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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 029.

253/2016-0

GRUPO I – CLASSE ___ – Plenário


TC 029.253/2016-0
Natureza: Representação
Órgão/Entidade: Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e
Gestão
Representação legal: Humberto de Campos Maciel, representando a
empresa Santa Bárbara Construções S.A.

SUMÁRIO: REPRESENTAÇÃO COM PEDIDO DE


CAUTELAR. IRREGULARIDADES EM CONCORRÊNCIA
CONDUZIDA PELO MPOG PARA CONTRATAÇÃO DE
REFORMA DO EDIFÍCIO DENOMINADO BLOCO "O" DA
ESPLANADA DOS MINISTÉRIOS, EM BRASÍLIA-DF.
UTILIZAÇÃO DE REGIME DE EXECUÇÃO CONTRATUAL
INADEQUADO PARA O OBJETO LICITADO. CRITÉRIOS DE
HABILITAÇÃO POTENCIALMENTE RESTRITIVOS. OITIVA.
CAUTELAR INDEFERIDA. CONHECIMENTO E
PROCEDÊNCIA PARCIAL. DETERMINAÇÕES.
RECOMENDAÇÕES E CIENTIFICAÇÕES.

RELATÓRIO

Adoto como relatório a instrução elaborada no âmbito da Secretaria de Controle


Externo de Aquisições Logísticas (peça 25), a qual contou com a anuência do corpo dirigente da
unidade técnica (peças 26 e 27):

“INTRODUÇÃO
1. Trata-se de representação formulada pela empresa Santa Bárbara Construções S.A.
(peça 1), quanto a possíveis irregularidades na Concorrência 2/2015 (peça 2, p. 1-41) da
Coordenação-Geral de Aquisições do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, cujo
objeto é a contratação de empresa especializada em serviços técnicos de engenharia para
execução de reforma, com fornecimento de material, mão-de-obra, ferramental e todos os
equipamentos necessários à perfeita realização dos serviços no Edifício denominado Bloco "O" da
Esplanada dos Ministérios, em Brasília-DF. O valor estimado para a contratação foi de
R$ 99.709.799,26 (peça 4, p. 75).
2. A licitação foi realizada em 13/9/2016, porém, conforme informações fornecidas por
representantes do órgão em reunião realizada com esta Unidade Técnica em 15/12/2016 (cópia da
ata à peça 24), já foi concluída a análise da habilitação das empresas, não tendo sido, ainda,
divulgado o resultado.
HISTÓRICO
3. A representante alegou, em síntese, as seguintes irregularidades (peça 1):
a) defasagem entre a data-base do orçamento estimado (janeiro de 2016) e a data do
reajuste, o qual ocorreria após um ano, a contar da entrega da proposta (13/9/2016), podendo
resultar em prejuízo aos licitantes e ensejar desequilíbrio contratual, uma vez que o interregno
entre as referidas datas seria de oito meses - peça 1, p. 4, peça 2, p. 29-30;
b) definição, como parcela de maior relevância e complexidade técnica, de itens de
qualificação técnica que não requerem conhecimentos específicos, com valores pouco
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representativos, ao se comparar com o montante total dos serviços, ou com tecnologias


extremamente novas e ainda pouco utilizadas no Brasil, a exemplo das exigências contidas nos
subitens 5.3.b.3, 5.3.c.2 e 5.3.c.9 do edital, em afronta ao art. 30, §§ 1º, I, 3º e 5º da Lei 8.666/1993
e à jurisprudência do TCU (peça 1, p. 5-8 e peça 2, p. 8-9); e
c) regime de contratação incompatível com o objeto licitado (obra de reforma), o que
contraria entendimento do Tribunal no Acórdão 1.977/2013-TCU-Plenário (peça 1, p. 18-20).
4. Ao final, requereu a concessão de medida liminar, inaudita altera pars, para suspender a
Concorrência 2/2015, da Coordenação-Geral de Aquisições do MP e todos os atos dela decorrentes, e,
no mérito, determinar o cancelamento do certame e do contrato (caso assinado), promovendo-se a
realização de nova licitação, com os ajustes mencionados nos questionamentos desta representação
(peça 1, p. 21).
5. Na instrução inicial (peça 5), constatou-se estar presente o requisito do periculum in
mora, devido à recente realização do certame em tela. Todavia, não foi possível concluir pela
existência do fumus boni iuris, razão pela qual foi realizada a oitiva prévia da Coordenação-Geral
de Aquisições do MP, para que apresentasse informação acerca da concorrência, o que daria
suporte à decisão sobre a adoção de medida cautelar nos presentes autos.
6. Por meio de despacho (peça 8), o Ministro-Relator Benjamin Zymler, nos termos
preconizados pela Selog, determinou a realização da oitiva prévia da Coordenação-Geral do MP,
que foi promovida mediante o Ofício 2191/2016-TCU/Selog, de 26/10/2016 (peça 9).
7. Mediante Ofício 68198/2016-MP, de 3/11/2016, o Coordenador-Geral de Aquisições do
MP solicitou dilação de prazo por mais cinco dias úteis, a contar do encerramento do prazo da
oitiva prévia (peça 11).
8. Considerando que a solicitação do MP não se amoldava às delegações de competência
contidas na Portaria-GM-BZ 1/2014, a assessoria da Selog submeteu os autos à apreciação do
Ministro-Relator, em 7/11/2016, com proposta de deferimento da prorrogação nos termos pleiteado
(peça 12), que foi acolhida, por meio do despacho exarado em 6/12/2016 (peça 14).
9. Em atendimento à oitiva prévia realizada, o Diretor de Administração do Ministério
encaminhou as informações contidas na peça 13.
EXAME DE ADMISSIBILIDADE
10. De acordo com a instrução anterior (peça 5, p. 1), a presente representação
preenche os requisitos de admissibilidade constantes no art. 235 do Regimento Interno do TCU.
Ademais, a empresa Santa Bárbara Construções S.A possui legitimidade para representar ao
Tribunal, conforme disposto no art. 113, parágrafo único, da Lei 8.666/1993 c/c o art. 237, VII, do
Regimento Interno/TCU.
11. Ainda, conforme dispõe o art. 103, § 1º, in fine, da Resolução-TCU 259/2014,
verificou-se a existência do interesse público no trato da suposta irregularidade, pois as exigências
do edital poderiam, em tese, causar restrições à competitividade e, por consequência, ferir o
princípio da economicidade.
12. Dessa forma, a representação poderia ser apurada, para fins de
comprovação da sua procedência, nos termos do art. 234, § 2º, segunda parte, do Regimento
Interno/TCU, aplicável às representações de acordo com o art. 237, parágrafo único, da mesma
norma regimental.
EXAME TÉCNICO
13. Consoante o art. 276 do Regimento Interno/TCU, o Relator poderá, em caso de
urgência, de fundado receio de grave lesão ao Erário, ao interesse público ou de risco de ineficácia
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da decisão de mérito, de ofício ou mediante provocação, adotar medida cautelar, determinando a


suspensão do procedimento impugnado, até que o Tribunal julgue o mérito da questão. Tal
providência deverá ser adotada quando presentes os pressupostos do fumus boni iuris e do
periculum in mora.
Do periculum in mora
14. Conforme disposto no item 2 desta instrução, a licitação foi realizada em 13/9/2016,
porém, embora concluída a análise da documentação de habilitação das empresas participantes,
ainda não foi publicada a ata com o resultado. Assim, resta caracterizado o requisito do periculum
in mora, uma vez que, caso confirmadas as supostas irregularidades trazidas pela representante,
existe o perigo de que a eventual assinatura de contrato decorrente do certame (o que pode ocorrer
tão logo finalizadas as etapas de análise de propostas e julgamento de recursos) possa causar
prejuízos à Administração Pública.
Do periculum in mora reverso
15. De acordo com informações fornecidas pelos representantes do MP (peça 15), o
recurso financeiro para a execução da obra provém do programa de venda de imóveis não
utilizados pela Administração, instituído pela Secretaria do Patrimônio da União (SPU) em 2016,
por meio da Lei 13.240/2015 (Fonte 0163 – Reforma patrimonial/Privatizações).
16. Conforme informado, estima-se que, para o exercício de 2017, a alienação de imóveis
sob responsabilidade da SPU gere receitas superiores a R$ 150 milhões, o que garantiria a
disponibilidade orçamentária para o certame. Além disso, a previsão de execução orçamentária
para o ano de 2016 (R$ 6.160.960,99) é inferior ao valor da arrecadação com alienação de
imóveis no mesmo ano, montante este que será incorporado ao Plano Orçamentário 0001 –
Reforma do Bloco “O”, Plano de Trabalho Resumido (PTRES) 076914, para 2017.
17. Resta garantida, portanto, a disponibilidade de recursos financeiros para a execução
dos serviços, no caso de eventual aplicação de medida cautelar. Além disso, o bloco “O” encontra-
se totalmente desocupado, não havendo que se falar em necessidade de celeridade com o fito de
não comprometer o funcionamento de órgão da Administração. Não se caracteriza, portanto, o
periculum in mora reverso.
Do fumus boni iuris
Resposta à oitiva da Coordenação-Geral de Aquisições do MP (peça 13)
18. O Coordenador-Geral iniciou sua explanação afirmando que o retrofit do Bloco “O” é
um projeto piloto do Governo Federal, em que os mais eficientes métodos de sustentabilidade
ambiental, eficiência energética e gerenciamento de operação e manutenção predial estão sendo
empregados (peça 13, p. 2). O projeto será referência para a subsequente reforma dos demais
blocos da Esplanada dos Ministérios e de todos os demais imóveis de Uso Especial do Governo
Federal. Trata-se de retrofit completo da edificação e não de simples reforma, visto que todos os
sistemas serão substituídos por novos.
19. Informou que, dada a complexidade da obra, que agrega tecnologias inovadoras dentro
do conceito de alcance de maior eficiência energética e ambiental, mesmo as partes que
apresentam menor impacto financeiro têm sua importância para que o conjunto final da obra
atinja a qualidade técnica e funcional esperada. Como exemplo, citou o grupo gerador (item
5.3.b.3), que compõe o sistema elétrico, que, por sua vez, representa um custo de mais de
R$ 9.000.000,00, correspondendo a 23,4% dos Macro Itens dos Sistemas (peça 13, p. 2).
20. Discorreu, ainda, que a contratação será de uma única empresa para execução de
todos os serviços, razão pela qual se definiu que se exigiria mais da qualificação técnica, a fim de
garantir que uma boa empresa fosse contratada. Ademais, não há restrição editalícia para a
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formação de consórcios, o que seguramente propicia a composição entre as empresas para


