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planification de l’éducation
École et
décentralisation :
le cas du Bénin
David Odushina,
Moussiliou Moustapha
avec
Renaud Agbanze, Aliou Akadiri,
Salifou Brisso, Maurice Kpossou,
Lazare Sodji, Claire Ta
Cette série de documents vise à diffuser rapidement auprès des spécialistes et professionnels de la planification
de l’éducation les résultats des programmes de recherche de l’IIPE.
a.de-grauwe@iiep.unesco.org
c.lugaz@iiep.unesco.org
Tous les documents de cette série peuvent être téléchargés gratuitement à partir de :
www.unesco.org/iiep/fre/publications/pubs.htm
Réf. : iiep/web/doc/2008/01
© IIPE 2008
Table des matières
Tableau 3.21 Évolution du budget, des subventions de l’État et de l’effectif des élèves
de l’école de la Cité 3/A entre 2000/2001 et 2003/2004
Tableau 4.1 Caractéristiques des CS de la Brousse, de la Cité et du Centre en 2003-2004
Tableau 4.2 Caractéristiques des écoles étudiées dans les CS de la Brousse et de la Cité
en 2003-2004
Tableau 4.3 Structure des ressources financières par élève des écoles étudiées dans les CS
de la Brousse et de la Cité en 2003-2004
Tableau 4.4 Évolution du montant des subventions par élève dans les écoles étudiées
entre 2000-2001 et 2003-2004
Tableau 4.5 Caractéristiques des écoles étudiées dans les CS de la Brousse et de la Cité
en 2003-2004
1 Joseph Ahanhanzo Glele (Ministère des Enseignements primaire et secondaire, Bénin) et Joséphine Thama-Kora
(Plan Bénin) ont participé à la préparation de cette introduction.
2. Lugaz, C. De Grauwe, A. 2006. École et décentralisation. Résultats d’une recherche en Afrique francophone de
l’Ouest. Paris : IIPE-UNESCO..
La population du Bénin qui était de 2 069 700 habitants en 1961 est passée à 3 331 200 en
1979, puis à 4 900 000 habitants en 1992. Le taux d’accroissement inter censitaire était de
2,84 % entre 1979 et 1992. A ce rythme où le taux d’accroissement est estimé 3,25 % en 2000,
la population est de 6 768 000 habitants. Près de 60% d’entre elle réside en milieu rural, alors
que le reste vit en milieu urbain.
Une caractéristique importante de cette population est sa jeunesse avec une légère dominante
féminine : plus de 50 % de la population a moins de 16 ans, 48,8% est de sexe masculin et
51,2 % de sexe féminin selon le deuxième recensement. La densité de cette population est de
54 ha/km². Ce qui masque l’inégale répartition de la population sur le territoire où l’on observe
de fortes densités au Sud.
L’étude des caractéristiques socioculturelles montre que le Bénin compte neuf groupes de langues
dont les trois principales sont les groupes fon, adja et yoruba, dans les proportions respectives de
42 %, 16 % et 12 %.
Au Bénin, le français est l’unique langue officielle. Malgré les efforts déployés dans le domaine
de l’éducation formelle et pour la promotion de l’alphabétisation, le taux d’analphabétisme reste
élevé. Il était de 66% en 1998, s’élevant à 52% chez les hommes et à 79% chez les femmes.
Politique
Depuis plus de quatre décennies, l’histoire du Bénin est marquée par trois grandes périodes à
savoir :
– la période qui a suivi les indépendances ;
– la période révolutionnaire ;
– la période du renouveau démocratique.
Après l’indépendance, le pays s’est engagé dans un processus de développement économique basé
successivement sur plusieurs stratégies, sans toutefois arriver à mettre en œuvre les différents
plans élaborés. La vie politique a été caractérisée par des coups d’État répétés, engendrant
l’avènement de la révolution le 26 Octobre 1972. La période révolutionnaire a été marquée par
l’adoption de l’idéologie marxiste léniniste et la politique du « tout État ». Elle s’est soldée par une
crise sociale, économique, financière et la faillite du système bancaire.
Cette situation a conduit en février 1990 à la tenue d’une Conférence nationale des forces vives
de la nation qui a posé les jalons d’un État de droit garantissant les libertés fondamentales, établi
les fondements de la démocratie pluraliste, et orienté l’économie vers le libéralisme.
La nouvelle constitution adoptée en décembre 1990 instaure une République démocratique et un
régime présidentiel assorti d’un multipartisme intégral.
L’installation des conseillers municipaux et communaux est actuellement en cours et cette phase
consacre la démocratie à la base. Ce nouveau cadre politico-juridique permet le raffermissement
des bases de l’État de droit, la reconstitution de l’économie nationale, la reconquête de la place
du Bénin sur l’échiquier international, et le renforcement de la solidarité nationale
Économie
L’économie béninoise est caractérisée par un secteur primaire et un secteur tertiaire prépondérants,
à côté d’un secteur secondaire encore peu développé. Elle est essentiellement basée sur la
production agricole (cultures vivrières, coton et palmier à huile), le commerce régional et la petite
industrie manufacturière. L’agriculture, qui représente environ 40 %, du Produit Intérieur Brut
rapporte environ 60 % des recettes d’exportation et assure 70 % des emplois à la population
active.
Le Bénin a retrouvé la croissance économique depuis 1990, début du processus démocratique. En
2001, le taux de croissance du PIB par rapport à 1960 était de 5,8% (Cellule macro-économique de
la présidence de la République en collaboration avec les ministères, 2001, p. 64). Le PIB par habitant
est passé de 117 300 francs CFA (FCFA) en 1993 à 234 FCFA en 1999. Le taux de croissance
est de 4,8 % par rapport à celui de 1985 (ministère d’État chargé de la Coordination de l’action
gouvernementale, du Plan, du Développement et de la Promotion de l’emploi [MECCAG-PDPE],
2000, p. 14).
Découpage administratif
Le territoire béninois est divisé en circonscriptions administratives - les départements - lesquels
sont eux-mêmes divisés en collectivités locales – les communes. Ces dernières sont décomposées
en arrondissements, qui le sont en quartiers dans les zones urbaines ou en villages dans les
zones rurales. Le Bénin compte ainsi 12 départements et 77 communes dont trois ont un statut
particulier : Porto-Novo, Cotonou et Parakou.
Le département est administré par un représentant de l’État qui prend le titre de préfet. Celui-ci
relève hiérarchiquement du Ministre chargé de l’administration territoriale, et est nommé par
décret. Chaque commune est dirigée par un maire élu au sein du conseil communal, lui-même
élu par la population.
Caractéristiques
La politique de décentralisation de l’éducation au Bénin est un processus encore récent, initié
en 2000-2001. Dans ce cadre, et dans le souci d’amélioration de la qualité de l’enseignement,
des programmes spécifiques ont été mis en place au niveau national par le pouvoir central. Les
nouveaux programmes d’études (NPE) par exemple doivent être suivis par l’ensemble du personnel
enseignant du pays.
L’efficacité interne et externe du système éducatif béninois reste une préoccupation constante des
autorités. Celle-ci est envisagée par une politique de déconcentration et de décentralisation visant
à alléger le processus de prise de décision et à impliquer les communautés bénéficiaires. Ces
structures sont investies du rôle de gestion de la question éducative aux niveaux départemental
et local.
Deux catégories de structures de gestion de l’éducation peuvent être distinguées au Bénin : les
structures étatiques implantées dans les chefs-lieux des départements et dans les communes,
que sont la Direction départementale des enseignements primaire et secondaire (DDEPS) et
la Circonscription scolaire (CS). Outre ces structures déconcentrées, figurent parallèlement les
conseils communaux et les associations des parents d’élèves.
Ainsi, la réforme de décentralisation au Bénin repose sur un double système de contrôle professionnel
(inspections réalisées par le personnel des bureaux locaux) et démocratique (participation des
communautés locales au processus de décision).
Malgré ce transfert de responsabilités de la part du niveau central, ni les bureaux locaux, ni
les communautés locales, ne disposent de suffisamment d’autonomie et de ressources pour
s’acquitter correctement de leurs tâches. En outre, l’État reste encore très présent dans la gestion
de l’éducation. La partie qui suit vise à décrire les missions et attributions que la législation confère
aux différents acteurs locaux.
Les acteurs
Présentation
• La DDEPS
La DDEPS est une structure de relais au niveau départemental de la politique de l’État en matière
d’éducation. Son directeur est nommé en conseil des ministres.
• La CS
La CS est la structure étatique la plus proche des écoles. Elle est dirigée par un inspecteur que
l’on nomme Chef de circonscription scolaire (CCS), secondé par un ou plusieurs adjoints. Elle se
compose généralement de trois services principaux :
• Les communes
Les conseils communaux ou municipaux sont les organes délibérants et exécutifs des collectivités
territoriales. Au Bénin, la commune constitue le seul niveau de décentralisation. Les premiers
conseils communaux ont été installés en février 2003, à l’issue des élections locales de décembre
2002 et janvier 2003. En dépit de leur création récente, les lois de décentralisation leur confèrent
d’importants rôles dans la gestion de l’école, qui seront évoqués plus loin.
Rôle
• La DDEPS
Les DDEPS sont responsables de la mise en œuvre dans chaque département (actuellement au
nombre de six) de la politique du Ministre des Enseignements primaire et secondaire.
Plus précisément, la DDEPS est chargée :
– d’arrêter la carte scolaire de son département, en décidant des ouvertures et des
fermetures des sections, classes et groupes pédagogiques, et en implantant les postes
d’enseignants et de non enseignants, dans le cadre des enveloppes budgétaires qui lui
sont attribuées par les autorités nationales compétentes ;
– de prononcer les affectations des personnels et de procéder aux mutations intra
départementales ;
– de concevoir et de mettre en œuvre des programmes de formation continue, d’inspection
et d’animation pédagogique ;
– d’élaborer et de mettre en œuvre des plans ou programmes départementaux de formation
administrative et financière, de concert avec la structure centrale compétente ;
– de mettre en œuvre la politique de répartition des manuels et matériels didactiques au
niveau de son département ;
– d’assurer la collecte et la gestion des données statistiques ;
– de régler, en liaison avec les services préfectoraux compétents, les affaires domaniales
des établissements publics.
• La CS
Comme indiqué plus haut, la CS est la structure déconcentrée de l’État la plus proche des écoles.
À ce titre elle est donc chargée de la mise en œuvre des politiques de l’État au niveau des écoles,
en s’assurant notamment de la qualité de l’enseignement dispensé. Dans cette perspective, le CCS
et les CP, effectuent des visites d’inspection et d’animation pédagogique auprès des enseignants.
Outre ces tâches, la CS est également chargée de la gestion des conflits au sein des écoles. Les
sources de conflits portent essentiellement sur les questions domaniales, les problèmes financiers
et de gestion.
Plus généralement, les CS sont chargées de :
– l’animation et du contrôle pédagogique des écoles maternelles et primaires publiques
et privées ; la formation continue des personnels des enseignements maternel et
primaire ;
– la visite des écoles maternelles et primaires et le contrôle de leur gestion sur les plans
administratif, pédagogique et financier ;
– l’établissement des listes d’aptitude en vue de la nomination des enseignants méritants
aux fonctions de directeur d’école ;
deux fois par semaine selon la norme nationale. Les séances d’UP sont organisées toutes les
deux semaines. Elles regroupent les enseignants d’un certain nombre d’écoles regroupées en
Unité Pédagogique (UP). Ces dernières sont animées par des responsables d’unité pédagogique
(RUP) et les adjoints des RUP dénommés « CO-RUP ». Les séances d’UP sont indispensables au
bon fonctionnement de l’école car elles contribuent à l’actualisation des connaissances des
enseignants.
De manière générale, le budget dont disposent les CS se compose de fonds provenant :
– de la DDEPS : celle-ci ne fournit exclusivement que des aides matérielles (moyens de
transport, matériel didactique, etc.) ;
– des parents d’élèves : le Bureau des parents d’élèves (BAPE) fournit une aide financière
suite au vote du budget de la CS à laquelle il participe ;
– des écoles : elles peuvent également contribuer au budget des CS grâce aux prélèvements
sur les subventions qu’elles reçoivent de l’État ;
– dans certains cas, des organisations non gouvernementales (ONG) ;
– enfin, plus rarement des communes.
Les écoles ne reçoivent rien en termes financiers de la CS. Au contraire, ce sont les écoles qui
financent le fonctionnement de la CS à partir des subventions qu’elles reçoivent de l’État et dont
les critères de répartition sont élaborés au niveau central. Notons au passage que le montant des
subventions accordées aux écoles se base en principe sur les effectifs de l’année scolaire écoulée
et sur les prévisions.
Le contrôle des fonds de l’école est effectué au niveau externe par la Direction de l’Inspection et
de la Vérification Interne (DIVI). Le décret n°2001-363 du 18 septembre 2001 portant attributions,
organisation et fonctionnement du ministère des Enseignements primaire et secondaire (MEPS)
lui reconnaît en effet la charge ».
Les écoles communiquent par ailleurs leurs besoins matériels à la fin de chaque année au CCS,
qui en informe le ministère. Le retrait de ces ressources se fait à la CS par le directeur d’école,
accompagné d’un représentant de l’association de parents d’élèves.
• Le directeur d’école
À défaut d’une réglementation particulière sur l’école, les responsabilités reconnues à l’école
se retrouvent dans les attributions du premier personnage de la gestion de cet espace, à savoir
le directeur d’école. Celui-ci assure la gestion pédagogique, administrative et du patrimoine de
l’école. Il incarne l’autorité de l’école et est le principal responsable du fonctionnement et de la
gestion de l’école, conformément à l’arrêté n° 34/MEPS/CAB/DC/SG/SA du 29 mai 2001 portant
attributions et modalités de nomination des directeurs d’école des enseignements maternel et
primaire. Ce document le présente comme le coordonnateur de toutes les activités menées dans
son établissement, le responsable des relations extérieures et l’ordonnateur du budget de l’école.
À cet égard, l’arrêté n°34 susmentionné dispose dans son article 6 :
« Le directeur est l’ordonnateur du budget de l’école. À ce titre, il est chargé de :
– la préparation du projet de budget de l’école qu’il soumet à approbation de l’Assemblée
générale de l’Association de parents d’élèves à chaque rentrée scolaire ;
– l’exécution, en collaboration avec le bureau de l’Association de parents d’élèves, du
budget de l’école ;
• La commune
Le décret n° 2001-414 du 15 octobre 2001 fixant le cadre général du règlement intérieur du
conseil communal dispose dans son article 60 que le conseil communal ou municipal crée en son
sein des commissions permanentes, dont celle des affaires sociales et culturelles chargée, entre
autres, des questions de l’éducation.
La loi n° 97-029 du 15 janvier 1999, portant organisation des communes en République du Bénin,
dispose dans son article 97 : « la commune a la charge de la construction, de l’équipement et des
réparations des établissements publics de l’enseignement primaire et maternel. Elle assure en outre
l’entretien de ces établissements. À cet effet, l’État lui transfère les ressources nécessaires ».
• Les APE
Le directeur est régulièrement en contact avec le BAPE qui un rôle important dans la gestion et le
fonctionnement de l’école. L’arrêté n° 34/MEPS/CAB/DC/SG/SA du 29 mai 2001 dispose dans
son article 4 que « le directeur d’école assure, en collaboration avec l’Association des parents
d’élèves, l’hygiène et la sécurité au sein de l’école conformément à la réglementation en vigueur ».
En outre, ce bureau est fortement impliqué dans le recrutement des enseignants communautaires
conformément à l’arrêté n° 49/MEPS/CAB/DC/SG/SA du 13 septembre 2002 portant conditions
et modalités de recrutement et d’emploi des enseignants communautaires.
Présentation de la CS de la Brousse
Situation géographique, démographique, socio-économique
La CS de la Brousse se situe dans le département du Mono-Couffo, plus précisément à 40 km
de son chef-lieu, Lokossa, qui se trouve à 150 km au nord-ouest de Cotonou. Le Mono-Couffo est
le cumul de deux départements (Mono et Couffo) appelés à se scinder avec la mise en œuvre
prochaine de la réforme administrative qui prévoit un découpage territorial de tout le pays en
12 départements (au lieu de six aujourd’hui). Il s’étend sur 3.800 km² avec une population estimée
à 881 371 habitants (soit une densité de 231,93 habitants/km²).Le Couffo dont relève la CS de
la Brousse se trouve être le plus peuplé avec 522 904 habitants.
D’après le recensement de 1999, la population de la commune s’élève à 93 137 habitants, avec
une majorité de femmes : 50 435 femmes et 42 702 hommes. La commune rencontre différents
défis à son développement. Le conseil communal, dans l’entretien, en identifiait quatre :
– L’inexistence ou la pauvre qualité des voies de communication (par exemple l’absence
de téléphone)
– Le fait que l’électrification des arrondissements n’est pas assurée
– L’insuffisance d’eau potable
Le mauvais développement de l’agriculture, malgré le premier rang qu’occupe la commune par
rapport à l’ensemble des autres localités de la région dans la production des agrumes, des
maraîchers et de certaines céréales (maïs, niébé, haricot) et qui fait d’elle « le grenier de tout le
département et des départements limitrophes (Zou, Atlantique notamment) » aux dires du maire.
Celui-ci poursuit : « les recettes faites sur le seul marché central vont au-delà de 500 000 FCFA
tous les cinq jours qu’il s’anime ».
Si l’agriculture reste la principale source de revenu alimentant les caisses de la commune, toutefois,
elle est confrontée à de nombreuses difficultés :
– utilisation d’intrants non adaptés par les paysans analphabètes ;
– enclavement de la commune avec des pistes de desserte rurale en très mauvais état ne
facilitant pas l’acheminement des produits vers des points de vente ;
– marchés non construits mettant les produits sous l’effet des aléas ;
– problème de la conservation des produits agricoles et de maîtrise d’eau ne permettant
pas de faire de prévisions fiables et soumettant la production aux aléas climatiques.
3. Cette étude a été réalisée dans le cadre d’un exercice pilote par une équipe internationale composée de : Djénabou
Balde (Guinée), Anton De Grauwe (IIPE), Cheikh Diakhaté (Sénégal), Denis Dougnon (Mali), Candy Lugaz (IIPE),
Moussiliou Moustapha (Bénin).
DDEPS définit lui même « en tête du peloton » à cet égard avec 852 enseignants de ce type durant
l’année scolaire 2002-2003, contre 1698 enseignants fonctionnaires et 689 contractuels, soit
environ 26 % du total de ces enseignants. Au sein du département, il y a des différences importantes
entre circonscriptions, celle de la Brousse comptant 43 % d’enseignants communautaires.
Les enseignants communautaires sont en principe payés par les APE et leur Coordination au niveau
de la Commune. Les représentants de cette Coordination nous ont précisé en avoir payé 130 pour
l’année 2002-2003, à un montant de « 15 000 FCFA pendant 9 ou 10 mois ». Les sources de
financement de ces salaires sont les cotisations des parents, qui peuvent s’élever, dans certaines
écoles, à 1 500 ou 2 000 FCFA par an. Mais cette question du paiement n’est pas sans ambiguïté,
des directeurs d’école attestant en effet que certains de ces enseignants n’avaient pas reçu tout
leur salaire en 2002-2003.
Les fonctionnaires rencontrés (DDEPS, CCS et son personnel, directeurs d’école) ont insisté sur le
caractère nuisible d’une telle situation sur la qualité de l’éducation : si ces enseignants permettent,
certes, de répondre aux besoins quantitatifs d’enseignants, ils ne disposent pas pour autant des
qualifications et des compétences requises pour enseigner. En effet, comme l’a rappelé le DDEPS
durant les entretiens, « on ne peut pas s’improviser enseignant ».
Des compléments ont toutefois été apportés à cet égard par le DDEPS qui a fait circuler une note
de service précisant la hiérarchie entre les enseignants titulaires, contractuels et communautaires,
résumée par ce dernier comme suit : « ne peut être candidat à la fonction publique que celui qui a
été enseignant contractuel et ne peut être enseignant contractuel que celui qui a été enseignant
vacataire et communautaire. »
L’école primaire la plus proche de la CS se trouve à 700 mètres, et la plus éloignée « à 25 km
seulement en comparaison avec d’autres CS », comme l’a souligné le CCS. La proximité des
écoles n’est pas sans importance : elle permet, comme on verra, un meilleur suivi par la CS. En
2002-2003, la CS compte par ailleurs 302 enseignants (107 fonctionnaires, 65 contractuels et
130 communautaires), et 19 755 élèves (11 555 garçons et 8 200 filles).
du ministère ou de la DDEPS auprès des écoles, ainsi que de la résolution des conflits qui y
surgissent.
Les entretiens ont révélé le caractère déterminant que peuvent avoir la personnalité et l’implication
professionnelle du CCS dans l’accomplissement de ce rôle par la CS. Ces deux éléments l’amènent
en effet non seulement à accomplir sa tâche consciencieusement telle que le requiert la loi, mais
voire même aussi à la dépasser, en demeurant constamment à l’écoute des préoccupations des
acteurs locaux. Un groupe de directeurs d’école nous a ainsi confié : « le CCS nous indique les
procédures financières à suivre dans le domaine de la gestion des fonds qui nous sont confiés. »
CCS
Conseillers pédagogiques
Lors du déroulement des entretiens, la composition de la CS était la suivante (voir tableau 2.3).
Le personnel de la CS s’élevait donc à neuf personnes, ce qui semble important à première vue.
Le CCS s’est d’ailleurs considéré « chanceux » de disposer « d’autant de personnel, au regard de
la situation dans d’autres CS ». Dans d’autres CS, le personnel ne se réduit qu’à un nombre très
restreint de personnes, voire même à la personne même du CCS. Toutefois, si cette situation
semble a priori confortable du point de vue de la quantité du personnel à disposition, au moins
quatre problèmes se posent.
Premièrement, parmi ce personnel, figurent un malvoyant (l’assistant) et un infirme. La CS
comptait donc lors des entretiens seulement quatre personnes valides, CCS compris et CP exclus.
Ce redéploiement d’enseignant malades, et donc incapables d’enseigner, vers des bureaux
administratifs semble être devenu une tradition, même un acquis au Bénin.
Deuxièmement, les responsables respectifs de la Division du secrétariat administratif et du
personnel, et de la Division de la comptabilité, du matériel et des finances, iront à la retraite au
1er janvier 2004. Compte tenu de ce prochain départ le nombre du personnel doit être revu à la
baisse. Il n’est en effet pas prévu que ces deux personnes soient remplacées. Il apparaît dès lors
que dans quelques mois, le CCS ne disposera, exceptés les CP, que de deux membres valides
de son personnel pour l’aider à accomplir la mission de la CS. On en déduit donc que la charge
de travail par personne s’accentuera, tout comme l’implication des CP, avec le risque de nuire
à l’accomplissement des tâches de la CS comme à leur qualité. Le tableau 2.4 expose cette
projections.
Troisième préoccupation : les CP ont une charge de travail élevée et surtout affrontent une
dispersion de tâches : enseignant, directeur, CP et de temps en temps assistant du CCS. Leur
fonction principale réside dans l’animation pédagogique à fournir aux enseignants, et non dans
l’accomplissement des tâches internes de la CS. Le temps passé au service de la CS est donc
relativement bref.
Quatrième et dernier problème : parmi le personnel figure un enseignant, qui a été transféré
« illégalement » d’une école. Il travaille au sein de la Division du secrétariat administratif et du
personnel, en tant qu’assistant de la responsable du service. Il s’occupe plus précisément de
l’outil informatique. Cet enseignant avait été transféré par le CCS précédent pour alléger la charge
de travail qui incombe à la CS. Sa présence et son travail y sont d’ailleurs considérés comme
indispensables : il a ainsi été présenté par le CCS comme le « poumon du service administratif »,
permettant à ce dernier de faire face à l’ampleur des tâches à accomplir. Le CCS nous a indiqué
avoir demandé à plusieurs reprises à l’administration de procéder à son détachement et d’accepter
son recrutement au sein de la CS afin de régulariser sa situation, mais en vain. Ce refus en raison
du manque global d’enseignants dans le pays. Sa présence deviendra d’autant plus indispensable
dans les prochains mois lorsque la responsable de la Division sera partie à la retraite : sans cet
enseignant, le nombre de personnes travaillant dans cette division serait nul, et les personnes
valides pour assister le CCS, réduites à une personne – ceci à nouveau sans compter les CP.
