Comercio y crecimiento inclusivo:

El caso de la maquila en Costa Rica

Diego Sánchez Ancochea

Serie Comercio y Crecimiento Inclusivo

Nº 68 | Septiembre 2011
Comercio y crecimiento inclusivo:
El caso de la maquila en Costa Rica
Diego Sánchez Ancochea

Costa Rica ha sido probablemente el país de América Latina más exitoso en el uso del modelo maquilador para la promoción del cambio
exportador. Gracias a los incentivos fiscales y a otras políticas complementarias, Costa Rica se ha convertido en el tercer exportador per
cápita en la región y uno de los mayores exportadores de bienes con alto contenido tecnológico. A finales de los 2000s, casi un tercio de
las exportaciones costarricenses eran bienes manufacturados de alta tecnología comparado con menos de un 5 por ciento en el resto
de la región (excluyendo a México). La falta de encadenamientos del sector de maquilas con el resto de la economía y el surgimiento de
problemas distributivos revela, sin embargo, las limitaciones del modelo maquilador incluso en los casos de más éxito.

Etapas. El desarrollo del sector maquilador en Costa Rica se puede dividir en tres etapas distintas:

Etapa de creación durante los años 80 y principios de los 90. Costa Rica se benefició de la Iniciativa para la Cuenca del Caribe, de la
devaluación del colón y de la inestabilidad en los países vecinos para atraer inversión extranjera directa (IED) para la producción textil.
Uno de los resultados positivos de este patrón productivo fue la generación de empleo, particularmente no calificado. No obstante, pocas
empresas nacionales lograron incorporarse al mercado exportador a través de contratos de ensamblaje y el país fracasó en el desarrollo
del llamado paquete completo—al contrario que la República Dominicana donde nacieron empresas exitosas como los de grupo M.

Etapa de transformación hacia la alta tecnología. La segunda etapa surge a partir de la llegada de la empresa INTEL en 1997, momento
desde el cual fue perdiendo relevancia la actividad textil y pasó a ganar participación la fabricación de productos electrónicos e informáticos.
Gracias a ello, Costa Rica se convirtió en el ejemplo de más éxito en el desarrollo maquilador, superando a países como la República
Dominicana que no lograron promover el cambio estructural. Durante esta etapa se produce un aumento muy rápido de la productividad
pero se reducen las oportunidades de empleo (particularmente no calificado) y aparecen tensiones distributivas en el sector.

Etapa de desarrollo de los servicios. En los últimos años se ha producido un crecimiento notable del sector servicios, particularmente
gracias a los servicios de “back office” y similares. Este cambio no se ha visto todavía reflejado de forma significativa en las exportaciones
pero sí en el empleo—desde 2006 los servicios son el mayor empleador dentro de las maquilas.

Factores de éxito. Aunque el ambiente internacional (el proceso de outsourcing global unido a la política de incentivos de los Estados
Unidos) fue una condición necesaria para el desarrollo de las maquilas, por sí solo no explica el éxito costarricense. Para entender éste
(como el de otros países como Singapur e Irlanda) hay que considerar el papel del Estado tanto en el largo como en el corto plazo:

En el largo plazo hay que destacar la inversión en activos intangibles, particularmente la estabilidad social y el alto nivel de cualificación de
la mano de obra. Costa Rica ha sido en las últimas décadas uno de los países latinoamericanos que más ha gastado en salud y educación
y, además, ha desarrollado instituciones democráticas bastante inclusivas.

En el corto plazo, ha sido importante la política de atracción selectiva de inversión extranjera directa. La colaboración entre el sector público
y CINDE (una institución sin ánimo de lucro creada en los años 80) permitió convencer a Intel de que invirtiera en el país y contribuyó a
la llegada de otras empresas. El Estado ha logrado, además, desarrollar un buen sistema de incentivos fiscales y ha respondido de forma
bastante ágil a los requerimientos de las grandes empresas transnacionales.

No obstante, y como se verá más adelante, la política pública puso demasiado acento en la atracción de nuevas inversiones y no prestó
suficiente atención a la promoción de encadenamientos y efectos derrame. Ha faltado, al menos hasta ahora, una política industrial y
tecnológica más ambiciosa y coherente que, incorporare, además, los posibles efectos del nuevo modelo económico sobre la distribución
de la renta.

Resultados. Entre los efectos más importantes de la expansión de las maquilas en Costa Rica cabe destacar:

Un aumento rápido y sostenido de las exportaciones, especialmente las de alta tecnología. Sin embargo, la contribución de las maquilas a
la generación de divisas ha sido mucho menor debido al poco valor agregado nacional de la mayor parte de actividades.