atendimento a todas as exigências (peça 13, p. 2).
21. Em seguida, passou o Coordenador a manifestar-se sobre as questões apontadas na
oitiva prévia, realizada por meio do Ofício 2191/2016-TCU/Selog (peça 9):
a) considerando o disposto no manual de Orientações para Elaboração de Planilhas
Orçamentárias de Obras Públicas, publicado pelo TCU em 2014, especificamente quanto aos
atributos da temporalidade e da aproximação referentes ao orçamento estimado (p. 19 do
manual), informe se houve atualização dos preços da planilha de preços ou se foi verificada a
compatibilidade dos preços orçados em janeiro com os valores à época do lançamento do edital e
quais as medidas adotadas para a sua adequação;
Resposta do Ministério
22. Segundo o órgão, no mês de agosto de 2016, data anterior ao lançamento do edital, foi
verificada a compatibilidade dos preços orçados e observaram-se as seguintes ocorrências (peça
13, p. 2 e p. 18):
a) alterando-se a data base do Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da
Construção Civil (SINAPI) e do Sistema Boletim de Custos (SBC) para agosto/2016 haveria
acréscimo de apenas 0,72% no valor total da obra (aproximadamente R$ 720.709,71);
b) vários insumos constantes da planilha orçamentária são importados,
correspondendo a 16% do valor de todo o orçamento, porém o dólar, em janeiro, estava cotado em
R$ 4,10 e, em agosto, R$ 3,18, ou seja, na data de lançamento do edital houve uma considerável
desvalorização do dólar frente à moeda nacional, o que reduziria o valor total do orçamento em
aproximadamente 4%;
c) apesar do período transcorrido, o orçamento ainda respeitava os atributos de
temporalidade e aproximação, visto que a valorização da moeda nacional forneceu equilíbrio ao
orçamento frente ao aumento dos preços do SINAPI e SBC, sendo possível o relançamento do
edital com a planilha orçamentária com data base de janeiro/2016.
Análise
23. Conforme informado na instrução anterior (peça 5), a data-base do orçamento
estimado é de janeiro/2016 (peça 4). No entanto, a data de abertura das propostas se deu em
setembro/2016 e a cláusula 15.1 do edital previu (peça 2, p. 29-30), como marco para efetivação
do reajuste, a data da entrega da proposta. Assim, de fato, verificou-se considerável defasagem, de
quase nove meses, entre o orçamento estimado e a abertura das propostas, o que poderia gerar
desequilíbrio contratual.
24. Em análise contida na instrução anterior, foi citada a publicação do TCU de 2014
(Orientações para elaboração de planilhas orçamentárias de obras públicas/Tribunal de Contas da
União, Coordenação-Geral de Controle Externo da Área de Infraestrutura e da Região Sudeste.
Brasília: TCU, 2014), em que são tratadas as propriedades e atributos do orçamento: a
temporalidade e a aproximação (p. 24 da publicação).
25. Esse documento dispõe que a temporalidade trata da defasagem dos valores orçados
ao longo do tempo. Assim, em regra, “quanto mais tempo transcorrer após a elaboração do
orçamento, menor será a sua precisão na estimativa do custo efetivo da obra”. O atributo da
aproximação estabelece que “por ser baseado em previsões, todo orçamento é aproximado”, assim
o orçamento precisa ser o mais preciso possível.
26. Da análise preliminar das informações trazidas pelo órgão, verifica-se que o
orçamento estimado em janeiro/2016 ainda permaneceria compatível com os valores obtidos em
setembro/2016, dada a compensação entre o aumento de preços verificado no SINAPI e SBC e a
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variação cambial do dólar no período, a qual possibilitou a diminuição dos custos dos itens
importados em maior proporção que a variação dos custos das bases de dados consultadas.
27. Em reunião realizada com representantes do Ministério em 15/12/2016 (ata à peça 24),
foi informado que os itens importados são aqueles referentes, basicamente, aos serviços de CFTV,
sistema DALI para controle da iluminação, sistema GPON de tecnologia de fibra óptica, sistema
BMS de gerenciamento predial, sistema de energia fotovoltaica, entre outros (peça 16).
28. Ressalta-se que a realização de análise mais acurada dos dados informados pelo órgão
demandaria a identificação exata de quais itens foram orçados pelo SINAPI e SBC, quais preços
foram obtidos junto ao mercado e quais equipamentos foram considerados como de origem
importada quando da formulação do orçamento-base pelo órgão. Contudo, conforme motivos
expostos a seguir, entende-se desnecessário, neste momento, tal aprofundamento.
29. Considerando o atributo da aproximação, depreende-se que o valor orçado pela
Administração constitui uma estimativa, tendo em vista a impossibilidade de precisão total de os
preços obtidos para cada item equivalerem àqueles realmente praticados pelas empresas no
mercado. O que se pretende é a definição do valor máximo que a Administração estaria disposta a
pagar pela execução dos serviços.
30. No caso em tela, verifica-se que houve ampla concorrência no certame, tendo em vista
a participação, ao todo, de dez licitantes, das quais nove constituíram consórcios. Portanto, apesar
de ainda não terem sido abertas as propostas, a quantidade de licitantes participantes no certame
indicaria a possível adequação do preço estimado com aqueles praticados no mercado. Do
contrário, não haveria interessados na contratação, ainda mais considerando-se o regime de
execução informado no edital, de empreitada por preço global.
31. É também o regime de execução por preço global que minimiza a possibilidade de jogo
de planilha, em razão da alegada compensação dos insumos importados com as variações do
SINAPI e SBC, uma vez que, nesse regime, a Administração se atém às etapas cumpridas e não à
verificação de execução item a item.
32. Dessa forma, entende-se que as justificativas apresentadas pelo Ministério, apesar de
não trazerem o detalhamento efetivo dos itens que sofreram aumento de preços, bem como
daqueles cujos valores foram reduzidos em função da variação cambial no período, foram
suficientes para demonstrar a temporalidade e a adequação do orçamento estimado, corroboradas
pela quantidade de empresas interessadas em concorrer na licitação. Afastam-se, portanto, os
argumentos trazidos pela representante quanto a esse quesito.
b) considerando o disposto no art. 37, XXI, da Constituição Federal c/c o art. 30, § 1°, I, da Lei
8.666/1993 e ainda a jurisprudência do TCU, Acórdãos 574/2002, 513/2003, 1.332/2006,
2.170/2008 e 2.934/2011, todos do Plenário esclareça:
b.1) qual o valor, individualmente, dos itens 5.3.b.3 (especificamente, quanto às luminárias de
LED), 5.3.c.2 e 5.3.c.9 da Concorrência 2/2015, em comparação com o preço total da obra;
b.2) informar a necessidade de inclusão no atestado de capacidade técnica, como requisito de
habilitação, a instalação das luminárias de LED (item 5.3.b.3 da Concorrência 2/2015);
b.3) se existe alguma especificidade para instalação das luminárias de LED (item 5.3.b.3
da Concorrência 2/2015) em relação aos demais modelos de luminárias, por exemplo, a
fluorescente. E, caso exista, esclarecer o porquê de não ter sido incluído esse requisito de
diferenciação no certame, visto que não consta no edital nenhuma particularidade;
Resposta do Ministério
33. De acordo como Ministério, o item 5.3.b.3 do edital possui um valor total de
R$ 7.733.283,41 e é composto da seguinte maneira, com BDI (peça 13, p. 4):
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QGBT (item 12.4 da Planilha Orçamentária) — total R$ 927.684,14


Bus way (item 12.9 da Planilha Orçamentária) — total R$ 881.323,05
Gerador (item 12.7 da Planilha Orçamentária) — total R$ 1.082.977,83
Nobreak (item 12.6 da Planilha Orçamentária) — total R$ 1.304.825,93
Luminárias LED (item 12.10 da Planilha Orçamentária) — total R$ 3.536.472,46
34. Já o item 5.3.c.2 do edital (sistema de rede lógica óptica) possui um valor total de
R$ 2.935.839,26 e o item 5.3.c.9 (desenvolvimento de Projetos em tecnologia BIM), de
R$ 1.878.178,03 (peça 13, p. 4).
35. Segundo o Ministério, a iluminação relaciona-se, cada vez mais, com o conceito de
sustentabilidade, de modo que os novos projetos valorizam o melhor aproveitamento da luz natural
e o menor consumo de energia possível. Assim, a eficiência energética é de suma importância,
sendo o LED a melhor opção de iluminação na questão do custo-benefício.
36. Ressaltou, ainda, a importância do sistema de controle da iluminação, o qual será
responsável pela supervisão, gerenciamento e controle dos equipamentos de iluminação do
edifício, proporcionando conforto e segurança aos usuários. Informou que, para o caso do Bloco
“O”, foi previsto o controle de toda a iluminação através da programação do sistema, antes e após
a ocupação do prédio, de acordo com o projeto de luminotécnica, e que a solução foi concebida
prevendo o controle de todas as luminárias por meio de interface digital endereçável (sistema
DALI).
37. Informou também que as quantidades exigidas para o item 5.3.b.3 do edital estão
restritas a menos de 50% das unidades previstas na futura implantação e, conforme descrito nas
“notas”, admitem apresentação de atestados individualizados. No caso das luminárias, admite-se,
inclusive, a soma de atestados para que a exigência possa ser atendida (peça 13, p. 6).
38. Discorreu que a luminária com tecnologia LED incorpora equipamentos eletrônicos,
que exigem cuidados específicos de fornecimento, armazenamento, manuseio, instalação,
alimentação e testes operacionais, além de características próprias de ajuste luminotécnico,
requerendo maior rigor técnico e precisão operacional em relação às demais tecnologias,
independentemente da quantidade de equipamentos auxiliares envolvidos em cada tipo de
instalação (peça 13, p. 6).
Análise:
39. De acordo com a representante, foram definidos, como parcela de maior relevância e
complexidade técnica, itens nos atestados de qualificação técnica que não requerem conhecimentos
específicos, de valores pouco representativos, ao se comparar com o montante total dos serviços,
além de tecnologias extremamente novas e ainda de pouca utilização no Brasil, como os citados
nos itens 5.3.b.3, 5.3.c.2 e 5.3.c.9 do certame (peça 1, p. 5-8).
40. A jurisprudência do TCU (Súmula 263/2011) é no sentido de que a exigência de
comprovação de capacitação técnico-profissional deve ficar restrita às parcelas que sejam,
cumulativamente, de maior relevância e valor significativo, e, ainda, quando indispensável à
garantia do cumprimento das obrigações. Desse modo, esses requisitos devem ser demonstrados
tecnicamente no processo administrativo ou no próprio edital da licitação.
41. De acordo com a instrução anterior (peça 5), esses itens do edital exigidos para fins de
comprovação nos atestados de capacidade técnica, em análise preliminar, não deveriam constar
como requisitos de qualificação (parágrafo 12 da instrução). Além disso, no edital não constava
nenhuma especificidade quanto ao fornecimento e instalação de luminárias de LED e não foi
possível verificar se o valor desse item, em relação ao total do objeto, poderia ser considerado
significativo.
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42. Os valores dos serviços constantes do item 5.3.b.3 no orçamento estimativo