La quantité et la qualité même du personnel sont donc révélatrices des moyens humains que
l’administration donne à cette dernière pour accomplir sa mission de représentation du ministère
au niveau local et, donc, l’importance qu’elle revêt à ses yeux dans l’organisation administrative
du système éducatif.
La différence de moyens matériels entre ces deux bureaux déconcentrés est donc réelle et saute
immédiatement aux yeux.
pourcentage sur la cotisation allouée par chaque élève à l’Union des associations sportives de
l’enseignement primaire
Il peut arriver que les parents d’élèves ou les écoles ne payent pas la CS, souvent pour privilégier
le paiement d’un enseignant communautaire (EC), ce qu’ils auront déjà des difficultés à effectuer.
Dans ce cas, les CP ont indiqué que la CS continuait à fournir malgré tout ses services à ceux
qui ne l’avaient pas payé, mais que, face au manque de ressources, elle pouvait être contrainte
de ne pas avoir recours à certains membres de son personnel, ne faisant alors appel à eux que
lorsqu’elle était en mesure de les payer.
Il apparaît donc que les CS ne disposent pas toutes du même budget, celui-ci variant en fonction
de leurs besoins respectifs ainsi que de l’apport des écoles et des parents d’élèves.
Force a été de constater durant l’enquête que les directeurs d’école ont accepté et voire même
admis d’apporter un tel financement à la CS. Ceci en raison de l’insuffisance de l’apport de l’État,
auquel il faut se substituer, mais aussi de l’utilité de l’action du CCS et de la CS, qu’ils considèrent
juste de rémunérer et de soutenir. Dès lors ils appréhendent cet apport financier bien plus comme
un investissement pour l’éducation des enfants que comme un coût. Ceci révèle ainsi à nouveau
la dépendance de l’action de la CS de la personnalité et du professionnalisme du CCS.
Les parents d’élèves contribuent par ailleurs à la construction et à l’entretien des locaux de la
CS. Ainsi, le CCS a indiqué : « Quand il faut créer, on s’efforce de trouver un local existant et de
l’utiliser. Et lorsque ce local est disponible, les parents d’élèves et les communautés le réhabilitent
par endroits, ce qui est le cas pour cette CS ».
S’ils ne font que compléter les ressources matérielles et financières apportées par l’État, les
parents d’élèves et les écoles ont été considérés par le CCS comme les principaux contributeurs
au budget de la CS, en raison de la diversité et de l’importance de leurs cotisations, essentielles
pour son fonctionnement.
Pour l’année 2002-2003, le budget total de la CS a été de l’ordre de 5 825 541 CFA.
précises à visiter, mais régulièrement ceci s’est avéré impossible, surtout à cause de grèves. Ensuite,
ils ont opté pour la planification du nombre d’écoles/de classes à visiter, sans plus de précision afin
de ne pas perdre de temps lorsque l’une d’entre elles est par exemple en grève et de passer à la
visite d’une autre plus aisément. On remarque que cette méthode leur a permis d’accroître le nombre
d’écoles et de classes visitées. Certaines écoles ont été visitées plusieurs fois.
La communication interne
La communication au sein de la CS se fait essentiellement oralement. On y a noté une bonne
ambiance et entente entre les membres du personnel eux-mêmes ainsi qu’avec le CCS.
La formation
Excepté l’enseignant qui a reçu, lors de son arrivée à la CS, une formation de trois jours à l’outil
informatique à Lokossa, chef lieu du département, tous les autres membres du personnel doivent
faire face à des tâches auxquelles ils ne sont pas toujours préparés faute de formation appropriée.
Les agents reconnaissent tous avoir été « formés seulement sur le tas » et ont déploré le fait
qu’aucune formation devant viser le renforcement de leurs capacités n’ait été envisagée à ce jour.
Ils ont plus spécifiquement signalé un besoin de formation dans le domaine de la comptabilité.
Cette absence de formation du personnel de la CS est, à nouveau, révélatrice des moyens humains
que l’administration lui donne pour accomplir sa mission.
La gestion financière
La CS a en principe une complète autonomie dans l’utilisation de son budget, même s’il doit en
rendre compte à la DDEPS. Son autonomie est cependant limitée de différentes façons. D’abord,
les fonds alloués par le Ministère servent surtout au paiement des salaires : le peu qu’il reste
ne permet pas la prise d’initiatives. Ensuite, une partie importante du budget consiste en des
cotisations instaurées à l’initiative du CCS, des directeurs d’école ou de la CAPE. Elles sont donc
le résultat d’un arrangement au niveau local et non pas d’une réglementation nationale. Leur
utilisation est cogérée par le CCS et le président de la CAPE, qui sont cosignataires de ce budget.
Finalement, la DIVI fait un contrôle a posteriori.
Si le personnel de la CS a indiqué que tous les membres du personnel participaient, avec le
CCS, à l’élaboration du budget, il nous a semblé que seul ce dernier en maîtrisait les données, le
responsable de la Division de la comptabilité, du matériel et des finances n’en connaissant pas le
montant lorsque nous le lui avons demandé.
de l’ONG l’IFESH. Les CCS peuvent ainsi comparer leurs données entre eux. Compte tenu de
l’utilité d’un tel rassemblement et confrontation des données, son équivalent au niveau national
serait souhaitable. Elle permettrait en effet d’identifier les CS au sein desquelles la situation
de l’éducation est problématique et d’améliorer le système dans son ensemble en tâchant de
remédier à cette situation (par exemple au travers de l’octroi de personnel supplémentaire dans
les CS et les écoles). Le CCS nous a cependant indiqué que rien n’avait été fait a cet égard pour
le moment, certainement par prudence pour éviter les réclamations des CS à la vue des chiffres
de leurs homologues.
Les relations de communication entre la CS et les écoles sont, du point de vue administratif, de
la même nature que celles liant la CS à la DDEPS. La CS transmet aux écoles les informations
reçues de la DDEPS, par le bais de lettres, réunions, rencontres périodiques avec les enseignants.
Les directeurs d’école répondent par écrit. Le directeur d’école et le CCS se rencontrent en
outre fréquemment, soit au moins une fois par trimestre (deux fois pour le premier trimestre), et
ponctuellement : l’an dernier, il y a eu environ 10 rencontres ponctuelles. De plus, beaucoup de
directeurs, qui habitent près de la CS, passent au bureau plusieurs fois par semaine.
Un directeur d’école a ainsi souligné que « le CCS est disponible à n’importe quelle heure » : s’il
s’agit ici d’une exagération, les possibilités des rencontrer le CCS étant soumises à des horaires
(soit tous les jours ouvrables à partir de 17h30, et le mercredi, à partir de 15 heures), elle révèle
la disponibilité constante du CCS à l’égard des directeurs d’école.
le DDEPS a ainsi reçu des enseignants communautaires qui se plaignaient de ne pas avoir été
payés par les parents d’élèves.
Elles reçoivent néanmoins 2 000 F par élève et par an de l’État. Au regard de cette subvention, le
DDEPS a souligné que « l’État n’abandonne pas les parents d’élèves ».
Les écoles communiquent par ailleurs leurs besoins matériels à la fin de chaque année au CCS,
qui en informe le ministère. Le retrait de ces ressources se fait à la CS par le directeur d’école,
accompagné d’un représentant de l’Association de Parents d’élèves.
La répartition des responsabilités entre les acteurs dans la gestion des fonds de l’école souffre
d’incompréhensions, comme l’a souligné le CCS lui-même : « il n’y a pas de définition claire du rôle
et compétences du directeur d’école et de la CAPE à l’égard du budget de l’école. Dans l’arrêté,
on dit que le directeur d’école est ordonnateur du budget de l’école, mais aussi que l’APE est
ordonnateur du même budget ... Les textes ne sont pas clairs et sèment la confusion ».
Si le directeur d’école dispose légalement du rôle d’ordonnateur du budget de l’école, l’association
de parents d’élèves participe donc à sa gestion en collaboration avec lui. Certains de ses
représentants font en effet partie, avec le directeur d’école, du comité de gestion de l’école qui
étudie, adopte et exécute le budget. L’association semble y avoir acquis une position importante,
n’hésitant pas à contester l’exécution du budget par le directeur d’école.
Rappelons en effet que l’une des principales sources de conflits qui surgissent au niveau de l’école
est du ressort financier, une des raisons étant que les APE contribuent au financement de l’école et
croient donc avoir un droit de regard. Le poids qu’elle a ainsi acquis dans la commune au niveau de
la gestion des fonds dédiés à l’éducation – contrepartie de l’investissement financier des parents
d’élèves – explique donc la confusion sur les attributions que chacun a à cet égard.
La commune dispose d’un budget de 101 millions de FCFA en 2003 (70 millions en 2002), dont
les principales sources proviennent des taxes de marchés, des subventions de l’État, de l’aide
d’ONG nationales et internationales, de fonciers bâtis et non bâtis, de patentes, de taxes sur voirie,
de la TVA. Notons que la commune n’a pas encore reçu les subventions de l’État, ce qui freine
largement son action : ainsi, son personnel a, certes, été recruté mais une fois payé, ne dispose
plus de budget pour agir.
Selon les articles officiels, « la commune a la charge de la construction, de l’équipement et des
réparations des établissements publics de l’enseignement primaire et maternel. Elle assure en
outre l’entretien de ces établissements ».
Or, de l’avis des conseillers, l’école primaire serait à la charge de la commune. Celle-ci s’occuperait
alors de la création d’écoles, de leur construction, équipement et maintenance, du recrutement des
enseignants communautaires et de leur salaires, ensemble de compétences que ne lui reconnaît
pas la loi.
D’une part, ceci révèle donc la conception élargie qu’ils ont du rôle de la commune dans le domaine
éducatif et leur pauvre connaissance des textes juridiques, mais d’autre part aussi la réalité, les
enseignants communautaires n’étant pas à la charge du ministère mais de la CAPE ou de la
commune.
Ils ont exprimé, en revanche, une bonne connaissance des compétences de la CS, en tant
que : représentante du ministère ; chargée de la coordination de l’enseignement primaire, de
l’expression des différents besoins des écoles (de la CS) à l’autorité supérieure ainsi que de
l’animation pédagogique.
Comme l’a souligné le CCS lui-même, bien qu’ils devraient être devenus horizontaux avec la
décentralisation, les rapports entre la CS et la commune demeurent verticaux. Le Maire est
considéré par les différents acteurs comme hiérarchiquement supérieur au CCS pour deux raisons
paradoxales : d’une part parce qu’il est élu par le peuple, et d’autre part parce qu’il représenterait
l’État. Des directeurs d’école ont en effet souligné que « le Maire est le représentant du Président
de la République ; c’est le patron des patrons ». Celui-ci dispose donc par son élection d’une
légitimité spécifique, lui conférant, dans les mentalités, un statut supérieur à la CS, pourtant
représentante du ministère au niveau de la commune.
Aucun cadre de collaboration n’a pour le moment été défini entre les deux. Partageant lui-même
cette perception du maire, le CCS se considère à son service et « attend qu’il lui fasse appel pour
se manifester ». Ce dernier souhaiterait néanmoins faire évoluer ces rapports, en étant bien plus
considéré comme le conseiller technique du maire sur les questions éducatives et convié aux
réunions du conseil communal que comme son subalterne.
Il l’a ainsi régulièrement convié à la CS pour s’entretenir avec lui de la situation éducative dans la
CS, ou pour l’aider à accomplir certaines tâches telles que la préparation des examens.
Conclusion
Les acteurs rencontrés ont dans leur ensemble témoigné d’une bonne appréciation du processus
de décentralisation, manifestant beaucoup d’espoirs à son égard. Dans le contexte du manque
de ressources de l’État béninois ainsi que des faiblesses et des dysfonctionnements du système
éducatif qui en résulte, le transfert de pouvoir du niveau central à des échelons inférieurs
– qu’ils soient déconcentrés ou décentralisés – est en effet considéré comme un palliatif à cette
situation.
Il ne s’agit néanmoins que d’espoirs, et non d’une satisfaction de la réalité. Les acteurs rencontrés
ont apprécié le processus de décentralisation en en parlant au futur, témoignant de sa jeunesse
ainsi que des éléments qui continuent à freiner son développement comme l’apparition de ses
avantages.
Le principal frein à la maturité du processus réside dans le manque de moyens financiers,
matériels et humains, comme l’ont souligné les acteurs et comme nous avons pu nous-mêmes
l’observer durant l’enquête. Un groupe de directeurs d’école a ainsi mis l’accent sur le fait que
« lorsque l’on sèvre un enfant trop vite, on risque de le perdre », faisant ainsi une analogie avec
l’État, ses bureaux déconcentrés et les organes décentralisés. D’autres ont résumé la situation en
considérant que « l’inconvénient majeur est que les mesures d’accompagnement n’arrivent pas ». Il
y a donc un espoir qu’à la phase légale d’attributions de compétences succède celle d’attributions
des moyens.
Notons que ces espoirs reposent d’avantage sur l’organe décentralisé au niveau local – la
commune – que sur le bureau déconcentré – la CS. Ceci en raison de l’élection du maire qui lui
accorde, dans les mentalités, une légitimité supérieure à celle de la CS. La population l’envisage
même, paradoxalement, comme le représentant de l’État et le « patron des patrons ». Le DDEPS
a par ailleurs considéré que « si le processus est bien huilé, la commune aura une part de
responsabilités très importante dans la gestion de l’école ». Il y a ici une différence entre les
attributions légales et les attributions de fait, ou du moins dans le rôle que l’on attend des acteurs
et celui qui leur est légalement confié. La CS est en effet, selon la loi, l’agent de la mise en œuvre
de la politique de l’État dans l’enseignement maternel et primaire, au niveau de la commune.
Les responsabilités de la commune se limitent en revanche à la construction et à l’entretien des
bâtiments scolaires. Malgré ces dispositions, la CS est considérée au Bénin comme un acteur dont
le rôle et le statut au regard des questions éducatives serait inférieur à celui de la commune. La CS
de la Brousse constitue alors une exception, l’appréciation que l’ensemble des acteurs rencontrés
ont fait de son rôle révélant le rôle clé qu’elle joue auprès des écoles de cette commune. Ceci
met donc à nouveau en évidence le caractère déterminant que jouent ici la personnalité et le
professionnalisme du CCS.
Autre élément nécessaire au développement du processus de décentralisation : son intégration par
les communautés à la base. Nous avons en effet remarqué durant l’enquête la prise en main par
ces dernières de certains problèmes éducatifs, comme celui des enseignants communautaires, à
défaut de leur résolution par l’État. Elles se sont donc substituées à ce dernier par endroits. Nous
nous situons dons actuellement dans une situation transitoire durant laquelle le processus de
décentralisation doit se greffer sur cette organisation des communautés à la base. En ayant déjà
accepté l’esprit et le principe, et en revendiquant même le développement, ces dernières doivent
néanmoins à présent véritablement l’intégrer pour permettre sa mise en œuvre. Il doit ainsi y avoir
évolution des mentalités et sensibilisation des populations à la base. Dans le cas de la CS de la
Brousse, ceci concerne plus particulièrement les parents d’élèves qui ont acquis, par le biais de
l’APE, un poids déterminant dans la gestion du système éducatif.
Introduction
Situation géographique, politique, socio-économique
La ville de Porto-Novo compte deux circonscriptions scolaires (CS), à savoir celle d’Urbain et celle
de la Cité. Dans cette ville, sont également implantés le MEPS et la DDEPS des départements de
l’Ouémé et du Plateau.
Au plan administratif, la CS de la Cité relève de la ville de Porto-Novo, devenue en 2003 une
commune à statut particulier tel que l’a prévue la loi n° 98-005 du 15 janvier 1999. Avec une
population estimée à 179 168 habitants au terme du recensement général de 1992, la commune
de Porto-Novo compte cinq arrondissements. Le tableau 2.6 présente le découpage administratif
de la commune.
Porto-Novo est, en outre, le chef-lieu des départements de l’Ouémé et du Plateau qui constituent
un vaste espace géographique (d’une superficie d’environ 4 545 km²) structuré administrativement
en 14 communes et avec une population totale estimée à environ 1 130 000 habitants, soit une
densité de près de 250 habitants au km².
Avec la scission prochaine des deux départements dans le cadre de la poursuite du processus de la
décentralisation, l’influence de Porto-Novo comme chef-lieu se verra réduite au seul département
de l’Ouémé qui, totalise à lui seul 730 000 habitants et couvre neuf communes. Il est encore
difficile, à l’heure actuelle de la restructuration de la ville de Porto-Novo en arrondissements, de
préciser la superficie et la population de la CS de la Cité dont la carte géographique reste à tracer.
La CS la Cité couvre le territoire du 1er et du 2e arrondissement et une partie du 4e arrondissement
(Hounsouko). Cette situation ne permet pas d’évaluer avec précision le taux de scolarisation de
la CS.
L’espace géographique occupé par ces deux départements fait frontière, dans sa partie est, avec
la République du Nigeria, principal partenaire commercial de la région. L’agriculture représente
l’activité économique principale, occupant la majeure partie de la population. On note surtout la
production du maïs, du manioc, du niébé, des cultures maraîchères, du palmier à huile, du coco et
du coton. La pêche est pratiquée sur le fleuve Ouémé, sur la façade maritime de l’océan Atlantique
ainsi que dans le complexe du lac Nokoué. L’industrie encore peu développée, emploie environ
8 % de la population active et concerne les cimenteries, les huileries, la savonnerie, les industries
de coton, de production de lait et de yaourt, la société agro-industrielle de production de jus de
fruits (ananas, orange, papaye).
4. Mais il faut noter que des considérations liées à la qualité des enseignants dans les écoles commencent à se faire
jour au niveau de certaines couches de la population.
5. À noter qu’il n’existe pas de politique de carte scolaire rigoureuse de la part des autorités centrales sur l’orientation
des élèves dans les écoles au Bénin.
• Zones pédagogiques de la CS
L’ensemble des écoles primaires présentes dans la CS de la Cité est divisé en quatre zones
détaillées dans le tableau 2.10.
L’animation pédagogique de ces zones est assurée par quatre CP, toutes des femmes nommées6
par le CCS. À ces quatre CP du secteur primaire, s’ajoute une autre, chargée des 18 écoles
maternelles que compte la CS de la Cité.
L’absence d‘enseignants hommes parmi les CP au niveau de la CS de la Cité s’expliquerait, selon le
CCS, par le manque d’intérêt de ces derniers pour cette fonction. Il déclare : « ils n’ont pas postulé
lorsque les postes ont été déclarés ouverts ». Cependant on peut, au regard des chiffres, pointer
6. Ce mode de nomination des CP est aujourd’hui modifié par le décret n° 2001-292. Un corps de CP a été créé, pour
lequel le mode d’accès est le concours professionnel.
la nette supériorité du nombre de femmes (224 femmes contre 162 hommes en 2004) dans le
corps enseignant de la CS.
CCS
À la lecture de cet organigramme, on note deux postes d’adjoint, occupés par deux inspecteurs
de formation (un homme et une femme), et quatre divisions à la tête desquelles sont placés des
chefs de division, tous enseignants de formation. On distingue là :
– Division du secrétariat administratif et du personnel (DSAP) ;
– Division des finances, de la comptabilité et du matériel (DFCM) ;
– Division des examens et concours (DEC) ;
– Division de l’organisation scolaire et de la prévision (DOSP).
• Profil du personnel
Le CCS, inspecteur de l’Enseignement du premier degré, est arrivé dans cette circonscription à la
fin de l’année 2000. Il a été auparavant inspecteur pendant 15 ans et a travaillé dans la fonction
publique pendant 29 ans. Sa carrière d’inspecteur l’a amené à séjourner dans différentes localités
du Bénin et à occuper différents postes. Expérimenté et professionnel, ses qualités transparaissent
dans ses relations avec les différentes catégories d’agents placés sous son contrôle. Les directeurs
d’école rencontrés lui reconnaissent « une certaine expertise dans l’encadrement pédagogique et
dans la gestion des conflits entre enseignants et parents d’élèves ».
Du point de vue de l’encadrement pédagogique, les CP affirment que leur maîtrise des techniques
d’élaboration des modules de formation, d’administration ou même d’animation des UP, a pu être
acquise grâce au CCS. « Le CCS a su d’abord nous initier à ces choses là et relever notre niveau de
connaissance et de savoir-faire pédagogiques », a souligné une CP. Les agents du bureau de la Cité
le considèrent comme « un homme qui aime la rigueur et qui suit la rigueur lui aussi ». Les deux
adjoints7, qui sont également des inspecteurs, reconnaissent apprendre beaucoup de leur CCS en
matière de gestion, pédagogique ou administrative, appliquée au niveau restreint du bureau ou
à l’échelle de toute la CS. En outre, l’un d’entre eux précise qu’en raison de la faible qualification
du personnel de la CS de la Cité, les deux adjoints se voient « obligés d’être sur toutes les tâches
à la fois, c’est à ce prix que la CS s’en sort ».
Les CP, au nombre de cinq (quatre pour le primaire et un pour la maternelle), toutes des femmes,
assurent, cumulativement avec leur fonction de CP, la direction des écoles. Fortes d’une expérience
certaine (entre 19 et 24 ans de service), ces CP mènent rigoureusement leur mission d’encadrement
pédagogique. Leur statut de femme ne semble pas constituer un obstacle à l’accomplissement de
7. Ces adjoints sont tous des inspecteurs au même titre que le CCS. Mais compte tenu du fait que la CS ne peut avoir
qu’un seul responsable, ces deux inspecteurs sont obligés de travailler en collaboration avec le CCS en attendant
leur promotion à la tête d’une CS. Ce sont les raisons qui justifient leur titre d’adjoint qui n’est qu’une situation de
fait et non de droit.
leur mission. Les directeurs rencontrés ont tous exprimé leur propre satisfaction ainsi que celle de
leurs adjoints par rapport au travail que font les CP dans les écoles de la CS.
Par-contre, en ce qui concerne le personnel d’appui du bureau local, enseignants de profession, en
dehors des deux dactylographes et du gardien, ils n’ont pas le profil correspondant à leurs tâches.
Selon l’un des adjoints du CCS : « il s’agit d’un personnel non seulement malade mais aussi inapte
pour la nature des tâches qu’on lui demande d’accomplir. Il va falloir que le ministère nous envoie
du personnel qualifié et bien portant ».
Notons enfin que les deux moyens de locomotion (moto à deux roues et voiture) sont garés depuis
plus d’un an parce que tombés en panne.
8. Le budget de fonctionnement de la DDEPS Ouémé-Plateau au titre de l’année 2002-2003 est de 715 949 000 FCFA.
Il était exécuté à 98 % au moment de l’entretien.
9. Mais il faut reconnaître qu’il n’a pas été possible de disposer d’informations fiables sur les crédits affectés à la CS
de la Cité après la répartition des fonds entre les CS des deux départements.
en 2001-2002 et 1 200 000 FCFA en 2002-2003. Le budget de l’exercice 2004 n’avait pas encore
été voté au moment de l’entretien.
Le mécanisme de financement du budget de la CS se compose ainsi :
– prélèvement de 2 000 F par classe pour les écoles primaires et de 1 000 F par classe
pour les écoles maternelles, directement sur les subventions que reçoivent les écoles ;
– apport des écoles maternelles à raison de 1 000 F par section ;
– cotisation de 100 F par élève (effort des parents) pour l’organisation des évaluations
sommatives d’étape ;
– versement de 30 F par l’Union des associations sportives de l’enseignement primaire
(UASEP)10 sur les 100 F prélevés sur les subventions pour l’organisation des activités
sportives dans les écoles.
– la CS reçoit 60 % sur les 100 F versés par chaque école pour son affiliation à l’UASEP
(soit 600 F).
Notons qu’aucune ONG ne contribue au budget de cette CS.
Une fois le budget adopté, le CCS et ses collaborateurs le mettent en exécution et rendent compte
au CODIR.
La mobilisation de ces ressources reste cependant fluctuante et aléatoire : entre 2000-2001 et
2001-2002, le budget a connu une augmentation des ressources de 101 730 FCFA alors qu’entre
2001-2002 et 2002-2003 ces ressources ont diminué de 395 470 FCFA. Comme il a été mentionné
précédemment, le budget 2002-2003 (destiné à la construction de nouveaux locaux pour la CS) a
fait l’objet d’un mécontentement de la part des parents d’élèves. La CS a donc éprouvé certaines
difficultés à mobiliser les contributions financières nécessaires pour porter le budget au moins au
niveau des années précédentes. Pour pouvoir conduire à terme toutes les activités prévues, le CCS
a dû lui-même mettre « la main à la poche ».
