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Márcio André Lopes Cavalcante

Processo excluído por não ter sido concluído em virtude de pedido de vista: RE 593068/SC.

Julgado excluído por ter menor relevância para concursos públicos ou por ter sido decidido com base em
peculiaridades do caso concreto: ADI 2545/DF.

ÍNDICE
DIREITO CONSTITUCIONAL
COMPETÊNCIAS LEGISLATIVAS
 É inconstitucional lei estadual tratando sobre a venda de títulos de capitalização.

TRIBUNAIS DE CONTAS
 É inconstitucional norma da CE que preveja competir à ALE julgar as contas do Poder Legislativo.
 É inconstitucional norma de CE que dispensa o parecer prévio no julgamento das contas dos Prefeitos caso o TCE
não o elabore no prazo de 180 dias.

MINISTÉRIO PÚBLICO
 O PGJ somente pode ser reconduzido uma única vez.

POLÍCIA CIVIL
 Chefe da Polícia Civil tem que ser um Delegado de carreira, mas não se pode limitar aos que integram a última
classe.

DIREITO ADMINISTRATIVO
ANISTIADO POLÍTICO
 Pagamento dos valores retroativos a anistiados políticos.

REGIME PREVIDENCIÁRIO
 Carteira de Previdência estadual para serventuários, notários e registradores.

DIREITO PROCESSUAL CIVIL


PRECATÓRIOS
 Decisão que determina pagamento de valores atrasados a anistiado político não se submete aos precatórios.

MANDADO DE SEGURANÇA
 MS contra ato do Ministro que não efetuou pagamento dos valores atrasados a anistiado político.

DIREITO TRIBUTÁRIO
IR / IPI
 União pode conceder incentivos relacionados com o IR e o IPI mesmo que isso diminua os repasses destinados ao FPM.

Informativo 847-STF (25/11/2016) – Esquematizado por Márcio André Lopes Cavalcante | 1


DIREITO CONSTITUCIONAL
COMPETÊNCIAS LEGISLATIVAS
É inconstitucional lei estadual tratando sobre a venda de títulos de capitalização

É inconstitucional lei estadual que estabeleça normas sobre a comercialização de títulos de


capitalização, proibindo a venda casada e prevendo regras para a publicidade desses produtos.
STF. Plenário. ADI 2905/MG, rel. orig. Min. Eros Grau, red. p/ o ac. Min. Marco Aurélio, julgado em
16/11/2016 (Info 847).

Lei mineira proibindo venda casada de títulos de capitalização


No Estado de Minas Gerais foi editada uma lei proibindo a venda casada de títulos de capitalização com
outros produtos.
Além disso, esta Lei prevê formalidades que deverão ser observadas na informação ou publicidade dos
títulos de capitalização.
Por fim, a Lei estipula sanções para a inobservância dessas regras.

ADI
A Confederação Nacional do Sistema Financeiro (Consif) ajuizou ADI contra esta lei estadual afirmando que
ela é inconstitucional porque compete privativamente à União legislar sobre a matéria.

Defesa
O Estado-membro defendeu a constitucionalidade da lei, afirmando que ela trata sobre direito do
consumidor, assunto que é de competência concorrente, de sorte que o ente estadual possui autorização
para legislar (art. 24, VIII, da CF/88).

O STF concordou com a ADI proposta? A referida lei é inconstitucional?


SIM.
É inconstitucional lei estadual que estabeleça normas sobre a comercialização de títulos de
capitalização, proibindo a venda casada e prevendo regras para a publicidade desses produtos.
STF. Plenário. ADI 2905/MG, rel. orig. Min. Eros Grau, red. p/ o ac. Min. Marco Aurélio, julgado em
16/11/2016 (Info 847).
Em um julgado bem apertado, o STF decidiu que esta lei trata sobre direito comercial e outros temas que
são de competência privativa da União, nos termos do art. 22, I, VI, VII e XIX, da CF/88:
Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:
I - direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral, agrário, marítimo, aeronáutico, espacial e do trabalho;
(...)
VI - sistema monetário e de medidas, títulos e garantias dos metais;
VII - política de crédito, câmbio, seguros e transferência de valores;
(...)
XIX - sistemas de poupança, captação e garantia da poupança popular;

Afastou-se a alegação de que a lei trata sobre direito do consumidor. O Estado-membro só poderá legislar
sobre as matérias do art. 24 (dentre elas, a defesa do consumidor) se houver situações peculiares que
justifiquem a lei. É isso que se extrai dos §§ 2º e 3º do art. 24:
§ 2º - A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suplementar
dos Estados.
§ 3º - Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão a competência legislativa plena,
para atender a suas peculiaridades.

