Você está na página 1de 34

PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS

PARA O DESENVOLVIMENTO:
IMPLEMENTANDO SOLUÇÕES NO BRASIL

MÓDULO I

INTRODUÇÃO ÀS PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS

UNIDADE 3: FINANCIAMENTO DAS PPPs


Parcerias Público Privadas para o Desenvolvimento:
Implementando Soluções no Brasil

Coordenador Geral do Programa:


José E. Yitani

Documento original:
Public Private Partnerships Reference Guide Version 2.0 (IDB-WB-ADB)

Adaptação e edição original para o programa em espanhol:


Andrea Dusso
Robert Pilkington
José Yitani
Paulo Barbieri
Ana Haro

Contribuição e revisão original dos conteúdos versão em espanhol:


Gerardo Reyes-Tagle Daniela Carrera
Rocío Medina Ignacio Astorga
Reinaldo Fioravanti David Bloomgarden

Tradução ao português:
EY Brasil (www.ey.com/br)

Adaptação dos conteúdos ao contexto do Brasil:


EY Brasil (www.ey.com/br)
Marcos Siqueira Moraes

Validação da tradução dos conteúdos e do contexto do Brasil


(escritório do BID no Brasil):
Ana Lucia Dezolt Cesar Leyva
Karisa Ribeiro German Zappani
Marcos Siqueira Moraes

Pesquisa bibliográfica:
Cecilia Justino

Estilo e Diagramação:
Manthra Comunicación Integral

Copyright©2015 Banco Interamericano de Desarrollo. Esta obra está sujeita a uma licença CreativeCommons
IGO 3.0 Atribuição-NãoComercial-SemDerivações (CC-IGO 3.0 BY-NC-ND) (http://creativecommons.org/li-
censes/by-nc-nd/3.0/igo/legalcode) e pode ser reproduzida, para qualquer uso não comercial, desde que
seja creditada a fonte ao BID. Não são permitidas obras derivadas.

Qualquer controvérsia relacionada ao uso das obras do BID que não possa ser resolvida de forma amigável,
será submetida à arbitragem de conformidade, de acordo com as regras da CNUDMI (UNCITRAL). O uso do
nome do BID para qualquer finalidade que não a atribuição mencionada, bem como o uso do logotipo do BID,
não estão autorizados por esta licença CC-IGO e requerem uma licença adicional.

Note-se que o link fornecido inclui termos e condições adicionais a esta licença.

As opiniões expressas nesta publicação são de responsabilidade dos autores e não necessariamente refle-
tem a posição do Banco Interamericano de Desenvolvimento, de sua Diretoria Executiva ou dos países que
representa.
MÓDULO I
UNIDADE 3: FINANCIAMENTO DAS PPPs

ÍNDICE

Objetivo do módulo 4

Objetivos de aprendizagem 4

3. Como as PPPs são financiadas 5

3.1 Estruturas financeiras para PPP 5

3.2 Considerações para o governo 12

3.3 O papel do financiamento público nas PPPs 17

Ideias principais 28

Bibliografia sugerida 29

Anexo 1. Leituras complementares 31

3
INTRODUÇÃO ÀS PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS

OBJETIVO DO MÓDULO
Estabelecer um marco conceitual das PPPs, no que se refere à sua definição, tipo-
logia, utilização e financiamento, analisando os desafios que os agentes públicos
e privados enfrentam na implantação de uma PPP, bem como as soluções que
existem à disposição destes para que sejam alcançados objetivos comuns.

OBJETIVOS DE APRENDIZAGEM
• Reconhecer as diferentes estruturas e tipos de financiamento das PPPs.
• Identificar os elementos ou condições que o setor público deve garantir
para o bom desempenho financeiro das PPPs.

CONTEXTO NO BRASIL
O termo PPP define-se pela cooperação voluntária entre o setor público e o privado com a
finalidade de alcançar uma série de objetivos comuns, compartihando a responsabilidade
em matéria de riscos, benefícios, investimentos e poder. Dentro deste conceito de PPP, no
Brasil, podemos incluir as Concessões, previstas na Lei Federal n. 8.987/95, e as Parcerias
Público-Privadas (PPPs), conforme a Lei 11.079/04.

4
MÓDULO I
UNIDADE 3: FINANCIAMENTO DAS PPPs

3. COMO AS PPPs SÃO FINANCIADAS

Transferir a responsabilidade e o risco ao setor privado para mobilizar fundos


de investimento em projetos de grande magnitude, como os de infraestrutura,
é uma das principais diferenças entre as PPPs e as contratações convencionais.

Quando é esse o caso, o parceiro privado da PPP é consequentemente res-


ponsável por identificar investidores e desenvolver a estrutura financeira do
projeto. Entretanto, para permitir que o setor privado otimize esta estrutura
financeira e assegure a estabilidade contratual a longo prazo, é importante que
o setor público entenda as características destas estruturas financeiras priva-
das e as possíveis implicações para o governo.

3.1 ESTRUTURAS FINANCEIRAS PARA PPP

A estrutura financeira de uma PPP busca minimizar o custo de financiamento


do projeto e assegurar que seja financiável (bankable)1, ) , cumprindo com as
obrigações do contrato. Esta estruturação combina opções de financiamento
de acionistas (capital) e credores (empréstimos). As fontes de financiamento
incluem tanto provedores públicos quanto privados.

O parceiro privado da maioria dos contratos de PPP é uma empresa especí-


fica do projeto, criada com essa finalidade, e que, dependendo da região ou
país, é comumente denominada Sociedade de Propósito Específico - SPE, co-
nhecida também pelas suas siglas em inglês, SPV (Special Purpose Vehicle2).

1 Dito de uma forma muito simples, um projeto de PPP é considerado financiável se os credores estão dis-
postos a financiá-lo.
2 SPV é a entidade legal criada pelos acionistas de capital, com a qual o governo assina o contrato para a
execução do projeto. A SPV assume as responsabilidades do contrato, organizando o financiamento nor-
malmente sob a modalidade de Project Finance. A SPV celebra contratos para o fornecimento das obras e
operações necessárias para cumprir os requisitos contratuais da PPP, muitas vezes com as mesmas empre-
sas que fazem parte do grupo de acionistas.

5
INTRODUÇÃO ÀS PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS

A SPE comumente arrecada fundos por meio de mecanismos de Project Fi-


nance3, que é uma combinação de capital – proporcionado pelos acionistas
da empresa do projeto – e crédito, proporcionado pelos bancos ou por meio
de bônus ou outros instrumentos financeiros4. A estrutura financeira é a com-
binação de capital e crédito, e as relações contratuais entre os acionistas e os
credores.

3 O Project Finance é um mecanismo de financiamento para projetos, no qual os credores têm como prin-
cipal ou única fonte de pagamento o fluxo de caixa futuro que determinado projeto gerará. Este tipo de
contrato não pode ser utilizado em qualquer projeto: é necessário que seja um setor regulado ou de um
projeto que conte com amplo mercado ou com compradores envolvidos em contratos de longo prazo. O
operador privado pode também aceitar financiar uma parte do investimento de capital para o projeto e
decidir financiá-lo através de Corporate Finance, que é o financiamento corporativo, o que implica conse-
guir recursos considerando o balanço do operador privado, mais que o projeto em si. Este é tipicamente o
mecanismo usado em projetos onde o custo do financiamento não é suficientemente relevante para que
seja utilizado um mecanismo como o Project Finance ou operador é tão grande que decide por financiar o
projeto com seu próprio balanço.
4 Programa de impulso de Parcerias Público-Privadas em Estados Mexicanos. Disponível em: http://www.
piappem.org/file.php?id=248. .