Les sources de revenu de la CS se résument donc exclusivement à ces différentes cotisations qui
représentent l’effort des parents d’élèves et des écoles vis-à-vis du bureau local. La CS se trouve
ainsi dans une position très peu confortable de forte dépendance vis-à-vis des écoles qu’elle
contrôle, ce qui réduit sensiblement l’autorité du CCS.
C’est pourquoi, « les CS tiennent à leurs budgets », comme l’a souligné la DDEPS Ouémé-Plateau.
Planification du travail
La CS ne dispose pas d’une planification formelle de ses activités. Le CCS explique l’absence
d’une telle planification par le fait qu’« on ne saurait planifier quand on a la maîtrise de certains
paramètres incontournables, tels que le personnel, sa disponibilité effective, sa capacité à se
concentrer sur les activités, etc. » L’absence de planification matérielle traduirait donc la nécessité
d’une relative flexibilité dans un contexte incertain. Cette situation durera aussi longtemps qu’on
ne dotera pas les CS en personnel adéquat.
Par contre, les sorties pédagogiques du CCS, de ses adjoints et des CP font l’objet de planifications
trimestrielles que la DDEPS reconnaît recevoir régulièrement. Cette planification fixe à deux jours
par semaine les visites des CP dans les écoles. Au départ, les jours des sorties des CP étaient fixes
et connus des enseignants pour ensuite être laissés à la discrétion des CP. Selon l’un d’eux, cette
stratégie semble produire aujourd’hui l’effet attendu puisque « les enseignants ont compris qu’ils
peuvent être désormais surpris à tout moment par l’arrivée des CP ; ils se mettent régulièrement
à jour pour éviter des reproches ». Il arrive cependant que, pour des faits de grève, le nombre
de visites de classe effectuées par les CP ne dépasse pas 10-12 par trimestre (au lieu de 24)
comme ce fut le cas en 2002-2003. Au moment de l’enquête, aucune visite n’avait encore eu
lieu pour le premier trimestre de l’année scolaire 2003-2004, parce que les enseignants à visiter
étaient mobilisés pour suivre une formation aux nouveaux programmes d’études (NPE) en cours
de généralisation dans les écoles béninoises.
Les inspecteurs ne sont pas limités dans le nombre de visites qu’ils peuvent opérer par trimestre
ou dans l’année. La planification à ce niveau satisfait davantage aux exigences de l’administration
qu’aux réalités sur le terrain. D’ailleurs, le CCS de la Cité avoue ne pas s’attacher à une quelconque
planification : « mon style est de saisir toutes les opportunités que m’offrent les descentes dans
les écoles pour faire des inspections ». Selon le CCS, « toutes les occasions sont bonnes pour
aider l’enseignant à améliorer sa pratique et je n’hésite pas à prendre la craie lorsque je le
juge nécessaire ». Cela n’empêche pas l’inspecteur de projeter un certain nombre d’inspections à
effectuer. Pour le 1er trimestre 2003-2004, par exemple, le CCS a prévu dix inspections de classe
et deux visites d’écoles. Ses adjoints devaient en faire autant, bien que les enseignants à visiter
soient attendus dans les classes pour début décembre seulement en raison des NPE mentionnées
plus haut.
L’impact des activités du réseau d’animation pédagogique est manifeste et peut s’observer à
plusieurs niveaux :
– Selon la DDEPS, « dès que les CP et les inspecteurs commencent par descendre sur le
terrain, l’information est vite relayée et tous les enseignants cherchent à se mettre à jour
aussi bien au plan pédagogique qu’au plan administratif »;
– Les prestations des enseignants s’améliorent, comme l’ont témoigné les directeurs
d’école rencontrés et le CCS. « C’est pourquoi chaque maître doit recevoir au moins
deux visites » conclut le CCS pour pouvoir faire le suivi ;
– Les bulletins de visite remplis par les CP constituent de véritables outils de décision pour
l’inspecteur, lui permettant d’orienter les séances d’UP ou la vie sociale des écoles.
il ajoute « qu’il faut compter avec l’état de santé des agents ». La flexibilité dans la gestion du
personnel du bureau permettrait ainsi d’obtenir des résultats, malgré l’insuffisance quantitative
et qualitative de ce personnel.
Au moment des évaluations d’étape et lorsqu’il y a des urgences émanant de la hiérarchie
supérieure, il arrive que le personnel travaille sans répit et jusqu’à des heures tardives le soir.
C’est d’ailleurs la période où les CP s’adjoignent au personnel du bureau pour prêter main forte
dans le tri des épreuves, la composition des commissions, etc.
La communication interne
La communication au sein de la CS de la Cité se fait par voie d’instructions (verbales ou écrites) à
travers les chefs de division. Ceci n’empêche pas au CCS de s’adresser directement à des agents
pour des problèmes donnés. Il organise aussi de façon épisodique des réunions pour débattre
des questions liées au bon fonctionnement de la CS. L’essentiel de la communication est, aux
dires du CCS, orienté sur la motivation des agents, leur encouragement et sur la réglementation
des mouvements de va-et-vient. Le CCS prévoit l’instauration de réunions hebdomadaires avec
les chefs de Divisions pour faire le point sur l’exécution des tâches par semaine et de réunions
mensuelles et trimestrielles avec tous les agents de la CS.
La gestion financière
Le CCS et ses collaborateurs élaborent le projet de budget de la CS que le CCS soumet à l’approbation
du CODIR de la CS. La composition de ce dernier se présente comme suit :
– le CCS et ses adjoints,
– les cinq CP de la CS,
– les Secrétaires Généraux des syndicats,
– les quatre chefs de divisions,
– et le Président de la coordination des APE.
Enfin, retenons qu’il n’existe aucun mécanisme de suivi de la gestion du budget. Ainsi, la CS de la
Cité n’a jamais fait l’objet d’un contrôle de la DDEPS, ni de la DIVI.
11. Le Conseil de santé est un organe consultatif siégeant sous la présidence du Ministre de la santé publique et
comprenant des professeurs agrégés de médecine à raison de un par spécialité.
La gestion du personnel
Au Bénin, le directeur d’école est nommé par le ministre. Conformément au statut particulier
de la corporation des enseignants, le CCS est l’autorité désignée pour proposer les enseignants
susceptibles d’être promus au poste de directeur à l’issue d’une inspection d’aptitude. Cette
attribution, peu respectée, réduit l’intervention du CCS dans le processus de nomination du
directeur à un rôle de proposition. « La suite du processus de nomination lui échappe » nous a
souligné le CCS de la Cité. Cette affirmation a été renchérie par l’un des directeurs de la CS qui
a souligné à cet effet que: « quatre postes de direction avaient été vacants dans la CS au cours
de l’année 2002-2003. Aucun de ceux proposés par le CCS n’a été nommé à ces postes. C’est
à croire que la liste d’aptitude a perdu de son utilité », ce qui fragilise l’autorité du CCS. Selon la
DDEPS, « cette situation conduit à la contestation de certains directeurs ».
Suivi administratif
Le suivi administratif des requêtes, des pétitions des écoles et des enseignants se fait par les
différentes divisions de la CS en fonction de leurs domaines de compétence. Le bureau local
intervient dans la gestion des conflits au niveau de l’école à la limite de ses moyens financiers et
humains. En dépit du personnel réduit, le CCS fait un effort louable à cet égard.
Lorsque les problèmes13 posés dépassent la compétence du bureau local, elle rend compte
au niveau supérieur et veille à la résolution du problème. « Lorsque nous sommes saisis d’une
situation, nous invitons les parties concernées pour un règlement à l’amiable. Nous n’hésitons
pas à nous porter sur le terrain en cas de besoin. Nous avons déjà fait cette rentrée et nous en
ferons encore » avait confié la DDEPS à l’équipe d’enquête.
Inspection
La CS s’occupe de l’inspection. Elle est entièrement autonome dans ce domaine. Seul le CCS est
chargé des inspections susceptibles d’être sanctionnées par note. Les CP ne font que des visites
de classe, qui font l’objet de rapports ne portant que des appréciations. Ces inspections et visites
de classe se déroulent en fonction de la planification arrêtée au niveau de la CS.
Cependant, la fréquence des inspections est difficile à cerner. Les critères de choix des écoles à
inspecter sont multiples : la taille, l’accessibilité de l’école, le programme de l’inspecteur, la période
d’encadrement des inspecteurs stagiaires, l’implication ou non de l’école dans l’expérimentation
d’un programme, etc.
Si la CS de la Cité dispose du personnel d’encadrement nécessaire (un CCS, deux CCS
adjoints et cinq CP) pour encadrer les 621 enseignants de cette circonscription, l’amélioration
du taux d’encadrement sera effective seulement si la CS dispose de la logistique nécessaire.
Malheureusement, « l’unique moto de la CS est en panne. Il en est de même pour la voiture »,
nous ont révélé le CCS et ses adjoints.
Au moment des inspections de classe, les inspecteurs se concentrent sur divers aspects tels
que la préparation de la classe, le déroulement de la leçon, la tenue des registres, le respect
des remarques du directeur d’école. Ces inspections se terminent souvent par des séances de
travail entre le maître inspecté, le directeur et le CCS. Au cours de cette séance, l’inspecteur fait
d’abord part de ses remarques à l’enseignant inspecté en présence du directeur, il donne des
13. Nous pouvons citer par exemple les cas suivants : des enseignants rejetés par la société, les sociétés qui se
disputent la paternité ou le lieu d’implantation d’une école, etc.
Appui pédagogique
Les écoles bénéficient de visites de classe des CP ainsi que des visites d’écoles et des conférences
pédagogiques de l’inspecteur. Ces différents appuis se déroulent selon le planning du CCS et sa
disponibilité. Ils sont financés prioritairement par le budget de la CS que les écoles sont contraintes
d’alimenter au cours de chaque année.
Les séances d’UP sont également organisées toutes les deux semaines et regroupent les
enseignants d’un certain nombre d’écoles. Ces UP sont animées par des RUP et les adjoints
des RUP dénommés CO-RUP. Les séances d’UP sont indispensables au bon fonctionnement de
l’école car elles contribuent à l’actualisation des connaissances des enseignants, réactivant leur
conscience professionnelle. Or, cet appui est de plus en plus perturbé du fait de l’instabilité du
calendrier scolaire depuis quelques années.
La politique de décentralisation n’a encore rien changé en ce qui concerne l’appui pédagogique. Les
responsables prétendent qu’ils ne pourront rien faire dans ce domaine tant qu’ils ne disposeront
pas des moyens nécessaires.
Financement
Comme indiqué plus haut, ce sont en réalité les écoles qui financent le fonctionnement de la CS à
partir des subventions qu’elles reçoivent de l’État. Les critères de répartition de ces subventions
sont élaborés au niveau central. La CS ne fournit aucun soutien financier aux écoles, mais dans le
cadre de leurs visites, l’inspecteur et ses adjoints vérifient la gestion des ressources des écoles.
lui soumettre leurs doléances avec l’assurance de travailler avec la CACS de la mairie. La CAPE
souhaite :
– que les élus locaux aient une meilleure connaissance du rôle qu’ils sont appelés à jouer
dans le champ scolaire ;
– une plus grande collaboration des élus locaux avec la CAPE pour le règlement des
problèmes du milieu scolaire ;
– des formations qui éclaireraient ses membres dans l’accomplissement de leurs
tâches ;
– la prise en charge du financement de la CS par l’État.
• Les ONG
Les interventions de la majorité des ONG dans les écoles de la CS de la Cité se déroulent de
façon informelle. Les négociations ont souvent lieu directement entre les directeurs d’école et les
responsables des ONG. Ces associations interviennent dans la construction des salles de classe,
des latrines ou l’équipement des classes en mobilier. Parmi les ONG qui interviennent par le biais
de la CS, nous pouvons souligner IFESH. Ses activités étaient concentrées sur les domaines de
la formation pédagogique et d’équipement en bibliothèques. Après son départ, elle s’est faite
remplacer par des conseils communautaires.
• Les syndicats
Les syndicats sont les partenaires particuliers de l’éducation depuis l’avènement de la démocratie.
Ils sont associés à la majorité des décisions du système éducatif telles que la conception de la
liste d’aptitude ou le règlement des divers conflits. Le CCS de même que la DDEPS les intègrent
à leurs différentes séances.
Seule la mairie ne les associe pas pour le moment à ses actions dans le domaine scolaire. L’adjoint
au maire reconnaît qu’ils sont des partenaires incontournables. Les responsables syndicaux
rencontrés ont de leur côté regretté le transfert des écoles à la municipalité en ces termes: « le
transfert des écoles à la municipalité tel que prévu par les textes de la décentralisation serait une
pure et simple privatisation de l’éducation » a déclaré l’un des responsables syndicaux de la CS
de la Cité.
Conclusion
Pour la DDEPS Ouémé-Plateau, « il est trop tôt pour juger de la mise en œuvre de la décentralisation »
dans le secteur de l’éducation puisqu’elle n’a pas démarré dans ce secteur. En effet, car selon elle,
« il n’y a pas encore transfert de compétences, il faut être prudent ». La CS demeure responsable
de la mise en œuvre des politiques de l’État en matière d’éducation. Elle ne s’est pas vue confier
des missions supplémentaires depuis l’avènement de la décentralisation.
Pour le moment, les politiques de décentralisation et de déconcentration n’ont eu aucun impact
sur l’efficacité du système. Les problèmes matériels et pratiques, malgré l’effort fourni par le
gouvernement, subsistent toujours.
Introduction
Situation géographique, politique et socio-économique
Les départements du Zou et des Collines occupent la partie centrale du Bénin et s’étendent sur
une superficie de 19.525 km² avec une population estimée à près de 1 130 000 habitants. La
commune du Centre fait partie des 15 que comptent ces deux départements. Située au nord du
département, cette commune couvre une superficie de 2.228 km² et compte 54 400 habitants
(soit une densité faible de 20 habitants au km²) dont plus de la moitié vit en zone rurale. Le
rythme de croissance de la population est de 4.4 % par an. Comme on le voit, la population
est essentiellement rurale et l’agriculture reste l’activité dominante (igname, manioc, maïs, noix
d’anacarde, coton …), même si on note la présence de quelques usines de transformation peu
développées et une usine de fabrication de sucre en pleine restructuration. Le commerce, nourri
par les échanges notamment avec le Nigeria, occupe surtout les populations urbaines.
La commune du Centre se situe à 138 km d’Abomey, chef-lieu des deux départements du Zou et
des Collines et ville-siège de la DDEPS, et est distante de 280 km de Porto-Novo, lieu d’implantation
du ministère. Comme on le verra plus loin, ces distances ne sont pas sans influence sur les
relations entre la CS du Centre, la structure déconcentrée et l’administration centrale. Cependant,
avec la scission prochaine des deux départements dans le cadre de la poursuite du processus
de décentralisation, la distance entre le Centre et le prochain chef-lieu des Collines (département
dont elle relèvera) pourra se voir considérablement.
seulement 13 écoles ont été créées (dont 12 écoles publiques primaires et une école publique
maternelle). Il convient de noter qu’aucune école privée n’a été créée durant cette période. En
outre près de 93 % des écoles de la CS sont des écoles primaires publiques. Le secteur public
s’avère être le plus dynamique et le plus important en matière d’offre de l’éducation.
La faible représentation du secteur privé dans le champ scolaire de la CS du Centre s’explique
essentiellement par le faible revenu des populations qui ne leur permet pas de supporter les frais
élevés de scolarisation des élèves. D’ailleurs, les quatre écoles privées présentes dans la CS se
trouvent concentrées dans les trois arrondissements de du centre de la commune et sont toutes
d’ordre confessionnel, donc créées dans une perspective d’aide sociale.
L’évolution du nombre d’enseignants ne suit pas non plus celle de l’effectif des élèves :
308 enseignants au total en 2003-2004. On distingue 131 fonctionnaires, 56 contractuels de
l’État, 96 communautaires et 25 enseignants du secteur privé. Le tableau 2.16 détaille l’évolution
du corps enseignant dans la CS du Centre sur une période de cinq ans.
Si le recrutement d’enseignants fonctionnaires reste très modeste (en cinq ans, seulement neuf
enseignants ont été recrutés), on note en revanche un accroissement considérable du nombre
d’enseignants communautaires dans la CS (près de 380 % en cinq ans) et, dans une moindre
mesure, celui des contractuels (près de 60 % en cinq ans). Le faible nombre d’enseignants
fonctionnaires s’explique essentiellement par le fait que l’État n’assure pas toujours le remplacement
des enseignants à la retraite et les mutations.
Le problème posé par la catégorie des enseignants communautaires n’est pas tant celui de leur
importance numérique que celui du caractère très divers de leurs niveaux d’études et de leurs
compétences, influant sur la qualité de l’enseignement dispensé.
14. Le CCS adjoint est aussi un inspecteur. Mais il est placé en position d’adjoint en attendant sa promotion à la tête
d’une CS.
La communication interne
Les communications se font par voie administrative (courriers, réunions) mais très rarement par
téléphone. Elles se déroulent également de façon informelle par communication orale.
l’opératrice de saisie et le gardien. Pour recruter ce personnel d’appui, le CCS fait un test de
sélection et le meilleur est retenu.
Le CCS aurait souhaité l’organisation de formations administratives à ses collaborateurs,
mais n’ayant pas une grande maîtrise du domaine, il propose leur prise en compte au niveau
départemental.
La gestion financière
Le CCS, avec son chef du secrétariat, élabore le projet de budget de la CS. Une fois le projet préparé,
le CCS invite tous les directeurs d’école primaire pour le vote du budget avant son exécution. Celle-
ci doit être exposée au Comité de direction de la CS (CODIR) et aux directeurs d’école réunis en fin
d’année. La CS n’a jamais été contrôlée par la Direction de l’inspection de la vérification interne
(DIVI).
Outre les apports matériels du ministère, comme l’ont fait remarquer les directeurs d’école, « ce
sont les écoles qui font fonctionner la CS ». Dans ce cadre, les enfants contribuent de 600 FCFA
annuellement au fonctionnement de la CS.
Il convient de noter que la municipalité ne joue encore aucun rôle dans ce domaine. Le maire nous
a confié à cet effet « qu’on ne contrôle que ce que l’on a donné. Comme la municipalité ne donne
encore rien à la CS, elle se réserve de la contrôler ».
La pédagogie
Pour le CCS du Centre, « tous les CCS apportent leur contribution à l’amélioration des curricula,
donc au programme scolaire. Aussi, les niveaux d’exécution des programmes sont-ils demandés
aux CS par l’administration centrale pour élaborer les calendriers scolaires. D’où une participation
implicite de la CS. Cependant, la CS du Centre n’est pas impliquée dans le choix des manuels
scolaires ».
Le bureau ne participe pas à la conception ou la mise en œuvre des innovations pédagogiques.
La politique de l’éducation
La CS du Centre met en œuvre les politiques gouvernementales en matière d’éducation au niveau
de la localité. Elle ne joue donc aucun rôle dans la formulation de ces politiques. Cependant, les
CCS sont invités à certains séminaires de validation pour émettre leurs avis.
Les directeurs d’école savent qu’ils doivent passer à la CS les mercredis ou les vendredi soirs pour
le retrait du courrier. Les communications sont souvent axées sur les instructions, l’organisation
du travail et la gestion administrative. La spécificité de la communication dans cette CS est que le
CCS ne voit pas l’opportunité d’instaurer un cahier de transmission.
Les inspections et les appuis pédagogiques sont programmés périodiquement par le CCS ou le CP
chacun à son niveau. Ce programme peut être réparti sur un, deux ou trois mois selon les besoins
recensés sur le terrain. Toutefois, l’exécution du planning rencontre de nombreuses difficultés
notamment liées aux sollicitations de la hiérarchie supérieure ou aux mouvements de grèves.
L’année écoulée, les inspections ont été perturbées par les mouvements sociaux. Au premier
trimestre de cette année, le taux d’encadrement était encore faible du fait des formations aux
nouveaux programmes d’études (NPE).
En outre, les encadreurs de la CS du Centre souffrent du manque de moyens de déplacement et
de transport sur de longues distances pour mener à bien leurs tâches. L’école la plus proche de
la CS est située à 500 mètres environ alors que la plus éloignée se situe à une cinquantaine de
kilomètres. Elle n’est pas accessible en toute période. « Lorsque j’étais dans l’école de Mocca,
je n’ai reçu que deux visites de CP en trois ans et pas de visite du CCS » a déclaré un directeur
d’école.
Conclusion
Pour le CCS du Centre, il est « trop tôt pour apprécier l’impact de la décentralisation », mais dans
ce contexte, « la CS doit faire preuve d’initiatives ».
Comme il a été mentionné plus haut, depuis l’installation du Conseil Communal, il n’y a pas encore
eu de réelle collaboration avec les autorités municipales. Cependant, on constate tout de même
une intervention de la Commune, qui a financé la construction de deux écoles primaires publiques
et d’une école maternelle, dans le cadre du projet de développement local Zou-Collines financé
par la région de Picardie, en France.
Pour le CCS, « c’est une bonne chose la décentralisation, elle peut permettre le développement
local. Mais, ce ne serait pas bien que l’État se décharge totalement. Si nous ne savons la manière
de générer les ressources, la décentralisation sera vouée à l’échec. Il faut une décentralisation
suivie pour que le développement tant souhaité soit une réalité ».
cette anecdote est révélatrice de la précarité des infrastructures de l’école, pourtant située en
pleine zone urbaine.
Pour pallier ce problème et compte tenu de l’insuffisance des aides de l’État, d’autres sources de
financement sont requises. Or, alors que l’obtention d’aides financières auprès d’ONG comme Plan
Bénin semble compromise du fait de leur zone d’intervention, qui exclue les communautés en zone
urbaine, les souscriptions scolaires se heurtent quant à elles à la réticence des parents d’élèves.
Selon le directeur, « les parents n’aiment pas faire des souscriptions ici sous prétexte que l’État
accorde déjà des subventions ».
L’association des parents d’élèves (APE), acteur prépondérant dans la gestion et le fonctionnement
de cette école, est représentée par un bureau. Établie depuis la création de l’école mère, en 1970,
l’association comprend 11 membres exerçant diverses professions.
Organisation de l’école
Organigramme de l’école
En l’absence de dispositions officielles, les divers propos recueillis par l’équipe de recherche ont
permis de reconstituer l’organigramme de l’école.
Pour le directeur et les enseignants de cette école, il existe un directeur adjoint désigné sur la
base de son ancienneté et de son grade. Il assume cette responsabilité cumulativement avec ses
fonctions d’enseignant (il s’agit du maître de CI).
La gestion collégiale de l’école est appuyée par certains organes : le BAPE et les conseils de
classe.
Dans le cadre des nouveaux programmes d’études (NPE), les tâches accomplies par ces différents
acteurs ont bien évolué dans le temps et ont alourdi leur charge de travail. Ainsi, pour le directeur,
« hier, les programmes intermédiaires rendaient plus bavard l’enseignant. Mais, avec les NPE,
les enseignants bavardent moins, même si la quantité de travail s’est accrue ». Cette évolution
des tâches entraîne le fait qu’« aujourd’hui, le directeur est téléguidé dans la gestion de l’école
contrairement à ce qui se faisait dans le passé, où le directeur était plus autonome ». La gestion de
l’école est devenue plus collégiale et distributive pour le personnel enseignant. Un autre enseignant
est allé plus loin en déclarant qu’ « au départ, les textes étaient imposés aux acteurs de l’école. De
la charte scolaire, on en est arrivé au règlement intérieur élaboré par les acteurs eux-mêmes ».
Malgré la charge de ces tâches supplémentaires auxquelles s’ajoutent les formations externes,
les enseignants s’occupent de leur classe à raison de 25 heures au moins par semaine. Il en est
de même pour le directeur qui, par ailleurs, consacre une journée par mois à remplir ses tâches
administratives. Les conflits étant inexistants, le directeur n’y consacre que peu de temps. « Le
bilan de ma gestion financière et matérielle se fait par trimestre » a-t-il fait remarquer à l’équipe
de recherche.
Les parents d’élèves participent, à travers leur bureau, au fonctionnement de l’école. Ce bureau,
censé être composé de 11 membres selon les textes officiels, reste incomplet dans la mesure où
n’y figurent ni les responsables politico-administratifs, ni le vice-président, décédé depuis bientôt
un an. En outre, il ne comprend que deux conseillers au lieu de trois.