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Para a maioria dos Ministros, não há qualquer peculiaridade no mercado de títulos de capitalização em
Minas Gerais que justifique uma legislação especial por parte do Estado-membro. O risco ao consumidor
na venda desses produtos em Minas Gerais existe em qualquer outra unidade da federação. Assim, o
Estado não estava autorizado a expedir tal norma porque não há qualquer especificidade no caso.
Sob o pretexto de proteger o consumidor do Estado, o legislador mineiro adentrou o campo do direito
comercial.
Além disso, a legislação federal já estabelece as regras sobre a comercialização dos títulos de capitalização
e até permite em alguns casos a venda casada de títulos.

TRIBUNAIS DE CONTAS
É inconstitucional norma da CE que preveja competir à ALE julgar as contas do Poder Legislativo

É inconstitucional norma da Constituição Estadual que preveja que compete privativamente à


Assembleia Legislativa julgar as contas do Poder Legislativo estadual.
Seguindo o modelo federal, as contas do Poder Legislativo estadual deverão ser julgadas pelo
TCE, nos termos do art. 71, II c/c art. 75, da CF/88.
STF. Plenário. ADI 3077/SE, Rel. Min. Cármen Lúcia, julgado em 16/11/2016 (Info 847).

Competências do Tribunal de Contas


As competências do Tribunal de Contas da União estão previstas no art. 71 da CF/88.
Uma das principais atribuições do TCU é a de julgar as contas dos administradores e demais responsáveis
por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta (inciso II).

O TCU julga as contas do chefe do Poder Executivo (Presidente da República)?


NÃO. As contas do Presidente da República são anualmente apresentadas ao TCU. Este, em um prazo
máximo de 60 dias, aprecia as contas e prepara um parecer prévio, que é enviado ao Congresso Nacional.
De posse do parecer, o Congresso julga se as contas do chefe do Poder Executivo estão regulares ou não.
Desse modo, a competência para JULGAR as contas do Presidente da República é do Congresso Nacional
(art. 49, IX, da CF/88).

As contas dos demais administradores que lidem com verbas federais serão julgados pelo TCU?
SIM. De acordo com a CF/88, o TCU irá julgar as contas de todos os administradores que lidem com verbas
federais, salvo as do Presidente da República (que são julgadas pelo Parlamento). Essa é a interpretação
que se chega a partir da leitura dos incisos I e II do art. 71.

Essas regras acima expostas são aplicáveis também para os Tribunais de Contas estaduais?
SIM. Os Tribunais de Contas estaduais são competentes para julgar as contas dos administradores que lidem
com verbas estaduais ou municipais, com exceção das contas dos chefes do Poder Executivo (Governador e
Prefeitos).
Desse modo, o TCE irá julgar as contas de todos os administradores que lidem com verbas estaduais ou
municipais, salvo as do Governador e dos Prefeitos.
As contas do Governador são julgadas pela Assembleia Legislativa, após o TCE elaborar um parecer.
As contas dos Prefeitos são julgadas pelas respectivas Câmaras Municipais, após o TCE elaborar um parecer.

