existido con anterioridad al terremoto, para no mezclar los requerimientos de
financiamiento que surgen del terremoto con los pre-existentes que deben ser atendidos mediante
los programas normales de desarrollo.
Es preciso obtener los costos unitarios de construcción de viviendas de cada uno de los tipos
identificados para la estimación, que prevalecían en el período previo al terremoto, sin tener
todavía en cuenta posibles mejoras en su calidad.
Además, se requiere también estimar el valor de reposición del menaje de las viviendas, de
acuerdo con los diferentes tipos de vivienda identificados, válido a la situación pre-terremoto.
Ello puede hacerse con base en la información contenida en las más recientes encuestas de
hogares de que se dispone. Esta estimación es de importancia para completar el valor del daño y
también porque existen casos en que el valor del menaje destruido puede ser superior al valor de
la vivienda misma.
Se requiere presentar separadamente el valor del daño por viviendas totalmente destruidas y por
viviendas parcialmente destruidas o dañadas. Será preciso efectuar estimaciones separadas de
cada tipo de daño, pues tienen implicaciones distintas para la reconstrucción.
También es preciso desglosar la distribución espacial de los daños por Región y/o por ciudades
principales cuando ello sea factible, para permitir posteriormente el análisis de impacto del
terremoto en forma espacial desagregada.
61
En el documento se consigna un monto de 595 millones de US$ que en realidad no corresponde

a una valoración de daños, sino a gastos por realizar para planificar la reconstrucción.
Se tiene entendido que todas las viviendas destruidas o dañadas parcialmente son de propiedad
privada en el país. Por ello, no corresponde agregar el tema de subsidios públicos para la
reconstrucción en la estimación de los daños. De igual forma, la existencia de seguros
comprometidos no es relevante al momento de estimar los daños. Tanto el tema del posible
otorgamiento de subsidios como el de la existencia de seguros deben ser tratados a la hora de ver
la fórmula de financiamiento, que sucede más tarde en el proceso.
Como complemento a las estimaciones acerca del daño, es necesario estimar también las
pérdidas (cambios en los flujos económicos) asociadas a:
‐ Costo de las viviendas temporales (carpas, mediaguas, uso de centros comunales,
etcétera);
‐ Monto de las rentas perdidas por los dueños de viviendas arrendadas a terceras personas
que han sido objeto de daño o destrucción total o parcial, a lo largo del período de
reconstrucción; y
‐ Costo total de la demolición y la remoción segura de los escombros
Salud. En este sector para estimar el valor del daño es indispensable diferenciar el tipo de
instalación hospitalaria o de salud que hayan sido destruidos corresponda al precio que
prevalecía antes del terremoto, tomando en cuenta las mismas características que tenían dichas
edificaciones y servicios, y no referidos a mejores condiciones de construcción o normas de
espacio. También es preciso identificar separadamente aquellos hospitales y centros de salud
que se desea reforzar en su estructura como medida de mayor resistencia antisísmica para el
futuro. Igualmente es preciso separar el costo de reparaciones menores en hospitales solo
parcialmente destruidos o dañados.
El costo del equipamiento, mobiliario, y medicamentos que hayan sido destruidos debe estimarse
en forma separada del valor de la construcción.
Todo lo anterior debe permitir estimar la distribución espacial del daño, por regiones y por
ciudades de importancia, así como la distribución entre sector privado y público, y el monto de
materiales y equipos que requieren de importación por no haber producción nacional.
Para estimar las pérdidas – que en este caso se trata de mayores e imprevistos costos de
operación para proveer atención médica post-terremoto y de menores ingresos por servicios no
prestados hasta que se logre la reconstrucción total – es necesario estimar los siguientes valores:
‐ Costo de tratamiento de los heridos causados por el desastre;
‐ Costo de tratamiento sicológico post-terremoto a la población;
‐ Costo de monitoreo de la morbilidad ante posibles epidemias;

‐ Costos incrementados para la atención de salud recurrente sin desastre;
‐ Campañas de información a la población;
‐ Campañas de prevención y vacunación, control de vectores, etc;
‐ Menores ingresos por no operación de algunos servicios;
‐ Costo de demolición y remoción de escombros y de materiales peligrosos; y
‐ Costo de funcionamiento de hospitales temporales.
Educación. Se requiere diferenciar el estado y características de las escuelas y centros

educativos prevaleciente antes del terremoto, sin modificar dimensiones ni materiales de
62
construcción de que disponían. Los estándares mejorados en cuanto a espacio y calidad de los
centros escolares solamente se usarán más adelante, cuando se considere las posibles
necesidades.
Es preciso estimar separadamente el valor de reposición del mobiliario y equipamiento, así como
de material educativo que haya resultado destruido por el terremoto, empleando los costos
unitarios prevalecientes antes del desastre.
Es necesario también estimar la distribución espacial del daño, por regiones y por ciudades de
importancia, así como la distribución entre sector público y privado, al nivel central y regional o
municipal, además de la necesidad de importar algunos elementos que no se dispongan en los
mercados nacionales.
Para estimar las pérdidas en flujos, se requiere:
‐ Costo de demolición y remoción de escombros;
‐ Costo de escuelas temporales (carpas, modulares, etcétera);
‐ Pérdidas de ingreso por suspensión temporal de clases;
‐ Mayores costos de operación (pago de tiempo extraordinario, etc.).
ii. En el ámbito de los sectores productivos:
Agricultura. En relación con los canales de regadío, caminos intra finca y otra infraestructura
rural/agrícola que fue destruida, se requiere confirmación de que los costos unitarios de
reparación y construcción corresponden a fecha pre-desastre y con las mismas características de
capacidad, revestimiento de los mismos. Igualmente es preciso saber el período de
reconstrucción o reparación de los sistemas de regadío, y si por ello ocurrirá alguna limitación en
la producción bajo riego de las hectáreas donde los sistemas colapsaron, afectando el ciclo
agrícola. Lo mismo es válido para el caso de los embalses que requieren de reparación.
En relación con las actividades de producción, es preciso definir si ella tiene como destino final
el mercado interno o la exportación, pues en su estimación se deben usar distintos niveles de
precios (I.e. precios pagados al productor o precios de exportación).
En lo referente a la producción vitivinícola se requiere aclarar y separar el valor de la destrucción
de acervos tales como las barricas u otra infraestructura del valor del vino que se perdió al
destruirse las barricas u otros medios de almacenamiento. Para valorar el precio del vino perdido
es preciso reconocer que si bien se trata de producto almacenado (y que por lo tanto corresponde
a daño), en este caso el producto no había sido todavía vendido por lo cual deberá contabilizarse
su valor como un flujo que no se obtendrá. Y su valor deberá medirse a precios de exportación o
de mercado local según habría sido su destino, por lo que el precio unitario de US$ 2 por litro
usado en el documento no es aplicable. Se requerirá un desglose normal de la producción de vino
hacia el mercado interno y hacia el exterior, con sus respectivos valores unitarios de venta en
cada uno de ellos. También se necesitará aclarar si la venta de dichos productos habría ocurrido
en 2010 y/o en años posteriores, con objeto de calendarizar esas pérdidas.
Es necesario aclarar también en los sectores o actividades de colmenas, lechería y de producción
de maíz, si se trata de daños en acervos y/ pérdidas de producción. Además, asegurar que el valor
del daño en acervos esté medido usando valores unitarios de reposición a precios pre-desastre
para las mismas características anteriores y que las pérdidas en producción se estiman a precios
unitarios pagados al consumidor.
63
Ganadería. Se requiere de información referente a destrucción de instalaciones ganaderas