Notons que le BAPE, en partenariat avec le personnel enseignant, notamment le directeur, a réalisé
l’édification de quelques paillotes de dimension irrégulière abritant aujourd’hui les cinq cours de
l’école. L’existence de ces paillotes constitue pour eux un véritable effort dont ils se réjouissent,
en attendant des bonnes volontés pour la réalisation d’infrastructures adéquates.
Autonomie de l’école
Gestion du personnel
Conformément aux différents textes en vigueur au Bénin, en matière de recrutement des
enseignants, les acteurs de l’école de la Brousse 1/C ne sont impliqués que dans celui des
enseignants communautaires. En revanche, le recrutement des enseignants fonctionnaires et
contractuels incombe uniquement à l’État. Seul l’EC a reconnu que c’est après une étude de
dossier effectué au niveau de sa localité qu’il a été recruté. Le directeur de cette école a confirmé
son implication « dans le recrutement de cette catégorie d’enseignants, en collaboration avec le
BAPE ».
Quant au recrutement du directeur d’école, les enseignants ont unanimement reconnu que la
nomination est le mode idéal. Cette nomination ne se fait pas à la suite d’une formation spécifique.
En effet, selon le directeur de l’école de la Brousse 1/C : « je n’ai pas reçu une formation pour
devenir directeur ». Le directeur est choisi parmi les enseignants compte tenu de ses aptitudes
et de sa conscience professionnelle, reconnues suite à une inspection favorable. Cependant, le
directeur a concédé que ce titre permettait de bénéficier de formations spécifiques : « en tant que
directeur, j’ai reçu diverses formations devant m’aider dans le domaine pédagogique, ce qui me
permet de mieux encadrer mes collaborateurs ».
Pour le directeur, l’encadrement et l’appui pédagogique offerts aux enseignants se basent sur
les besoins qu’il identifie à partir des préparations et des visites de classe. Il effectue ces visites
essentiellement dans les classes de l’enseignant débutant, mais aussi dans celles de l’EC. Tout
ceci lui permet d’attribuer une note à chaque enseignant en fin d’année, laquelle sera envoyée à
la Direction de ressources humaines (DRH). Elle sanctionne le rendement de l’enseignant et aurait
un impact certain sur la carrière de ce dernier.
Des difficultés de gestion du personnel se posent dans l’école. Il n’est pas facile de trouver des
enseignants communautaires répondant aux normes en vigueur. En effet, le BAPE n’offre aucune
perspective financière motivante aux postulants, ce qu’à souligné un enseignant de cette école:
« lorsqu’ils ne sont pas des autochtones, ils s’adaptent difficilement aux conditions, ce qui fait
qu’ils démissionnent souvent ». Il a été appuyé par un de ses collègues en ces termes : « l’absence
de motivation ne stimule pas au travail ».
de l’école a évoqué des raisons de vol et de maladie pour se justifier, explication à laquelle ne
souscrit pas le BAPE.
Les séances d’UP sont programmées par quinzaine, alors que la transmission des résultats des
évaluations sommatives d’étape et leur analyse sont trimestrielles. Quant aux autres rencontres,
elles sont ponctuelles, comme celles entre le CCS et le BAPE qui sont liées aux doléances ou
plaintes du BAPE.
La plupart de ces rencontres sont initiées par le CCS, mais l’initiative provient aussi, quelques rares
fois, du BAPE et du directeur qui, interviewé sur ce point a déclaré : « solliciter régulièrement le CCS,
c’est le gêner ; il n’est pas là pour l’école de la Brousse 1/C seule ». Notons que l’intervention de
la CS dans le fonctionnement et la gestion de l’école de la Brousse 1/C ne prend en compte ni la
construction, ni la maintenance, ni l’appui financier. Elle se limite à la transmission des besoins
en équipement et en personnel enseignant vers les échelons supérieurs. Toutes les relations avec
la CS sont excellentes d’après les propos du personnel enseignant et du BAPE de la Brousse 1/C,
et par ailleurs facilitées grâce à la proximité géographique entre l’école et la CS.
• Le BAPE
En dehors de la CS, le directeur de l’école de la Brousse 1/C entretient aussi des relations avec
le BAPE. La plupart du temps initiées par le directeur plutôt que par le BAPE, ces rencontres sont
convoquées bien plus par écrit que par simple contact ou commission verbale, et se focalisent
particulièrement sur les problèmes d’infrastructures. Malheureusement, le directeur émet quelques
réserves quant à l’implication du BAPE. Ce dernier est d’ailleurs décrié par l’ensemble du personnel
enseignant pour sa léthargie.
• La commune
Il faut également mentionner que le directeur et le BAPE sollicitent régulièrement la commune
pour les problèmes de construction et d’équipement de salles de classe. Néanmoins toutes ces
doléances, bien que reconnues effectives par le responsable de la CASC du conseil communal,
ont été informelles. C’est pourquoi, pour le président de la CASC de la commune de la Brousse, la
mairie a d’étroites relations avec l’école, contredisant ainsi les propos du personnel enseignant,
selon lesquels les rapports entre la mairie et l’école seraient inexistants.
• Les ONG
Quant aux tentatives de partenariat avec des ONG, elles ont été vaines car l’école de la Brousse
1/C se situe, malgré son état pauvre en infrastructures, dans l’arrondissement central, zone où la
pauvreté des populations n’est pas jugée alarmante par les ONG.
Inspection
Si les inspections comportent pour la plupart des effets de surprise, excepté pour la pratique des
examens professionnels, la période prévue pour celles consacrées à l’établissement de la liste
d’aptitude aux fonctions de directeur d’école, déterminée par des textes officiels, ne varie pas
d’une année sur l’autre.
Selon le directeur, « les enseignants contractuels comme les communautaires reçoivent chaque
année des inspections et des visites de classe ». En 2002 et 2004, le plus ancien des collaborateurs
a reçu une commission d’inspection pour l’établissement d’une liste d’aptitude aux fonctions de
directeur d’école. « Ces inspections ont toujours eu lieu au mois d’avril », a fait remarquer le
bénéficiaire.
Appui pédagogique
À l’école de la Brousse 1/C, tous les enseignants ont bénéficié, au moins deux fois chacun, de
formations. Même l’EC, titulaire du cours élémentaire deuxième année (CE2), a pu participer à la
formation assurée à ses pairs par le MEPS en octobre-novembre 2003. Notons que l’intéressé a
été pris en charge par l’ONG Plan Bénin pour une durée de six jours dans le cadre de la formation
initiale de tous les enseignants communautaires, n’ayant jamais suivi une formation sur les NPE
dans les circonscriptions scolaires d’Aplahoué, de la Brousse et de Lalo, ni dans les écoles des
communautés partenaires de Djakotomey et Lokossa. Quant aux enseignants contractuels de cette
école, en dehors de leur formation initiale, le plus ancien a bénéficié d’un recyclage organisé par la
Direction de l’enseignement primaire (DEP) à l’intention des enseignants du cours préparatoire en
février 2002 et des formations à distance et diplômantes entrant dans le cadre de la préparation
au CEAP des enseignants contractuels.
Aucune des formations dont le personnel de l’école de la Brousse 1/C a bénéficié depuis sa
création n’a été sollicitée par ces acteurs. Elles ont été soit l’initiative de la DEP en partenariat
avec l’USAID, soit celle de la DDEPS Mono-Couffo en partenariat avec l’ONG Plan Bénin. Toutes les
formations relatives à la généralisation des NPE se déroulent en début d’année scolaire depuis
1999-2000, pour une durée unique de quatre semaines.
Le directeur de l’école de la Brousse 1/C, qui était collaborateur dans une autre école avant l’année
scolaire 2000-2001, n’a pas été pris en compte pour les formations de ses pairs aux programmes
du cours d’initiation (CI) et du cours préparatoire. Mais il a exceptionnellement bénéficié en février
2004 de celle organisée par l’ONG Plan Bénin sur la généralisation des NPE au CM1 à l’intention
des directeurs d’école des CS d’Aplahoué, la Brousse, Lalo et quelques écoles de Djakotomey et
de Lokossa.
Toutes ces formations initiées et/ou financées conjointement par la DDEPS-MC, la DEP, l’INFRE,
l’USAID et l’ONG Plan-Bénin sont conduites par des équipes d’encadrement souvent composées
de formateurs recensés au niveau de la CS. Seule la formation à distance est entièrement assurée
par un encadrement sélectionné par l’INFRE. Le suivi des formations de proximité est assuré
par les membres de l’équipe d’encadrement composé pour la plupart du temps du CCS, des CP
et de quelques formateurs identifiés par le CCS de la Brousse. Le CP et le CCS de la Brousse
sont appuyés, pour les formations organisées par l’ONG Plan-Bénin, des CCS de Toviklin et de
Djakotomey.
La dernière forme d’appui pédagogique est organisée par le CCS sous forme de séances d’UP ou
d’encadrement des candidats aux épreuves pratiques et orales du CAP ou du CEAP. Les séances
d’UP, programmées et tenues par quinzaine, prennent en compte tous les enseignants tant du
secteur public que du secteur privé. Les thèmes abordés sont initialement préparés au cours de
séances spéciales regroupant, quelques jours avant les dates de séances d’UP, le CCS, le ou les
CP, les RUP. Le choix de ces thèmes est arrêté suite aux propositions envoyées par chaque UP en
début d’année. Depuis quelques années, priorité est donnée aux innovations pédagogiques.
Conclusion
La décentralisation au Bénin étant récente, les relations avec la mairie sont encore à l’état
embryonnaire. S’il a été reconnu par le responsable de la CASC du conseil communal de la Brousse
que l’école de la Brousse 1/C est en tête de liste des écoles devant bénéficier de l’appui de la
commune au titre de 2004, les enseignants, pour leur part, regrettent l’absence d’intervention de
la mairie face au problème d’infrastructures, malgré les différentes démarches qu’ils ont menées
en ce sens auprès de cette institution.
Face à cette situation alarmante, le RUP de la Brousse 1/C a déclaré : « les déboires ne manqueront
pas car ce ne sont pas toutes les communes du Bénin qui vont réussir à prendre effectivement en
charge les problèmes des écoles ».
Afin de favoriser une bonne collaboration entre les élus locaux et les acteurs de l’école, ce
responsable n’a pas manqué de lancer un appel : « tout le monde doit aller à la nouvelle école de
la décentralisation ». Le responsable de la CASC n’est pas d’un avis contraire, mais fait remarquer
que « la force de la Commune de la Brousse ne lui permet pas de faire des merveilles car toutes
les conditions ne sont pas encore réunies ; l’État n’a pas encore transféré les compétences
nécessaires ».
d’intégrer l’école de la Brousse 2 de 1997 à 2000 en tant qu’adjoint et enfin à l’école de la Brousse
2/B (toutes les trois écoles se trouvent dans la même circonscription). Ces différentes expériences
lui permettent de gérer au mieux l’école dont il a la charge.
15. L’animation pédagogique de cette zone est assurrée par le conseiller pédagogique.
localité. La politique de promotion de la scolarisation des enfants, notamment celle des filles,
prônée par l’État béninois, trouve un écho favorable à l’école de la Brousse 2/B.
Organisation de l’école
Organigramme de l’école
Selon les différents acteurs interviewés intervenant dans le fonctionnement et la gestion de l’école,
il n’y a pas d’organigramme dans l’école. En cas d’absence du directeur, la direction de l’école est
alors transférée de manière informelle à l’enseignant le plus gradé après le directeur, lequel assure
alors son intérim. Il peut être considéré comme le directeur adjoint, grâce à son grade et/ou son
ancienneté par rapport aux autres collègues. Mais ce rôle ne lui permet pas de viser leurs cahiers
de préparation de classe.
Le directeur gère l’école en collaboration avec le BAPE en se basant sur les différentes structures
des élèves (conseils de classe, comités de santé, comités des enfants démocrates). Notons que
le comité des enfants démocrates est le fruit d’une initiative de l’ONG Plan-Bénin, qui a initié un
programme de formation des élèves à leurs droits, à l’hygiène et à l’assainissement.
L’APE, mise sur pied depuis la création de l’école mère en 1966, est représentée par un bureau
(BAPE). Alors que les statuts juridiques prévoient que le BAPE doit être composé de 11 membres, ils
sont 13 dans le cas de l’école de la Brousse 2/B. En effet, dans le cadre du partenariat avec l’ONG
Plan-Bénin, deux femmes ont intégré le BAPE et sont chargées de promouvoir la scolarisation des
filles. Les membres de ce bureau exercent différentes activités socioprofessionnelles : artisanat,
agriculture, commerce, animation radio rurale.
• Le directeur
Le directeur de l’école, tout en assumant les tâches que la législation lui confère, assure également
la fonction de comptable parallèlement à celle d’ordonnateur de budget à l’instar de ses pairs.
Cette situation, qui accroît la charge de travail du directeur, explique sans doute l’ingérence du
BAPE dans la gestion financière de l’école. À ce sujet, le directeur interviewé avait souhaité le
transfert de ces tâches à un ou plusieurs comptables de la CS.
Si l’ensemble de ces tâches est bien assumé par le directeur de l’école, les enseignants y participent
également. Aux dires de l’un d’eux : « Le directeur désigne les enseignants aux différentes
fonctions de la gestion collégiale selon leurs aptitudes, leur profil. » Toutefois, leur avis n’est
pas pris en considération, comme en témoigne le procès-verbal n° 2 du vendredi 21 novembre
2003 ; l’enseignant du cours d’initiation (CI), bien que renonçant au poste de responsable à
l’administration, y a été maintenu. Cette situation dénote le caractère peu démocratique de la
pratique faite de la gestion collégiale à l’école. Le directeur, selon un enseignant de l’école « ne
revient pas sur ses décisions. S’il pouvait parfois se remettre en cause, après certaines décisions,
ce serait intéressant. »
• Les enseignants
Le règlement intérieur confère aux enseignants le rôle de guide et d’éducateur de l’élève. En
revanche, les textes ne prévoient pas leur implication dans le fonctionnement et la gestion de
l’école. Les enseignants de l’école ont cependant vu leurs tâches évoluer dans leur contenu et leur
quantité, surtout dans le cadre des NPE, en raison des exigences de préparation de la classe en
matériel et de la non-maîtrise des stratégies d’enseignement/apprentissage. En effet, le personnel
enseignant comprend deux EC de faible niveau de qualification (ils ne sont titulaires que du BEPC),
qui n’ont pas les compétences suffisantes pour assurer un enseignement de qualité.
Les entretiens avec les enseignants de cette école révèlent que leur budget temps au cours d’une
semaine de travail normale est consacré à :
– l’enseignement ;
– l’accomplissement des tâches administratives ;
– des rencontres avec les parents.
Ainsi, la majeure partie du temps est consacrée aux activités pédagogiques en classe, aux séances
d’animation en UP et aux conseils des maîtres.
À l’instar de la situation qui prévaut dans la plupart des écoles primaires, le conseil de gestion de
la coopérative, qui devrait regrouper tous les responsables des conseils de classe, l’ensemble du
personnel enseignant, un représentant du BAPE et un représentant du conseil du village, avec à
sa tête un bureau dénommé comité exécutif de la coopérative, a disparu au bénéfice de la mise
en place d’autres structures innovantes, tel que le comité des enfants démocrates, organisation
qui vient renforcer les structures organisées d’élèves qui existaient déjà : conseil de classe et
comité de santé.
16. La notion d’autonomie dans de contexte de la décentralisation n’est pas encore bien comprise. Certains acteurs de
l’école pensent que l’État doit la soutenir comme il le faisait il y a quelques années. Un autre aspect qui permet de
mieux comprendre la réaction de ces acteurs de l’école, c’est le retard qu’accuse le transfert des budgets destinés
aux écoles à la mairie.
Autonomie de l’école
Gestion du personnel
• Mode de recrutement du directeur et du personnel enseignant
Le personnel enseignant de l’école de la Brousse 2/B est composé de quatre enseignants agents
permanents de l’État et de deux EC.
Conformément à la politique de recrutement des enseignants prévalant dans le système éducatif
béninois, les différents acteurs impliqués dans le fonctionnement et la gestion de l’école
n’interviennent ni dans le recrutement de son directeur, ni dans celui des enseignants agents
permanents de l’État. En revanche, ils sont chargés, en collaboration avec le BAPE, du recrutement
des EC et du personnel non enseignant.
Les EC sont recrutés sur simple étude de dossier transmis au directeur dès l’identification des
candidats à ce poste par le BAPE. Ces dossiers sont ensuite acheminés vers la DDEPS par le CCS.
C’est cette démarche que le directeur confirmait en ces termes : « Quand je reçois la demande
d’un EC, je fais une enquête de moralité sur lui avant de le retenir. S’ils sont plusieurs à postuler
au même poste, je procède à un choix et j’informe le BAPE. » Quant au gardien il est recruté sur
dossier par le BAPE en collaboration avec le directeur.
Contrairement à la pratique actuelle d’établissement d’une liste d’aptitude aux fonctions de
directeur d’école suite à une inspection organisée à cet effet, le directeur a été nommé par arrêté
ministériel, sur simple proposition de son CCS. Cette procédure, selon le directeur, se justifie par
le fait qu’il n’avait pas été nommé au niveau requis par sa formation et son expérience en arrivant
dans l’école. Et c’est ce qu’il a expliqué en ces termes : « J’étais directeur d’école depuis 1988
avant mon arrivée dans la CS en 1996. Dès mon arrivée j’étais mis sous ordre avec mon grade de
B1-8 quand des C1-4 + CAP étaient directeurs et les gens riaient de moi. » Le mode de nomination
des directeurs d’école a ainsi évolué dans le temps. Toutefois, comme le souligne un membre du
BAPE : « L’essentiel est que les autorités administratives à divers niveaux y mettent un peu plus
d’objectivité en évitant la politisation à outrance et le régionalisme aigu dans la nomination des
gens aux postes de responsabilité dans ce pays. »
Le directeur de l’école a déclaré n’avoir reçu aucune formation spécifique ni pour sa première
nomination en 1988, ni pour celle qui l’a positionné à la tête de cette école depuis 1997. Il a
toutefois reconnu avoir suivi une formation de quatre semaines sur la généralisation des NPE au
CI en octobre 1999 et une autre de trois semaines pour le compte du CE1 en octobre 2001. La
dernière, datant de décembre 2003 et consacrée à la gestion financière, a été organisée par la DIVI
pendant deux jours. Or, cette dernière formation est perçue comme insuffisante par le directeur :
« Ces deux jours ont juste suffi pour nous mettre au courant de certaines manières de faire. Mais
cela ne suffit pas pour nous armer pour l’application d’une véritable orthodoxie financière que
ceux du domaine apprennent durant des années. »
visite d’école qui révèle de graves insuffisances dans la gestion d’un directeur peut entraîner sa
décharge de cette fonction », précise le directeur.
À l’instar du directeur, les enseignants fonctionnaires sont recrutés, affectés et payés par l’État
sans la participation directe des acteurs impliqués dans le fonctionnement et la gestion de l’école
de la Brousse 2/B. Or la notation du personnel enseignant à laquelle participent les directeurs
d’écoles est centralisée par les CCS, et sert de base pour la répartition des enseignants au cours
des différents travaux de mutation des personnels du MEPS.
Ces enseignants, fonctionnaires ou communautaires, reçoivent aussi bien de leur directeur que
du reste des membres du réseau d’animation pédagogique (RUP, CP, CCS) des encadrements
pédagogiques et des visites de classe sanctionnées, en ce qui concerne le CCS, par une note
chiffrée. Plus précisément, « cette année, j’ai assisté plus de dix fois le maître du CE2, sorti de
l’École normale d’instituteurs de Natitingou et candidat à l’examen pratique du CEAP. Les deux
enseignants communautaires l’ont été au moins trois fois chacun », a confié le directeur à l’équipe
de recherche. Les résultats de ces visites de classe, les prestations quotidiennes, la conduite de
l’enseignant, les résultats des enfants sont autant d’éléments pris en compte pour l’évaluation de
l’enseignant en fin d’année par le comité de direction. La note obtenue lors de cette évaluation
est portée sur des bulletins individuels de notes transmis, dans le cas des fonctionnaires, à
l’administration centrale par le directeur.
Somme toute, tous les acteurs de cette école regrettent l’absence d’impact des notes d’évaluation
sur la carrière des enseignants et la non prise en compte de l’avis du directeur d’école dans certains
mouvements du personnel enseignant. Et ce sont autant de facteurs qui conduisent « au manque
de respect et à la paresse observés aujourd’hui dans nos écoles », à en croire le directeur.
Les propos du directeur et du BAPE sont infirmés par les résultats indiqués dans le tableau. Si
les subventions ont bien diminué en valeur absolue en 2003/2004, en les rapportant à l’effectif
de l’école le montant des subventions par élève augmente (passant de 1 520 FCFA à 1 740 FCFA
par élève). La même tendance est observée lorsqu’on considère le montant total des ressources
par élève.
Toutefois, malgré l’accroissement des subventions accordées à l’école, d’autres sources de
financement sont encore nécessaires. L’instauration de souscriptions a ainsi été retenue depuis
deux ans par l’assemblée générale de l’APE. Ainsi, au début de l’année scolaire en cours, l’APE a
décidé d’une souscription de 1 350 FCFA par élève ancien et de 1 500 FCFA par élève nouvellement
admis au CI.
Les autres ressources sont aléatoires dans la mesure où elles ne peuvent faire l’objet d’une
réclamation systématique. Enfin, si les subventions prévues par l’État sont entièrement libérées au
profit des écoles concernées, il faut noter que les critères de fixation du montant des subventions
échappent aux acteurs internes de l’école. Aussi, le recouvrement des souscriptions est-il peu sûr
car l’indigence de certains parents d’élèves rend difficile la mobilisation des fonds. À tout ceci
viennent s’ajouter les mouvements de grève des enseignants qui découragent les parents.
Les difficultés financières ne cessent donc de s’accroître d’année en année. À titre d’illustration,
l’encaissement au cours de l’année scolaire 2002/2003 s’élevait à 50 000 FCFA pour un effectif
de 592 élèves, alors que le montant des souscriptions était fixé à 200 FCFA par élève, contre
un montant de 271 935 FCFA déjà recouvert en mai 2004 (étant entendu que l’année scolaire
actuelle ne s’est pas encore achevée) sur 385 élèves devant payer chacun 1 350 FCFA .
Ces recettes sont destinées aux :
– salaires du personnel (enseignants communautaires) ;
– dépenses pour les infrastructures ;
– dépenses pour les fournitures et matériels ;
– autres dépenses.
L’évolution des dépenses de cette école se présente comme indiqué dans le tableau 3.8.
L’analyse des données de ce tableau permet de comprendre que les dépenses effectuées pour le
paiement des salaires occupent la première place et augmentent d’une année sur l’autre depuis
trois ans. Notons que le budget de cette école a été exécuté à environ 98 % de 2000/2001 à
2002/2003.
À ce sujet, la lettre circulaire n° 289/MEPS/CAB/DC/DIVI/SP du 4 octobre 2001, portant directives
pour une gestion des subventions de l’État, subordonne les retraits de fonds à la cosignature
du directeur, du président et du trésorier du BAPE. L’exploitation des dispositions de cette lettre
circulaire serait idéale pour le mode de gestion des souscriptions qui jusqu’ici sont récupérées par
le directeur mais gérées unilatéralement par le BAPE. Par ailleurs, le directeur a déclaré n’avoir
jamais reçu une commission émanant d’une structure administrative, laquelle doit se charger du
contrôle de la gestion des fonds de l’école.
Si la tenue d’assemblées générales de l’APE (en début d’année pour l’adoption du budget et
en fin d’année pour le bilan financier) fournit un cadre favorable au dialogue entre le BAPE et le
directeur de l’école, leurs relations peuvent toutefois s’avérer conflictuelles. En effet, il n’est pas
rare d’enregistrer des plaintes essentiellement liées aux dépenses occasionnées par le salaire
des EC. À ce sujet, le directeur a déclaré : « Ce qui est réservé chaque année au paiement du
salaire des enseignants communautaires pouvait contribuer davantage à la construction de salles
des différents acteurs de l’école. Dès lors, les relations entre l’école et la mairie sont encore
relativement peu développées, et le passage de l’équipe de recherche aurait permis aux acteurs
internes de l’école de s’approprier certaines dispositions légales prévues dans le cadre de la
décentralisation pour améliorer le fonctionnement et la gestion de l’école, comme en témoignent
ces propos d’un membre du BAPE : « Maintenant que nous savons que la mairie peut nous aider
pour développer notre école, nous ne manquerons pas de les solliciter à tout moment, car jusqu’à
présent nous n’avons reçu aucune aide de la mairie. »
Le président de la CACS au niveau du conseil communal, reconnaissant que les relations avec
l’école n’ont pu se traduire en actions concrètes telles que prévues par les textes légaux, a précisé
que des projets en faveur des écoles de la commune sont envisagés dans le budget 2004.
