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TRABAJO DE GRADO
Presentado como requisito para optar el título de:
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2. JUSTIFICACION
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3. OBJETIVOS GENERALES
• Servir de base para que las diversas entidades públicas del orden nacional
y territorial puedan analizar el alcance y aplicación del nuevo modelo.
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4. MARCO TEORICO
4.1.1 Evolución del Control en Europa y América desde el Siglo XIV hasta
el Siglo XIX
El inicio formal del control en las entidades públicas data de 1319 en Francia,
cuando el rey Felipe V creó una Cámara de Cuentas dotada de poderes
administrativos y jurisdiccionales para el control de los negocios financieros en
la Corona.
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La Corte de Cuentas creada por Napoleón así como la Oficina de Contabilidad
sirvieron de referencia para muchos países de América y Europa que estaban
en proceso de organizar sus instituciones republicanas y de definir su régimen
político.
1YOUNES M, Diego. Modernización del Control Fiscal, imperativo para un Estado eficiente. Economía
Colombiana No.235 mayo-junio Bogotá, 1991.p.24
2 PINTO BARROS, Eduardo. Historia de Colombia. Bogotá D.C., Editorial Crediticia. 1985. P.28.
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4.1.2 Antecedentes del Control en Colombia
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En el año 1922 se produce la crisis del sistema bancario que obliga al
Presidente Pedro Nel Ospina a contratar una misión de expertos con el objeto
de organizar la Hacienda Pública, crear normas para el sector financiero y
diseñar los organismos de control y vigilancia del sector. Dicha misión fue
conocida como la Misión Kemmerer en honor al profesor Walter E. Kemmerer
quien fue su director.
La Misión Kemmerer sentó además las bases para la creación del Banco de la
República como máximo organismo de política monetaria del país.
En 1975 se expidió la ley 20 que exime del control previo a las empresas
industriales y comerciales del Estado. Se decide que las empresas de
economía mixta tendrán el mismo control fiscal que las empresas del Estado.
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de gestión en las entidades públicas, lo cual quedó plasmado en los artículos
209 y 269 de la Carta, así:
Con este artículo, el control interno pasa a hacer parte de la gestión al interior
de las organizaciones y se convierte en una función básica y fundamental para
las actuaciones de estas y para la toma de decisiones por parte de los
Gerentes, quienes además, deberán basar su accionar en beneficio de los
intereses generales.
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4.1.4 El Control en Colombia en la última década
En el año de 1993 se establecen las normas para el ejercicio del control interno
en la Ley 87 de ese mismo año, la cual dota a los organismos y entidades del
Estado de lineamientos claros sobre la implementación y desarrollo del Sistema
de Control Interno.
De igual forma, la citada Ley determina: “El ejercicio del control interno debe
consultar los principios de igualdad, moralidad, eficiencia, economía, celeridad,
imparcialidad, publicidad y valoración de costos ambientales. En
consecuencia deberá concebirse y organizarse de tal manera que su ejercicio
sea intrínseco al desarrollo de las funciones de todos los cargos existentes en
la entidad y en particular de las asignadas a aquellos que tengan
responsabilidad de mando”.
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• El control es responsabilidad de las directivas
• El sistema de Control Interno requiere de ciertas condiciones y se desarrolla
en un contexto de planeación.
• La eficiencia y la eficacia son criterios relevantes.
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Secretario General, con lo cual se delimita definitivamente el alcance de una y
otra función (asesoría y apoyo al control interno por las oficinas de control
interno, y funciones de control disciplinario por dependencias diferentes a dicha
oficina).
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Igualmente, mediante el decreto 2070, se asigna la Presidencia del Consejo
Asesor al Director del Departamento Administrativo de la Función Pública y se
adicionan los miembros del Consejo Asesor con el Contador General y el Jefe
de la Oficina de Control Interno del mismo Departamento Administrativo.
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Políticas de Control Interno Estatal y Racionalización de Trámites, como
instancia técnica de asesoría y apoyo más personalizado en materia de control
interno, racionalización de trámites y moralización, a la cual se le asigna
igualmente la calidad de Secretaría Técnica del Consejo Asesor del Gobierno
Nacional en Materia de Control Interno de las Entidades del Orden Nacional y
Territorial.
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limitaciones del sistema en todo el Estado y las acciones a emprender para
subsanarlas.
