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I. Introducción.
Estas visiones sufrieron una transformación radical durante los años ’80
bajo la influencia conjunta de una prolongada crisis de la deuda y de los
dictados de las instituciones de Bretton Woods. El “Consenso de Washington”,
que enfatiza la privatización, la desregulación y la liberalización comercial fue
abrazado entusiastamente por los responsables de política económica en
1
Este trabajo fue presentado para su presentation en la conferencia « Developing
st
Economies in the 21 Century », Institut for Developing Economies, Japan External
Trade Organization, 26 – 27 de Enero de 2000, en Chiba, Japon.
1
América Latina y en el Este de Europa. La recepción fue más cauta y mesurada
en Asia y Afrecha, pero también allí la política emprendió un giro decidido
hacia los mercados. Estas reformas pro-mercado prestaron al principio muy
poca atención a las instituciones y a la complementariedad entre las esferas
pública y privada de la economía. El rol asignado al gobierno no fue mas allá
del mantenimiento de la estabilidad macroeconómica y la provisión de
educación. La prioridad fue retirar al estado, no hacerlo más efectivo.
Una visión más equilibrada empezó a emerger durante los años finales
del siglo, cuando el Consenso de Washington fallo en cumplir sus promesas. La
conversación en Washington cambio hacia las “reformas de segunda
generación”, la “gobernabilidad” y la “revigorización de las capacidades del
estado”2 Tres procesos adicionaron combustible al descontento con la
ortodoxia. El primero de ellos fue el decepcionante fracaso de la reforma de
precios y la privatización en Rusia, en ausencia de una infraestructura de apoyo
legal, regulatoria y política. El segundo fue el extendido descontento con las
reformas pro-mercado en América Latina y la creciente conciencia de que esas
reformas habían prestado muy poca atención a los mecanismos de seguridad
social y a las redes de protección. El tercero y más reciente fue la crisis
financiera asiática, que expuso los peligros de permitir que la liberalización
financiera precediera a una adecuada regulación.
En lo que sigue, repaso algunos de los principios que deberían guiar esta
búsqueda. Empiezo por proveer una breve historia de la performance de
crecimiento de los países en vías de desarrollo en el mundo posterior a la
Segunda Guerra Mundial. Dado que las razones de la deprimente performance
2
El ultimo termino proviene del World Development Report 1997 sobre el estado del
Banco Mundial (p. 27).
2
cumplida desde fines de los años ’70 están inseparablemente ligadas a las
prescripciones actuales de política económica, presente mi propia interpretación
de lo que estuvo equivocado. Esta interpretación enfatiza el papel de las
instituciones domésticas y minimiza el rol de los factores microeconómicos
(incluyendo la política comercial) en el colapso de crecimiento de los años ’80.
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de los años ’70. Mas de 40 entre ellos crecieron a tasas que exceden el 2,5 por
ciento per capita anual hasta que fueron alcanzados por el primer shock
petrolero. A estas tasas de crecimiento, el ingreso per capita debería duplicarse
en algo menos de 28 años, -esto es, cada generación. La lista de países con este
envidiable registro va mucho mas allá del puñado de habituales sospechosos del
Este asiático, y cubre todas las partes del globo: incluye doce países en
América del Sur, seis en el Este medio y en el Norte de Afrecha e incluso
quince en el Afrecha sub sahariana (Rodrick, 1999a, Tabla 4.1). Deberían
existir pocas dudas de que este crecimiento económico condujo a mejoras en
las condiciones de vida de una vasta mayoría de los hogares en estos países.
4
producido en 1973, la ISI no hubiese adquirido su triste reputación, ni el Este
asiático seria digno de su apelativo “milagroso”.
b) Colapso de Crecimiento.