6
MÓDULO I
UNIDADE 3: FINANCIAMENTO DAS PPPs

O Gráfico, abaixo, mostra uma típica estrutura financeira e de contratos, bem


como o fluxo entre as partes para um projeto de PPP e o modelo de contra-
tação pública tradicional.

Gráfico 1.
Estrutura de um projeto de PPP

Setor Público

Pagamentos de disponibilidade/ Pagamentos prêmio/Penalidades


por serviços

Financiamento Financiamento
de capital de dívida
Investidores Credores
SPE
(capital) (empréstimos)
Pagamento de Pagamento de
dividendos juros e principal

Pagamentos de Pagamentos de
disponibilidade/por serviços disponibilidade/por serviços

Contratos(s)
Cotrato(s) de
de manutenção
construção

Prestaçāo de Pagamento de tarifas


serviço (conforme projeto)

Usuários

Fonte: Introducción a las Asociaciones Público Privadas, Modulo 1, Unidad 3: Financiamiento de las APP,
versão em espanhol, BID, 2015.

Os investidores do capital inicial, que desenvolvem a proposta de PPP, costu-


mam ser chamados de acionistas do projeto. Os típicos investidores de capital
tendem a ser desenvolvedoras de projetos, empresas de engenharia ou cons-
trução, empresas de gestão de infraestrutura e fundos de capital privado. Os
credores dos projetos de PPPs nos países em desenvolvimento podem incluir

7
INTRODUÇÃO ÀS PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS

Gráfico 2.

Financiamento
de dívida

Setor Público Dívida soberana


Pagamento de
juros

Pagamento "Entrega das Pagamentos unitários


chaves" ou "Turn Key"

Contrato(s) de
Contrato(s) de
manutenção e
construção
prevenção

Prestação Pagamento de tarifas


serviço (conforme projeto)

Usuários

Fonte: Introducción a las Asociaciones Público Privadas, Modulo 1, Unidad 3: Financiamiento de las APP,
versão em espanhol, BID, 2015.

bancos comerciais, bancos multilaterais ou bilaterais de desenvolvimento e


instituições financeiras como as administradoras de fundos de pensão.

A principal relação contratual do governo é com a empresa constituída para


o projeto (concessionária) e não com as empresas individuais que constituem
a SPE. Isto pode ser complementado por um acordo direto entre a autorida-
de contratante e os credores, ainda que muitas vezes esta relação costume
limitar-se a cláusulas que favorecem os credores incluídos no acordo de PPP,
como os direitos de intervenção ou garantias de reembolso da dívida principal.

A concessionária, por sua vez, contrata empresas que façam a gestão do pro-
jeto e da construção (em geral, a depender do país, por meio de instrumentos
denominados Contratos de Engenharia, Aquisições e Construção, ou EPC (En-
gineering, Procurement and Construction), em inglês, e as operações e manu-
tenção - O&M). Estes contratados podem estar associados aos investidores de
capital.

8
MÓDULO I
UNIDADE 3: FINANCIAMENTO DAS PPPs

O investimento de capital se dá na forma “primeiro a entrar, último a sair”, o


que quer dizer que as perdas do projeto são cobertas primeiro pelos investi-
dores de capital, e logo em seguida pelos credores, os quais são impactados
somente se o investimento de capital é perdido. Os credores, por sua vez, tam-
bém recebem pagamentos regulares, segundo os termos estabelecidos em
seus empréstimos, títulos ou outros instrumentos financeiros. Os investidores
de capital esperam receber dividendos e compartilhar a apreciação no valor da
SPE. Isto significa que os investidores de capital requerem um rendimento de
investimento maior que o dos credores, por assumirem um nível de risco muito
maior sobre o montante total, o cronograma e a garantia dos pagamentos.

O objetivo dos acionistas e seus assessores no desenvolvimento da estrutura


financeira é minimizar o custo financeiro do projeto. Devido ao fato do capital
ser mais oneroso que o crédito, os acionistas usam, para financiar o projeto,
a maior proporção de crédito que o mercado aceita a um custo competitivo,
enquanto reduzem, a partir de negociações com o setor público e seus contra-
tados, o nível de risco da SPE.

Contexto no Brasil

No Brasil, a Lei n. 11.079/045 prevê explicitamente a necessidade de cons-


tituição de uma SPE para os contratos de concessão administrativa e pa-
trocinada, de forma a isolar o risco do projeto de seus acionistas.

Além disso, a legislação dispõe sobre garantias disponibilizadas ao par-


ceiro privado contra a inadimplência do poder público.

5 Lei Federal n. 11.079, de 30 de dezembro de 2004, http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-


2006/2004/lei/l11079.htm

9
INTRODUÇÃO ÀS PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS

Contexto no Brasil: Garantias da Contraprestação Pública

Os contratos de PPPs no Brasil podem prever a prestação de garantias


ao ente privado eletivas ao pagamento da contraprestação pública.
Ou seja, mecanismos que compensam o parceiro privado na hipótese
da recusa injustificada do governo de efetuar os pagamentos pre-
vistos no contrato.. A estrutura de garantias governamentais é uma
das questões mais críticas nos contratos de PPPs brasileiros e são
essenciais para assegurar a atratividade do projeto e seu respectivo
financiamento.

Formas de Garantia previstas na legislação brasileira1:


1. Vinculação de receitas, observadas certas vedações;
2. Instituição ou utilização de fundos especiais previstos em lei;
3. Contratação de seguro-garantia com seguradoras (não controladas
pelo Poder Público);
4. Garantias prestadas por fundo garantidor ou empresa estatal criada
para essa finalidade;
5. Garantia de organismos internacionais ou instituições financeiras (não
controladas pelo Poder Público).

De um modo geral, estruturas de garantia de qualidade buscam aten-


der ao seguinte:
• Alta Liquidez dos ativos no momento de honrar a garantia;
• Baixa Volatilidade dos ativos ao longo do tempo;
• Blindagem do ativo à intervenção administrativa do Poder Conceden-
te;
• Facilidade no acionamento das garantias por meio da definição de
eventos claros de inadimplência;
• Facilidade de acesso aos ativos por meio, por exemplo, da definição
de agentes fiduciários, de contas segregadas e de ativos previamente
identificados;

1. Lei Federal 11/079/04, art 8. (http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2004/lei/l11079.


htm)

10
MÓDULO I
UNIDADE 3: FINANCIAMENTO DAS PPPs

Financiamento de projetos Non-Recourse para PPP

Sob a égide do financiamento sem garantia corporativa (Non-Recourse Pro-


ject Finance), têm-se as receitas futuras da concessionária como garantia ao
financiamento. Em outras palavras, as obrigações da concessionária e dos in-
vestidores de capital são segregadas e a dívida é lastreada no fluxos de caixa
do projeto. As SPE acabam tendo uma grande proporção de crédito, que oscila
entre 70 e 95% do financiamento total. Na perspectiva do investidor de capi-
tal, isso ajuda a gerir o risco e a reduzir os custos de capital; para os credores,
significa realizar rigorosa auditoria.