Con esta orientación el decreto 1537 de julio 26/01, precisa los tópicos que
concretan el rol de las oficinas de control Interno; se le da carácter de
instrumento de política a las Guías elaboradas por el Consejo Asesor y el
Departamento Administrativo de la Función Pública y se imparte una política de
racionalización de la gestión Institucional, para lo cual se ordena que la gestión
se adelante de manera centrada en los procesos institucionales, identificados y
racionalizados; igualmente se ordena que se elaboren, adopten y apliquen
Manuales de Procesos y Procedimientos y que se adelanten acciones de
identificación, análisis, manejo y monitoreo de los riesgos que puedan
amenazar el cumplimiento de los fines institucionales o que afecten la
eficiencia, eficacia y transparencia que debe caracterizar la gestión de las
entidades públicas.
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Con la Resolución 644 del 1 de octubre de 2003, se regula el procedimiento
para la designación de los Jefes de la Unidad u Oficina de Coordinación o de
quien haga sus veces de los organismos y entidades de la Rama Ejecutiva del
Orden Nacional.
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diferentes Resoluciones y Circulares Externas, donde se imparten las
directrices sobre la información que en materia de control interno se debe
detallar en los informes fiscales y contables.
El control interno cada vez se vuelve más indispensable tanto para las
empresas del sector privado como público, pues es una parte indisoluble e
indelegable de la función administrativa gerencial, desarrollada de manera
autónoma y particular en cada entidad ya que este se ajusta a las
características, necesidades y requerimientos de cada una.
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interno es una forma de vida y cultura institucional, que permite una
aproximación a mejores prácticas administrativas, a un mayor sentido de
pertenencia institucional y a una cultura de autocontrol y auto evaluación, en
donde las entidades cumplan con eficiencia y transparencia el objeto que los
mandatos le han asignado.
4.2.1 Principios
4.2.1.1 Eficiencia
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4.2.1.2 Economía
4.2.1.3 Eficacia
4.2.1.4 Equidad
4.2.1.5 Igualdad
4.2.1.6 Celeridad
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4.2.1.7 Imparcialidad
4.2.2 Valores:
4.2.1.7 Ética
4.2.1.8 Equidad
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4.2.1.9 Honestidad
4.2.1.10 Lealtad
4.2.2.5 Compromiso
4.2.2.6 Responsabilidad
4.2.2.7 Confianza
Creer en la capacidad propia y en la de los demás. 3
3
Departamento Administrativo de la Función Pública.1997..Control Interno Herramienta Institucional
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4.3 OBJETIVOS DEL CONTROL INTERNO
4.4 CARACTERISTICAS
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En cada área de la organización, el funcionario encargado de dirigirla es
responsable por el Control Interno ante su jefe inmediato, de acuerdo con los
niveles de autoridad establecidos en cada entidad; La Unidad de Control
Interno, o quien haga sus veces, es la encargada de evaluar en forma
independiente el Sistema de Control Interno de la Entidad y proponer al
representante legal del respectivo organismo las recomendaciones para
mejorarlo.
En toda entidad, sus directivas deben implementar los siguientes aspectos que
orientan la aplicación del control interno:
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organizar métodos confiables para la evaluación y aplicar las
recomendaciones proporcionadas por las evaluaciones de control interno.
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ambiente adecuado para que la cultura de autocontrol sea una realidad en
cada una de las entidades del Estado colombiano.
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5. EL CONTROL INTERNO EN EL CONTEXTO INTERNACIONAL
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y privado contar con una información útil y con mecanismos para prevenir
riesgos, salvaguardar activos y proteger a los usuarios de esa información.
El modelo de control se llama COSO por las siglas del Comité Of. Sponsoring
Organizations – COSO-Of. the Treadway Comisión. Es un producto
desarrollado por parte de un comité creado específicamente para investigar
sobre el control. Este interés nació de la actividad de la Comisión Treaway de
los Estados Unidos, que llevó a cabo un estudio sobre fraudes financieros
cometidos mediante información financiera fraudulenta cruzada entre
compañías o entre países.
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responsabilidad de todos, no pretende el cumplimiento de los objetivos de
manera infalible, como resultado de su aplicación. Pero sí espera que pueda
garantizarlo de manera razonable. Cuando se habla de objetivos, se hace
referencia a aquellos que están orientados a la eficiencia y eficacia de las
operaciones, a verificar la confiabilidad de la información financiera, y
finalmente, a asegurar el cumplimiento de las leyes o regulaciones que existan
para la organización.
