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DIEGO ALEKES FONTES DE SOUSA

ATUAÇÃO DO SERVIÇO DE
INTELIGÊNCIA DA POLÍCIA DO SENADO
FEDERAL NO ÂMBITO DAS COMISSÕES
PARLAMENTARES DE INQUÉRITO

Monografia apresentada ao Curso de Pós-Graduação


Lato Sensu de Especialização em Inteligência de
Estado e Inteligência de Segurança Pública,
oferecido pela Associação Internacional para
Estudos de Segurança e Inteligência (INASIS) em
parceria com o Centro Universitário Newton Paiva,
como requisito parcial à obtenção do título de
Especialista em Inteligência de Estado e Inteligência
de Segurança Pública.

Orientador: Prof. Dr. Denilson Feitoza Pacheco.

Belo Horizonte
Centro Universitário Newton Paiva
Associação Internacional para Estudos de Segurança e Inteligência
2016
Centro Universitário Newton Paiva
Associação Internacional para Estudos de Segurança e Inteligência (INASIS)

Curso de Pós-Graduação de Especialização em Inteligência de Estado e Inteligência de


Segurança Pública

Monografia intitulada “Atuação do serviço de inteligência da Polícia do Senado Federal


no âmbito das comissões parlamentares de inquérito”, de autoria de Diego Alekes
Fontes de Sousa, considerada aprovada, com a nota 100 (cem), pela banca examinadora
constituída pelos seguintes professores:

____________________________________________________________

Presidente - Professor Doutor Denilson Feitoza Pacheco – Orientador

____________________________________________________________

Professor Doutor Joanisval Brito Gonçalves

____________________________________________________________

Professor Doutor Vladimir de Paula Brito

____________________________________________________________

Professora Mestre Jussara de Oliveira Machado

Belo Horizonte/MG, 11 de março de 2016.

Associação Internacional para Estudos de Segurança e Inteligência (INASIS)


Avenida Bias Fortes, 803/402, Lourdes
30170-011 – Belo Horizonte/MG
www.inasis.org
À minha amada esposa, por seu apoio e
compreensão em minha ausência.

Aos meus pais, pelo incentivo e pelo


exemplo de obstinação e honestidade.
AGRADECIMENTOS

Ao Professor Doutor Denilson Feitoza Pacheco, pela orientação no presente trabalho e


por assumir o desafio de impulsionar a atividade de inteligência em um país que ainda a
trata com tantas desconfianças.

Aos meus colegas de trabalho e amigos, Gabriel Carlos dos Reis Costa Dias e Thiago
Luiz Silva Campos, precursores no assessoramento às Comissões Parlamentares de
Inquérito e que não hesitaram em transmitir a experiência adquirida.

A todos os meus colegas da 8ª turma do Curso de Especialização em Inteligência de


Estado e Inteligência de Segurança Pública, pela amizade desenvolvida no intenso
convívio e pelos incentivos no desenvolvimento deste trabalho.
“Um inimigo visível pode ser vigiado. Um inimigo invisível nos vigia.”

Valter da Rosa Borges.


RESUMO

Nos últimos anos, pode-se observar um sensível acréscimo no número de CPIs


instaladas no Congresso Nacional. Isso é resultado direto da consolidação do regime
democrático no Brasil, uma vez que esse instituto tem especial relação com o controle
exercido pelo Parlamento sobre o Poder Executivo. No contexto das investigações
parlamentares, a Comissão tem à disposição uma considerável massa de dados e
informações oriunda de diferentes bases. Para que, a partir dessa miscelânea de dados,
sejam produzidos conhecimentos relevantes aptos a assessorar a investigação do fato
determinado e, em última análise, a produção do relatório final da Comissão, torna-se
fundamental o recurso às técnicas de análise próprias da atividade de inteligência. O
Serviço de Inteligência da Polícia do Senado (SEINTE), por suas atribuições e por seu
perfil consultivo, surge, então, como unidade administrativa vocacionada a essa
atividade de assessoramento. Como o SEINTE atua no âmbito das Comissões
Parlamentares de Inquérito (CPIs)? O presente trabalho acadêmico tem a pretensão de
descrever essa atuação, tratando detalhadamente da metodologia de trabalho utilizada,
demonstrando, assim, a imprescindibilidade da atividade de inteligência no
assessoramento técnico ao inquérito parlamentar.

Palavras-chave: CPI. SEINTE. Inquérito parlamentar. Atividade de inteligência.


Metodologia. Massa de dados. Bases de dados. Produção de conhecimentos. Técnicas
de análise. Assessoramento.
LISTA DE ILUSTRAÇÕES

Figura 1: Quadro sinótico elaborado pelo próprio autor ............................................................................. 19

Figura 2: Organograma da Polícia do Senado ............................................................................................ 52

Figura 3: Fases do processo de Mineração de Dados. ................................................................................ 58

Figura 4: Demonstração do SAP Business Objects Desktop Intelligence. ................................................. 62

Figura 5: Demonstração do SAP Business Objects Desktop Intelligence. ................................................. 63

Figura 6: Demonstração do SAP Business Objects Desktop Intelligence. ................................................. 63

Figura 7: Demonstração do SAP Business Objects Desktop Intelligence. ................................................. 63

Figura 8: Interface amigável do SAP Business Objects Desktop Intelligence. .......................................... 64

Figura 9: Demonstração de diagrama do I2 Analyst´s Notebook ............................................................... 66


SUMÁRIO

1 INTRODUÇÃO ................................................................................................................................. 8

2 COMISSÕES PARLAMENTARES DE INQUÉRITO: ANTECEDENTES HISTÓRICOS E


TRATAMENTO PELO DIREITO COMPARADO. ............................................................................ 10

3 AS COMISSÕES PARLAMENTARES DE INQUÉRITO NO ORDENAMENTO JURÍDICO


BRASILEIRO ........................................................................................................................................... 20

3.1 As CPIs antes da Constituição de 1988..................................................................................... 20


3.2 As CPIs na Constituição de 1988 .............................................................................................. 24

4 ATIVIDADE DE INTELIGÊNCIA COMO INSTRUMENTO INDISPENSÁVEL ÀS


COMISSÕES PARLAMENTARES DE INQUÉRITO ........................................................................ 37

4.1 Definição de Inteligência .......................................................................................................... 37


4.2 Indispensabilidade da atividade de inteligência no âmbito das CPIs ........................................ 41
4.3 Base jurídica ............................................................................................................................. 44
4.4 Natureza da inteligência empregada ......................................................................................... 49

5 A METODOLOGIA DE TRABALHO DO SERVIÇO DE INTELIGÊNCIA DA POLÍCIA


DO SENADO FEDERAL NO ASSESSORAMENTO ÀS COMISSÕES PARLAMENTARES DE
INQUÉRITO ............................................................................................................................................. 57

6 CONCLUSÃO .................................................................................................................................. 68

REFERÊNCIAS ....................................................................................................................................... 72
8

1 INTRODUÇÃO
Somente no ano de 2015, foram instaladas 7 Comissões Parlamentares de
Inquérito (CPIs) no Senado Federal1 e 9 na Câmara dos Deputados2, quase o dobro em
comparação aos números do ano anterior, sendo que algumas dessas Comissões ainda
estão em funcionamento.
Sem dúvidas, as CPIs constituem máxima expressão do princípio da
separação dos Poderes, consubstanciando-se em imprescindível ferramenta de
contenção do poder pelo poder ao conferir prerrogativas de investigação ao Legislativo,
especialmente sobre fatos relacionados ao Poder Executivo. Assim, na prática, quanto
mais “descolado” em relação ao Executivo, mais frequente é a instalação dessas
Comissões no Parlamento.
A partir do ano de 2012, após a abertura dos trabalhos da Comissão
Parlamentar Mista de Inquérito (CPMI) “Vegas” e “Monte Carlo”, destinada a
investigar fatos relacionados à organização criminosa do bicheiro Carlos de Almeida
Ramos (o “Carlinhos Cachoeira”), o Serviço de Inteligência da Polícia do Senado
Federal (SEINTE) passou a realizar o assessoramento técnico ao inquérito parlamentar,
produzindo conhecimentos no intuito de subsidiar o processo de tomada de decisão das
relatorias dessas Comissões.
Como o SEINTE atua no âmbito das CPIs? A presente monografia tem o
objetivo de demonstrar essa atuação. Antes, contudo, de abordar especificamente essa
questão, faz-se necessário um estudo pormenorizado do instituto do inquérito
parlamentar, buscando o seu alcance na história e no Direito Comparado, a sua
amplitude no ordenamento jurídico brasileiro e as principais limitações abalizadas pela
jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (STF).
A análise prévia desse arcabouço teórico é importante para a compreensão
da indispensabilidade da atividade de inteligência no âmbito das investigações
parlamentares. Neste ponto o presente trabalho adentrará o universo da inteligência,

1 CPIADJ – CPI do Assassinato de Jovens; CPIB – CPI das Barragens; CPICARF – CPI do CARF; CPIDFDQ – CPI
do Futebol-2015; CPIDPRO – CPI das Próteses; CPIFundos – CPI dos Fundos de Pensão; CPIHSBC – CPI do
HSBC.
2 CPI – BNDES; CPI – Crimes Cibernéticos; CPI – Maus-Tratos de Animais; CPI – Fundos de Pensão; CPI – Funai

e Incra; CPI – PETROBRAS; CPI – Violência contra Jovens Negros e Pobres; CPI – Sistema Carcerário Brasileiro;
CPI – Máfia das Órteses e Próteses no Brasil.
9

migrando da teoria do inquérito parlamentar para os aspectos práticos relacionados às


investigações.
De início, buscar-se-á uma definição que possa enquadrar o trabalho de
assessoramento às CPIs realizado pelo SEINTE como atividade típica de inteligência e,
de certa forma, transmitir noções básicas dessa área com a finalidade de introduzir o
debate central da monografia. Em seguida, serão abordadas as razões de ordem prática
que tornam indispensável a utilização dos métodos da atividade de inteligência no
contexto das investigações parlamentares. Em que pese essa imprescindibilidade, há
ainda que se perquirir qual o embasamento jurídico que autoriza ou até mesmo fomenta
essa prática.
Cumprida essa etapa, o presente trabalho acadêmico se concentrará nas
atividades desenvolvidas pelo SEINTE em sua atuação no assessoramento técnico às
investigações parlamentares. Para introduzir a temática, será discutida a natureza da
inteligência empregada no transcorrer desses trabalhos, com base na categorização
criada por Denilson Feitoza Pacheco, orientador dessa monografia. Por fim, explicitar-
se-á, em pormenores, a metodologia desenvolvida pelo SEINTE em suas últimas
experiências de apoio às CPIs, especialmente a análise de big data em suas diversas
etapas.
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2 COMISSÕES PARLAMENTARES DE INQUÉRITO:


ANTECEDENTES HISTÓRICOS E TRATAMENTO
PELO DIREITO COMPARADO.
É praticamente consenso entre os autores que as origens das Comissões
Parlamentares de Inquérito (CPIs) remontam à Inglaterra, apesar de persistir certa
imprecisão quanto à definição do período histórico em que teriam surgido. BARROSO
(2001, p. 25) expõe que uma parte minoritária da doutrina aponta como marco o século
XIV, durante os reinados de Eduardo II e Eduardo III, por reconhecer que nessa época
houve o fortalecimento de garantias essenciais à liberdade dos parlamentares, as quais
teriam possibilitado o papel fiscalizatório do Parlamento em relação ao Executivo.
Todavia, para os fins deste trabalho considerar-se-á um critério objetivo
para definição da exata faixa de tempo, qual seja: a data da instauração da primeira CPI.
Com efeito, não se pode confundir o período de surgimento de um instituto com aquele
em que se desenvolveram as suas condicionantes. Isso poderia gerar uma retroação sem
fim na história. Explica-se. Alguns poderiam considerar como marco o fortalecimento
das garantias parlamentares, enquanto outros apontariam o advento do parlamentarismo
e existiriam até mesmo aqueles que fariam referência ao surgimento da própria noção de
Estado, já que todos esses fatores podem, em maior ou menor grau, ser enquadrados
como condicionantes ao desenvolvimento das CPIs na Inglaterra.
De acordo com ACCIOLI (1980, p. 18), pode-se afirmar que o Estado
Inglês começou a gestar a figura do inquérito parlamentar no século XVII, período em
que se tem notícias de investigações conduzidas pela Câmara dos Comuns, como a que
averiguou supostas irregularidades cometidas no Ministério da Marinha e a que colheu
depoimentos para subsidiar a elaboração de uma lei que iria disciplinar a navegação de
cabotagem no rio Wey. Vê-se aí uma dupla função do inquérito parlamentar: de um lado
era responsável por controlar o Poder Executivo e, assim, evitar abusos; de outra banda,
funcionava como verdadeiro instrumento de assessoramento à produção legislativa,
permitindo ganhos de eficiência e efetividade no desempenho das mais importantes
funções do Parlamento – vale mencionar, as funções fiscalizatória e legiferante.
Segundo o raciocínio de SPROESSER (2008, p. 152), na Inglaterra o poder
de inquérito decorre do Plenário, sendo que apenas este pode autorizar a criação de uma
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CPI e definir os seus poderes. Entres estes estariam incluídos o poder de convocar
pessoas para depor, de obter documentos (power to send for persons, papers and
records), fixar e executar sanções (power to punish for contempt of Parliament) por
intermédio de decreto do Presidente da Câmara dos Comuns. Outra peculiaridade desse
inquérito é que as testemunhas têm obrigação de sempre falar a verdade, sob pena de
responder por desobediência. Todavia há para essas testemunhas uma garantia de
imunidade em relação ao conteúdo de depoimentos em que ocorra eventual
autoincriminação.
Não se pode olvidar que a tradição inglesa da investigação parlamentar foi
transmitida para suas colônias norte-americanas. Embora a lei fundamental dos Estados
Unidos da América (EUA) não faça menção a tal instituto – o que se justifica em razão
do caráter costumeiro e sintético desse documento –, as CPIs foram instrumentos
sempre presentes na vida política da nação.
Ainda segundo SPROESSER (2008, p. 153), a primeira delas foi instalada
em 1792 pela Câmara dos Deputados para apurar as causas do fracasso do General
Arthur St. Clair e do exército por ele liderado em um combate contra indígenas no
território americano. Com o tempo o instituto se consolidou e os EUA se tornaram o
país “estatisticamente recordista dessa modalidade de investigação, inclusive, quem
mais dinheiro público investiu e gastou para custear tais comissões”, nas palavras de
SILVA (2000, p. 18).
Apesar da larga tradição democrática norte-americana, na década de 50 as
investigações parlamentares conduzidas em especial pelo então senador republicano
Joseph McCarthy cometeram uma série de abusos e violações aos direitos civis. A
denominada “Comissão de Atividades Anti-Americanas” se encarregou de promover
uma verdadeira caça a pessoas suspeitas de ligação ao comunismo.
Milhares de intelectuais, artistas, líderes políticos e militares foram alvo
dessa perseguição. Esse infeliz episódio ficou conhecido como macarthismo e acabou
servindo como lição para o estabelecimento de limites às atividades investigativas do
Congresso, conforme afirma GONÇALVES (2001, p. 21):
Importante limitação aos poderes das Comissões congressuais de inquérito
foi firmada no julgamento do caso Watkins v. United States, em 1957.
Tratava-se de situação na qual uma testemunha era acusada de desacato
12

diante do mesmo Comitê de Atividades Anti-americanas. A Corte afastou a


acusação, assentando que: “investigations conducted solely for the personal
aggrandizment of the investigators or to ‘punish’ those investigated are
indefensible”. Esta decisão, por igual, reafirmou a necessidade de que as
perguntas, cuja ausência de resposta poderia caracterizar o desacato,
deveriam ter pertinência com o objetivo do inquérito. E, por fim, fez censura
ao caráter vago do conceito de “atividade anti-americana”, que dificultava à
testemunha perquirir do direito, ou não, da comissão, de formulá-las.

Apesar desse episódio de malversação, o fato de os EUA terem como


característica o vigor da sua democracia e a força das suas instituições possibilitou o
aperfeiçoamento do inquérito parlamentar. Como é de se supor, seria inimaginável se
cogitar a possibilidade de investigações parlamentares em regimes absolutistas. Por esse
motivo que a França só pôde desenvolver essa atividade após a queda do absolutismo
com a revolução de 1789.
Apesar de a Constituição de 1791 não ter feito nenhuma menção expressa,
as comissões de inquérito se proliferaram no Legislativo Francês, o que acabou
provocando a promulgação de uma lei em 23 de março de 1914 na tentativa de dotá-las
de certa disciplina. Segundo o raciocínio de SPROESSER (2008, p. 160):
Embora omissos os textos constitucionais, as comissões de inquérito vinham
sendo criadas em França, até que, em 23 de março de 1914, foi promulgada
Lei pela qual as Assembleias eram autorizadas a deferir poderes às comissões
de inquérito, que criassem, para convocar e obrigar testemunha a comparecer,
sob pena de multa a ser aplicada pelo tribunal, ou de detenção a ser imposta
por decreto do Procurador da República, facultando-se-lhes ainda, por
intermédio do Ministro da Justiça, buscar a condenação judicial do depoente
em caso de falso testemunho.

Interessante observar que diferentemente do regime inglês, no qual as


comissões possuem o poder de fixar e executar sanções (power to punish for contempt
of Parliament), o legislador francês deixou essas atribuições a cargo do Poder
Judiciário, cabendo ao Legislativo nesses casos apenas o poder de representação.
As Constituições de 1946 e de 1958 mais uma vez foram omissas no
tratamento da matéria. Já em 17 de novembro de 1958 promulgou-se uma ordenança
trazendo poucas novidades em relação ao normativo de 1914. Por sua vez, em 20 de
julho de 1991 a Lei nº 968 dotou as comissões de inquérito de contornos jurídicos mais
precisos. Segundo GONÇALVES (2001, p. 30):
Uma das notas características desse sistema francês é a impossibilidade de
concomitância entre uma investigação por comissão parlamentar e um
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processo judicial. Se estiver instalada uma comissão parlamentar e, sobre os


mesmos fatos, houver instauração de processo judicial, deve a investigação
parlamentar cessar. Outro aspecto é o de que documentos secretos relativos à
defesa nacional, assuntos estrangeiros e segurança interna e externa do
Estado podem ser negados às comissões de investigação, [...]. A recusa a
apresentação de outros documentos, ou o não comparecimento para depor,
sujeita a pessoa a até dois anos de prisão. O prazo máximo para o
funcionamento de uma comission d’enquête é de seis meses a contar da
resolução que a criou.