(incluyendo rastros y otros) y de muerte del hato en caso de que hubiesen ocurrido, usando
precios unitarios correspondientes a las características originales de los acervos y del hato,
prevalentes antes del desastre.
Se necesita información sobre la producción de carne y de leche en las regiones afectadas bajo
circunstancias normales, tanto acerca de volumen y precios pagados al productor por las mismas,
como de los períodos en que se estima se reducirá dicha producción y ventas, en función del
tiempo requerido para reemplazar los acervos y el hato.
Pesca. Observamos que se trata esencialmente de pesca de tipo artesanal que ha sufrido
destrucción en las embarcaciones, motores y sus implementos, y por lo tanto también sufrirá de
reducción o merma de los ingresos o ventas hasta que se reponga el acervo. Es preciso estimar
separadamente el valor de los daños usando costos de reposición de acervos con las mismas
características anteriores al desastre y el valor de las pérdidas de captura y ventas e ingresos a lo
largo del período requerido para la reconstrucción.
Es necesario separar los costos de reposición de aquellos de reparación, pues los primeros serían
contabilizados como daño y los segundos como una pérdida de flujos, e incluir tanto la captura
por pesca como la producción piscícola relevante.
Industria y Comercio. En términos generales, es siempre necesario analizar separadamente estos

dos sectores, por cuanto pueden funcionar en forma distinta luego de los desastres.
Se requiere conocer a fondo la existencia de encuestas, censos o levantamientos puntuales de
información pre y posdesastre, distinguiendo separación (y eslabonamientos).
Además, al igual que en los otros sectores, es necesario emplear costos unitarios de construcción
que correspondan a las mismas características que tenían los acervos destruidos, y que eran
válidos antes del terremoto. De igual manera se precisa contar con información desglosada sobre
destrucción de edificios, maquinaria y equipo, e insumos o materia prima y productos acabados
almacenados, y de los períodos requeridos para la reconstrucción o reposición de los mismos.
Normalmente, para asegurar la disponibilidad suficiente de información para la evaluación,
resulta necesario realizar un muestreo o encuesta con un número suficiente de empresas de cada
sector y tamaño, para obtener dicha información. El archivo adjunto incluye los TOR para esa
encuesta. Si la encuesta del Ministerio de Economía dispone de la misma información, no sería
necesario hacer la encuesta adicional.
Es indispensable para estimar las pérdidas determinar para cada tipo o rama de actividad
industrial lo siguiente:
‐ Costo de demolición y remoción segura de escombros;
‐ Duración período de suspensión total de actividades productivas, por rama industrial;
‐ Duración escalonada de la producción a tasa parcial con relación a la normal, por rama
industrial y por región;
Toda comparación se hará respecto a los niveles “normales” de producción sin desastre, con la
mayor precisión en su estimación del impacto, además, porque su dominio recae esencialmente
en el sector privado. Ello permitirá determinar las necesidades de apoyo que el gobierno tendrá
que determinar así como las modalidades de apoyo que se ofreceran, por ejmplo por medio de
incentivos fiscales y financiamiento canalizados adecuadamente en términos de montos,
condiciones y duración.
64
Turismo. Se requiere de la misma información anterior para el caso del subsector de turismo, en
cuanto al monto de los daños a los acervos y su distribución espacial. Además, para estimar las
pérdidas en ingresos y ventas se requerirá de información acerca del volumen y valor de las
ventas bajo condiciones normales o sin desastre, con detalle de si se refiere a turismo nacional
y/o internacional (considerando el carácter estacional de los flujos turísticos). Igualmente se
requiere tener una estimación del período requerido para la reconstrucción de los acervos
destruidos o dañados y del tiempo requerido para que los turistas potenciales recuperen su
confianza y comiencen a retornar a los centros turísticos afectados.
iii. Respecto a la información sobre los distintos sectores de infraestructura.
Bajo este renglón se reúnen diversos sectores de actividad, que se tratan de ordenar por su
función y no por su ubicación en términos institucionales. Se trata de sectores en los que luego
de este terremoto y algunos otros eventos desastrosos recientes ha quedado demostrado que los
criterios de diseño empleados originalmente para su construcción, deben ser revisados y hechos
más estrictos para asegurar su resiliencia ante desastres, por lo que el valor del daño deberá ser
deberá incrementarse a la hora de estimar las necesidades para la reconstrucción.
Transporte. Se requiere de mayor detalle acerca del valor del daño, así como de la duración de la
reconstrucción y de las normas mejoradas que deberían adoptarse para ello. Solamente así será
factible estimar los mayores costos en que los usuarios incurrirán debido al daño de las obras.
Se precisa desglosar los daños por transporte carretero, ferrocarrilero, aéreo y marítimo para
tener una clara idea de las repercusiones del terremoto, así como por propiedad pública o
privada, y su distribución espacial por región y en algunas ciudades de importancia.
También es preciso estimar el daño en el parque vehicular que, de acuerdo con informes de
prensa, parece haber sido objeto de destrucción en número significativo de unidades de diverso
tipo y tamaño. Lo anterior también se ve apoyado por el aumento en las ventas del comercio de
automóviles para reponer los vehículos destruidos.
Con objeto de estimar las pérdidas en ingreso operacional de estas obras, será preciso disponer
de información acerca de las cifras normales de operación, por año o por mes, en cada uno de los
subsectores u obras de importancia, así como del período requerido para su reposición o
recuperación de la operacionalidad. Esto último es también de significación y utilidad para
estimar posibles pérdidas de producción y exportación en sectores productivos debidas a la
ausencia temporal o parcial de las obras o servicios de infraestructura.
Comunicaciones. De igual manera es preciso disponer del valor de los daños en los sistemas de
correo y comunicaciones, tanto de línea fija como del tipo celular, que puedan haber sufrido las
instalaciones y los equipos. Para ello, nuevamente se precisa disponer de información sobre el
número de acervos destruidos, y los costos unitarios de reposición o construcción referidos a
obras de las mismas características a las existentes antes del terremoto.
Para estimar las pérdidas en ventas se requiere conocer los períodos de suspensión completa de
los servicios, los tiempos en que se produjo una demanda de servicio a tasas más reducidas que
las normales, y las correspondientes tarifas cargadas a cada sector o tipo de usuario, todo en
comparación con el nivel normal de ventas en esos servicios.
65
Energía. En este sector debe discriminarse entre los efectos del desastre sobre el subsector
eléctrico y el de hidrocarburos, tanto para los daños a los acervos como en las pérdidas de
operación.
En el caso de la electricidad, es necesario estimar el daño en función del costo de reposición de