Alternativas para financiamentos de projeto Non-recourse

Apesar de ser útil para arrecadar fundos para investimentos de magnitude com
grande alavancagem, o uso do Project Finance tem um custo. As taxas de juros
da dívida, referentes ao financiamento do projeto, costumam ser mais caras se
uma empresa estabelecida pede um empréstimo. O custo de transação – cria-
ção da estrutura contratual e realização de auditoria – pode fazer com que pe-
quenos negócios não sejam atrativos. Frente a essa situação, muitos projetos
de PPPs contam com as seguintes opções:

• que o acionista ou os acionistas principais do projeto ofereçam uma ga-


rantia parcial ou total sobre a dívida do projeto (garantia corporativa).
Por exemplo, em 1992, um oleoduto estava sendo criado na Colômbia, por
meio de um consórcio entre a empresa petrolífera nacional e empresas
do setor internacionais, sendo a CFI a tomadora principal do emprésti-
mo. Nesse momento, houve uma preocupação por parte da CFI de que
houvesse ataques de guerrilhas e o projeto foi paralisado. Para poder ir
em frente, os acionistas ofereceram uma garantia de empréstimo total do
projeto; ou

• que o governo participe da estrutura financeira com fundos próprios ou


alavancando empréstimos soberanos: o governo (ou uma instituição fi-
nanceira estatal) pode atuar como credor empresa no projeto ou pode
oferecer uma garantia para uma parte ou para a totalidade da dívida do
projeto.

11
INTRODUÇÃO ÀS PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS

3.2 CONSIDERAÇÕES PARA O GOVERNO

Quando uma PPP envolve financiamento privado, o investidor privado tem a


responsabilidade central de elaborar a estrutura financeira. No entanto, exis-
tem diversas formas pelas quais o governo pode influenciar esta estrutura:

a. Capacidade de financiamento. Os governos precisam garantir que o de-


senho do projeto seja “financiável” (bankable), ou seja, que a concessio-
nária seja capaz de obter crédito suficiente a um custo sustentável. Os
credores, tendo avaliado cuidadosamente os riscos do projeto, e como
esses riscos foram distribuídos entre as partes do contrato, determinarão
uma taxa de juros e instrumentos para reger o empréstimo. Para ser “fi-
nanciável” (bankable), os fluxos de caixa operacionais devem ser suficien-
temente altos para cobrir a amortização da dívida, à taxa determinada,
acrescida de uma margem aceitável dentro das restrições acordadas.

Se ao parceiro privado houver sido atribuído risco excessivo, os credores


diminuirão o montante e/ou o período de vigência do empréstimo e im-
porão instrumentos restritivos até que a margem do fluxo de caixa sobre
a amortização da dívida seja aceitável. Se isso acontecer, será necessário
aportar mais capital e/ou agregar complexidade à estrutura financeira do
projeto, o que, por sua vez, pode aumentar o nível de risco e, consequen-
temente, o custo de capital.

Desde a perspectiva do governo, as considerações-chave para assegurar


a capacidade de financiamento são, finalmente, a viabilidade técnica e
financeira do projeto e uma adequada atribuição de riscos.

b. Limite do montante permitido de dívida. Os acionistas do projeto po-


dem ter incentivos para financiar uma PPP com alta proporção de dívida
de capital, ou seja, para alcançar a alavancagem6 ótima de maneira a
minimizar seus custos de capital. Isto pode permitir a obtenção de re-
ceitas mais altas e facilita a gestão da estrutura financeira, já que pode
ser mais fácil contrair empréstimos que levantar capital. Por outro lado,
os governos tendem a proteger mais os investidores de crédito que os

6 A alavancagem é a relação entre crédito e capital próprio investido em uma operação financeira. Ao reduzir
o capital inicial que é necessário aportar, é produzido um aumento de rentabilidade obtida. O incremento
da alavancagem também aumenta o risco de operação, visto que promove menor flexibilidade ou maior
exposição à insolvência ou incapacidade de fazer frente aos pagamentos. A alavancagem financeira deri-
va-se da utilização do endividamento para financiar um investimento. Esta dívida gera um custo financeiro
(juros), mas se o investimento gera uma receita maior que os juros a pagar, o excedente passa a aumentar
o benefício da empresa.

12
MÓDULO I
UNIDADE 3: FINANCIAMENTO DAS PPPs

investidores de capital. Oferecem aos credores, por exemplo, garantias


especiais para assegurar que as receitas cubram o pagamento da dívida
ou mesmo fazem acordos de pagamentos no caso do encerramento an-
tecipado, equiparados com o nível da dívida, de forma que os credores
sejam reembolsados, inclusive no caso da falta de pagamentos por parte
do patrocinador7 do projeto nas suas obrigações contratuais.

Entretanto, visto que uma dívida muito alta pode prejudicar a transferência
de riscos e aumentar o custo de financiamento, é recomendável que os
governos limitem o montante de financiamento permitido de dívida. Além
disso, os projetos altamente alavancados também podem ser mais vulne-
ráveis à crise e à falta de pagamentos, tal como mostra o exemplo a seguir:

EXEMPLO DE PPP COM ALAVANCAGEM EXCESSIVA:


BONDES E TRENS DE VICTORIA
O governo do Estado de Victoria concedeu cinco franquias (similares a
concessões) para o funcionamento dos bondes e da rede de trens para
passageiros em Melbourne e dos trens regionais no Estado de Victoria.
O governo esperava uma economia total de 1,8 bilhões de dólares
australianos ao longo da duração do contrato. Entretanto, o aporte total
de capital, incluindo bônus por desempenho por parte dos acionistas foi
de somente 135 milhões de dólares australianos, o que representa apenas
8% sobre os lucros totais.
A estrutura de pagamento da PPP dependia, em grande parte, do
crescimento esperado para o negócio e da redução de custos. Quando
estes não ocorreram, os concessionários tiveram perdas. Devido ao fato
de que a participação de capital era baixa, os operadores poderiam
abandonar as concessões ao invés de enfrentar as perdas e tentar
melhorar. Isto colocou o governo na situação de ter que renegociar os
contratos com os operadores existentes.

Fonte: Ehrhardt, David e Tim Irwin (2004). “Avoiding customer and taxpayer bailouts in private infras-
tructure projects: policy towards leverage, risk allocation, and bankruptcy”, Documento de Trabalho
3274. Washington, DC: Banco Mundial.

7 Tal como mencionado no livro Economía de las Parcerias Público-Privadas: una guía básica, de Fisher, Gale-
novic e Engel, o patrocinador ou sponsor se torna o investidor responsável pela licitação, desenvolvimento
e gestão do projeto. É o demandante residual e é essencial para o êxito do projeto. Por isso, os credores
analisarão a situação cuidadosamente antes de comprometer recursos. (Fischer, Ronald D., Alexander Ga-
letovic y Eduardo M. Engel (2014). Economía de las Parcerias Público-Privadas: una guia básica.FCE).

13
INTRODUÇÃO ÀS PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS

• O que os governos podem fazer para garantir um nível razoável de ala-


vancagem e participação de capital adequada?

• O governo pode introduzir um índice de capital mínimo para o proje-


to (particularmente se também oferecer garantias feitas sob medida
para proteger o investimento dos credores), com o cuidado de não
impor restrições desnecessárias que possam resultar em aumento
dos custos de financiamento do projeto.

c. Riscos em passar da concessão do contrato ao fechamento financeiro.