Luego del shock petrolero de 1973, sin embargo, las cosas empezaron a
lucir muy diferente. La tasa de crecimiento media para todos los países en vías
de desarrollo cayó del 2,6 por ciento en el período 1960-73 al 0,9 por ciento
entre 1973-84 y a 0,8 por ciento en el período 1984-94. La dispersión de
performances entre los países en desarrollo se incrementó agudamente: el
coeficiente de variación de las tasas de crecimiento se triplicó después de 1973
(Rodrik 1999a, Tabla 4.3). El Este medio y América Latina, que habían
liderado el crecimiento de PTF en el mundo en vías de desarrollo anterior a
1973, no solo se retrasaron sino que en realidad experimentaron tasas promedio
negativas de crecimiento de la PTF de allí en más. En el Afrecha sub Sahariana,
donde el crecimiento de la productividad había sido normal pero positivo, el
crecimiento de la PTF también se volvió negativo. Solo el Este asiático
mantuvo su particular de crecimiento de la PTF, mientras que el Sur de Asia en
realidad incremento su performance.
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divisas y la magnitud del colapso económico experimentado en los diferentes
países. Los países que más sufrieron fueron aquellos con la mayor inflación y
prima en el mercado negro de divisas (Rodrik 1999a, 4.1). Las culpables fueron
las malas políticas monetarias y fiscales y el inadecuado ajuste de las políticas
cambiarias, agravadas a veces por las políticas cortas de vista de los acreedores
y las instituciones de Bretton Woods. Las políticas comerciales e industriales
poco tuvieron que ver como causantes de la crisis.
¿Por que algunos países fueron más rápidos que otros para ajustar sus
políticas macroeconómicas? Los determinantes profundos de la performance de
crecimiento posterior a los años ’70 residen en la capacidad de las instituciones
domesticas para manejar los conflictos distributivos generados por los shocks
externos del periodo.
6
En breve, los conflictos sociales juegan un rol clave en la transmisión de los
efectos de los shocks externos sobre la perfomance económica. Las sociedades
con clivajes sociales profundos e instituciones pobres para el tratamiento de
estos conflictos tienden a no ser muy buenas para manejar los shocks. En tales
sociedades, los costos económicos de los shocks exógenos –como el deterioro
de los términos de intercambio– son magnificados por los conflictos
distributivos que ellos engendran. Estos conflictos disminuyen la productividad
con la que los recursos de la sociedad son utilizados en varias maneras:
retrasando los ajustes necesarios en la política fiscal y en precios relativos
claves (tales como el tipo de cambio o los salarios reales) y desviando esfuerzos
de las esferas productivas y empresariales. La evidencia internacional respalda
este argumento: los desequilibrios macroeconómicos y los colapsos de
crecimiento son más probables en sociedades con alto grado de desigualdad de
ingresos y fragmentaciones etno-lingüísticas, y menos probables en países con
instituciones democráticas e instituciones publicas de alta calidad (Rodrik
1999b).
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macroeconómicos. Las políticas comerciales e industriales fueron, como
mucho, secundarias4.
4
Este punto es disputado por muchos y va contra la vision oficial del FMI (Fisher
1998). El argumento que los aspectos « estructurales » del modelo del Este Asiatico
no estaban en las raises de la crisis es bien puntualizado por Stiglitz (1998) y Redelet
y Sachs (1998) Esto no equivale a decir que estas economias no tenian debilidades
estrucutrales, in particular un exceso de confianza en una direccion gubernamental de
la economia que probablemente sobrepaso su periodo de vida util. Pero como Stiglitz
apunta, las crisis financieras aparecen con cierta regularidad en economias que van
de las escandinavas a los Estados Unidos, con muy diferentes tipos de conduccion y
estandares de transparencia.
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d) Algunas Conclusiones.
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III. Una Taxonomía de las Instituciones Publicas de Apoyo al Mercado5.
5
Esta seccion proviene principalmente de Rodrick (1999c).
10
El resto de esta sección discute cinco tipos de instituciones de respaldo
al mercado: derechos de propiedad; instituciones regulatorias; instituciones para
la estabilizacion macroeconomica; instituciones de seguridad social; e
instituciones para el manejo de conflictos.
a) Derechos de Propiedad.