correspondem a, aproximadamente, 7,75% do valor total previsto para a contratação. Contudo, é
de se observar que o item 5.3.b.3 trata da apresentação de atestados referentes à execução de
“instalações elétricas completas normal, estabilizada e de emergência”, e que contenham, no
mínimo, os requisitos especificados quanto à potência instalada, barramento (bus way), gerador,
nobreak e luminárias. Portanto, verifica-se que a intenção do órgão, nesse caso, foi a de
estabelecer parâmetros mínimos que pudessem ser exigidos das licitantes, para que comprovassem
experiência suficiente na execução de instalações elétricas de maior porte e complexidade,
compatíveis com o que será realizado na reforma do Bloco “O”.
43. Como ponderou o órgão, os quantitativos mínimos exigidos para o item 5.3.b.3 não
ultrapassam 50% daqueles previstos no edital para a contratação, o que não violaria o disposto
nos acórdãos TCU 1.284/2003, 2.088/2004, 2.656/2007, 2.215/2008 e 1378/2016, todos do
Plenário. Além disso, os serviços de instalações elétricas possuem grande relevância no contexto
da obra em análise, tendo em vista, por exemplo, a interdependência com outros sistemas (ar
condicionado, elevadores, redes etc.) e o sistema de controle de iluminação previsto, o qual trará
possíveis benefícios ao prédio, dentre eles maior conforto, economia e segurança aos usuários.
44. Dessa forma, identifica-se que a exigência de qualificação técnica quanto à execução
de instalações elétricas similares àquela do objeto a ser contratado se enquadraria no quesito de
ser “indispensável à garantia do cumprimento das obrigações”, conforme preconiza a
jurisprudência do TCU.
45. É de se ressaltar, também, que o edital permite o somatório de atestados para o item
referente às luminárias, bem como admite a associação das empresas em consórcio, o que torna
factível a comprovação da qualificação técnica pelas licitantes, não sendo, a princípio, motivo
para eventual restrição à competitividade. Não se mostra, portanto, razoável, a republicação do
edital por esse motivo, como pleiteou a representante.
b.4) qual a especificidade dos itens 5.3.c.2 e 5.3.c.9 da Concorrência 2/2015 para
serem exigidos como parcela significativa e relevante tecnicamente, considerando suas
características e o fato de serem tecnologias mais recentes do mercado, considerando seu
potencial restritivo da competição;
Resposta do Ministério:
46. Quanto ao item 5.3.c.2 do edital, o órgão informou que o sistema de rede lógica e
telefonia especificado – Rede Lógica Óptica FTTX – Tecnologia GPON (Gigabite Passive Optical
Network) foi escolhido para integrar o Projeto de retrofit do Bloco “O”, pois atende ao Conceito
Green Network (peça 13, p. 8), conforme a seguir reproduzido:
- Redução de até 70% no consumo de energia;
- Redução de até 87% no uso de plástico;
- Não utiliza cobre;
- Redução de até 33% em uso de rack;
- Até 89% de redução em uso de eletrocalhas;
- Peso para cada 300m:
. Cat6: 10Kg
. Cat6A: 22Kg
. Fibra: 5Kg
47. Prosseguiu o Ministério apontando as informações técnicas abaixo transcritas (peça
13, p. 8):

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8.4.1.3. O projeto foi concebido baseado em uma solução de rede óptica, passiva, baseada em
fibras monomodo. Uma fibra pode atender multipontos utilizando splitters ópticos para
compartilhamento do sinal nas áreas de trabalho, permitindo a centralização dos ativos em um
único ponto (Sala de Controle), com atendimento de serviços distantes, vários quilômetros da
central, utilizando apenas cabos adequados para esse atendimento e caixas de transição
passivas.
8.4.1.4. Nenhum ativo é requerido até o ponto de atendimento nas estações de trabalho o que
agrega simplicidade e redução significativa de infraestrutura física ou sistêmica. A solução
GPON se destaca por explorar serviços diversificados e provê-los de forma rápida. Além da
redução dos custos de implantação, operação e manutenção, a solução oferece também
redução do consumo de energia em diversos cenários para usuários.
8.4.1.5. A solução é composta por equipamentos GPON (conjunto formado pela OLT e ONT),
cabos, cordões e extensões com fibras ópticas G-657 e conectividade SC-APC, caixas,
distribuidores ópticos e splitters ópticos pré-conectorizados e quaisquer outros dispositivos e
acessórios necessários para o completo funcionamento de todos os equipamentos que serão
ligados as ONTs, tais como, computadores, notebooks, impressoras, aparelhos de telefone IP,
câmeras IP e demais equipamentos de rede compatíveis.
8.4.1.6. A tecnologia GPON é interoperável com outras tecnologias, como Ethernet, Vídeo
Overlay, El, etc., podendo constituir uma rede mista.
8.4.1.7. Este sistema de dados por fibra óptica tipo GPON requer conhecimentos e experiência
específica em sistemas de fibra óptica.
8.4.1.8. Minimiza os impactos ao meio ambiente devido à ausência dos ativos na distribuição
da rede e possui Certificação LEED.
48. No que diz respeito ao subitem 5.3.c.9 do edital, o Ministério expôs que a tecnologia
BIM (Building Information Modeling) permite que os modelos virtuais antecipem grande parte dos
problemas de execução, propiciem o acompanhamento eficaz dos custos e do cronograma das
obras além de facilitar a gestão e operação das edificações, o que reduz custos, otimiza processos e
aumenta o desempenho global (peça 13, p. 9).
49. Em razão dos ganhos de eficiência em todas as fases do empreendimento, o mercado
tem lançado diversos softwares que empregam tal tecnologia, a exemplo do REVIT e do
NAVISWORS. Além disso, já existe também comunidade técnica responsável pelo desenvolvimento
de código aberto, tal como a SamartBuilding. Esse código permite a interoperabilidade entre
softwares BIM fabricados por empresas diferentes, não ficando os projetos em BIM restrito a
poucos escritórios de engenharia e arquitetura.
50. Informou, ainda, que, em decorrência dos avanços trazidos, vários países têm
incorporado a tecnologia BIM na gestão dos prédios públicos, a exemplo o Estados Unidos da
América, Inglaterra, Finlândia e Noruega (peça 13, p. 10). No Brasil, diversos órgãos públicos
também vêm exigindo a tecnologia BIM em suas contratações, tais como DNIT, Exército Brasileiro,
Governo de Santa Catarina, Governo do Paraná, Metrô de São Paulo, Banco do Brasil, Fundação
para o Desenvolvimento da Educação de São Paulo, Petrobrás, Telebrás, Receita Federal, entre
outros (peça 13, p. 10).
51. Destacou também que, no caso concreto, para execução do retrofit e a perfeita
realização dos serviços técnicos de engenharia do edifício objeto do certame, é imperioso que os
projetos obedeçam às melhores práticas adotadas pelo mercado, dentre elas o uso da tecnologia
BIM.
52. Asseverou que as exigências de comprovação técnica são adequadas, suficientes e
pertinentes ao objeto licitado, sendo que a tecnologia exigida não implica restrição ao caráter

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 029.253/2016-0

competitivo do certame, uma vez que a empresa deverá apresentar atestados de desenvolvimento de
projetos no modelo BIM, para construção ou reforma de área construída igual ou superior a 5.884
m2, representando 25% da área do prédio (peça 13, p. 11).
53. Ademais, existe no edital dispositivo que permite a criação de consórcio, em que as
empresas poderão compor grupo com participação de eventual parceiro comercial que detenha tal
expertise, bem como a possibilidade de subcontratação. Assim, segundo o órgão, a exigência de
tecnologia BIM em projetos não afronta o disposto no art. 30, caput, parágrafo 1º e seus incisos,
da Lei de Licitações (peça 13, p. 11).
54. Além disso, a tecnologia já existe há mais de trinta anos e vem sendo amplamente
empregada internacionalmente e nacionalmente, em especial no âmbito do setor privado da
construção civil. Logo, não é completamente nova.
55. O Órgão afirmou ainda que um dos objetivos de se exigir o desenvolvimento dos
projetos em BIM é permitir que o contratante implemente uma gestão eficiente das atividades de
operação e manutenção do imóvel, ao longo da vida útil do empreendimento, reduzindo os seus
custos, razão pela qual se faz necessário que a Administração Pública busque inovação (peça 13,
p. 11, 13 e 18).
Análise:
56. Quanto aos itens 5.3.c.2 e 5.3.c.9 do edital, a representante alegou que constituíam
valores pouco significativos e irrelevantes, se considerado o montante dos serviços (1,87% e 1,61%
do total da obra, respectivamente) e, em razão de serem tecnologias recentes no mercado, seriam
restritivos à competição.
57. Em instrução anterior (peça 5, p. 4), propôs-se que se solicitasse ao órgão o
esclarecimento quanto ao preço desses itens em relação ao valor total da obra e qual a
especificidade e relevância técnica para a sua exigência (parágrafos 26-27 da referida instrução).
58. Quanto à tecnologia GPON, o Ministério expôs as principais vantagens de sua
utilização, dentre elas a redução do consumo de energia, plástico e de eletrocalhas, redução dos
custos de implantação, operação e manutenção, além da interoperação com outras tecnologias,
podendo constituir rede mista. A implantação dessa tecnologia exige conhecimentos e experiência
específicos em sistema de fibra óptica, o que justificaria a exigência da qualificação técnico-
operacional.
59. Em reunião realizada com representantes do Ministério em 15/12/2016, foi informado,
pela Coordenadora-Geral de Edificações, Projetos e Obras, Sra. Marcela Green, que existem,
atualmente, mais de três empresas especializadas na implantação de tecnologia GPON no Brasil.
Além disso, atualmente, os edifícios da Esplanada dos Ministérios já são atendidos pela infovia,
que constitui anel de fibra óptica. Com isso, não haveria necessidade de implantação de
conversores para a alimentação do prédio, sendo a conexão mais fácil, eficiente e com menor custo
de manutenção.
60. Adicionalmente, em consulta a técnicos do TCU, da área especializada em instalações
de cabeamentos de rede das edificações do complexo-sede, em Brasília-DF, foi informado que a
tecnologia GPON vem crescendo desde 2013 no Brasil, em especial nas edificações corporativas
situadas em São Paulo e Rio de Janeiro, sendo uma alternativa mais eficiente e duradoura que o
atual sistema de cabeamento instalado na maior parte dos prédios em Brasília. Além disso, a
tecnologia GPON proporciona a redução dos gastos futuros com manutenção.
61. Assim, considerando a necessidade de modernização dos sistemas de redes nos órgãos
públicos e a oportunidade vislumbrada com a reforma do Bloco “O” da Esplanada, o qual servirá
como piloto para os demais prédios, entende-se razoável a exigência da qualificação no edital da
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 029.253/2016-0

