00 Introduccion

Análisis de las Políticas de Seguridad Alimentaria de Colombia
INTRODUCCIÓN
7
1.- EL CONTEXTO DE LA SEGURIDAD ALIMENTARIA

EN COLOMBIA
La seguridad alimentaria, entendida como el acceso de toda la

población a los alimentos necesarios que integran una dieta equilibrada
y sana, ha sido una de las mayores preocupaciones en el mundo,
especialmente a partir de la mitad del siglo XX. Habitualmente, se ha
asociado con la pobreza, el hambre, la desnutrición, el desempleo y los
bajos ingresos para la adquisición de alimentos. Sin embargo, también
se ha ido considerando con mayor firmeza su relación con la
autosuficiencia alimentaria y con la necesidad de producir y disponer de
alimentos.1
Históricamente la seguridad alimentaria, ha sido la meta principal

de las políticas de nutrición en tiempos de crisis.2 En el siglo XVIII se
lleva a cabo el almacenamiento de granos para los periodos de
escasez, en el XIX, destacan los avances tecnológicos en la
conservación de alimentos, y a mediados del siglo XX las políticas de
nutrición culminan con los programas de distribución masiva de
alimentos en situación de emergencia.3 En este momento nace la
Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la
Alimentación FAO, y otras instituciones de Naciones Unidas como la
OMS y la UNICEF, para reforzar las tareas de la lucha contra la
desnutrición en el mundo entero.
Bajo la FAO, se celebró en 1974 la Conferencia Mundial de

Alimentos en Roma para erradicar el hambre en el mundo, la
desnutrición y la inseguridad alimentaria.4 Para evaluar los objetivos
planteados, posteriormente se realizaron varias reuniones conjuntas del
Comité de Expertos de la FAO y la OMS. Entre las reuniones
internacionales destacan la Conferencia Internacional de Nutrición en
9
Introducción
1992,5 y la Conferencia Mundial de Alimentación en 1996. 6

En ellas se
propuso como meta común llevar a cabo un Plan de Acción para la
nutrición y la alimentación, el cual debía ser ajustado por cada gobierno
en su país. También se fijó un documento técnico con las principales
directrices normativas que sirvieran de base a las políticas nacionales e
internacionales en mejora de la nutrición y la inseguridad alimentaria.
Las respuestas de los gobiernos para la solución de estos

problemas han sido las políticas públicas de nutrición y alimentación.7, 8
Existen diversas definiciones y orientaciones de políticas públicas,

dependiendo del campo y escuelas de pensamiento de donde
provengan.9 La disciplina de las políticas públicas se ha expandido
rápida y ampliamente y la producción de estudios es vertiginosa.
10
Brooks, las define como la estructura de ideas y valores, a partir de
los cuales los gobernantes toman decisiones para realizar acciones o
programas - o no realizar ninguna acción – en la resolución de los
problemas. O’Neill y Pederson,11 retoman este concepto para hablar de
las políticas públicas como las acciones o no-acciones del gobierno en
un área particular de lo que concierne a lo público, tal como la salud.
Para la FAO, la seguridad alimentaria debe tener tres propósitos

- asegurar la producción de una cantidad adecuada de alimentos,
conseguir la máxima estabilidad en el flujo de tales alimentos y
garantizar el acceso a los mismos-.1 Esto implica conceptos amplios e
intersectoriales que culminan con políticas condicionadas por el sistema
económico, social e institucional en el cual actúa cada región o país.
Como también en el marco mundial definido por el Banco Mundial y el
Fondo Monetario Internacional, en los sistemas y reglas del comercio
internacional.12
A pesar de los esfuerzos internacionales descritos para el

diseño y puesta en marcha de políticas de alimentación y nutrición, el
10
éxito alcanzado en los programas ha sido escaso y la inseguridad

alimentaria y la desnutrición persisten.
Algunos autores atribuyen la inequidad en la distribución de

recursos, de bienes y servicios, como la causa de fracaso en la
erradicación de la pobreza. Evidencian un conflicto entre las políticas
económicas y las sociales, y una falta de planificación y de coordinación
entre los diferentes ministerios a la hora de implementar las políticas de
nutrición.13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 3
La formulación de las políticas de alimentación y nutrición

cambia de país a país. De hecho, también el proceso de globalización
ha influido notablemente sobre ellas, especialmente en los países en
desarrollo. En estos han dejado progresivamente de ser políticas
gubernamentales locales para convertirse en directrices dadas por
organismos internacionales.
Para integrar la política dentro de un marco de actividades

gubernamentales y organizacionales corrientes, como la planificación y
evaluación de sus componentes, surgen los análisis de políticas de
alimentación y nutrición.
Nancy Milio,25 pionera en el análisis de políticas de nutrición,

considera las condiciones medioambientales -sociales, políticas y
económicas- como punto de partida fundamental para la planificación de
una política. Porque estas condiciones medioambientales afectan a la
respuesta que tendrán los ciudadanos a esa política y sus efectos.
Las políticas por tanto deben responder a preguntas

25, 26, 27 -
relacionadas con la Agenda determinada (se está convirtiendo el
problema público en un problema apropiado para las políticas públicas),
el Marco del problema (definición y límites del problema), las
11
Introducción
Prioridades determinadas (seleccionar las opciones, las posibles

soluciones, metas y estrategias), Criterio de selección (quién tiene la
responsabilidad de decidir y los criterios), Indicadores de éxito (criterios
y fuentes de evaluación), Cambios de política (cómo y por quienes
podría la política ser reformulada).
Las respuestas a estas preguntas dependen en parte de cuales

son los grupos concernidos que tienen acceso a los tomadores de
28
decisiones y en qué punto del proceso se encuentran. Por lo tanto,
emprender un análisis de las políticas de nutrición de un país es una
tarea compleja, ya que habría que atender entre otros las siguientes
cuestiones: -contexto político, social y organizativo, en que se hizo
posible esa política-, -los actores principales y momento en qué
intervinieron-, -ganancias y perdidas-, -estrategias exitosas y fallidas-,
-impacto de las políticas en los actores principales, los medios de
comunicación, y la población-, -factibilidad de mantener la política en el
futuro-, -existencia de una institución u organismo encargado de
planificar, poner en marcha y evaluar la política-, -quiénes toman las
decisiones-, y cuál es el impacto de la política.25
Para propósitos analíticos, una política debe estar soportada

sobre un informe formal, como por ejemplo una legislación o
declaración. La ayuda de éste análisis es relatar por qué la política
experimenta cambios cuando ésta ha sido puesta en marcha.8, 25, 26, 27
La importancia de la investigación en el análisis de políticas de

nutrición se ha resaltado en la literatura internacional, tanto las que
presentan una orientación individual, dirigidas hacia el cambio de
comportamiento como las que se orientan hacia cambios más
estructurales del medioambiente. Sin embargo, la evaluación de las
políticas es compleja porque se va ajustando sobre la marcha de los
programas.
12
Se han hallado escasos estudios que aborden metodologías

para el análisis de políticas en alimentación y nutrición y los disponibles
se centran en países desarrollados. Algunas de la razones parecen ser
entre otras -la dificultad en la sistematización de las evaluaciones por la
calidad de los datos que se generan durante el proceso de aplicación de
la política, los reducidos presupuestos destinados a la evaluación,29, 30,
31, 32
y el poco entrenamiento de los profesionales sanitarios en análisis
de políticas-.33
Por otra parte, se ha destacado la necesidad de desarrollar

metodologías multidisciplinarias cualitativas y cuantitativas, para
confirmar los hallazgos desde varias fuentes de información.11
En Colombia existe un problema de seguridad alimentaria

relacionado con la disponibilidad de alimentos como con el acceso a los
mismos. Este último es el más difícil de resolver, ya que según datos
nacionales a 1993,34 el 51,7% de los hogares presentan bajos ingresos,
y de estos el 19,4% se encuentra en situación de indigencia -
considerada como aquella cuyo ingreso total per-cápita no les permite
cubrir el costo de los alimentos que satisfagan el 100% de las
necesidades básicas de calorías y nutrientes, ocasionando inseguridad
alimentaria y por ende malnutrición-. La mayor concentración se
registraba en el área rural, representando el 70,7% para el estado de
pobreza y 37,7% para el estado de indigencia.34
La desnutrición es un fenómeno presente en la población

colombiana cualesquiera sea los métodos utilizados para cuantificarla; y
a pesar de los avances logrados desde hace 30 años.
Datos de diferentes fuentes muestran que en los menores de 5

años la prevalencia de desnutrición crónica ha disminuido (del 32% al
15%); así como la de la desnutrición aguda (del 4% al 1.5%) y la global
(del 21% al 8.5%). No obstante, el problema continúa.35 En cambio, no
13
Introducción
se conocen estudios longitudinales relacionados con el estado

nutricional de adolescentes y de adultos, y los métodos utilizados en las
escasas investigaciones disponibles son difícilmente comparables, y no
están actualizados.
Colombia presenta limitaciones en los factores que condicionan

la seguridad alimentaria como la oferta, la comercialización y la
demanda. Los determinantes de esta situación son múltiples,
relacionados con restricciones externas e internas a la propia Colombia;
parte de los cuales se pasan a describir a continuación:
Los programas de estabilización económica y de ajuste

estructural, dirigidos por el Banco Mundial y el Fondo Monetario
Internacional, han tenido un importante impacto en Colombia, en
términos de aumento de la pobreza, los problemas de salud y la
desnutrición. El impacto negativo en seguridad alimentaria de las
políticas económicas de carácter neoliberal se deberían principalmente
a que la aplicación del sistema de libre comercio, a través del Acuerdo
General de Aranceles y Comercio –GATT-(General Agreement on
Tariffs and Trade), desmotiva la producción y comercialización nacional
de alimentos.36, 37
En este marco, la política de alimentación y nutrición oscila entre

las políticas sociales y las de mercado. Por una parte, se intenta
desarrollar programas que generen la independencia económica de los
grupos de población más desfavorecidos, así como programas
asistenciales, mientras que por otra parte, se desarrollan políticas como
la cambiaria que abaratan la importación de alimentos. Esto, unido a la
existencia de dificultades del sector productivo y agroindustrial para
generar alimentos de bajo costo, hace más eficiente importarlos que
producirlos internamente, empeorando con ello la economía del país.
Además, éste muestra problemas políticos en la administración de sus
14
recursos naturales, en la distribución no equitativa del ingreso, como