acervos con las mismas características que los sistemas tenían antes del desastre y empleando
precios unitarios referidos al período pre-desastre. Las pérdidas se refieren a la disminución de
las ventas de electricidad debido a la caída en la demanda de cada sector usuario – residencial,
industrial, comercial, agrícola, etcétera – que se produjo por la destrucción de vivienda,
industrias, comercios, etcétera, y que no se recuperará sino hasta que se haya concluido la
reconstrucción, que podría requerir más de un año.
En el sector de hidrocarburos debe también usarse la misma información de base que se describe
para la electricidad, y separar el valor de la destrucción de los acervos de ENAP y de los
distribuidores de combustibles, además de estimar las posibles caídas en la demanda por parte de
los sectores usuarios.
Agua potable y saneamiento. Para la estimación de los daños y pérdidas en este sector es preciso
disponer de información primaria proveniente de las empresas que se encargan del servicio en las
zonas afectadas, tanto en el ámbito urbano como rural, teniendo en cuenta sus características y
coberturas distintas.
En el caso de los daños, al igual que en los demás sectores, se requiere disponer del número de
unidades destruidas o dañadas, su costo de reposición con características de servicio iguales a las
existentes antes del desastre, y medidos a precios unitarios prevalentes antes del desastre. Para
estimar las pérdidas, es necesario tener información sobre los rubros siguientes:
‐ Período de suspensión total de los servicios;
‐ Período requerido para la restitución de los servicios hasta lograr su reconstrucción total;
‐ Mayores costos de distribución de agua mediante empleo de camiones cisterna para
alcanzar a la población afectada que no puede servirse mediante las líneas de distribución
en vista de su daño, a lo largo del período de reconstrucción; y
‐ Menores ingresos esperados por la no venta de servicios a lo largo de ese mismo período
de reconstrucción.
Infraestructura urbana. Al igual que otros sectores de infraestructura, la correspondiente a las

zonas urbanas – incluyendo plazas y parques, calles y avenidas, y otras obras – deben ser
analizadas en términos del valor del daño y las posibles pérdidas de ingresos ante su destrucción,
empleando los costos de construcción prevalentes antes del terremoto y en correspondencia a las
mismas características físicas y de capacidad de desempeño existentes antes del desastre, y su
desglose espacial.
Administración Pública. Se necesita disponer de la misma información básica sobre la

destrucción de acervos – edificaciones, mobiliario y equipo – correspondientes a los ministerios
y demás oficinas del gobierno central, las correspondientes a las fuerzas armadas, así como a los
gobiernos municipales, y de los precios de construcción prevalentes antes del desastre para
reponer los acervos de las mismas características físicas pre-existentes, que no hayan sido ya
incluidos en las estimaciones sectoriales.
66
Para la estimación de pérdidas, habría que disponer de información acerca de los costos
requeridos y su duración para arrendar edificaciones alternas mientras se reconstruyen los
edificios destruidos o dañados, así como los costos de demolición y remoción segura de
escombros cuando sea requerido.
Otros patrimonios. En el caso de patrimonios de tipo histórico, cultural o religioso, también

deberá disponerse de la información relativa a las características físicas pre-existentes de los
mismos, y los costos unitarios para construirlos empleando valores relativos al período pre-
desastre, y con ello estimar sus costos. Para estimar las pérdidas, se deberá disponer de los
ingresos obtenidos en el uso de dichos patrimonios bajo condiciones normales, con objeto de
compararlos con aquellos que se podrán obtener en el período post-desastre hasta completar la
reconstrucción o reposición.
iv. Estimación de las necesidades de financiamiento para la recuperación y la

reconstrucción.
Solamente luego de hacer tanto la estimación del monto de los daños y las pérdidas o cambios en
los flujos, y de analizar el impacto al nivel macro y sobre el empleo e ingresos, será factible
efectuar estimaciones acerca de las necesidades o requerimientos financieros para asegurar tanto
la recuperación de la actividad económica como la reconstrucción, y el tiempo que requerirán
estos procesos.
Estas necesidades no se limitan a los requerimientos de inversión pública sino también a los
flujos privados requeridos. Para ello, será preciso disponer de información adicional acerca de la
disponibilidad de seguros que financien parcialmente la reconstrucción y/o las pérdidas de
ingresos y ventas, y la proporción existente entre daños y pérdidas en el sector público y privado.
Dado que el gobierno ya ha anunciado los montos de financiamiento que estima necesario
movilizar para la reconstrucción y recuperación, será preciso determinar las prioridades sobre las
que se basarán dichos procesos y cuáles de las necesidades no serán cubiertas por ese
financiamiento.
Las necesidades para la recuperación, como ya se señaló previamente, se estiman en función del
monto de las pérdidas o cambios en los flujos y se expresan en términos de los gastos que será
necesario realizar para lograr una pronta recuperación de los niveles de producción y de ingresos
en todos los sectores de actividad económica, incluyendo las del sector privado.
Metodológicamente las necesidades de la reconstrucción se estimarán luego de definir los

lineamientos generales de una estrategia de reconstrucción, incluyendo criterios como:
• el nivel de resiliencia que deberían tener los acervos en el futuro para resistir el embate de
nuevos eventos catastróficos,
• la uniformización o no de los grados de prevención entre los diversos sectores (ya que podría
pensarse en dotar de mayor resiliencia a aquellos que tengan mayor importancia estratégica),
• el mejoramiento por ejemplo de la calidad de la vivienda de los estratos más vulnerables y
pobres, a partir de lo cual s e define el grado de subsidios a otorgar en la reconstrucción, y el
67
tipo y condiciones de las líneas de crédito por otorgar al sector privado, etcétera, a fin de no
ampliar brechas y disparidades sociales,
• el mejoramiento o cambio tecnológico que sea coherente con procesos más sostenibles y
eleven la productividad y competitividad de los sectores productivos afectados.
Estimar necesidades o requerimientos financieros para la recuperación y la reconstrucción que no

se basen en estimaciones acerca del valor de la destrucción de acervos y de cambios en los flujos
económicos inducirá un proceso sesgado por consideraciones no derivadas del desastre y que,
por ello, será incompleto o inapropiado. Esta afirmación surge de la experiencia al nivel mundial
obtenida en los últimos treinta y ocho años por parte de la CEPAL y del Banco Mundial en
materia de recuperación y reconstrucción, que se desea poner a disposición del gobierno chileno
en esta ocasión.
68
ANEXO II
ANÁLISIS COSTO-BENEFICIO DE INSTRUMENTOS DE REDUCCIÓN