reforma pretendida. Configura, no caso concreto, oportunidade de se implantar tecnologia mais


eficiente e moderna em edifícios cujas chances para a realização de reformas dessa magnitude
novamente são escassas, seja em função da ausência de recursos, seja em função da necessidade
de desocupação pelos usuários.
62. Quanto à tecnologia BIM, verifica-se que ela oferece benefícios para as etapas de
execução das obras, além de propiciar melhor controle na fase posterior, de manutenção do
edifício, por meio da construção de modelo virtual que compreende todos os elementos da
edificação, desde a arquitetura, estrutura, até as instalações.
63. Conforme informado pelo órgão, tal tecnologia, situada dentre as melhores práticas
adotadas no mercado, já é empregada por várias empresas do ramo de projetos, sendo, inclusive,
utilizada no âmbito de órgãos e entidades da Administração Pública. Além disso, permite que os
projetos as built (como construído), a serem entregues pela contratada ao final da obra, sejam
elaborados ao longo da execução dos serviços, reproduzindo, de forma fidedigna, os elementos de
arquitetura e instalações empregados, gerando modelo tridimensional completo do prédio.
64. Destaca-se que a matéria está, inclusive, em discussão no Congresso Nacional, por
meio do Projeto de Lei 6.619/2016, apresentado pelo Deputado Júlio Lopes do Partido
Progressista do Rio de Janeiro (PP/RJ) em 6/12/2016 na Câmara dos Deputados, cuja ementa
propõe nova redação ao §1º do art. 7º da Lei 8.666, de 21 de junho de 1993, para estabelecer a
obrigatoriedade do sistema de modelagem da informação da construção, identificado pela sigla
inglesa BIM - Building Information Model, na confecção de projetos executivos de obras e serviços
de engenharia contratados pelos órgãos e entidades da Administração Pública.
65. Portanto, entende-se que a experiência prévia das licitantes na utilização da tecnologia
BIM não configura exigência excessiva e restritiva para a habilitação. Além disso, em que pese a
sua reduzida representatividade no valor total da contratação, os benefícios posteriores por ela
trazidos quanto à construção e manutenção da edificação sopesam tais argumentos.
66. Diante das análises acima, verifica-se que não assiste razão nos argumentos trazidos
pela representante quanto às exigências de comprovação de habilitação técnico-operacional das
empresas, no que tange ao emprego das tecnologias GPON e BIM.
c) considerando o disposto no Acórdão 1.977/2013-TCU-Plenário e no manual do TCU de
Orientações para Elaboração de Planilhas Orçamentárias de Obras Públicas (p. 120 do manual)
apresente as razões para adoção do regime de empreitada por preço global para realização de
obra de reforma de edifício, visto que nesses casos deve ser adotado, preferencialmente, o regime
de empreitada por preço unitário conforme jurisprudência deste Tribunal;
Resposta do Ministério
67. Segundo a Coordenação-Geral, a contratação em tela refere-se a reforma de caráter
mais amplo, assumindo como característica o modelo de retrofit, no qual o imóvel passa por uma
reconstrução, com total substiuição de todas as suas instalações elétrica, hidráulica e de alvenaria
(peça 13, p. 13).
68. O Órgão discorreu que o regime de execução por empreitada por preço global é
recomendado para aquelas situações em que a contratação se destina à execução de obras para
construções de novas estruturas, onde o projeto básico contemple todos os elementos e serviços a
serem executados, com nível de informação suficiente e adequado para que os licitantes possam
elaborar suas propostas de preços com total e completo conhecimento do objeto da licitação e
todas as suas etapas (peça 13, p. 13).
69. Segundo informado, os regimes de empreitada diferenciam-se basicamente em razão da
forma de pagamento, sendo que o projeto de reforma do Bloco "O" foi concebido tendo por escopo
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 029.253/2016-0

a demolição e retirada de todas as instalações e revestimentos de piso, teto e paredes, inclusive


esquadrias, permanecendo apenas a fundação e o esqueleto estrutural. Os pagamentos serão feitos
obedecendo-se ao cronograma físico-financeiro, consolidados pelas devidas medições, para os
itens efetivamente entregues ou executados (peça 13, p. 13).
70. Por outro lado, numa empreitada por preço unitário, os pagamentos são decorrentes de
medições das unidades executadas de serviços contratados, pagas pelos respectivos preços
unitários, o que não seria o mais adequado no presente caso (peça 13, p. 13).
71. O projeto contempla a definição da totalidade da obra e de suas etapas, com nível de
precisão suficiente e adequado ao conceito de uma nova edificação e não de uma mera reforma,
com recuperação e aproveitamento de instalações, razão pela qual a contratação no regime de
execução de empreitada por preço unitário não se configurou como o mais adequado, já que houve
completa delimitação das etapas e dos itens de execução do projeto, com reduzida margem de
incerteza para sua execução (peça 13, p. 13).
72. A empresa contratada receberá o valor certo e total para execução da obra. A quantia
somente será alterada se houver modificações do escopo do projeto ou das condições pré-
estabelecidas para execução da obra, sendo as medições feitas por etapas dos serviços concluídos,
bem como o pagamento, o que propicia uma maior segurança e gestão da obra (peça 13, p. 14).
73. Alegou, ainda, a Coordenação-Geral, que na empreitada por preço unitário o valor é
fixado pelas unidades executadas, o que poderá vir a ser objeto de eventuais fragilidades no
controle e acompanhamento das etapas de execução, com significativa margem de risco para a
Administração.
74. A contratação única tem por finalidade propiciar melhor eficiência na execução das
obras e maior nível de controle por parte da Administração. Além disso, há que se levar em
consideração que o parcelamento levaria à necessidade de realização de licitações distintas, o que
implicaria mais despesas para a Administração. Para tanto, citou esclarecimento formulado pelo
TCU no curso da Concorrência 1/2013, referente ao TC 021.106/2013-4 (peça 13, p. 15). Naquele
caso concreto, o TCU concluiu que a opção pelo fornecimento de elevadores em conjunto com os
demais serviços da obra era factível e teve por finalidade propiciar melhor eficiência técnica na
execução das obras.
75. Asseverou o Ministério que a contratação de empresa especializada para o retrofit do
Bloco “O” é de suma importância, uma vez que os diversos sistemas que compõem a edificação se
encontram em estado crítico de conservação, em decorrência da ação depreciativa do tempo e de
manutenções preventivas.
76. Esclareceu, ainda, que o Projeto de retrofit foi integralmente desenvolvido pela
Secretaria do Patrimônio da União (SPU), por grupo de trabalho criado por meio da Portaria
SPU 164, de 10/6/2013 (peça 17), com o objetivo de elaborar o Projeto Básico – Arquitetura e
Complementares, para fins de contratação de empresa especializada em serviços de engenharia,
que desenvolveria o projeto executivo e a execução da obra (peça 13, p. 16).
77. Segundo informado, a proposta apresentada pelo grupo de trabalho é de padronizar,
racionalizar e modular os materiais e sistemas utilizados na edificação e, com isso, estabelecer um
novo padrão de reforma e construção para os imóveis da União, tendo como ponto de partida os
edifícios situados na Esplanada dos Ministérios, conforme Nota Técnica 573/2013 – CGAPF/SPU
(peça 18).
78. Os projetos desenvolvidos pelo grupo de trabalho contêm os seguintes elementos:
laudo técnico de inspeção predial, laudo de esquadrias, projeto básico, memorial descritivo,
planilha de quantitativos e orçamentos (analítico e sintético), projetos de remoção e demolição,

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 029.253/2016-0

arquitetura, elétrica, hidráulica, esgoto e água pluvial, ar condicionado, PPCI e acessibilidade