también en la falta de estabilidad de las instituciones en materia de
políticas agrarias y alimentarias fluctuantes, que las hace poco
coherentes y continúas.38
La distribución no equitativa de tierras ha producido desde hace

mucho tiempo una situación social beligerante que ha afectado a la
disponibilidad de alimentos. La misma se ha visto agravada por la
violencia política y los grupos alzados en armas que vienen ocupando
los mejores suelos, por el aumento de la expropiación de tierras, así
como de la economía ilegal - cultivos ilícitos y narcotráfico-. Todo ello
conduce a que en la actualidad, según fuentes de información del
Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) y el Instituto Colombiano
Agropecuario (ICA), el país cuente con aproximadamente solo el 30%
de su territorio para producir alimentos.39, 40
En la presente década el comportamiento del sector agrario

demuestra un proceso de reestructuración drástico, que se traduce en la
adaptación de actividades a las nuevas condiciones de competencia y
exigencias de las políticas externas de comercio. Por ejemplo, existe un
cambio en el apoyo económico institucional y el uso de la tierra,
aumentando el área de cultivos permanentes (caña de azúcar, palma
africana y plátanos) y disminuyendo tanto el área como la producción de
los cultivos transitorios (sorgo, cebada, trigo, maíz). Esto afecta
directamente al pequeño productor que vivía básicamente de cultivos
transitorios, agudizando la pobreza rural y la falta de acceso a los
alimentos. Todo ello, produce el desplazamiento de familias campesinas
hacia las ciudades, lo cual agrava la situación rural y urbana de
pobreza, de seguridad alimentaria, y los problemas sociales.36, 38
En referencia a la autosuficiencia alimentaria -como un indicador

de la vulnerabilidad que tiene el país en materia de alimentos-36 llama
15
Introducción
la atención la controversia existente dependiendo de las fuentes de

información consultada. Los datos estadísticos que ofrece el Ministerio
de Agricultura actualmente, muestran que existe autosuficiencia en el
renglón agropecuario, y que la dependencia se limita a importaciones de
trigo, cebada y harina. Sin embargo, se observa un descenso en la
producción nacional de cereales, mientras que en el mismo período de
tiempo, probablemente para compensar su disponibilidad, la importación
de los mismos ha aumentado. Otros informes indican que esta
autosuficiencia es ficticia, debiéndose a unos pocos productos, como la
superproducción de arroz, a modo de ejemplo. Así la tendencia ha sido
al aumento de la dependencia del exterior en cereales.41, 39
De acuerdo a lo mencionado, y con base a los resultados de un

estudio piloto realizado dentro de la presente investigación, se podría
afirmar que existe un consenso generalizado en que Colombia no
disfruta de una política de alimentación y nutrición realista. No obstante,
es arriesgado realizar cualquier tipo de afirmación; ya que revisado el
inventario de investigaciones subvencionadas por la Institución de
Investigación en Colombia entre 1991-1996, muestra un escaso
desarrollo de investigación en salud pública, con un predominio de la
investigación básica y clínica –con enfoque individual- más que, hacia
un enfoque poblacional, para el análisis de los problemas de salud en
Colombia. También se observa poca aplicación directa de los resultados
de la investigación en las políticas y programas del sector salud, dada la
escasa coordinación que existe entre el Programa Nacional de Ciencia y
Tecnología de la Salud (PNCYTS), las instituciones de investigación y
los niveles de decisión del sector político.42
Como respuesta al problema alimentario, el Gobierno diseñó una

política de nutrición, a través del Plan Nacional de Alimentación y
Nutrición (PNAN), dado por el Consejo Nacional de Política Económica
y Social, para los periodos 1996-1998 y 1999-2005, liderado por el
16
Departamento Nacional de Planeación (ver Anexo 1). Fue diseñada,

siguiendo las directrices propuestas por la FAO/OMS en la Declaración
Mundial y los planes de Acción sobre los planes de acción de
Alimentación y Nutrición.43 Los Programas de seguridad alimentaria
pretenden promocionar la producción de las familias pobres del sector
rural para mejorar la accesibilidad a los alimentos, y también ofrecer
alimentación complementaria a los grupos vulnerables de la población.35
Actualmente no se conocen estudios realizados por el Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar, como ente coordinador del PNAN,
como tampoco de las instituciones involucradas en PNAN, ni se
conocen resultados de investigaciones de evaluación de la política para
el periodo 1996-1998.
Por lo tanto, la situación alimentaria y nutricional del país sigue

siendo un interrogante por resolver. No se conoce aún toda la
dimensión del problema, sus órdenes de magnitud, sus relaciones con
el problema agrario, su dinámica y evolución, sus relaciones con la
política macroeconómica y sectorial, sus vínculos con el mercado
mundial y entre las relaciones de Colombia con las organizaciones
internacionales financieras. Tampoco su relación con la resolución de
los conflictos armados. Y la repercusión de todo ello en la seguridad
alimentaria.36, 37, 38, 39
Por supuesto, tras mostrar la situación en que se encuentra el

análisis de las políticas de alimentación y nutrición en el marco
internacional; y teniendo en cuenta que el gobierno de Colombia formuló
el Plan Nacional de Alimentación y Nutrición -PNAN, para el período
1995-2005, y que no se cuenta con evaluaciones de la política, se
planificó la realización de un análisis de su política de nutrición,
relacionada a la seguridad alimentaria.
17
Introducción
La finalidad del mismo, fue identificar los efectos reales

generados por las actividades administrativas que no fueron los
esperados al comienzo, y contribuir a conocer mejor las razones y los
modos (por qué y cómo) en que la política de nutrición experimenta
cambios cuando ésta ha sido puesta en marcha.
Con ello se pretendió descomponer y valorar la esfera de la

acción pública, en relación con la política de alimentación y nutrición en
Colombia propuestas para el período 1996-2005, en dos fases: la
primera 1996-1998, y la segunda 1999-2005, referente a una de sus 9
líneas de acción: la seguridad alimentaria. Ésta línea de acción, tiene
dos estrategias, la primera dirigida a grupos de hogares rurales y la
segunda dirigida a grupos vulnerables. Los objetivos propuestos en el
PNAN, en relación a la primera estrategia fue estudiar los procesos para
la mejora de las condiciones en el acceso a los alimentos de los
hogares más pobres, mediante la propia producción de alimentos para
el autoconsumo. Y para la segunda estrategia examinar el cumplimiento
del objetivo relacionado a la protección y mejora del estado nutricional
de los grupos más vulnerables mediante programas integrales que
incluyan complementación alimentaria.35
18
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ALIMENTARIA EN COLOMBIA
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24
2.- MARCO DE REFERENCIA
El estudio de los problemas nutricionales y alimentarios, en un contexto

político mundial incluye la seguridad alimentaria como un componente
esencial a través de la historia, donde unos países han logrado mayor
desarrollo que otros.
Los problemas nutricionales se fueron conociendo mejor a

medida que la ciencia avanzó especialmente con el descubrimiento de
las vitaminas, hacia la década de los 30 y, a principios de los años 40
con el estudio fisiopatológico de la desnutrición infantil. Sin embargo, las
enfermedades carenciales comenzaron a ser menos prevalentes la
atención fue cambiando centrándose en los estudios bioquímicos de la
desnutrición, desde un punto de vista médico más que social.1
Desde 1943, se comenzó a discutir y recomendar medidas de

acción contra el hambre y la desnutrición en la primera reunión de la
Naciones Unidas, establecida en la Conferencia de Hot Springs,
Virginia. Unos de sus logros fue recomendar a los representantes de los
gobiernos de los 45 países reunidos que declarasen la intención de
garantizar a sus habitantes más y mejores alimentos, por la recíproca
dependencia entre el consumidor y el productor. Recomendó a su vez el
establecimiento de un organismo permanente que tratase en conjunto
los problemas de alimentación y agricultura, con el surgimiento
entonces de la FAO.2 Esta Conferencia facilitó la comprensión de la
vinculación entre los problemas agrícolas y los nutricionales, y ello dio
cambios en las políticas que se sucedieron con posteridad. Con los
adelantos en los estudios médicos, se comprendió mejor el significado
de la desnutrición crónica y sus formas graves -el kwashiorkor y el
marasmo nutricional-, aduciendo su causa a una deficiencia de
proteínas, y por tanto a un déficit cuantitativo de alimentos. Para
controlar éste problema, se creó el Fondo de las Naciones Unidas para
25
Introducción
Infancia –UNICEF-2, con los programas de distribución masiva de leche

descremada como fuente proteica, especialmente en los países en
desarrollo. Hacia mediados de la década de los 50, los organismos
internacionales UNICEF, FAO y OMS apoyan a varios de estos países
en la política de programas tecnológicos en el desarrollo de nuevas
fuentes de proteínas no convencionales y menos costosas, que las de
origen animal.
En los últimos 40 años se han verificado cambios en la situación

nutricional y alimentaria en el mundo. Especialmente se observa con
gran preocupación la alta prevalencia de subnutrición, con prioridad en
los países en desarrollo. Así, en la década de los 60-70 entran en
escena de la nutrición internacional tres nuevas instituciones, el Banco
Mundial -BM-, la Universidad de las Naciones Unidas -UNU- y el
Programa Mundial de Alimentos –PMA-.3, 4, 2
Desde mediados del siglo XX, se han publicado estudios

empíricos que analizan la nutrición desde diversas perspectivas
relacionadas con el desarrollo económico, con factores sociales y
ambientales, estos últimos asociados con aspectos psicosociales,
educativos, fisiológicos, sanitarios, hambre y pobreza. Cada tema es lo
suficientemente amplio para no ser tratado en éste capítulo, pero lo
suficientemente importante para ser mencionado y, reflejar la relevancia
en la comprensión y reconocimiento de las relaciones recíprocas de la
nutrición y la seguridad alimentaria en el campo de la investigación
científica con las políticas macroeconómicas y sectoriales.
En el mismo sentido, para el estudio de los análisis de las

políticas públicas de nutrición y alimentación se presentan algunos
aspectos.
26
Se realizó una revisión bibliográfica en tres etapas, la primera en