É comum outorgar ou assinar um contrato de PPP antes que o proje-
to chegue ao fechamento financeiro, quer dizer, antes que se possa ga-
rantir totalmente o financiamento do projeto. Enquanto isso, os credores
terminam o processo de auditoria, incluindo uma revisão detalhada dos
acordos de PPPs. Os acordos de empréstimo estabelecem “condições
prévias”, que devem ser implantadas antes que a concessionária possa
acessar os recursos de empréstimo. Este processo gera risco de atraso
do projeto, e até cancelamento, se aqueles que ganharem a licitação não
forem capazes de arrecadar fundos no prazo estipulado. Neste caso, o
governo poderia ser pressionado a alterar os termos contratuais de forma
que os requisitos dos credores fossem atendidos, uma vez que reiniciar
o processo de contratação nessa etapa pode causar atrasos e custos de
transação adicionais para o governo8.

• O que os governos podem fazer para mitigar o risco de um contrato assi-


nado que não chegue ao fechamento financeiro?

• Exigir dos licitantes que obtenham uma fiança ou garantia, que pode
ser acionada caso o licitante selecionado não chegue ao encerramen-
to financeiro dentro de um prazo determinado. Isto pode estimular
os licitantes a desenvolver planejamentos financeiros mais concretos
antes de apresentar suas propostas em licitações.

• Exigir que as licitações já estabeleçam os compromissos financei-


ros (denominadas licitações “garantidas”). Neste caso, os credores
devem completar a diligência antes que o processo de licitação se
encerre. Entretanto, essas opções aumentam o custo das licitações

8 Farquharson, Edward, Clemencia Torres de Mästle, E. R. Yescombe & Javier Encinas (2011) How to Engage
with Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets, Banco Mundial/PPIAF.

14
MÓDULO I
UNIDADE 3: FINANCIAMENTO DAS PPPs

e podem dissuadir os licitantes de participar, prejudicando a concor-


rência.

• Implantar um pacote de financiamento previamente acordado, de-


senvolvido pelo governo e oferecido aos licitantes durante o proces-
so de licitação. O ganhador da licitação tem a opção – e não a obri-
gação – de utilizar o pacote financeiro para o projeto. O pacote de
financiamento previamente acordado é comum nas negociações de
fusões e aquisições.

d. Refinanciamento da dívida do projeto. A concessionária e seus acionistas


podem ter dois motivos principais para refinanciar uma dívida que foi
usada inicialmente para subsidiar o projeto, ou seja, assumir uma nova
dívida para pagar os empréstimos existentes:

• Que o projeto não tenha conseguido obter financiamento com per-


fil suficientemente longo para atender aos prazos do projeto. Isto
pode ocorrer seja porque a dívida de longo prazo não está disponível
quando o projeto é outorgado, ou mesmo porque os credores consi-
deraram o projeto arriscado demais para estender um crédito de lon-
go prazo. Neste caso, o projeto poderia seguir com um empréstimo
de curto prazo, o que gera um risco de refinanciamento — ou seja, o
risco de que o empréstimo de curto prazo possa não ser refinanciado
nos termos esperados9.

• O que o governo pode fazer para mitigar o risco de refinanciamento?

• Uma opção para diminuir o risco de refinanciamento é o “financia-


mento garantido ou futuro”, no qual um segundo credor se compro-
mete a conceder um empréstimo em algum momento futuro, enco-
rajando, por conseguinte, o credor original a aceitar um perfil mais
alongado de dívida, o que, de outra forma, poderia não ocorrer.

• O refinanciamento pode também tornar-se uma oportunidade para a


concessionária e seus acionistas, se condições mais favoráveis se tor-
narem disponíveis. Visto que os projetos de infraestruturas têm longa

9 Visto que os contratos de PPP, na maioria dos casos, são de 20, 30 ou mais anos, a probabilidade de que
alguma demanda de refinanciamento surja é alta e por isso deve-se especificar quem assume o risco do
financiamento.

15
INTRODUÇÃO ÀS PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS

duração, os mercados de capital podem mudar durante a vigência do


projeto e oferecer termos melhores para a dívida de projeto existen-
te. Os credores também tendem a oferecer termos de financiamento
melhores para projetos com histórico conhecido e que já passaram
pelos riscos iniciais, tal como a construção.

• O refinanciamento com termos mais favoráveis pode diminuir os cus-


tos gerais dos usuários ou do governo, aumentar os retornos para os
investidores, ou ambos. O governo deve considerar antecipadamente
como os benefícios do refinanciamento serão tratados.

As opções incluem:

• Não fazer nada - permitir que os titulares do capital recebam lucros


do refinanciamento, por meio de pagamentos de dividendos maiores;

• Compartilhar os ganhos entre os acionistas e os clientes do projeto,


incluindo uma cláusula no contrato ou no regulamento da PPP que
diga que os benefícios do refinanciamento devem ser refletidos no
preço pago pelo ativo ou serviço; e

• Incorporar ao contrato da PPP o direito do governo de exigir ou re-


quisitar o refinanciamento da dívida do projeto, caso ele acredite que
termos mais favoráveis estejam disponíveis no mercado, assim como
o Reino Unido tem feito desde 2008.

e. Direito de intervenção (step in rights). Os “direitos de intervenção” refe-


rem-se ao poder que o governo ou credor possuem de assumir o controle da
concessionária em certas situações. Os direitos de intervenção do Governo
costumam ser reservados para situações em que o projeto apresenta riscos
significativos à saúde e à segurança públicas, ameaças à segurança nacional
ou quando exigências legais determinem que o governo assuma o projeto.
O governo também pode encerrar o contrato de PPP e assumir o projeto se
a concessionária deixar de cumprir suas obrigações de serviço.

Em geral, os credores exigem que os direitos de intervenção passem a ser


aplicados se a concessionária deixar de pagar suas dívidas, ou se o contrato
de PPP estiver sob a ameaça encerramento por deixar de cumprir com suas

16
MÓDULO I
UNIDADE 3: FINANCIAMENTO DAS PPPs

obrigações. Neste caso, os credores poderiam designar uma nova Diretoria


Executiva (administração) ou outra concessionária para assumir a liderança
do projeto.

É importante que tanto o governo quanto os credores tenham um plano de


trabalho e um cronograma claros para invocarem seus direitos de interven-
ção, de forma que sejam comunicados quando os problemas começarem a
ocorrer e possam tomar ações para solucioná-los.

Contexto no Brasil

No Brasil, cabe informar que o Direito de Intervenção (step in rights) está


inserido na Lei n. 11.079/04.

3.3 O PAPEL DO FINANCIAMENTO PÚBLICO NAS PPPs

Há vários motivos pelos quais os governos podem escolher financiar projetos


de PPPs com capital, dívidas ou garantias soberanas:

• Evitar prêmios por risco de mercado excessivos (equity risk premium). O


governo pode considerar o prêmio por risco de mercado estabelecido pelo
setor privado no projeto como excessivo, se comparado aos riscos reais
do projeto. Esta pode ser uma decisão difícil de confrontar, visto que os
mercados financeiros costumam ser melhores em avaliar os riscos do que
os governos, mas isto poderia ser aplicado em novos projetos ou em de-
terminados mercados, ou quando haja problemas no mercado financeiro.