(peça 13, p. 16-17).
79. Quanto ao nível de detalhamento do projeto básico e das peças gráficas que o
compõem, tomou-se como base para a composição da documentação técnica a própria Lei
8.666/1993 (art. 6º, IX), fornecendo assim uma visão global da obra e identificando seus elementos
constituintes de forma precisa e indispensáveis para a execução do objeto (peça 13, p. 17-18).
80. Em relação à planilha orçamentária, que é análitica, o Órgão informou que foi
elaborada com base em memoriais de cálculo, vistorias, laudos preliminares e projetos gráficos,
com o intuito de permitir uma definição mais precisa das quantidades e dos custos da obra. Além
disso, foi desenvolvido o modelo BIM do Projeto de Arquitetura para extração dos quantitativos de
materiais, mediante modelagem em 3d da edificação (peça 19).
81. Quanto à aprovação do projeto pelos órgãos locais, informou que (peça 13, p. 18):
a) o projeto básico já foi submetido ao IPHAN, em razão das exigências da Portaria
420, de 22/12/2010, daquele Instituito, restando somente a validação final da instalação dos
sistemas de esquadrias e brises das fachadas externas, que deverão ser submetidas à análise do
MP e daquele Instituto, mediante protótipo, a ser apresentado pela empresa contratada para
execução dos serviços (Parecer Técnico do IPHAN 9/2015 – peça 20);
b) no âmbito do Corpo de Bombeiros do DF, o projeto já possui número de protocolo e
foi desenvolvimento com base em orientações técnicas daquele órgão;
c) no âmbito da CEB, foi formulada consulta, tendo sido recebidas todas as orientações
necessárias ao desenvolvimento do projeto, inclusive a localização dos equipamentos de
subestação e gerador foram indicadas pela companhia, que recebeu a aprovação do IPHAN em
processo específico; e;
d) no âmbito da administração local e da CAESB, também foram formuladas consultas,
porém, a informação foi no sentido de que se tratam de procedimentos rotineiros de aprovação e
que os trâmites deverão ser iniciados somente à época de início das obras.
82. Por fim, noticiou que os números dos processos e protocolos mencionados serão
devidamente repassados à empresa contratada para que possa dar continuidade aos procedimentos
necessários (peça 13, p. 18).
Análise
83. Em instrução preliminar (peça 5, p. 4), considerou-se o conteúdo dos acórdãos TCU
2.432/2016-Plenário e 1.977/2013-Plenário, por meio dos quais foi definido que a empreitada por
preço global deve ser adotada somente quando há possibilidade prévia de definição das
quantidades de serviços a serem executados no projeto, com boa margem de precisão, não sendo
aplicável, por exemplo, aos casos de reformas de edificações. Além disso, foi mencionado o
Manual de Orientações para Elaboração de Planilhas Orçamentárias de Obras Públicas, cujo teor
relativo ao assunto assemelha-se ao dos acórdãos citados.
84. Contudo, há que se tecer maiores análises acerca do caso concreto. Conforme exposto
pelo Ministério, trata-se de um retrofit de edificação, podendo ser definido da seguinte maneira:
Surgido na Europa e Estados Unidos, o conceito de “Retrofit”, significa “colocar o antigo em
forma” (retro do latim “movimentar-se para trás” e fit do inglês, adaptação, ajuste), termo
cada vez mais ouvido no mercado de construção civil, aplicado ao processo de revitalização de
edifícios. Mais do que uma simples reforma, ele envolve uma série de ações de modernização e
readequação de instalações. O objetivo é preservar o que há de bom na construção existente,
adequá-la às exigências atuais e, ainda, estender a sua vida útil. (Fonte:
http://www.portalvgv.com.br/site/o-que-e-retrofit-saiba-o-significado-desta-importante-acao-
no-mercado-imobiliario/)
12
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 029.253/2016-0

85. No caso do Bloco “O” da Esplanada dos Ministérios, conforme informado pelo Órgão,
será feita a completa remoção de todos os elementos arquitetônicos e de instalações do prédio,
sendo mantida somente a infraestrutura (fundações) e a supererstrutura. Isso porque, de acordo
com o exposto em reunião realizada com representantes do Órgão em 15/12/2016 (ata à peça 24), a
edificação, antigamente ocupada pelo Exército, foi entregue em 2013 à Secretaria de Patrimônio
da União (SPU) totalmente desocupada e com todos os elementos obsoletos, em virtude de não ter
sofrido significativas reformas desde a sua construção.
86. Ainda de acordo com os dados trazidos pelo Órgão, os projetos foram todos realizados
por grupo de trabalho instituído pela SPU, o qual foi composto por representantes da SPU de
vários estados, do IBGE, IPHAN e INSS, dentre arquitetos e engenheiros. O grupo entedeu que,
nesse caso, a opção pelo retrofit da edificação seria mais adequada, em função da impossibilidade
de aproveitamento dos sistemas existentes. Para tanto, por cautela, realizaram-se inspeções nos
elementos estruturais, no intuito de identificar os pontos onde serão previstos reforços, bem como
assegurar a integridade geral do esqueleto da edificação.
87. De fato, conforme os acórdãos e manual do TCU supracitados, em casos como a
realização de reformas, onde o nível de imprecisão de serviços e quantitativos é alto, faz-se
necessária a opção pela execução por empreitada por preços unitários, admitindo-se a
possibilidade de realização de aditivos ao contrato, no caso de complementação da obra com
serviços e quantitativos não previstos nos projetos elaborados inicialmente. Tal assertiva levaria ao
entendimento de que a reforma ora pretendida também se enquadraria nessa situação.
88. Contudo, após a explanação do Ministério, concluiu-se que se trata de contratação que
englobará praticamente todos os serviços de uma obra nova de construção, à exceção da estrutura
do prédio. Tendo esta já sido tecnicamente avaliada e emitido laudo sobre a sua integridade (peças
21 e 22), além de já terem sido previstos os serviços necessários para a sua recuperação nos casos
pendentes de reforços (itens 3.1, 3.2, 3.3 e 3.8 da planilha orçamentária, por exemplo – peça 4, p.
11-13 e 16), entende-se que todos os demais itens serão de nova execução, não havendo
similaridade com o conceito de reforma, em sua essência.
89. Portanto, minimizado o quesito de imprevisibilidade de serviços para o retrofit do
Bloco “O”, passa-se à análise da precisão na definição dos quantitativos de serviços a serem
executados no projeto.
90. Verifica-se que os projetos de retrofit do Bloco “O” estão sendo aperfeiçoados desde
2013 pelo grupo de trabalho, a partir de informações obtidas junto a fornecedores de mercado, de
próprias questões apontadas pelas licitantes nas tentativas já realizadas para se licitar esse objeto,
de questionamentos da Controladoria-Geral da União (CGU), de Consulta Pública realizada em
26/2/2015 (peça 23) e de revisões efetuadas pelo próprio grupo (informações relatadas em reunião
realizada com os representantes do Ministério em 15/12/2016).
91. Ou seja, trata-se de projetos e orçamentos que vêm sendo revisados, a fim de se obter o
maior grau possível de precisão e detalhamento dos quantitativos e especificações necessários à
contratação. Também foi exposto, na reunião, que os projetos, os quais possuem características
modulares e adaptáveis a qualquer tipo de leiaute para ocupação futura, tanto em termos
arquitetônicos quanto em termos de instalações (posicionamento de luminárias, sistemas de pontos
de redes, ar condicionado etc), foram elaborados em nível semi-executivo, sendo necessários,
apenas, os detalhamentos específicos, que farão parte do objeto da contratação.
92. Além disso, segundo o Órgão, os projetos foram desenvolvidos visando a assegurar o
cumprimento das diretrizes do Plano Nacional de Eficiência Energética e do disposto na Instrução
Normativa SLTI/MP 2, de 4/5/2014, relativamente à adoção de quesitos de sustentabilidade na

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 029.253/2016-0

aquisição de máquinas e aparelhos consumidores de energia e uso da Etiqueta Nacional de


Conservação de Energia (ENCE).
93. Conforme a resposta à oitiva prévia, o projeto de arquitetura foi elaborado utilizando-
se a tecnologia BIM, a qual permite maior possibilidade de extração de dados referentes a
quantitativos de materiais, em função do modelo 3d gerado. O Órgão ainda informou que todos os
demais elementos não constantes dos projetos realizados pelo grupo de trabalho encontram-se
descritos no memorial descritvo da obra, bem como definidos os seus quantitativos para fins de
orçamentação.
94. Diante disso, entende-se que, tecnicamente, foram minimizados os riscos de
imprevisibilidade de serviços durante a obra e de imprecisão dos quantitativos definidos para a
contratação, sendo considerada possível, nesse caso, a adoção do modelo de execução por
empreitada por preço global, de acordo com o pretendido pelo órgão, o que afasta os argumentos
da representante.
95. Entretanto, há que se ponderar que tal modelo de contratação poderá ser aplicado
especificamente ao caso em tela, em que todo o conteúdo existente no prédio será desprezado para
a execução de novos elementos de arquitetura e de instalações, mantendo-se apenas a estrutura e
com base em robustos estudos e projetos básicos e semi-executivos, com razoável grau de precisão.
96. Conforme apontado pelo Órgão, existe a proposta de se padronizar, racionalizar e
modular os materiais e sistemas utilizados no projeto piloto (Bloco “O”), para, com isso,
estabelecer novo padrão de reforma e contrução para os imóveis da União, iniciando-se com os
prédios da Esplanada dos Ministérios.
97. Contudo, será preciso avaliar, caso a caso, a situação das edificações, as quais
atualmente se encontram em diferentes graus de modernização. Para determinados casos, poderá
caber a opção de reforma, e não de retrofit, o que apontará para o regime de execução por
empreitada por preços unitários. Tem-se, portanto, que a padronização deverá se ater apenas às
especificações técnicas e aos resultados físicos que se desejarão obter para os prédios, e não se
estender ao regime a ser adotado para a contratação das obras, orientação que deverá ser objeto
de alerta ao MP.
98. Diante da análise das informações trazidas em sede de oitiva prévia pelo Ministério do
Planejamento, entende-se que não há razão para a adoção da medida cautelar pleiteada. Em que
pese a existência do periculum in mora (item 14 desta instrução), não se verificam os pressupostos
do periculum in mora reverso (item 15 desta instrução), nem do fumus boni iuris.
99. Além disso, o conjunto probatório dos autos permite, desde já, a formulação de
proposta de mérito pela improcedência desta representação.
CONCLUSÃO
100. O documento apresentado deve ser conhecido como representação, por preencher os
requisitos previstos no art. 113, § 1º, da Lei 8.666/1993 c/c o art. 237, inciso VII, do Regimento
Interno/TCU (itens 10-12 desta instrução).
101. No que tange ao requerimento de medida cautelar, em que pese estar caracterizado o
periculum in mora, entendem-se inexistentes os pressupostos do periculum in mora reverso e do
fumus boni iuris, razão pela qual o pedido deve ser indeferido.
102. Além disso, o conjunto probatório dos autos permite, desde já, a formulação de
proposta de mérito pela improcedência desta representação.
PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO
103. Ante todo o exposto, submetem-se os autos à consideração superior, propondo:
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 029.253/2016-0

103.1. conhecer o presente processo como representação, uma vez satisfeitos os requisitos de
admissibilidade previstos nos arts. 235 e 237, VII, do Regimento Interno deste Tribunal c/c o art.
113, § 1º, da Lei 8.666/1993, para, no mérito, considerá-la improcedente;
103.2. indeferir o pedido de medida cautelar formulado pela empresa Santa Bárbara
Construções S.A., uma vez ausente o pressuposto do fumus boni iuris;
103.3. encaminhar cópia da decisão que vier a ser prolatada e da presente instrução à
representante e ao Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, alertando a este último
que a padronização das reformas dos demais edifícios da Esplanada dos Ministérios deverá se ater
apenas às especificações técnicas e aos resultados físicos que se desejarão obter, e não se estender
ao regime a ser adotado para a contratação das obras, o qual deverá ser estudado caso a caso,
conforme a necessidade de intervenção de cada prédio;
103.4. arquivar os presentes autos, nos termos do art. 250, I, do Regimento Interno/TCU”.