DEL RIESGO
Aunque en materia de monitoreo y alerta temprana en Chile se encuentran en marcha varias

iniciativas que apuntan a su mejor funcionamiento, en materia de gestión integral de
instrumentos de reducción del riesgo de desastres el país aún carece de una estrategia integrada.
Aún cuando el Estado chileno cuenta con instituciones serias y comprometidas en estos temas,
estas no son suficientes, pues se enfocan aún demasiado en la parte reactiva, la cual es
indispensable e irreductible, pero, sin embargo, poco se ha avanzado en la parte preventiva. Lo
anterior requiere de un análisis permanente de vulnerabilidad económica y social frente a
amenazas de origen natural con base en información científica sólida, así como del análisis
financiero y de ingeniería para la evaluación de los distintos instrumentos de reducción del
riesgo.
1. Objetivo
El objetivo de esta sección consiste en mostrar cómo puede realizarse la internalización del costo
de los desastres dentro de los proyectos de inversión a fin de permitir una toma de decisiones que
optimice los recursos destinados a la reconstrucción, así como para la identificación preventiva
de riesgos hacia el futuro. Ello implica implementar acciones para la reducción estructural de la
vulnerabilidad de la población y la economía provocada por amenazas de origen natural.
Los objetivos particulares consisten en:

• Optimizar el gasto público destinado a la reconstrucción así como a la ejecución de
nuevos proyectos por medio de la internalización del costo potencial de desastres.
• Comparar la efectividad costo-beneficio de entre los distintos instrumentos existentes
para la reducción del riesgo de desastre.
• Alinear la estrategia de reducción de desastres con la de reducción de la pobreza por
medio de la ejecución de proyectos locales que a la vez de aumentar la resiliencia de los
hogares frente a desastres refuercen su capacidad de generar ingresos de forma sostenida
en el tiempo.
• En su caso, junto con los demás ministerios competentes, planear una reconversión
productiva en el país de forma tal que la producción se adapte a las ventajas y desventajas
69
climatológicas del lugar, minimizando con ello la probabilidad de desastres.

• Realizar un ordenamiento territorial con base en un análisis de optimización de uso del
suelo, de forma tal que se exploten las ventajas comparativas y competitivas de forma
sustentable y minimizando el riesgo de desastre.
2. Instrumentos de reducción del riesgo

La reducción del riesgo consiste en el marco conceptual de elementos que tienen la función de
minimizar vulnerabilidades y riesgos en una sociedad para evitar (prevención) o limitar
(mitigación y preparación) el impacto adverso de amenazas, dentro del amplio contexto del
desarrollo sostenible (EIRD 2010). La reducción del riesgo es, así, muy amplia, y no depende tan
sólo de la implementación de programas o la ejecución de proyectos, sino que demanda el
esfuerzo coordinado del conjunto de instituciones que dan forma a un Estado y, más
ampliamente, a una sociedad. No obstante, el gran paso inicial para encausar todos estos
elementos consiste en la implementación de instrumentos financieros, económicos y de
planificación a fin de reducir el riesgo de desastre por medio de la ejecución de proyectos de
inversión y reconstrucción.
Hemos agrupado la variedad de instrumentos de reducción del riesgo en las siguientes cuatro
categorías:
A. Protección: red de advertencia y respuesta inmediata a desastres así como para evitar estados
de crisis, misma que se basa en intervenciones técnicas y logísticas que incluyen:
- Monitoreo (estaciones meteorológicas, sismógrafos, entre otros).
- Mapeo (imágenes satelitales, sistemas de información geográfica, etc.)
- Comunicación del riesgo: alertamiento a la comunidad y sectores productivos en situación de
riesgo.
- Sistemas de alerta temprana: se basan en el monitoreo, uso de medios de comunicación, sirenas,
etc. Se encargan de advertir a la población sobre eventos por venir y de coordinar labores de
protección civil, incluyendo planes de evacuación.36
- Preparación: consiste en la capacidad de manejo del desastre antes de que este ocurra con el fin
de proveer una efectiva y eficiente reacción (pronta y debida) para enfrentar el desastre. Ello
incluye la previsión de albergues, instalaciones de primeros auxilios (fijas y móviles), equipos de
limpieza, equipos de búsqueda y salvamento, entre otros.
B. Mitigación del riesgo: inversiones físicas para transformar activos económicos y/o el medio
ambiente dentro de una zona de riesgo con el fin de prevenir o suavizar el impacto negativo de
los desastres. Incluye:
36
Como es el caso de las oficinas (nacionales, provinciales y municipales) de emergencia y protección civil
(CENAPRED en México, ONEMI en Chile, etc.), así como de asociaciones intergubernamentales como el
CEPREDENAC en Centroamérica y CDERA en el Caribe.
70
- Reforzamiento de infraestructura, tal como: reforzamiento de edificios, puentes, etc., con

énfasis en instalaciones médicas, abastecimiento de agua y energía, escuelas, entre otros.
- Construcción de infraestructura, tal como infraestructura hidráulica: canales, presas, diques,
muros de contención, almacenamiento de agua, sistemas de irrigación, entre otros.37
- Mejoramiento de viviendas, generalmente con base en capacitaciones y apoyo a los hogares
para construir, reconstruir y reforzar mejor.38
- Servicios ambientales, tales como la plantación de barreras vivas, reforestación, etc., para
retención de suelos, así como para prevenir inundaciones, sequías, desertificación, entre otras
amenazas.39
- Planeación de uso de suelos: disposición de tierras, recursos, instalaciones y servicios para
asegurar su eficiencia física, económica y social. Esto incluye la construcción y reubicación de
asentamientos humanos, de actividades agrícolas, ganaderas, pesqueras y forestales, así como de
otras actividades productivas, fuera de zonas de riesgo de desastre, lo cual básicamente descansa
en la planeación y el ordenamiento territorial.
Este instrumento equivale, en nuestras fórmulas, a un aumento de la inversión inicial C0 así
como de COM a lo largo del proyecto.
- Reorientación productiva: cambio de actividad económica en donde los insumos (tales como
agua), condiciones climatológicas (como sequía recurrente) y condiciones de mercado (como la
alta volatilidad de precios) ya no son favorables.40
- Estos últimos dos instrumentos deben insertarse dentro de los planes nacional y regionales de
desarrollo.
C. Transferencia del riesgo: mecanismos financieros para transferir el riesgo de una a otra parte.
Sus principales esquemas incluyen:
Seguros (públicos, privados y subsidiados)
• Seguros de Propiedad (casa, vehículos y activos productivos).
• Seguros catastróficos: cubren hasta ya sea cierto nivel de daños o hasta cierto umbral de
un fenómeno natural.
• Seguro agrícola/industrial: cubre las pérdidas asociadas a un evento climático
independientemente de su intensidad. Generalmente, si criterio de decisión consiste en
cierto rendimiento observado o cultivo esperado.41
• Seguro paramétrico: las indemnizaciones de este tipo de seguro son pagadas a los
37
Ejemplo de estos instrumentos son FOPREDEN, en México y la cartera de proyectos de la Comunidad Andina de
Naciones (bajo iniciativa original de la extinta CAPRADE).
38
Como es el caso del programa Habitat en México, administrado por la SEDESOL.
39
Como es el caso del programa Pro-Arbol en México, administrado por la SEMARNAT.
40
Como PIARSE, programa del gobierno mexicano para la reconversión productiva de los productores agrícolas
localizados en zonas de alto riesgo de sequía.
41
Tal es el caso de los Fondos Agroasemex en México, COMSA en Chile, Autoseguro Agrícola en Uruguay, entre
otros.
71
asegurados en caso de experimentar un fenómeno natural que excede cierto umbral de