A partir desses esclarecimentos, imagine a seguinte situação:


A Constituição do Estado de Sergipe previu, em seu art. 47, V:
Art. 47. É da competência privativa da Assembleia Legislativa:
(...)
V - julgar as contas do Poder Legislativo apresentadas obrigatoriamente pela Mesa;

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Em outras palavras, a CE/SE determinou que as contas da Assembleia Legislativa serão julgadas pela
própria Assembleia Legislativa. Esta previsão é constitucional?
NÃO.
É inconstitucional norma da Constituição Estadual que preveja que compete privativamente à
Assembleia Legislativa julgar as contas do Poder Legislativo estadual.
Seguindo o modelo federal, as contas do Poder Legislativo estadual deverão ser julgadas pelo TCE, nos
termos do art. 71, II c/c art. 75, da CF/88.
STF. Plenário. ADI 3077/SE, Rel. Min. Cármen Lúcia, julgado em 16/11/2016 (Info 847).

TRIBUNAIS DE CONTAS
É inconstitucional norma de CE que dispensa o parecer prévio no julgamento das contas
dos Prefeitos caso o TCE não o elabore no prazo de 180 dias

Determinada Constituição Estadual prevê que, se o TCE não elaborar, no prazo de 180 dias, o
parecer prévio na prestação de contas do Prefeito, o processo deverá ser encaminhado à
Câmara Municipal e esta julgará as contas mesmo sem o parecer.
Esta previsão é inconstitucional por violar o art. 31, § 2º, da CF/88. Pela leitura desse
dispositivo, a elaboração do parecer prévio é sempre necessária e a Câmara Municipal
somente poderá dele discordar se houver manifestação de, no mínimo, 2/3 dos Vereadores.
Assim, a CE/SE criou uma exceção na qual a Câmara Municipal poderia julgar as contas dos
Prefeitos mesmo sem parecer do TCE. Ocorre que esta nova situação não encontra abrigo na
Constituição Federal, sendo, portanto, inconstitucional.
STF. Plenário. ADI 3077/SE, Rel. Min. Cármen Lúcia, julgado em 16/11/2016 (Info 847).

Qual é o "órgão competente" para julgar as contas do Prefeito?


A Câmara Municipal.

E o Tribunal de Contas estadual?


O papel do TCE é apenas o de auxiliar o Poder Legislativo municipal (Câmara Municipal).
O TCE emite um parecer prévio sugerindo a aprovação ou rejeição das contas do Prefeito. Após, este
parecer é submetido à Câmara, que poderá afastar as conclusões do Tribunal de Contas, desde que pelo
voto de, no mínimo, 2/3 dos Vereadores.
Essa é a interpretação que se extrai do art. 31, § 2º da CF/88:
Art. 31 (...)
§ 2º O parecer prévio, emitido pelo órgão competente sobre as contas que o Prefeito deve anualmente
prestar, só deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos membros da Câmara Municipal.

Como a Constituição do Estado de Sergipe tratou sobre o tema


A Constituição do Estado de Sergipe trouxe a seguinte previsão:
Art. 68. A Assembleia Legislativa exercerá o controle externo com o auxílio do Tribunal de Contas do
Estado, ao qual compete:
(...)
XII - apreciar as contas prestadas anualmente pelos Prefeitos Municipais, emitindo parecer prévio que
deverá ser elaborado em cento e oitenta dias a contar do seu recebimento, independente de diligências e
notificações. Decorrido o tempo previsto sem oferecimento do parecer, serão os autos remetidos no prazo
de cinco dias às respectivas Câmaras Municipais.

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Vamos dividir este dispositivo em três partes e verificar a sua compatibilidade com a CF/88:
1) A ALE realiza o controle externo com o auxílio do TCE. Essa previsão é constitucional? SIM. Está de
acordo com o art. 71, caput, da CF/88.
2) Compete ao TCE apreciar as contas prestadas anualmente pelos Prefeitos emitindo parecer prévio. Essa
previsão é constitucional? SIM. Isso porque segue o modelo previsto no art. 71, I, da CF/88.
3) "Decorrido o tempo previsto sem oferecimento do parecer, serão os autos remetidos no prazo de cinco
dias às respectivas Câmaras Municipais". Em outras palavras, segundo esta expressão, se o TCE não
elaborar o parecer prévio no prazo de 180 dias, o processo de prestação de contas deverá ser
encaminhado à Câmara Municipal e esta julgará as contas do Prefeito mesmo sem o parecer. Essa parte
final do art. 68, XII, da CE/SE é constitucional? NÃO.