• Mitigar o risco do governo. Quando os lucros dependem de pagamen-


tos periódicos do governo, gera-se um risco para o parceiro privado,
que será refletido no custo do projeto. Quando a confiabilidade sobre os
pagamentos do governo for duvidosa, o fornecimento de subsídios ou de

17
INTRODUÇÃO ÀS PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS

pagamentos antecipados na forma de empréstimos ou subvenções, em


vez de pagamentos constantes, pode melhorar a capacidade de financia-
mento e diminuir o custo do projeto.

• Melhorar a disponibilidade ou diminuir o custo financeiro. Em especial,


quando os mercados de capital são subdesenvolvidos ou passam por
perturbações, a disponibilidade de crédito de longo prazo pode ser limi-
tada, e os governos podem escolher oferecer financiamento em termos
e prazos que, de outra forma, não estariam disponíveis. Os governos po-
dem ter acesso a condições favoráveis de financiamento, que podem ser
repassadas de forma a diminuir o custo dos projetos de infraestrutura.
Isto também pode ser parte de uma política mais ampla, que envolva ins-
tituições financeiras estatais para fornecer empréstimos de longo prazo
com finalidade de desenvolvimento.

CONTEXTO no BRASIL

Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES)

O Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES),


empresa pública federal, é, atualmente, um dos principais instrumen-
tos de financiamento de longo prazo para a realização de investimen-
tos em vários segmentos da economia.

O apoio do BNDES se dá de diversas formas, incluindo a concessão


de financiamento a projetos de investimentos, aquisição de equipa-
mentos e exportação de bens e serviços. Além disso, o Banco atua
no fortalecimento da estrutura de capital das empresas privadas e
destina financiamentos não reembolsáveis a projetos que contribuam
para o desenvolvimento social, cultural e tecnológico.

O BNDES é o principal agente financiador de infraestrutura no Brasil


e, nesse sentido, grande parte dos projetos de infraestrutura são fi-
nanciadas por taxas reduzidas pelo Banco, para projetos de grande
impacto, como no caso dos Programas de Concessões de rodovias,
aeroportos, portos e rodovias.

18
MÓDULO I
UNIDADE 3: FINANCIAMENTO DAS PPPs

Nos últimos anos o BNDES vem buscando reduzir sua concentração


de financiamentos em infraestrutura, passando a apoiar iniciativas
que fomentem maior participação dos bancos privados no crédito de
longo prazo e estimular alternativas como as debêntures incentivadas
de infraestrutura.

Fonte: Relatório Anual BNDES (2013) http://www.bndes.gov.br/SiteBNDES/bndes/bndes_pt/


Institucional/Publicacoes/Consulta_Expressa/Tipo/Relatorio_Anual_BNDES/201312_1.htm
E
http://blog.planalto.gov.br/bndes-tera-condicoes-diferenciadas-para-apoiar-projetos-da-no-
va-etapa-do-pil/

Há vários meios pelos quais os governos podem contribuir para a estrutura


financeira de uma PPP:

a. Empréstimo ou subsídio direto do governo para a empresa do projeto

Os governos podem financiar diretamente uma PPP na forma de emprés-


timos ou subsídios antecipados. Estes podem ser fundamentais para a
viabilidade do projeto, quando as projeções de rendimento mostram que,
provavelmente, o projeto não é financeiramente viável sem financiamento
governamental. Os aportes de capital também podem diminuir os custos
para o governo, ao possibilitar que haja recursos disponíveis com melho-
res condições, e podem atuar como um sinal para ajudar a gerar confian-
ça nos investidores privados.

Por exemplo, nos Estados Unidos, a Lei de Financiamento e Inovação em


Infraestrutura de Transporte (TIFIA, sigla em inglês) estabeleceu um me-
canismo flexível para que o Departamento de Transporte dos Estados
Unidos ofereça empréstimos (assim como garantias de empréstimos) di-
retamente para os acionistas dos projetos privados e estatais, para proje-
tos que sejam elegíveis para tal. A assistência de crédito é oferecida em
termos mais flexíveis e, geralmente assume uma posição de dependência,
a qual, por sua vez, facilita a atração de mais capital privado. .

b. Provisão de capital de Sociedade de Propósito Específico (SPE) ou


(Special Purpose Vehicle) – por parte do governo

De acordo com a política revisada sobre PPP do governo do Reino Unido


apresentada em 2012 — denominada “Financiamento Privado 2”, ou PF2

19
INTRODUÇÃO ÀS PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS

— o Tesouro pode fornecer uma parte minoritária de capital em projetos


de PF2. A justificativa para isso era dar ao governo melhor acesso às in-
formações do projeto, inclusive, em relação ao desempenho financeiro da
concessionária; permitir que o governo se envolvesse mais na tomada de
decisões estratégicas; e melhorar o value for money (Valor do Dinheiro,
em tradução literal. Será tratado neste documento com sua versão em
inglês, mais comum na literatura de PPP)10 e incrementar a redistribuição
dos rendimentos contínuos dos investimentos.

No entanto, o capital público numa PPP também apresenta riscos para as


contrapartes do setor privado, e, a menos se administre cuidadosamente,
podem surgir conflitos de interesse.

10 O “Value for Money (VfM)” ou “Valor do Dinheiro” (tradução literal). É uma expressão em inglês que sig-
nifica a combinação ótima entre os custos assumidos pelo setor público para desenvolver um projeto de
infraestrutura, e seu aporte para cobrir satisfatoriamente as demandas dos usuários. Em geral, o VfM é
gerado quando os benefícios derivados de uma infraestrutura superam os custos incorridos para desenvol-
vê-la, além dos custos necessários para a operação e manutenção. Ainda que o VfM possa ser visto como
uma medida de retorno para o setor público, não é um indicador financeiro tradicional de rentabilidade,
visto que não só envolve o comportamento dos fluxos de caixa de um projeto, mas também incorpora,
dentro de suas principais determinantes, a distribuição de riscos entre o Estado e o investidor privado, a
proporção de aportes públicos e a capacidade de auto-geração de fundos por parte da infraestrutura em
si. A análise de VfM é aplicada tanto para obras públicas tradicionais como para as PPPs. Um projeto deve
ser executado mediante o mecanismo que apresente maior geração de VfM.Fonte: DNP – Departamento
Nacional de Planejamento da Colômbia

20
MÓDULO I
UNIDADE 3: FINANCIAMENTO DAS PPPs

Contexto no Brasil

Concessão de Aeroportos no Brasil11

A Concessão do Aeroporto Internacional de Brasília (Presidente Jusceli-


no Kubitschek), Aeroporto Internacional de Campinas (Viracopos) e Ae-
roporto Internacional de Guarulhos (Governador André Franco Montoro)
teve com objetivo a ampliação, manutenção e exploração. O atual modelo
mantém a Infraero como sócia minoritaria (com 49% de participação e a
iniciativa privada com 51%.