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de riesgos, las actividades de control, la comunicación e información y,
finalmente el monitoreo y la evaluación.
El control en una organización sería como el juego con ese cubo; se estarían
dando vueltas a las partes y todas ellas estarían interactuando en todo
momento, buscando su lugar óptimo en la actividad de la organización. La
representación de los cinco componentes del sistema de control en este orden
no quiere decir que constituya una forma de actuación secuencial. En realidad
este es un proceso en donde cada componente afecta a los demás pero no
forzosamente uno tras otro. Puede afectar a uno o más al mismo tiempo.
Todo es repetitivo y permanente. Cada uno de ellos puede influir en mayor o
menor forma, dependiendo del tipo de operación y de control, o de la fortaleza
y debilidad de los mismos.
El modelo Cadbury se llama así por el nombre del comité que lo diseñó en
Gran Bretaña: UK Cadbury Committee. Este es un comité del Instituto de
Controles Públicos de Inglaterra y Gales, creado, entre otros aspectos, para
estudiar el control. El Comité Cadbury adoptó un concepto muy amplio del
control, muy parecido al del COSO, aunque con pequeños cambios.
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Incluye mayores especificaciones en la definición de su enfoque sobre el
sistema de control en su conjunto, financiero y de cualquier tipo. Cuando se
refiere a la efectividad y eficiencia de las operaciones, o a la confiabilidad de la
información y los reportes financieros, o al cumplimiento de leyes y
reglamentos, que también define como objetivos cuyo logro busca asegurar y
hacer un énfasis en la salvaguarda de los bienes y recursos. De allí que exija
un cuidado especial en la custodia de los registros para evitar malos manejos o
distorsiones. Los elementos clave de este modelo son muy parecidos a los del
COSO. Como estricto grado de diferencia, pudiera mencionarse que no
presenta los sistemas de información y de comunicación como un componente
separado, sino interconstruidos en los cuatro componentes adicionales. Por lo
demás, su contenido es muy similar al del COSO.
Se llama así porque fue diseñado por el Comité de Control, Control Committee,
del Instituto de Contadores Públicos de Canadá.
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Retomando el concepto de control interno de la Ley colombiana, la Ley 87 de
1993, es muy parecido a éste, aunque el modelo canadiense haya sido
publicado después, en noviembre de 1995.
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mejora continua en el uso de los recursos en un mundo acostumbrado al
derroche y el despilfarro.
El Kaizen en acción: Hacer posible la mejora continua y lograr de tal forma los
más altos niveles en una serie de factores requirió, aparte de constancia y
disciplina, la puesta en marcha de cinco sistemas fundamentales:
“La calidad es primero, no las utilidades”. Este refrán quizá revele la naturaleza
del CTC (Control Total de Calidad) y de Kaizen mejor que cualquier otra cosa
que revele la convicción en la calidad por el bien de la calidad y de Kaizen por
el bien de Kaizen. El CTC incluye cosas tales como seguridad en la calidad,
reducción de costos, eficiencia, cumplir con los programas de entrega y
seguridad. La calidad se refiere al mejoramiento en todas las áreas.
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5.5 GESTIÓN DE LA CALIDAD TOTAL
Una comunicación vertical y horizontal eficaz y sin trabas. Utilizar este tipo de
comunicación es fundamental para los esfuerzos de mejoramiento sostenido.
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Los métodos de la gestión de calidad apuntan a eliminar las trabas en la
comunicación, facilitando el flujo de información bidireccional entre los líderes y
sus subordinados. Ello garantiza que las metas y los objetivos de la empresa
se puedan definir claramente y difundir a través de toda la organización. Para
fomentar la comunicación vertical y horizontal se dispone de una amplia serie
de herramientas y técnicas.
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prosperar, obtener experiencia y capacidad, y contribuir al crecimiento de la
empresa en escala progresiva.
Dos cabezas piensan mejor que una. Sin trabajo en equipo, la gestión de
calidad está destinada al fracaso antes de que pueda ser puesta en práctica.
Los equipos modernos funcionan en conjunto, como una sola entidad, y no
como un comité donde uno o determinados miembros hacen o dirigen la tarea.