Les autres acteurs impliqués dans le fonctionnement et la gestion de l’école sont les ONG
partenaires (Plan-Bénin et les ONG impliquées dans le cadre du projet ATAPE).
Inspection
L’inspection ayant pour objet l’établissement de la liste d’aptitude aux fonctions de directeur
d’école maternelle ou primaire a été sollicitée cette année directement par l’enseignant ou par
son directeur qui en fait la proposition, mais aucun des deux candidats n’a été inspecté cette
année. Concernant les enseignants communautaires, ils subissent chaque année des inspections
dans le cadre du suivi des formations qu’organise l’ONG Plan-Bénin à leur intention depuis au
moins trois ans.
En matière de changement, « il faut reconnaître que c’est grâce à des luttes syndicales que l’on
précise depuis près de deux décennies le jour du déroulement des épreuves pratiques et orales
des examens du CAP et du CEAP », selon les déclarations du directeur. L’arrêté n° 060/MENRS/
CAB/DC/DRH/DEP du 25 avril 2000 prévoit la participation obligatoire d’un syndicaliste, même si
la formule d’inspection pour liste d’aptitude est une innovation récente. Les dispositions de l’arrêté
n° 34 cité supra permettent aux postulants aux fonctions de directeur d’école de connaître la
période, voire le jour de leur inspection.
De manière générale, même si les enseignants appréhendent les inspections de routine, elles
restent souhaitables. Malheureusement, dans la CS de la Brousse, le seul inspecteur ne suffit pas
pour couvrir l’ensemble des enseignants sur une année scolaire.
Appui pédagogique
Si l’insuffisance numérique des inspecteurs au niveau des CS constitue un frein au bon suivi des
activités pédagogiques au sein des écoles, les appuis pédagogiques viennent combler une partie
des attentes.
Les visites d’écoles effectuées par les CP, les RUP et les directeurs d’école prennent parfois un
aspect de suivi ou de supervision pédagogique. Elles sont programmées et réalisées de façon
systématique dans le cadre du suivi d’une formation organisée surtout par des ONG ou pour
encadrer un candidat à la pratique des examens professionnels du CAP ou du CEAP. « Je n’oriente
ni inspecteur, ni CP », a déclaré le directeur de l’école de la Brousse 2/B à propos du choix des
enseignants devant subir une inspection ou une visite de classe.
À l’école, les EC subissent régulièrement des suivis pédagogiques assurés par le CCS et le CP
depuis plus de trois ans. Et comme l’a précisé le directeur : « J’ai assisté cette année chacun des
deux enseignants communautaires au moins trois fois. » L’enseignant du CE2, candidat à l’examen
pratique du CEAP, a également fait l’objet d’une évaluation plus d’une dizaine de fois cette année
par le directeur et plusieurs autres fois par d’autres personnes : collègues enseignants du complexe
scolaire, RUP, enseignants et directeurs de l’UP. À en croire les propos tenus par le directeur : « Mes
enseignants communautaires, surtout celui du CM1, me dérangent régulièrement. Les formations
suivies par les enseignants de l’école sont celles relatives à la généralisation des NPE et celles
organisées chaque année depuis trois ans à l’intention des EC et des directeurs par l’ONG Plan-
Bénin. »
Les formations pour la généralisation des NPE s’organisent chaque année et prennent en compte
les enseignants titulaires de ces classes et un recyclage de deux semaines est prévu pour l’année
suivante. Quant à celles de l’ONG Plan-Bénin, elles prennent en compte les mêmes acteurs chaque
année, mais sur des thèmes différents. « Précisément cette année, la formation organisée par
l’ONG Plan-Bénin a pris en compte tous les directeurs des écoles primaires de la CS de la Brousse
et a rapport à la généralisation des NPE », a avancé le directeur de l’école.
Au total, ces différentes formations ont permis de renforcer les capacités d’intervention des
bénéficiaires auprès des élèves.
Cependant, il convient de noter que le mouvement du personnel enseignant opéré chaque année
empêche certains enseignants de bénéficier des formations. Pour terminer, il est à souligner que
CP, RUP, directeur et enseignants rencontrés ont manifesté des besoins en formation surtout
dans le domaine des stratégies d’enseignement/apprentissage/évaluations et de la procédure
d’élaboration et d’appréciation des épreuves des différentes évaluations sommatives d’étapes
organisées au niveau des écoles.
Conclusion
Si les modalités de recrutement et de gestion du personnel sont connues de la plupart des acteurs
de l’école de la Brousse 2/B, le rôle attribué à la mairie dans le développement des écoles est bien
moins connu. L’impact de la décentralisation sur l’école est ainsi diversement apprécié. Si le CP
interviewé à ce sujet trouve que « la décentralisation permet aux communautés à la base d’être
plus impliquées dans la prise de décision dans le cadre de la mise en œuvre de la politique de
décentralisation », il déclare au même moment que « les parents, dans le souci de la collaboration,
n’arrivent pas à comprendre leur rôle, ce qui crée des conflits au niveau des écoles. »
Au même moment, le représentant de l’ONG Plan Bénin fait preuve de plus d’optimisme en
soulignant que le processus de décentralisation « n’en est qu‘à l’étape de balbutiement ; chacun
est en train de comprendre progressivement son rôle. »
Le président de la CASC du conseil communal identifie dans un premier temps un impact positif
de la décentralisation sur l’école dans la mesure où elle « permet une autonomie à la base et des
prises de décisions par la communauté. » Néanmoins, il reconnaît que « la force de la commune
ne lui permet pas d’émerveiller, car toutes les conditions ne sont pas encore réunies ; l’État n’a
pas encore transféré les compétences nécessaires aux communes. »
Ainsi, il apparaît au regard des propos de ces différents acteurs, que les effets de la décentralisation
sont peu connus. Certains iront plus loin en imputant une influence négative de la décentralisation
sur les communautés. Tous ces acteurs, tout en reconnaissant que les effets sur les écoles ne
sont pas notoires dans la mesure où le processus de décentralisation est encore récent, rejettent
presque unanimement le fait d’octroyer plus d’autonomie aux écoles. Cette plus grande autonomie
risquerait d’étouffer davantage les parents d’élèves qui, malgré leurs faibles revenus, se trouvent
déjà confrontés aux problèmes de construction de salles de classe et du paiement des enseignants
communautaires. Et c’est dans ce cadre qu’un membre du BAPE a déclaré : « je tire chapeau pour
l’ONG Plan-Bénin sans laquelle presque tous nos enfants seraient à la maison ou au champ. Je
serai d’accord avec la décentralisation et une plus grande autonomie pour tous les besoins de
notre école. »
17. Dans le système éducatif béninois, au niveau de l’enseignement primaire, il est élu dans une zone pédagogique un
responsable chargé d’animer la vie pédagogique d’un certain nombre d’écoles réunies en UP.
direction des enseignants. La seule citerne qui appartient à ce groupe est implantée à côté de
l’unique bâtiment en matériaux définitifs du complexe scolaire, bâtiment abritant une partie des
élèves du groupe A.
Organisation de l’école
Organigramme de l’école
Les enseignants et le directeur ont reconnu l’existence d’un directeur adjoint bien qu’il ne soit
pas officiellement nommé par un texte. « Le choix du directeur adjoint se fait sur la base du grade
et de l’ancienneté de l’enseignant », ont-ils déclaré. Il n’assume cette responsabilité qu’en cas
d’absence du directeur. Ce titre ne lui confère aucun privilège spécifique vis-à-vis de ses collègues
(l’appréciation de leur préparation de classe par exemple). Il dispense l’enseignement dans une
classe au même titre que ses autres collègues.
• Le BAPE
Les textes existants accordent aussi aux autres acteurs de l’école des rôles non moins importants.
Mais, selon le directeur, « parfois, c’est l’application qui pose problème ».
En se référant au statut-type de la structure du BAPE, on note la création d’un poste de responsable
aux affaires sociales et féminines dans celui de l’EPP de la Brousse 3/B, conformément aux vœux
de l’ONG Plan-Bénin. Cette création de poste s’est faite au détriment du nombre de conseillers et
de délégués aux infrastructures, réduit à un responsable par poste, contrairement aux dispositions
du statut type contenu dans le traité de législation. À en croire les déclarations du trésorier du BAPE
« le poste de responsable aux affaires sociales et féminines a été imposé par les ONG, partenaires
de l’école ».
Par ailleurs, on retiendra que dans cette école tous les postes sont pourvus dans le BAPE, chacun
des membres appartenant à divers secteurs d’activités socioprofessionnelles. Les tâches et rôles
joués par le BAPE ont évolué en même temps que ceux du directeur et des enseignants.
Autonomie de l’école
Gestion du personnel
• Recrutement du personnel des écoles
La nomination au poste de directeur d’école relève des compétences du MEPS, comme l’ont
reconnu tous les acteurs de l’école de la Brousse 3/B. Selon le directeur de cette école, « il ne
devrait en être autrement, compte tenu de la place de l’éducation dans le développement d’une
nation ». Pour un membre du BAPE, « l’école est la chose de l’État, et il lui revient de désigner celui
qui doit la diriger ». Quant au président de la CASC de la mairie, il a abondé dans le même sens
en déclarant que : « la mairie n’intervient pas dans la nomination du directeur d’école car elle
n’a pas les compétences requises en la matière » ; pour lui, « la nomination au poste de directeur
d’école découle de divers critères dont seuls les responsables du système éducatif définissent
les modalités ».
Le responsable de l’ONG Plan-Bénin, partenaire de l’école, a souligné que le choix du directeur
d’école doit être laissé à la responsabilité de l’État dans la mesure où le directeur est l’équivalent
de ce que représente le CCS au niveau de la localité dans laquelle l’école est implantée. Pour ce
faire, il a déclaré qu’« il ne serait pas réaliste d’impliquer les parents d’élèves dans le choix du
directeur ».
Par ailleurs, « il faut une sérieuse analyse de la politique actuelle de recrutement du personnel
enseignant, car le succès de l’éducation en dépend », a-t-il ajouté. En principe, le recrutement
des enseignants fonctionnaires est assuré par le ministère de la Fonction publique, du Travail
et de la Réforme administrative (MFPTRA) et leur affectation est du ressort du MEPS. Mais le
recrutement des enseignants communautaires dans l’école est laissé à la charge du directeur
et du BAPE. À cet effet, le directeur a déclaré : « sur la base des critères de diplôme surtout,
j’identifie les enseignants communautaires que je recrute après l’avis du BAPE ». Ces enseignants
communautaires sont recrutés sur poste. Leur contrat de travail dure dix mois de préférence
avec possibilité de renouvellement à la rentrée suivante, conformément aux dispositions de
l’arrêté n° 55/MEPS/CAB/ DC/SG/SA du 13 septembre 2002 portant conditions et modalités de
recrutement et d’emploi de l’EC.
Au total, tous les acteurs de l’EPP de la Brousse 3/B sont unanimes pour reconnaître que la
nomination du directeur d’école, le recrutement et l’affectation des enseignants fonctionnaires et
contractuels de l’État relèvent des prérogatives de l’État.
En ce qui concerne les dépenses, le montant du poste « matériel et fournitures scolaires » était
le plus élevé avant l’octroi des subventions (1999-2000). Depuis l’obtention directe des aides de
l’État, la rubrique « autres dépenses » est devenue le poste au montant le plus élevé. Même si le
poste des salaires n’est pas négligeable, il occupe la deuxième ou troisième place en matière de
dépenses.
L’augmentation progressive des subventions de cette école est en partie liée à l’extension de
l’EPP de la Brousse 3/B. Le nombre de salles de classe est passé progressivement de trois à six ;
l’effectif des élèves a donc augmenté avec l’ouverture de cours complémentaires. Selon le directeur,
l’augmentation du montant du poste « autres dépenses » a été expliquée par la construction et
les réparations annuelles des paillotes, trahissant ainsi la vétusté des locaux. L’augmentation des
salaires est liée à l’augmentation conjointe du nombre d’enseignants communautaires et à leur
niveau de rémunération.
• Ressources matérielles
Les conditions de travail dans cette école ne sont pas satisfaisantes car s’il est vrai que l’école
dispose d’un site, elle ne compte aucune salle de classe répondant aux normes réglementaires.
Le bureau et le magasin de l’EPP de la Brousse 3/B, de dimensions très réduites, font partie d’un
module abritant trois des six salles de classe du groupe A. Notons que ce bâtiment est en terre
de barre et est construit, à l’instar des six salles de classe du groupe B, sur les fonds propres de
l’APE de l’école.
Cette école dispose de guides et de programmes en nombre suffisant, sauf dans le cas du CM1 où
il n’y a qu’un seul jeu laissé à l’enseignant, obligeant ainsi le directeur à ne pouvoir que le consulter.
Les manuels de français et de mathématiques sont en nombre insuffisant et le ratio d’un livre pour
deux élèves n’est pas toujours possible. Par contre, cette école dispose d’armoires, d’instruments
géométriques, de cartes de géographie et de boîtes à solides géométriques offerts par l’UNICEF
dans le cadre du projet EDUCOM. En dehors de son partenariat avec le projet EDUCOM qui lui a
fourni, en outre, une citerne et quatre cabines de latrines, l’EPP de la Brousse 3/B a obtenu de la
part de l’ONG Plan-Bénin des fournitures scolaires, des sacs d’écolier et des tables-bancs.
Malgré les contributions de ses divers partenaires en terme de matériel pédagogique pour l’essentiel,
cette école doit encore gérer des salles de classe vétustes parfois sans mur, aux toits couverts
de tôles ou de pailles, et au sol non cimenté laissant parfois couler les eaux de ruissellement. En
outre, les enseignants de cette école n’ont pas manqué de souligner leurs difficultés face au coût
élevé des cahiers sur le marché.
• Le BAPE
Il semble que le BAPE soit régulièrement sollicité par le directeur d’école. L’élaboration du budget
et du bilan financier de l’école se réalise dans le cadre de diverses assemblées dont celles de
début et de fin d’année scolaire.
• Les ONG
L’école est également en partenariat avec des ONG dont Plan Bénin, un partenaire très important
de l’éducation dans la CS. Elle intervient dans les domaines de la formation, de l’encadrement
pédagogique et de la dotation en infrastructures. Dans cette école, le directeur a bénéficié, au
même titre que certains de ses collaborateurs, de formations organisées par cette ONG. L’école a
aussi reçu de sa part 25 tables-bancs.
Poursuivant presque les mêmes objectifs que l’ONG Plan-Bénin, le projet EDUCOM, issu du
partenariat MEPS-UNICEF et piloté par la Direction de l’enseignement primaire (DEP) a, de son
côté, offert des ustensiles de cuisine, des assiettes et gobelets pour la gestion de la cantine
autogérée, des tables-bancs, des armoires, des boîtes à solides et des instruments géométriques
à la même école.
Si, sous l’initiative de ce projet, une citerne et quatre cabines de latrines ont été construites par
la Direction de l’hygiène et de l’assainissement à la base (DHAB), il faut signaler que ce projet a
également organisé sur les fonds propres d’EDUCOM des formations à l’intention des RUP, des
parents d’élèves et des directeurs d’école de cette localité. Il prend aussi en charge les filles
déscolarisées pour des formations professionnelles.
• La CS
Cette école entretient aussi de bonnes relations avec le bureau local représenté par le CCS, le CP
et le RUP.
• La commune
Il reste que les rapports qui lient la mairie et cette école ne sont pas encore véritablement
développés, car à l’unanimité, les enseignants de l’école ont déclaré : « la mairie ne fait rien qui
peut nous amener à déduire qu’elle joue un rôle dans le développement de l’école ». En l’absence
d’appui de la mairie, le directeur se rapproche donc de l’ONG.
Le directeur ne présente ses doléances aux conseillers de la commune que de façon informelle et
la mairie n’a également rien fait pour cette école car « ses moyens sont actuellement très limités »,
a souligné le responsable de la CASC du Conseil communal de la Brousse.
Enseignants et directeur de l’EPP de la Brousse 3/B regrettent l’état actuel de leurs relations avec
la mairie, d’une part, et avec le BAPE, d’autre part, à cause de la tendance du BAPE à privilégier la
gestion financière de l’école au détriment des infrastructures. Parallèlement, ils félicitent les autres
partenaires pour leurs contributions à la résolution des problèmes de l’école.
Il est à mentionner qu’en retour, tous les acteurs externes louent le dévouement et les prestations
du directeur et des enseignants de cette école.
Les partenaires de cette école qui sont essentiellement des ONG ne sont pas représentés dans
l’organigramme, car ils interviennent dans l’école par le biais de la CS ou de la communauté locale.
À cet effet, le représentant de l’ONG Plan-Bénin a fait remarquer à l’équipe de recherche : « nous
n’entretenons pas de relation avec les écoles sans passer par la CS », propos confirmés par la
médiatrice du projet EDUCOM en ces termes : « nous intervenons dans le milieu scolaire grâce à
nos activités avec les comités locaux EDUCOM ».
Conclusion
Les différents acteurs de l’EPP de la Brousse 3/B ont souligné le manque de collaboration entre la
mairie et les écoles. Pour les enseignants de cette école, « la collaboration entre la mairie et l’école
n’est pas encore active, car l’effet de ses actions (mairie) dans l’éducation n’est pas visible à l’EPP
de la Brousse 3/B ». Le responsable de la CASC de la mairie de la Brousse reconnaît quant à lui
que « la mairie n’a encore rien fait pour cette école ». Interviewé sur la place accordée à cette école
dans le plan de développement communal en cours d’élaboration, il a avancé que « les problèmes
de toutes les écoles de la commune qui ont commencé par trouver un début de solution car déjà
recensés, seront résolus au fur et à mesure que la commune disposera de moyens, et surtout
lorsque le transfert des compétences sera une réalité palpable ».
18. Voir la note de service n° 131/CS/PN-A/DDEPS-O/P/DSAP relative au découpage des zones d’intervention des
conseillers pédagogiques qui, suite à la note de service n° 1182/MEPS/CAB/DC/SG/DRH/DEP/SGP-A du 1er mars
2004 portant mutation des conseillers pédagogiques en fin de formation au CFPEEN, a découpé la CS de la Cité en
trois zones pédagogiques.
Organisation de l’école
Tâches et rôles des différents acteurs
Un directeur adjoint existe de fait parmi le personnel enseignant, dont le choix a tenu compte
de son grade et de son ancienneté. Les différents acteurs de l’école de la Cité 1/A ont reconnu
l’existence d’un règlement intérieur élaboré par le ministère en charge de l’éducation et mis à la
disposition des enseignants et des élèves de cette école ; par conséquent, ce règlement leur est
accessible.
De même, dans le cadre de la gestion collégiale des écoles primaires publiques régie par le traité
de législation, les enseignants de l’école de la Cité 1/A ont chacun une responsabilité qu’ils ont
librement choisie. Les acteurs internes de l’école n’ont « pas senti une évolution outre mesure des
textes qui existent à [leur] niveau ; chacun jouait depuis toujours ses rôles. »
Les enseignants quant à eux consacrent la majeure partie de leur temps aux activités pédagogiques
dans leur classe respective. Ils réservent environ deux heures par mois aux résolutions de certains
problèmes liés au fonctionnement de l’école ou à leur corporation. Les élèves, eux, s’occupent de
l’organisation de leur classe par le biais de trois responsables de classe élus.
Le directeur de l’école de la Cité 1/A déclare tenter d’assurer au mieux l’encadrement et le suivi
pédagogique mais n’y parvient pas de manière optimale : « Avec les nouveaux programmes
d’enseignement, on n’arrive pas à faire l’encadrement des collègues car nous n’avons pas
toute la documentation requise : certaines classes n’ont pas de guides (CM1). » Un enseignant
a également souligné le manque de suivi pédagogique en ces termes : « Les visites de classe ne
sont pas régulières. Nous consultons quand même le directeur lorsque nous avons des difficultés
pédagogiques. » Le directeur reconnaît que les enseignants se rapprochent de lui dès que les
besoins se font sentir. « Quand il y a des situations à problèmes, nous faisons les analyses
pédagogiques ensemble. Je n’hésite pas à poser les cas exceptionnels au cours des séances
d’unité pédagogique (UP) ou au passage du CP. »
Aucun enseignant de cette école n’a bénéficié cette année d’une supervision pédagogique ni
« d’encadrement du directeur », comme l’indiquent les intéressés. Ces propos sont confirmés par
le directeur en ces termes : « Je n’ai pas donné de conseils pédagogiques par écrit cette année
parce que chacun est resté dans sa classe et ce sont les anciennes fiches qui sont reconduites.
Pas de temps aussi pour encadrer. » Malgré ce manque d’appui pédagogique, les enseignants
apprécient le directeur qui, à son tour, déclare que ses collaborateurs s’acquittent correctement
de leur travail.
Le directeur de l’école de la Cité 1/A passe aussi environ 30 minutes à la fin de la journée à
s’atteler aux tâches administratives. Les travaux avec la CS lui prennent quatre heures par mois
environ. Quant aux réunions avec le BAPE, le directeur estime les tenir à raison d’une fois tous les
deux mois.
Par ailleurs, le BAPE de l’école de la Cité 1/A participe à l’inscription des élèves en début d’année.
En revanche, aucun des membres du BAPE de la Cité 1/A n’a connaissance de l’arrêté qui exige
du directeur d’école sa collaboration avec le BAPE pour assurer l’hygiène et la sécurité au sein
de l’école. Notons que la composition du BAPE est conforme au statut type de l’association des
parents d’élèves transcrit dans le traité de législation. À chaque poste du BAPE de l’école de la
Cité 1/A correspond un membre effectivement élu (parmi lesquels on dénombre trois femmes),
excepté les représentants des autorités politico-administratives. Les textes qui régissent le bureau
des APE sur le plan national n’ont pas été actualisés ; ils datent des années 1980. Avec la
démocratie et la décentralisation, il y a un problème de non-conformité de certains textes du milieu
scolaire avec la réalité politique. C’est ce qui justifie l’absence de représentants des autorités
politico-administratives.
En dehors du BAPE, le CCS se positionne comme l’un des acteurs privilégiés dans le fonctionnement
et la gestion de l’école de la Cité 1/A. Outre les séances de travail avec les enseignants et parfois
le BAPE, le directeur assure le relais entre l’école et les structures hiérarchiques supérieures pour
la demande et/ou l’octroi de matériel didactique, de mobilier et du personnel enseignant.
La mairie, quant à elle, n’assure pas totalement les tâches que lui confère la législation. Elle s’est
limitée cette année à la distribution d’un cahier par élève de l’école.
Enfin, aucune ONG n’est actuellement en partenariat avec l’école de la Cité 1/A.
Autonomie de l’école
La gestion du personnel
Les différents acteurs de l’école de la Cité 1/A rencontrés ont tous reconnu que le directeur d’école
est nommé par un arrêté ministériel. Le BAPE et le directeur ne souhaitent aucun changement à ce
niveau afin d’affermir l’autorité du directeur d’une part, et d’éviter la politisation de l’administration
scolaire d’autre part. Toutefois, l’équipe pédagogique estime nécessaire certains changements
pouvant favoriser l’application effective des textes en vigueur, notamment ceux touchant aux
critères de nomination.
Il n’existe pas une formation spéciale pour accéder au poste de directeur. Le directeur de l’école
de la Cité 1/A l’a confirmé en ces termes : « Je n’ai reçu aucune formation spécifique avant d’être
nommé à ce poste de directeur. Mais après ma nomination, j’ai reçu des formations en gestion
financière et administrative en octobre 2003 et en février 2004. Ces formations ont été organisées
par la direction des ressources humaines et la direction de l’inspection et de la vérification interne
(DIVI). »
Hormis le recrutement des EC, les acteurs de cette école n’interviennent pas dans le recrutement
des autres enseignants. À cet effet, le directeur a confié à l’équipe de recherche : « Mes pouvoirs
dans le domaine de recrutement d’enseignants se limitent à la recherche et à l’engagement des
enseignants communautaires sur avis du BAPE. »
L’évaluation du directeur d’école est réalisée par le CCS. Le directeur, quant à lui, évalue ses
collègues enseignants en leur attribuant à chacun une note annuelle basée sur leur assiduité, leur
travail et leur rendement. Ces notes sont confidentielles et ne sont pas restituées aux concernés.