Concessão Prazo 20 a 30
Modalidade
Comum anos

49%

Concessionária

Acionista 51%
Privado

SPE

11 Fonte: Agencia Nacional de Aviação Civil,. : “Minuta de Contrato de concessão para ampliação, manu-
tenção e exploração dos aeroportos internacionais - Brasília – Campinas – Guarulhos e anexos”. http://
www2.anac.gov.br/GRU-VCP-BSB/

21
INTRODUÇÃO ÀS PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS

UMA NOVA ABORDAGEM DE PPP: PF2 (REINO UNIDO)12

Private Finance Initiative (PFI) ou Iniciativa Financeira Privada (IFP) foi implan-
tada em 1992, com o objetivo de envolver o setor privado no desenho, constru-
ção, financiamento e operação da infraestrutura pública, para oferecer serviços
de boa qualidade que cumpram com os requisitos dos usuários, em condições
economicamente mais vantajosas, otimizando custos durante toda a fase de
projeto.

Esta modalidade tem sido usada em uma ampla gama de setores (transporte,
educação, construção de penitenciárias, defesa, etc.), com um saldo atual de
mais de 700 contratos assinados, mais de 650 projetos operacionais e cerca de
54 bilhões de Libras em capital investido.

Considerando as oportunidades de melhoria, o Tesouro relançou o programa


denominando-o PF2. Uma das recomendações mais importantes do PF2 é es-
timular a participação do capital público com o objetivo de obter:

• Maior alinhamento de interesses entre o setor público e o setor privado,


e uma abordagem mais colaborativa para melhorar o desempenho do
projeto e a gestão do risco;

• Trabalho conjunto mais efetivo, com mais acesso do setor público à infor-
mação e maior envolvimento na tomada de decisões;

• Mais transparência, inclusive sobre o desempenho financeiro, por meio do


conselho curador da concessionária; e

• Melhor Value for Money (VfM).

12 https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/221555/
infrastructure_new_approach_to_public_private_parnerships_051212.pdf

22
MÓDULO I
UNIDADE 3: FINANCIAMENTO DAS PPPs

c. Garantia do governo de empréstimo comercial para o projeto

Em vez de fornecer o empréstimo diretamente, como já mencionado, os


governos podem garantir o pagamento da dívida contraída junto a fontes
comerciais em caso de omissão do parceiro privado.

Entretanto, garantir a dívida do projeto prejudica a transferência de ris-


co para o setor privado. Por este motivo, os governos costumam forne-
cer apenas garantias parciais de crédito, ou seja, uma garantia que cobre
apenas uma parte do total da dívida. Ainda assim, o uso das garantias
deve ser considerado com cautela, e deve-se identificar os riscos que
o governo pode gerenciar melhor. As garantias usadas pelo governo de
modo inapropriado podem aumentar sua exposição fiscal, bem como di-
minuir o value for money pela redução da transferência de riscos reais
para o setor privado.

d. Estruturas de forfaiting13 (pagamentos prometidos)

O forfaiting é uma estrutura financeira que algumas vezes é usada para


diminuir o custo do financiamento das PPPs. De acordo com este modelo,
que pode ser usado em projetos de PPPs de “pagamento do governo”,
uma vez que a construção é finalizada de modo satisfatório, o governo
emite um compromisso irrevogável de pagar uma parte dos custos do
contrato à concessionária, em geral o suficiente para cobrir o pagamento
da dívida. Isso pode diminuir os custos de financiamento do projeto.

No entanto, isso significa que o governo retém a maior quantidade de


riscos da PPP, e visto que os pagamentos das dívidas não dependem
mais do desempenho, o credor tem menos interesse em assegurar o de-
sempenho do projeto durante as operações. Esse modelo tem sido usado
amplamente na Alemanha - para projetos pequenos, sobretudo munici-
pais - onde mais da metade das PPPs implantadas, entre 2002 e 2006,
usaram essa estrutura.

13 O forfaiting é um método de financiamento para operações de comércio internacional que permite aos
exportadores obter caixa através da venda, com desconto, de seus recebíveis de médio e longo prazo em
moeda estrangeira, baseando-se na modalidade “sem recurso”. Um forfaiter é uma empresa especializada
em financiamento ou o departamento de um banco que oferece financiamento de exportações, sem recur-
sos, através da compra de saldos comerciais, para cobrança em médio e longo prazos. “Com recursos” ou
“sem recursos” significa que o forfaiter assume e aceita o risco da falta de pagamento.

23
INTRODUÇÃO ÀS PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS

Uma variação do modelo forfaiting é a cession de créance (cessão de créditos)


usada na França. De modo similar, depois que a infraestrutura é construída e
está em funcionamento, o governo pode se comprometer a fazer vários paga-
mentos independentes da disponibilidade, que cobrirão algumas ou todas as
dívidas da empresa de projeto da PPP.

O Governo do Peru também introduziu uma estrutura de financiamento para


PPP que é uma variação do modelo forfaiting, na qual esses compromissos de
pagamentos irrevogáveis são emitidos durante a construção para completar
marcos definidos, como apresentado a seguir:

CRPAO NO PERU

No Peru, desenvolveu-se uma estrutura de financiamento inovadora para


financiar a construção das concessões das suas estradas. O Governo
do Peru emitiu PAOs (Pago Anual de Obras ou “pagamentos anuais de
obras”) para o empreiteiro privado pela conclusão de etapas de constru-
ção. Os PAOs são obrigações do Governo do Peru de fazer pagamentos
anuais em dólar (similares aos bônus). Depois da efetuados, os paga-
mentos não são vinculados ao desempenho da operação das estradas, e
são irrevogáveis e incondicionais. A dívida do projeto é obtida por meio
de títulos que são assegurados pela securitização dos PAOs, conhecidos
como CRPAOs (Certificado de Reconocimiento de Pago Anual de Obras).

O Peru usou essa estrutura financeira pela primeira vez em 2006 para
financiar os primeiros 960 km da IIRSA Interoceania Sur. O projeto acu-
mulou US$ 226 milhões em dívidas com uma garantia de crédito parcial
de US$ 60 milhões do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID).
Os dois trechos subsequentes da Interoceania Sur também usaram a es-
trutura financeira CRPAO.

Fonte: Fox, Kabance e Izquierdo (2006). IIRSA Norte Finance Limited. Nova Iorque: Fitch Ratings.

Agência para o Desenvolvimento Internacional dos Estados Unidos, USAID (2009). Enabling subsove-
reign bond issuances: primer and diagnostic checklist (FS Series 1). Washington, DC

24
MÓDULO I
UNIDADE 3: FINANCIAMENTO DAS PPPs

Este tipo de modelos de forfaiting permite que um parceiro privado financie


seu investimento de forma gradual, assegurando o fluxo futuro de pagamentos
garantidos relacionados a cada etapa da construção.

No entanto, eles também significam que o governo se compromete a pagar


uma parte da quantia contratada, independentemente do ativo ter sido com-
pletado. A relevância desse método pode depender da natureza do ativo, em
especial, se ele for facilmente divisível.

e. Participação de bancos de desenvolvimento e outras instituições finan-


ceiras públicas nas PPPs

Os bancos de desenvolvimento, nacionais ou multilaterais, podem contri-


buir com o financiamento de projetos de PPPs, por meio de uma variedade
de mecanismos, entre eles, empréstimos tradicionais para cobrir os paga-
mentos do setor público, bem como garantias das obrigações contraídas
pelo doador ou outros riscos que a empresa PPP não possa assumir.

A seguir são apresentados exemplos de garantia e crédito ofertados pelo


BID ao Programa de Gestão de Resíduos Sólidos da cidade de George-
town, na Guiana.