1997 cuyo objetivo fue conocer el estado actual del tema y las
metodologías utilizadas en el análisis de las políticas de nutrición, la
segunda en el 2001 y la tercera en el 2004 para complementar la
información obtenida. Las bases consultadas fueron Medline –a través
de texto libre y vocabulario controlado entre 1992 y 2004-; Socialfile –
entre 1974 y 1997-; Sociological Abstracts –entre 1995 y 2000-; Lilacs -
1995 y 2004- y bases de datos de internet utilizando Metacrawler como
también motores de búsqueda Yahoo y Altavista desde 1995 al 2004.
También se recogieron documentos de investigaciones a partir de
expertos y asesores de la política de nutrición en Colombia.
2.1.- Las Políticas Públicas y su Análisis
La ciencia de las políticas públicas ha tenido un desarrollo importante

desde la mitad del siglo XX, con los primeros planteamientos de Harold
Lasswell en 1951, en el estudio del Estado y sus mecanismos de
acción, a través del enfoque de las políticas públicas.5
Algunos autores enfocan el término de política pública como

ciencia, y otros como campo. Para los primeros se refiere a la disciplina
de estudiar la ciencia política, con objetivos y métodos empíricos y
prácticos de ayudar a los gobernantes en la toma de las decisiones
públicas.6 En el segundo se refiere a un conjunto de métodos que
permite descomponer la esfera de la acción pública en actividades
analíticamente separables,7 como un campo de estudio, en un punto de
encuentro entre el conocimiento científico y su aplicación en la solución
de los problemas públicos.8
Estos enfoques han permitido avanzar en la interdisciplinaridad,

identificándose inicialmente en la Economía, las Ciencias Políticas, el
27
Introducción
Derecho y la Sociología. En la actualidad, muchas escuelas de gobierno

y administración pública en el mundo han incorporado programas de
enseñanza, de investigación, y grupos de trabajo orientados al estudio,
análisis y recomendaciones de política pública que han permitido su
evolución en el estudio de la misma.6
Sin embargo, en ésta evolución, no ha sido suficiente la

interdisciplinariedad, ni la complementariedad en los diversos enfoques,
ni tampoco se ha llegado a la uniformidad en las aproximaciones
metodológicas y conceptuales, lo que ha impedido la consolidación de
la disciplina desde el ámbito científico.8
En éste sentido, el estudio de las políticas públicas se hace

complejo, por la diversidad conceptual en relación a la naturaleza del
Estado, al rol de la sociedad,9 y al significado de lo “público”. Este
debate podría plantear los diferentes modelos teóricos que han
contribuido a conocer mejor el problema.
Hay quienes consideran el Estado como un ente abstracto, que

incluye el gobierno -como redes de organizaciones (Congreso, el
Ejecutivo) y la sociedad -como tejido orgánico y ciudadano-. Con una
orientación participativa y democrática en la planeación de las políticas
y sus procesos decisorios. Lo público de las políticas va más allá de su
contenido jurídico y no significa exclusividad estatal. Significa el
encuentro de la racionalidad estatal con la voluntad ciudadana, es decir,
permeabilidad de las estructuras gubernamentales frente a la voluntad
social, siendo lo público su intersección. En este juicio lo público es un
espacio de todos, del Estado, del gobierno y de la sociedad. Este tipo
de supuesto, surge desde una perspectiva tradicional de la Teoría del
Estado identificada como la corriente pluralista.10
28
La perspectiva tradicional alternativa es la estatista, la cual

concibe a un Estado como estructura representativa de la sociedad,
otorgado de poder público. La acción del Estado transciende los
intereses particulares múltiples de la sociedad civil.6 Se le atribuye al
Estado la condición de instrumento al servicio de una clase o de grupos
específicos. El Estado dispone de una autonomía marginal, ya sea
representando los intereses del capital -teorías neomarxistas- o las
autoridades expertas que lo controlan desde su interior –teorías
neoweberianas-.7 Las políticas públicas, por tanto, han sido entendidas
como acciones inducidas fuertemente por el Estado, quien es el actor
dominante en la escena de la sociedad.8
En el intento de encontrar un camino intermedio para interpretar

los equilibrios y desequilibrios que se establecen entre el Estado y la
sociedad como una alternativa a los modelos pluralista y estatista, las
políticas públicas asientan como enfoques el neocorporativismo y el
neoinstitucionalismo buscando mayores explicaciones, a las
6
interacciones del Estado y de los otros actores sociales.
El neocorporativismo aparece hacia los años 70, con la

incorporación del modelo corporativista como una representación de
grupos ante el Estado -asociado primeramente con regímenes
autoritarios- y adoptado en América Latina. Schmitter lo define como un
modelo de representación de intereses en los que se organizan grupos
en un número limitado de categorías únicas, no competitivas,
jerárquicas y con funciones diferenciadas y reconocidas –o creadas- por
el Estado. El neoinstitucionalismo se desarrolla en Francia hacia los
años 80, que pone de manifiesto la importancia de las instituciones del
Estado, como organizaciones a través de las cuales los agentes
públicos –electos o administrativos- persiguen metas que
necesariamente no son respuestas a demandas sociales. Y a su vez,
como configuraciones de organizaciones y de acciones que estructuran
29
Introducción
e influyen tanto en los procesos económicos como en las clases o los

grupos de interés.7, 9
En otros contextos, se dice que en el análisis de las políticas, se

trata de políticas más gubernamentales que públicas. Es decir, que las
políticas fueron percibidas, definidas, diseñadas, ejecutadas y
evaluadas casi exclusivamente por el gobierno, sin que esto signifique
que se trate de un régimen autoritario, sino de otro tipo de democracia,
con otro códigos, tradiciones y referencias simbólicas.8
En estas tradiciones democráticas se podría hallar la diferencia

en los análisis de las políticas públicas. Mientras Harold Lasswell, define
al campo de las políticas como aquel que se ocupa del conocimiento del
proceso de toma de decisiones en el orden público y civil;8 para Yves
Mény y Jean-Claude Thoenig,7 autores provenientes de un contexto
también democrático pero diferente como el francés, el estudio de las
políticas públicas se refiere a la acción de las autoridades públicas en el
seno de la sociedad. Es la autoridad pública que actúa, un Estado
investido de autoridad. Así el Estado es el poseedor de la lógica de lo
público, y lo público no como intersección, sino como parte del Estado.8
De manera similar, a la hora de realizar un análisis de políticas

las referencias simbólicas pueden presentar problemas en la práctica.
Puede haber confusión en el término programa, porque muchos países
europeos no distinguen el concepto jurídico, administrativo y
presupuestario del programa, que es corriente en Estados Unidos, y que
permite reagrupar bajo un mismo título los objetivos, los recursos y los
productos afectados a un ministerio o al tratamiento de un problema.6
La literatura científica presenta diversas ilustraciones y

orientaciones de pensamiento sobre las políticas públicas, que
obedecen al campo o a la ciencia de donde deriven.11 Además, el
30
número de publicaciones, que han aparecido a través del tiempo han

alimentado el desarrollo del tema con diversidad de énfasis, enfoques
particulares, aportaciones conceptuales, y conocimiento aplicado de la
realidad de la acción pública.6, 8
Las políticas públicas se han definido también, como el armazón

de ideas y valores dentro de las cuales los gobernantes toman
decisiones para realizar acción, o no-acción, con relación a la solución
de problemas.12 Es el resultado de la actividad de una autoridad
investida de poder público y de legitimidad gubernamental, que se
manifiestan como un programa de acción gubernamental,
presentándose bajo la forma de un conjunto de prácticas y de normas
que emanan de uno o de varios actores públicos. Además,
habitualmente, se dirigen a un sector de la sociedad y/o en un espacio
geográfico concreto.7
La autoridad pública, según Mény y Thoenig, expresa que una

autoridad se considera pública si ejerce funciones de gobierno sobre
administrados y territorios definidos, depositaria de la legitimidad estatal,
dotada de potestades. Una autoridad pública puede definirse como un
organismo que concede y administra los bienes colectivos.7
Las políticas públicas constan de contenidos, programas,

orientaciones normativas formales como las leyes, reglas informales,
factores de coerción, adoptadas sobre una base colectiva para guías de
comportamiento individual y colectivo y una competencia social. Todas
estas características determinan la naturaleza y limitaciones de las
políticas públicas. Existen algunas dificultades en el análisis de las
políticas públicas, ya que no existe un límite de la política, donde
comienza y donde se termina. Una política pública se compone de todo
aquello que los actores gubernamentales deciden hacer o no hacer. Se
31
Introducción
puede distinguir fácilmente lo que hacen, y resulta más difícil descubrir

lo que se niegan a hacer.7, 8 , 12
Aunque una política pública refleja la actividad de una autoridad

gubernamental, el término no debe ser empleado para cualquier
actividad, sea cual sea. Por ello es importante, distinguir dos fases de la
actividad gubernamental para la puesta en marcha de una política:7
Función de producción 1 o fase de Gestión interna, en la que

una autoridad pública moviliza sus recursos propios, a fin de
producir acciones concretas.
Función de producción 2 o fase de Gestión de las políticas

públicas, en la que se trata de transformar productos en efectos
o impactos.
MEDIOS PRODUCTOS EFECTOS