É inconstitucional norma de Constituição Estadual que preveja que, se o TCE não elaborar parecer prévio
em determinado prazo, o processo de prestação de contas do Prefeito deverá ser encaminhado à
Câmara Municipal e esta julgará as contas mesmo sem o parecer.
STF. Plenário. ADI 3077/SE, Rel. Min. Cármen Lúcia, julgado em 16/11/2016 (Info 847).

A permissão para que as Câmaras Legislativas apreciem as contas anuais dos Prefeitos mesmo sem parecer
do TCE, caso este não o ofereça em 180 dias, viola o art. 31, § 2º, da CF/88. Pela leitura desse dispositivo, a
elaboração do parecer prévio é sempre necessária e a Câmara Municipal somente poderá dele discordar
se houver manifestação de, no mínimo, 2/3 dos Vereadores.
Assim, a CE/SE criou uma exceção na qual a Câmara Municipal poderia julgar as contas dos Prefeitos
mesmo sem parecer do TCE. Ocorre que esta nova situação não encontra abrigo na Constituição Federal,
sendo, portanto, inconstitucional.
Em suma, a norma estadual não poderia excepcionar o que CF não excepcionou.

MINISTÉRIO PÚBLICO
O PGJ somente pode ser reconduzido uma única vez

É inconstitucional dispositivo de CE que permita a recondução ao cargo de Procurador-Geral


de Justiça sem limite de mandatos.
Essa previsão contraria o art. 128, § 3º da CF/88, que autoriza uma única recondução.
STF. Plenário. ADI 3077/SE, Rel. Min. Cármen Lúcia, julgado em 16/11/2016 (Info 847).

A Constituição do Estado de Sergipe, ao tratar sobre o Ministério Público, previu o seguinte:


Art. 116 (...)
§ 1º O Ministério Público tem por chefe o Procurador Geral de Justiça, nomeado pelo Governador do
Estado dentre integrantes da carreira, maiores de trinta e cinco anos, indicados em lista tríplice organizada
pelo Colégio de Procuradores de Justiça, para um mandato de dois anos, permitida a recondução.

Foi proposta uma ADI contra a parte final deste dispositivo. O argumento foi o de que a expressão
"permitida a recondução" autoriza que o PGJ possa ser reconduzido para o cargo mais de uma vez, o que
viola a Constituição Federal.

A tese exposta é aceita pelo STF?


SIM.

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É inconstitucional dispositivo de CE que permita a recondução ao cargo de Procurador-Geral de Justiça,
sem limite de mandatos.
STF. Plenário. ADI 3077/SE, Rel. Min. Cármen Lúcia, julgado em 16/11/2016 (Info 847).

Essa previsão contraria o art. 128, § 3º da CF/88, que autoriza uma única recondução:
Art. 128 (...)
§ 3º - Os Ministérios Públicos dos Estados e o do Distrito Federal e Territórios formarão lista tríplice dentre
integrantes da carreira, na forma da lei respectiva, para escolha de seu Procurador-Geral, que será
nomeado pelo Chefe do Poder Executivo, para mandato de dois anos, permitida uma recondução.

Cuidado para não confundir:


 Chefe do MPU: Procurador-Geral da República. Não há limites de recondução (art. 128, § 1º).
 Chefe do MPE: Procurador-Geral de Justiça. Só é permitida uma recondução (art. 128, § 3º).

Obs: não há impedimento para que uma pessoa seja PGJ, seja reconduzida, passe um mandato fora do
cargo e, depois, seja novamente nomeada. O que se impede é a ocorrência de três mandatos
consecutivos.

POLÍCIA CIVIL
Chefe da Polícia Civil tem que ser um Delegado de carreira,
mas não se pode limitar aos que integram a última classe

É inconstitucional dispositivo de CE que exija que o Superintendente da Polícia Civil seja um


delegado de polícia integrante da classe final da carreira.
STF. Plenário. ADI 3077/SE, Rel. Min. Cármen Lúcia, julgado em 16/11/2016 (Info 847).