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6. MARCO CONCEPTUAL DEL MODELO DE CONTROL INTERNO
ANTERIOR
6.1 ESTRUCTURA
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FASE 1. Ambiente de Control
Componentes Elementos
Componentes Elementos
Componentes Elementos
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3.4.2 Planes y programas
3.4.3 Verificación del desarrollo
Fase 4. Documentación
Fase 5. Retroalimentación
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6.1.1 Fase I ambiente de control
El sentido de la vida no se logra sin una búsqueda de una razón fuerte que
oriente toda la existencia, por lo anterior, la formación ética en valores de los
servidores y el proceso permanente de reflexión e interiorización en la entidad,
se convierta en un factor de rentabilidad para la existencia y legitimidad de la
función pública que permita fortalecer e incrementar el capital moral para
hacerle frente a las malas prácticas administrativas.
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6.1.1.3 Componente Cultura de autocontrol
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actividad con, procesos o con la entidad en general, con el fin de preparar a las
organizaciones para minimizar pérdidas y maximizar sus ventajas.
6.1.2.3 Monitoreo
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decir, no se eliminan, se mitigan. Estas revisiones son esenciales para
asegurar que dicho plan permanece vigente, que los factores no han sufrido
cambios sustanciales que afecten su implementación.
6.1.3.2 Planeación
Concebida como una herramienta gerencial que articula y orienta las acciones
de la entidad, para el logro de los objetivos institucionales en cumplimiento de
su misión particular y los fines del estado en general, es el principal referente
de la gestión y marco de las actividades del control interno puesto que a través
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de ella se definen el qué, el cómo, el cuándo, el con quién, el cuánto y el dónde
se deben realizar las operaciones de las organizaciones.
A través de los procesos se generan los productos o servicios que los clientes
o usuarios, unidades organizacionales, instituciones o empresas esperan
recibir bajo criterios de calidad y oportunidad para satisfacer sus necesidades.
Tanto los procesos como los procedimientos deben ser dinámicos, que le
permitan a la organización adaptarse a los cambios del entorno.
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6.1.3.5 Sistemas de información
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6.1.4 Fase IV Documentación
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6.1.4.2 Manuales
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Para lograr una retroalimentación efectiva, es necesario articular el accionar de
los procesos de seguimiento expresados en los planes de mejoramiento
continuo con la dinámica de los denominados comités coordinadores de control
interno o la instancia que haga sus veces. En efecto, el valor de la función
evaluadora de la oficina de CI no radica en la detección de hallazgos
reportados o en la emisión de recomendaciones sino en la efectividad de las
acciones implantadas.
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6.1.5.2 Planes de mejoramiento
Con base en la evaluación del sistema de control interno por los organismos
externos de control, surgen las recomendaciones para redireccionar la acción
organizacional a través de Planes de Mejoramiento que corrigen las
desviaciones, se ajustan los procesos y procedimientos y subsanan los
problemas que se presentan, con el propósito de lograr la eficacia y eficiencia
en el cumplimiento de los fines misionales de las entidades. Estos se
enmarcan dentro de un contexto de tiempo y de espacio, requieren la definición
de estrategias, objetivos (medibles y cuantificables) y asignación de
responsabilidades.
6.1.5.3 Seguimiento
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7. MARCO CONCEPTUAL DEL MODELO ACTUAL: MECI – 1000: 2005
Con base en los artículos 3º. y 4º. de la Ley 87 de 1993, el Modelo Estándar de
Control Interno está integrado por Subsistemas, Componentes y Elementos de
Control de la siguiente forma:
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7.1.1 Subsistema de control estratégico
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entidad, las cuales deben incorporar los principios de justicia, equidad y
transparencia al realizar los procesos de selección, inducción, formación,
capacitación y evaluación del desempeño de los servidores públicos del
Estado.
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7.1.1.2.2 Elemento Modelo de Operación por Procesos
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7.1.1.3.1 Elemento Contexto Estratégico
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7.1.1.3.4 Elemento Valoración del Riesgo
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7.1.2.1 Componente Actividades de Control
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7.1.2.1.3 Elemento Controles
55
7.1.2.1.5 Elemento Manual de operación o procedimientos
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relación, así como de las variables que no están en relación directa con la
entidad, pero que afectan su rendimiento.