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restricciones aceptables a su ejercicio. Los derechos de propiedad intelectual
son protegidos asiduamente en los Estados Unidos y en la mayoría de las
sociedades avanzadas, pero no en muchos países en vías de desarrollo. Por otro
lado, la legislación ambiental y zonal restringe la capacidad de hacer los que les
plazca su “propiedad” a los hogares y las empresas en los países ricos en una
magnitud mucho mayor que en los países en vías de desarrollo. Todas las
sociedades reconocer que el derecho a la propiedad privada puede ser limitado
si esto sirve a un interés publican superior. Es la definición de lo que constituye
“un interés publico superior” lo que varia.
b) Instituciones Regulatorias.
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financiera y la apertura de la cuenta de capital condujeron a la crisis financiera
precisamente por inadecuada regulación prudencial y supervisión6.
6
Ver tambien el paper reciente de Johonson y Shleifer (1999), que atribuye el mayor
desarrollo del mercado accionario de Polonia vis a vis la Republica Checa a la mayor
fortaleza de la regulacion en respaldo de los accionistas minoritarios y en prevencion
del fraude.
7
Ver Hoff y Stiglitz (1999) para un reseña y discusion muy util.
13
Probablemente la mas importante de estas instituciones es la de prestamista de
ultima instancia –típicamente el banco central– que protege de las crisis
bancarias auto-cumplidas.
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Uno de los efectos liberadores de una economía de mercado dinámica es que
ella desliga a los individuos de sus ataduras tradicionales –el grupo parental, la
iglesia, la jerarquía tribal. El reverso de esto es que ella los arranca de su
sistema de apoyos tradicionales y de las instituciones que les permiten
compartir los riesgos. El intercambio de regalos, la fiesta y los lazos de
parentesco –para citar solo algunos de los acuerdos sociales destinados a igualar
la distribución de recursos en las sociedades tradicionales– pierden gran parte
de su función de seguro social. Y los riesgos que deben ser asegurados pasan a
ser mucho menos manejables cuando los mercados se extienden.
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bienestar. Tales complementariedades institucionales dentro de una sociedad
tienen la importante implicación de que resulta muy dificultoso alterar por
pedazos los sistemas nacionales. Uno no puede (o no debe) demandar a los
japoneses que se abandonen sus practicas de empleo de por vida o sus
ineficientes esquemas de ventas minoristas sin asegurar las redes de contención
alternativas que ocuparan ese lugar. Otra implicación es que los cambios
institucionales substanciales se producen solo como consecuencia de grandes
dislocaciones, como aquellas creadas por la Gran Depresión o la Segunda
Guerra Mundial.
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Los economistas han usado modelos de conflicto social para echar luz sobre
algunas de las siguientes cuestiones. ¿Por que los gobiernos retrasan la
adopción de programas de estabilización a pesar de que esta demora impone
costos a todos los grupos (Alesina y Drazen 1991)? ¿Por países ricos en
recursos naturales tienen peores performances que otros países que carecen de
esos recursos (Tornell y Lane 1999)? ¿Por que los shocks externos llevan a
prolongadas crisis económicas que no tienen proporción con los shocks en sí
mismos (Rodrick 1999)?
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conjunto de las instituciones extra-mercado requeridas para sostenerlo, y
aparecen idas y vueltas en la amplia variedad de instituciones regulatorias,
estabilizadoras y legitimadoras que observamos en las actuales sociedad
industriales avanzadas. El estilo de capitalismo americano es muy diferente del
estilo de capitalismo japonés. E incluso dentro de Europa, existen grandes
diferencias entre los marcos institucionales en, digamos, Suecia y Alemania.
8
Quizas Europa vuelva a ponerse de moda. Recientemente el New York Times
publico un largo articulo de primera plana con titulado « Suecia, el Estado de Bienestar
Goza de una Nueva Prosperidad » (8 de Octubre de 1999).
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V. Incentivos de Mercado e Instituciones.
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exitosos del Este Asiático siguieron senderos de reforma gradualistas. La india,
que se ha desempeñado muy bien desde los años ’90, también liberalizo solo
parcialmente. Todos estos países liberaron la energía de sus sectores privados,
pero lo hicieron en una manera cauta y controlada.