A ordenança ainda deixa claro que as comissões de inquérito dispõem da


faculdade de recolher elementos de informação sobre fatos determinados. Essa
expressão “fatos determinados” viria a ser contemplada na legislação de outros países,
incluindo o Brasil como se verá mais adiante.
SPROESSER (2008, p. 164) alerta que a maior deficiência da legislação
francesa diz respeito à exigência de aprovação majoritária na Assembleia ou no Senado
para criar comissões parlamentares de inquérito. Essa norma acaba por limitar ou até
mesmo impossibilitar a iniciativa da minoria, o que na prática solapa a efetividade do
instituto. Todavia, pelo menos quanto à composição das comissões há garantias de
representação proporcional dos grupos parlamentares.
Na Alemanha, as comissões parlamentares de inquérito vão aparecer pela
primeira vez na Constituição de Weimar, de 11 de agosto de 1919:
A Assembleia do Império tem o direito e, por requerimento de uma quinta
parte dos seus membros, o dever de instaurar uma comissão de inquérito, que
reunirá as provas necessárias em sessão pública. Poderá ser excluída a
presença do público por deliberação de dois terços dos seus membros. Os
procedimentos da comissão são regulados pelas regras do regimento, o qual
também determina o número dos seus membros. Os tribunais e as autoridades
administrativas são obrigados a responder aos requerimentos das comissões e
apresentar os documentos oficiais sempre que requeridos. Às investigações
parlamentares bem como às atividades das autoridades administrativas
requeridas pela comissão de inquérito aplicam-se, no que for adequado, as
disposições do Código de Processo Penal; todavia, não será violado o sigilo
das correspondências, das comunicações telegráficas e telefônicas. 3 [tradução
nossa].

3 “Article 34. Reichstag is entitled to, and in case a fith of its members move for it, is obliged to establish inquiry
committees. Such committes collect, in public sessions, evidence they or the movers regard necessary. The inquiry
committee can exclude the public if two thirds of its members vote for doing so. Committee procedures are regulated
by the rules of procedure, which also fixes the number of its members. Courts and administrations are obliged to
answer the committee requests; administration records have to be presented to them upon request. The committee
investigations as well of the administration as requested by the committees, underlie the specifications of the code of
criminal procedure; however, secrecy of mail, telegraphs, telephone calls remain untouched.” Disponível em: <
http://www.zum.de/psm/weimar/weimar _vv.php#Zweiter Abschnitt. Der Reichstag>. Acesso em: 07 ago. 2015.
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De início, observa-se que o constituinte alemão abriu passagem para duas


possibilidades de criação de uma comissão de inquérito: uma pela Assembleia do
Império – ou seja, pelo plenário – e outra criada, independentemente de qualquer
votação, por simples requerimento de um quinto dos membros da Casa. Aqui, ao
contrário do regime francês, o legislador se preocupou em garantir os direitos da
minoria.
A previsão de que as sessões deveriam ser públicas, apenas podendo se
excluir a presença do público mediante deliberação de dois terços dos seus membros,
deixou claro que o sigilo é aplicado em caráter de exceção. Outro aspecto que merece
destaque são os instrumentos que estavam à disposição dos parlamentares em uma
investigação. Com efeito, a comissão podia requerer informações e documentos, mas
não tinha o direito de violar o sigilo das comunicações postais, telegráficas nem
telefônicas, restringindo sobremaneira a potencial eficácia dessas investigações.
A Constituição de 1949, conhecida como Lei Fundamental de Bonn,
promoveu tímidas alterações nessa matéria:
Artigo 44 [Comissões de inquérito]
(1) O Parlamento Federal tem o direito e, por requerimento de uma quarta
parte dos seus membros, o dever de instaurar uma comissão de inquérito, que
reunirá as provas necessárias em sessão pública. Poderá ser excluída a
presença do público.
(2) Para a apuração de provas aplicam-se, por analogia, as disposições do
processo penal. Será resguardado o sigilo da correspondência, da
comunicação postal e telecomunicação.
(3) Os tribunais e autoridades administrativas são obrigados a prestar ajuda
judicial e administrativa.
(4) As resoluções das comissões de inquérito não estão sujeitas à apreciação
judicial. É facultativo aos tribunais apreciar e julgar os fatos que foram objeto
do inquérito.4

Observa-se que houve um aumento no número mínimo de parlamentares nas


comissões instauradas por simples requerimento. O constituinte ainda estabeleceu um
dever de cooperação em relação aos tribunais, mas conferiu autonomia ao inquérito
parlamentar ao expressar que as resoluções das comissões não estão sujeitas à
apreciação judicial, diferenciando-se do sistema francês, o qual, conforme visto,
impossibilitava a concomitância entre uma investigação parlamentar e um processo
judicial.

4 Disponível em: <https://www.btg-bestellservice.de/pdf/80208000.pdf>. Acesso em: 07 ago. 2015.


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Por sua vez, após um longo período de instabilidades marcado por


desintegração territorial, fragmentação das instituições e totalitarismo, a Itália, recém-
derrotada na Segunda Guerra Mundial, promulga em 27 de dezembro de 1947 a sua
Constituição, a qual serviu de base para a reconstrução democrática do País. Um dos
institutos que simbolizou o processo de ruptura com o antigo regime autoritário e
obscurantista foi o inquérito parlamentar, previsto no art. 82 da nova lei fundamental:
Cada uma das Câmaras pode dispor de inquéritos sobre assuntos de interesse
público. Para esse fim elege por entre os próprios membros uma comissão
formada de maneira a respeitar a proporção dos vários grupos. A comissão de
inquérito procede às investigações e aos exames com os mesmos poderes e as
mesmas limitações da autoridade judicial.5

Observe-se que o dispositivo constitucional garante a representação


proporcional no arranjo da comissão, mas é omisso em relação ao poder de instauração,
trazendo dificuldades ao exercício da prerrogativa pela minoria. Outro ponto merece
destaque; com efeito, SALGADO (2001, p.28) alerta que apesar de a Constituição
mencionar que o inquérito parlamentar é realizado com os mesmos poderes e as mesmas
limitações da autoridade judicial, faltam os meios coercitivos próprios das autoridades
jurisdicionais, ou seja, “os poderes das comissões de inquérito são despojados de
sanções”.
Em Portugal as CPIs são tratadas na Constituição de 1976 e os detalhes
acerca de iniciativa, composição, funcionamento, poderes e limites são previstos na Lei
nº 5, de 1º de março de 1993. É, sem dúvidas, uma das legislações mais avançadas e
mais completas acerca do assunto.
Artigo 178.º
Comissões
1. A Assembleia da República tem as comissões previstas no Regimento e
pode constituir comissões eventuais de inquérito ou para qualquer outro fim
determinado.
2. A composição das comissões corresponde à representatividade dos
partidos na Assembleia da República.
3. As petições dirigidas à Assembleia são apreciadas pelas comissões ou por
comissão especialmente constituída para o efeito, que poderá ouvir as demais
comissões competentes em razão da matéria, em todos os casos podendo ser
solicitado o depoimento de quaisquer cidadãos.
4. Sem prejuízo da sua constituição nos termos gerais, as comissões
parlamentares de inquérito são obrigatoriamente constituídas sempre que tal

5 Disponível em: <http://www.educazioneadulti.brescia.it/certifica/materiali/6.Documenti_di_riferimento/ La%20Cos


tituzione%20in%2015%20lingue%20(a%20cura%20della%20Provincia%20di%20Milano)/CostituzioneItaliana-Port
oghese.pdf>. Acesso em: 07 ago. 2015.
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seja requerido por um quinto dos Deputados em efectividade de funções, até


ao limite de uma por Deputado e por sessão legislativa.
5. As comissões parlamentares de inquérito gozam de poderes de
investigação próprios das autoridades judiciais.
6. As presidências das comissões são no conjunto repartidas pelos grupos
parlamentares em proporção com o número dos seus Deputados.
7. Nas reuniões das comissões em que se discutam propostas legislativas
regionais, podem participar representantes da Assembleia Legislativa da
região autónoma proponente, nos termos do Regimento. 6

Quanto à iniciativa pode-se observar que o constituinte português assegurou


que o inquérito parlamentar fosse por excelência um instrumento de fiscalização à
disposição da minoria, exigindo para a sua formação obrigatória requerimento
elaborado por apenas um quinto da Assembleia. O regulamento infraconstitucional
ainda prevê a possibilidade de formação do inquérito por iniciativa de outras categorias,
mas dependendo de aprovação pelo plenário:
Artigo 2.°
Iniciativa
1 - Os inquéritos parlamentares são efectuados:
a) Mediante deliberação expressa do Plenário tomada até ao 15.° dia posterior
à publicação do respectivo projecto ou proposta de resolução no Diário da
Assembleia da República ou à sua distribuição em folhas avulsas;
b) A requerimento de um quinto dos Deputados em efectividade de funções
até ao limite de um por Deputado e por sessão legislativa;
2 - A iniciativa dos inquéritos previstos na alínea a) do n.° 1 compete:
a) Aos grupos parlamentares e Deputados de partidos não constituídos em
grupo parlamentar;
b) Às comissões;
c) A um décimo do número de Deputados, pelo menos;
d) Ao Governo, através do Primeiro-Ministro. 7 [grifo nosso].

Em que pese uma maior abertura em sua iniciativa, o instituto acaba sendo
desnaturado com a possibilidade de o governo suscitar a sua instauração. Essa
desvirtuação tem a ver com o próprio fundamento do inquérito parlamentar, que tem
relação direta com o controle político do Parlamento justamente sobre os atos do
Executivo, exercido especialmente pela minoria, a qual corresponde na maior parte das
vezes aos partidos de oposição ao governo.
O constituinte estatui que as “comissões parlamentares de inquérito gozam
de poderes de investigação próprios das autoridades judiciais”, numa redação muito

6 Disponível em: <http://www.parlamento.pt/Legislacao/Paginas/ConstituicaoRepublicaPortuguesa.aspx> Acesso em:


11 ago. 2015.
7 Disponível em: <http://dre.tretas.org/dre/49031/>. Acesso em: 11 ago. 2015.
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semelhante à da Constituição italiana e à do Brasil, conforme se observará adiante.


Visando uma maior eficácia nas atividades investigativas, as comissões têm os poderes
de requerer informações e documentos – exceto aqueles cujo conteúdo contenha
segredo de Estado ou de justiça – e de convocar pessoas para depor, sob pena de crime
de desobediência qualificada. A legislação ainda prevê a possibilidade de apoio dos
órgãos de polícia e demais autoridades administrativas e de requisição ou contratação de
especialistas em matérias específicas.
Uma norma inédita entre os regimes jurídicos já abordados é a que
estabelece sanção para membro que violar o dever de sigilo em relação aos trabalhos ou
faltar sem justificação a mais de quatro reuniões; nesses casos, o parlamentar pode
perder a qualidade de membro da comissão.
De acordo com PEIXINHO (2005, p. 143), de maneira semelhante ao
sistema francês, em Portugal também não é possível concomitância entre uma
investigação por comissão parlamentar de inquérito e um processo judicial. Com efeito,
segundo a lei nº 5/93 o Procurador-Geral da República informará a Assembleia se sobre
o mesmo objeto se encontra em curso algum processo criminal com despacho de
pronúncia transitado em julgado, suspendendo-se neste caso o processo de inquérito
parlamentar até o trânsito em julgado da correspondente sentença judicial.
Por fim, ressalte-se que a comissão de inquérito tem cento e oitenta dias
para concluir os seus trabalhos, mas o Plenário pode conceder um prazo adicional de
trinta dias, apenas para efeito da elaboração, discussão e votação do relatório final e,
eventualmente, do projeto de resolução.
Na Espanha o inquérito parlamentar também é tratado pela Constituição, em
vigor desde 29 de dezembro de 1978:
1. El Congreso y el Senado, y, en su caso, ambas Cámaras conjuntamente,
podrán nombrar Comisiones de investigación sobre cualquier asunto de
interés público. Sus conclusiones no serán vinculantes para los Tribunales, ni
afectarán a las resoluciones judiciales, sin perjuicio de que el resultado de la
investigación sea comunicado al Ministerio Fiscal para el ejercicio, cuando
proceda, de las acciones oportunas.
18

2. Será obligatorio comparecer a requerimiento de las Cámaras. La ley


regulará las sanciones que puedan imponerse por incumplimiento de esta
obligación.8

Apesar dessa previsão, a matéria é quase totalmente delegada à lei


infraconstitucional. A Constituição, por exemplo, não trata sobre relevantes detalhes
como a questão da iniciativa, a composição, os poderes e as sanções à disposição das
comissões. SPROESSER (2008, p. 187) adverte que:
Ante a omissão constitucional, os Regulamentos do Congresso dos
Deputados e do Senado dispõem sobre a criação de Comissões de
Investigação, dizendo o primeiro que as podem criar “el Gobierno, la Mesa,
los grupos parlamentarios o la quinta parte de los membros de la Câmara”,
enquanto o segundo, que a criação de “comissiones de investigación” ou de
“comissiones de encuesta” pode ocorrer por proposta “del Gobierno o de
veinticinco Senadores que no pertenezcan al mismo Grupo Parlamentario”.
[...] De se notar, ademais, que os Regulamentos das duas Câmaras exigem,
para a criação de comissões especiais (em cujo âmbito se inserem as de
investigação), o acordo dos respectivos Plenários, acordo que, à míngua de
regra específica, deverá dar-se mediante votação por maioria relativa, [...].

Observa-se que esses regulamentos reproduzem as vulnerabilidades


encontradas na legislação da França e de Portugal, no que se refere, respectivamente, à
necessidade de aprovação de requerimento pelo Plenário e à iniciativa do governo para
a criação de CPIs. Com relação à composição, a regra é que deve haver representação
proporcional entre os diferentes grupos partidários. Ainda há previsão dos poderes de
convocar pessoas, de requerer documentos e de quebrar sigilo fiscal nos regimentos
internos do Congresso dos Deputados e do Senado.
Como a própria denominação já informa, o Direito Comparado tem como
foco o estudo comparativo das semelhanças e distinções dos ordenamentos jurídicos de
diferentes Estados. No que se refere à disciplina das CPIs, faz-se necessário para efeitos
didáticos estabelecer a comparação considerando os seguintes eixos: previsão da figura
do inquérito parlamentar na Constituição; regras que possibilitem a iniciativa da minoria
(direito de minoria); possibilidade de iniciativa do governo; admissão do inquérito
parlamentar paralelo, ou seja, possibilidade de investigações parlamentares no curso de
processos judiciais relativos aos mesmos fatos; poderes de convocar pessoas e de

8Disponível em: <http://www.congreso.es/consti/constitucion/indice/titulos/articulos.jsp?ini=66&fin=80 &tipo=2>.


Acesso em: 17 ago. 2015.
19

requerer documentos; possibilidade de quebras de sigilos. Para facilitar a compreensão,


lançar-se-á mão do seguinte quadro sinótico:

Inglaterra EUA França Alemanha Itália Portugal Espanha Brasil


Previsão na
Não Não Não Sim Sim Sim Sim Sim
Constituição
Direito de minoria Não Sim Não Sim Não Sim Não Sim
Iniciativa do
Não Não Não Não Não Sim Sim Não
governo
Inquérito paralelo Sim Sim Não Sim Sim Não Sim Sim

Convocar pessoas e
requerer Sim Sim Sim Sim Omisso Sim Sim Sim
documentos

Quebras de sigilo Sim Não Sim Não Omisso Sim Sim Sim
Figura 1: Quadro sinótico elaborado pelo próprio autor

No próximo tópico será abordada a disciplina do inquérito parlamentar no


ordenamento jurídico brasileiro; todavia, já se observa que o Brasil possui, em relação
às características avaliadas, um dos mais avançados regramentos das comissões
parlamentares de inquérito.
20

3 AS COMISSÕES PARLAMENTARES DE INQUÉRITO


NO ORDENAMENTO JURÍDICO BRASILEIRO
3.1 As CPIs antes da Constituição de 1988
A Constituição imperial, de 25 de março de 1824, não fez qualquer menção
ao inquérito parlamentar. Entretanto, se percebe, ainda que de forma indireta, a noção
de fiscalização do Legislativo sobre o Poder Executivo:
Art. 13. O Poder Legislativo é delegado á Assembléa Geral com a Sancção
do Imperador.
Art. 14. A Assembléa Geral compõe-se de duas Camaras: Camara de
Deputados,e Camara de Senadores, ou Senado.
Art. 15. E’ da attribuição da Assembléa Geral
IX. Velar na guarda da Constituição, e promover o bem geral da Nação. 9

Em razão da natureza do regime monárquico imperial implantado no Brasil,


a Constituição considerava que o titular do Poder Legislativo era o próprio imperador.
À Assembleia Geral (correspondente à figura do Congresso Nacional) apenas se
delegava tal Poder. Logicamente, nesse modelo de Estado seria inconcebível se cogitar
a possibilidade de investigações parlamentares.
No entanto, a Constituição deixou de maneira bem sutil “a porta aberta” –
pelo menos conceitualmente – para a possibilidade de fiscalização sobre o Executivo, ao
prever como atribuição da Assembleia Geral “velar na guarda da Constituição”. Em
obra histórica, BUENO (1958, p. 105), ao analisar a Constituição do Império, comenta
esse dispositivo:
O art. 15, § 9º, da Constituição confirma uma atribuição que o direito de fazer
as leis por certo importa; ele inclui necessariamente o direito de inspecionar,
de examinar se elas são ou não fielmente observadas, aliás de nada valeriam.
[...] Esse direito de inspeção em todo e qualquer tempo, em que o poder
legislativo se reúne, é um dos principais atributos que a soberania nacional
lhe delegou; é uma garantia, um exame, que a sociedade, os administrados
exercem sobre os seus administradores, um corretivo valioso e indispensável
contra os abusos ministeriais, [...]. [...] A principal vigilância que a
Assembleia Geral deve exercer é que o poder executivo se encerre em sua
órbita, [...]. O direito de que tratamos pode ser exercido por diversos meios,
[...]. [...] pode ser exercido também por meio de comissões ou inquéritos,
que penetrem nos detalhes da gestão administrativa, mormente quanto à
administração financeira. [grifo nosso].

9 Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao24.htm>. Acesso em: 20 ago.


2015.
21

De igual modo, a Constituição de 1891, a primeira da história republicana,


não tratou expressamente do inquérito parlamentar. Em que pese a omissão do
constituinte, pouco tempo após a promulgação da Carta os próprios parlamentares
promoveram investigações. Apesar de rudimentares, essas iniciativas demonstram que o
desenvolvimento desse instituto tem relação com o aprimoramento da divisão dos
Poderes – principal inovação da nova ordem constitucional, conforme descreve
SORROCE ZOUAIN (2003, p. 234):
A primeira Constituição Republicana de 24.02.1891 não agasalhou tal
preceito. Foram raras as investigações do Congresso nesse período. Esse
recurso foi empregado algumas vezes, mas nunca atingiu debilmente as mais
altas autoridades; nem mesmo as autoridades menos poderosas; o Executivo
estava inteiramente resguardado de qualquer inquérito compulsório por parte
do Legislativo. Em 1895, o Deputado Vergne de Abreu solicitou a
designação de Comissão de Inquérito para examinar a situação das
companhias estrangeiras de seguros de vida, sem que tal comissão fosse
prevista na Constituição de 1891. A partir daí, outras comissões quase que
anualmente foram criadas por solicitação dos Deputados. Em 1925, transitou
no Congresso Nacional o Projeto de n. 247 de autoria do Deputado Sá Filho,
que regulava a competência das Comissões Especiais de Inquérito do Senado
e da Câmara. Este Projeto recebeu um substitutivo na Comissão de
Constituição e Justiça da Câmara dos Deputados, através de parecer do jurista
baiano João Pedro dos Santos. Somente no ano de 1930 é que o assunto
voltou a merecer a atenção do então Deputado João Santos, recebendo da
Comissão de Justiça a aprovação o mencionado substitutivo que alterou o
Projeto 247 do Deputado Sá Filho e passou a ser o Projeto 181, do Deputado
João Santos. A Revolução de 1930 impediu que o Projeto 181 se convertesse
em Lei. Mas, foi com a Carta Brasileira de 16.07.1934, que as Comissões
Parlamentares de Inquérito passaram a fazer parte do arcabouço
constitucional brasileiro, a despeito de não serem desconhecidas entre nós.