acuerdo a información sísmica o meteorológica.42
Bonos catastróficos: popularmente conocidos como CAT bonds, son bonos que permiten
trasladar el riesgo del emisor al inversionista, bajo las siguientes condiciones:
• Si el bono catastrófico es activado, el principal pagado es otorgado al emisor, recursos
con los cuales el emisor (generalmente el Estado) hará frente al desastre.
• Si el bono madura sin haberse activado (esto es, sin que haya sucedido el desastre
estipulado en el contrato), el principal es devuelto al inversionista –de la misma forma
que los bonos comunes.
• El gobierno mexicano emitió en 2006 un bono catastrófico para financiar las labores de
rescate y reconstrucción en caso de terremoto. La cobertura de este instrumento es de tres
años (2007, 2008 y 2009) y sus pagos están en función de la zonificación del riesgo
sísmico de las distintas regiones cubiertas. El monto de la cobertura es de 450 millones de
dólares con una prima de 26 millones de dólares.
D. Compartimiento de pérdidas: acuerdo solidario entre participantes respecto de la distribución
de cualquier pérdida incurrida en caso de que uno o más de los participantes no pueden cumplir
su obligación. La forma más común de este tipo de instrumento son los fondos contingentes.
Usualmente, los gobiernos locales no pueden financiar por sí mismos su respuesta a desastres y
la recuperación. Ello lleva al uso del principio de subsidiariedad administrativa del gobierno
central hacia niveles inferiores de la administración pública, para lo cual implementan un
instrumento financiero conocido como fondo contingente.43
42
Como es el caso del Fondo para Atender a la Población Rural Afectada por Contingencias Climatológicas
(FAPRACC) del gobierno mexicano, operado por SAGARPA, así como el Caribbean Catastrophe Risk Insurance
Facility (CCRIFB). Mientras que el primero cubre población rural, el segundo cubre Estados miembros.
43
Como es el caso del Fondo Nacional de Desastres (FONDEN) del gobierno mexicano, mismo que consiste en un
fondo permanente (desde 1996) del gobierno federal mexicano para la ágil transferencia de recursos a otras
entidades de la administración pública a los tres niveles de gobierno.
72
ANEXO III
CUADRO COMPARATIVO DE PROCESOS INTERNACIONALES DE

EVALUACIÓN POST DESASTRES
CUADRO EXPLICATIVO/COMPARATIVO DE LA EVALUACION DE NECESIDADES POST

DESASTRE TRIPARTITA (PDNA)Y DE LA METODOLOGIA DE CEPAL DE EVALUACION
DE DAÑOS Y PERDIDAS (DALA)
PDNA DALA
Qué es Metodología acordada por Banco Mundial, Es una evaluación basada en la metodología
Naciones Unidas y la Comunidad Europea para desarrollada por CEPAL DE de evaluación de
ayudar a los países que se ven afectados por daños y pérdidas post desastre para
desastres en realizar una evaluación de determinar necesidades de reconstrucción (a
necesidades post-desastre, que incluyen las de partir de cuantificar el valor de reposición de
desarrollo humano, las de recuperación los daños) y recuperación (a partir de
económica y las de reconstrucción, pudiendo cuantificar las pérdidas y costos adicionales
desembocar – si el país lo estima conveniente – en que genera un desastre en el país
una conferencia de donantes para buscar (zona/región/sector afectado. Se lleva a cabo
financiamiento para ellas. en coordinación con otras instituciones y
agencias nacionales e internacionales
Que El PDNA tiene dos pilares de acción: de una Mide los efectos de un desastre a partir del
metodología parte, la metodología para estimar necesidades análisis de acervo (destruido total o
usa tempranas de desarrollo humano (HRNA, parcialmente, valorado a costos de reposición) y
"Human Recovery Needs Assessment"), cuya de los flujos afectados por el desastre (pérdidas
elaboración está en evolución por parte de de producción, ingresos, utilidades, ganancias,
Naciones Unidas, y de la otra, la metodología de impuestos, exportaciones, etc. y gastos
estimación de necesidades de recuperación incrementados para la prestación de bienes y
económica que se basa en la medición de daños y servicios como consecuencia del desastre),
pérdidas, desarrollada por la CEPAL (Véase la incluyendo las pérdidas de empleo y bienestar
segunda columna). Se nutre de la información de social, determinando el marco macroeconómico
44
El Comité Interagencial de Naciones Unidas para la ayuda humanitaria (IASC por sus siglas en ingles, “Inter
Agency Standing Committee”), ha acordado once grupos temáticos o “clusters” que agrupan a agencias del sistema
de Naciones Unidas para la actividad humanitaria en que se requiere reforzar la capacidad de respuesta: (1.
Agricultura (coordinado por la FAO), 2. Coordinación y gestión de campamentos (para personas internas
desplazadas (EPD/IDPs en estados de conflicto) y para situaciones de desastre el Alto Comisionado de Naciones
Undias para los Refugiados ACNUR/UNHCR y la Organización Internacional para las Migraciones (OIM/IOM), 3.
Recuperación Temprana (PNUD/UNDP), 4. Educación (UNICEF, ONG Save The Children del Reino Unido), 5.
Albergues de Emergencia (EPD/IDPs en estados de conflicto y para situaciones de desastres ACNUR y la
Federación Internacional de la Cruz y Media Luna Rojas (FICR/IFRC, que lo conovoca), 6. Telecomunicaciones de
Emergencia (OCHA/UNICEF/PMA-WFP), 7. Salud (OMS/WHO), 8. Logistica (PMA/WFP), 9. Nutrción
(UNICEF), 10. Protección: EPD/IDPs en situaciones de conflicto y en desastres, población civil afectada por
conflcito, no EPD, ACNUR-UNHCR, Alto Comisionado para los Derechos Humanos (ACDH/ /OHCHR) y
UNICEF, 11. Agua, Saneamiento e Higiene (UNICEF). A nivel global el grupo de protección tiene cinco agencias
como puntos focales responsables de áreas técnicas específicas al ACDH-OHCHR/UNDP para la aplicación de la
ley y la justicia, FNUAP-UNFPA/UNICEF para la prevención y respuesta en violencia de género; UN-HABITAT
73
CUADRO EXPLICATIVO/COMPARATIVO DE LA EVALUACION DE NECESIDADES POST