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Este Componente de Control Comunicación Pública se encuentra fundamenta
en tres elementos:
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7.1.3 Subsistema de Control de Evaluación
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7.1.3.1.1 Elemento Autoevaluación de Control
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7.1.3.2 Componente Evaluación independiente
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satisfacción de los diferentes grupos de interés formulando recomendaciones
de ajuste o mejoramiento.
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Plan de Mejoramiento ajustando su misión, visión, objetivos institucionales,
funciones y los recursos disponibles.
Contiene los planes administrativos con las acciones de mejora que a nivel de
los procesos y de las áreas responsables dentro de la Organización Pública,
deben llevarse a cabo para fortalecer su desempeño y funcionamiento, en
procura de las metas y resultados.
Los Planes de Mejoramiento por Procesos incluyen las acciones para subsanar
las variaciones presentadas entre las metas esperadas para cada proceso y los
resultados alcanzados, describiendo las causas y consecuencias de dichas
variaciones; la definición de su objetivo, el alcance, las acciones a implementar
y metas de logro en un tiempo dado; la asignación de los responsables y el
seguimiento necesario para verificar su cumplimiento.
Este elemento de Control contiene las acciones de mejora que debe ejecutar
cada uno de los Servidores Públicos para mejorar su desempeño y el del área
organizacional a la cual pertenece, en un marco de tiempo y espacio definidos,
para una mayor productividad de las actividades y/o tareas bajo su
responsabilidad.
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Los Planes de Mejoramiento Individual contienen los compromisos que asume
el servidor público con el fin de superar las brechas presentadas entre su
desempeño real y el desempeño que se espera de él, según los parámetros
definidos en las funciones y competencias de cada empleo, el instrumento de
evaluación del desempeño, los Acuerdos de Gestión y el Plan de Mejoramiento
por Procesos.
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8. COMPARACIÓN ESTRUCTURAL DE LOS SISTEMAS DE CONTROL
INTERNO
3 Subsistemas 5 Fases
9 Componentes 21 Componentes
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Los dos sistemas se basan en el enfoque sistémico lo cual los lleva a buscar la
manera de articular y coordinar cada uno de los subsistemas, componentes de
control y elementos en uno; y las fases, componentes y factores de valoración
en el otro; no obstante, es mas evidente la estructuración, articulación y
complementariedad entre los subsistemas, componentes y elementos en el
modelo MECI.
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9. PRINCIPALES MODIFICACIONES DEL SISTEMA DE CONTROL
INTERNO ADOPTADAS POR EL MECI EN COLOMBIA.
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CUADRO COMPARATIVO SISTEMA DE CONTROL INTERNO MECI - ANTERIOR
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CUADRO COMPARATIVO SISTEMA DE CONTROL INTERNO MECI - ANTERIOR
2. Desarrollo del talento Fase 3 Si bien puede observarse que la connotación es la misma,
Humano Operacionalización de los precisa los tres procesos que deben tenerse en cuenta en la
Elementos Gestión del Talento Humano tales como: Ingreso,
Permanencia y Retiro. Además define el compromiso de las
Componente: entidades en el desarrollo de las competencias, habilidades,
aptitudes e idoneidad del servidor público.
Desarrollo del Talento
Humano Finalmente contempla que la gestión del talento humano se
oriente también a hacer viable el Sistema de Gerencia
Pública, establecido en la Ley 909 de 2004 y el esquema de
meritocracia. (Selección, Capacitación y Evaluación) de los
Gerentes Públicos.
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CUADRO COMPARATIVO SISTEMA DE CONTROL INTERNO MECI - ANTERIOR
Elemento: Componente:
3. Estructura. Esquema Organizacional
Organizacional
Componente: Fase 2. El anterior sistema lo trataba como una fase, con tres
Administración de Administración del Riesgo componentes, Valoración del Riesgo, Manejo del Riesgo y
Riesgos Monitoreo. Pero era en el primer componente donde se
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Elemento Un poco con los factores Este elemento es el producto de confrontar los resultados de
4. Valoración del riesgo anteriores y determinación la evaluación del riesgo con los controles identificados en el
del Nivel del riesgo. elemento de control, denominado “Controles del Subsistema
de Control de Gestión”, con el objetivo de establecer
prioridades para su manejo y fijación de Políticas.