Crecimiento sostenido del empleo pero contribución todavía pequeña al total de la economía. El número de trabajadores en las maquilas
pasó de poco más de 15 mil en 1997 a casi 51 mil en 2008. Sin embargo, en ese último año el sector sólo era responsable de un 2.7 por
ciento de todos los empleos creados en la economía y del 15 por ciento de los creados por el sector exportador.

Cambio profundo en las características del empleo. En los últimos años ha crecido de forma sostenida el empleo de los sectores que
demandan mano de obra cualificada (servicios, maquinaria electrónica y equipo médico). Por el contrario, los sectores que requieren
mano de obra no calificada como agroindustria y textiles han tenido un comportamiento decepcionante. De hecho, el sector textil pasó de
demandar 12.000 puestos de trabajo en 2001 a sólo 6.500 en 2008.

El estudio de los salarios reales por sector muestra una evolución favorable para aquellos demandantes de mano de obra calificada entre
los que se encuentran la producción de instrumentos médicos, maquinaria electrónica y servicios. Lo salarios en estos sectores crecieron
a una tasa media anual de más del 6 por ciento entre 1997 y 2008, comparado con el estancamiento en el sector agrícola y en el textil.

Resulta, sin embargo, preocupante el hecho de que los salarios no han crecido a la misma velocidad que la productividad del trabajo en
los últimos años. Se ha producido así, una disminución del peso laboral en la distribución primaria de la renta que puede tener efectos
perjudiciales sobre la demanda agregada en Costa Rica.

En lo referente a encadenamientos productivos, se reconoce la falta de encadenamientos generados por las grandes empresas, ya que
la provisión de materiales, equipo e insumos en general se realiza mayoritariamente a través de importaciones. Particularmente, los
sectores más desarrollados tecnológicamente son los que menos encadenamientos desarrollaron. Además, las empresas exportadoras
nacionales suelen generar más encadenamientos que las extranjeras. En los casos que se produjeron desarrollo de proveedores locales
fueron principalmente en actividades simples como empaquetado, etiquetado y servicios como vigilancia y limpieza. La revisión de todos
los estudios realizados sobre el sector, revela muy pocos casos de derrame de conocimiento a través de la movilidad de empleados de las
grandes empresas hacia PyMES.

Recomendaciones de política

Ciertamente, el caso costarricense demuestra que las maquilas pueden ser potencialmente un instrumento importante para el desarrollo
exportador pero deben integrarse en una estrategia más ambiciosa de fomento del aprendizaje y la innovación tecnológica. En concreto,
hay que considerar las siguientes lecciones y recomendaciones.

Desarrollo productivo

El caso de Costa Rica muestra como factor decisivo la activa participación del Estado en términos regulatorios y de promoción de inversiones
para que una actividad económica tome envergadura en la economía local. Esto ha sido especialmente importante en actividades donde
el país no tenía ventajas comparativas “naturales”.

Este caso también señala que las políticas llevadas a cabo no resultaron suficientes para generar encadenamientos productivos sustentables
en las economías locales. La maquila de Costa Rica en su etapa de desarrollo textil no pudo generar una continuidad exportadora de los
proveedores locales y en las etapas posteriores gran parte de la provisión resultó importada. Programas específicos como Costa Rica
Provee pueden ser positivos para lograr mejoras, pero sólo si se incorporan a una política industrial y tecnológica coherente y centrada
tanto en los sectores puntas como en las PyMES.

Empleo

Si el objetivo de política económica es en parte reducir el nivel de desempleo, no sólo debe prestar atención al desarrollo maquilador
(empleo directo) sino que es necesario promover desde el Estado la creación de una cadena de valor local.

La composición de mano de obra disponible en un país resulta ser una variable de éxito de un proyecto productivo. En el caso de la maquila
de Costa Rica, poseer recursos humanos capacitados para la instalación de empresas de tecnología se volvió una ventaja comparativa
significativa.

A medida que se van desarrollando sectores con mayor contenido tecnológico en las maquilas, se producen tensiones entre el objetivo de
aumentar la productividad y el de generar empleos no cualificados. Es, por tanto, importante combinar la política de cambio tecnológico
con la promoción de nuevos sectores intensivos en mano de obra en otras áreas de la economía.

Distribución del ingreso y pobreza

Una distribución del ingreso más igualitaria no parece asociarse necesariamente con el crecimiento de una actividad económica. Esto se
observa particularmente en el caso de maquila de tecnología de información y comunicación en Costa Rica que generó un aumento de la
brecha salarial por la demanda de empleo calificado.

Los gobiernos deberían también prestar atención a las diferencias entre el crecimiento de los salarios y el crecimiento de la productividad
del trabajo para que no caiga de forma excesiva el porcentaje de ingreso laboral en la distribución primaria. Para ello, se debería considerar
el papel de las negociaciones colectivas en el sector maquilador y usar de forma más agresiva la política de salarios mínimos allí donde
sea posible.