RECURSOS ACCIONES IMPACTOS
Función de Función de
Producción 1 Producción 2
Gestión interna Gestión de las
Políticas públicas
(Fuente: Yves Many, Jean-Claude Thoenig, 1992).
Observando este esquema se puede concretar mejor el ámbito

de trabajo del análisis de las políticas públicas. Se trata de una tentativa
metodológica para lograr un mejor dominio de la segunda función de
producción. Pretende conocer mejor las razones y los modos (por qué y
cómo) en los que los productos suministrados por la autoridad pública
no generan los efectos previstos con la finalidad, si es preciso, de
reducir las desviaciones que se hayan podido producir.7
32
El análisis de las políticas públicas se nutre de la identificación

de los efectos reales generados por las actividades administrativas que
no son los efectos esperados al comienzo -efectos disfuncionales,
efectos perjudiciales, o efectos sobreañadidos, ya que el impacto no es
el que se esperaba sino otro, o acaba siendo incluso, contrario al
deseado.7
El análisis de las políticas públicas consiste en identificar las

consecuencias de todas las acciones, disponibles o consideradas, y
describir la cadena de efectos previsibles.13 Es una disciplina aplicada
de la ciencia social que usa múltiples métodos de investigación y
argumentación para producir y transformar la información pertinente
para una política.12 Información que puede ser empleada en los
contextos políticos a fin de resolver los problemas de la política-acción.9
También contempla el análisis de otras variables, como factores
económicos, financieros, jurídicos y tecnológicos, para tratar con rigor
las herramientas de intervención del gobierno.7, 8
2.2.- El Análisis de las Políticas Públicas en el

Ámbito de la Salud
Los análisis de las políticas provienen de diferentes disciplinas, y se ha

ido extendiendo a otros campos y disciplinas. Uno de los campos de
análisis ha sido el de la salud pública, denominándose análisis de
políticas públicas saludables.14,13 Éste un término relativamente
reciente, que sirve como acercamiento a los responsables de las
políticas que influyen en la salud. Trevor Hancok, en 1981, acuñó la
frase con la intención de estimular a pensar sobre los determinantes de
la salud, y la necesidad del apoyo político para solucionar problemas de
salud.15 Las raíces conceptuales de las políticas públicas saludables se
atribuyen a los franceses y, posteriormente, fue adoptada por los
33
Introducción
ingleses para referirse a la pobreza haciendo énfasis en la cobertura de

salud, hacia mediados del siglo XIX.16
La salud y la política están estrechamente relacionadas. Por

ejemplo, las políticas económicas afectan la salud y, los servicios
sanitarios proveen al Estado de resultados visibles de sus políticas.17 Se
ha venido reconociendo el papel que tienen las políticas de salud sobre
el cambio ambiental, influenciando los cambios de comportamiento
individual y colectivo de la salud, orientadas hacia la prevención de la
enfermedad y fomento de una buena salud.18 Las organizaciones
regionales tales como la Comunidad Europea promueven políticas de
regulación legal y fiscal en un número de áreas que afectan la salud,
como es el caso de las legislaciones saludables de promoción hacia la
prohibición del cigarrillo o sobre su contenido de alquitrán en las
industrias que comercializan el tabaco.19 Esto muestra cómo las
políticas públicas saludables mejoran las condiciones bajo las cuales
vive la gente, además el grado de adecuación de éstas se puede medir
por su impacto en la salud de la población.16
Para propósitos analíticos, una política debe estar explícita sobre

un soporte formal, como por ejemplo una declaración. Debe presentar
contenidos, programas y determinar el grupo social sobre el que se
pretende actuar.20,14 La ayuda de éste análisis es relatar por qué la
política experimenta cambios cuando ésta ya ha sido puesta en
marcha.21
La investigación en políticas de salud ayuda a crear un puente

entre la comprensión científica actual y los efectos de las políticas
públicas.22, 23, 24, 25, 26
Las investigaciones en salud han servido como
herramienta para los hacedores de las políticas. Es así como agencias
internacionales, como la OMS, reconocen que la investigación en salud
es crucial para el desarrollo.27 Un ejemplo es la experiencia de los
34
programas de ajuste estructural del Banco Mundial y del Fondo

Monetario Internacional, que en algunos países no han tenido una
buena acogida.28, 29
Algunas investigaciones en salud y su aplicación en los análisis

de políticas, permiten identificar los efectos de dichas políticas. Un
ejemplo son los estudios realizados en servicios sanitarios sobre la
atención hospitalaria que muestran cómo sus resultados influyeron
sobre las decisiones de los políticos.13, 24 También los son los estudios
de análisis de políticas en salud ocupacional, que con sus programas de
prevención, han logrado disminuir el riesgo de enfermedades
laborales.22 Las políticas de prevención para las enfermedades
cardiovasculares23 y los estudios ecológicos de los Estados Unidos
sobre el análisis entre la inequidad en el ingreso y su relación con la
mortalidad y la expectativa de vida constituyen otro ejemplo.25
Los análisis cuantitativos de las políticas han sido útiles, para

guiar las discusiones y ayudar a establecer las políticas de salud
pública. Himan AR.,26 considera el análisis cuantitativo de las políticas
en el marco de las políticas de salud pública como el punto de vista de
análisis de decisión, el de coste-beneficio, el de costo-efectividad y el de
costo-utilidad, que pueden ser usados para analizar formalmente una
determinada situación de salud, intervención o política. Sin embargo,
para el diseño de los programas políticos, los responsables de las
políticas requieren de una información adecuada que les brinde
incentivos para la utilización de la investigación. Así, las técnicas
cuantitativas serían usadas como herramientas de apoyo más que
como únicos determinantes de las políticas.22, 26
Finalmente Brownson RC y colaboradores,24 proponen un

esquema de investigación para la formación y evaluación de las
políticas públicas de salud, en la prevención de enfermedades. Se
35
Introducción
compone de cuatro fases o estados. En la 1º, se identifican los riesgos

de salud y se analizan las opciones de prevención. La 2º, se procede al
desarrollo de la intervención, haciendo uso de la investigación existente
sobre los resultados de salud, definiendo adecuadamente el riesgo para
determinar el potencial del beneficio de la intervención en salud publica.
En la 3º, se examina el desarrollo de la política, las distintas opciones y
se proporciona métodos para enmarcar los resultados de manera que
sirva la información a los hacedores de las políticas. Y en el 4º, se
revisa el documento ley de la política propiamente dicha, que incluye el
aumento de las coaliciones en involucrar los medios y el marketing.
Así mismo, las investigaciones sobre la globalización, las

políticas neoliberales y de internacionalización en los últimos 5 años, ha
sido de gran interés por los analistas de las políticas públicas de salud.
30, 31, 32, 33, 34
2.3.- Políticas de Nutrición y la Seguridad

Alimentaria
Una definición simple de las políticas de nutrición es aquella política de

alimentación que tiene en cuenta explícitamente a la promoción de la
salud.35 Cualquier persona que esté involucrada en hacer políticas
alimentarias, o que tome decisiones sobre el suplemento de alimentos
de una población, esta haciendo promoción de la salud y, por tanto,
está cualificado como un responsable de políticas de nutrición. De
hecho, mucha gente tiene las posibilidades para contribuir a mantener
una nación con una nutrición equilibrada.35
Se podría decir, en un sentido estricto que, las políticas de

nutrición en el mundo no han presentado etapas definidas. Han existido
momentos importantes dados por eventos que han marcado historia,
36
fundamentalmente por la magnitud y la gravedad de los problemas

nutricionales específicos que acaecían, substancialmente en la segunda
mitad del siglo XX. En los años 60 y 70 se visibilizó la desnutrición como
problema de atención de la salud pública, principalmente en los países
en desarrollo, evidenciado en la Conferencia Mundial de Alimentos en
Roma, en 1974.36 Esta conferencia fue promovida por la Organización
de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación –FAO- con
el fin de erradicar en un decenio el hambre y la subnutrición de 900
millones de personas en el mundo.
Por tanto, el principal objetivo para mejorar la nutrición de los

países en desarrollo fue erradicar la desnutrición severa, a través de
intervenciones nutricionales directas o de la ampliación de las políticas y
de los programas. Se intensificó la ayuda alimentaria, a través del
Programa Mundial de Alimentos PMA para los países en desarrollo.37
Con la aplicación de estos programas, se realizaron periodos de
investigación, dirigidos a la fortificación de alimentos, yodo, hierro y
vitamina A.38 39 40
Así como también a la elaboración y comercialización
de mezclas de cereales y leguminosas ricas en proteínas, que se
utilizaban en los programas de intervención nutricional. Los programas
de educación nutricional, constituyeron una estrategia esencial para los
programas de intervención.41, 2
La puesta en marcha de estos programas obtuvo un mayor éxito

en algunas regiones de América Latina. Estos constituyeron la iniciativa
a las políticas de alimentación y nutrición en América Latina, en la
década de los 70, apoyados por UNICEF, OPS Y FAO. Se creó una
sede en Chile, donde se planificó programas a partir de un modelo
teórico, cuyo objetivo fue el desarrollo de una metodología en paralelo
con los planes de desarrollo económico y social de cada país. También
se intentó una coordinación entre los Ministerios involucrados en la
política de alimentación y nutrición para su puesta en marcha, sin
37
Introducción
embargo sus resultados fueron decepcionantes, sin conocerse las

razones del fracaso.1,2 El caso de Chile constituye una de las
excepciones de progreso en la mejora del estado de nutrición de los
niños, desde hace varias décadas.42 En éste país se ha ido reajustando
los cambios producidos en la transición epidemiológica y nutricional a la
organización y avances de la promoción de la salud como una política
pública.43
La mayor crisis del problema de la desnutrición fue en los años