DESASTRE TRIPARTITA (PDNA)Y DE LA METODOLOGIA DE CEPAL DE EVALUACION
DE DAÑOS Y PERDIDAS (DALA)
PDNA DALA
los "clusters” humanitarios de Naciones Unidas44 post desastre resultante
(Continúa)
para vivienda, tenencia y propiedad de la tierra; UNICEF para protección de la infancia; y UNMAS para acción
contra minas. En el nivel nacional el conglomerado o “cluster” de protección puede instalar procesos similares.Estos
clusters aportan en la fase humanitaria apoyo y referencias internacionales para la respuesta nacional.
74
75
CUADRO EXPLICATIVO (Continuación)

Que cobertura La región, zona o país afectado por un desastre en La región, zona o país afectado por un desastre
tiene los aspectos sectoriales de daños y pérdidas en los sectores económicos productivos
(sectores productivos, sociales y de infraestructura) (agricultura, industria, servicios inclusive
mediante la metodología DALA y las necesidades turismo), sociales (educación y cultura, salud,
(brechas o déficits) de desarrollo humano cobertura social), de infraestructura (transporte,
generadas por el desastre para la recuperación (en comunicaciones, energía, agua y saneamiento) y
lo social, humanitario, de abrigo, seguridad el patrimonio ambiental mediante la metodología
alimentaria, gobernanta e infraestructura social- DALA, para determinar necesidades de
comunitaria), apoyándose en las metodología reconstrucción (a partir del valor de reposición
especializadas de las agencias de Naciones Unidas de los daños registrados) y recuperación (a partir
(FAO, OPS/OMS, PMA, UN-HABITAT, de la cuantificación de los flujos afectados por el
UNICEF, UNESCO, PNUMA, OIT, ETC.) desastres, tanto en signo negativo como
coordinadas por el PNUD con el apoyo técnico de positivo). De la determinación de tales
la oficina de prevención de crisis y recuperación necesidades se apuntan elementos para una
(BCPR "Bureau for Crisis Prevention and estrategia de reconstrucción y recuperación en
Recovery). De la evaluación de las necesidades todos los aspectos y sectores, con
identificadas se propone un marco de recuperación recomendaciones concretas de tipo social e
con visión de desarrollo humano. Además incorporando la gestión del riesgo que se
incorpora medidas de políticas e instrumentos de cristalizó en el desastre. Puede (según lo
reducción del riesgo ante las amenazas que se requiera el país) llevar a la elaboración de una
cristalizaron en el desastre estrategia con una carpeta de perfiles de proyecto
en los dos aspectos (recuperación /
reconstrucción)
Quienes lo llevan El gobierno del país afectado con el apoyo técnico y El gobierno del país afectado con el apoyo
a cabo financiero de los miembros del acuerdo tripartito técnico de la CEPAL y el concurso de las
(financiamiento de la UE canalizado a través del agencias especializadas del sistema de Naciones
mecanismo del Banco Mundial para la Recuperación y Unidas pertinentes (FAO, PMA, OPS/OMS,
Reducción de Desastres, GFDRR ("Global Facility for OIT, UNICEF, etc.) según se requiere, sean o no
Disaster Reduction and Recovery"), con el apoyo miembros del equipo país específico, en
técnico de la metodología de CEPAL (DALA) y el coordinación y/o asociación del PNUD, los
aporte de las agencias especializadas de Naciones bancos de desarrollo (bancos regionales como
Unidas presentes en el equipo de país ("country team") BID, CDB, CAF) y cuando sea del caso otros
coordinados por el PNUD a través del Coordinador organismos regionales o subregionales
Residente y el BCPR del PNUD para evaluar las pertinentes). Fundamentalmente se hace con
brechas de necesidades humanas. En el PDNA se expertos de CEPAL.
incorpora un grupo numeroso de expertos La evaluación busca movilizar el menor grupo de
internacionales provenientes de las distintas expertos externos y apoyarse en las capacidades
instituciones miembros del grupo tripartito. institucionales y técnicas del país.
Para qué se hace Para identificar las brechas de recursos que enfrenta Para identificar las brechas que el desastre genera y
el país afectado y promover la cooperación enmarcar las estrategias de recuperación y
internacional (a través de conferencias o eventos de reconstrucción (sea necesario o no el aporte de
movilización de recursos en respuesta al desastre, fuentes de cooperación internacional). En el caso
ordenados en torno a un marco de recuperación que el país afectado lo desee la evaluación será la
(RD, "Recovery Framework") surgida del país base para apelar a la cooperación internacional para
afectado, desde la emergencia a la recuperación y el desarrollo. Puede realizarse para determinar un a
reconstrucción). Adicionalmente se trata de estrategia de reconstrucción y brechas de recursos a
identificar brechas de necesidades humanas a ser nivel nacional o subnacional (en cuyo caso se
financiadas y ejecutadas con la cooperación plantea la movilización de recursos o transferencias
internacional. del nivel central a la zona afectada o instituciones
encargadas de los procesos de reconstrucción y
recuperación, más allá de la emergencia
(Continúa)
76

Cómo se hace Mediante la integración de grupos sectoriales Mediante la integración de equipos
para la evaluación (metodología DALA) y sectoriales especializados, anclados en las
diversos mecanismos de consulta y aporte del instituciones nacionales pertinentes, con el
sistema de agencias de Naciones Unidas apoyo de expertos internacionales
(mediante evaluaciones en la emergencia y la capacitados en la metodología para el análisis
aplicación de metodologías especializadas de DALA.
cosechas y necesidades alimentarias, de salud,
educación, abrigo / albergue, aspectos de
gobernabilidad), y las autoridades nacionales de
nivel central y local para determinar las
necesidades de desarrollo humano en el corto
plazo (adicionales a las pre-existentes antes de
desastre).
Pasos del proceso Solicitud del gobierno (autónoma o motivada Solicitud del gobierno (autónoma o motivada
por los miembros del grupo tripartito de manera en respuesta a ofrecimientos de apoyo de
coordinada), misión preparatoria para CEPAL y otros), misión preparatoria (de ser
determinar términos de referencia del PDNA, requerida) por parte de CEPAL y socios
integración de equipos conforme a externos(según corresponda) para determinar
sectores/temas acordados (DALA/ PDNA/RF), los equipos nacionales y puntos formales de
misión internacional de evaluación con enlace con el gobierno, misión de evaluación
participantes de las instituciones del acuerdo del equipo externo, se inicia mediante taller de
tripartito conforme sea pertinente, que se inicia capacitación que integra los equipos
mediante taller de capacitación que integra nacional/externo, realización de misiones en
equipos nacional/externo, realización de terreno de validación de información
misiones en terreno de validación y uso de secundaria puesta a disposición u obtenida por
mecanismos de validación y evaluación ("focus el equipo evaluador y elaboración de capítulos
groups", encuestas y consulta directa), sectoriales se integran en un resumen
consolidación de DALA y cuantificación de consolidado de daños y pérdidas que apuntan
necesidades de desarrollo humano en el RF. La a las necesidades de reconstrucción y
presentación de resultados se valida con el recuperación, con visión transversal de
gobierno y se presenta al foro o mecanismo género, impacto ambiental, empleo e ingresos
acordado (conferencia de cooperantes, grupo y restricciones financieras surgidas del
consultivo, otros mecanismos) análisis macroeconómico. La presentación de
resultados se valida por el gobierno y se
presenta al foro o mecanismo acordado
(interno o externo)
Cuando se hace Cuando la fase de emergencia de busca, Cuando la fase de emergencia de busca,
salvamento y rescate lo permite y cuando el salvamento y rescate lo permite y cuando el
gobierno contraparte empieza a analizar las gobierno contraparte empieza a analizar las
necesidades post desastre, tras misión preparatoria necesidades post desastre. Puede requerir misión
que defina los términos de referencia a ser usados preparatoria (no indispensable si solicitud es
en la evaluación Entre dos y cuatro semanas tras clara) Entre dos y cuatro semanas tras el
el evento, misión preparatoria de una semana y evento, se calcular entre una y tres semanas para
tras una o dos semanas misión de evaluación llevar a cabo la evaluación y preparación de
(entre dos y tres semanas) preparación de informe informe DALA que puede o no incluir marco
PDNA (una semana al menos y validación). de reconstrucción y lista de proyectos a nivel de
perfil (una semana al menos y validación).
(Continúa)
77