Cependant, le directeur ne parvient pas à apprécier l’utilité de ces évaluations : « On ne sait pas
ce qui est fait de ces bulletins, car à la veille des travaux de promotion des enseignants, ces
derniers fournissent encore leurs bulletins des trois dernières années, qu’ils déposent à la direction
des ressources humaines où était censé se trouver un exemplaire des bulletins précédemment
fournis. »
L’école de la Cité 1/A compte deux EC au sein de son personnel. C’est pourquoi son directeur pense
qu’en dehors du poids des salaires de ces derniers, il n’a aucun problème de gestion de personnel,
les enseignants vivant en parfaite harmonie. Toutefois, il estime qu’une autonomie plus grande que
celle qui lui est actuellement accordée ne manquerait pas de lui causer de problèmes.
du BAPE. Mais le taux de recouvrement de ces souscriptions reste très faible : en 2002/2003 il
était de 22 % et d’environ 50 % en 2003/2004, selon un membre du BAPE. Le projet de budget
est élaboré par le directeur, puis soumis au comité de gestion pour amendement, et ensuite voté
en assemblée générale des parents d’élèves.
Le contrôle financier de l’utilisation de ces ressources est fait par l’inspecteur au moment des
visites d’écoles et par la DIVI, la direction chargée du contrôle de la gestion financière, matérielle
et administrative des écoles. Toutefois, le directeur de l’école de la Cité 1/A n’a pas encore reçu
un contrôle de la DIVI, même s’il reconnaît ne pas s’en inquiéter. Il reconnaît rencontrer des
difficultés dans la gestion financière, formulant ainsi le souhait de renouvellement des formations
en ce domaine et soulignant : « Si l’État pouvait trouver un comptable qui s’occuperait de la
gestion financière afin de permettre au directeur de s’occuper de l’aspect pédagogique, ce serait
mieux. »
Les ressources matérielles de l’école proviennent du ministère qui fournit surtout le matériel
pédagogique : mallettes pédagogiques et kits géométriques, manuels de français et de
mathématiques pour les élèves et guides pour les enseignants, envoyés dans l’école suivant la
programmation du ministère. Ces envois ne couvrent pas la totalité des besoins de l’école.
Le manque de ressources ne permet donc pas de créer des conditions idéales d’enseignement.
Ceci justifie les propos du directeur et du BAPE : « Si l’État pouvait prendre en charge les salaires
des communautaires et nous construire des salles de classe répondant aux normes, nos difficultés
diminueraient et nous pourrions penser à une autonomie. Sinon, parler actuellement d’autonomie,
c’est accroître notre misère. »
primaire leur permettent de déduire des conclusions qu’on peut considérer comme résultant d’une
auto-évaluation.
• Le CCS
Le CCS est le premier responsable de la gestion du personnel enseignant de sa juridiction. Ces
enseignants bénéficient de sa part des encadrements et des visites de classes au travers des
activités des RUP et des CP, des formations, des inspections. Par ailleurs, le CCS ou ses adjoints
sont chargés du règlement des conflits entre les différents acteurs de l’école.
Depuis la fin du partenariat entre la CS de la Cité et l’ONG IFESH, l’école de la Cité 1/A n’a plus de
relation avec aucune autre ONG. Les relations les plus dynamiques sont celles qui existent entre
le directeur et les principaux acteurs du bureau local que sont le CCS, la CP et la RUP.
En dehors de ces rencontres en UP, les acteurs internes de l’école de la Cité 1/A ont affirmé n’avoir
reçu la visite d’aucun CP cette année ; mais, comme les années précédentes, les séances de travail
avec les CCS et ses adjoints sont assurées : réunions systématiques en début d’année pour faire le
point de la rentrée et la programmation des activités, bilans d’activités à la fin de chaque trimestre,
réunions ponctuelles pour des messages précis en provenance de la hiérarchie supérieure.
Les enseignants et le directeur ont enfin soulevé le problème des moyens mis à la disposition des
CP pour favoriser l’appui pédagogique aux enseignants, surtout ceux des zones assez reculées
par rapport à la CS.
Notons que les séances d’UP, comme les rencontres initiées par le CCS, font l’objet d’invitation
écrite. Du côté du directeur, les communications qu’il initie en direction de la CS sont sous forme
écrite et portent sur les renseignements statistiques, les comptes rendus d’événements, les
résultats d’évaluations, les bulletins de notes des enseignants et l’expression des besoins en tous
genres des élèves, des enseignants et du directeur.
• La commune
Le directeur, comme les membres du BAPE, ne reconnaissent pas l’existence d’une communication
formelle avec la mairie de Porto-Novo dont la seule intervention en faveur de l’école est la distribution
à chacun de ses élèves d’un cahier au cours de l’année scolaire, geste qui s’inscrit dans un
mouvement général fait en direction de tous les écoliers de la commune.
Finalement, contrairement aux relations avec le BAPE ou avec la mairie, celles entretenues par le
directeur, les enseignants et les principaux acteurs représentant la CS sont satisfaisantes selon
les différents témoignages du directeur et de ses collaborateurs.
Inspection
Le directeur de l’école de la Cité 1/A reconnaît que les enseignants n’ont bénéficié d’aucune
inspection cette année de la part de la CS, mais que l’année écoulée ils ont reçu deux inspections
de routine, contrairement aux autres écoles de la CS pour lesquelles c’est l’inspection pour
l’établissement de la liste d’aptitude aux fonctions de directeur d’école qui est privilégiée.
Cependant, le directeur n’a pas manqué de confirmer la pratique de plusieurs formes d’inspection
au niveau de la CS de la Cité19.
Si le directeur ne reconnaît pas, dans la pratique, une certaine équité et objectivité en matière
d’inspection au niveau des écoles, il fait pourtant remarquer que ces opérations servent à aider
le maître à bien travailler en classe.
Le directeur a souligné que : « Si un collaborateur vous crée de problèmes, on ne peut plus écrire
à la CS ; on va lui montrer la lettre. Avant, l’inspection avait une répercussion sur la fiche de paie,
mais aujourd’hui, non. » Les collaborateurs confirment que les inspections n’ont aucun impact sur
leur carrière.
Au total, enseignants et directeur souhaitent plus d’équité dans la gestion des inspections qui se
doivent d’être plus encourageantes.
Appui pédagogique
Cette année, seul le directeur a bénéficié, pendant deux jours, d’une formation sur l’appréciation
des épreuves d’évaluation, formation organisée par le plan d’action évaluation de la cellule de
généralisation des NPE.
Le directeur souligne que les besoins en formation se font de plus en plus pressants au niveau
des enseignants. Il semble justifier sa position par ces propos : « Nous n’avons pas les documents
du CM1. C’est pour cela que le cahier de conseils du CM1 est vide. »
Un enseignant a par ailleurs déclaré : « Nous avons des besoins en formation pour l’élaboration des
items d’évaluation pour faire jouer à chacun son rôle. Mieux, il faut former chaque enseignant aux
NPE de toutes les classes. » Un autre enseignant a renchéri les propos de son collègue comme suit :
« Que les concepteurs viennent plancher, on va voir. Ceci éviterait des interprétations plurielles
19. Cela ne signifie pas que les enseignants de cette école sont des laissés-pour-compte. Ils n’ont pas bénéficié des
visites pour l’inscription sur la liste d’aptitude mais ont bénéficié de visites de classe.
des programmes. Tout était flou dans nos têtes. On n’a rien retenu de concret au cours des
formations. » En outre, « les documents ne sont pas clairs. On ne comprend rien aux guides
d’administration ni aux clés de correction des épreuves. Au lieu de former les directeurs, il faut
plutôt nous former, nous qui sommes avec les élèves. »
Pour les enseignants, en dehors des séances d’UP, les seuls appuis pédagogiques de cette année
ont bénéficié à la maîtresse du CE2, sous forme d’un recyclage de deux semaines sur les NPE,
ainsi qu’au maître du CM1, enseignant communautaire en deuxième année de service, dans le
cadre des formations pour la généralisation des NPE au CM1, durant quatre semaines.
En outre, comme il a été mentionné précédemment, les tenues des séances d’UP censées
suppléer l’insuffisance d’encadrement des enseignants de la part des inspecteurs et du directeur
ont été perturbées depuis un an par les mouvements de grève des enseignants, puis cette année
par la conjonction de deux principaux événements : d’une part la tenue de formations pour la
généralisation des NPE après la rentrée des classes ; d’autre part, le renouvellement de l’équipe
des CP qui a nécessité un nouveau découpage territorial de la CS en zones pédagogiques, ainsi
que des protocoles de prise de contact des nouveaux CP.
D’une fréquence de deux séances préparatoires et de deux séances d’exécution par mois en temps
ordinaire, les séances d’UP regroupent quatre écoles dont l’école de la Cité 1/A. Les principaux
thèmes développés ont rapport aux innovations pédagogiques. Les séances préparatoires sont
pilotées par les CP et supervisées par les inspecteurs. Quant aux séances d’exécution, c’est la
RUP qui en est la première responsable.
Considérant la régularité de ces séances, la RUP a laissé entendre que : « Les années passées,
le travail marchait normalement, sauf l’année 2002/2003 perturbée par les grèves et l’année
2003/2004 à cause de l’arrivée tardive des nouveaux CP sur le terrain. À cette situation est venu
s’ajouter le fait que cette année, c’est à la rentrée qu’on a commencé à former les enseignants ;
c’est contraignant et on ne pouvait pas commencer les séances d’UP sans ces enseignants. » En
ce qui concerne le taux de participation, la RUP a fait l’analyse suivante : « Les directeurs au niveau
des écoles privées sont relativement âgés et ne se sentent pas trop intéressés par ces séances
d’UP. Ils envoient seulement les maîtres des cours concernés. Quand on a UP, on fait partir les
enfants à la maison et comme dans le privé, c’est du commerce, les parents n’apprécient pas
cela. »
Il apparaît finalement que les enseignants reconnaissent la nécessité des appuis pédagogiques
et surtout des formations, car ils continuent d’éprouver encore certaines difficultés dans la mise
en œuvre efficiente des NPE. Ceci pose d’ailleurs certainement le problème de l’évaluation
des formations au niveau du système éducatif béninois aux fins d’une nouvelle orientation de
celle-ci20.
Conclusion
Depuis la mise en œuvre effective de la décentralisation avec l’élection des conseillers communaux
et des maires achevée en février 2003, le seul acte des autorités de la mairie de Porto-Novo
demeure la distribution de cahiers. L’implication effective de la mairie dans la résolution des
problèmes des écoles primaires publiques de sa juridiction suscite donc plusieurs interrogations
20. Les formations aux NPE se font à chaque rentrée selon une planification qui prend en compte les enseignants de
classes biens précises. Il arrive que des enseignants n’en bénéficient pas pour des raisons de changement d’école.
C’est l’une des multiples raisons qui peuvent expliquer ces problèmes de formation aux NPE.
Organisation de l’école
Organigramme de l’école
Le directeur est à la tête de l’école. En son absence, la délégation des pouvoirs se fait en faveur
du directeur adjoint, lequel est choisi non pas en fonction de son grade ni de son ancienneté,
mais en fonction d’autres critères qui se concentrent davantage sur le sérieux et la conscience
professionnelle du collaborateur choisi. Aux dires du directeur, « en cas d’absence, le collaborateur
immédiat le plus sérieux et le plus consciencieux au travail assure mon intérim ; peu importe
son âge et son ancienneté. » Autrement dit, seul le dévouement du directeur adjoint le crédibilise
auprès de son supérieur.
Notons par ailleurs qu’aux côtés du directeur, certains organes existent et interviennent dans divers
domaines. On distingue ainsi les conseils de classe, qui ont à leur tête un bureau de trois membres
élus par les élèves dans chaque cours, un comité de santé qui regroupe des responsables chargés
de la santé, des responsables de la propreté vestimentaire et de la propreté de l’école en général,
et enfin des responsables chargés de l’entretien des latrines.
Le bureau de l’association des parents d’élèves (BAPE) joue aussi un rôle important dans la gestion
et le fonctionnement de l’école. Il est composé de 13 membres qui travaillent activement avec des
ONG pour l’amélioration des conditions de travail des élèves de l’école.
Il en est de même pour le rôle du RUP. Selon le RUP de l’école de la Cité 2, « les tâches du RUP
ont évolué parce qu’il a un rôle administratif qu’il joue en transmettant les courriers aux écoles
sous sa juridiction. » Le directeur a quant à lui indiqué que : « Les tâches ont évolué. Le directeur
est à la fois financier, pédagogue et administrateur dans son école. »
Seuls les enseignants sont au statu quo quant à leurs tâches, ce qu’ils ont exprimé en ces termes :
« Nos tâches n’ont pas évolué dans leur ensemble. »
Autonomie de l’école
La gestion du personnel
Parmi les différentes catégories d’enseignants de l’école de la Cité 2 (agents permanents de
l’État, contractuels et communautaires), le directeur n’intervient que dans le recrutement des
communautaires. Il précise qu’il « identifie les communautaires [qu’il] recrute avec l’aide des
parents d’élèves. Mais les autres catégories d’enseignants, à l’instar du directeur, sont envoyées
dans l’école par le ministère des Enseignements primaire et secondaire. »
Il s’avère également que le rôle de la désignation du directeur revient à l’État. Le directeur reconnaît
que le mode de désignation des directeurs d’école a connu des changements : « Les évolutions
du mode de désignation des directeurs ont conduit aujourd’hui à la nomination à partir d’une
liste d’aptitude. » Les enseignants souhaitent le changement du mode actuel. Pour ce faire, ils
préconisent que « la désignation soit faite par voie de concours à l’instar des actuels CP, car il
arrive que des moins gradés dirigent des plus gradés. » Le CP de l’école a également corroboré
cette position des enseignants. « Il faut que les directeurs soient désormais recrutés sur concours
et formés en conséquence », a-t-il déclaré.
Les conflits ne sont pas fréquents à l’école de la Cité 2. « Nous vivons en frères pour éviter les
conflits », selon les propos d’un des enseignants. « Certes, l’homme est changeant, il faut s’adapter
aux différents types d’enseignants lorsqu’on recherche la cohésion. Dès que des incompréhensions
naissent, nous faisons l’effort de nous entendre », renchérit le directeur.
En ce qui concerne l’encadrement et le suivi pédagogique, le directeur est la première personne
qui, légitimement, devrait assurer cette responsabilité compte tenu de ses attributions. Mais celui
de l’école de la Cité 2 ne le fait pas seul et se fait aider par ses autres collègues directeurs.
Il déclare : « Je n’hésite pas à orienter mes collaborateurs vers les autres directeurs de mon
unité pédagogique (UP) car avec les NPE, on ne maîtrise pas encore tout et on n’a pas le temps
d’encadrer réellement les collègues. »
Quant à l’évaluation, « les résultats de fin d’année permettent à la CS d’évaluer chaque enseignant »,
a déclaré un enseignant. Mais pour le directeur, « en dehors des résultats de fin d’année, les
enseignants sont aussi évalués à travers leurs diverses performances et prestations. » Cette
évaluation, qui se traduit par des notes portées sur les bulletins individuels de notes de chaque
enseignant, est prise en compte pour certains travaux de promotions au cours de leur carrière.
L’atmosphère de bonne collaboration qui règne dans cette école n’est pas synonyme d’absence de
difficultés dans la gestion du personnel. Le directeur a également souligné qu’il n’est pas toujours
facile de trouver des EC pour pallier les difficultés du personnel. « J’ai été obligé de prendre en
collaboration avec le BAPE un enseignant communautaire pour remplacer un enseignant malade
mis à la disposition de l’école », a-t-il affirmé. Ces difficultés ont amené le directeur à souhaiter
que les limites de l’autonomie de l’école dans le domaine de la gestion du personnel soient bien
définies pour éviter les dérives et les conflits.
• Ressources matérielles
Toutes les classes disposent de mobilier adéquat pour les élèves, de tableaux muraux peints en
vert et de placards pour ranger le matériel pédagogique et didactique. Ce matériel provient à la
fois des dons du gouvernement et des achats effectués par l’école.
Somme toute, l’école de la Cité 2 connaît une situation financière et matérielle acceptable.
Cependant, des difficultés de gestion préoccupent le directeur. Il souhaiterait bénéficier de
formations dans ces domaines : « Si nous pouvions être régulièrement formés dans le domaine
de la gestion, cela nous aiderait beaucoup. Et si on pouvait réunir un certain nombre d’écoles
et confier la gestion financière à un comptable afin d’éviter au directeur de cumuler la gestion
administrative, l’enseignement et la gestion financière et comptable, cela nous déchargerait d’un
fardeau. Il faut relativiser l’autonomie financière de l’école. Trop de liberté tue la liberté. Je n’aurais
pas souhaité qu’il y ait plus d’autonomie. »
pouvoirs ne sont pas étendus à ces domaines : « Notre devoir est d’aider à mieux respecter ces
décisions, car la vie du système éducatif en dépend. »
Mais en dépit de toutes ces positions, les différents acteurs semblent ne rien reprocher à cette
méthode de décision. La CP de la zone a révélé implicitement que cette méthode n’est pas exempte
de difficultés, à travers la déclaration suivante : « Il faut que les autorités consultent différents
acteurs de l’éducation afin de permettre à ces derniers d’adhérer à ce qui se fait. »
Ce qui est certain, c’est que les acteurs de cette école n’ont émis aucune volonté d’accroissement
d’autonomie dans la gestion pédagogique et administrative.
• Le BAPE
Autrement dit, pour le moment, la résolution des problèmes de l’école de la Cité 2 est laissée
à la charge des autres acteurs, parmi lesquels le BAPE, qui tient une place importante dans le
développement de l’école. Les tentatives d’extension du domaine de l’école et de la sauvegarde
des premières cabines de latrines au cours des travaux de lotissement, le problème d’électrification
de l’établissement, celui du paiement des EC et ceux relatifs aux résultats scolaires des élèves,
pour ne citer que ceux-là, sont autant de préoccupations au centre des diverses séances de travail.
Notons que le directeur et les enseignants de l’école de la Cité 2 louent le dynamisme de leur
BAPE.
Cette structure, à travers les propos de son secrétaire administratif, donne en retour les appréciations
suivantes : « Notre directeur est un ancien dans la localité ; il connaît nos habitudes ; il nous aide
à résoudre beaucoup de problèmes et conduit l’équipe d’enseignants qu’il dirige avec les qualités
d’un père de famille. […] Nous sommes satisfaits de ses prestations. »
• Les ONG
Cette école, dont le partenariat avec l’ONG IFESH est arrivé à son terme depuis près de trois
ans, bénéficie des actions ponctuelles d’autres partenaires sociaux. Ainsi, plusieurs projets ont
été initiés tels que la construction d’un module de quatre cabines de latrines pour le compte
de l’Agence de gestion de la dimension sociale du développement (AGDSD), d’un autre module
comportant six cabines de latrines réalisées par le Projet de gestion urbaine décentralisée (PGUD),
de deux modules comportant six classes, d’un bureau et d’un magasin par l’Agence de gestion et de
financement des initiatives de base (AGeFIB), et enfin l’octroi de plants par l’ONG Développement
communautaire et assainissement du milieu, en partenariat avec le comité de développement des
quartiers de Djègan-Daho lors de l’opération « École verte ».
Au total, il est à retenir que l’école de la Cité 2 a largement bénéficié des interventions de plusieurs
partenaires sociaux. Néanmoins, aucune ONG ne s’est préoccupée de la formation du directeur ou
des enseignants. Ce domaine demeure encore celui de la CS qui le gère, même si elle n’assure
pas son financement.
• La CS
En dehors des formations aux NPE et celles des enseignants contractuels et communautaires
financées par le MEPS en partenariat avec d’autres structures, le directeur de cette école assiste
régulièrement à des séances de travail initiées par le CCS de la Cité. Ces rencontres ont lieu de
façon systématique au moins une fois par trimestre pour l’élaboration du planning d’activités,
l’analyse des résultats des évaluations ou le bilan des activités. Les rencontres préparatoires des
séances d’UP sont tenues par quinzaine en temps normal au même titre que la réalisation effective
desdites séances d’échanges.
Ces différentes rencontres sont toutes convoquées par écrit. Les séances relatives aux activités
des UP impliquent la participation du CCS, des CP et des RUP pour les préparatifs, puis des CP,
des RUP, des directeurs et des enseignants pour l’exécution.
Les renseignements statistiques et les autres courriers sont l’objet d’une grande partie de ces
relations. Quant aux diverses doléances relatives à l’obtention d’enseignants, de matériel didactique
ou à la construction d’infrastructures, le BAPE et le directeur se trouvent souvent déçus par la CS,
comme le souligne le directeur. Cependant, les relations entretenues avec la CS sont qualifiées de
globalement bonnes par les différents acteurs internes de cette école.
Inspection
Au niveau de la CS de la Cité, on compte trois inspecteurs parmi lesquels seul le CCS est un
homme.
À l’école de la Cité 2, les enseignants ont avancé qu’ils n’ont reçu aucune commission d’inspection
cette année comme en 2001/2002, mais que l’année écoulée, le seul enseignant ayant subi cette
opération a été nommé directeur dans une école de la CS Avrankou.
Le directeur, tout en confirmant cette version, l’a complétée en ces termes : « En ce qui concerne
les inspections pour figurer sur la liste d’aptitude aux fonctions de directeur d’école, ce sont les
volontaires qui se manifestent par écrit. […] Aujourd’hui, les DDEPS, les CP, se plaignent des
nominations de directeurs. On dirait que c’est le cabinet du ministre seul qui s’en occupe. Il faut
de préférence instaurer un concours écrit. »
La CP souhaite également être « associée aux travaux de nomination » et propose « un concours
de recrutement des directeurs d’école à former avant de les envoyer dans les écoles ». De la
même façon, les enseignants préfèrent « un concours pour la nomination des directeurs d’école
comme chez les CP parce que parfois il y a certaines anomalies sur le terrain : celui qui doit être
nommé, ne l’est pas. » Il apparaît finalement un malaise au sein des procédures de nomination
des directeurs d’école.
Au total, il a été recommandé par les enseignants, le directeur et le CP intervenant à l’école de
la Cité 2 que les inspections, surtout celles destinées à l’établissement de la liste d’aptitude aux
fonctions de directeur d’école, soient plus objectives et programmées suivant les dispositions des
textes officiels. Elles doivent en outre accorder la priorité de visite aux plus anciens détenteurs du
CAP en attendant l’institution d’un concours écrit.
Le suivi des inspections se réalise difficilement compte tenu des moyens limités des inspecteurs :
une seule moto à la CS de la Cité pour trois inspecteurs et trois CP selon les renseignements
obtenus des différents acteurs de l’école de la Cité 2. La faible fréquence de ces inspections fait
ainsi l’objet de critiques de la part du directeur : « Les inspections et les visites de classes sont à
multiplier pour nous permettre d’échanger et pour permettre aussi de relever notre niveau au sujet
des méthodes et innovations pédagogiques afin qu’on se mette à jour. »
Appui pédagogique
Cette forme d’assistance pédagogique offerte aux enseignants et aux directeurs d’école de la CS de
la Cité a diminué depuis la fin du partenariat qu’entretenait la CS avec l’ONG IFESH. Actuellement,
l’assistance pédagogique comprend plusieurs activités dont les formations des enseignants et les
visites de classes. Les directeurs et les enseignants de chaque niveau (du CI et au CM1) ont pu
bénéficier de formations de quatre semaines visant à renforcer leurs capacités dans le cadre des
NPE, dont la généralisation remonte à l’année 1999/2000. L’année suivante, les acquis de cette
formation ont été consolidés au cours d’un recyclage de deux semaines.
Pour le cas du directeur de l’école de la Cité 2, sa première prise en compte était faite au niveau
des programmes du CI. Au niveau du cours préparatoire et du CE1, la durée a diminué. Mais, en
ce qui concerne le CE2 et le CM1, aucun ancien directeur ayant déjà bénéficié des formations aux
programmes du CI, du cours préparatoire ou du CE1 n’a été pris en compte, ce qui constitue une
plainte toujours formulée par nombre d’entre eux.