44, 45, 46
80. Después que la FAO evaluó los objetivos propuestos en la
Conferencia Mundial de Alimentos de 1974, de erradicar el hambre y la
subnutrición de 900 millones de personas en el mundo y comprobar
que solo se había reducido en 100 millones de personas iniciando la
década de los 90. Motivo por el que se reformularon los objetivos en la
Conferencia Internacional de Nutrición en Roma en 1992,47 auspiciada
por la FAO y la OMS. En ella, los objetivos y estrategias reformulados
se plasmaron en la Declaración mundial y el plan de acción para la
nutrición. Se propuso como meta común llevar a cabo el plan formulado
en los países en desarrollo, el cual debía ser ajustado por cada
gobierno. Hábilmente muchos países comenzaron la formulación de sus
políticas de nutrición con apoyo de estas organizaciones internacionales
a través de los Planes Nacionales de Nutrición, especialmente en
América Latina. Se disponen de informes sobre perfiles nutricionales de
algunos países, pero se desconocen evaluaciones de proceso, o de su
impacto.48
Para evaluar los objetivos planteados, posteriormente se

realizaron varias reuniones conjuntas del Comité de Expertos de la FAO
y la OMS, que mostraban resultados poco halagüeños en la mejora de
la desnutrición. Ésta la relacionan tanto con el hambre y la inseguridad
alimentaria, como con el acceso y la disponibilidad a suficientes
alimentos, a pesar de haber aumentado el suministro de alimentos en el
38
mundo. Como señalaron las investigaciones de Pinstrup-Anderson y

colaboradores en 1989,49 en las que indicaron que el suministro calórico
promedio per cápita mundial se incrementó en un 20% entre 1965 y
1985, y los requerimientos de calorías y nutrientes pasaron de 90% al
107%. Sin embargo, cada día un sexto de la gente de los países en
desarrollo padecían de hambre; y uno de cada tres niños sobre cinco
(150 millones de niños) sufrían serios problemas de desnutrición en
términos de peso para la edad. Dos tercios de los desnutridos procedían
de Asia.50 Esto mostró que aunque el suministro de alimentos aumentó,
la distribución de estos había quedado atrás.49 Además, los cambios en
las intervenciones en esos últimos 20 años se concentraron
prácticamente en los problemas de nutrición.50
Se destaca entonces las estrategias de seguridad alimentaria

como prioridad propuesta en la Cumbre Mundial de Alimentos -CMA- en
1996,51 y fijadas en la Declaración de Roma sobre la seguridad
alimentaria mundial y el plan de acción de la cumbre mundial sobre la
alimentación. Se proponen como objetivo reducir el número de personas
desnutridas a la mitad de su nivel actual –800 millones de personas- no
más tarde del año 2015. Se elaboró un documento estratégico de
seguridad alimentaria, que alude al hecho, de que todas las personas
tengan, en todo momento, acceso físico y económico a suficientes
alimentos inocuos y nutritivos, para satisfacer sus necesidades
alimenticias y sus preferencias en cuanto a los alimentos, a fin de llevar
una vida activa y sana.
Este documento técnico determinó las principales directrices

normativas que sirvieron de base a las políticas nacionales e
internacionales en mejora de la nutrición y la inseguridad alimentaria,
como es el caso de la Comunidad Europea.52 Algunos países, como los
de América Latina continúan en la planificación, mientras que otros, se
39
Introducción
encuentran en la fase de la puesta en marcha de los planes de nutrición

y alimentación.53, 54
Es conocida la importancia que tiene la nutrición sobre el

desarrollo intelectual del individuo, ya que una inadecuada nutrición
interfiere con la formación del capital humano.44 La desnutrición en los
niños afecta a su capacidad intelectual, al comportamiento, y es causa
de absentismo escolar.55 Hay estudios en países en desarrollo que
establecen la magnitud de la contribución de la educación a varianzas
sobre medidas del bienestar nutricional, mostrando un efecto directo en
la mejora del peso de los niños, y cómo la educación de la mujer ha
tenido un efecto directo sobre la medida del consumo de alimentos.56
Para valorar la pérdida del potencial individual, y consecuentemente, la
de capital humano, la desnutrición ha sido transformada, desde el punto
de vista ético, a un resultado económico.57 Los hacedores de política,
ahora, están afirmando convenientemente que la desnutrición causa
serios daños irreparables, comenzando desde la vida temprana hasta la
edad adulta.58
Algunos estudios que examinan la relación entre pobreza,

nutrición y estado de bienestar, ponen en evidencia que el conflicto
entre las políticas económicas y las sociales es una de las principales
causas de fracaso de la eliminación de la pobreza.59, 60, 61
Muchos
62
países en desarrollo, por orientaciones del Banco Mundial y el Fondo
Monetario Internacional,4 iniciaron programas de estabilización
económica y de ajuste estructural, cuyos resultados han sido más bien
un aumento de la pobreza, el hambre, la desnutrición y los problemas
de salud.63, 64, 65, 66
Uno de los efectos de mayor impacto, de lo anteriormente

expuesto, es que se somete a la población a inseguridad alimentaria,
entendida como la dificultad o ausencia en el acceso para toda la
40
población, en todo momento, a los alimentos necesarios para una vida

saludable.67 Como consecuencia, el número de personas subnutridas,
especialmente la población infantil, está aumentando en el mundo.1 A
pesar de los esfuerzos considerables en el diseño y puesta en marcha
de las políticas en los sectores de alimentación y agricultura en los
países en desarrollo, no han tenido éxito las acciones de apoyo para
aliviar la inseguridad alimentaria y la desnutrición. Probablemente
debido a la falta de capacidad en el análisis adecuado de quienes
dirigen los programas en las agencias gubernamentales y no
gubernamentales.68 Se requiere información útil en el ámbito operativo,
y capacidad institucional, la cual escasea en muchos países en
desarrollo.49 Y la distribución, que es la esencia de la tarea política
social, es desigual; por lo que continúan los problemas de nutrición.41
En definitiva, la pobreza en los países desfavorecidos necesita más
poder político para mejorar el estado nutricional.1, 41, 49
Los aspectos relacionados con la seguridad alimentaria de la

población se refieren tanto a la disponibilidad de alimentos, como a las
decisiones relacionadas con el grado de autosuficiencia deseable, y
también con las condiciones de acceso de los diferentes grupos
sociales a los productos de una dieta básica.69, 70, 71
Travers KD.
72
(1996) expone, cómo las desigualdades sociales pueden conducir a
dificultades en el acceso a los alimento y a problemas de desnutrición,
derivadas de desventajas sociales y económicas para la mujer. Estos
hallazgos, se complementan con el trabajo antropológico de Messer E.
(1997)73 que relaciona la influenciada de los factores culturales y
económicos sobre la distribución intrafamiliar del alimento.
Generalmente la cantidad y calidad de los alimentos distribuidos es
menor para las personas vulnerables dentro del grupo familiar,
desencadenando estados de desnutrición. Como consecuencia se
produce inseguridad alimentaria familiar y local. Por ejemplo, en
Estados Unidos, a pesar de ser un país desarrollado, la disponibilidad
41
Introducción
de alimento y la inseguridad alimentaria, se encuentran dentro de los

cinco mayores problemas de salud pública.74
En función de lo expuesto con anterioridad, al realizar un análisis

de una política de nutrición, se debe tomar en consideración la
interacción entre nutrición y otros componentes que giran a su
alrededor. No solamente debe analizarse la calidad de la dieta, y el
estado nutricional, sino también otras variables, como el alimento.75 En
concreto, debe analizarse la disponibilidad y la demanda de los
alimentos, y ello relacionado a su vez con el consumo de los mismos,
como otro determinante del estado nutricional de una población.
La disponibilidad del alimento se relaciona con políticas agro-

alimentarias, de nutrición y políticas económicas. Esto es así, debido a
la estrecha relación existente entre el alimento y la agricultura, y el
alimento y la nutrición. Ambas políticas están conectadas y resultan de
la demanda y necesidades del consumidor.76
Las políticas de nutrición influyen en las actitudes y opciones de

selección del consumidor.77 Esto influye en el comportamiento del
sistema agrícola, tanto en la producción como en la comercialización de
alimentos para el consumidor.78 Por tanto, en el diseño de las políticas
agrarias se deben integrar las metas nutricionales que satisfaga la
calorías y nutrientes a toda la población.74 Deben considerarse una
variedad de alimentos aceptados culturalmente, que permitan a la
población seleccionar dietas equilibradas en cantidad y calidad de
nutrientes esenciales. Por ejemplo en la India, se potenció el desarrollo
de la piscicultura79 y del cangrejo80 para su consumo como fuente
proteica, complementado con el consumo de arroz como fuente
energética, en los hogares pobres. Así, en otros países en desarrollo,
las políticas agro-alimentarias se orientan hacia el cultivo extendido de
alimentos de primera necesidad, baratos y de alto rendimiento
42
agrícola,81 y en otros hacia el subsidio a los agricultores para

incrementar la producción de alimentos.82
Por último, forman parte de las políticas de nutrición las guías

alimentarias definidas para cada país, ya que estas influyen sobre el
comportamiento de consumo individual y determinan la cultura
alimentaria de una región.83 Debido a que estas determinan qué y cómo
consumir los alimentos.84, 85, 86, 87, 88
Por ejemplo, existen estudios de
consenso sobre guías dietéticas, promovidas por las políticas
saludables de consumo de alimentos.89, 90
2.4.- Programas de Alimentación y Nutrición
Cuando se hace referencia al análisis de programas de políticas de

alimentación y nutrición, se contemplan dos tipos de estudios: el
primero, se refiere a un nivel micro, como los programas de intervención
a grupos específicos; y, el segundo a nivel macro, donde se evidencia la
aplicabilidad de la política de nutrición en los programas locales y
nacionales.
Los programas de intervención se subdividen en aquellos

basados en estudios epidemiológicos, cuyo fundamento es identificar
los factores que influyen en la recuperación nutricional de los niños,
comparando dos grupos.91 Y, los programas en donde un grupo es
intervenido con un suplemento de alimento y el otro no.92, 93, 94
Los
estudios concluyen que la suplementación de alimentos mejora el
estado nutricional de aquellos niños con algún grado de desnutrición.
Entre los factores que inciden en su recuperación y velocidad de
crecimiento están el estado de salud y las condiciones
91, 92, 93
medioambientales en las que se desarrolla el niño Sheeshka y
94
Woolcott (1994), en un programa de intervención nutricional
43
Introducción
evidencian en los participantes del estudio, un cambio en la habilidad

para preparar los alimentos y seleccionar comidas saludables. Los
resultados de las investigaciones sirven para orientar a los responsables
de las políticas en nutrición sobre los grupos de atención, y los factores
a tener en cuenta, para mejorar el estado nutricional. Es decir, permite
un acercamiento entre la visión científica y los efectos de las políticas
públicas de nutrición en la toma de decisiones.95
Por su parte, en el nivel macro, el análisis se centra en la

promoción de la salud.96, 97 Algunos programas muestran la aplicabilidad
de la política de nutrición en el ámbito local. Estos destacan la
importancia del trabajo interdisciplinario y la coordinación entre los
sectores públicos y privados en el logro de objetivos comunes.98
Además, resaltan la participación de la comunidad en los procesos de la
planificación, vigilancia y evaluación de los programas.93, 67
Para
determinar el impacto de los programas, se deben seleccionar
cuidadosamente sus indicadores.98, 93, 65
Hay programas que además de tener en cuenta la disponibilidad

de alimento evalúan otras variables como morbilidad, medio ambiente y
educación. Estos factores favorecen los resultados nutricionales y los de
la salud pública. Por ejemplo, los programas de intervención que
realizan las instituciones públicas y/o privadas en una familia, como son
apoya en el saneamiento básico, mejoras en la vivienda y tratamiento
en la calidad del agua, también contribuyen en la salud de las familias
del vecindario, porque todos se benefician de la misma intervención. En
este mismo sentido, las mujeres con educación media, cuando
comparten sus conocimientos sobre nutrición con otros(as) miembros
de la comunidad, el estado nutricional de los niños mejora.99
En ciertos estudios se observa la aplicabilidad de la política en el