A CF/88, ao tratar sobre a Polícia Civil, estabelece o seguinte:


Art. 144 (...)
§ 4º Às polícias civis, dirigidas por delegados de polícia de carreira, incumbem, ressalvada a competência
da União, as funções de polícia judiciária e a apuração de infrações penais, exceto as militares.

Esse parâmetro estabelecido pela CF/88 deverá ser seguido pelas Constituições Estaduais por força do
princípio da simetria. Em outras palavras, se as Cartas estaduais forem tratar sobre a Polícia Civil e seu
chefe, não poderão prever regra diferente do que preconiza o § 4º acima.

A Constituição Estadual poderá prever que o chefe da Polícia Civil será alguém que não é Delegado?
NÃO. É inconstitucional dispositivo de Constituição estadual que preveja que o chefe da Polícia Civil seja
alguém que não integre a carreira. Isso porque, como vimos, essa pessoa deverá ser obrigatoriamente um
Delegado de Polícia de carreira.
A Constituição Estadual poderá exigir que o chefe da Polícia Civil seja um Delegado de Polícia integrante
da classe final da carreira?
Também NÃO.
É inconstitucional dispositivo de CE que exija que o Superintendente da Polícia Civil seja um delegado de
polícia integrante da classe final da carreira.
STF. Plenário. ADI 3077/SE, Rel. Min. Cármen Lúcia, julgado em 16/11/2016 (Info 847).

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O cargo de Superintendente da Polícia Civil deve ser escolhido entre Delegados de carreira. Isso está
correto. No entanto, não se pode exigir que este(a) Delegado(a) seja da classe final da carreira. A
Constituição Federal trata sobre o tema no art. 144, § 4º e não faz esta exigência. Logo, o constituinte
estadual violou o modelo imposto pela CF/88, criando um novo requisito.
Veja precedente do STF neste sentido:
Consoante dispõe o artigo 144, § 4º, da Constituição Federal, as polícias civis são dirigidas por delegados
de carreira, não cabendo a inobservância da citada qualificação, nem a exigência de que se encontrem no
último nível da organização policial.
STF. Plenário. ADI 3038, Rel. Min. Marco Aurélio, julgado em 11/12/2014.

DIREITO ADMINISTRATIVO

ANISTIADO POLÍTICO
Pagamento dos valores retroativos a anistiados políticos

1 - Reconhecido o direito à anistia política, a falta de cumprimento de requisição ou


determinação de providências por parte da União, por intermédio do órgão competente, no
prazo previsto nos artigos 12, parágrafo 4º, e 18, caput, parágrafo único, da Lei 10.559 de
2002, caracteriza ilegalidade e violação de direito líquido e certo.
2 - Havendo rubricas no orçamento destinadas ao pagamento das indenizações devidas aos
anistiados políticos, e não demonstrada a ausência de disponibilidade de caixa, a União há de
promover o pagamento do valor ao anistiado no prazo de 60 dias.
3 - Na ausência ou na insuficiência de disponibilidade orçamentária no exercício em curso,
cumpre à União promover sua previsão no projeto de lei orçamentária imediatamente
seguinte.
STF. Plenário. RE 553710/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, julgado em 17/11/2016 (repercussão geral) (Info 847).

Imagine a seguinte situação hipotética:


João foi vítima de perseguição política praticada pelo governo federal durante a época da ditadura militar
instalada no Brasil em 1964. Ele era cabo da Aeronáutica e, por ser considerado “subversivo” pelo regime
militar, foi expulso das Forças Armadas.

Anistia política e reparação de natureza econômica


A fim de reparar política e economicamente situações como a que foi relatada acima e que atingiram
milhares de indivíduos na época da ditadura militar, a CF/88 previu, no art. 8º do ADCT, que a União
poderá conceder anistia política a pessoas que foram prejudicadas por perseguições decorrentes de
motivação política no período de 18/09/1946 até a data de promulgação da Constituição.
Há previsão também de que o anistiado receba uma reparação de natureza econômica, a ser paga pela
União, em alguns casos nos quais fique demonstrado que ele sofreu prejuízos em sua atividade laboral.