Cuanto tiempo No menos de un mes, a realizarse no antes de dos Al máximo un mes, a realizarse cuando la fase de
requiere emergencia, búsqueda y salvamento lo permitan.
semanas tras el desastre y tras misión preparatoria de
una semana. De acuerdo al protocolo establecido losLos tiempos requeridos (sobre la base de la
pasos y tiempos son: práctica de muchos años):
Semana 1 /2 – Discusión sobre PDNA y decisión de Semana 1 – Decisión conjunta con el gobierno de
llevar a cabo misión de planificación tripartita realizar la evaluación y misión preparatoria (a
Semana 2/3 - Misión de planificación y suscripción veces no se realiza pues las consultas y acuerdos
de términos de referencia para el PDNA se hacen virtualmente) sobre coordinación
Semana 3 a 8 - Ejecución de la misión y realizaciónnacional / misión y términos de referencia.
del PDNA Semana 2 a 4 – Misión de evaluación y
Semana 10/12 – Elaboración del documento, elaboración del DALA en acuerdo con socios
presentación del mismo y validación para su uso internos y externos (de manera flexible y
posterior (generalmente en una conferencia de conforme a los términos de referencia que se
cooperantes) acuerden.
Semana 4/5 – Elaboración del DALA, discusión
con gobierno y presentación a foros acordados
(internos o externos)
Quien lo financia El GFDRR, mediante aportes para este propósito de Recursos de cooperación técnica de CEPAL
y cuánto cuesta la Unión Europea, depositados en el Banco Mundial. suplementados de recursos para los gastos de la
Su costo es variable, entre US$100 mil y US$ 1,5 misión de evaluación provistos por diversas
millones. Moviliza no menos de una veintena de fuentes posibles (BM/GFDRR, BID, PNUD o el
expertos y funcionarios internacionales, incluyendo propio país afectado. Su costo no suele exceder los
expertos en gestión de la información y personal de US$ 80 mil. Puede realizarse con un equipo
apoyo secretarial y logístico, traducción, etc.) mínimo de expertos y funcionarios internacionales
de no más de 10 / 12 personas (en el Caribe se
realiza a veces por tres personas cubriendo la
totalidad de los sectores y el marco
macroeconómico)
A quien se El gobierno del país afectado la utiliza a su El gobierno del país afectado la utiliza a su
presenta conveniencia, por lo general para movilizar recursos conveniencia, por lo general para movilizar
de cooperación internacional (donaciones, préstamos, recursos para la reconstrucción, tanto de origen
fideicomisos, etc.), incluyendo la constitución de nacional (reprogramación o reorientación
fondos multilaterales de administración fiduciaria presupuestaria interna) que pueden ser
para la reconstrucción (MTF, "Multilateral Trust suplementados mediante la cooperación
Fund") en los bancos internacionales como el BM, internacional (donaciones, préstamos,
BID u otros fideicomisos, etc.), incluyendo la constitución de
fondos multilaterales de administración fiduciaria
para la reconstrucción (MTF, "Multilateral Trust
Fund") en los bancos internacionales como el BM,
BID u otros
Dónde se ha usado En ALC, en Haití (2008 y 2010), Bolivia (3007) y En ALC desde 1973 (terremoto de Nicaragua) en
El Salvador (2009). Adicionalmente se ha no menos de 30 desastres o eventos especiales a
aplicado en una veintena de casos en Asia solicitud de los países, incluyendo el huracán
(Pakistán, Indonesia, Bangladesh, Myanmar, Mitch, diversos episodios de El Niño en Centro y
Filipinas, Samoa, etc.) y África (Madagascar, Sudamérica, en islas del Caribe desde 1975 en
Namibia, países de Afrecha Occidental). El asociación con BID, PNUD o entidades nacionales
componente de recuperación de necesidades pertinentes (como el Instituto de Planeación de
humanas de desarrollo sigue en revisión tras Jamaica), adaptada nacionalmente en México desde
diversos intentos de formalización. hace 25 años a través de su institución nacional de
prevención de desastres (CENAPRED), desde 2005
en asociación con el BM en Asia y Afrecha, tanto
enmarcada en PDNA como sola, en particular tras
el tsunami del Océano Indico
(Continúa)
78
CUADRO EXPLICATIVO (Conclusión)