Ces formations sont organisées sur le plan national par la direction de l’enseignement primaire
en partenariat ou non avec d’autres structures, mais l’encadrement est confié à des formateurs
de la CS : CCS, CP, directeurs d’école ou collaborateurs identifiés par le CCS, personnes ressource
identifiées au niveau de la cellule de généralisation des NPE.
En dehors des EC, l’enseignant qui a rejoint l’école de la Cité 2 cette année, suite au redéploiement
du personnel intervenu après son long séjour à un poste sédentaire, n’a bénéficié d’aucune
formation pédagogique portant sur les NPE. Les autres EC ont été pris en charge par leur directeur,
lequel a déclaré : « Les enseignants communautaires ont été mes élèves au CE1 ici. J’ai de la
chance. Je les prends en main pour assurer leur formation professionnelle. » Compte tenu de leur
arrivée récente dans l’école (deux ans pour les plus anciens), ces enseignants n’ont pas bénéficié
de la formation organisée l’année écoulée par la direction de l’enseignement primaire à l’intention
des EC qui étaient dans les écoles au titre de l’année scolaire 2001/2002.
Finalement, si certains enseignants fonctionnaires de cette école apparaissent relativement
indifférents face aux innovations pédagogiques, les EC quant à eux, qui n’ont connu que les NPE
au cours de leur carrière, semblent s’impliquer davantage.
La tenue régulière des séances d’UP toutes les quinzaines en temps normal constitue un bon
outil de formation des plus jeunes enseignants et de renforcement des acquis antérieurs pour les
plus anciens. Toutes ces séances d’UP sont animées par un responsable, directeur d’une école
expérimentale dans le cadre des NPE.
La conseillère pédagogique n’a pas encore mené d’activités d’encadrement pédagogique dans
l’école du fait de sa récente prise de fonction il y a à peine deux mois. C’est seulement les années
antérieures que quelques enseignants ont été assistés dans leur classe par l’ancienne CP.
Conclusion
À l’école de la Cité 2, selon le directeur : « S’il y avait plus d’autonomie accordée à l’école dans le
cadre de la décentralisation, ce serait accélérer l’échec de l’école et assurer la formation au rabais,
ce qui serait nuisible. » L’inquiétude du directeur à propos de la décentralisation non maîtrisée
dans son contenu par tous les acteurs de l’école a été relayée par un membre du BAPE qui estime
que « l’État ne doit pas se désengager de l’école ; le transfert doit être progressif sinon il y aura
problème. »
Toutefois, cette appréhension est relativisée par le RUP selon lequel : « Avec la décentralisation,
l’administration est rapprochée de l’administré. Si c’est bien géré, la commune, dans une action
concertée avec les ONG, mènera des interventions plus promptes. Si on accordait plus d’autonomie
aux écoles, ce serait une bonne chose ; les propositions faites à la base seraient vite prises en
compte par la commune. »
La position des enseignants par rapport à la commune est plus nuancée. Selon eux, « la mairie
ne peut être à la hauteur de la tâche dans la situation actuelle que si elle construit réellement les
écoles et assure le paiement des salaires des enseignants communautaires. »
La préoccupation fondamentale qui apparaît finalement est relative au problème de capacités
financières des communes sans un réel transfert des compétences de l’État.
21. Avec la révision intervenue dans le corps de contrôle du système éducatif béninois à l’enseignement primaire, la
génération des conseillers pédagogiques nommés a cédé place à une autre, recrutée par concours professionnel,
conformément au décret n° 2001-292 du 8 août 2001.
En outre, de nouvelles réductions de l’espace de jeux des élèves sont envisagées, une partie de
l’espace actuellement disponible étant appelée à servir de site pour la construction d’une salle de
réunion du bureau de l’association des parents d’élèves (BAPE), de réfectoire et d’infirmerie.
Organisation de l’école
Les différents acteurs ont reconnu unanimement que l’école ne dispose pas d’organigramme.
Selon la directrice, « les textes ne le prévoient pas. »
Les différents acteurs de l’école ont unanimement reconnu l’implication de certains acteurs non
prévus par les textes dans le fonctionnement et la gestion de l’école. La CP de la zone n° 1 a
évoqué à cet effet « le cas des personnes ressources ou des amis de l’école qui sont des personnes
utiles aux situations apprentissages. Ceci ne pose aucun problème. »
Si les enseignants de cette école consacrent la majeure partie de leur temps de travail aux activités
pédagogiques en classe, ils doivent également assister aux séances d’UP, à savoir deux soirées
par mois en temps ordinaire, et aux conseils des maîtres.
La directrice a assumé, de 1997 à février 2004, la fonction de CP cumulativement avec celle de
directrice d’école. Elle devait donc assurer sa fonction de CP tant au niveau de la CS que des UP
sous sa tutelle et devait donc consacrer deux jours par semaine (les mardis et les vendredis) aux
visites de classe dans les écoles de sa juridiction. Par ailleurs, elle devait également assumer son
statut d’interlocutrice privilégiée avec les parents d’élèves, en participant à des réunions régulières
avec le BAPE par exemple.
Somme toute, avant d’être déchargée de sa fonction de CP, la directrice consacrait moins de la
moitié de son temps de travail aux activités pédagogiques dans sa classe.
Au niveau de la classe, le conseil de classe est dirigé par un bureau de trois élèves dont le premier
est le responsable général de la classe chargé de l’animation politique, de l’ordre et de la discipline.
L’accent est surtout mis à l’école de la Cité 3/A, comme partout ailleurs au Bénin, sur ces deux
derniers volets. Le deuxième responsable est chargé des activités culturelles et artistiques. Le
troisième est chargé de la production. Son rôle est d’assurer, avec ses pairs, l’entretien d’un jardin
de dimension très insignifiante. Celui-ci ne se caractérise que par quelques papayers et touffes de
citronnelles, en raison des actions destructrices des riverains.
Le conseil de gestion de la coopérative, qui devrait regrouper tous les responsables des conseils de
classe, le personnel enseignant, un représentant du conseil de village et un représentant du BAPE,
avec à sa tête un bureau dénommé comité exécutif de la coopérative, n’existe plus au niveau de
cette école. Il n’y a pas de cadre de concertation avec les élèves comme le souligne la directrice :
« Je ne rencontre pas les élèves de façon formelle. »
Quant à leurs parents réunis au sein de l’APE, association commune aux quatre groupes de ce
complexe, ils interviennent à travers leur représentation que constitue le bureau (BAPE).
À l’école de la Cité 3/A, tous les postes du bureau (définis par un statut type) sont pourvus par des
membres élus, exceptés les postes devant être tenus par des responsables politico-administratifs
locaux. Ceci contredit les affirmations des membres de la CASC de la commune urbaine de
Porto-Novo.
Quant aux membres de droit (complément de bureau), seul le poste de responsable de division de
district de l’enseignement correspondant à celui du CCS est pourvu.
Si les textes décrivent les attributions de ces différents acteurs, ils ne précisent pas celles du
directeur adjoint. Ce qui fait qu’officiellement il est difficile d’en spécifier le rôle.
Selon la pratique, les directeurs d’école confient souvent ce poste à l’enseignant le plus ancien
dans le grade le plus élevé après eux ou à celui à qui ils font confiance. Mais il existe des directeurs
qui optent pour la non-désignation de directeur adjoint : tel est le cas de la directrice de l’école
de la Cité 3/A. C’est ce qu’elle a exprimé en ces termes : « Quand je dois être absente, je donne
les instructions à l’enseignant de mon école que je trouve avant mon départ. Lorsque je juge la
délégation de pouvoir nécessaire, je confie mon groupe à l’un de mes collègues directeurs dans
le complexe. » En outre, ces textes ne sont pas ou peu connus par les acteurs.
Les responsables de la mairie rencontrés ont souligné à cet effet que leur connaissance des
textes officiels est davantage liée à leur ancienne expérience en tant qu’enseignants, qu’à
leur appartenance à la CASC. Les enseignants quant à eux ont justifié cet état de choses par
« l’extinction progressive de l’ancien mode de passage des épreuves de l’examen du CAP dans les
écoles publiques ». La raison évoquée par la directrice est que « l’acheminement des textes dans
les écoles n’est plus automatique. Les usagers de l’école prennent souvent connaissance de ces
textes pour leur propre gouverne. Lorsque nous apprenons qu’il y a parution de nouveaux textes
sur l’école, nous faisons l’effort de prendre connaissance du contenu. »
En ce qui concerne l’APE, ses rôles et tâches sont prévus par les textes officiels qui stipulent que :
« Le directeur d’école assure, en collaboration avec l’association des parents d’élèves, l’hygiène
et la sécurité au sein de l’école conformément à la réglementation en vigueur. » Néanmoins, on
constate de sérieuses ingérences du bureau de l’APE dans la gestion de l’école. « Depuis quelques
années et surtout avec l’octroi des subventions, le bureau de l’association des parents d’élèves fait
preuve d’une présence débordante dans les affaires de l’école », a fait remarquer un enseignant
de l’école de la Cité 3/A.
« Nous ne nous mêlons pas des affaires de l’école dans son fonctionnement technique, car nous
estimons que le CCS est là pour cela. Toutefois, pour les cas de maladies fréquentes d’un enseignant
qui auraient eu un impact sur la formation des enfants, nous demandons aux directeurs (de tout
le complexe) de rendre compte à l’autorité et de nous faire signer le compte rendu au besoin. » Tel
est le point de vue du président du BAPE sur l’appréciation du travail des enseignants qui, selon lui,
donnent le meilleur d’eux-mêmes à l’école de la Cité 3/A (excepté durant la période des grèves).
Si un changement de textes n’a pas été envisagé, la directrice a toutefois souhaité une meilleure
responsabilisation des élèves. Par ailleurs, elle a émis le vœu de voir les membres du BAPE
bénéficier d’une formation donnée par la direction de l’inspection et la vérification interne (DIVI)
en matière de gestion financière. Aussi estime-t-elle insuffisante la formation d’au plus quatre
semaines souvent organisée à l’intention des enseignants dans le cadre des NPE, qui ne comble
pas souvent leurs attentes. Elle souhaiterait, par exemple, une formation sur l’évaluation de
l’apprentissage pour tous les enseignants.
Autonomie de l’école
La gestion du personnel
• Nomination du directeur d’école
Il est reconnu par tous les acteurs que le directeur d’école est nommé par un arrêté ministériel. Selon
la directrice de l’école de la Cité 3/A : « À l’origine, ce mode de désignation n’était pas mauvais ; il
était entouré d’un minimum de soins : enquête de moralité, analyse du rendement de l’enseignant.
Mais aujourd’hui la nomination est faite sur des bases peu encourageantes. Il est souhaitable
que le mode change, car bien que les nominations actuelles soient précédées d’une inspection
d’aptitude, il y a une politisation à outrance ; ce qui ne confère plus actuellement à bon nombre
de directeurs la valeur de leurs devanciers. » Le mode de recrutement du directeur apparaît ainsi
inéquitable, en particulier du point de vue des enseignants, qui se sentent découragés car, pour
ces derniers, « ce n’est pas toujours les meilleurs qui gagnent, mais ceux qui savent ramper. »
La CP regrette la mise à l’écart de leur corps dans le processus de nomination des directeurs
d’école dans certaines CS, alors que selon elle : « Les textes régissant la fonction de CP prévoient
[leur] participation à l’établissement de la liste d’aptitude aux fonctions de directeurs d’école,
mais la réalité est autre dans cette circonscription. » Toutefois, la législation ne comporte aucune
disposition impliquant les CP dans les commissions d’inspection pour l’établissement des listes
d’aptitude aux fonctions de directeurs des écoles maternelles et primaires. Il semble donc que la
CP ne connaisse pas bien les textes qui concernent sa fonction.
Au total, si le manque d’objectivité du processus de désignation est dénoncé par les enseignants,
la directrice et la CP, les responsables aux affaires sociales et culturelles de la mairie, quant à eux,
soutiennent que le choix du directeur doit être laissé à la charge de l’État associé à la mairie. Selon
eux : « La gestion des compétences académiques dépend de l’autorité qui en a le suivi. La mairie
ne dispose pas de ressources adéquates dans ce domaine, mais elle peut y être associée. »
Si l’actuelle directrice de l’école de la Cité 3/A ne reconnaît pas avoir reçu une formation spécifique
pour être directrice, elle reconnaît avoir bénéficié depuis 2000/2001 d’une formation pédagogique
et administrative de quatre semaines assurée en principe aux directeurs nommés pour la première
fois. Ce n’est qu’au cours de l’année scolaire 2003/2004 que la DIVI a organisé de façon
systématique une formation à l’intention de tous les directeurs des écoles primaires publiques du
Bénin. « J’éprouve un besoin de formation assez énorme surtout dans le domaine de l’évaluation
des apprentissages », a confié la directrice.
Une évaluation systématique de la fonction de directeur d’école n’est pas prévue en dehors des
visites d’école organisées par l’inspecteur. Les visites d’écoles n’ont pas d’impact financier sur la
carrière du directeur.
En ce qui concerne la fixation du calendrier scolaire et de l’horaire de travail des enseignants, l’école
n’est pas impliquée. Ceci est du ressort des directions techniques du ministère de l’Education. Il
en est de même pour les manuels scolaires.
certaines de nos latrines par les eaux de pluie que nous avons été informés par nos collègues que
nous pouvions bénéficier de l’assistance de la mairie suite à une demande qu’on leur adresserait »
Une autre demande a été formulée au maire pour les travaux de finition d’un module de trois
classes au groupe/C.
Ainsi, si les relations avec la mairie sont encore limitées (cette année la mairie n’a contribué au
fonctionnement de l’école uniquement par la distribution de cahiers aux élèves), elles s’inscrivent
dans une perspective de dynamisation.
Les supports de communication entre le BAPE et la directrice sont informels et les rapports entre
les deux acteurs sont globalement satisfaisants.
En revanche, à en croire son président, le BAPE ne s’implique pas dans les affaires pédagogiques
et, de ce fait, n’entretient quasiment pas de relations avec la CS. « Nous nous occupons uniquement
de la gestion de l’école », a-t-il déclaré.
Conclusion
Les acteurs de l’école de la Cité 3/A sont unanimes sur le fait qu’il est pour le moment difficile de
donner une opinion sur les effets de la décentralisation. Ils ont souligné que « la décentralisation est à
ses débuts. » Pour un enseignant, « parler des avantages ou des inconvénients de la décentralisation
est trop tôt et serait hasardeux car les contours de ce processus ne sont pas encore connus de la
majorité de la population. » Les membres du BAPE vont plus loin en affirmant : « L’association des
parents d’élèves risque d’être essoufflée si avec la décentralisation la municipalité ne prenait pas
en charge l’école et, spécifiquement, les constructions et le paiement des salaires des enseignants
communautaires. »
Les responsables de la CASC de Porto-Novo ont reconnu qu’en ce qui concerne l’éducation, la
mairie n’a pas encore pris ses dispositions en matière de politiques éducatives. « Il y a une certaine
impréparation et c’est pourquoi la mairie est encore au stade de propositions. Des séances de
travail sont en vue avec le MEPS pour exposer la vision de la mairie dans le domaine de l’éducation
aux autorités ayant à charge ce secteur », a déclaré sa présidente.
Cependant, ils ont souligné que les problèmes de l’éducation trouveraient des solutions si chacun
jouait sa partition. Pour ce faire, il conviendrait d’éviter des actions isolées et éparses. La commune
doit être à l’écoute de la communauté en vue de recenser les besoins à la base.
Dans ce cadre, « les représentants locaux du conseil communal, membres de droit des comités de
gestion, rendent régulièrement compte à l’école de la Cité 3/A, non à la commission des affaires
sociales et culturelles mais directement à la municipalité », a précisé la présidente de la CASC du
conseil communal de Porto-Novo, qui a ajouté qu’un plan d’action est en élaboration au niveau du
conseil communal et des propositions seront faites au MEPS, non pour prendre immédiatement en
charge les écoles, mais pour rendre plus viables celles qui existent. « On va voir bouger les choses
à Porto-Novo », a-t-elle conclu.
La décentralisation des politiques éducatives est un processus encore récent au Bénin. Ce pays
connaît une phase de transition qui nécessite un accompagnement effectif de l’État, notamment
dans l’octroi des ressources, et un temps d’appropriation des politiques par les acteurs locaux.
Ce document vise à examiner la mise en œuvre de cette politique, en particulier le rôle que joue
l’État dans ce contexte, et le degré d’autonomie des circonscriptions scolaires (CS) et des écoles
dans l’accomplissement de leur mission.
Nous verrons ainsi dans un premier temps que l’État continue à jouer un rôle clé dans l’élaboration
des politiques éducatives, ainsi que dans la gestion des ressources humaines, financières et
matérielles de ces acteurs. Davantage d’autonomie a néanmoins été accordée ces dernières années
aux écoles dans la gestion de leurs ressources financières, celles-ci recevant des subventions
directement du niveau central.
Les ressources des écoles et des CS demeurent toutefois dans bien des cas insuffisantes pour les
aider à accomplir leur mission. Ils sont dans ce contexte amenés à entreprendre des initiatives
pour faire face à ces contraintes. Les relations développées avec des partenaires extérieurs – ONG,
parents d’élèves – se révèlent en ce sens essentielles. L’autonomie de ces acteurs à cet égard est
examinée en deuxième partie.
Au Bénin, l’État est encore très présent dans la gestion de l’éducation au niveau local, à travers
la formulation de la politique éducative - au sujet de laquelle les acteurs locaux ne sont que très
rarement consultés – et la gestion du personnel des CS et des écoles. La situation est particulière
en ce qui concerne les ressources financières et matérielles, les CS ayant très peu d’autonomie
à cet égard, tandis que les écoles reçoivent directement des subventions de la part du niveau
central.
ce qui justifie le fait que cette notation n’est pas systématique. Il apparaît alors que l’évaluation
du personnel de la CS relève davantage d’un pur formalisme que d’un mécanisme favorisant un
meilleur rendement des agents.
Selon le CCS de la Cité, ce suivi se fait seulement « à titre exceptionnel » lorsqu’il faut fournir à
l’administration le bulletin de notes. Le fait que cette notation n’ait pas d’objectif formateur mais
seulement disciplinaire biaise toujours l’appréciation du CCS qui est « obligé d’être complaisant
avec les agents ». Il peut alors en résulter une certaine autonomie des CS dans la mesure où la
relation ascendante envers la hiérarchie se révèle inefficace.
En outre, les enseignants des écoles disposent de manière générale d’un faible niveau de
qualification dans les CS étudiées. Ils sont au mieux titulaires du BEPC et très peu possèdent le
BAC. Parmi les cinq enseignants de l’école la Brousse 1/C par exemple, aucun des enseignants
n’a pu obtenir le BAC. En 2003-2004, un tiers des enseignants de l’école la Brousse 2/B n’avait
aucune qualification.
À noter toutefois que la situation est cependant assez différente d’une DDEPS à l’autre. On
peut noter par exemple la décision de la DDEPS du Mono-Couffo d’attribuer aux CCS de son
département 4 000 CFA par sortie, qui a d’ailleurs provoqué « un soulèvement [des CCS] dans
d’autres départements ».
Le pilotage de la qualité
Surcharge de travail des CS et des écoles
• Au niveau des CS
La CS fait face à de réelles difficultés pour accomplir sa mission et subit une certaine surcharge
de travail. Selon un CCS : « nous nous plions en quatre pour pouvoir répondre à nos obligations
et aux diverses sollicitations du terrain ainsi qu’aux instructions presque toujours urgentes de la
hiérarchie. Pour nous en sortir, nous nous imposons des heures supplémentaires presque tous les
jours. À la CS du Centre nous connaissons les heures d’arrivée au service, mais quant aux heures
de sortie, nous ignorons à dessein ce que les textes recommandent ».
Le manque de personnel a amené l’ensemble du personnel des CS à davantage de flexibilité et de
polyvalence. Un des agents de la CS de la Cité précise « qu’en fonction des réalités du moment,
une tâche qui devrait être exécutée par une division donnée peut être affectée à une autre avec
des instructions du chef ».
Face à cette surcharge, la CS utilise de plus en plus les CP dans l’accomplissement des tâches
administratives, une solution qui n’est pas sans problèmes car ce personnel a rarement les
compétences en la matière. En outre, l’exécution de ces tâches par les CP se réalise au détriment
de ses missions d’encadrement pédagogique, particulièrement importantes dans le cadre des
NPE. La solution idéale reste, selon les CCS, de disposer d’un effectif suffisant pour pouvoir doter
la CS en autant de divisions qu’il en existe à la DDEPS. C’est pourquoi, un CCS projette par exemple
pour son bureau, un organigramme comprenant les divisions suivantes :
– Division des personnels ;
– Division des examens et concours ;
– Division du secrétariat administratif ;
– Division des affaires financières ;
– Division de l’organisation scolaire et de la prévision ;
– Division de l’enseignement privé ;
– Division de l’enseignement primaire.
La surcharge de travail ne permet pas en général aux CS d’appliquer une division du travail au sens
strict et qui corresponde aux qualifications de chacun des agents. Ainsi l’ensemble du personnel
est responsable de l’ensemble des tâches, pédagogiques ou administratives, que le personnel
arrive cependant difficilement à réaliser.
assurer la coordination des activités au sein de l’école, dynamiser les relations avec les partenaire
extérieurs, et enfin assurer les tâches administratives et la gestion du budget de l’école.
Cet accroissement des responsabilités qui incombe au directeur a des conséquences négatives sur
ses disponibilités en matière d’encadrement pédagogique des enseignants. Selon les propos du
directeur de l’école de la Cité 2 : « en tant qu’enseignant, je consacre plus de temps à la classe qu’à
l’administration. Le temps matériel me manque pour mieux assister les collègues enseignants ».
Le directeur de l’école la Brousse 2/B a en effet déclaré à ce sujet que « si on pouvait doter l’école
d’un secrétaire et d’un intendant, cela permettrait aux directeurs de s’occuper davantage de
l’animation pédagogique ».
Les enseignants de leur côté voient également leur charge de travail s’accentuer. En effet, dans
le cadre des NPE, ils sont contraints de remettre en question leurs méthodes traditionnelles
d’enseignement et de s’adapter aux nouvelles. Or le manque d’accompagnement de la part du
directeur, des CP ou même de l’administration centrale est manifeste pour ces enseignants.
différentes CS. Rappelons à cet effet que jusqu’à l’année 2003, cette information ne faisait pas
l’objet de comparaisons entre les CS.
tous des fonctionnaires. C’est en ce sens que la CS de la Cité est moins touchée par le phénomène
d’enseignants communautaires, même s’il n’est pas absent.
Notons en outre que dans ces écoles, l’accroissement des effectifs est moins important que dans
les zones rurales, la raison principale étant l’existence d’un secteur privé qui absorbe un grand
nombre d’élèves.
verrons par la suite, certaines écoles ont réinstauré ces souscriptions face à l’insuffisance de ces
subventions. Le budget des écoles se compose donc généralement de transferts provenant :
– de subventions directes de l’État calculées chaque année sur la base de l’effectif de
l’école et des prévisions de l’année suivante;
– des parents d’élèves : le montant des souscriptions des parents d’élèves est déterminé
par le BAPE en collaboration avec le directeur d’école ;
– dans certains cas, des ONG ;
– et, enfin plus rarement, des collectivités locales.
Les principales dépenses sont relatives au paiement des salaires, à l’achat de matériel et de
fournitures scolaires, et à la construction des locaux, cette dernière charge incombant en principe
officiellement aux communes. Il convient de noter que la fourniture du matériel pédagogique et la
construction des locaux font souvent l’objet d’une aide de la part des ONG.
Au regard du tableau 4.3, il apparaît que les subventions du pouvoir central contribuent pour une
grande part au budget des écoles. Toutefois, des différences significatives existent entre les deux
CS examinées. En effet, si elles représentent près de 50 % des ressources par élève des écoles
de la CS de la Cité, en revanche, elles peuvent constituer la seule source de financement des
écoles de la CS de la Brousse, en particulier l’école la Brousse 3/B (voir tableau 4.4). Ce constat
traduit le fait que les écoles de la CS de la Cité ont pu mobiliser d’autres sources de financement,
en particulier les souscriptions des parents d’élèves qui contribuent au budget à hauteur de 38 %
pour l’école de la Cité 1/A et de 21 % pour l’école de la Cité 2. La recherche d’autres sources de
financement signifie également que les aides de l’État restent encore insuffisantes.