GARANTIA E CRÉDITO PARA O PROGRAMA DE GESTÃO DE RESÍ-


DUOS SÓLIDOS DA CIDADE DE GEORGETOWN, GUIANA

O objetivo do programa está orientado à implantação de soluções sus-


tentáveis de resíduos sólidos em Georgetown e outros pequenos centros
locais participantes do projeto, denominados Centros Nacionais de Da-
dos (CND).

Com a finalidade de atingir os objetivos do projeto e atrair potenciais


operadores para competir pela melhor oferta pela construção e operação
do aterro sanitário Haags Bosch, foi solicitada ao Banco Interamericano
de Desenvolvimento a criação de uma Garantia Parcial de Riscos (PRG,
sigla em inglês) que cobrisse, ao menos, as obrigações de pagamento
anuais do governo ao operador, incluindo o encerramento antecipado do
contrato.

25
INTRODUÇÃO ÀS PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS

Para melhorar ainda mais a estrutura e reduzir o risco de acionar a garan-


tia do Banco, foi incorporada uma conta e uma linha especial de crédito
rotativo, a fim de apoiar as obrigações de pagamento mínimo ao opera-
dor, equivalentes a dois pagamentos durante o período de três a cinco
meses. Caso a garantia bancária seja acionada, o montante desembolsa-
do se converte em um empréstimo ao Governo da Guiana.

Os benefícios de utilizar uma PRG para o Governo da Guiana são, entre


outros, promover maior concorrência e participação de operadores do
setor privado qualificados no manejo de aterros, promover o investimen-
to privado na construção e fornecimento de equipamentos; reduzir o cus-
to de eliminação de resíduos por tonelada em benefício da população; e
apoiar o alcance dos objetivos do programa.

Muitos governos estabeleceram bancos de desenvolvimento estatais ou outras


instituições financeiras governamentais que podem fornecer vários produtos fi-
nanceiros para projetos de PPPs. Essas instituições financeiras podem ser capi-
talizadas pelo governo, e, em geral, podem conceder financiamento a projetos.
Quando essas entidades operam mais ou menos como instituições financeiras
comerciais, podem estar numa posição melhor do que o próprio governo para
avaliar a viabilidade de um projeto de PPP proposto, embora algumas institui-
ções também possam estar expostas à pressão política, o que pode prejudicar a
qualidade de suas auditorias ou da estrutura do projeto.

Em certos casos, os bancos de desenvolvimento estabelecidos podem expandir


suas atividades no setor das PPPs. Por exemplo, o Banco Nacional de Desen-
volvimento Econômico e Social do Brasil (BNDES) tem sido um dos principais
credores de projetos privados de infraestrutura do Brasil — avaliando os riscos e
concedendo financiamentos de maneira similar a um banco comercial privado.

As instituições financeiras do governo também podem ser usadas para realizar a


coordenação e execução das políticas de PPPs ao estabelecer regras e exigências
claras para quando o financiamento estiver disponível. É o que ocorre quando
uma instituição financeira é estabelecida, especificamente, para servir às neces-
sidades de um programa de PPP. Por exemplo, no México, a maioria das PPPs

26
MÓDULO I
UNIDADE 3: FINANCIAMENTO DAS PPPs

têm sido implantadas com o apoio do FONADIN, um fundo de investimento


controlado pelo Banco de Desenvolvimento Nacional (BANOBRAS). As regras
operacionais do FONADIN constituíram de fato as normas e procedimentos, por
meio dos quais são implantados os projetos de PPP, tal como descrito a seguir:

FONADIN NO MÉXICO

Antes de 2012, o México não tinha Lei de PPP. Entretanto, a maioria das
instituições governamentais que implantaram projetos utilizando esque-
mas de PPP o fizeram com o apoio do Fundo Nacional de Infraestrutura
(FONADIN, sigla em espanhol para Fondo Nacional de Infraestrutura). As
exceções são projetos “autofinanciados”, ou seja, projetos que geram um
rendimento suficiente para cobrir seus custos; as duas entidades que se-
guem este mesmo caminho são a CFE (empresa nacional de eletricidade)
e a PEMEX (empresa petrolífera nacional).

Além de conceder empréstimos subsidiados e, em alguns casos, subven-


ções, o FONADIN ajuda as instituições a conceder verbas para os estudos
preliminares do projeto, para a preparação da documentação do projeto
e a implantação do processo de licitação. Na prática, isto significou que
o Decreto Presidencial que constituiu o FONADIN, em 2008, tem regula-
mentado com eficácia a maioria dos projetos de PPP. De acordo com esse
decreto, as Regras Operacionais do FONADIN estabelecem o alcance, os
processos e os procedimentos para identificar, avaliar e aprovar projetos
de PPPs.
Fonte: BANOBRAS (2000). FONADIN Reglas de Operación.

27
INTRODUÇÃO ÀS PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS

IDEIAS PRINCIPAIS
• A estrutura financeira de uma PPP busca minimizar o custo de financia-
mento do projeto e assegurar sua bankability, cumprindo com as obriga-
ções contratuais.

• A estrutura de uma PPP combina opções de financiamento de capital


(acionistas) e dívida (credores), frequentemente dentro de uma empresa
específica do projeto, denominada SPE.

• A SPE mantém contratos com o governo, os provedores de capital e cré-


dito, construtores e empresas de manutenção e operação. É a entidade
responsável por prover o serviço contratado e cumprir com as obrigações
do contrato de PPP.

• Apesar do investidor ter a responsabilidade principal de desenvolver a


estrutura financeira, o governo deve assegurar que o projeto seja finan-
ciável, o que significa realizar uma cuidadosa preparação e garantir a atri-
buição otimizada de riscos e a participação soberana.

• Os governos podem escolher financiar projetos de PPPs para evitar prê-


mios por risco de mercado excessivos, mitigar o risco do governo e me-
lhorar a disponibilidade ou diminuir o custo financeiro.

• Os governos podem participar na estrutura de financiamento, por meio


de empréstimos ou subsídios diretos para a concessionária, provisão de
capital de SPE, garantias creditícias parciais, estruturas de fortfaiting, ou
bancos de desenvolvimento e outras instituições estatais financeiras.

• A estruturação de garantias do governo em contratos de PPP é uma va-


riável crítica na sua viabilização.

• O Setor Público pode vir a ter participação acionária nas SPEs como é o
caso da Infraero em algumas das concessões de aeroportos federais no
Brasil.

28
MÓDULO I
UNIDADE 3: FINANCIAMENTO DAS PPPs

BIBLIOGRAFIA SUGERIDA
• Farquharson, Torres de Mästle & Yescombe, em colaboração com Encinas
(2011). How to engage with the private sector in Public-Private Partners-
-hips in emerging markets. Banco Mundial / PPIAF.

• O Capítulo 5 oferece uma visão geral do financiamento privado das PPPs,


enfatizando os desafios que os países em desenvolvimento enfrentam.

• E. R. Yescombe (2013). Public-Private Partnerships: principles of policy


and finance (2a Edição). Oxford: Elsevier Science.

Realiza uma cobertura exaustiva sobre o financiamento de PPP, contex-


tualizando-as e descrevendo a análise financeira das PPPs e como esta
influencia as decisões de investimento tanto da parte pública quanto da
privada; estruturas e fontes de financiamento de dívida; como são elabo-
rados os planos de financiamento de uma PPP; e como os requisitos de
financiamento são refletidos nos termos contratuais.