A Constituição promulgada em 16 de julho de 1934 foi a primeira a fazer


menção expressa às CPIs:
Art. 36 – A Câmara dos Deputados criará Comissões de Inquérito sobre fatos
determinados, sempre que o requerer a terça parte, pelo menos, dos seus
membros. Parágrafo único - Aplicam-se a tais inquéritos as normas do
processo penal indicadas no Regimento Interno.10

Desperta a atenção o fato de o texto constitucional conferir tal prerrogativa


apenas à Câmara dos Deputados. O Constituinte teria se esquecido do Senado Federal?
A resposta a tal indagação se encontra no art. 22 da mesma Carta, o qual assinala que “o
Poder Legislativo é exercido pela Câmara dos Deputados com a colaboração do Senado

10 Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao34.htm>. Acesso em: 09 set.


2015.
22

Federal”. Nessa ordem, portanto, o Senado era mero órgão colaborador, razão pela qual
a ele não se atribuiu competência para criar CPIs.
Após pouco mais de três anos seria outorgada uma nova Constituição,
dando início à fase ditatorial do governo Vargas, período que ficou conhecido como
“Estado Novo”. Nesse regime de exceção não seria possível se cogitar qualquer tipo de
investigação pelo Parlamento. Além da inexistência de previsão expressa do inquérito
parlamentar, as Casas Legislativas das esferas federal, estadual e municipal foram
dissolvidas.
Retomada a normalidade democrática, em 18 de setembro de 1946 foi
promulgada uma nova Carta, considerada por muitos constitucionalistas uma das mais
avançadas da época do ponto de vista da garantia das liberdades individuais. Houve um
resgate e um aperfeiçoamento dos direitos e mecanismos que garantiam o vigor
democrático da meteórica Constituição de 1934, o que permitiu que o inquérito
parlamentar readquirisse status constitucional:
Art. 53 - A Câmara dos Deputados e o Senado Federal criarão Comissões de
inquérito sobre fato determinado, sempre que o requerer um terço dos seus
membros.
Parágrafo único - Na organização dessas Comissões se observará o critério
estabelecido no parágrafo único do art. 40.
Art. 40 - [...]
Parágrafo único - Na constituição das Comissões, assegurar-se-á, tanto
quanto possível, a representação proporcional dos Partidos nacionais que
participem da respectiva Câmara.11

Em uma primeira análise, destacam-se duas inovações em relação à Carta de


1934: a atribuição da prerrogativa de criar comissões de inquérito tanto à Câmara dos
Deputados quanto ao Senado Federal – este deixava de ser mero órgão colaborador – e a
composição da CPI segundo a regra da proporcionalidade da representação partidária.
Mal tendo alcançado a sua maioridade, uma nova investida conservadora
solapou a ordem constitucional de 1946. Com efeito, o regime militar iniciado em 1964
impôs ao Congresso a “promulgação” – apenas aparente, tendo em vista a ausência de
liberdade do Parlamento – de uma nova Constituição em 24 de janeiro de 1967.

11 Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao46.htm>. Acesso em: 09 set.


2015.
23

Só que dessa vez, ao contrário do que ocorreu em 1937, o inquérito


parlamentar não foi suprimido, ao menos formalmente: “Art. 39 - A Câmara dos
Deputados e o Senado Federal, em conjunto ou separadamente, criarão Comissões de
Inquérito sobre fato determinado e por prazo certo, mediante requerimento de um terço
de seus membros. ”12 Entretanto, não havia um ambiente de liberdade institucional que
permitisse o desenvolvimento das investigações parlamentares, tornando letra morta
essa disposição constitucional. SPROESSER (2008, p. 205) ainda tece algumas
considerações à sutil alteração textual em relação à iniciativa da minoria:
Se pela Constituição de 1946 bastava um terço dos membros de qualquer das
Câmaras requerer e criar, sempre, a Comissão de Inquérito, em razão da
retirada desse simples advérbio, a interpretação poderia ser diversa. Pode
parecer pouco, mas o advérbio sempre, que constava no texto de 1946 (e
deixou de constar no de 1967), conferia força ao dispositivo. Ainda que
Pontes de Miranda, ao comparar os textos de 1934, 1946 e 1967, não faça
observação nesse sentido, é certo que, sem ele, era possível inteligir que, para
se criar comissão de inquérito, não bastava o requerimento de um terço dos
membros do Legislativo, sendo necessária, além disso, a aprovação do
Plenário. Desprestigiava-se a minoria em face da maioria.

A Emenda Constitucional nº 1, de 17 de outubro de 1969, que na prática,


por promover alterações tão profundas na Carta de 1967, acabou sendo uma nova
Constituição para muitos especialistas, trouxe novas regras em relação às CPIs:
Art. 30. [...]
Parágrafo único. Observar-se-ão as seguintes normas regimentais:
[...]
e) não será criada comissão parlamentar de inquérito enquanto estiverem
funcionando concomitantemente pelo menos cinco, salvo deliberação por
parte da maioria da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal;
f) a comissão parlamentar de inquérito funcionará na sede do Congresso
Nacional, não sendo permitidas despesas com viagens para seus membros;

De início, já se estranha a presença de normas regimentais em uma


Constituição, “novidade” que contribuiu ainda mais com a supressão das liberdades do
Parlamento, nesse caso específico a prerrogativa de auto-organização. Observa-se ainda
que a restrição ao número de CPIs em funcionamento concomitante, norma que foi
incorporada e ainda hoje persiste no Regimento Interno da Câmara dos Deputados
(RICD), pode significar, na prática, a negação do instituto.

12 Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao67.htm>. Acesso em: 09 set.


2015.
24

Com efeito, parlamentares podem requerer a abertura de CPIs, até o limite


permitido, sobre matérias pouco relevantes no intuito de barrar a instauração de
Comissões que venham a investigar fatos polêmicos ou indesejados. E o pior, submete a
flexibilização da regra a uma deliberação de maioria, em descompasso com a natureza
do inquérito parlamentar. Por sua vez, a disposição que proibiu despesas com viagens
limitou espacialmente as investigações, enfraquecendo ainda mais o instituto.

3.2 As CPIs na Constituição de 1988


Como se pôde observar no subtópico anterior, o inquérito parlamentar foi
enfraquecido justamente nos períodos mais autoritários, visto que normalmente o
Parlamento se comporta como mero órgão figurativo em regimes políticos de exceção.
Superado o período ditatorial mais longo da história do país, com a promulgação da
Constituição em 5 de outubro de 1988, o Legislativo recuperou o seu prestígio tanto sob
o aspecto propositivo quanto pela prerrogativa de controle e fiscalização do Executivo
na ordem instaurada por esse documento. Esse reequilíbrio dos Poderes se
instrumentalizou, entre outros mecanismos, com a consolidação das CPIs, previstas
expressamente no novo texto constitucional:
Art.58. [...]
§ 3º As comissões parlamentares de inquérito, que terão poderes de
investigação próprios das autoridades judiciais, além de outros previstos nos
regimentos das respectivas Casas, serão criadas pela Câmara dos Deputados e
pelo Senado Federal, em conjunto ou separadamente, mediante requerimento
de um terço de seus membros, para a apuração de fato determinado e por
prazo certo, sendo suas conclusões, se for o caso, encaminhadas ao
Ministério Público, para que promova a responsabilidade civil ou criminal
dos infratores.13

O constituinte primou pela simplicidade na escolha dos requisitos para


criação de uma CPI, apontando apenas três como suficientes: a) assinatura de no
mínimo um terço dos membros da Casa Legislativa; b) indicação de um fato
determinado objeto de apuração; c) indicação de um prazo certo para as investigações.
Apesar de a norma falar em requerimento de um terço, a rigor não se trata
de um requerimento em sua forma clássica, já que cumpridos os requisitos formais não
há espaço para indeferimento. Atendidas as mencionadas exigências, a criação da CPI é

13 Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/ConstituicaoCompilado.htm>. Acesso em: 23


set. 2015.
25

automática. Por exemplo, com relação às assinaturas, basta que se comprove o número
mínimo, sua autenticidade e que elas correspondem a parlamentares em efetivo
exercício. Essa conclusão fica mais clara à luz do art. 21 do Regimento Comum do
Congresso Nacional:
Art. 21. As Comissões Parlamentares Mistas de Inquérito serão criadas em
sessão conjunta, sendo automática a sua instituição se requerida por 1/3
(um terço) dos membros da Câmara dos Deputados mais 1/3 (um terço) dos
membros do Senado Federal. [dependendo de deliberação quando requerida
por congressista]. [grifo nosso].14

Além dessa forma automática de criação de CPIs, os regimentos das Casas


Legislativas preveem a possibilidade de, quando não for possível obter as assinaturas de
no mínimo um terço dos seus membros, um requerimento de qualquer parlamentar
submetido à deliberação do Plenário ser instrumento hábil a esse propósito. É o que
expressa a parte final do art. 21 do Regimento Comum do Congresso Nacional: “[...]
dependendo de deliberação quando requerida por congressista”.
O segundo requisito – indicação de um fato determinado objeto de apuração
– exige que se perquira o sentido da expressão “fato determinado”. De acordo com
KIMURA (2001, p. 38):
O fato determinado é o que está caracterizado no mundo fenomênico, preciso
em seu conteúdo e delimitado em extensão, que gera situação de
irregularidade frente ao ordenamento jurídico ou anormalidade em face do
interesse público. O fato não pode ser vago, impreciso, todavia, outros fatos,
desde que intimamente relacionados com o principal, podem ser objeto de
investigação.

Sem dúvidas, o conceito de fato determinado é o que mais gera polêmicas


na doutrina e o que mais suscita divergências no cotidiano parlamentar. Pela
supramencionada definição, deve haver necessariamente um liame com o interesse
público. Ressalta-se que não estaria fora do âmbito das CPIs eventual relação entre
entidades privadas, desde que presente interesse público subjacente. Neste sentido,
recente decisão monocrática do Ministro Edson Fachin do Supremo Tribunal Federal
(STF) em Mandado de Segurança (MS 33751) do Presidente da Confederação Brasileira

14Disponível em: <http://www2.senado.leg.br/bdsf/bitstream/handle/id/70321/RegCN.pdf?sequence=7>. Acesso em:


23 set. 2015.
26

de Futebol (CBF), Marco Polo Del Nero, contra o Presidente da CPI do Futebol, o
Senador Romário:
Ou seja, atos praticados na esfera privada não são imunes à investigação
parlamentar, desde que evidenciada a presença de interesse público
potencial em tal proceder. Sendo assim, mais que elucidação da
responsabilização civil ou criminal, a apuração empreendida no contexto das
CPI’s deve guardar relação instrumental com as atividades parlamentares
como um todo. O que deve ser perquirido, portanto, é a existência
potencial de interesse público no objeto de investigação, sob a
perspectiva das competências, no caso concreto, do Senado Federal.15
[grifo nosso].

Em sua decisão o Ministro Fachin aponta outro importante elemento: a


necessidade de relação do objeto investigado com as competências da Casa Legislativa.
Portanto, os limites do fato determinado estão vinculados às competências
constitucionais do Legislativo, à moldura das atribuições de cada Casa. Por essa razão,
o Regimento Interno do Senado Federal (RISF) prescreve:
Art. 146. Não se admitirá comissão parlamentar de inquérito sobre matérias
pertinentes:
I - à Câmara dos Deputados;
II - às atribuições do Poder Judiciário;
III - aos Estados.16

Importante ressaltar que o fato determinado não necessita ser descrito em


pormenores. Com efeito, não se pode confundir fato determinado com fato conhecido.
Pensar dessa forma seria desvirtuar completamente o instituto da investigação
parlamentar. Exige-se apenas que a descrição contemple um contexto apto a permitir o
desenvolvimento das investigações e que se demonstre o interesse público do objeto a
ser apurado.
Outro questionamento sempre frisado pela doutrina é se a CPI pode ou não
invadir o mérito administrativo ou o das decisões judiciais. Explica-se. Pode uma CPI
questionar por qual motivo um governante construiu um hospital em vez de construir
uma escola? Pode uma Casa Legislativa investigar os motivos pelos quais um Juiz
concedeu indenização por danos morais a determinado autor?
O simples mérito administrativo ou as razões internas que motivaram o Juiz
a proferir uma decisão não são sindicáveis por inquérito parlamentar. O que pode/deve

15 Disponível em: <http://www.jusbrasil.com.br/diarios/99063146/stf-01-09-2015-pg-85>. Acesso em: 23 set. 2015.


16 Disponível em: <http://www25.senado.leg.br/web/atividade/regimento-interno>. Acesso em: 23 set. 2015.
27

ser alvo de investigação é o contexto externo das decisões administrativas ou judiciais,


ou seja, se essas atividades desvirtuaram o interesse público, se existem irregularidades
escamoteadas pelo véu da independência dos poderes. Neste sentido aresto do Egrégio
STF:
O Supremo Tribunal Federal, no julgamento de habeas corpus impetrado
contra a convocação do impetrante, desembargador, para prestar depoimento
à CPI do Poder Judiciário, considerando que, no caso, busca-se investigar
decisões judiciais do magistrado e não atos administrativos por ele
praticados, deferiu o pedido para que não seja o paciente submetido à
obrigação de prestar depoimento, com base no art. 146, b, do Regimento
Interno do Senado Federal, norma esta decorrente do princípio constitucional
da separação e independência dos Poderes. HC 79.441-DF, rel. Min. Octavio
Gallotti, 24.11.1999.17

Observa-se ainda que embora a Constituição fale em “fato determinado”, no


singular, não significa que outros fatos relacionados ao principal não possam ser objeto
da investigação. A prática ensina que em qualquer tipo de investigação sempre surgem
novos fatos ligados ao objeto original. Seria, pois, contraproducente cingir a esfera de
análise apenas ao interesse inicialmente apontado, visto que, conforme já esclarecido,
não há necessidade de que o objeto investigado seja de antemão completamente
conhecido. Se assim fosse, seria dispensável a própria existência do inquérito
parlamentar. Dessa forma, desde que haja algum vínculo ou relação com o objeto
inicialmente apurado, é possível se incluir novos fatos na investigação.
Com relação à composição, as CPIs também seguem a regra prevista no § 1º
do art. 58 da Constituição: “na constituição das Mesas e de cada Comissão, é
assegurada, tanto quanto possível, a representação proporcional dos partidos ou dos
blocos parlamentares que participam da respectiva Casa”. A expressão “tanto quanto
possível” sinaliza que a regra da proporcionalidade não é absoluta, abrindo espaço para
o jogo de forças entre as correntes políticas; no caso da CPI, permitindo especialmente
uma maior participação da minoria. Segundo o raciocínio de SPROESSER (2008, p.
241):
A cláusula “tanto quanto possível”, pois, consagra regra de prudência
política, tendente a evitar o absolutismo da maioria sobre a minoria, fórmula
que, nos dias atuais, certamente não levaria à pacificação das forças, mas à
revolução, do mesmo modo como, no passado, o absolutismo da minoria

17Disponível em: <http://www.stf.jus.br/arquivo/informativo/documento/informativo172.htm> Acesso em: 23 set.


2015.
28

sobre a maioria o fez. O ideal político, pois, não está no absolutismo das
posições; até porque esse absolutismo não se coaduna com a regra
constitucional inscrita no inc. V do art. 1º da Constituição, a dizer que o
Estado Democrático de Direito brasileiro tem como um dos seus
fundamentos o pluralismo político.

No que se refere ao prazo de funcionamento, é imprescindível um cotejo


entre o disposto na Constituição e o conteúdo das normas regimentais. A primeira
apenas fala em “prazo certo”, ou seja, o requerimento deve indicar desde logo o prazo
para conclusão dos trabalhos. A CPI não pode, portanto, ter duração indefinida ou prazo
de conclusão apontado de maneira genérica. Todavia, quais seriam os limites desse
prazo? O constituinte delegou o tema à iniciativa legislativa das próprias Casas, por
intermédio dos seus regimentos internos. Neste sentido, o § 4º do art. 76 do RISF e o §
3º do art. 35 do RICD:
Art. 76 [...]
§ 4º Em qualquer hipótese o prazo da comissão parlamentar de inquérito não
poderá ultrapassar o período da legislatura em que for criada.
Art. 35 [...]
§ 3º A Comissão, que poderá atuar também durante o recesso parlamentar,
terá o prazo de cento e vinte dias, prorrogável por até metade, mediante
deliberação do Plenário, para conclusão de seus trabalhos.

Observa-se que enquanto o RISF limita a duração da CPI ao período da


legislatura, o RICD traz delimitação precisa, apontando que não poderá superar o prazo
máximo de 180 dias (já se incluindo uma prorrogação). Para todos os efeitos, a
distinção de tratamento pelas duas Casas merece uma crítica à luz da Constituição.
Intui-se que pelo regimento do Senado é possível haver sucessivas
prorrogações, desde que não se extrapole o período da legislatura. E é natural que assim
seja, já que com o início de uma nova legislatura há a renovação das forças políticas e
das linhas ideológicas do Parlamento, que passa a espelhar uma imagem de certo modo
mais atualizada dos eleitores e, em última análise, da própria sociedade. É direito desta
que os trabalhos legislativos se desenvolvam de acordo com os seus interesses, que são
expressos a cada eleição e acabam se refletindo na composição do Parlamento.
Por sua vez, quando o regimento da Câmara dos Deputados delimita uma
faixa temporal para duração máxima dos trabalhos, acaba restringindo matéria da qual o
constituinte se absteve de limitar. Ainda mais grave, condiciona a prorrogação do prazo
à deliberação do Plenário, o qual decide por maioria de votos. Contraria-se, assim,
29

sobremaneira a própria natureza do inquérito parlamentar, por excelência instrumento


da minoria. Mais consentâneo ao espírito da Constituição, o RISF preserva as
prerrogativas da minoria:
Art. 152. O prazo da comissão parlamentar de inquérito poderá ser
prorrogado, automaticamente, a requerimento de um terço dos membros do
Senado, comunicado por escrito à Mesa, lido em plenário e publicado no
Diário do Senado Federal, observado o disposto no art. 76, § 4º.