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CUADRO COMPARATIVO SISTEMA DE CONTROL INTERNO MECI - ANTERIOR
2. Información Democratización de la Es así como a través de cada uno de los elementos que
Secundaria Administración Pública conforman el componente de Información, busca un
tratamiento integral a la información que afecta y/o procesa
3. Sistemas de la entidad; hace claridad en identificar la Información
Información proveniente de fuentes externas, como por ejemplo las
quejas y reclamos y la considera como la principal fuente de
control de la ciudadanía y las partes interesadas. Este
aspecto se conoce como información primaria
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CUADRO COMPARATIVO SISTEMA DE CONTROL INTERNO MECI - ANTERIOR
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CUADRO COMPARATIVO SISTEMA DE CONTROL INTERNO MECI - ANTERIOR
Fase del Sistema de Análisis Comparativo
MECI Control Interno Anterior Sistema Anterior.
SUBSISTEMA al cual se asimila
Componente
Elementos
SUBSISTEMA El componente de Autoevaluación en el MECI, permite
CONTROL DE valorar la efectividad del Control Interno en la entidad y la
EVALUACIÓN eficiencia, eficacia y efectividad de los procesos. Asimismo,
Fase 3: permite que cada área mida la efectividad de los controles
Componente: Operacionalización de los en los procesos y resultados de la gestión en tiempo real en
Autoevaluación elementos el cumplimiento de las metas y los resultados. A la vez que
evalúa los controles, evalúa también el diseño y operación
de los procesos a través de los dos elementos que lo
conforman: Autoevaluación del Control y Autoevaluación de
la Gestión.
Componente:
Elemento: Mecanismos de verificación El primero debe verificar la existencia de cada uno de los
1. Autoevaluación del y evaluación. elementos de control así como evaluar la efectividad de los
Control procesos, áreas responsables y la entidad. El segundo,
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CUADRO COMPARATIVO SISTEMA DE CONTROL INTERNO MECI - ANTERIOR
Fase del Sistema de Análisis Comparativo
MECI Control Interno Anterior Sistema Anterior.
SUBSISTEMA al cual se asimila
Componente
Elementos
evalúa el comportamiento de los procesos, la obtención de
2. Autoevaluación de metas y de los resultados a través de los indicadores
Gestión diseñados en los planes, programas y procesos de la
entidad.
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CUADRO COMPARATIVO SISTEMA DE CONTROL INTERNO MECI - ANTERIOR
Fase del Sistema de Análisis Comparativo
MECI Control Interno Anterior Sistema Anterior.
SUBSISTEMA al cual se asimila
Componente
Elementos
indicadores en una forma mas amplia que en el MECI.
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CUADRO COMPARATIVO SISTEMA DE CONTROL INTERNO MECI - ANTERIOR
Fase del Sistema de Análisis Comparativo
MECI Control Interno Anterior Sistema Anterior.
SUBSISTEMA al cual se asimila
Componente
Elementos
que hacía responsable a esta unidad del Fomento de la
Cultura de Autocontrol que buscaba fortalecer en el
servidor público la autonomía y el mejoramiento continuo
de los procesos.
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CUADRO COMPARATIVO SISTEMA DE CONTROL INTERNO MECI - ANTERIOR
Fase del Sistema de Análisis Comparativo
MECI Control Interno Anterior Sistema Anterior.
SUBSISTEMA al cual se asimila
Componente
Elementos
Mejoramiento por desempeño esperado están definidos de acuerdo con las
procesos funciones y competencias de cada empleo, el instrumento
3. Plan de de evaluación del desempeño (empleados de carrera
Mejoramiento Individual administrativa) y los acuerdos de gestión (gerentes
públicos).
90
9. CONCLUSIONES
91
gestión por procesos lo cual favorece el control corporativo permanente,
midiendo la gestión en tiempo real y fortalece la función de evaluación
independiente al control y la gestión
92
10. RECOMENDACIONES
93
11. BIBLIOGRAFIA
DIARIO OFICIAL Nº. 44.699, DEL 05 DE FEBRERO DEL 2002. Ley 734 de
2002, el Código Único Disciplinario.
94
DIARIO OFICIAL Nº. 45.418, DEL 02 DE ENERO DE 2004. Ley 872 de 2004.
95
Modelo de Control Interno para entidades del Estado, USAID-Casals &
Associates Inc. Febrero de 2004.
96