ámbito nacional. Es el ejemplo de la institucionalización de la política de
nutrición de Noruega, que ha sido importante para su legitimidad y
44
visibilidad.100 En otro estudio, se describen las tendencias en el

consumo de alimentos y nutrientes en un período determinado y, la
permanencia del patrón alimentario a pesar de algunos cambios
asociados al desarrollo económico.101
El proceso de globalización ha influido en las políticas de

alimentación y nutrición. El efecto se ha producido con la aplicación de
los acuerdos multilaterales de la Ronda de Uruguay en 1994, y de las
negociaciones comerciales celebradas en las Cumbres Inter-
ministeriales en Singapur en 1997, Seattle en 1999, Doha en el 2001 y
Cancún en el 2003, establecidas en el marco institucional de la
Organización Mundial del Comercio -OMC-. Específicamente para
América latina con el Área de Libre Comercio para las Américas
(ALCA).102, 103, 104
En ellas, de conformidad con los acuerdos, se
negoció el acceso a los mercados y la liberalización del comercio de
mercancías, que han obligado a muchos países en desarrollo a realizar
reformas internas en sus políticas agrícolas relativas al desarrollo de la
producción y el comercio de los productos agropecuarios.
Se ha evidenciado un aumento en las importaciones de

alimentos y productos agropecuarios y se han retirado las barreras
proteccionistas al sector. Estos países han tenido que competir con los
países industrializados sin que su sector agrícola estuviera
adecuadamente preparado. Además, las agencias internacionales, no
han orientado a los tomadores de decisión de los países en desarrollo
sobre el impacto de estas políticas y sus posibles alternativas. Esto ha
favorecido un inadecuado análisis de las reformas económicas desde lo
local. En consecuencia, la productividad y la producción han disminuido,
lo que ha dado lugar a un deterioro de la seguridad alimentaria entre los
grupos vulnerables.105, 106, 107, 3
Como a su vez, cambios considerables
en el sistema alimentario que repercuten sobre la dieta, la nutrición y la
salud de la población.108, 109, 110, 111, 112
45
Introducción
Aún antes que se retiraran las barreras proteccionistas al sector

agrario, la devaluación producida por el tipo de cambio desfavorecía la
economía interna especialmente en los países en desarrollo. Así, Taylor
y Phillips muestran cómo la devaluación del tipo de cambio influyó
directamente en el aumento de los precios internos de cereales –trigo,
maíz y arroz- en 51 países en desarrollo entre 1980 y 1986. Aunque
estos países tendían a proteger a los productores del cereal doméstico,
la devaluación de tipos de cambio oficiales aumentó los precios al
productor.113
En los países desarrollados las implicaciones de las políticas

macroeconómicas han sido diferentes a los países en desarrollo.
Concretamente el papel de la liberalización del comercio en los
procesos de globalización en la agricultura y la alimentación han sido
divergente.
Un ejemplo, es el caso del comercio de carne entre Estados

Unidos y Japón. La serie de negociaciones bilaterales entre ambos
países, llevaron a problemas políticos. Hubo conflicto, en la
renegociación entre el sub-sector de carne local subsidiado por el
Estado Japonés, los granjeros norteamericanos y japoneses y, entre las
organizaciones de industria de carne. La liberalización del mercado de
carne japonés intensificó la división internacional de la producción en la
cadena de artículo de carne. La transnacional japonesa, anteriormente
involucrada en la importación de carne, reaccionó a la liberalización
invirtiendo en las industrias de carne americanas y australianas. A esto
siguió la inversión extranjera directa en la industria de carne australiana
por las compañías de comida americanas mayores. La reagrupación de
capital agro-alimentario alteró las agriculturas regionales, creando
bloqueo en el suministro interno específicamente para Japón y otros
mercados asiáticos de alto ingreso.114
46
Se han logrado beneficios positivos en términos

agroalimentarios, y cuando los efectos negativos ocurren, los hacedores
de las políticas han proporcionado mecanismos de compensación. Es el
caso de los Estados Unidos, donde se encontró tensión entre
profesionales que diseñan las políticas. Hay quienes defienden los
beneficios de las reformas económicas como un medio para lograr lo
objetivos de la nutrición. Y, aquellos que defienden más los objetivos
como el tipo de intervenciones nutricionales, para asegurar la
alimentación y la nutrición de las poblaciones vulnerables. Sin embargo,
los problemas mas prevalentes de la nutrición en los Estados Unidos
están relacionados más con los excesos en el consumo de alimentos,
que a problemas de bajo consumo. De manera que, la obesidad de la
niñez es más común, que el retraso en el crecimiento.115
Algo similar se observa en la Comunidad Europea, donde su

agricultura ha experimentado cambios significativos en la última década.
De una situación de deficiencia agrícola y producción de comida, las
doce naciones incluidas inicialmente en la comunidad, han pasado a
una situación de superproducción de comida. Este cambio también se
ha caracterizado, por una disminución rápida en la fuerza de trabajo
agrícola y del empleo, como en el cambio de la estructura del empleo,
más que en una agricultura eficaz. Ésta alteración en las condiciones
estructurales ha llevado al surgimiento de nuevos problemas agrícolas,
subrayando el declive agrario basado en problemas naturales
emergentes del medioambiente y el alimento. Es así como, las políticas
agrícolas de la Comunidad Europea, se han sostenido en la resolución
de problemas basados en lo agrario, como en la creación de nuevos
problemas.116, 117
En éste sentido, Lang118 llama la atención, de que Europa no

disfruta de una política alimentaria coherente e integrada. Al contrario,
hay políticas compitiendo desde las diferentes instituciones europeas,
estados miembros, intereses extranjeros -por ejemplo Estados Unidos a
47
Introducción
través de la presencia intra-europea- compañías y grupos de interés

públicos –como ONG´s-. Actualmente, el paradigma produccionista, el
sistema alimentario y la cultura alimentaria están en algún estado de
turbulencia. Hay una crisis de sobre-producción que han concluido en
problemas de obesidad. Los patrones alimentarios de los niños sugieren
que la salud pública debería dirigirse hacia los problemas sensibles
tales como la cultura, porque el poder en la toma de decisiones está en
las grandes compañías y en la comercialización. De hecho, el proceso
de globalización ha producido cambios relevantes en la nutrición, que
progresivamente ha limitado el grado de control de los individuos sobre
su propia dieta.119
2.5.- Evaluación de las Políticas de Alimentación y

Nutrición
Las evaluaciones de políticas de nutrición y alimentación fueron

escasas, y se refieren básicamente a evaluaciones en países
desarrollados. Una de las razones que aducen Klepp y Foster (1985) 120
es que la política propuesta no se basa en un proyecto de investigación
científica, sino que se van realizando cambios sobre la puesta en
marcha de los programas, lo cual hace muy difícil evaluar el impacto de
la política.
La aplicación del conocimiento generado a través de la

investigación y su efecto en el análisis de las políticas públicas en salud
y la alimentación, ha sido lenta y limitada si se compara con otras áreas
como la biomédica o la tecnológica.22, 75
Probablemente, debido a la
visión convencional de los profesionales de la salud en utilizar
estrategias típicas, frente a una nueva visión de la salud pública
direccionada al trabajo en las políticas en salud.75 También, en la falta
de calidad de los datos que se generan durante los procesos de
48
aplicación de las políticas,22, 93

que dificulta la sistematización rigurosa
120
de las evaluaciones, como a su vez, a los presupuestos reducidos
destinados a la evaluación.121
Las investigaciones realizadas en el campo de la alimentación y

nutrición van desde aquellas evaluaciones de políticas en aspectos
específicos,122, 123, 124
a evaluaciones de las políticas de nutrición local98
y nacional.120 En cualquier caso, se centran en aspectos estructurales,
ya que en general el enfoque de las políticas de alimentación y nutrición
se centra en cambios estructurales, que dan soporte a los cambios
dietéticos deseados.
Las investigaciones que se refieren a aspectos específicos,

examinan el impacto de la comercialización de la agricultura sobre el
consumo de alimentos,122 analizan los subsidios alimentarios para
asegurar la disponibilidad de alimentos a los grupos vulnerables de la
población,123 y/o evalúan la política de nutrición en tiendas
comunitarias.124 También se muestra las contribuciones de la
intervención gubernamental incluyendo la liberalización del comercio
para lograr la estabilización del mercado de arroz en situación de
emergencia, como las transferencias de ayuda para el consumo familiar
de alimentos.125 Estas investigaciones concluyen que, cuando la
población usuaria sigue las pautas políticas, los resultados del efecto de
la política logra mejoras en el ingreso,122 y en las medidas dietéticas,124
repercutiendo en la nutrición de la población.
Leicestershire, en Inglaterra es un ejemplo de evaluación de la

política de Alimentación y Nutrición a escala local.98 Las políticas
alimentarias locales en el Reino Unido fueron iniciadas hacia principios
de 1980 en respuesta al crecimiento concienzudo sobre el papel de la
dieta en la prevención de la enfermedad coronaria. La primera política
fue lanzada en 1987, donde se promocionaron mensajes educativos de
nutrición, con énfasis en comer menos grasa, más fibra y menos azúcar.
49
Introducción
En 1991, se desarrolló en Leicestershire un plan local de salud, en el