Com relação aos poderes das CPIs, a Constituição, tendo por modelo a
Carta portuguesa de 1976, lhes atribuiu os “poderes de investigação próprios das
autoridades judiciais, além de outros previstos nos regimentos das respectivas Casas”.
Ao dotar a comissão dos mesmos poderes de investigação dos juízes, o constituinte
tratou por similares o inquérito parlamentar e a investigação na esfera judicial.
A fórmula utilizada, entretanto, foi inadequada, pois há evidentes distinções
entre essas modalidades de investigação, sobretudo com relação à natureza destas. Com
efeito, a esfera judicial é preponderantemente de caráter dispositivo, na qual as partes
possuem iniciativa na instauração do processo e na produção das provas; por sua vez, o
inquérito parlamentar tem natureza inquisitiva, visto que a comissão de inquérito tem
não apenas o poder de instaurar e de dar impulso aos procedimentos, mas também
ampla liberdade na condução da investigação.
O ideal seria que em vez da mencionada equiparação, o constituinte fizesse
previsão expressa dos poderes das CPIs, dotando o instituto de contornos mais precisos.
A maior parte das controvérsias judiciais envolvendo as CPIs dizem respeito a dúvidas
acerca da existência ou dos limites dos seus poderes. Essas polêmicas teriam sido
evitadas caso a Constituição não tivesse utilizado uma fórmula tão inadequada e tão
genérica.
Ressalte-se que os poderes conferidos pela Constituição foram os de
investigação dos juízes, não os de decisão próprios da função jurisdicional. Entretanto,
deixou-se aberta a possibilidade de o regimento das Casas legislativas atribuir outros
poderes às CPIs: “As comissões parlamentares de inquérito, que terão poderes de
investigação próprios das autoridades judiciais, além de outros previstos nos
regimentos das respectivas Casas” [grifo nosso]. Essa previsão permite que as Casas
30

adaptem os seus procedimentos, criando poderes de investigação mais adequados ao


inquérito parlamentar.
Em outras passagens, a Constituição elenca ainda poderes aplicáveis às
comissões em geral, mas que também são atribuíveis às CPIs. Veja-se:
Art. 50. A Câmara dos Deputados e o Senado Federal, ou qualquer de suas
Comissões, poderão convocar Ministro de Estado ou quaisquer titulares de
órgãos diretamente subordinados à Presidência da República para prestarem,
pessoalmente, informações sobre assunto previamente determinado,
importando crime de responsabilidade a ausência sem justificação adequada.
[grifo nosso].
Art. 58. [...]
§ 2º Às comissões, em razão da matéria de sua competência, cabe:
[...]
II - realizar audiências públicas com entidades da sociedade civil;
III - convocar Ministros de Estado para prestar informações sobre assuntos
inerentes a suas atribuições;
IV - receber petições, reclamações, representações ou queixas de qualquer
pessoa contra atos ou omissões das autoridades ou entidades públicas;
V - solicitar depoimento de qualquer autoridade ou cidadão;
[...] [grifo nosso].
Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido
com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:
[...]
IV - realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado
Federal, de Comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de
natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas
unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e
demais entidades referidas no inciso II; [grifo nosso].

Embora não estejam previstos no dispositivo atinente às CPIs, os


mencionados poderes são perfeitamente aplicáveis ao inquérito parlamentar, uma vez
que traduzem verdadeiros mecanismos de investigação e, em última análise,
instrumentos de controle político-administrativo.
Esses poderes, apesar de serem imprescindíveis na condução de uma
investigação parlamentar, são bastante genéricos. Era de se esperar que, com
fundamento na abertura deixada propositalmente pelo constituinte, os regimentos das
Casas incorporassem uma disciplina específica dos poderes das CPIs, permitindo uma
maior adequação dos procedimentos. Todavia, tanto o RICD quanto o RISF apenas
reproduziram os dispositivos constitucionais, abrindo mão da prerrogativa de criar
outros poderes ou de adequar os já mencionados na Carta. Observe-se:

Art. 36 (RICD). A Comissão Parlamentar de Inquérito poderá, observada a


legislação específica:
31

II - determinar diligências, ouvir indiciados, inquirir testemunhas sob


compromisso, requisitar de órgãos e entidades da administração pública
informações e documentos, requerer a audiência de Deputados e Ministros de
Estado, tomar depoimentos de autoridades federais, estaduais e municipais, e
requisitar os serviços de quaisquer autoridades, inclusive policiais;
Art. 148 (RISF). No exercício das suas atribuições, a comissão parlamentar
de inquérito terá poderes de investigação próprios das autoridades judiciais,
facultada a realização de diligências que julgar necessárias, podendo
convocar Ministros de Estado, tomar o depoimento de qualquer autoridade,
inquirir testemunhas, sob compromisso, ouvir indiciados, requisitar de órgão
público informações ou documentos de qualquer natureza, bem como
requerer ao Tribunal de Contas da União a realização de inspeções e
auditorias que entender necessárias.

O art. 36 do RICD ao mencionar “observada a legislação específica” é alvo


de críticas por parte da doutrina, uma vez que os poderes das CPIs apenas podem ser
previstos na Constituição ou nos regimentos internos das Casas legislativas, não
podendo se sujeitar à possibilidade de veto pelo Chefe do Executivo, tendo em vista a
independência entre os Poderes, sendo o inquérito parlamentar por excelência
instrumento que materializa esse princípio.
Por essa razão, os dispositivos que abordam os poderes das CPIs previstos
na Lei nº 1.579, de 18 de março de 1952, são dispensáveis tendo em vista a
incompatibilidade com a ordem constitucional inaugurada em 1988, que estabeleceu
reserva regimental quanto à matéria.
Com relação aos poderes previstos nos regimentos, faz-se importante uma
abordagem específica na qual se delimite sua amplitude, de modo que sejam evitadas
controvérsias que possam vir a reduzir a eficácia do inquérito parlamentar. Passa-se, a
partir desse momento, à análise específica dos mencionados poderes.
De início, já se percebe que ambos os regimentos trabalham com a figura da
oitiva de “indiciados”. O termo indiciado, oriundo da esfera processual-penal, não tem
aplicação no contexto do inquérito parlamentar, já que neste o foco não é uma pessoa
determinada, mas sim um fato determinado, que nem precisa ser necessariamente um
delito. Todavia, se no desenvolvimento da investigação for necessária a oitiva de
alguém que se amolde às características de indiciado, este deverá ser informado, antes
da tomada do depoimento, do direito de permanecer em silêncio.
Por sua vez, as testemunhas são ouvidas mediante compromisso solene de
dizer a verdade e não podem se eximir da obrigação de depor. Em que pese a
32

importância da participação das testemunhas no inquérito parlamentar, na prática o que


se tem observado é que estas costumam comparecer às sessões das CPIs munidas de
habeas corpus preventivo lhes assegurando o direito de permanecer em silêncio, pelo
qual se negam a responder a quaisquer perguntas, até mesmo as não relacionadas ao
privilégio contra a autoincriminação.
Com o fito de se fortalecer o instituto, o ideal seria a adoção de modelo
semelhante ao inglês, que prevê uma garantia de imunidade às testemunhas em relação
ao conteúdo de depoimentos em que ocorra eventual autoincriminação, conforme já
abordado no tópico anterior do presente trabalho.
Outro poder essencial aos trabalhos das CPIs é o de requerer informações e
documentos. Apesar de aparentemente semelhantes, existem diferenças conceituais
entre esses elementos. Com efeito, de acordo com o art. 232 do Código de Processo
Penal, “consideram-se documentos quaisquer escritos, instrumentos ou papéis, públicos
ou particulares”18.
Logo, percebe-se que a definição de documento se atrela ao suporte
informacional, enquanto a ideia de informação é bem mais ampla, sendo tudo aquilo
que esclarece um fato, acompanhado ou não de documentos. As CPIs, portanto, podem
tanto requerer documentos em instituições públicas, quanto convocar autoridades para
prestar informações, de forma escrita ou verbal. GONÇALVES (2001, p. 99) ainda faz
um importante esclarecimento:
Uma primeira distinção é que não se trata de perquirir se o documento, em si
mesmo, tem natureza pública ou particular, mas se ele está ou não em poder
de agentes públicos. Se for particular, mas estiver em poder da administração
pública, sua requisição é autorizada pelas normas mencionadas.

Pode o Presidente da República ser convocado para prestar informações ou


ser alvo de requisição de documentos por parte de uma CPI? Majoritariamente a
doutrina assenta que não é possível, tendo em vista a norma constitucional que faz
referência apenas a Ministros de Estado e a titulares de órgãos diretamente subordinados
à Presidência da República, não fazendo menção à figura do próprio Presidente.

18Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/Del3689Compilado.htm>. Acesso em: 10 out.


2015.
33

No entanto, a norma faz referência apenas ao poder de convocar para prestar


pessoalmente informações, não ao de requisitar documentos. Por certo, o sistema
presidencialista de governo não se coadunaria com a convocação pessoal do chefe do
Executivo, mas a negativa de acesso a documentos tornaria inócua função essencial do
Parlamento, minando o equilíbrio entre os Poderes. Admitida essa possibilidade,
poderia surgir ainda um impasse: seria possível a requisição de documentos relativos a
segredos de Estado? GONÇALVES (2001, p.98) lança luz sobre a polêmica:
Outro ponto de vista é que, embora o chefe do executivo esteja obrigado a
prestar informações e ceder documentos, ele pode se escusar se tais
documentos se referirem a segredos de Estado. É a tese adotada pela
Suprema Corte Norte-Americana, no caso United States v. Nixon, onde se
decidiu que o Presidente deve exibir os documentos que lhe forem
requisitados, exceto se eles se referirem ao “segredo de matérias vinculadas à
segurança e à defesa, quando invocados os interesses do Estado”. Nossa
crítica se volta contra a amplitude desta hipótese de escusa, que poderia ser
invocada sem contraste pela Presidência da República. Melhor solução
parece ser a adotada pelo Bundesverfassungsgericht, o Tribunal
Constitucional Alemão. Esta Corte, em decisão de 17 de julho de 1984,
resolveu divergência de interpretação entre o Código Processual Penal
alemão, que permitia ao governo a escusa de apresentação de documentos
secretos, e o texto constitucional, que não faz ressalvas desse teor. Segundo o
acórdão, também o Parlamento incumbe a tarefa de zelar pela Federação e
pelos interesses do Estado, tornando-se, entretanto, responsável pelo
mantimento do segredo da documentação que lhe for exibida.

Dentre os poderes das CPIs, o de requisitar os serviços de quaisquer


autoridades, inclusive policiais, antevê a necessidade de assessoramento técnico dos
parlamentares membros da comissão. Com efeito, qualquer assunto da vida nacional
está sujeito ao âmbito de atuação das CPIs, o que implica uma potencial demanda por
conhecimentos de múltiplas áreas.
É comum, portanto, que durante o desenvolvimento das investigações
parlamentares sejam requisitados especialistas de órgãos de diferentes Poderes,
inclusive do Executivo, tais como: Tribunal de Contas da União (TCU), Polícia Federal
(PF), Receita Federal do Brasil (RFB), Conselho Administrativo de Defesa Econômica
(CADE), Controladoria Geral da União (CGU), Agências Reguladoras, entre outros.
Conforme se observará nos próximos tópicos do presente trabalho, essa necessidade de
assessoramento é o que justifica a atuação do Serviço de Inteligência da Polícia do
Senado Federal (SEINTE) no âmbito das CPIs.
34

Além daqueles previstos na Constituição e nos regimentos, às CPIs foram


atribuídos alguns poderes de natureza especial por construção da jurisprudência do STF.
Conforme já se relatou, a ausência de uma normatização clara e suficiente do inquérito
parlamentar foi e ainda é responsável por gerar vários litígios judiciais quanto aos seus
poderes e limites. Por efeito do silêncio dos regimentos e das várias controvérsias no
âmbito do STF, alguns poderes acabaram sendo disciplinados e reconhecidos nessa
esfera.
No desenvolvimento dessa jurisprudência, o STF se pautou pela cláusula
constitucional de reserva de jurisdição, pela qual as CPIs não dispõem de poderes para
realizar atos cuja efetivação a Constituição atribuiu, com exclusividade absoluta, aos
membros do Judiciário. Essa primazia do Judiciário costuma estar presente
especialmente nos atos que envolvem restrição a direitos fundamentais.
Com efeito, certos atos elencados pela Constituição Federal (CF) pertencem
ao chamado “núcleo essencial” da função jurisdicional, tais como a busca domiciliar
(inciso XI do art. 5º da CF), a interceptação telefônica (inciso XII do art. 5º da CF), a
decretação de prisão, ressalvada a situação de flagrância (inciso LXI do art. 5º da CF),
entre outros. Essa discriminação material de competência efetivada pela Constituição
atribui esses atos ao escrutínio exclusivo dos magistrados, não extensível, portanto, ao
inquérito parlamentar.
Dessa forma, apesar de o inquérito parlamentar ser instrumento do sistema
de freios e contrapesos, responsável pelo controle recíproco que fomenta o equilíbrio
entre os Poderes, ao Legislativo não é dada a possibilidade de se imiscuir no campo
estritamente jurisdicional. Por essa baliza, a jurisprudência do STF vem limitando os
poderes das CPIs. Em recente decisão monocrática de medida cautelar no Mandado de
Segurança nº 33663, o Ministro Celso de Mello sintetizou a jurisprudência já
consolidada no STF acerca dos limites ao inquérito parlamentar:
[...] Quanto aos dados, informações e documentos, mesmo que resguardados
por sigilo legal, desde que observadas as cautelas legais, podem as CPIs
requisitá-los. Isso significa que podem quebrar o sigilo fiscal, bancário, assim
como o segredo de quaisquer outros dados, abarcando-se, por exemplo, os
telefônicos (registros relacionados com chamadas telefônicas já
concretizadas), e, ainda, determinar buscas e apreensões. O fundamental,
nesse âmbito, é: (a) jamais ultrapassar o intransponível limite da ‘reserva
jurisdicional constitucional’, isto é, a CPI pode muita coisa, menos
determinar o que a Constituição Federal reservou com exclusividade aos
35

juízes. Incluem-se nessa importante restrição: a prisão, salvo flagrante (CF,


art. 5º, inc. LXI); a busca domiciliar (CF, art. 5º, inc. X) e a interceptação ou
escuta telefônica (art. 5º, inc. XII); (b) impedir, em nome da tutela da
privacidade constitucional (art. 5º inc. X), a publicidade do que é sigiloso,
mesmo porque, quem quebra esse sigilo passa a ser dele detentor; (c) não
confundir ‘poderes de investigação do juiz’ (CF, art. 58, § 3º) com o poder
geral de cautela judicial: isso significa que a CPI não pode adotar nenhuma
medida assecuratória real ou restritiva do ‘jus libertatis’, incluindo-se a
apreensão, seqüestro ou indisponibilidade de bens ou mesmo a proibição de
se afastar do país.” (grifei) Vê-se, portanto, que as Comissões Parlamentares
de Inquérito, tal como tem salientado a jurisprudência do Supremo Tribunal
Federal, dispõem de competência para ordenar medidas de busca e apreensão
cuja execução, no entanto, em sua projeção espacial, não se qualifique como
de natureza domiciliar, considerado, quanto a tal aspecto, o que estabelece o
art. 5º, XI, da Constituição da República, que institui, de um lado, proteção à
inviolabilidade domiciliar e define, de outro, hipótese de reserva
constitucional de jurisdição. Torna-se importante assinalar, contudo, que,
mesmo naqueles casos em que se revelar possível o exercício, por uma
Comissão Parlamentar de Inquérito, dos mesmos poderes de investigação
próprios das autoridades judiciais, ainda assim a prática dessas prerrogativas
estará necessariamente sujeita aos mesmos condicionamentos, às mesmas
limitações e aos mesmos princípios que regem o desempenho, pelos juízes,
da competência institucional que lhes foi conferida pelo ordenamento
positivo. Isso significa, por exemplo, que qualquer medida restritiva de
direitos, por ser excepcional, dependerá, sempre, para reputar-se válida e
legítima, da necessária motivação, pois, sem esta, tal ato – à semelhança do
que ocorre com as decisões judiciais (CF, art. 93, IX) – reputar-se-á írrito e
destituído de eficácia jurídica (RTJ 140/514, Rel. Min. CELSO DE MELLO,
v.g.).19

Apesar de estabelecer limites precisos à atuação das CPIs, a jurisprudência


do STF reconhece a possibilidade de quebra dos sigilos fiscal, bancário e de dados,
incluindo-se os telefônicos (os registros das chamadas, não o conteúdo das conversas),
e, ainda, de buscas e apreensões não domiciliares. Todavia, por envolverem restrições a
direitos individuais, essas medidas devem ser fundamentadas, explicitando-se a
indicação de causa provável e que a motivação esteja apoiada em fatos concretos.
Observa-se que, apesar de os regimentos das Casas legislativas não
trazerem inovações conforme autorizado pela Constituição, as CPIs possuem à
disposição mecanismos suficientes para desenvolverem uma investigação satisfatória.
No entanto, conforme anteriormente esposado, para a garantia da eficácia dos trabalhos
dessas comissões é indispensável a existência de um corpo técnico especializado.

19
Disponível em: <http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/visualizarEmenta.asp?s1=000446603&bas
e=baseMonocraticas>. Acesso em: 13 out. 2015.
36

Essa atividade de apoio é responsável pelo assessoramento à tomada de


decisão envolvendo os poderes das CPIs, e ao mesmo tempo possui relevante influência
sobre os rumos do inquérito parlamentar. Por exemplo, os elementos colhidos em uma
análise dos dados relacionados aos sigilos fiscal, bancário e de dados telefônicos de uma
pessoa física ou jurídica relacionada à investigação pode ensejar a convocação de uma
testemunha, influenciar a formulação das perguntas em um depoimento futuro, abrir
uma nova linha de investigação, entre outras possibilidades.
Percebe-se que o SEINTE, ao assessorar os trabalhos das CPIs, não atua
como mero coadjuvante no inquérito parlamentar. Torna-se, portanto, essencial que se
perquira o que justifica a atribuição dessa atividade ao mencionado Serviço, o alcance
desse assessoramento, os métodos utilizados, os trabalhos já realizados, as dificuldades
e as janelas de oportunidade no desempenho dessa atribuição.
37

4 ATIVIDADE DE INTELIGÊNCIA COMO


INSTRUMENTO INDISPENSÁVEL ÀS COMISSÕES
PARLAMENTARES DE INQUÉRITO
4.1 Definição de Inteligência
Uma das maiores polêmicas na doutrina de inteligência é a definição do que
vem a ser essa atividade. WARNER (2002, p. 15, tradução nossa), da equipe de história
do Centro de Estudos de Inteligência da CIA (Agência Central de Inteligência dos
EUA), publicou artigo em que reconhece essa dificuldade:
Eu tenho que saber se a dificuldade em defini-la reside mais no caráter
escorregadio dos seus métodos do que na inabilidade daqueles que atuam na
área ou na complexidade do tema. Na verdade, até hoje, não temos nenhuma
definição aceita de inteligência. O termo é sempre definido de uma nova
maneira por cada autor ao abordá-lo, e essas definições raramente se referem
umas às outras ou são construídas em cima do que já havia sido escrito antes.
Sem uma ideia clara do que a inteligência é, como podemos desenvolver uma
teoria para explicar como ela funciona?20.