9
Ver Qian (1999) para una buena explicacion de la experiencia China en este sentido.
20
VI. Implicaciones para la Gobernabilidad y la Condicionalidad Internacional.
Por lo tanto, y tal como fue operacionalizada, esta nueva visión del
desarrollo llevó a un engranaje de condiciones y a una reducción del espacio
dentro del cual la política económica puede ser conducida. En general, esto es
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indeseable por un numero de razones. Primero, es irónico que esto ocurra
precisamente en el momento en que nuestra comprensión de como funciona la
economía global y de lo que necesitan hacer los países pequeños para prosperar
en ella se ha revelado muy escasa. No fue hace tanto que tiempo que la
orientación exportadora y las altas tasas de inversión del Este Asiático eran
asumida como la protección contra el tipo de crisis externas que periódicamente
golpean a América Latina. Un ejercicio común como resultado de crisis del
tequila de 1995 consistía en comparar las dos regiones en términos de sus
déficit en cuenta corriente, tipos de cambio reales, relación exportaciones-
producto y tasas de inversión, para mostrar que el Este Asiático, en general,
lucia “mejor”. El Este Asiático tenia sus críticos, por supuesto, pero lo que los
críticos tenían en mente era un gradual escape de vapor y la explosión que
aconteció10.
10
« He aprendido mas sobre como funciona el nuevo sistema financiero internacional
en los ultimos doce meses que en los veinte años previos » reconocia recientemente
Alan Greenspan (citado por Thomas L. Friedman, « Un Manifiesto para el Mundo
Veloz » New York Times, 28 de marzo de 1999, p.71).
22
Nada de esto sugiere que las reformas institucionales específicas que
dominan la agenda de los organismos de Bretton Woods carezcan de mérito.
Nadie puede estar seriamente contra la introducción de estándares contables
transparentes o contra una mejor supervisión prudencial de los intermediarios
financieros. Mientras es probable que algunos de estos estándares falle en la
práctica, la preocupación en doble. Primero, estos estándares son la cuña con la
cual un conjunto mucho mas amplio de preferencias políticas e institucionales –
favorables a la apertura de la cuenta de capital, a la desregulación del mercado
laboral, a las finanzas distantes, a la organización del sector publico al estilo
norteamericano, y hostiles a las políticas industriales– son impartidos a los
países destinatarios. Segundo, la agenda se focaliza excesivamente en las
reformas necesarias para hacer del mundo un lugar seguro para los flujos de
capitales, y por lo tanto desvía capital político y atención de las reformas
institucionales en otras arreas. El riesgo es que este enfoque privilegie la
libertad de comercio internacional y de movimiento de capitales en el nombre
de una política económica "sólida”, y lo haga al costo de olvidar otras metas de
las políticas de desarrollo que podrían entrar en conflicto con él.
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del comercio en el producto nacional. Y como apunta Yamazawa (1999, 2),
“ninguna economía en vías de desarrollo puede desarrollarse sin su muralla
protectora”. En la practica, el mecanismo más sólido que liga apertura y
crecimiento en los países en vías de desarrollo es que es probable que los bienes
de capital importados sean significativamente más baratos que los fabricados
domésticamente. Las políticas que restringen la importación de equipos de
capital elevan el precio doméstico de estos bienes, y por lo tanto los niveles de
inversión a niveles que deben ser vistos como indeseables a priori. En cuanto a
las exportaciones, son importantes porque es con ellas que los equipos de
capital importados se pagan.
11
Nuestro detallado analisis cubre los cuatro trabajos mas conocidos en este campo :
Dollar (1992), Sachs y Wagner (1995), Ben-David (1993) y Edwards (1998).