É o Relatório.

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VOTO

Em exame representação, com pedido de medida cautelar, formulada pela empresa Santa
Bárbara Construções S.A., com fundamento no art. 113, §1º, da Lei 8.666/1993, relatando possíveis
irregularidades ocorridas no Edital da Concorrência nº 2/2015, promovido pelo então Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG), cujo objeto é a reforma do Bloco “O” da Esplanada dos
Ministérios, em Brasília (DF). O valor previsto para a contratação foi de R$ 99.709.799,26, conforme
planilha orçamentária inserta à peça 4.
2. A empresa representante se insurgiu contra os seguintes aspectos no certame em tela:
a) defasagem entre a data-base do orçamento estimado (janeiro de 2016) e a data do
reajuste, o qual ocorreria após um ano a contar da entrega da proposta (13/9/2016), o que
supostamente resultaria em prejuízo aos licitantes e ensejaria desequilíbrio contratual, uma
vez que o interregno entre as referidas datas seria de oito meses;
b) exigência de qualificação técnica a ser comprovada por meio de atestados de serviços
que não requereriam conhecimentos específicos, com valores pouco representativos em
relação ao montante total da contratação ou com tecnologias extremamente novas e ainda
pouco utilizadas no Brasil, a exemplo das exigências contidas nos subitens 5.3.b.3, 5.3.c.2
e 5.3.c.9 do edital, em suposta afronta ao art. 30, §§ 1º, inciso I, 3º e 5º da Lei 8.666/1993 e
à jurisprudência do TCU; e
c) utilização de regime de contratação, no caso empreitada por preço global, que seria
incompatível com o objeto licitado (obra de reforma), contrariando entendimento adotado
por esta Corte de Contas no âmbito do Acórdão 1.977/2013-Plenário.
3. Com base no art. 276, §2º, acolhi exame preliminar da Secretaria de Controle Externo de
Aquisições Logísticas (Selog) e determinei a realização de oitiva da Coordenação-Geral de Aquisições
do MPOG, para que se manifestasse sobre as questões suscitadas pela representante.
4. Insta salientar que foi realizada reunião entre servidores do MPOG e da Selog no dia
15/12/2016, ocasião em que foi relatado que já fora concluída a análise da habilitação técnica das
empresas, mas não havia sido ainda divulgado o resultado. Também foi informado que a edificação,
antigamente ocupada pelo Exército, foi entregue em 2013 à Secretaria de Patrimônio da União (SPU)
totalmente desocupada e com todos os elementos obsoletos, em virtude de não ter sofrido
significativas reformas desde a sua construção.
5. Assim, no entender da unidade técnica, estaria caracterizado o periculum in mora, um dos
pressupostos para a concessão da medida cautelar solicitada pela empresa representante.
6. No entanto, no exame de mérito da presente representação, a Selog concluiu insubsistente
o pressuposto do fumus boni iuris, razão pela qual propôs o indeferimento da liminar pleiteada e o
arquivamento do feito.
II
7. A presente representação deve ser conhecida, por estarem satisfeitos os requisitos de
admissibilidade previstos nos arts. 235 e 237, inciso VII e parágrafo único, do Regimento Interno deste
Tribunal c/c o art. 113, § 1º, da Lei 8.666/1993.
8. Inicio minha manifestação sobre os indícios de irregularidade apontados na Concorrência
nº 2/2015 abordando a suposta defasagem entre os preços na data-base do orçamento e na data da
apresentação das propostas.
9. A data-base do orçamento estimativo da contratação é janeiro/2016, mas a data de abertura

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das propostas se efetivou apenas em setembro/2016. No entender da empresa representante, tal


defasagem teoricamente não traria qualquer problema caso a data-base para efeitos de reajustamento
contratual também fosse referenciada a janeiro/2016. Ocorre que a cláusula 15.1 do edital previu como
marco inicial para a realização do reajuste a data da entrega da proposta, e não a data do orçamento de
referência elaborado pela Administração. Assim, de fato, verificou-se considerável defasagem, de nove
meses, entre o orçamento estimado e a abertura das propostas.
10. Quanto a esse ponto, o MPOG alegou em sua manifestação que, em agosto de 2016, data
anterior ao lançamento do edital, fora verificada a compatibilidade dos preços orçados com os de
mercado, observando-se que a mudança da data-base do Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e
Índices da Construção Civil (Sinapi) e do Sistema Boletim de Custos (SBC) para agosto/2016
proporcionaria um acréscimo de somente 0,72% no valor total da obra.
11. Ademais, houve uma considerável valorização da moeda nacional frente ao dólar
americano entre janeiro e agosto de 2016, o que reduziria o valor total do orçamento em
aproximadamente 4%, já que vários insumos constantes da planilha orçamentária são importados.
12. Portanto, o MPOG entendeu que, apesar do período transcorrido, o orçamento ainda
respeitava os atributos de temporalidade e de aproximação, visto que a valorização da moeda nacional
forneceu equilíbrio ao orçamento frente ao aumento dos preços do Sinapi e do SBC, tornando possível
o relançamento do edital com a planilha orçamentária com data base de janeiro/2016.
13. A Selog ressaltou que o exame mais acurado das alegações do MPOG demandaria
exauriente análise da planilha orçamentária da licitação. Porém, entendeu que tal providência seria
desnecessária, pois houve ampla concorrência no certame, com a participação de dez licitantes. Dessa
forma, ainda que as propostas não tenham sido abertas, a quantidade de licitantes seria um indicativo
de que o preço estimado pelo órgão estaria compatível com o de mercado.
14. Acolho os esclarecimentos prestados pelo MPOG e o exame realizado pela Selog,
adotando-os como razões de decidir. Entretanto, entendo pertinente realizar algumas considerações
adicionais, visto que o transcurso de muito tempo entre a data de elaboração do orçamento estimativo
da licitação e a data de abertura das propostas é um problema recorrente nas licitações de obras
públicas.
15. Primeiramente, é forçoso reconhecer que não existe um prazo ou período máximo que
esteja positivado na Lei de Licitações e Contratos limitando a defasagem temporal entre a data de
elaboração do orçamento estimativo da contratação e a data de divulgação da licitação ou de abertura
das propostas.
16. De acordo com o art. 43, inciso IV, da Lei 8.666/1993, os preços da proposta vencedora
deverão estar de acordo com aqueles praticados pelo mercado. Desse modo, antes da realização de
qualquer procedimento licitatório cabe ao gestor público realizar pesquisa de mercado com a
finalidade de elaborar orçamento, o qual será utilizado para se definir a modalidade de licitação, bem
como proceder à necessária adequação orçamentária da despesa.
17. Além disso, o aludido orçamento estimativo servirá como parâmetro de controle da
exequibilidade e economicidade das propostas, constituindo-se instrumento essencial e obrigatório
para que a comissão de licitação e a autoridade superior - que homologa o procedimento licitatório -
verifiquem a pertinência dos preços contratados com aqueles praticados pelo mercado.
18. Embora não seja aplicável à confecção do orçamento estimativo de obras públicas, a
Instrução Normativa SLTI/MPOG 5/2014, que dispõe sobre os procedimentos administrativos básicos
para a realização de pesquisa de preços para a aquisição de bens e contratação de serviços em geral,
pode ser aplicada por analogia. O citado normativo estabelece que, para serem utilizadas como fonte
de pesquisa de preços, as contratações similares de outros entes públicos devem estar vigentes ou

17
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 029.253/2016-0

terem sido concluídos nos 180 dias anteriores à data da pesquisa de preços. A referida IN ainda dispõe
que no caso da pesquisa com fornecedores somente serão admitidos os preços cujas datas não se
diferenciem em mais de 180 dias.
19. Esse prazo de seis meses também já havia sido utilizado em alguns julgados desta Corte de
Contas, a exemplo do Acórdão 3.516/2007-1ª Câmara, de relatoria do Ministro Aroldo Cedraz, e do
Acórdão 1.462/2010-Plenário, o qual apreciou situação semelhante à tratada nos autos. Na ocasião, o
Ministro Marcos Bemquerer Costa fez as seguintes ponderações:

“15. No que tange à utilização de pesquisa de preços com defasagem de sete meses, concordo
com a 3ª Secex que a falha ficou evidenciada. Como descrito no Relatório precedente,
diversamente do que foi afirmado pelo Chefe da AETI, o valor de referência usado no certame
não foi o menor dentre os ofertados, mas sim a média das três propostas juntadas aos autos.
16. Como é cediço, o mercado de Tecnologia e Informação é extremamente dinâmico e os
preços dos produtos de informática, aí incluído o de softwares, tendem a cair com o passar do
tempo, em função da acelerada substituição de tecnologias por outras de mais baixo custo.
17. Com efeito, é oportuno determinar ao órgão que, doravante, abstenha-se de utilizar
pesquisa de preços defasadas em suas licitações, de modo a que o orçamento estimativo reflita,
de fato, os preços praticados no mercado à época do certame”.
20. Considerando que o interregno de seis meses entre a elaboração do orçamento e a abertura
do certame seja aceitável para a licitação de obras públicas, cabe perquirir quais os procedimentos
seriam exigíveis quando tal prazo fosse ultrapassado e a estimativa de custos se tornasse desatualizada.
Obviamente, o procedimento desejável seria realizar a atualização do orçamento estimativo com base
nos últimos relatórios do Sinapi disponíveis e proceder a nova cotação com fornecedores e/ou
prestadores de serviços, nos casos em que os serviços/insumos a serem orçados não fossem abrangidos
pela referida tabela de custos. Outras fontes referenciais de preços, como publicações técnicas
especializadas, contratações realizadas por outros entes públicos, sistemas referenciais de custos
mantidos pelas esferas estadual e municipal também poderiam ser consultadas no processo de
atualização do orçamento, conforme previsão constante do art. 6º do Decreto 7.983/2013.
21. Todavia, não se pode olvidar que tal procedimento pode ser bastante árduo e trabalhoso,
notadamente em obras de grande vulto e complexidade como o caso ora avaliado, cuja planilha
orçamentária é composta por centenas de serviços distintos.
22. Sopesando os problemas advindos da falta de atualização do orçamento e o ônus de
realizar nova pesquisa de mercado, parece-me adequada uma terceira opção, aventada pela peça inicial
da empresa representante, pois o problema seria parcialmente mitigado caso a data-base para efeitos de
reajustamento contratual fosse referenciada à data de elaboração do orçamento estimativo da
contratação, e não à data da entrega da proposta – critério utilizado no edital do MPOG.
23. Enfatizo que não há nenhuma ilegalidade no critério de reajuste previsto na Concorrência
nº 2/2015, que se encontra integralmente aderente ao disposto nas Leis 8.666/1993 e 10.192/2001:

“Art. 40. O edital conterá no preâmbulo o número de ordem em série anual, o nome da
repartição interessada e de seu setor, a modalidade, o regime de execução e o tipo da licitação,
a menção de que será regida por esta Lei, o local, dia e hora para recebimento da
documentação e proposta, bem como para início da abertura dos envelopes, e indicará,
obrigatoriamente, o seguinte:
(...)
XI - critério de reajuste, que deverá retratar a variação efetiva do custo de produção, admitida
a adoção de índices específicos ou setoriais, desde a data prevista para apresentação da
proposta, ou do orçamento a que essa proposta se referir, até a data do adimplemento de cada
18
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 029.253/2016-0

parcela;”

“Art. 3º Os contratos em que seja parte órgão ou entidade da Administração Pública direta ou
indireta da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, serão reajustados ou
corrigidos monetariamente de acordo com as disposições desta Lei, e, no que com ela não
conflitarem, da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993.
§ 1º A periodicidade anual nos contratos de que trata o caput deste artigo será contada a
partir da data limite para apresentação da proposta ou do orçamento a que essa se referir”.
24. Como se vê, o gestor público pode adotar discricionariamente dois marcos iniciais distintos
para efeito de reajustamento dos contratos: (i) a data limite para apresentação da proposta; e (ii) a data
do orçamento. Ocorre que o segundo critério se mostra mais robusto, pois reduz os problemas
advindos de orçamentos desatualizados em virtude do transcurso de vários meses entre a data-base da
estimativa de custos e a data de abertura das propostas.
25. Por esse motivo, entendo pertinente recomendar ao MPOG que, em futuras licitações de
obras públicas, quando se demonstrar demasiadamente complexa a atualização da estimativa
orçamentária da contratação, adote como marco inicial para efeito de reajustamento contratual a data-
base de elaboração da planilha orçamentária.
III
26. Passo abordar a adoção de exigências de habilitação supostamente restritivos no edital da
Concorrência nº 2/2015, que no entendimento da representante não seriam de complexidade técnica e
de valor significativo em relação ao objeto licitado. As exigências editalícias questionadas são as
seguintes:
“5.3.b.3) 1.647 luminárias LED
5.3.c.2) Fornecimento, instalação e configuração de equipamentos OLT (Optical Line
Termination) e ONT (Optical Network Termination), bem como infraestrutura de rede em fibra
óptica com pelo menos 784 pontos instalados em reforma ou construção de prédio público,
administrativo, comercial ou industrial;
5.3.c.9) Desenvolvimento de modelo BIM para construção e/ou reforma de edificação com
área construída maior ou igual a 5.884,00m2 (Projetos de arquitetura e/ou projetos
complementares de engenharia compatibilizados).”

27. Em resposta à oitiva, o MPOG justificou a utilização de iluminação com a tecnologia LED
pelo menor consumo energético, maior sustentabilidade ambiental da alternativa e melhor custo-
benefício da solução. Informou ainda que as quantidades exigidas para o item 5.3.b.3 do edital estão
restritas a menos de 50% das unidades previstas na futura implantação e, conforme descrito nas notas
explicativas do instrumento convocatório, admitem a apresentação de atestados individualizados. No
caso das luminárias, admite-se, inclusive, a soma de atestados para que a exigência possa ser atendida.
28. Por fim, aduziu que a iluminação com tecnologia LED incorpora equipamentos
eletrônicos, que exigem cuidados específicos de fornecimento, armazenamento, manuseio, instalação,
alimentação e testes operacionais, além de características próprias de ajuste luminotécnico, requerendo
maior rigor técnico e precisão operacional em relação às demais tecnologias, independentemente da
quantidade de equipamentos auxiliares envolvidos em cada tipo de instalação.
29. A Selog entendeu que a exigência constante item 5.3.b.3 do edital seria indispensável à
garantia do cumprimento das obrigações contratuais e, ponderando que o edital permitiria o somatório
de atestados técnicos para esse item, não vislumbrou motivo para eventual restrição à competividade
ou para a republicação do edital.

19
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 029.253/2016-0

30. Discordo do exame da unidade técnica. Embora aparentemente o procedimento licitatório


tenha sido competitivo, com a participação de dez licitantes, considero que a exigência foi
desarrazoada, pois não se refere a um item materialmente relevante (representa pouco mais de 3% do
valor estimado da contratação), tampouco é um serviço tecnicamente complexo. Não vislumbro
nenhum cuidado especial de manuseio, fornecimento ou instalação que torne a iluminação com o
emprego de lâmpadas LED consideravelmente mais complexo em relação a outras tecnologias. Diria
até que qualquer eletricista com formação técnica de nível médio, está legalmente apto a instalar tais
componentes, prescindindo de acompanhamento por engenheiro/arquiteto.
31. No caso em concreto, avalio que eventual prejuízo à competitividade da exigência só
poderá ser aferido após a divulgação do resultado final da fase de habilitação, pois a participação de
dez licitantes não assegura que todas tenham conseguido comprovar essa exigência editalícia.
32. Portanto, cabe dar ciência da impropriedade ao MPOG e determinar à Selog que monitore
o resultado da habilitação, submetendo ao relator as propostas pertinentes, no caso de detectar que tal
exigência frustrou o caráter competitivo da licitação.
33. No que tange às exigências contidas nos subitens 5.3.c.2 e 5.3.c.9 do edital, acolho
parcialmente o exame realizado pela Selog. De fato, tais serviços revestem-se de complexidade
técnica, mas não são expressivos em relação ao valor total contratado (3% e 1,9%, respectivamente).
34. Em acréscimo ao exame realizado, é pertinente ressaltar que o próprio MPOG informou
que a implantação de tecnologia GPON é relativamente recente no Brasil, assim como o uso do BIM -
Building Information Model, na confecção de projetos executivos de obras e serviços de engenharia.
Embora considere um avanço o emprego de novas tecnologias nas obras públicas, julgo que a
exigências dos respectivos atestados técnicos tenha que ser avaliada com muita cautela.
35. Nesse sentido, André Luís Mendes, no livro “Aspecto Polêmico de Licitações e Contratos
de Obras Públicas” (Editora Pini, 2013), asseverou que não basta o serviço ter valor significativo para
que possa ser exigida a apresentação de atestados técnicos. A comprovação de qualificação técnica
para determinado serviço tem de ser condição essencial para a garantia do cumprimento das obrigações
por parte do contratado. Ademais, a aludida prática estaria comprometendo o desenvolvimento da
engenharia nacional e restringindo indevidamente as licitações, na medida em que novos materiais e
tecnologias surgem a cada ano, especialmente nos países desenvolvidos, com o seu desempenho já
sido testado.
36. Se houver a exigência de atestados técnicos para tais serviços, muitas empreiteiras
brasileiras estariam simplesmente impedidas de participar das licitações, comprometendo a
competitividade dos certames e fomentando o surgimento de carteis. O autor cita como exemplo as
pontes de embarque (ou fingers) dos terminais aeroportuários. Era prática da Infraero exigir atestados
técnicos relativos à sua implantação em seus editais. Ocorre que, há não muitas décadas, elas
simplesmente não existiam no Brasil. Alguém teve que implantá-las uma primeira, segunda e terceira
vez até que tivéssemos algumas construtoras possuidoras de atestado do serviço. Se, desde o primeiro
certame, fosse o respectivo atestado exigido, seria difícil as empresas nacionais passarem a detê-lo,
pois só o conseguiriam consorciando-se com as estrangeiras ou executando obras correlatas no
exterior. Conforme o TCU constatou no âmbito do Acórdão 2.992/2011-Plenário, a exigência de
atestados técnicos de pontes de embarque demonstrou ser restritiva ao caráter competitivo de licitações
de obras aeroportuárias, em particular porque tais serviços também poderiam ser subcontratados com
empresas do especializadas.
37. Situação semelhante ocorreu com o asfalto modificado por polímeros nas licitações de
obras rodoviárias, que apenas recentemente passou a aparecer nas especificações de editais do Dnit.
Nesse caso, as construtoras nacionais demonstraram estar capacitadas a assimilar uma nova tecnologia
já em pleno uso no exterior.
38. Ante o exposto, formulo proposta de recomendação ao MPOG para que avalie a real
necessidade de exigir atestados técnicos referentes a novas tecnologias ou materiais, quando constatar
20
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 029.253/2016-0