Como então, em termos teóricos, definir e caracterizar a atividade de


inteligência? Com esse fim, Joanisval Brito Gonçalves, baseando-se na doutrina de
Sherman Kent e de José Manuel Ugarte, adota a definição tridimensional, concebendo
inteligência como produto ou conhecimento produzido, organização e processo ou
atividade (GONÇALVES, 2010, p. 7).
Pelo primeiro critério, inteligência seria o produto da produção de
conhecimento, mediante técnicas específicas, destinado ao assessoramento dos
tomadores de decisão nos mais altos níveis do Estado. Vista, por sua vez, como
organização, inteligência seria o conjunto de instituições dotadas de competências para
a produção dos referidos conhecimentos. Já sua configuração como atividade ou
processo diz respeito à forma pela qual é produzido o conhecimento de inteligência –
vale dizer, a utilização de metodologia própria na produção desse conhecimento.
Essa definição, apesar de clássica, tem como base o modo pelo qual a
atividade de inteligência se exterioriza, o seu comportamento, a sua aparência. Não

20
“I have to wonder if the difficulty in doing so resides more in the slipperiness of the tools than in the poor skills of
the craftsmen or the complexity of the topic. Indeed, even today, we have no accepted definition of intelligence. The
term is defined anew by each author who addresses it, and these definitions rarely refer to one another or build of
what has been written before. Without a clear idea of what intelligence is, how can we develop a theory to explain
how it works?”
38

atinge, portanto, o núcleo essencial da atividade. Para SHULSKY (2002, p. 172,


tradução nossa), “a ligação entre inteligência e sigilo é central para mostrar o que
distingue inteligência de outras atividades intelectuais”21.
É, portanto, a presença do sigilo a nota essencial da atividade de
inteligência. Por mais que nem todos os dados com os quais a inteligência trabalhe
sejam de conhecimento restrito, necessariamente haverá a presença de elementos
sigilosos. Mesmo quando o órgão de inteligência utiliza tão somente dados disponíveis
em fontes abertas, o produto de sua análise já se reveste de natureza sigilosa, visto que
houve um processo de produção de conhecimento no qual os dados foram refinados
pelas lentes da inteligência.
Essa relação entre sigilo e inteligência está presente em atividades
desenvolvidas nos mais variados setores, constituindo verdadeiras categorias de
inteligência. GONÇALVES (2010, p. 23), por exemplo, elenca algumas delas:
inteligência militar e de defesa, policial ou criminal, financeira, fiscal, competitiva,
estratégica e, por fim, inteligência de Estado.
A inteligência militar tem por função subsidiar a tomada de decisão nos
altos escalões das Forças Armadas, e a de defesa envolve a produção de conhecimentos
aptos a servir à estratégia de defesa nacional contra ameaças externas – embora tenham
fins sensivelmente distintos, ambas pertencem às esferas militares.
Já a inteligência policial ou criminal diz respeito ao processo de
investigação para fins de persecução penal, ou seja, para obtenção de provas destinadas
ao embasamento de um inquérito policial. Entretanto, essa categoria também pode atuar
na prevenção à prática de ilícitos, podendo a polícia, por exemplo, monitorar uma
organização criminosa e agir antes que crimes mais graves sejam cometidos.
Por sua vez, as inteligências financeira e fiscal, embora possam muitas
vezes atuar em conjunto, não se confundem. A primeira tem por missão o
acompanhamento do sistema financeiro com vistas à detecção de ilícitos relacionados à
lavagem de dinheiro, à evasão de divisas, ao financiamento de ações terroristas, entre
outros. No segundo caso, o escopo seria o combate aos delitos contra a ordem tributária,

21 “The connection between intelligence and secrecy is central to most of what distinguishes intelligence from other
intellectual activities.”
39

tais como a sonegação fiscal, falsificação ou alteração de documentos relativos à


operação tributável, fraude à fiscalização tributária, entre outros.
Com relação à inteligência competitiva, o glossário da Associação Brasileira
dos Analistas de Inteligência Competitiva22 (ABRAIC) a define como a “atividade
voltada para o mundo dos negócios, ou seja, para o ambiente competitivo, buscando a
manutenção ou desenvolvimento de vantagem competitiva em relação aos
concorrentes”. Essa, sem dúvida, é uma das categorias que mais se fortaleceu nas
últimas décadas, principalmente em razão de o conhecimento ser considerado nos dias
atuais o principal diferencial competitivo de uma organização. Todavia, existe um grave
risco de malversação dessa atividade. Muitas vezes o rótulo de inteligência competitiva
serve tão somente para uma determinada organização esconder a prática de espionagem
industrial. Nesse caso, portanto, existe uma linha bastante tênue entre as condutas
permitidas e as ilegais ou antiéticas.
Já a inteligência estratégica se relaciona à formulação de cenários
prospectivos. Assim, essa atividade toma as situações presentes como base para
projeção de perspectivas para o futuro, sendo necessária a consideração de todos os
fatores que possam influenciar na mudança de panorama que se pretende prever. A
finalidade da construção desses cenários é fundamentalmente a definição de planos e
estratégias para a organização antever ameaças e estar apta a captar prováveis
oportunidades em longo prazo.
Por fim, a inteligência de Estado é aquela desenvolvida com a finalidade de
defesa do Estado e da sociedade e de subsidiar o processo decisório no mais alto nível.
Nesse assessoramento, vale dizer, utiliza-se bastante da inteligência estratégica, a fim de
construir cenários prospectivos nas mais diferentes áreas de interesse nacional. A
atividade de contrainteligência, de natureza defensiva, também passa a ter bastante
relevo, já que, à medida que o país se projeta com maior destaque na ordem

22 “A ABRAIC foi criada em 15 de abril de 2000 por um grupo de profissionais de várias organizações brasileiras que
realizaram cursos em nível de pós-graduação em inteligência competitiva no Brasil, na França e na Bélgica, e outros
que já que atuavam em áreas afins. Trata-se de uma sociedade civil, sem fins lucrativos, que congrega os analistas de
inteligência competitiva e relacionados. Sua sede é em Brasília - DF.” Disponível em <
http://www.abraic.org.br/index.php?option=com_content&view=article &id=119: quem-somos&catid=34:conteudo&
Itemid=37>. Acesso em: 19 out. 15.
40

internacional acaba se tornando mais suscetível a ameaças, tais como espionagem,


sabotagem, terrorismo, entre outras.
A legislação brasileira adotou uma definição de inteligência, que mesmo
afeta à categoria da inteligência de Estado, pode ser aproveitada pelas demais áreas.
Com efeito, a Lei nº 9.883, de 7 de dezembro de 1999, que criou a Agência Brasileira
de Inteligência (ABIN) e instituiu o Sistema Brasileiro de Inteligência (SISBIN), define
no § 2º de seu art. 1º que:
Para os efeitos de aplicação desta Lei, entende-se como inteligência a
atividade que objetiva a obtenção, análise e disseminação de conhecimentos
dentro e fora do território nacional sobre fatos e situações de imediata ou
potencial influência sobre o processo decisório e a ação governamental e
sobre a salvaguarda e a segurança da sociedade e do Estado.

Por essa definição é possível perceber que a legislação brasileira acolheu a


perspectiva de atividade, considerando inteligência como o processo que objetiva a
reunião de dados brutos e informações obtidas através de fontes abertas23 ou de
operações de Inteligência, estas voltadas para obtenção dos “dados negados”, e,
utilizando técnicas de processamento e análise próprias da doutrina de inteligência, os
transforma em conhecimento, com a finalidade de assessorar os policymakers24 no
processo decisório e salvaguardar os interesses nacionais mais sensíveis.
Vê-se que o conceito abrange tanto ações ofensivas quanto defensivas, ou
seja, é importante tanto a produção de conhecimentos quanto a salvaguarda da
sociedade e do Estado contra a inteligência adversa (essa é a definição de contra-
inteligência presente no § 3° do mesmo dispositivo). Assim, tem-se por meta tanto a
identificação de oportunidades que sejam relevantes para os interesses pátrios quanto a
proteção de conhecimentos sensíveis25. O acesso não autorizado a esses conhecimentos
protegidos pode ocorrer, por exemplo, por meio de vazamento26 ou mediante ações de
espionagem27.

23 Internet, jornais, revistas, livros etc. – ou seja, tudo aquilo que está disponível a qualquer pessoa.
24 Tomadores de decisões políticas estratégicas.
25 São aqueles conhecimentos que, por sua importância estratégica, podem representar oportunidades ou ameaças ao

Estado.
26 Divulgação, não autorizada, de informação ou dado sigiloso. Disponível em: <http://www.abraic.org.br/v2/gloss

ario.asp? letra=v>. Acesso em: 19 out. 2015.


27 Ação de busca de dados protegidos, visando normalmente beneficiar estados, organizações ou indivíduos. O termo

descreve a busca ilegal e antiética de dados. Disponível em: < http://www.abraic.org.br/v2/glo ssario.asp?letra=E>.
Acesso em: 19 out. 2015.
41

Dessa definição legal algumas notas características podem ser apreendidas –


traços essenciais que individualizam a inteligência enquanto atividade. De início,
observa-se que existe um processo analítico responsável por transformar dados brutos
ou informações em conhecimentos. Há, pois, um verdadeiro refino no conteúdo (objeto
de coleta28 ou busca29) que se deseja difundir. Verifica-se também a necessidade de se
subsidiar algum processo decisório, já que o conhecimento produzido deve ser
necessariamente difundido a um tomador de decisão.

4.2 Indispensabilidade da atividade de inteligência no âmbito das


CPIs
Há dificuldades numa percepção crítica e racional da atividade de
inteligência, devido principalmente às fantasias alimentadas pela literatura e pelo
cinema e ao passado de repressão política vivido em vários países nos quais os serviços
secretos eram sustentáculos desse modelo de Estado; ademais, o caráter hermético das
instituições que operam sigilosamente só desperta ainda mais a curiosidade e até mesmo
a desconfiança da sociedade.
Buscando desmistificar a atividade, PACHECO (2005) afirma que “as
atividades de inteligência podem ser reconduzidas ao método científico”, fazendo para
isso um paralelo entre a atividade de inteligência e os sistemas de gestão do
conhecimento:
[...] os “sistemas de inteligência” e as “atividades de inteligência” nada mais
são do que sistemas de gestão da informação, ou, numa visão mais ampla e
atual, sistemas de gestão do conhecimento. Há uma imensa “massa de
informação” com a qual, por exemplo, o Ministério Público e as Receitas
estaduais e federal têm que lidar cotidianamente, seja quanto ao seus
trabalhos forense ou fiscal, seja quanto ao estabelecimento e execução de
suas políticas e estratégias institucionais (execução orçamentária, gestão de
seus recursos humanos, financeiros e materiais, planos gerais de atuação,
relacionamento com outras instituições etc.). Certamente viola o princípio
constitucional da eficiência (art. 37, caput, CR) que tais órgãos públicos
trabalhem com essa “massa de informações” de maneira meramente
empírica, acarretando grande desperdício de recursos humanos,
materiais e financeiros. Os órgãos públicos, portanto, devem utilizar-se de
métodos, técnicas e ferramentas adequadas para lidar com as
informações necessárias ao desempenho de suas finalidades. Não importa

28 Segunda fase do Processo de Inteligência que visa a obtenção de dados por meio de diversos métodos e fontes.
Disponível em: <http://www.abraic.org.br/v2/glossario.asp?letra=C>. Acesso em: 19 out. 2015.
29 Considera-se ‘busca’ a atividade sigilosa voltada para a obtenção de dados não disponíveis e protegidos por

medidas de segurança, estabelecidas por quem os detêm. Disponível em: <http://www.abraic.org.br/v2/glossario.asp?


letra=B>. Acesso em: 19 out. 2015.
42

se serão utilizados os métodos, as técnicas e as ferramentas do que se


convencionou denominar de “atividades de inteligência” ou, numa visão mais
“gerencial”, dos seus equivalentes dos sistemas de gestão da informação e da
inteligência competitiva, pois, diante da crescente complexidade dos fatos
com os quais os órgãos públicos lidam e a necessidade de sua atuação
sistêmica, o certo é que devem utilizar alguma sistema de gestão da
informação, superando a fase individualista e amadorística de muitos
servidores públicos e alcançando a racionalidade gerencial exigida pelo
princípio constitucional da eficiência. [grifo nosso].

Essa visão menos restrita da atividade de inteligência permite/exige sua


utilização nas diversas áreas da Administração Pública, especialmente por aquelas
instituições que trabalham com uma vasta “massa de informações”. É o caso das CPIs.
Para se ter uma noção, a CPMI “Vegas” e “Monte Carlo”, que investigou fatos
relacionados à organização criminosa do bicheiro Carlos de Almeida Ramos, o
“Carlinhos Cachoeira”, aprovou requerimentos de quebra de sigilo bancário envolvendo
86 pessoas físicas ou jurídicas distintas. Essas contas bancárias movimentaram um
montante superior a oitenta e quatro bilhões de reais, de acordo com os dados
disponíveis na CPMI até o dia 16 de novembro de 2012. No que tange ao sigilo dos
dados telefônicos, analisaram-se diversas chamadas telefônicas que resultaram,
somando-se a duração das chamadas, mais de um milhão de horas de duração. Tais
chamadas foram realizadas por 69 titulares distintos e abrangeram ligações de 2002 a
2012. A título de exemplo, apenas nos telefones diretamente associados ao Carlinhos
Cachoeira havia o registro de 35.926 ligações, sendo 17.532 chamadas efetuadas e
18.394 chamadas recebidas30.
Por sua vez, na CPMI Petro, que teve por finalidade investigar
irregularidades envolvendo a empresa Petróleo Brasileiro S/A (PETROBRAS),
ocorridas entre os anos de 2005 e 2014 e relacionadas à compra da Refinaria de
Pasadena, no Texas (EUA), ao lançamento de plataformas inacabadas, ao pagamento de
propina a funcionário da estatal e ao superfaturamento na construção de refinarias, até
08 de outubro de 2014, data de confecção do relatório final, estavam disponíveis para
análise informações bancárias referentes a 12 (doze) investigados.

30Disponível em: <http://www.senado.gov.br/atividade/materia/getPDF.asp?t=117091&tp=1>. Acesso em: 19 out.


2015.
43

Dos dados do sigilo bancário analisado extraiu-se que os 12 investigados


relacionados movimentaram quase 900 milhões de reais (R$ 899.676.054,67) em
60.833 transações no período compreendido entre 01/01/2005 e 20/05/2014. Tais
transações envolveram ao menos 2.197 pessoas físicas ou jurídicas distintas em mais de
60 mil transações (60.833)31. O número exato não pôde ser identificado em decorrência
da não identificação de todas as transações pelas instituições financeiras, seja por falha
de seus sistemas, seja pela não obrigatoriedade do registro.
Esse extenso volume de dados torna imprescindível a utilização da
metodologia de produção do conhecimento própria da atividade de inteligência, de
maneira a se extrair padrões de comportamento nas milhares de transações bancárias e
ligações telefônicas, relacionando-se esses dados aos conteúdos do sigilo fiscal, dos
depoimentos dos indiciados, das oitivas das testemunhas, do material porventura obtido
em sede de busca e apreensão não domiciliar, das respostas aos requerimentos de
informações, de outras bases de dados disponibilizadas à CPI; enfim, a todos os
elementos disponíveis e que foram colhidos durante a investigação.
Entretanto, o fato de haver uma considerável massa de dados à disposição
das CPIs, conforme já demonstrado, não justifica por si só a necessidade de se recorrer à
atividade de inteligência. Em outras palavras, o subsídio da atividade de inteligência às
CPIs não decorre apenas da quantidade de informação a ser tratada, mas essencialmente
da qualidade desta. Com efeito, as CPIs trabalham com informações de Estado de
natureza sigilosa, exigindo, por esse motivo, que a sua manipulação observe
procedimentos e princípios da atividade de inteligência, de maneira a se resguardar
contra eventual comprometimento do sigilo.
Deve-se ter em mente que existe sempre um adversário interessado em
acessar essas informações sigilosas. Como as CPIs consubstanciam uma das principais
formas de controle sobre o Executivo, este Poder pode aparecer como adversário na
investigação do fato determinado. CEPIK (2001, p. 26) abordou essa lógica da relação
adversarial como elemento presente na inteligência:
Em relação à dimensão analítica do conceito, a diferença entre as análises e
estimativas elaboradas no âmbito das atividades de inteligência e quaisquer
outras análises de órgãos de assessoramento técnico governamental está nos

31 Disponível em: <http://legis.senado.leg.br/comissoes/comissao?3&codcol=1801>. Acesso em: 19 out. 2015.


44

fins a que se destinam as análises de inteligência: aumentar o grau de


conhecimento sobre os adversários e os problemas que afetam a segurança
estatal e nacional (situational awareness). Diferentemente de institutos de
geografia e estatística ou de centros de pesquisa econômica aplicada, serviços
de inteligência estão voltados para a compreensão de relações adversariais e
por isso a maioria de seus alvos e/ou problemas são principalmente
internacionais e “difíceis”. Inteligência lida com o estudo do “outro” e
procura elucidar situações nas quais as informações mais relevantes são
potencialmente manipuladas ou escondidas, onde há um esforço organizado
por parte de um adversário para desinformar, tornar turvo o entendimento e
negar conhecimento. Os chamados serviços de inteligência de segurança
(security intelligence) têm muitos alvos puramente domésticos, mas mesmos
esses compartilham a condição de “outro” aos olhos do arcabouço
constitucional e da ordem política constituída.

Havendo, portando, um verdadeiro conflito adversarial entre Poderes, que


ganha maior evidência nas oportunidades em que o Parlamento investiga fatos
relacionados a autoridades ou a ações do Executivo, a atividade de inteligência se torna
ainda mais indispensável.

4.3 Base jurídica


No subtópico anterior demonstrou-se a razão de ordem prática que justifica
a necessidade de as CPIs utilizarem as técnicas de reunião de dados e a metodologia de
produção do conhecimento próprias da atividade de inteligência. Contudo, poder-se-ia
indagar se na perspectiva jurídica existe alguma base que fundamente, autorize ou até
mesmo fomente essa atuação.
Na busca dessas respostas faz-se necessário voltar ao século XIX, mais
precisamente em 06 de março de 1819, dia em que o Presidente da Suprema Corte Norte
Americana John Marshall estabeleceu os contornos da Teoria dos Poderes Implícitos
(implied powers). Tratava-se do julgamento do caso McCulloch v. Maryland.
Aproximadamente três anos antes, o Congresso americano aprovou uma lei que
incorporava um banco privado, o Bank of The United States.
Pouco tempo depois, em 11 de fevereiro de 1818, o estado de Maryland
aprovou uma lei que obrigou o pagamento de taxas por todos aqueles bancos que lá
operassem sem possuir uma espécie de licença estadual. McCulloch, funcionário do
Bank of The United States em Baltimore, emitiu notas sem recolher o tributo exigido e
acabou sendo processado pelo estado de Maryland. O caso acabou chegando à Suprema
Corte após McCulloch recorrer de uma derrota na corte estadual.
45

Estava em debate se o Congresso tinha autoridade constitucional para


estabelecer um banco e se a lei do estado de Maryland seria inconstitucional por
interferência indevida nos poderes do Parlamento32. Na decisão desse case, a Suprema
Corte entendeu que a incorporação de um banco seria um poder implícito do qual a
Constituição teria investido o Congresso. Veja-se:
Entre os poderes enumerados não encontramos o de estabelecer um banco ou
de criar uma corporação. Mas não há nenhuma frase no instrumento que, da
mesma forma que nos Artigos da Confederação, exclui poderes incidentais
ou implícitos e que requeira que todo aquele poder que é conferido deva ser
expressa e minuciosamente descrito. [...] O Congresso está investido de
certos poderes pela Constituição; e para os seus objetivos, dentro dos limites
desses poderes, é soberano. Mesmo sem o auxílio de uma cláusula geral na
Constituição, autorizando o Congresso a aprovar todas as leis necessárias e
adequadas para tornar esses poderes exequíveis, a atribuição de poderes
necessariamente implica a concessão de todos os meios usuais e adequados
para a execução destes. 33 [tradução nossa].