• Farquharson, Edward & Javier Encinas (2010). The UK infrastructure fi-


nance unit: supporting PPP financing during the global liquidity crisis.
Banco Mundial.

Resume a experiência do Reino Unido com PFI durante a crise financeira,


e descreve a Unidade de Financiamento de Estrutura do Tesouro.

• UNIDADE CENTRAL DE PARCERIAS PÚBLICO PRIVADAS. Manual de pa-


dronização de regras chave de parcerias público-privadas do governo
de Minas Gerais. Belo Horizonte, http://www.ppp.mg.gov.br/images/do-
cumentos/Projetos/em_elaboracao/manual_ppp/MANUAL%20DE%20
PADRONIZACaO%20DE%20REGRAS%20CHAVES%20DE%20PPP-%20
Versao%20Pos%20Consulta%20Publica.pdf. Última entrada: 23 de Octu-
bre, 2015.

• O capitulo 3 apresenta modelos padrão de diversas regras dos contratos


que aumentam a efetividade dos financiamentos tais como a garantia
prestada ao financiador e os direitos de intervenção temporários.

29
INTRODUÇÃO ÀS PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS

• Seminário 2014: 10 anos de PPPs no Brasil: A Experiência do BNDES na


Estruturação de Projetos. BNDES (2014), http://www.sefaz.ba.gov.br/ad-
ministracao/ppp/PMI%20na%20vis%C3%A3o%20do%20BNDES_Henri-
que%20Pinto.pdf. Última entrada: 23 de Outubro, 2015

• A apresentação sublinha o papel do BNDES no apoio a atividde de pre-


paração e planejamento de projetos no País, indicando os principais ins-
trumentos implementados pelo Banco como a parceria com o BID e o
Internacional Finance Cooporation e a empresa Estruturadora Brasileira
de Projetos.

• Brasil, Lei Federal n. 11.079, de 30 de dezembro de 2004, http://www.


planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2004/lei/l11079.htm. Última
entrada: 23 de Octubre, 2015

O § 2o do art. 5o da lei estabelece os conteúdos de diversas cláusulas que


podem estar presentes nos contratos de PPPs que protegem o financiador
em contratos de PPPs.

30
MÓDULO I
UNIDADE 3: FINANCIAMENTO DAS PPPs

ANEXOS

ANEXO 1. LEITURAS COMPLEMENTARES

Você se interessou por algum tema em particular que gostaria de aprofundar?-


Quer conhecer mais casos e exemplos? Recomendamos então:

COMO AS PPPs SÃO FINANCIADAS

REFERÊNCIA DESCRIÇÃO

Cobre uma ampla variedade de temas


Delmon, Jeffrey (2009). Private sobre o financiamento das PPPs e inclui
sector investment in infrastructu- uma introdução às estruturas financei-
re: project finance, PPP projects ras de projetos e os termos usuais (Ca-
and risks (2a edición). Londres: pítulo 2); acordos contratuais comuns
Kluwer Law International. para uma PPP (Capítulo 3); e a capaci-
dade de financiamento (Capítulo 4).

Daube, Vollrath y Alfen (2007). “A


Descreve o modelo de “forfaiting” usa-
comparison of project finance and
do na Alemanha como alternativa ao
the forfaiting model as financing
financiamento de projeto, para dimi-
forms for PPPs in Germany”. Inter-
nuir custos financeiros dos projetos de
national Journal of Project Mana-
PPPs.
gement, 28(4): 376-387.

Descreve como a alta alavancagem,


Ehrhardt, David y Tim Irwin (2004).
combinada a projetos de alto risco e à
“Avoiding customer and taxpayer
relutância em permitir que uma empre-
bailouts in private infrastructure
sa privada de PPP chegue à falência,
projects: policy toward leverage,
pode criar problemas para as PPPs; e
risk allocation, and bankruptcy”.
sugere criar alternativas para ajudar a
Documento de Trabalho de Pes-
solucionar o problema. Inclui estudos
quisas sobre Políticas do Banco
de caso sobre PPP na Austrália, Reino
Mundial 3274.
Unido, Brasil e México.

31
INTRODUÇÃO ÀS PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS

Descreve como as estruturas financei-


Harris, Clive & Sri Kumar Tadima- ras das PPPs na Índia têm evoluído, na
lla (2008). “Financing the Boom medida em que o uso da PPP tem au-
in Public-Private Partnerships in mentado desde meados da década de
indian infrastructure: trends and noventa, particularmente considerando
policy implications”. Em Gridlines, a crescente proporção de financiamen-
45. Banco Mundial / PPIAF. to de dívida; e oferece lições sobre po-
líticas.

Apresenta os mecanismos de financia-


Federal Highway Administration mento existentes nos Estados Unidos
(2010). Project finance primer. para a infraestrutura rodoviária. O Ca-
Washington, D.C.: Departamento pítulo 4 detalha três mecanismos com
de Transportes dos Estados Uni- os quais o Governo dos Estados Unidos
dos. pode oferecer assistência financeira aos
investidores privados em rodovias.

Departamento de Assuntos
Econômicos (2008).. Scheme and
Descreve o esquema de viabilidade fi-
guidelines for financial support
nanceira para conceder subsídios de
to Public Private Partnerships in
capital a projetos privados de infraes-
infrastructure. Nova Deli, Índia,
trutura.
Unidade de PPP, Ministério das Fi-
nanças, Governo da Índia.

O Tesouro do Reino Unido apresen-


Reino Unido, Câmara dos Comuns,
ta sua resposta à crise financeira, que
Comitê de Contas Públicas (2010).
incluiu criar uma Unidade de Financia-
“Financing PFI Projects in the cre-
mento de Infraestrutura para outorgar
dit crisis and the Treasury’s Res-
empréstimos, em condições de merca-
ponse”. Câmara dos Comuns 553,
do (comerciais) em projetos que não
Nono Relatório da Sessão 2010-
podem contrair dívidas em bancos co-
2011. Londres.
merciais.

32
MÓDULO I
UNIDADE 3: FINANCIAMENTO DAS PPPs

Burger, Tyson, Karpowicz y Delga-


do Coelho (2009). “The effects of Investiga o impacto da crise financeira
the financial crisis on Public-Priva- global sobre as PPPs, e as circunstâncias
te Partnerships”. Documento de sob as quais se justifica apoiar novos
Trabalho WP/09/144. Fundo Mo- projetos e outros já existentes.
netário Internacional.

Descreve como o Governo do Estado


de Victoria, na Austrália, adaptou seu
Foster, Richard (2010). Preserving
programa de PPP à crise financeira glo-
the integrity of the PPP model in
bal, para realizar mudanças de acordo
Victoria, Australia, during the glo-
com cada projeto, no que diz respeito
bal financial crisis. Banco Mundial.
à forma com que os riscos financeiros
eram atribuídos.

Apresenta ideias para os governos so-


bre como apoiar as PPPs neste momento
de crise financeira global. Estas incluem
EPEC, European PPP Expertise mudanças nos métodos de contratação,
Centre(2009). The financial crisis oferta de garantias estatais ou outorga
and the PPP market: potential re- de empréstimos conjuntos, em alguns
medial actions. Luxemburgo. casos como uma medida de curto pra-
zo, e adaptação de estruturas de PPP
para atrair variados tipos de investido-
res.

33