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Por lo tanto, la naturaleza de la relación entre política comercial y
crecimiento económico permanece, en gran medida, como un tema abierto. El
punto esta lejos de haber sido establecido sobre bases empíricas. De hecho, hay
razones para ser escépticos acerca de la existencia de una relación general no-
ambigua entre apertura y crecimiento que este esperando ser descubierta. Es
probable que la relación sea contingente, y dependiente de una multitud de
características externas y propias a cada país. El hecho que prácticamente todos
los actuales países avanzados se hayan iniciado su crecimiento detrás de
barreras aduaneras y reducido la protección sola posteriormente, ofrece
seguramente una pista sobre la solución. Noten también que la teoría moderna
del crecimiento endógeno entrega una respuesta ambigua a la pregunta de cual
es el tipo de liberalización comercial que promueve el crecimiento. La respuesta
varia dependiendo de sí los mecanismos de ventaja comparativa canaliza los
recursos de la economía en dirección de las actividades que generan
crecimiento de largo plazo (aquellas que generan externalidades en
investigación y desarrollo, expanden la variedad de productos, o mejoran su
calidad, etc.) o los desvían de este tipo de actividades.
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políticas valiosas compiten por recursos administrativos y capital político
escaso, la profunda liberalización comercial no merece la alta prioridad que
típicamente recibe en las estrategias de desarrollo. Esta es una lección de
particular importancia para aquellos países (como los Africanos) que están en
las etapas iniciales de las reformas.
12
Esta discusion sobre convertibilidad de la cuenta capital esta basada en Rodrick
(2000).
26
útil función disciplinadora de la política de gobierno. Los gobiernos que deben
responder a los inversores no pueden despilfarrar tan fácilmente los recursos de
la sociedad. Como lo postulo Larry Summers (1998) “la disciplina de mercado
es el mejor medio que el mundo ha encontrado para asegurar que el capital sea
bien utilizado”.
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aceptación” y sesgo buenas noticias”. Estos pueden ser explicados como
siguen:
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las depresiones de los precios de sus principales exportaciones (azúcar y
diamantes). Entre las economías en transición, las estabilizaciones más exitosas
tuvieron lugar en los países más democráticos. Se encuentra una fuerte
asociación negativa entre el índice de democracia Freedom House y la tasa de
inflación promedio en una muestra de mas de 100 países, después de controlar
por los ingresos per capita. La posición que ve a la movilidad de capitales como
disciplinador encierra una visión de la política que es como mínimo parcial, y
cuanto máximo dañino para la democracia.
VIII. Conclusiones.
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Por supuesto, todas las sociedades exitosas están abiertas al aprendizaje,
especialmente el que proviene de los útiles precedentes en otras sociedades.
Japón es un buen ejemplo de esto. Cuando el sistema legal de Japón fue
reformado y codificado bajo la restauración Meiji, la legislación civil y
comercial alemana sirvió como modelo principal. De manera que mi énfasis en
la diversidad institucional y la no-convergencia no debería ser visto como un
rechazo a la innovación y la imitación. Lo que es importante es que los
“bocetos” importados sean filtrados a través de las practicas y necesidades
locales. Otra vez, Japón provee un buen ejemplo. Como Berkowitz, Pistor y
Richar (1999, 11) discuten, la selección de sistema legal alemán por Japón fue
una elección informada, no una imposición desde el extranjero: “debates
extensivos sobre la adopción de las leyes inglesas o francesas, y varias
versiones basadas en el modelo francés precedieron a la promulgación de
codigos largamente apoyados en el modelo alemán”. En otras palabras, los
reformadores japoneses seleccionaron entre los códigos que estaban disponibles
aquel que parecía él mas adecuado a sus circunstancias.
Lo que es verdad para las actuales economías avanzadas también lo es para los
países en vías de desarrollo. El desarrollo económico deriva, en definitiva, de
una estrategia interna de crecimiento y no de los mercados mundiales. Los
responsables de política económica en los países en vías de desarrollo deben
evitar las modas, poner la globalización en perspectiva y concentrarse en la
construcción institucional. Deben confiar mas en ellos mismos y en la
construcción de las instituciones domesticas y tener menos fe en la economía
global y en los bocetos elaborados en otras partes.
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