Portanto, no entendimento da Suprema Corte, sempre que a Constituição


atribui uma competência ou finalidade a um órgão, igualmente confere, de forma
implícita, os instrumentos e poderes necessários e adequados a sua realização. Ressalte-
se que os meios necessários não necessariamente são aqueles imprescindíveis, mas
qualquer meio adequado à realização de um fim, sempre dentro de um juízo de
razoabilidade e proporcionalidade. No Brasil, a Teoria dos Poderes Implícitos foi
importada por BARBOSA (1932, p. 203):
Não são as Constituições enumerações das faculdades atribuídas aos poderes
dos Estados. Traçam elas uma figura geral do regime, dos seus caracteres
capitais, enumeram as atribuições principais de cada ramo da soberania
nacional e deixam à interpretação e ao critério de cada um dos poderes
constituídos, no uso dessas funções, a escolha dos meios e instrumentos com
que os tem de exercer cada atribuição conferida. A cada um dos órgãos da
soberania nacional do nosso regime, corresponde, implicitamente, mas
inegavelmente, o direito ao uso dos meios necessários, dos instrumentos
convenientes ao bom desempenho da missão que lhe é conferida. [...] Nos
Estados Unidos, é, desde MARSHALL, que essa verdade se afirma, não só
para o nosso regime, mas para todos os regimes, essa verdade fundada pelo
bom sendo é a de que – em se querendo os fins, se hão de querer,

32Disponível em: < https://www.oyez.org/cases/1789-1850/17us316>. Acesso em: 21 out. 2015.


33“Among the enumerated powers, we do not find that of establishing a bank or creating a corporation. But there is
no phrase in the instrument which, like the Articles of Confederation, excludes incidental or implied powers and
which requires that everything granted shall be expressly and minutely described. Congress, by the constitution, is
invested with certain powers; and as to the objects, and within the scope of these powers, it is sovereign. Even
without the aid of the general clause in the constitution, [17 U.S. 316, 324] empowering congress to pass all
necessary and proper laws for carrying its powers into execution, the grant of powers itself necessarily implies the
grant of all usual and suitable means for the execution of the powers granted.” Disponível em
<caselaw.findlaw.com/us-supreme-court/17/316.html>. Acesso em: 21 out. 2015.
46

necessariamente, os meios, a de que se conferirmos a uma autoridade uma


função, implicitamente lhe conferimos os meios eficazes para exercer essas
funções.

O STF aplicou a mencionada teoria pela primeira vez em 20 de janeiro de


1950, nos autos do Pedido de Intervenção Federal nº 1434. Transcreve-se a ementa da
decisão:
Intervenção federal e seus vários graus. A interferência do Supremo Tribunal
na ação do Judiciário Estadual não constitui a intervenção, de que trata o art.
7º da Lei Magna, mas outra, que é normal no sistema de hierarquia e de
recursos do Poder Judiciário Brasileiro, que tem como cúpula o Supremo
Tribunal. Posição dêste (sic) em nosso regime. Justiça nacional, seja ela
federal ou estadual. – Dualidade de poderes exigindo solução imediata. –
Competência implícita do Supremo Tribunal. Se a êste (sic) cabe julgar
os recursos extraordinários, hão de lhe caber os meios de providenciar
para que exista sempre legitimamente investido um Presidente de
Tribunal de Justiça (um e não dois) que possa desempenhar a tarefa, a
êle (sic) imposta por lei federal, de processar aquêles (sic) recursos na sua
primeira fase. – Eleições ilegais de Presidentes de Tribunais locais. –
Nulidade. Nova eleição. [grifo nosso].

Com o passar do tempo, a teoria foi se consolidando na jurisprudência do


STF, tendo sido aplicada em diversas oportunidades até o presente momento. Algumas
decisões nesse sentido se notabilizaram, tais como a que reconheceu os poderes
investigatórios do Ministério Público (AP 611 MG, HC 94173 BA, HC 85419 RJ, HC
87610 SC, HC 89837 DF, HC 90099 RS, etc.), a que afirmou a possibilidade de o TCU
decretar medidas cautelares no curso de licitação (MS 24510-7 DF), a que autorizou as
Constituições Estaduais a realizarem previsão em seus textos da possibilidade de os
Tribunais de Justiça analisarem ações no sentido de preservar a sua competência e de
garantir a autoridade das suas decisões (ADIN 2480), entre outros julgados.
Amplamente consolidada na jurisprudência do STF, a teoria dos poderes
implícitos justifica a utilização da atividade de inteligência no âmbito dos trabalhos de
investigação de uma CPI. Ora, se a Constituição imbuiu as CPIs da competência de
investigar fatos determinados de interesse público e, em última análise, de uma das
facetas do especial papel de fiscalização do Parlamento, a elas também conferiu, mesmo
que implicitamente, os meios para o desempenho desse mister; entre esses instrumentos,
certamente lhes atribuiu o recurso às técnicas próprias da atividade de inteligência.

34Disponível em: <http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=614766>. Acesso em: 21


out. 2015.
47

Nesse ponto, pode-se indagar se os membros das CPIs, mesmo tendo ao seu
dispor, por atribuição implícita, o recurso à atividade de inteligência, possuem a
obrigação ou a mera faculdade de utilizá-la em seus trabalhos. À luz do expendido no
subtópico anterior, pôde-se constatar que o subsídio da atividade de inteligência às CPIs
se traduz em imperativo de eficiência administrativa. Sendo a eficiência princípio da
Administração Pública garantido na Constituição, soaria inconcebível que o agente
público pudesse aplicá-lo apenas por capricho, quando assim desejasse, condicionando-
o ao seu bel prazer.
A origem do princípio da eficiência não é objeto de consenso na doutrina
constitucional. Com efeito, enquanto para uma parte dos autores esse princípio é de
inspiração neoliberal, a partir das diretrizes fixadas pelas instituições que surgiram a
partir das conferências de Bretton Woods e pelo Consenso de Washington, para outra
parcela da doutrina o princípio tem origem no incremento das demandas do Estado
social. Observe-se:
A inserção do princípio da eficiência no caput do art. 37 da Constituição de
1988, no contexto da Reforma Administrativa, levada a efeito pela referida
Emenda, criou a estrutura constitucional da administração pública gerencial
de clara inspiração neoliberal, consistente na atuação estatal de forma apenas
subsidiária, demitindo-se de boa parte dos objetivos assumidos na fase do
Estado Social para otimizar os recursos em busca da efetividade da sua
atuação.35
Reclama-se do Estado, cada vez com maior impaciência, para que otimize o
seu agir e conduza em termos adequados a realização dos fins prezados pela
comunidade. Questiona-se a omissão no agir, a aptidão do agir e a qualidade
do agir estatal. Essas exigências não são dirigidas a um Estado liberal, mas a
um Estado Democrático e Social, executor e fomentador da prestação de
serviços coletivos essenciais. É o Estado Social que não pode descuidar de
agir com eficiência, justificando os recursos que extrai da sociedade com
resultados socialmente relevantes.36

Entretanto, independentemente de qual tenha sido a sua inspiração, a ideia


expressa pelo princípio da eficiência é a mesma: desempenho do melhor resultado com
o menor dispêndio possível de recursos. O foco do princípio em tela está, pois, na
correlação entre o modo da atuação administrativa e os seus resultados. Vale ressaltar

35 Disponível em: <http://www.emerj.rj.gov.br/paginas/rcursodeespecializacao_latosensu/direito_administrativo/edic


oes/n1_2013/pdf/FabioDanielNascimentoAraujo.pdf>. Acesso em: 30 out. 2015.
36 Disponível em: http://www.bresserpereira.org.br/Terceiros/Autores/Modesto,Paulo/Principio%20da%20Eficiencia.

PDF. Acesso em: 30 out 2015.


48

ainda que o princípio da eficiência não representa uma negação ao da legalidade, pelo
contrário, são princípios complementares, conforme atesta ARAGÃO (2006, p. 3-4):
É sob esse prisma que as regras legais devem ser interpretadas e aplicadas, ou
seja, todo ato, normativo ou concreto, só será válido ou validamente aplicado,
se, ex vi do Princípio da Eficiência (art. 37, caput, CF), for a maneira mais
eficiente ou, na impossibilidade de se definir esta, se for pelo menos uma
maneira razoavelmente eficiente de realização dos objetivos fixados pelo
ordenamento jurídico. O Princípio da Eficiência de forma alguma visa a
mitigar ou a ponderar o Princípio da Legalidade, mas sim a embeber a
legalidade de uma nova lógica, determinando a insurgência de uma
legalidade finalística e material – dos resultados práticos alcançados –, e não
mais uma legalidade meramente formal e abstrata.

Por essa lógica da legalidade permeada pela exigência de resultados


satisfatórios, presume-se que a prática de um ato que, pela indevida utilização ou
manipulação dos meios, gera maus resultados, representa o descumprimento tanto do
princípio da eficiência quanto da legalidade. Assim, uma atuação ineficiente do
administrador público, por ferir essa moderna noção de legalidade, pode ter a sua
validade questionada judicialmente. Ademais, por influência do pós-positivismo
jurídico, hoje se entende que os princípios possuem densidade normativa suficiente para
conduzir as diversas relações jurídicas, sendo plenamente exigíveis no caso concreto.
Segundo o raciocínio de ÁVILA (2014, p. 160-161):
Daí a razão da afirmação, feita acima, de que os princípios não são apenas
valores cuja realização fica na dependência de meras preferências pessoais,
como se o interprete pudesse aplica-lo apenas quando assim desejasse. Os
princípios, ao invés disso, instituem o dever de adotar comportamentos
necessários à realização de um determinado estado de coisas. O essencial é
que, mesmo no caso dos princípios, o que for necessário para promover o fim
é devido.

Ainda de acordo com a doutrina administrativista, é ampla a noção de


eficiência no art. 37 da Constituição, sendo um conceito que encerra as ideias de
eficiência em sentido estrito, eficácia e efetividade. PINTO (2014, p. 63), após uma
análise detida dos conceitos presentes nos principais manuais de Direito Administrativo,
resume bem esse entendimento:
Podemos, sinteticamente, diferencia-los a tal medida: eficiência diz respeito à
relação entre insumos e produtos. Um administrador mais eficiente é o que
consegue produtos mais elevados em relação aos insumos necessários à sua
concepção. É como uma fórmula matemática. Economicidade proporcional à
produtividade; eficácia está relacionada ao alcance dos objetivos e resultados
propostos. É a capacidade do administrador em conseguir resultados certos
pela escolha adequada dos objetivos e meios para alcança-los; efetividade é
49

conseguir ser eficiente e eficaz ao mesmo tempo, isto é, obter o melhor


resultado possível, maximizando os recursos disponíveis, e atingir os
objetivos determinados.

A correlação entre essas noções e o conteúdo do subtópico anterior, no qual


se demonstrou a indispensabilidade da inteligência no âmbito das CPIs, permite a
conclusão de que o subsídio da atividade de inteligência ao inquérito parlamentar é
imperativo de eficiência, uma vez que proporciona o alcance de melhores resultados
com o menor dispêndio de recursos e incrementa substancialmente as chances de
realização dos objetivos das investigações. Portanto, quando a CPI não lança mão do
subsídio da atividade de inteligência descumpre o mandamento constitucional de
eficiência e, em última análise, fere o princípio da legalidade em sua versão temperada
pela obrigação de eficiência.

4.4 Natureza da inteligência empregada


Em seu relatório de pesquisa da residência pós-doutoral apresentado ao
Programa de Pós-Graduação em Ciência da Informação da Universidade Federal de
Minas Gerais, PACHECO (2012) aborda as categorias da atividade de inteligência
(policial, criminal, de segurança pública, financeira, fiscal, ministerial, prisional ou
penitenciária, de Estado, de controle, entre outras) de acordo com as suas naturezas. Na
visão do autor, as diferenças entre as naturezas dessas categorias de inteligência
demandam a existência de distintos marcos regulatórios.
Antes de abordar essa questão do marco regulatório, o autor elenca os
fundamentos constitucionais da atividade de inteligência. Serão essas as bases dos
marcos regulatórios das distintas categorias. O primeiro dos fundamentos é o princípio
da igualdade, pelo qual a inteligência na qualidade de método tão desigual se justifica
em face de fatos ou situações igualmente desiguais, seja pela posição do decisor ou pelo
fato em si mesmo.
Ainda segundo a mencionada doutrina, o princípio da proporcionalidade
(em suas vertentes adequação, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito)
também deve ser levado em consideração: a atividade de inteligência é apta a alcançar o
fim ao qual se destina (adequação)? Existe outro método que atinja o mesmo fim com
menor intervenção em direitos fundamentais (necessidade)? As razões que sustentam o
50

uso da inteligência no caso concreto superam as razões para não afetar negativamente
direitos fundamentais (proporcionalidade em sentido estrito)?
De igual forma, também serve de baliza o princípio da eficiência em suas
acepções de economicidade (racionalização de recursos) e satisfatoriedade. A última diz
respeito à realização efetiva das finalidades constitucionais e acaba fundamentando a
existência das distintas categorias de inteligência com base na teoria dos poderes
implícitos, abordada no subtópico anterior do presente trabalho, segundo a qual se a
Constituição atribuiu determinada competência a um órgão ou entidade também
proporcionou meios para que esta fosse cumprida. Como boa parte das competências
atribuídas pela Constituição não são alcançáveis sem o método de trabalho da
inteligência, este acaba se justificando como um poder implícito por ela conferido.
Por fim, o autor menciona o princípio do devido processo legal como
fundamento constitucional aplicável à atividade de inteligência. A ideia de devido
processo legal nos organismos de inteligência diz respeito à adoção de procedimentos
controláveis ou auditáveis (accountability).
O autor alerta que esses mesmos princípios que fundamentam a existência
de outras categorias de inteligência também lhes impõem fortes limites; restrições
maiores que as experimentadas pela inteligência de Estado. Com efeito, esta se
caracteriza por ser inteligência de natureza apenas assessorial, direcionada para o apoio
ao processo decisório de um mandatário de altíssimo nível, o Presidente da República.
Vista assim, essa atividade se consubstancia como uma verdadeira garantia do cidadão,
já que é direito deste que o processo decisório nacional se desenvolva com maior
técnica.
Já as outras categorias de inteligência, apesar de também exercerem papel
assessorial, se caracterizam por seu viés executivo, interferindo sobremaneira nos
direitos fundamentais do cidadão. As instituições que lidam com essas categorias de
inteligência geralmente têm à sua disposição o poder de polícia, ficando em posição
consideravelmente desigual em relação à população. Sobre essa inteligência de natureza
executiva, PACHECO (2012, p. 97) atesta:
Essas inteligências são uma outra espécie de inteligência, pois produzem um
conhecimento não apenas para assessorar outro órgãos a tomar decisões
estratégicas, mas também para executar suas próprias competências
51

constitucionais, na mesma instituição que integram, como investigar, prender,


condenar, interditar, multar, sancionar ou, em geral, punir, administrativa,
civil ou penalmente. Tais inteligências estão inseridas em órgãos que
possuem poder de polícia (no sentido amplo) e o conhecimento de
inteligência pode ser utilizado especificamente para intervenção em
direitos fundamentais. Podemos denominá-las, sinteticamente, de
inteligência de “natureza executiva”, inteligência “executiva”,
inteligência “autoexecutiva” ou, melhor ainda, inteligência
“autoexecutável”. Por “executiva”, não se entende que necessariamente
integram o Poder Executivo (os tribunais de contas, por exemplo, estão
ligados, formalmente, ao Legislativo), mas que autoexecutam seu
próprio conhecimento de inteligência, e não apenas o produzem para
assessorar.

Segundo a obra em comento, as melhores práticas consagradas na doutrina e


no Direito Comparado recomendam que não é prudente dotar a inteligência de Estado
de poder de polícia. Essa inteligência por ser apenas assessorial e estar relacionada a
elevados interesses da nação costuma ter certos poderes dos quais as demais categorias
não podem usufruir e estão sujeitas a menores limitações procedimentais. A atribuição
de poder de polícia hipertrofiaria essa inteligência em relação às demais instituições e
aos Poderes do Estado, aumentando o risco da ocorrência de arbitrariedades e excessos.
A melhor forma de se evitar a contaminação dos procedimentos dessas
distintas inteligências seria o estabelecimento de marcos regulatórios específicos. O
autor afirma que é fundamental iniciar esse processo pela inteligência de Estado,
tornado-a caso limite para as outras categorias, ou seja, base para as limitações impostas
às instituições de inteligência executiva.
Tendo em perspectiva essa distinção entre inteligências de natureza
assessorial e executiva, faz-se necessário perquirir a natureza da inteligência no
contexto das CPIs. À primeira vista, poder-se-ia apontar uma índole executiva, tendo
em vista que a atividade é exercida por um serviço na estrutura de uma instituição
policial. No entanto, o SEINTE não se arvora no poder de polícia quando auxilia os
trabalhos das CPIs, pelo contrário, as atividades desempenhadas são estritamente
assessoriais. Vale ressaltar, apoio à relatoria dessas comissões, conforme reconheceu o
relatório final da CPMI Petro, o qual deixa claro o viés de assessoramento das
atividades desempenhadas pelo SEINTE no âmbito do inquérito parlamentar:
[...] mesmo após terem sido aprovados requerimentos de requisição de
delegados da Polícia Federal, esta relatoria não trabalhou com esse
assessoramento, e por outro lado, contou com a assessoria de consultores
52

legislativos e assessores técnicos da Câmara dos Deputados e com o


trabalho de inteligência da Polícia do Senado Federal. [grifo nosso].37

O conhecimento de inteligência produzido pelo SEINTE nessa atividade de


assessoramento não se destina a servir como prova em uma investigação realizada pela
Polícia do Senado Federal, mas exclusivamente ao apoio às decisões estratégicas das
relatorias das CPIs. Ressalte-se, é um conhecimento destinado ao inquérito parlamentar,
no apoio à apuração de fato determinado; não é voltado, portanto, ao inquérito policial,
que tem finalidade diversa – a apuração da materialidade e da autoria de infrações
penais da esfera de competência da Polícia do Senado.
O SEINTE nem mesmo tem competência para desenvolver investigação
policial. Com efeito, dentro do organograma da Polícia do Senado essa atribuição é
levada a cabo por núcleo distinto – a Coordenação de Polícia de Investigação
(COPINV). Em decorrência de suas atribuições e de sua posição no organograma da
instituição, o SEINTE é por excelência unidade assessorial. Veja-se:

Figura 2: Organograma da Polícia do Senado

Observa-se que o SEINTE se vincula diretamente à Secretaria de Polícia,


não estando subordinado a nenhuma coordenação. Sua função primordial é assessorar a
tomada de decisões estratégicas do Diretor da Secretaria, as quais acabam refletindo
sobre todos os demais serviços; por essa razão, não faria sentido submetê-lo a uma
coordenação específica.