Il convient de noter l’importance de la contribution « autres sources de financement » au budget
de l’école de la Cité 2 en particulier (représentant 28 % du budget total). Celle-ci est surprenante
dans la mesure où ces « autres sources de financement » proviennent du solde antérieur, ce qui
illustre par conséquent un excédent de ressources.
En dépit des aides directes de l’État, les écoles font toujours face à des difficultés financières.
Rappelons à cet égard que le montant des subventions est calculé sur la base de l’effectif des
élèves et des prévisions. Or, les critères de répartition ne sont pas toujours bien compris par les
acteurs locaux. Selon le directeur de l’école la Brousse 2/B, « au début de l’opération, tous les
effectifs des anciennes écoles étaient pris en compte. Cette année, compte tenu de la croissance
exponentielle de ces effectifs, des taux forfaitaires ont été octroyés à chaque école en considérant
des effectifs de base différents des effectifs réels ».
En outre, les écoles de la CS de la Cité disposent de ressources financières totales bien plus
élevées que celles des écoles de la CS de la Brousse. En effet, les ressources par élèves de ces
écoles (en moyenne, elles se chiffrent à 2 400 FCFA par élève) sont très largement supérieures à
celles des écoles de la CS de la Brousse, qui s’élèvent en moyenne autour de 1 600 FCFA par élève
en 2003-2004. Ce constat conduit à émettre l’hypothèse d’une certaine iniquité dans l’allocation
des subventions.
Il apparaît à la lecture du tableau 4.4 que dans les écoles de la CS de la Brousse, exceptée
l’école la Brousse 1/C, le montant des subventions de l’État par élève a augmenté. En revanche,
les subventions allouées dans d’autres écoles urbaines de la CS de la Cité ont diminué. Cette
évolution peut s’interpréter comme une tentative de régulation de la part de l’État en faveur des
écoles qui avait reçu un montant initial de subvention très faible. Cependant, elle peut également
s ‘interpréter comme une conséquence logique à l’ouverture de nouvelles classes dans ces écoles,
l’un des critères d’allocation étant la taille de l’école. Il n’en demeure pas moins que les écoles
• Les ONG
La contribution des ONG est également essentielle dans ce contexte d’insuffisance des ressources
allouées par l’État. La CS de la Brousse bénéficie des programmes des ONG Plan-Bénin et IFESH,
lesquelles jouent un rôle clé dans la localité, appuyant l’action de la CS, de la mairie ou même
des écoles au travers de la construction d’écoles, de dons de matériel ainsi que par la formation
des enseignants et des directeurs d’école. La CS du Centre collabore aussi avec de multiples ONG
(IFESH, projet de Développement des départements du Zou-Collines, et de multiples organisations
suisses et marseillaises) intervenant dans la mise en place des infrastructures, la formation et
l’encadrement pédagogique.
Il convient cependant de noter que les ONG ciblent prioritairement leurs interventions sur les
zones rurales. C’est ce qui explique que si quelques écoles de la CS de la Cité ont pu bénéficier
de l’intervention de l’ONG IFESH, souvent de façon informelle, la CS en revanche n’a pu bénéficier
d’aucun soutien financier de la part des ONG, les négociations se faisant d’ailleurs souvent
directement entre les directeurs d’école et les responsables des ONG.
• La commune
Il n’y a pas de cadre de concertation formelle entre la CS et la commune, le résultat étant que la
nature de la collaboration dépend plus de la personnalité des acteurs que de la législation. Des
relations informelles sont ainsi établies entre le maire et le CCS du Centre. Le maire a pris en
charge le salaire d’une secrétaire qui travaille à la CS et a entrepris la réalisation de projets de
construction de salles de classe avec l’appui des partenaires de la région Picardie, en France.
Bien que les communes aient légalement été créées en 1999 par la loi portant organisation de
l’administration territoriale du Bénin, les premières élections communales n’ont eu lieu qu’en
décembre 2002. Ainsi, les conseils communaux de la Brousse, de la Cité et le Centre ont été
installés pour la première fois en février 2003 et étaient encore jeunes à la date des enquêtes.
L’insuffisance des ressources de l’État ne permet pas aux communes de s’acquitter correctement
de leurs tâches. Les membres de la CASC de Porto-Novo expliquent qu’ils se trouvent « toujours
au point de départ, car sans le transfert réel des compétences nous sommes très limités dans
notre champ d’action ».
Les communes reçoivent, outre les sollicitations sur les questions éducatives, une multitude d’autres
demandes telles que la construction de réseaux de transport, la dynamisation du développement
urbain, etc.
Il apparaît dans certains cas que la commune préfère se référer à la DDEPS plutôt qu’aux CS. Selon
la présidente de la CASC, « c’est la DDEPS qui détient les gros moyens de l’État dont la commune
a besoin pour intervenir dans les écoles en attendant que le transfert des compétences devienne
une réalité ». Les membres de la CASC considèrent donc que l’interlocuteur privilégié de la mairie
en matière de l’éducation primaire est la DDEPS. Pour les membres de la CASC de Porto-Novo, « la
commune est appelée à jouer à terme le rôle joué actuellement par les DDEPS ».
Cette relation est également caractérisée par un conflit de légitimité. La CS, structure déconcentrée
du ministère, a la légitimité professionnelle mais sans disposer d’une grande autonomie. La
commune s’appuie quant à elle sur sa légitimité politique, ce qui peut expliquer que les rapports
avec la CS restent, aux dires du CCS de la Brousse, « verticaux ». Ce pourquoi le CCS de la Brousse
se considère comme « le bras technique du maire ».
• Les ONG
Les écoles la Brousse 2/B et 3 de la CS de la Brousse, localisées essentiellement en zone rurale,
ont ainsi pu bénéficier du soutien de l’ONG Plan Bénin. L’école la Brousse 1/C de cette même CS,
située en zone urbaine, n’a en revanche pas pu en bénéficier malgré la vétusté de ses infrastructures
(voir tableau 4.5).
Les ONG constituent également des partenaires essentiels au développement de l’école. Elles
ciblent leurs interventions essentiellement sur les écoles situées en zones rurales.
La collaboration de l’école la Brousse 2/B avec l’ONG Plan-Bénin est fructueuse notamment dans
le domaine de l’investissement et dans la construction d’infrastructures et de locaux de qualité.
L’école dispose en effet de six salles de classe, de deux bureaux et deux magasins construits en
matériaux définitifs selon les normes réglementaires.
L’école la Brousse 3/B, située en zone rurale, se trouve relativement loin des bureaux déconcentrés
de l’État, à environ 10 km de la CS mais à 2 km de la route nationale. C’est une des plus grandes
écoles de la région. Malgré le soutien de l’ONG Plan, les infrastructures de cette école sont encore
vétustes et ne répondent pas aux normes règlementaires. La précarité des locaux explique que
l’un des prochains enjeux du développement de l’école sera la construction de salles de classe
adéquates.
Le profil physique de l’école la Brousse 1/C contraste avec l’image de l’école en zone urbaine. En
effet, cette école dispose d’infrastructures précaires qui ne permettent pas d’offrir des conditions
de travail favorable à un bon apprentissage des élèves. En outre, cette petite école (213 élèves)
est située relativement loin de la CS. La vétusté de ces locaux n’a cependant pas semblé justifier
le soutien d’ONG, dont les actions sont ciblées sur les écoles situées en zone rurale.
Dans la CS de la Cité, seule l’école de la Cité 2 située en zone rurale et relativement loin de la CS
(8 km) et de la mairie (11 km), a pu bénéficier de l’appui ponctuel de divers partenaires depuis la fin
de son partenariat avec l’ONG IFESH il y a près de trois ans. À titre d’exemple, l’Agence de gestion
de la dimension sociale du développement a ainsi entrepris la construction d’un module de quatre
cabines de latrines ; l’ONG Développement communautaire et assainissement du milieu intervient
pour le projet « école verte ». Cet ancien partenariat a permis de doter l’école en infrastructures
répondant aux normes de qualité en vigueur.
L’école de la Cité 1/A n’a quant à elle plus de relation avec d’autres ONG depuis la fin du partenariat
entre la CS la Cité et l’ONG IFESH. L’école de la Cité 3/A située en zone urbaine ne bénéficie pas
non plus du soutien d’ONG.
• La commune
Les relations entre les écoles et la commune sont également limitées compte tenu du fait que le
processus de décentralisation est encore dans une phase de transition dans laquelle les différents
acteurs doivent s’approprier leurs rôles. L’intervention de la mairie à l’égard de l’école de la Cité
1/A, par exemple, s’est restreinte l’année dernière à la distribution d’un cahier par élève. Il ressort
des monographies que les écoles espèrent beaucoup de l’implication future des communes dans la
construction des locaux, qui permettraient d’alléger notamment la charge des parents d’élèves.
Tableau 1.1 Évolution des effectifs des écoles étudiées dans les CS la Brousse
et de la Cité, de 2000-2001 à 2003-2004
Année scolaire 2000-2001 2001-2002 2002-2003 2003-2004
Écoles
CS de la Brousse
La Brousse 1/C 142 202 201 213
Groupe scolaire la Brousse 2 422 496 592
École La Brousse 2/B 385
La Brousse 3/B 270 375 439 450
CS de la Cité
La Cité 1/A nc nc nc 248
La Cité 2 312 318 337 313
La Cité 3/A 227 251 233 212
Source : Entretiens avec les directeurs des écoles étudiées.
Tableau 2.2 Évolution de la carte scolaire dans la CS de la Brousse entre 2000 et 2004
Visites de classes
Acteurs Activités
1er trimestre 2e trimestre 3e trimestre
Prévues 15 30 30
CCS Réalisées 07 54 15
% 47 180 50
Prévues 08 15 15
CP/zone 1 Réalisées 02 09 15
% 25 60 100
Prévues 08 15 15
CP/zone 2 Réalisées 02 12 24
% 25 80 160
Prévues 31 60 60
Total Réalisées 11 75 54
% 35,5 125 90
Arrondissement Population
1er Arrondissement 34 553 habitants
2 Arrondissement
e
35 679 habitants
3e Arrondissement 31 004 habitants
4 Arrondissement
e
44 276 habitants
5e Arrondissement 33 656 habitants
Tableau 2.8 Évolution des effectifs des élèves dans les écoles publiques et privées
de la CS de la Cité entre 1999 et 2004
Élèves
Années Public Privé
G F T G F T
1999-2000 10 227 8 356 18 583 1 858 237 2 095
2000-2001 8 466 10 008 18 474 2 474 519 2 993
2001-2002 10 491 9 113 19 604 3 137 2 783 5 920
2002-2003 10 027 8 876 18 903 2 838 2 580 5 418
2003-2004 9 740 8 959 18 699 3 491 3 006 6 497
G : Garçons ; F : Filles ; T : Total
Source : CS de la Cité et DDEPS
Tableau 2.9 Évolution des effectifs du personnel enseignant dans les écoles publiques
et privées de la CS de la Cité entre 1999 et 2004
Enseignants
Secteur Public Secteur privé
APE Contr. Com.
Années M F T T T T M F T Total
1999-2000 145 269 414 3 22 439 123 52 175 614
2000-2001 143 247 390 10 21 421 157 52 209 630
2001-2002 142 234 376 8 47 431 162 62 224 655
2002-2003 162 224 386 8 43 437 131 43 174 611
2003-2004 162 224 386 6 55 447 131 43 174 621
Contr = Contractuel. Com= Communautaire
Source : CS de la Cité et DDEPS.
ZONE Écoles
Publiques Privées Total
Zone n° 1 17 05 22
Zone n° 2 14 16 30
Zone n° 3 17 13 30
Zone n° 4 18 11 29
Total 66 45 111
Source : CS de la Cité et DDEPS.
N° Postes
1 CCS
2 CCS-Adjoint
3 Division du Secrétariat Administratif
4 Division du Personnel
5 Division des Finances
6 Division du Matériel
7 Division des Examens et Concours
8 Division de l’Organisation Scolaire et de la Prévision
9 Pool des opérateurs de saisie
10 Conseillers Pédagogiques
Tableau 2.14 Évolution des effectifs des écoles primaires dans la CS du Centre
entre 1999 et 2004
1999-2000 42.6 % 57.4 % 10.204 46.2 % 53.8 % 552 43.2 % 55.8 % 10.756
2000-2001 47.6 % 52.4 % 11.753 46.3 % 53.7 % 650 47.6 % 52.4 % 12.403
2001-2002 46.3 % 53.7 % 13.502 49.7 % 50.3 % 796 46.5 % 53.5 % 14.298
2002-2003 45.7 % 54.3 % 15.850 48.2 % 51.8 % 1.095 45.9 % 54.1 % 16.945
Tableau 2.15 Évolution de la carte scolaire dans la CS du Centre entre 1999 et 2004
Secteur public
Secteur privé Total
APE Contractuels Communautaires
Années
scolaires H F T H F T H F T H F T H F T
1999-2000 102 15 117 34 01 35 20 00 20 11 01 12 167 17 184
2000-2001 104 17 121 46 06 52 26 00 26 16 01 17 192 24 216
2001-2002 111 18 129 51 06 57 41 07 48 16 03 19 219 34 253
2002-2003 110 20 130 51 06 57 44 08 52 18 04 22 223 38 261
2003-2004 111 20 131 50 06 56 84 12 96 24 01 25 269 39 308
Tableau 3.1 Évolution des effectifs du personnel enseignant à l’école de la Brousse 1/C
entre 2000 et 2004
Année scolaire 2000-2001 2001-2002 2002-2003 2003-2004
Catégorie d’enseignant H F H F H F H F
Agents permanents de l’État 2 - 2 - 2 - 2 -
Contractuels 1 - 1 1 1 1 1 1
Communautaires - - - - 1 - 1 -
Total 3 - 3 1 4 1 4 1
Sources : Fiches statistiques et rapports de rentrée de l’école.
Tableau 3.3 Évolution des subventions et des effectifs de l’école de la Brousse 1/C
entre 2000 et 2004
Catégorie d’enseignant H F H F H F H F
Agents permanents de l’État 3 - 3 - 3 - 4 -
Contractuels 1 - 1 - 1 - 0 -
Communautaires 1 - 2 - 3 - 2 -
Total 5 - 6 - 7 - 6 -
Source : Rapports de fin d’année et fiches d’enquêtes statistiques des années 2000 à 2004.
Tableau 3.6 Évolution du taux de rétention des élèves de l’école de la Brousse 2/B
entre 2000/2001 et 2002/2003, en pourcentage
Année scolaire 2000/2001 2001/2002 2002/2003
Taux de rétention
Garçons 90,81 94,98 88,83
Filles 92,00 97,17 72,89
Total (%) 91,23 95,77 75,84
Tableau 3.7 Évolution de l’effectif des élèves et des recettes de l’école de la Brousse 2/B
entre 2000/2001 et 2003/2004
Années scolaires 2000/2001 2001/2002 2002/2003 2003/2004
Rubriques
Effectif 422 496 592 385
Ressources
Solde antérieur 6 450 13 450 6 685 -101 500
Subventions 654 000 758 000 900 000 670 000
Souscriptions - - 50 000 271 935
Autres ressources - - - 2 000
Total 660 450 771 450 956 685 842 435
Subvention/élève 1 549 1 528 1 520 1 740
Total des ressources/élève 1 565 1 555 1 616 2 188
165
Sous-total 880 795 880 795 942 960 824 130 87,39 958 830 602 700 62,86 1 548 000 1 118 674 72,26 1504360 nd
Solde 51 960 51 960 0 118 830 0 356 130 -1 870 427 456 -1 904 nd
Total 932 755 932 755 942 960 942 960 100 958 830 958 830 100 1 546 130 1 546 130 100 1 502 456 nd
nd : non disponible ; TR : taux de réalisation (ce taux n’a pas été mentionné pour l’année 1999/2000 car étant de 100 %)
École et décentralisation : le cas du Bénin
Tableau 3.18 Profil du personnel enseignant et effectif par classe de l’école de la Cité 3/A
Classe de Statut Ancienneté Âge Niveau de Effectif
l’enseignant (nombre (nombre formation
d’années) d’années)
Fonctionnaires Acadé- Profes- G F T
mique sionnel
CM2 X 22 48 BEPC CAP 13 16 29
CM2 X 18 43 BEPC CAP
CM1 X 19 42 BEPC CAP 13 13 26
CE2 X 25 50 BEPC CAP 19 7 26
CE1 X 19 50 BEPC CAP 31 22 53
CP* X 10 46 BEPC CAP 14 19 33
CI X 6 39 Bac CAP 24 21 45
Source : Informations recueillies auprès des enseignants de l’école de la Cité 3/A.
* « CP » fait ici référence au niveau « cours préparatoire ».
Tableau 3.21 Évolution du budget, des subventions de l’État et de l’effectif des élèves
de l’école de la Cité 3/A entre 2000/2001 et 2003/2004
Nombre
Zone rurale ou Nombre d’enseignants dans les écoles primaires (publiques,
d’écoles Effectif Ratio
urbaine privées, communautaires)
CS primaires de la CP Inspecteur/
Appui d’agences
Publiques/ CS enseignant
d’aide, ONG Fonct. Contr. et Com. Privé Total
privées
Plan
Zone Bénin 71 107 195 302
La Brousse Nc 9 3 101
rurale et (en 2002-2003) (en 2002-2003) (en 2002-2003) (en 2002-2003)
IFESH
Zone
La Cité non 113 386 61 174 621 24 5 124
urbaine
IFESH
Zone
Le Centre et 58 131 152 25 308 8 5 77
rurale
autres
167
Source : Entretiens avec le personnel des CS.
Fonct. : Fonctionnaire
Contr. : Contractuel
Com. : Communautaire
Nc : Non communiqué
École et décentralisation : le cas du Bénin
168
École et décentralisation : le cas du Bénin
Tableau 4.3 Structure des ressources financières par élève des écoles étudiées
dans les CS de la Brousse et de la Cité en 2003-2004
Subventions de Cotisations des
Autres
Budget l’État parents d’élèves
total Part dans Part dans Part dans
par Montant
le budget Montant le budget Montant le budget
élève par
total par élève total par élève total
élève
(en %) (en %) (en %)
CS de la Brousse
La Brousse 1/C nc 1 643 nc 0 0 nc nc
La Brousse 2/B 2 529 1 740 69 706 28 83 3
La Brousse 3/B 1 482 1 471 99 0 0 11 1
CS de la Cité
La Cité 1/A 4 970 2 407 49 1 911 38 652 13
La Cité 2 4 806 2 434 51 1 000 21 1 372 28
La Cité 3/A 6 170 2 476 40 3 694 60 0 0
Tableau 4.4 Évolution du montant des subventions par élève dans les écoles étudiées
entre 2000-2001 et 2003-2004
Tableau 4.5 Caractéristiques des écoles étudiées dans les CS de la Brousse et de la Cité
en 2003-2004
Écoles Localisation (Zone Appui de l’ONG Plan
urbaine ou rurale)
CS de la Brousse
La Brousse 1/C Zone urbaine Non
La Brousse 2/B Zone rurale Oui
La Brousse 3/B Zone rurale Oui
CS de la Cité
La Cité 1/A Zone urbaine Non
La Cité 2 Zone rurale ONG IFESH (mais rupture il y a 3 ans)
La Cité 3/A Zone urbaine non
Plus de 1 200 ouvrages sur la planification de l’éducation ont été publiés par l’Institut international de
planification de l’éducation. Un catalogue détaillé est disponible ; il présente les sujets suivants :
Planification de l’éducation
Généralités – contexte du développement
Administration et gestion de l’éducation
Décentralisation – participation – enseignement à distance – carte scolaire – enseignants
Économie de l’éducation
Coûts et financement – emploi – coopération internationale
Qualité de l’éducation
Évaluation – innovations – inspection
Différents niveaux d’éducation formelle
De l’enseignement primaire au supérieur
Stratégies alternatives pour l’éducation
Éducation permanente – éducation non formelle – groupes défavorisés – éducation des filles
L’Institut international de planification de l’éducation (IIPE) est un centre international, créé par l’UNESCO en 1963,
pour la formation et la recherche dans le domaine de la planification de l’éducation. Le financement de l’Institut est
assuré par l’UNESCO et les contributions volontaires des États membres. Au cours des dernières années, l’Institut
a reçu des contributions volontaires des États membres suivants : Allemagne, Danemark, Inde, Irlande, Islande,
Norvège, Suède et Suisse.
L’Institut a pour but de contribuer au développement de l’éducation à travers le monde par l’accroissement aussi
bien des connaissances que du nombre d’experts compétents en matière de planification de l’éducation. Pour
atteindre ce but, l’Institut apporte sa collaboration aux organisations dans les États membres qui s’intéressent à cet
aspect de la formation et de la recherche. Le Conseil d’administration de l’IIPE, qui donne son accord au programme
et au budget de l’Institut, se compose d’un maximum de huit membres élus et de quatre membres désignés par
l’Organisation des Nations Unies et par certains de ses institutions et instituts spécialisés.
Président :
Raymond E. Wanner (États-Unis)
Conseiller principal sur les questions intéressant l’UNESCO, Fondation des Nations Unies, Washington, DC,
États-Unis.
Membres désignés :
Manuel M. Dayrit
Directeur, Département des Ressources humaines pour la santé, Bases factuelles et information
à l’appui des politiques, Organisation mondiale de la santé, Genève, Suisse.
Ruth Kagia
Directrice de l’éducation, Réseau du développement humain, Banque mondiale, Washington, DC, États-Unis.
Diéry Seck
Directeur, Institut africain de développement économique et de planification, Dakar, Sénégal.
Jomo Kwame Sundaram
Sous-Secrétaire général aux affaires économiques et sociales, Nations Unies, New York, États-Unis.
Membres élus :
Aziza Bennani (Maroc)
Ambassadeur, Déléguée permanente du Maroc auprès de l’UNESCO.
Birger Fredriksen (Norvège)
Consultant en développement de l’éducation, Banque mondiale (Ancien conseiller principal en éducation
pour la région Afrique, Banque mondiale).
Ricardo Henriques (Brésil)
Conseiller spécial du Président, Banque nationale de développement économique et social, Brésil.
Takyiwaa Manuh (Ghana)
Directrice, Institut d’études africaines, Université du Ghana, Legon.
Philippe Méhaut (France)
LEST-CNRS, Aix-en-Provence, France.
Tuomas Takala (Finlande)
Professeur, Université de Tampere, Finlande.
Xinsheng Zhang (Chine)
Vice-Ministre de l’éducation.
Cette étude a été préparée par David Odushina et Moussiliou Moustapha, avec la collaboration de
Renaud Agbanze, Aliou Akadiri, Salifou Brisso, Maurice Kpossou, Lazare Sodji et Claire Ta.
David E. Odushina est un fonctionnaire du ministère de l’Éducation nationale au Bénin, qui a
occupé plusieurs postes de responsabilité, y compris conseiller technique du Ministre et directeur
des ressources humaines.
Chercheur à l’INFRE, Moussiliou Moustapha a occupé le poste de directeur départemental des
enseignements primaire et secondaire du Département Zou et Collines au Bénin jusqu’en 2006.
L’ouvrage
De nombreux pays aux caractéristiques très différentes ont réformé la gestion des écoles en
s’appuyant sur des processus de décentralisation. Ces politiques complexes ont été mises en
œuvre en impliquant les entités locales (écoles et bureaux déconcentrés), les confrontant à des
défis nouveaux et à des conséquences majeures sur leur fonctionnement quotidien.
Pour approfondir les connaissances sur la mise en œuvre des politiques de décentralisation et
de leur impact sur ces acteurs locaux, l’IIPE a coordonné un ensemble d’enquêtes de terrain en
Afrique francophone de l’Ouest (Bénin, Guinée, Mali et Sénégal).
Cette publication se concentre sur l’expérience du Bénin. Après une introduction consacrée
notamment aux caractéristiques de la politique de décentralisation dans ce pays, elle présente
les études de cas menées dans trois circonscriptions scolaires et six écoles, puis en synthétise les
principales leçons.
Au Bénin, ces études ont été réalisées en collaboration avec le ministère des Enseignements
primaire et secondaire (MEPS), l’Institut national pour la formation et la recherche en éducation
(INFRE), ainsi que l’ONG Plan.
L’IIPE a publié également une synthèse des expériences de ces quatre pays en analysant les défis
que rencontre la mise en place de la décentralisation et son impact sur le fonctionnement des
bureaux locaux et des écoles. Cette synthèse intitulée École et décentralisation est téléchargeable
sur le site web de l’IIPE : http://unesdoc.unesco.org/images/0014/001470/147099f.pdf