cual la nutrición formó una parte integral. Se creó un subgrupo de
nutrición que actualizó la política alimentaria del Distrito de
Leicestershire, lideró el proceso y negoció con las autoridades una
dirección estratégica con agendas compartidas, y un acercamiento
multidisciplinario para el desarrollo de la política local.
Los mensajes de nutrición se enfatizaron hacia una nutrición

adecuada y balanceada. Se amplió el rango de opciones de alimentos
saludables y la educación del consumidor/trabajando con los
consumidores. La mirada en la puesta en marcha de la política fue más
amplia, e involucró la participación de la comunidad. Se incrementaron
los procesos de seguimiento y evaluación. Aunque se consideró un
éxito, los resultados en la puesta en marcha de la política fueron
limitados. Especialmente hubo cambios de gobierno, que llevaron a la
reorganización de las instituciones locales, aplazando algunos de los
programas planeados inicialmente.98
Entre los estudios de evaluación de la política de alimentación y

nutrición nacional, está la experiencia de Noruega basada en la
promoción de la salud. La política surge como respuesta a la alta
prevalencia de enfermedades cardiovasculares, asociados con la grasa
de la dieta y otros factores. Las metas y objetivos de la política se
planificaron en 1975, su puesta en marcha se realizó entre 1976 a 1984,
y la evaluación en 1990. El énfasis político inicial para la puesta en
marcha, se basó en las medidas a corto plazo. Estas consistieron en
subsidios de precios en la producción, como estrategias en el consumo
y comercialización de los alimentos bajos en grasa y, especificaciones
en el contenido y composición de algunos alimentos. Hubo conflicto
entre los diferentes sectores de la economía, agricultura y nutrición,
afectando la puesta en marcha de las estrategias. El enfoque de la
política a largo plazo, versó en la expansión de los recursos de nutrición
50
existentes. Se utilizaron una variedad de estrategias para cambiar el

proceso de la producción y distribución de los alimentos, y proveer a los
consumidores información e incentivos para aumentar las opciones de
una dieta saludable -información al consumidor, educación nutricional
en las escuelas e investigación-.75, 120
La evaluación del efecto de la política de alimentación y nutrición

incluye datos relacionados con la producción de alimentos, consumo de
alimentos y marketing en nutrición. Los resultados preliminares a 1984,
indican un desarrollo positivo en el consumo de vegetales, frutas, leche
descremada, que eran los cambios dietéticos propuestos. Los datos
sugieren cambios acertados en el consumo de grasas, disminuyendo su
porcentaje del valor calórico total de la dieta, de 41% en 1975 a 38% en
1983. Hubo un buen impacto en la economía rural y en la producción de
alimentos, ya que el nivel de ingreso de los agricultores y el área
cultivada aumentaron entre 1975 y 1983.75, 100, 120
Los resultados del efecto de la política después de 10 años,

muestra la dificultad en la puesta en marcha y en el mantenimiento de la
política, generada por conflictos de coordinación entre los sectores. Sin
embargo, el marco conceptual de las metas y objetivos de la política
continúan; y los resultados preliminares muestran efectos positivos en el
cambio de los hábitos dietéticas de los noruegos.75
Se concluye que, las evaluaciones de las políticas de

alimentación y nutrición de países desarrollados, como Canadá,
Noruega97, 75, 120
y Reino Unido,98 son similares. Pero no así la
formulación y desarrollo de cada una de esas políticas, basadas en
asunciones, e inspiradas en ambientes sociales diferentes. La política
de Canadá presenta una orientación-individual, dirigida hacia el cambio
de comportamiento, mientras que la política de Noruega se orienta
51
Introducción
hacia cambios más estructurales del medioambiente,97, 75

y la política
98
del Reino Unido tiene una mezcla de ambas.
Por último, es importante matizar que el tema de la evaluación

de políticas es uno de los más polémicos en su discusión y de los más
dinámicos en su desarrollo. Buena parte de la literatura empírica de
políticas públicas está centrada en el tema de la evaluación. ¿Qué
nuevos mecanismos de evaluación y monitoreo público de las políticas
se puede idear? ¿Qué experiencias innovadoras están surgiendo?
Precisamente el proceso de evaluación, es el que legitima o censura la
acción gubernamental. Aquí se reencuentran los dos componentes del
campo de las políticas de nutrición y alimentación. Por una parte la
necesidad de corroborar si las elecciones técnicas y/o científicas fueron
las acertadas, es decir, si los impactos finales fueron los esperados. Y
por otro lado, si la ciudadanía percibe como exitoso el programa, no
desde los indicadores observados, sino desde su bienestar y
satisfacción, lo cual está ligado a las metodología utilizadas.7, 8, 12, 17, 21, 75
75
Por otra parte, Nancy Milio, una de las pioneras en el
movimiento de las políticas públicas saludables y de nutrición expresa
que emprender un análisis de las políticas de nutrición de un país es
una tarea compleja. Enfatiza en que habría que tener en cuenta entre
otros las siguientes cuestiones: contexto político, social y organizativo
en que se hizo posible esa política, los actores principales y momento
en qué intervinieron, las estrategias exitosas y fallidas. También sería
útil conocer el impacto de la política en los actores principales, los
medios de comunicación y la población, la factibilidad de mantener la
política en el futuro. Si existe una institución u organismo encargado de
planificar, poner en marcha y evaluar la política, como conocer quiénes
son los tomadores de decisión en la política. 75
52
2.6.- Metodologías Utilizadas en el Análisis de

Políticas Públicas Saludables, de Alimentación Y
Nutrición
Las investigaciones requieren de una aproximación metodológica

adecuada para el análisis de las políticas alimentarias. Se observa que
las metodologías dependen del sector donde proceda la investigación.
Economistas, politólogos y juristas, son los profesionales más
interesados en el análisis de políticas, junto al sector sanitario. Se echa
en falta la metodología multidisciplinaria dependiente de equipos
multidisciplinario, ya que cada profesional aplica en sus investigaciones
los métodos que conoce, sean cualitativos o cuantitativos. En este
sentido, el grupo de investigadores de la Unidad Multidisciplinar de
Programas de Políticas de Alimentación y Nutrición de la Universidad de
Cornell en Estados Unidos, presenta varios estudios sobre el diseño de
instrumentos y métodos para la recolección de información en nutrición
y en el análisis de políticas.126, 127, 128, 129
Garrett (1994)130 muestra la diversidad de metodologías de tipo

cualitativo que pueden ser aplicadas en estudios nacionales para los
hacedores de políticas en salud. La selección de la metodología
depende del objetivo propuesto del proyecto: ya sea para identificar
variables, analizar estrategias, evaluar procesos o impacto de los
programas. La metodología más frecuentemente utilizada para
identificar variables claves es la del análisis de impacto transversal.
Entre las metodologías para identificar resultados emergentes se
destacan el Delphi, entrevista de pensadores creativos, observadores
sociales y estudios de periódicos. Otras metodologías propuestas son:
pensamiento creativo; lluvia de ideas; inventarios; relación de
características; elaboración de consensos; intercomunicación rotativa;
análisis morfológico; análisis transversal de impacto; y tribunal de
53
Introducción
expertos. En cualquier caso, es mejor para los investigadores evitar una

adhesión ciega a las metodologías cuantitativas que distorsionan los
patrones de comportamiento nutricionales. 126
O’Neill et al (1992),12 retoman el pensamiento de Nancy Milio, y

construyen métodos que sirven de unión entre el análisis de las políticas
públicas y las políticas públicas de salud. Subrayan tener una visión
epistemológica, para determinar los métodos adecuados, tener en
cuenta preguntas relevantes y el diseño de la investigación. Proponen
una mezcla de metodología cualitativa y cuantitativa. Sugieren la utilidad
de la recogida de datos por “triangulación”; que es la confirmación de
una información realizando una revisión transversal de varias fuentes de
información, para asegurar la validez y confiabilidad de los hallazgos.
También la revisión de estudios retrospectivos y prospectivos, y la
utilización de técnicas de investigación semiestructuradas, como
entrevistas con informadores clave. Otras técnicas, como el análisis de
documentos históricos, a través de material de medios y literatura gris,
complementada con observaciones de participantes y no participantes.
En la revisión de artículos realizada, los estudios que se encuentran

específicamente sobre evaluaciones de análisis de políticas públicas de
salud, muestran la importancia de la investigación en éste campo. Un
ejemplo práctico y, para efectos metodológicos, es la evaluación del
proyecto piloto de Ciudades Sanas en Australia. La metodología de
evaluación fue sobre la organización y actividades del proyecto, basada
en una metodología constructivista, en la que el análisis fue
desarrollado en 3 años. Se enviaron cuestionarios al principio y al final
del proyecto para conocer la opinión de expertos sobre el desarrollo del
proyecto. También se realizaron entrevistas con informadores clave y
análisis de medios. Los resultados se basaron en el indicador de éxito,
donde los informantes clave tuvieron una mayor impresión de éxito de
los planes ejecutados. La evaluación sirvió para orientar el trabajo hacia
54
una mayor divulgación del proyecto con énfasis en la participación

comunitaria.121
En relación a las evaluaciones de las políticas de alimentación y

nutrición de Canadá, Noruega97, 75, 120
y Reino Unido,98 descritas en el
apartado anterior, con orientaciones y ambientes sociales diferentes
tanto en el diseño como en la ejecución de las políticas, hace que las
metodologías utilizadas en los tres casos sean necesariamente
diferentes. A pesar de ello, todas tienen en común los métodos
utilizados para la evaluación. Utilizan combinación de metodologías
cualitativas y cuantitativas, e intentan desarrollar un perfil de posibles
indicadores de éxito, y un sistema de recogida de datos que encaje
dentro del marco de su política. Presentan problemas metodológicos,
como la escasez de presupuesto destinado a evaluar programas, y
limitaciones en la validación de cuestionarios de los estilos de vida.98
Además, faltan evaluaciones que midan el efecto sobre el cambio de
comportamiento.97, 98, 120
En la evaluación de la política nacional de alimentación y nutrición