37Disponível em <http://www.senado.leg.br/atividade/rotinas/materia/getPDF.asp?t=158 396&tp=1>. Acesso em: 09


nov. 2015.
53

Ressalta-se também, conforme já mencionado, a preocupação em se separar


inteligência de investigação policial, o que denota mais ainda o caráter assessorial da
primeira. Essa separação já havia sido sugerida na Resolução nº 59/200238 do Senado
Federal, a qual dispôs sobre o seu poder de polícia e, na prática, criou a Secretaria de
Polícia do Senado Federal:
Art. 1º A Mesa fará manter a ordem e a disciplina nas dependências sob a
responsabilidade do Senado Federal.
§ 1º São consideradas atividades típicas de Polícia do Senado Federal:
I - a segurança do Presidente do Senado Federal, em qualquer localidade do
território nacional e no exterior;
II - a segurança dos Senadores e autoridades brasileiras e estrangeiras, nas
dependências sob a responsabilidade do Senado Federal.;
III - a segurança dos Senadores e de servidores em qualquer localidade do
território nacional e no exterior, quando determinado pelo Presidente do
Senado Federal;
IV - o policiamento nas dependências do Senado Federal;
V - o apoio à Corregedoria do Senado Federal ;
VI - as de revista, busca e apreensão;
VII - as de inteligência;
VIII - as de registro e de administração inerentes à Polícia;
IX - as de investigação e de inquérito. [...] [grifo nosso].

O perfil de assessoramento do SEINTE pode ser constatado não apenas em


virtude de sua posição no organograma da Polícia do Senado, mas principalmente em
decorrência das suas atribuições:
§ 3º Os órgãos subordinados da Secretaria de Polícia têm as seguintes
atribuições:
[...]
IV – Serviço de Inteligência Policial, ao qual compete efetuar análise de
riscos ao patrimônio e integridade de pessoas no âmbito do Senado Federal;
obter e analisar conhecimentos sobre fatos e situações de imediata ou
potencial influência sobre o processo decisório e a atividade legislativa e
sobre a salvaguarda e a segurança do Senado Federal e seu patrimônio,
membros, servidores e visitantes; manter intercâmbio com os órgãos oficiais
de informação e inteligência; desenvolver, em conjunto com a Secretaria de
Tecnologia da Informação – Prodasen e o Escritório Corporativo de
Governança e Gestão Estratégica, planos e ações de segurança com vistas a
preservar a integridade de dados e informações e a incrementar a segurança
da instituição; realizar, em ação conjunta com a Secretaria de Tecnologia da
Informação – Prodasen, a detecção e remoção de dispositivos e programas
relacionados à segurança da informação; e executar outras atividades
correlatas;39 [grifo nosso].

38 Disponível em <http://www.senado.gov.br/senado/spol/pdf/Resolu%C3%A7%C3%A3o%20N%C2%B A%205 9-


2002.doc>. Acesso em: 17 nov. 2015.
39 Disponível em: <http://www12.senado.gov.br/transparencia/leg/pdf/normas/RES-40-2014-compilado.pdf>. Acesso

em: 17 nov. 2015.


54

Já à primeira vista, destaca-se a semelhança entre esse dispositivo e o


conteúdo do § 2º do art. 1º da Lei 9.883/99, marco legal da inteligência de Estado no
Brasil:
§ 2º Para os efeitos de aplicação desta Lei, entende-se como inteligência a
atividade que objetiva a obtenção, análise e disseminação de conhecimentos
dentro e fora do território nacional sobre fatos e situações de imediata ou
potencial influência sobre o processo decisório e a ação governamental e
sobre a salvaguarda e a segurança da sociedade e do Estado.40

As definições apresentadas possuem os seguintes elementos em comum: a)


produção de conhecimentos acerca de fatos e situações de imediata ou potencial
influência sobre um processo decisório e sobre determinada atividade do Estado; b)
atividades de natureza defensiva, visando salvaguardar bens jurídicos relevantes. As
distinções entre os conceitos são apenas em função dos interesses perseguidos ou
protegidos e dos potenciais usuários desses conhecimentos produzidos.
Com efeito, enquanto a inteligência de Estado tem foco em pautas de
interesse nacional mais abrangente, como a defesa nacional ou a política externa, a
inteligência desenvolvida pelo SEINTE tem direta relação com os bens jurídicos de
responsabilidade do Senado Federal (patrimônio, pessoas, conhecimentos, entre outros)
e sobre a atividade legislativa.
Essas diferenças, no entanto, não podem distorcer a principal similaridade
entre o trabalho desenvolvido pela inteligência de Estado e aquele de responsabilidade
do SEINTE: atividade de assessoramento a um tomador de decisão. À luz desse cotejo
com a inteligência de Estado, fica ainda mais evidente a natureza assessorial das
atividades realizadas pelo SEINTE.
Ressalte-se que pela atribuição acima transcrita, o SEINTE deve produzir
conhecimentos sobre fatos e situações de imediata ou potencial influência não apenas
sobre o processo decisório da Secretaria de Polícia do Senado Federal, mas também
sobre a atividade legislativa. É uma unidade, portanto, vocacionada à atuação exógena,
que não está apenas adstrita aos interesses tipicamente policiais, mas que pode subsidiar
a atividade legislativa em suas diversas funções, especialmente a fiscalizatória.

40 Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L9883.htm>. Acesso em: 17 nov. 2015.


55

O poder/dever da Polícia do Senado de assessorar as Comissões


Parlamentares de Inquérito é previsto expressamente no Regulamento Administrativo
do Senado Federal e no Ato da Comissão Diretora nº 14/2005:
Art. 266. À Secretaria de Polícia, compete garantir a segurança e integridade
física de pessoas e do patrimônio no Senado Federal; assessorar a
administração da Casa no exercício do seu poder de polícia; assessorar o
Corregedor Parlamentar no exercício de suas atribuições ínsitas à Polícia do
Senado Federal; dar apoio às Comissões Parlamentares de Inquérito,
sempre que solicitado; [...]41.
Art. 8º - A Polícia do Senado Federal, subordinada ao Órgão Central de
Coordenação e Execução, é órgão de apoio técnico à Corregedoria
Parlamentar e às Comissões Parlamentares de Inquérito.42 [grifo nosso].

A Polícia do Senado apoia as CPIs em duas frentes. Nas atividades meio ou


de caráter administrativo, cumpre mandados, realiza conduções coercitivas, intimações,
escolta de presos e de depoentes, busca e apreensão não domiciliar e demais diligências
investigatórias – nessas funções, há claro exercício do poder de polícia. Por sua vez, na
atividade fim, ou seja, na investigação propriamente dita do fato determinado, as CPIs
demandam assessoramento técnico para analisar o volume de dados disponíveis. Esta
atividade, portanto, é típica de inteligência, de caráter meramente consultivo, que
dispensa o poder de polícia. Por sua natureza assessorial e por sua vocação à atuação
exógena o SEINTE é a unidade adequada ao desempenho desse mister.
No entanto, se na inteligência de Estado a sua natureza assessorial permite
uma maior liberdade de atuação, o mesmo não acontece em relação ao SEINTE no
âmbito das CPIs, em razão das próprias características do inquérito parlamentar. Entre
os poderes monocráticos do Presidente da comissão previstos no art. 89 do Regimento
Interno do Senado Federal, não se encontram prerrogativas especiais de investigação.
Caso entenda que determinada diligência seja imprescindível à apuração do fato
determinado, terá que submeter requerimento à deliberação da comissão. O mesmo
raciocínio se aplica à relatoria.
Todas as iniciativas de apuração, portanto, são instrumentalizadas por
requerimento, o que acaba comprometendo eventual necessidade de sigilo na condução

41 Disponível em: <http://www12.senado.gov.br/transparencia/leg/pdf/normas/RES-40-2014-compilado.pdf>. Acesso


em: 17 nov. 2015.
42 Disponível em: <http://www.senado.gov.br/senado/spol/pdf/ATOCOMISSC3%83O%20DIRETORA142005.pdf>.

Acesso em: 17 nov. 2015.


56

dos trabalhos pela equipe técnica. Imagine-se, por exemplo, que no desenvolvimento da
investigação os parlamentares se deparassem com a necessidade de averiguar as
atividades de um indivíduo de relevância para a apuração do fato determinado. Em tese,
poder-se-ia solicitar uma operação de vigilância ao SEINTE; no entanto, por força do
Regimento, tal iniciativa necessariamente deveria ser objeto de deliberação, o que
acabaria prejudicando o sigilo indispensável a qualquer operação de inteligência. A
prática demonstra que, mesmo em se tratando de sessão secreta, devido à natural
abertura do Parlamento é muito difícil uma garantia absoluta contra vazamentos.
Por outro lado, na maioria dos casos seria infrutífera a utilização de
operações de inteligência, uma vez que normalmente as CPIs surgem apenas após
intensa repercussão social dos fatos que motivaram a sua criação. Essa ampla
divulgação prejudicaria a efetividade na aplicação de qualquer técnica operacional, uma
vez que os fatores sigilo e surpresa são essenciais na busca do dado negado.
Por fim, outro aspecto que limita sobremaneira a atuação do SEINTE no
âmbito das CPIs é a própria natureza do inquérito parlamentar, procedimento
eminentemente formal. Conforme se demonstrou no tópico anterior, os poderes das
CPIs são delimitados pela Constituição, pelos Regimentos das Casas Legislativas e pela
jurisprudência do STF. Entre esses poderes não existe autorização expressa à utilização
de técnicas operacionais típicas da atividade de inteligência. Vale recordar que a
investigação é da Comissão; o SEINTE apenas assessora a relatoria, produzindo
conhecimentos que instrumentalizarão o relatório final. Assim, este serviço não pode
extrapolar a esfera de poderes da Comissão a pretexto de desempenhar apoio técnico.
A inexistência de base jurídica para uma maior liberdade de atuação no
assessoramento às CPIs apenas confirma a necessidade de implementação de uma
disciplina específica e pormenorizada do inquérito parlamentar, tendo em conta a
prerrogativa atribuída pela Constituição às Casas Legislativas.
Enquanto isso não acontece, o SEINTE atua nos limites do assessoramento
requerido, o qual tem normalmente como objeto a análise do conteúdo das quebras dos
sigilos bancário, fiscal e de dados telefônicos de pessoas físicas e jurídicas envolvidas
nas investigações – atividades que serão detalhadas no próximo tópico.
57

5 A METODOLOGIA DE TRABALHO DO SERVIÇO DE


INTELIGÊNCIA DA POLÍCIA DO SENADO
FEDERAL NO ASSESSORAMENTO ÀS COMISSÕES
PARLAMENTARES DE INQUÉRITO
No tópico anterior descreveu-se o volume de dados oriundos das quebras
dos sigilos bancário, fiscal e de dados telefônicos promovidas pelas CPIs. Essa
considerável massa de dados demanda um complexo processo de análise, de maneira a
se identificar correlações, padrões e tendências dentro dos (e entre os) universos43 dos
sigilos quebrados.
Pode-se, por exemplo, a partir do estudo do funcionamento de uma
organização criminosa, monitorar o caminho dos recursos financeiros entre as contas
das pessoas físicas e/ou jurídicas envolvidas na investigação. Outra iniciativa poderia
ser a confrontação dos sigilos bancário e telefônico, relacionando o acréscimo do
número de ligações entre duas pessoas às datas em que ocorreram transações bancárias
vultosas entre as suas contas, dentre outras possibilidades.
A doutrina da Tecnologia da Informação (TI) denomina esse processo de
data mining ou mineração de dados. De acordo com TARAPANOFF (2001, p. 25), data
mining é nada mais que a tarefa de “estabelecer novos padrões de ‘conhecimento’,
geralmente imprevistos, partindo-se de uma massa de dados previamente coletada e
preparada para este fim”. Se não fosse pela aplicação das técnicas de data mining,
relevantes conhecimentos presentes na massa de dados seriam ignorados.
A doutrina da área de TI estruturou o processo de data mining nas seguintes
fases: determinação dos objetivos e escolha da base de dados, preparação dos dados,
data mining propriamente dita e análise e assimilação do conhecimento. Na primeira
etapa a equipe de assessoramento técnico tem direta participação. É importante que não
se confunda a definição dos objetivos gerais da investigação fixados pela própria CPI
com a determinação dos objetivos dentro do processo de data mining.
Esse processo, logicamente, busca o alcance dos macro-objetivos
deliberados pela Comissão, mas para se chegar aos resultados pretendidos precisa se
orientar por critérios técnicos definidos pela equipe de assessoramento. De igual modo,

43 Cada categoria de sigilo quebrado corresponde a um universo dentro do processo de análise.


58

a escolha das bases de dados depende do contexto de cada investigação, o que demanda
necessariamente análise pelo staff da Comissão.
Já na segunda fase, a de preparação ou modelagem dos dados, há uma
intensa participação dos serviços administrativos do Senado, sendo a etapa na qual há o
maior dispêndio de tempo e esforço da equipe de assessoramento, conforme demonstra
o seguinte gráfico44:

Figura 3: Fases do processo de Mineração de Dados.

Com relação ao sigilo bancário, a Carta Circular 3.454/2010 do Banco


Central (BACEN) define um formato específico para validação dos dados de
movimentações. Essa validação é feita pelas instituições bancárias por intermédio do
módulo validador bancário SIMBA45. Deferida a quebra do sigilo bancário pelo
plenário da CPI, a Secretaria de Comissões expede um ofício ao BACEN solicitando a

44 Disponível em: <http://revista.ibict.br/cienciadainformacao/index.php/ciinf/article/view/183>. Acesso em: 30 nov.


2015.
45 “O SIMBA é um conjunto de processos, módulos e normas para tráfego de dados bancários entre instituições

financeiras e órgãos governamentais, que foi desenvolvido pela Assessoria de Pesquisa e Análise - ASSPA, uma
unidade vinculada ao Gabinete do Procurador-Geral da República do Ministério Público Federal.” Disponível em:
<https://asspaweb.pgr.mpf.gov.br/site/index.php/sistemas/sigilo-bancario>. Acesso em: 30 nov. 2015.
59

transferência dos dados bancários daquela pessoa física ou jurídica que teve seu sigilo
afastado.
Os bancos validam pelo SIMBA as informações bancárias requeridas e as
transferem à Secretaria de Comissões do Senado, a qual trata de enviá-las à Secretaria
de Tecnologia da Informação (Prodasen). O Prodasen, antes de alimentar os universos
dos sigilos quebrados, faz uma validação para verificar a integridade dos lotes
transferidos, checando se os dados recebidos estão de acordo com a mencionada Carta
Circular do BACEN. Normalmente, muitos lotes são devolvidos pelo Prodasen por
problemas de validação.
Observa-se que enquanto outros órgãos que trabalham com dados relativos a
quebras de sigilo bancário acessam as informações em “estado bruto”, após a
disponibilização pelo BACEN por intermédio do SIMBA, o SEINTE trabalha com
dados duplamente validados, tendo em vista a segunda validação feita pelo Prodasen.
Outra vantagem é a possibilidade de o SEINTE orientar o processo de validação feito
pelo Prodasen, remetendo sugestões e críticas, o que é possível graças à proximidade
entre o usuário final e a instância validadora. Ressalta-se, assim, a necessidade de o
SEINTE, na qualidade de usuário final, fazer a sua própria validação, de modo a
orientar o Prodasen, relatando erros ou lotes corrompidos.
As maiores dificuldades da equipe técnica na análise dos dados relativos ao
sigilo bancário costumam ser a remessa de informações incompletas pelas instituições
bancárias e o fato de ter que trabalhar quase sempre com dados parciais, uma vez que
muitos lotes são transferidos após iniciado o processo de análise. Essas dificuldades
foram mencionadas no relatório final da CPMI “Vegas” e “Monte Carlo”:
Os dados remetidos à CPMI, no que tange ao sigilo bancário, devem observar
a normatização da Carta Circular do BACEN. A observância de tal
normatização é vital para a efetividade da investigação, visto que esta
depende de dados claros e concisos. Neste ponto, verificou-se uma grande
dificuldade de análise dos dados remetidos, em relação aos qual a equipe
técnica se deparou, frequentemente, com informações incompletas. A título
de exemplo, mencione-se que, 15, 30% dos dados relativos aos débitos por
transferências eletrônicas não contém a identificação do beneficiário da
transação, o que corresponde a um montante financeiro superior a um bilhão
de reais. Frise-se que a não identificação do beneficiário desrespeita a
mencionada CARTA CIRCULAR do Banco Central, prejudica a
investigação. A situação das transações não identificadas é ainda mais grave
quando se analisa todo o universo do sigilo bancário. Dos créditos, 25, 06 %
(o que corresponde a R$ 10.604.626.961,38) não estão identificados. No que
60

tange aos débitos, a falta de identificação destes é ainda mais grave, pois
atinge 38,72 % da base, o que corresponde ao montante de
R$16.479.287.738, 22 milhões. Além disso, as informações de sigilo
transferidas a esta comissão chegaram durante o decorrer dos trabalhos, o que
acarretou o retorno de informações diferentes, a depender da data da
pesquisa. Ante tal situação, para que as análises fossem concluídas
estabeleceu-se um inevitável ponto de corte nas análises. Dessa forma, os
dados analisados foram aqueles disponibilizados à equipe técnica até o dia
05/11/2012. 46

O afastamento do sigilo bancário permite o acesso a uma relevante base de


dados, o Cadastro de Clientes do Sistema Financeiro Nacional (CCS) 47, regulado pela
Circular nº 3.347/2007 do BACEN. Essa base retorna os responsáveis, representantes,
procuradores e cotitulares de contas bancárias, o que permite a identificação dos
chamados “laranjas”, pessoas que são interpostas no intuito de ocultar os verdadeiros
responsáveis por certas transações financeiras. Vale mencionar que a equipe técnica da
CPMI “Vegas” e “Monte Carlo” relatou problemas com relação a essa base e sugeriu
melhorias:
Mais grave ainda, foram identificadas duas contas bancárias no Banco
Cooperativo Sicredi S.A. em nome de empresas fantasmas (G & C
CONSTRUÇÕES E INCORPORAÇÕES e MIRANDA E SILVA
CONSTRUÇÕES E TERRAPLANAGEM LTDA.), que não constavam
nesse cadastro. Desse modo, somente durante as análises financeiras das
contas de outros investigados foi possível identificá-las, o que prejudicou, e
muito, o andamento das investigações. Segundo o sítio oficial do BACEN, as
instituições participantes do sistema financeiro nacional (bancos comerciais,
múltiplos, de investimento e as caixas econômicas) são obrigadas a alimentar
o CCS. Porém, o banco mencionado acima seria um Sistema de Crédito
Cooperativo – Sicredi, e não estaria obrigado, pelas normas atuais, a
alimentar o cadastro. Destarte, recomenda-se que as demais instituições
financeiras não contempladas pela norma atual, como cooperativas de crédito
e fundos de direitos creditórios (FIDC), sejam obrigadas a alimentar esse
cadastro.