que tal exigência possa frustrar o caráter competitivo da licitação, fomentar a cartelização de empresas
ou o desenvolvimento da engenharia nacional.
IV
39. Ainda quanto à habilitação, trato de outra falha que identifiquei no edital da Concorrência
nº 2/2015, o qual não exigiu propriamente nenhum requisito de qualificação técnico-profissional, e sim
apenas uma declaração formal do licitante de que, na assinatura do contrato, haverá em seu quadro de
pessoal, profissionais de nível superior nas áreas de engenharia civil e/ou arquitetura, engenharia
elétrica-eletrônica e engenharia mecânica, detentores de atestados comprovando a realização de
diversos serviços. Ademais, nos termos do item 5.3.f do edital, as empresas teriam que comprovar a
qualificação técnica dos seus profissionais por meio de currículo e respectivos atestados técnicos,
acompanhados das certidões de acervo técnico (CAT), emitidas pelo CREA ou CAU.
40. Tal exigência, além de ser de legalidade duvidosa, pode expor a administração a riscos,
visto que não traz garantias de que a licitante vencedora efetivamente contará com os respectivos
profissionais ou que apresentará a documentação exigida no momento da contratação. Nesse caso,
deveria haver a aplicação do art. 64, §2º, da Lei de Licitações e Contratos, com a convocação das
licitantes remanescentes, na ordem de classificação, para apresentar a referida documentação e assinar
o contrato, mantidas as mesmas condições propostas pelo primeiro classificado, mas não há garantias
de que as outras empresas aceitarão tais condições e a licitação precisará ser repetida.
41. Friso que o art. 30, §1º, inciso I, da Lei 8.666/1993, exige a comprovação do licitante de
possuir em seu quadro permanente, na data prevista para entrega da proposta, profissional de nível
superior ou outro devidamente reconhecido pela entidade competente, detentor de atestado de
responsabilidade técnica por execução de obra ou serviço de características semelhantes, limitadas
estas exclusivamente às parcelas de maior relevância e valor significativo do objeto da licitação. Por
esse motivo, convém dar ciência da impropriedade ao MPOG.
V
42. No que tange ao uso da empreitada por preço global para execução de obra de reforma,
acolho o exame realizado pela Selog. Como regra geral, assiste razão à representante, conforme
entendimento adotado no Acórdão 1.977/2013-Plenário, no qual o eminente Ministro Valmir Campelo
apreciou estudo sobre a aplicação do regime de preço global na contratação de obras públicas, in
verbis:
“9.1.3. a empreitada por preço global, em regra, em razão de a liquidação de despesas não
envolver, necessariamente, a medição unitária dos quantitativos de cada serviço na planilha
orçamentária, nos termos do art. 6º, inciso VIII, alínea 'a', da Lei 8.666/93, deve ser adotada
quando for possível definir previamente no projeto, com boa margem de precisão, as
quantidades dos serviços a serem posteriormente executados na fase contratual; enquanto que
a empreitada por preço unitário deve ser preferida nos casos em que os objetos, por sua
natureza, possuam uma imprecisão inerente de quantitativos em seus itens orçamentários,
como são os casos de reformas de edificação, obras com grandes movimentações de terra e
interferências, obras de manutenção rodoviária, dentre outras”; (grifo acrescido).
43. Contudo, tal entendimento tem que ser avaliado em cada caso em concreto. Por exemplo,
há reformas em que apenas os revestimentos e divisórias são substituídos, podendo ter os quantitativos
previstos avaliados com extrema precisão, o que possibilita o uso da empreitada por preço global. Por
outro lado, outras reformas envolvem serviços de recuperação estrutural, o que inviabiliza a obtenção
de elevada precisão das estimativas, indicando o uso da empreitada por preço unitário.
44. No caso em apreciação, a parcela mais relevante do objeto licitado pode ter os seus
quantitativos estimados com exatidão absoluta ou com boa precisão, a exemplo do fornecimento e
instalação de luminárias ou equipamentos de climatização. A planilha orçamentária também contempla
serviços de recuperação estrutural, demolições e de reforço de fundações, cuja precisão da

21
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 029.253/2016-0

quantificação não é elevada, mas tais parcelas não são materialmente relevantes em relação ao valor
total da contratação.
45. Consoante informado pelo MPOG, o projeto de retrofit foi integralmente desenvolvido
pela Secretaria do Patrimônio da União (SPU), por grupo de trabalho criado por meio da Portaria SPU
164, de 10/6/2013, com o objetivo de elaborar o Projeto Básico – Arquitetura e Complementares, para
fins de contratação de empresa especializada em serviços de engenharia, que desenvolveria o projeto
executivo e a execução da obra. A planilha orçamentária foi elaborada com base em memoriais de
cálculo, vistorias, laudos preliminares e projetos gráficos, com o intuito de permitir uma definição
mais precisa das quantidades e dos custos da obra. Além disso, o MPOG alegou que foi desenvolvido o
modelo BIM do Projeto de Arquitetura para extração dos quantitativos de materiais, mediante
modelagem tridimensional da edificação (peça 19).
46. Assim, avalio que a escolha pela empreitada por preço global encontra-se devidamente
justificada. Não obstante, pedi que minha assessoria realizasse um exame expedito dos quantitativos de
serviços previstos no orçamento-base da licitação (peça 4), mas tal exame restou prejudicado, pois o
projeto básico do certame não se encontra autuado. Mesmo assim, algumas supostas inconsistências
restaram evidentes:
a) a área superficial de vigas metálicas existentes levantadas no modelo BIM de arquitetura foi
de 14.852,57 m2 (peça 19), enquanto o quantitativo previsto na planilha orçamentária (itens
3.4.1, 3.4.2 e 3.4.3) resulta em 15.600,00 m2;
b) as paredes de gesso/drywall têm área levantada no modelo BIM de 9.250,00 m 2, ao passo
que os itens 4.4, 4.5 e 4.6 do orçamento totalizam 4.775,00 m2;
c) a área de forro de gesso acartonado no modelo BIM (1.351 m 2) diverge do quantitativo do
item 10.1 do orçamento (3.690 m2); e
d) há diversos quantitativos de serviços com números redondos, que indicam que não foram
propriamente quantificados, e sim estimados por métodos menos precisos.
47. Exemplifico o último apontamento com os serviços 2.3.50 (transporte horizontal de
materiais diversos a 50 metros) e 2.3.51 (carga manual de entulho em caminhão basculante 6 m 3),
cujos quantitativos foram estimados em exatos 5.000,00 m 3, bem como ao serviço “transporte local
com caminhão basculante 6 m3, rodovia” (item 2.3.52), estimado em 125.000,00 m3, aparentemente
considerando uma distância média de transporte de 25 km do entulho da obra.
48. Em virtude dessas supostas discrepâncias, entendo que o empreendimento pode ser
auditado no âmbito do Fiscobras/2017 pelas unidades especializadas em fiscalização de obras do
Tribunal, motivo pelo qual faço determinação à Coinfra a respeito.
49. Tal proposição também se justifica pela informação prestada pelo MPOG de que o atual
projeto será referência para a subsequente reforma dos demais blocos da Esplanada dos Ministérios e
de todos os demais imóveis de Uso Especial do Governo Federal, demonstrando que a ação de controle
ora proposta proporcionará a fiscalização preventiva de vultosos recursos federais.

Ante o exposto, VOTO no sentido de que o Tribunal adote a deliberação que ora submeto à
apreciação deste Plenário.

TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 18 de janeiro de
2017.

BENJAMIN ZYMLER
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Relator

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ACÓRDÃO Nº 19/2017 – TCU – Plenário

1. Processo nº TC 029.253/2016-0.
2. Grupo I – Classe de Assunto: VII - Representação
3. Interessados/Responsáveis: não há.
4. Órgão/Entidade: Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão.
5. Relator: Ministro Benjamin Zymler.
6. Representante do Ministério Público: não atuou.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo de Aquisições Logísticas (Selog).
8. Representação legal: Humberto de Campos Maciel, representando a empresa Santa Bárbara
Construções S.A.

9. Acórdão:
Vistos, relatados e discutidos estes autos que versam sobre representação formulada pela
empresa Santa Bárbara Construções S.A. acerca de possíveis irregularidades praticadas pelo Ministério
do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão na Concorrência nº 2/2015.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária,
ante as razões expostas pelo Relator, em:
9.1. conhecer da presente representação, com fulcro nos arts. 235 e 237, inciso VII e
parágrafo único, do Regimento Interno do TCU c/c o art. 113, § 1º, da Lei 8.666/1993, para, no mérito,
considerá-la parcialmente procedente;
9.2. indeferir o pedido de medida cautelar formulado pela empresa Santa Bárbara
Construções S.A;
9.3. dar ciência ao Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, com fulcro no
art. 7º da Resolução - TCU 265/2014, acerca das seguintes impropriedades identificadas na
Concorrência nº 2/2015, para que sejam adotadas medidas internas com vistas à prevenção de
ocorrência de outras falhas semelhantes:
9.3.1. inclusão, no instrumento convocatório, de cláusulas para qualificação técnica-
operacional das licitantes que não se referem às parcelas de maior relevância técnica e valor
significativo do objeto licitado, que podem prejudicar a efetiva competitividade do certame, em afronta
ao art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, e aos arts. 3º, § 1º, inciso I, e 31, § 5º, da Lei
8.666/1993, bem como aos entendimentos consolidados na Súmula TCU 263/2011;
9.3.2. exigência de comprovação de qualificação técnico-profissional somente no momento
de assinatura do contrato, o que infringe o disposto no art. 30, §1º, inciso I, que exige tal
documentação no momento de apresentação das propostas das licitantes;
9.4. determinar ao Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão que se
manifeste, no prazo de 15 (quinze) dias a contar da ciência da presente deliberação, esclarecendo os
motivos e as providências adotadas a respeito das discrepâncias apontadas no voto que fundamenta
esta deliberação entre os quantitativos apurados no modelo BIM do projeto de arquitetura do edifício e
os presentes na planilha orçamentária da licitação;
9.5. recomendar ao Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão que:
9.5.1. em futuras licitações de obras públicas, quando se demonstrar demasiadamente
complexa e morosa a atualização da estimativa de custo da contratação, adote como marco inicial para
efeito de reajustamento contratual a data-base de elaboração da planilha orçamentária, nos termos do
art. 40, inciso XI, da Lei 8.666/1993 e do art. 3º, §1º, da Lei 10.192/2001;
9.5.2. avalie a real necessidade de exigir atestados técnicos referentes a novas tecnologias
ou materiais, quando constatar que tais exigências possam frustrar o caráter competitivo da licitação,
fomentar a formação de cartéis ou comprometer o desenvolvimento da engenharia nacional;

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9.6. determinar à Selog que analise a manifestação a ser apresentada pelo MPOG em
relação ao subitem 9.4 desta deliberação, valendo-se do apoio da SeinfraUrbana, caso julgue
necessário, e monitore o resultado da habilitação da Concorrência, submetendo ao relator as propostas
pertinentes, no caso de detectar que as exigências contidas nos subitens 5.3.b.3, 5.3.c.2 e 5.3.c.9 do
edital frustraram o caráter competitivo da licitação;
9.7. determinar à Coinfra que avalie a conveniência e oportunidade de realizar ação de
controle no empreendimento no bojo do Fiscobras/2017;
9.8. dar ciência da presente deliberação, juntamente do voto e do relatório que a subsidiam,
à representante.

10. Ata n° 1/2017 – Plenário.


11. Data da Sessão: 18/1/2017 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-0019-01/17-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Raimundo Carreiro (Presidente), Benjamin Zymler (Relator), Augusto
Nardes, José Múcio Monteiro, Ana Arraes e Bruno Dantas.
13.2. Ministros-Substitutos convocados: Augusto Sherman Cavalcanti e André Luís de Carvalho.
13.3. Ministro-Substituto presente: Weder de Oliveira.

(Assinado Eletronicamente) (Assinado Eletronicamente)


RAIMUNDO CARREIRO BENJAMIN ZYMLER
Presidente Relator

Fui presente:

(Assinado Eletronicamente)
PAULO SOARES BUGARIN
Procurador-Geral

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