Mediante acuerdo con el Banco Mundial se
capacita en la misma a cuadros nacionales y
regionales (en las otras comisiones regionales de
Naciones Unidas). Reconocida
internacionalmente se ha traducido al inglés,
francés (por el BM) y japonés (por JICA
Limitaciones Basada fundamentalmente en información secundaria, Basada fundamentalmente en información
realiza de manera limitada recopilación de secundaria, de manera limitada recopilación de
información primaria, si bien para la HRNA suele información primaria. Requiere equipos
requerir procesos de recopilación de información nacionales sectoriales fuertes e institucionales
primaria, incluyendo encuestas y análisis muestral nacionales funcionales.
(con costos significativo de recursos y tiempo). En
general hay un desequilibrio entre la presencia de
expertos externos y contrapartes nacionales (por
debilidad institucional en los países solicitantes)
Validez Reconocimiento de la comunidad internacional Reconocimiento de la comunidad internacional
para movilizar recursos. Amplio reconocimiento para movilizar recursos y validación
de DALA. Validación de HRNA aún en proceso. internacional de la metodología como imparcial,
no sesgada y confiable.
Recomendaciones Para países de menor desarrollo, escasa capacidad De aplicación general en todo tipo de desastres o
institucional y técnica o con desastres complejos eventos, sin distingo de la capacidad
que combinan eventos naturales con crisis institucional y técnica de los países. Se ha
sistémicas o conflicto aplicado tanto en eventos extremos y desastres
sistémicos como en conflictos y en eventos
limitados.
Diferencias -Requiere misión previa y acuerdo tripartito con -No requiere misión previa
el gobierno -Se basa en acuerdo bilateral del gobierno con
-Marco formal de Términos de Referencia del CEPAL y otros socios cuando se pertinente (para
gobierno con BM. ONU y UE (y otros socios financiar parte o la totalidad de la misión)
cuando es del caso) -Evalúa daños y pérdidas para determinar
-Evalúa necesidades (brechas) de desarrollo necesidades de recuperación y reconstrucción en
humano con base en parámetros como los ODM lo social, económico y ambiental, que permitan el
además de la cuantificación DALA retorno a la senda de desarrollo anterior al desastre
-Incluye un marco de recuperación que consiste -Puede incluir un marco estratégico de
en recomendaciones para el cierre de las brechas recuperación e incluir propuestas de perfiles de
identificadas de bienestar o desarrollo humano, proyectos sectorializados
que comprende aspectos de reducción del riesgo -Incluye recomendaciones para reconstruir/
recuperar mejor, incluyendo aspectos de
reducción del riesgo y de operación institucional
Información http://oneresponse.info/GlobalClusters/Early%20Re http://www.eclac.cl/ (bajo el botón de "desastres")
complementaria covery/publicdocuments/PDNA-Fast%20facts.doc http://gfdrr.org
http://www.undp.org/cpr/disred/rdr.htm
79

RECOMENDACIONES PARA UNA ESTRATEGIA DE RECONSTRUCCIÓN Y RECUPERACION - CHILE MASTERrev6 PDF

Enviado por

Dados do documento

Título original

Direitos autorais

Formatos disponíveis

Compartilhar este documento

Compartilhar ou incorporar documento

Opções de compartilhamento

Você considera este documento útil?

Este conteúdo é inapropriado?

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

RECOMENDACIONES PARA UNA ESTRATEGIA DE RECONSTRUCCIÓN Y RECUPERACION - CHILE MASTERrev6 PDF

Enviado por

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

RECOMENDACIONES PARA UNA

En este documento se ha tomado en cuenta la información disponible a partir de los catastros

a) Breve descripción resumida del evento

GEOFON2 (Alemania) 06|:34:11.9 36.05 72.75 24 8.3

El contexto geodinámico de Sudamérica ilustra la velocidad de convergencias entre las placas de

LOCALIZACIÓN DEL SISMO DEL 27 DE MAPA DE RÉPLICAS DEL TERREMOTO DEL 27

Nota: Las líneas de contorno en el panel izquierdo

Fuente: Servicio Sismológico, Universidad de Chile

b) Aspectos regionales y consideraciones sobre el desarrollo

c) La situación del país antes del desastre9

Luego de los esfuerzos contracíclicos en 2009, la política fiscal retomaría su énfasis en el

d) Visión general de la situación post desastre

El consumo se había venido recuperando durante el 2009 a la par de la trayectoria de

Sectorialmente el impacto y las necesidades parecerían estar en la recuperación de las

Patrimonio urbano, cultural y deportivo

Industria, comercio y servicios

0.00% 5.00% 10.00% 15.00% 20.00% 25.00% 30.00% 35.00%

Vivienda (200 mil subsidios) 27.40%

0.00% 5.00% 10.00% 15.00% 20.00% 25.00% 30.00%

En el importante sector de la vivienda el perfil del daño evidenciaría además de la precariedad de

2. Estrategia y prioridades para la reconstrucción y

En la perspectiva de un proceso reconstructivo y de recuperación post desastre que se inserte en

En términos generales la reconstrucción y recuperación ofrecen oportunidades para cerrar (no

• Participación / exclusión: No se trata solamente de que el proceso de recuperación y

• Reducción de riesgos y ordenamiento territorial: Los daños observados tras un desastre

• Marcos regulatorios y responsabilidades (asociaciones privadas y públicas) En múltiples

• Planificación de reconstrucción de la articulación productiva. Los desastres suelen tener

• Articulación local/nacional (descentralización y desconcentración) Si bien por definición

• Sostenibilidad ambiental, eficiencia energética y reconstrucción viable. Se parte de la

mejor adaptación a las amenazas conocidas y recurrentes y mitigación –en la medida de

Las secciones siguientes apuntan algunas recomendaciones específicas de carácter sectorial o en

3. Recomendaciones para la rehabilitación y la

i) Para un mayor equilibrio regional

Un proceso de reconstrucción que complementariamente aborde el problema de las

• Incrementar y acelerar programas de inversión publica en infraestructura básica. Tanto en

• Incrementar fondos orientados a la innovación, el conocimiento y el aprendizaje regional. El

• Fortalecer las capacidades de análisis prospectivo y la construcción de visiones regionales

ii) Para mayor eficiencia energética

- normas mínimas en cuanto al aislamiento térmico a utilizar en las viviendas e

- modernización y reducción de pérdidas en los sistemas de distribución y transmisión de

La magnitud de los proyectos de reconstrucción permitirá mostrar los beneficios y ahorros

instrumentos adecuados, según el caso: mejores servicios sociales y de capacitación,

Dada la particular dificultad de la participación de las mujeres y su limitada participación se

Autonomía y participación de las mujeres

ii) Autonomía económica

Esta autonomía remite a la posibilidad de participar en la actividad económica, ganar ingresos

MEJORAR LAS OPORTUNIDADES DE EMPLEO PARA LAS MUJERES POBRES EN EL

AUMENTAR DE MANERA DECISIVA LA TASA DE PARTICIPACIÓN DE LAS MUJERES EN

ii) Sectores productivos

En otros programas de reconstrucción adoptados en algunos países de la región después de un

impuestos, no se constituyen por lo general, en programas de reactivación económica o de

En términos de producción agrosilvicultural Chile está dividido en 7 grandes macro-regiones, de

La parte central de esta gran macro-zona se especializa en la producción hortofrutícola y

En función de lo anterior, es importante distinguir entre acciones a desarrollar en el corto-

• Los productores y habitantes rurales deben quedar en mejor posición respecto de la

• Desde una perspectiva más de mediano-largo plazo, la reconstrucción debe tomarse

PROPUESTAS GENERALES PARA EL SECTOR AGRÍCOLA

2. Infraestructura de acopio y silos

a) Proveer rápidamente de recursos destinados a reparar la infraestructura de pequeño tamaño, en

Tanto la industria como el comercio concentran la mayor parte de su actividad en la región

cadenas productivas: la minería, la pesca, la actividad forestal, el procesamiento de alimentos y

Estos rasgos comunes a la industria y el comercio influyen notablemente no sólo en el tipo y la

Finalmente, los daños en la infraestructura productiva e instalaciones y la reducción de la

Por un lado se debe evitar que aumente la disposición de escombros en lugares no

En primer lugar incorporar los aspectos ambientales en el proceso de reconstrucción. La