Com relação às quebras de sigilo de dados telefônicos, ao contrário do sigilo


bancário que tem as informações padronizadas por normativo do BACEN, inexiste
normatização que defina uma formatação padrão para o envio das informações pelas

46 Disponível em: <http://www.senado.leg.br/atividade/rotinas/materia/getPDF.asp?t=117091&tp=1>. Acesso em: 30


nov. 2015.
47 “O CCS consiste em um sistema de informações – ou seja, em um conjunto sistêmico (orgânico) e sistematizado

(ordenado) de informações – de natureza cadastral que tem por objeto: (i) os relacionamentos que são mantidos pelas
instituições participantes com os seus correntistas e/ou clientes e com os representantes legais e/ou convencionais dos
mesmos correntistas e/ou clientes; e (ii) os bens, direitos e valores que concretizam tais relacionamentos.” Disponível
em: <https://www.bcb.gov.br/fis/pedju d/ftp/servicos_poder_judiciario/ccs_manual.pdf> Acesso em: 30 nov. 2015.
61

operadoras, o que acaba trazendo dificuldades à investigação pela demanda de maior


tempo na modelagem desses dados.
No contexto das investigações, as CPIs podem acessar outras bases de dados
que porventura forneçam informações cadastrais ou sociais de pessoas físicas e
jurídicas, como por exemplo, a Relação Anual de Informações Sociais (RAIS)48,
Cadastro de Pessoas Físicas (CPF), Cadastro Nacional de Pessoas Jurídicas (CNPJ), o
Cadastro Nacional de Informações Sociais (CNIS)49, entre outras.
Entretanto, essas bases não estão disponibilizadas de antemão ao Congresso
Nacional, dependendo, assim, de solicitações a órgãos externos sempre que aberta uma
nova CPI, o que, aliado à necessidade de modelagem pela equipe de assessoramento,
acaba prejudicando sobremaneira a celeridade que demanda o inquérito parlamentar.
Observa-se a necessidade de formalização de convênios e acordos de cooperação do
Parlamento com órgãos, entidades e organismos nacionais e internacionais para que a
maior quantidade possível de bases de dados esteja, previamente, a disposição das
Casas Legislativas.
Após a modelagem dos dados, tem início o processo de data mining
propriamente dito, vale dizer, a etapa de análise. Mesmo o tratamento dos dados
facilitando o processo de análise, não se pode esquecer que continua existindo uma
considerável massa de informações, uma vez que as CPIs normalmente determinam
quebras dos sigilos bancário, fiscal e de dados telefônicos dos últimos dez anos
daquelas pessoas físicas e jurídicas relacionadas ao inquérito parlamentar. O analista,
então, tem o desafio de filtrar os dados pertinentes e concatená-los, produzindo
conhecimentos relevantes à investigação, o que, perante o imenso volume de dados,

48 A Relação Anual de Informações Sociais – RAIS – é uma obrigação trabalhista preparada anualmente por todas as
pessoas jurídicas e equiparadas que possuam ou possuíram empregados. As empresas que não tenham funcionários
também devem entregar a RAIS, que nesse caso denomina-se RAIS NEGATIVA. É utilizada para fins estatísticos
pelo governo, e no cálculo de crédito e pagamento do abono anual do PIS aos empregados. Fonte:
<http://www.portaldecontabilidade.com.br/obrigacoes/rais.htm>. Acesso em: 30 nov. 2015.
49 “O Cadastro Nacional de Informações Sociais (CNIS) é um sistema responsável pelo controle das informações de

todos os segurados e contribuintes da Previdência Social. Desde sua criação, em 1989, armazena as informações
necessárias para garantir direitos trabalhistas e previdenciários aos cidadãos brasileiros. Além de permitir o
reconhecimento automático de direitos previdenciários, o CNIS dificulta a concessão de benefícios irregulares,
permite melhor controle da arrecadação e serve de subsídio ao planejamento de políticas públicas.” Fonte:
<http://www.informanet.com.br>. Acesso em: 30 nov. 2015.
62

demanda a utilização de recursos tecnológicos, conforme assentou o relatório final da


CPMI “Vegas” e “Monte Carlo”50:
Após o tratamento e modelagem dos dados acima mencionados, foram
produzidos diversos relatórios, utilizando ferramentas disponibilizadas por
esta Comissão, quais sejam, SAP Business Objects Desktop Intelligence e
I2 Analyst´s Notebook, conhecidos softwares que agilizam e concatenam o
cruzamento de grandes volumes de informações. Desse cruzamento, surgem
diagramas que sintetizam visualmente a complexa e diversificada rede de
relações entre os investigados. Tais diagramas são extremamente úteis para a
nossa análise. [grifo nosso].

O SAP Business Objects Desktop Intelligence é uma poderosa ferramenta


de inteligência empresarial (business intelligence) voltada para o processamento e
análise de grandes massas de dados e para a geração de relatórios gerenciais a partir de
diferentes visões, facilmente cambiáveis pelo analista de acordo com o escopo da sua
consulta. Para melhor entendimento da aplicação, seguem imagens de alguns exemplos
de relatórios, gerados com base em um universo de sigilo bancário simulado para
treinamento:

Figura 4: Demonstração do SAP Business Objects Desktop Intelligence.

O escopo desse relatório é a movimentação financeira de todas as contas


bancárias por titular. Portanto, os valores que entraram nas contas (créditos) dos
50Disponível em: <http://www.senado.leg.br/atividade/rotinas/materia/getPDF.asp?t=117091&tp=1>. Acesso em: 02
dez. 2015.
63

titulares são somados aos que saíram (débitos). Observa-se também que mesmo um
determinado titular possuindo mais de uma conta bancária, a consulta em tela agrupou
todos os valores que transitaram por essas contas. Já se o analista desejar o
aprofundamento dessa visão em relação às transações de um titular específico, basta
realizar uma nova consulta alterando o escopo da análise:

Figura 5: Demonstração do SAP Business Objects Desktop Intelligence.

Figura 6: Demonstração do SAP Business Objects Desktop Intelligence.

Figura 7: Demonstração do SAP Business Objects Desktop Intelligence.


64

Por esse relatório observa-se, por exemplo, que o titular Ivan Mathis
realizou 292 transações no ano de 2014 com 18 pessoas físicas ou jurídicas diferentes,
totalizando R$ 606.665,00 de crédito e R$ 312.588,09 de débito. Vê-se ainda que os
gráficos gerados facilitam sobremaneira a visualização das informações presentes no
relatório.
Existem, portanto, inúmeras possibilidades de consultas. O analista é quem
deverá definir o conhecimento que deseja produzir. Por essa razão, o processo de
análise de big data no âmbito das CPIs depende muito mais da capacidade analítica da
equipe de assessoramento que de habilidades na área de tecnologia da informação,
tendo em vista a interface amigável da aplicação. Veja-se:

Figura 8: Interface amigável do SAP Business Objects Desktop Intelligence.

Como se vê, a ferramenta permite o relacionamento de diferentes objetos,


sendo que o analista ainda pode criar variável concatenando esses elementos. Por
exemplo, movimentação é uma variável formada a partir da soma dos objetos “créditos”
e “débitos” expressa pelo algoritmo “=[Créditos]-[Débitos]”. No âmbito da
65

investigação, o SEINTE desenvolve complexos algoritmos concatenando diversos


elementos e diferentes bases.
Na CPMI “Vegas” e “Monte Carlo”, por exemplo, para verificar que uma
determinada empresa relacionada à investigação seria de fachada ou fantasma, o
SEINTE se reuniu com especialistas de outros órgãos disponibilizados à Comissão para
definir quais os indícios que empresas nessa condição costumam apresentar, conforme
descrito no relatório final:
Pois bem, nas investigações feitas pela CPMI, foram utilizados critérios
técnicos objetivos para definir uma empresa como fantasma. Em primeiro
lugar, está o critério dos vínculos empregatícios, obtidos pelas informações
da Relação Anual de Informações Sociais (RAIS). Evidentemente, uma
empresa que não tenha empregados e que movimente milhões de reais em
suas contas bancárias é fortemente suspeita de ser fantasma, constituída com
o intuito de lavar dinheiro e realizar outras operações suspeitas. Outro critério
tange à incompatibilidade entre o capital social declarado e as
movimentações financeiras da empresa. Uma empresa que tenha um
capital social baixo, mas que movimente volumes financeiros expressivos,
também é suspeita de ser fantasma. Outro critério é ainda o do endereço e
localização física da empresa. Com frequência nos deparamos, nesta CPMI,
com endereços fictícios de empresas da ORGCRIM, ou ainda com empresas
que, embora sejam, em tese, de natureza inteiramente diferente, possuem o
mesmo endereço. A coincidência absoluta no volume de débitos e créditos
de uma empresa é outro indicador claro de que ela deve ser fantasma. O
dinheiro entre e sai na mesma proporção, o que é algo altamente suspeito de
empresa que não tem atividade econômica real. Além desses critérios gerais,
levamos em consideração, na identificação das empresas fantasmas da
ORGCRIM, seu quadro societário e outras informações que as vinculam
a CARLOS CACHOEIRA, como a identidade dos seus contadores. [grifo
nosso].

Todos esses critérios objetivos foram inseridos em um algoritmo que


concatenou diferentes bases, como a do sigilo bancário, a RAIS, o CNIS, o CNPJ, o
CPF, entre outras. A consulta gerou, então, uma relação de pessoas jurídicas que, de
acordo com os critérios definidos, se enquadrariam na condição de empresas fantasmas.
Esse processo demonstra uma verdadeira informatização de parte do ciclo de produção
do conhecimento de inteligência, especialmente das fases de reunião, integração e
análise, mas que, conforme já observado, depende intrinsecamente da capacidade
analítica da equipe de assessoramento.
Por sua vez, a aplicação I2 Analyst´s Notebook produz, a partir das bases
disponíveis, diagramas que demonstram visualmente a emaranhada rede de vínculos
66

entre as pessoas físicas e jurídicas envolvidas na investigação. A título de exemplo,


constou no relatório final da CPMI “Vegas” e “Monte Carlo” o seguinte diagrama:

Figura 9: Demonstração de diagrama do I2 Analyst´s Notebook

Nesse diagrama, o vínculo “CCS” foi alimentado pela base do Cadastro de


Clientes do Sistema Financeiro Nacional. Por sua vez, o vínculo “Funcionário ou Ex-
funcionário” teve como base as informações presentes na RAIS (Relação Anual de
Informações Sociais). Já os vínculos “Sócio/ex-sócio ou Responsável” foram extraídos
da base Cadastro Nacional de Pessoas Jurídicas (CNPJ). Além disso, a indicação do
vínculo de parentesco pôde ser obtida por meio de algoritmos específicos, os quais
utilizaram o nome materno constante no Cadastro de Pessoas Físicas (CPF), bem como
por informações apresentadas nos inquéritos da Polícia Federal (PF) que traziam esses
dados.
No transcorrer dos trabalhos do inquérito parlamentar, o SEINTE produz
Relatórios de Inteligência destinados à relatoria das CPIs, os quais, no entanto, não são
anexados ao relatório final das Comissões. Esses relatórios, submetidos a grau de sigilo,
incorporam os conhecimentos produzidos após o complexo processo de análise acima
descrito.
67

A etapa final do processo de data mining, que consiste na análise dos


resultados e assimilação dos conhecimentos consubstanciados em relatórios de
inteligência, é tanto de responsabilidade da relatoria das CPIs quanto do próprio
SEINTE. Com efeito, a partir desses conhecimentos, a equipe de assessoramento poderá
receber novos inputs da Comissão, aprofundar aspectos específicos dos resultados
obtidos ou até mesmo dar início a uma nova linha de investigação.
68

6 CONCLUSÃO
A análise comparativa entre os ordenamentos jurídicos dos principais países
do mundo ocidental, tendo em perspectiva os critérios utilizados, permitiu a conclusão
de que as CPIs no Brasil possuem um dos tratamentos legais mais modernos.
Entretanto, este é um avanço recente, já que, nos períodos históricos em que o Estado
brasileiro esteve sobre o controle de regimes de exceção, o instituto do inquérito
parlamentar foi alvo de supressão ou de enfraquecimento.
Esses acontecimentos não se deram por mero acaso, mas pelo fato de a CPI
ser o instrumento que melhor encarna a ideia da necessidade de controle recíproco entre
os Poderes, especialmente do Legislativo sobre o Executivo, o que, em última análise,
se constitui como garantia do princípio democrático. Seria, portanto, natural o
enfraquecimento desse mecanismo em contextos de ausência de democracia.
No entanto, um avançado tratamento normativo do inquérito parlamentar
não é capaz de garantir, por si só, a sua utilização eficiente. Conforme se observou, as
CPIs lidam com uma vasta massa de dados, oriunda em sua maior parte do afastamento
dos sigilos bancário, fiscal e de dados telefônicos das pessoas físicas e jurídicas
relacionadas à investigação. Para que possam, então, ser extraídos conhecimentos
relevantes, é imprescindível a utilização de técnicas de análise próprias da atividade de
inteligência.
Ressaltou-se ainda que a presença desse considerável volume de dados não
seria a única razão que justificaria o recurso à atividade de inteligência, mas
principalmente o fato de essas informações pertencerem ao Estado e serem cravadas
pela marca do sigilo, além de envolverem um contexto de disputa adversarial entre
Poderes.
Aliado a essa questão do sigilo de informações de Estado como nota
essencial da inteligência, a já abordada definição tridimensional – organização, produto
e método – permite verificar no caso concreto elementos mínimos que caracterizam a
atividade administrativa como de inteligência. Em relação à atuação do SEINTE no
âmbito das CPIs, observa-se que todos os critérios são satisfeitos, uma vez que se trata
de atribuição desempenhada por um serviço de inteligência (organização), na qual são
69

produzidos relatórios de inteligência classificados em grau de sigilo (produto) mediante


aplicação da metodologia própria de produção de conhecimento da atividade de
inteligência (método).
Em momento posterior do presente trabalho, assentou-se que o recurso a
essa atividade é imperativo de eficiência administrativa e de legalidade, na moderna
noção do princípio da legalidade imbuído pela lógica da eficiência. De igual modo, o
apoio da atividade de inteligência ao inquérito parlamentar tem como fundamento o
princípio dos poderes implícitos, de larga aceitação na jurisprudência do STF, o qual
preconiza que sempre que a Constituição atribui uma competência ou finalidade a um
órgão, igualmente confere, de maneira implícita, os instrumentos e poderes necessários
e adequados à sua realização.
Portanto, compreendidas as razões de ordem prática e jurídica que
autorizam e, até mesmo, fomentam a atividade de inteligência como ferramenta de
assessoramento às CPIs na investigação de fato determinado, coube demonstrar a
natureza da inteligência empregada nesse processo.
De início, por intermédio de um excerto do relatório final da CPMI Petro,
evidenciou-se o reconhecimento da atuação assessorial do SEINTE no âmbito dessa
Comissão. Em seguida, foram levantados outros argumentos para aclarar a natureza
consultiva dessa atividade, quais sejam: o fato de o SEINTE não se arvorar no poder de
polícia em sua atuação no âmbito das CPIs; de o conhecimento produzido não se
destinar a servir como prova em uma investigação policial; a própria posição do
SEINTE no organograma da Polícia do Senado, diretamente vinculado ao Diretor da
Secretaria de Polícia Legislativa, na qualidade de assessoramento a sua tomada de
decisão; a questão de, por força normativa, a atividade de inteligência ser separada da
investigação policial; as atribuições do SEINTE demonstrarem o seu perfil de
assessoramento, tendo inclusive competências em face da atividade legislativa, o que
denotaria a sua vocação à atuação exógena.
Asseverou-se, ainda, que por força de normas internas, a Polícia do Senado
seria órgão de apoio técnico às CPIs, podendo atuar tanto nas atividades meio
(cumprimento de mandados, realização de conduções coercitivas, intimações, escolta de
presos e de depoentes, busca e apreensão não domiciliar e demais diligências
70

investigatórias), lançando mão do poder de polícia, quanto na atividade fim, realizando


o assessoramento técnico à Comissão, sem utilizar a prerrogativa do poder de polícia.
Dessa forma, o fato de a inteligência demandada ser de natureza consultiva
ou assessorial é o que justificaria o SEINTE ser, dentro da estrutura da Secretaria de
Polícia Legislativa do Senado Federal, a unidade adequada ao desempenho desse mister.
Todavia, essa natureza assessorial que, pelo menos em tese, permitiria uma maior
liberdade de atuação, não se expressa da mesma maneira no contexto do inquérito
parlamentar, o que acaba reduzindo sobremaneira as possibilidades de atuação da
equipe de assessoramento. Com efeito, pela natureza formal do inquérito parlamentar, é
vedado ao SEINTE extrapolar os limites do assessoramento requerido, o qual costuma
ter como objeto o processamento e análise do conteúdo dos sigilos bancário, fiscal e de
dados telefônicos afastados.
Conforme se demonstrou, é bastante extenso o volume de dados oriundos
dessas quebras de sigilo, o que torna imprescindível a utilização de ferramentas
computacionais para realizar a filtragem, a integração e o correlacionamento dessas
informações, ocorrendo, na prática, uma verdadeira informatização de boa parte do ciclo
de produção do conhecimento.
Nesse processo, há intensiva utilização da mineração de dados (data
mining), com especial ênfase na fase de preparação ou modelagem dos dados, uma vez
que na maior parte das vezes os dados disponibilizados são do tipo não estruturados.
Além dessa dificuldade, constatou-se que a equipe de assessoramento trabalha quase
sempre com informações parciais e incompletas do sigilo bancário (transações não
identificadas) e recebe dados do sigilo telefônico com formatação em diferentes
padrões.
Todavia, a celeridade necessária em uma investigação de uma CPI não
permite que o tratamento e a modelagem desses dados – etapa mais árdua do processo
de data mining – sejam realizados durante o andamento desta. Destarte, cabe ao
Parlamento buscar as bases de dados necessárias, bem como a sua modelagem e
tratamento antes do advento de uma CPMI ou CPI, para que seja possível realizar a
integração e valoração desses dados e a correlação com o conteúdo dos sigilos afastados
logo que instalada a Comissão.
71

Diante do exposto, observa-se que as CPIs dispõem de poderes e


instrumentos suficientes para desenvolverem adequadamente o seu mister,
especialmente quando conta com assessoramento técnico de uma equipe que reúne
conhecimentos específicos da atividade de inteligência. Algumas das suas limitações
podem ser superadas com a implementação dos ajustes sugeridos, os quais trarão
consideráveis ganhos em termos de eficiência e celeridade dos trabalhos de
investigação, contribuindo, dessa maneira, para o aperfeiçoamento desse importante
mecanismo de fiscalização exercido pelo Parlamento.
72

REFERÊNCIAS
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à luz dos princípios da eficiência, moralidade e legalidade: uma necessária ponderação
de princípios em busca da legitimidade da atuação estatal. Rio de Janeiro: EMERJ,
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BRASIL. Decreto nº 4.376, de 13 de setembro de 2002. Dispõe sobre a organização e o


funcionamento do Sistema Brasileiro de Inteligência, instituído pela Lei n° 9.883, de 7
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