en Noruega, se utilizaron métodos de consumo de alimentos indirectos,
derivados de fuentes de datos secundarios nacionales. La construcción
de los indicadores se relacionó con consumo de alimentos persona/año,
consumo de alimentos gramos/persona/día, y distribución calórica de
nutrientes.120 En el caso de la política de alimentación y nutrición en el
ámbito local en el Reino Unido, se utilizó como indicador de
evaluación98 el incremento en el número de intervenciones propuestas
en las estrategias.
También en un estudio de campo versado en la seguridad

alimentaria, mediante métodos cualitativos de entrevistas en
profundidad a personas de la comunidad agrícola, se determinaron las
prioridades de acción para la agenda política. Los participantes
55
Introducción
encontraron seis puntos en común: la distribución de alimentos, la

educación, los valores de la familia y la comunidad, acciones
131
legislativas y nueva agricultura.
Los factores que orientan la utilización de un método en

concreto, serán los objetivos del estudio, la exactitud del método y los
recursos humanos, logísticos y económicos disponibles. Por otra parte,
las principales variables relacionadas con las investigaciones sobre
análisis de políticas de nutrición o bien con la evaluación nutricional, son
las relacionadas con datos antropométricos, información relacionada
con salud, y con nutrición –consumo dietético, disponibilidad de
alimentos y gastos en alimentos-. 126, 127, 128, 129
Las mediciones antropométricas más usadas son la estatura y el

peso, especialmente para definir el estado nutricional en sociedades
con niveles significativos de desnutrición proteíco-calórica. Hay tres
Indicadores comunes: talla para la edad, peso para la talla y peso para
la edad, los cuales detectan desnutrición crónica -como fue la nutrición
en el pasado-, o desnutrición aguda -como es la nutrición en el
presente-. Los indicadores de peso/edad en niños, o índice de masa
corporal (BMIs) en adultos, son los que se usan con mayor frecuencia.
126
Entre la información relacionada con la salud de mayor interés

para el análisis de políticas se considera la morbilidad percibida, el
impacto de la morbilidad reciente sobre el estado nutricional, la
incapacidad por enfermedad, y el uso de los diferentes tipos de ofertas
de servicios de salud, como las demandas percibidas por parte de la
comunidad, entre otras.126
Para estimar el consumo de alimentos se precisa de información

sobre los alimentos consumidos por los individuos o por grupos de
población. Su cálculo se realiza a través del cómputo del contenido de
56
energía y nutrientes de los alimentos utilizando valores derivados de las

tablas de composición de alimentos.132 Existen estudios de consumo y
gasto a escala nacional en el ámbito familiar y de nivel individual con
diseños tanto de carácter retrospectivo como prospectivo.128 Los
métodos directos se utilizan especialmente para recoger información
sobre ingesta individual, pero también sobre la familiar.128, 132
Los métodos indirectos se valen de la familia, una institución o

una nación como unidad de observación, los cuales se han utilizado en
política nutricional, agrícola y comercial, y también en epidemiología, en
concreto en estudios ecológicos.
La recolección de datos alimentarios, junto con características

demográficas y etnográficas de la familia y la población, pueden proveer
de información sobre el consumo de alimentos según diferentes
características socioeconómicas.129 En términos socioeconómicos, los
estudios en el ámbito familiar se utilizan para análisis de gasto
alimentario y para analizar en detalle la demanda alimentaria.128
Para recoger datos de información familiar general y de

patrimonio familiar, las técnicas más utilizadas son la entrevista, la
observación directa y la toma de medidas. En la obtención de
información de características generales de la familia, las técnicas de
entrevista simple son suficientes. Para recoger información sobre
patrimonio familiar, las técnicas de observación directa y la técnica de
medida son las más idóneas.127 Por otra parte, existen varios métodos
para estudiar el consumo alimentario en una familia o institución como
son el registro de alimentos, el inventario y el listado de alimentos. Los
métodos de encuesta familiar o institucional proveen un medio rápido de
estimar el consumo de alimentos y la ingesta de nutrientes de grupos y
comunidades. Estos métodos proveen información sobre la
132
disponibilidad de alimentos pero no sobre su consumo.
57
Introducción
El método más extendido es la utilización de las hojas de

balance, que da información sobre la cantidad neta de alimento anual
disponible para una población, y por tanto la disponibilidad per cápita de
nutrientes. La ventaja de éste método es la rapidez y bajo costo.101
En las políticas de promoción de la salud -Políticas de

Alimentación y Nutrición-, parece difícil aplicar una(s) metodología(s)
determinada con sus respectivos métodos validados a los estudios de
análisis de una política. Pinstrup-Andersen y García (1990) 129 comentan
que no se cuenta con un único indicador, o un indicador común que
mida el efecto de la política de nutrición, lo cual hace flexible la
utilización de técnicas. Por ejemplo, han sido decepcionantes los
resultados de evaluación, al establecer un efecto causal entre las
medidas antropométricas y el efecto de los programas de nutrición
porque se desconoce los pasos intermedios y se ignora los efectos
relacionados con su influencia. Otra posible dificultad al aplicar la
metodología, es el tipo de estudio etnológico a que se haga referencia,
ya que el lugar y la cultura son determinantes a la hora de definir los
métodos.12
Por tanto, para determinar los métodos a utilizar en un análisis

de políticas, se requiere de un trabajo intersectorial y multidisciplinario,
que en consenso se seleccione y/o se diseñe la metodología apropiada,
que rompa paradigmas basados en principios epistemológicos
tradicionales dentro del campo de la salud y nutrición, que permita medir
el efecto del análisis de su política.
58
3.- OBJETIVOS
3.1.- Objetivo General
Analizar la política de alimentación y nutrición, con relación a la línea de

acción de seguridad alimentaria, del Plan Nacional de Nutrición y
Alimentación de Colombia PNAN y su contexto socioeconómico,
durante el período 1996-2002.
3.2.- Objetivos Específicos
1.- Analizar el contexto social y económico en que se desarrolla la

política de alimentación y nutrición de Colombia, con relación a la
seguridad alimentaria.
2.- Valorar la política de seguridad alimentaria de Colombia en base al

PNAN
3.- Identificar las barreras al desarrollo del PNAN
4.- Valorar los programas de seguridad alimentaria centrados en los

Hogares rurales y en los Grupos vulnerables del PNAN
59
Introducción
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Análisis de las Políticas de Seguridad Alimentaria de Colombia

1.- EL CONTEXTO DE LA SEGURIDAD ALIMENTARIA

La seguridad alimentaria, entendida como el acceso de toda la

Históricamente la seguridad alimentaria, ha sido la meta principal

Bajo la FAO, se celebró en 1974 la Conferencia Mundial de

1992,5 y la Conferencia Mundial de Alimentación en 1996. 6

Las respuestas de los gobiernos para la solución de estos

Existen diversas definiciones y orientaciones de políticas públicas,

Para la FAO, la seguridad alimentaria debe tener tres propósitos

A pesar de los esfuerzos internacionales descritos para el

éxito alcanzado en los programas ha sido escaso y la inseguridad

Algunos autores atribuyen la inequidad en la distribución de

La formulación de las políticas de alimentación y nutrición

Para integrar la política dentro de un marco de actividades

Nancy Milio,25 pionera en el análisis de políticas de nutrición,

Las políticas por tanto deben responder a preguntas

Prioridades determinadas (seleccionar las opciones, las posibles

Las respuestas a estas preguntas dependen en parte de cuales

Para propósitos analíticos, una política debe estar soportada

La importancia de la investigación en el análisis de políticas de

Se han hallado escasos estudios que aborden metodologías

Por otra parte, se ha destacado la necesidad de desarrollar

En Colombia existe un problema de seguridad alimentaria

La desnutrición es un fenómeno presente en la población

Datos de diferentes fuentes muestran que en los menores de 5

se conocen estudios longitudinales relacionados con el estado

Colombia presenta limitaciones en los factores que condicionan

Los programas de estabilización económica y de ajuste

En este marco, la política de alimentación y nutrición oscila entre

recursos naturales, en la distribución no equitativa del ingreso, como

La distribución no equitativa de tierras ha producido desde hace

En la presente década el comportamiento del sector agrario

En referencia a la autosuficiencia alimentaria -como un indicador

la atención la controversia existente dependiendo de las fuentes de

De acuerdo a lo mencionado, y con base a los resultados de un

Como respuesta al problema alimentario, el Gobierno diseñó una

Departamento Nacional de Planeación (ver Anexo 1). Fue diseñada,

Por lo tanto, la situación alimentaria y nutricional del país sigue

Por supuesto, tras mostrar la situación en que se encuentra el

La finalidad del mismo, fue identificar los efectos reales

Con ello se pretendió descomponer y valorar la esfera de la

BIBLIOGRAFÍA DEL CONTEXTO DE LA SEGURIDAD

cumbre mundial sobre alimentación. Roma: FAO/OMS; Diciembre 1996.

2.- MARCO DE REFERENCIA

El estudio de los problemas nutricionales y alimentarios, en un contexto

Los problemas nutricionales se fueron conociendo mejor a

Desde 1943, se comenzó a discutir y recomendar medidas de

Infancia –UNICEF-2, con los programas de distribución masiva de leche

En los últimos 40 años se han verificado cambios en la situación

Desde mediados del siglo XX, se han publicado estudios

En el mismo sentido, para el estudio de los análisis de las

Se realizó una revisión bibliográfica en tres etapas, la primera en

2.1.- Las Políticas Públicas y su Análisis

La ciencia de las políticas públicas ha tenido un desarrollo importante

Algunos autores enfocan el término de política pública como

Estos enfoques han permitido avanzar en la interdisciplinaridad,

Derecho y la Sociología. En la actualidad, muchas escuelas de gobierno

Sin embargo, en ésta evolución, no ha sido suficiente la

En éste sentido, el estudio de las políticas públicas se hace

Hay quienes consideran el Estado como un ente abstracto, que

La perspectiva tradicional alternativa es la estatista, la cual

En el intento de encontrar un camino intermedio para interpretar

El neocorporativismo aparece hacia los años 70, con la

Función de producción 1 o fase de Gestión interna, en la que

Función de producción 2 o fase de Gestión de las políticas