A Lei nº 10.559/2002 regulamentou o art. 8º do ADCT e a concessão dessa reparação econômica para os
anistiados. Veja:
Art. 1º O Regime do Anistiado Político compreende os seguintes direitos:
I - declaração da condição de anistiado político;
II - reparação econômica, de caráter indenizatório, em prestação única ou em prestação mensal,
permanente e continuada, asseguradas a readmissão ou a promoção na inatividade, nas condições
estabelecidas no caput e nos §§ 1º e 5º do art. 8º do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias;

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(...)
Art. 3º A reparação econômica de que trata o inciso II do art. 1º desta Lei, nas condições estabelecidas no
caput do art. 8º do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, correrá à conta do Tesouro Nacional.
(...)
Art. 4º A reparação econômica em prestação única consistirá no pagamento de trinta salários mínimos por
ano de punição e será devida aos anistiados políticos que não puderem comprovar vínculos com a
atividade laboral.
(...)
Art. 5º A reparação econômica em prestação mensal, permanente e continuada, nos termos do art. 8º do
Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, será assegurada aos anistiados políticos que comprovarem
vínculos com a atividade laboral, à exceção dos que optarem por receber em prestação única.
(...)
Art. 6º O valor da prestação mensal, permanente e continuada, será igual ao da remuneração que o
anistiado político receberia se na ativa estivesse, (...)

Breve explicação sobre o procedimento administrativo


Os pedidos de anistia política são analisados pela "Comissão de Anistia", órgão do Ministério da Justiça que tem
a finalidade de examinar os requerimentos formulados e assessorar o Ministro de Estado em suas decisões.
A Comissão de Anistia poderá realizar diligências, requerer informações e documentos, ouvir testemunhas
e emitir pareceres técnicos com o objetivo de instruir os processos e requerimentos, bem como arbitrar,
com base nas provas obtidas, o valor das indenizações nos casos que não for possível identificar o tempo
exato de punição do interessado (art. 12, § 3º da Lei nº 10.559/2002).
Após a Comissão de Anistia elaborar o parecer sobre o pedido, este é encaminhado ao Ministro da Justiça,
que é a autoridade competente para decidir sobre a anistia (art. 10).
Se for concedida, a anistia é conferida por meio de Portaria assinada pelo Ministro.
O Ministro da Justiça deverá, então, comunicar que deferiu a anistia e solicitar que seja feito o pagamento
das reparações econômicas. Esta comunicação/solicitação é feita ao:
 Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, se a anistia foi concedida a um civil.
 Ministério da Defesa, em caso de anistia concedida aos militares.
A decisão do Ministro da Justiça concedendo a anistia deverá ser obrigatoriamente cumprida no prazo de
60 dias, por todos os órgãos da Administração Pública e quaisquer outras entidades a que estejam
dirigidas, ressalvada a disponibilidade orçamentária. Assim, o Ministério do Planejamento ou o Ministério
da Defesa possuem 60 dias para pagar a reparação econômica ao anistiado.
Voltando ao exemplo dado no início:
Em 1998, João requereu a anistia política e seus efeitos.
Em 2004, a anistia foi concedida pela Portaria 84/2004 do Ministério da Justiça.
Desde então, o anistiado recebe reparação econômica mensal, permanente e continuada de R$ 3.000,00.
Ocorre que o Governo ainda não lhe pagou os valores atrasados relativos ao período que vai de 1998 a
2004, o que totaliza cerca de R$ 200.000,00.
Três meses depois, João impetrou mandado de segurança contra o Ministro da Defesa afirmando que já se
passou o prazo de 60 dias previsto na Lei sem que ele tenha recebido a quantia atrasada. Diante disso,
pugnado o cumprimento integral da portaria e, consequentemente, o pagamento dos valores pretéritos.

Cabe mandado de segurança neste caso?


SIM. A falta de cumprimento integral da portaria de anistia por parte da União no prazo de 60 dias previsto
no art. 12, § 4º e no art. 18 da Lei nº 10.559/2002, caracteriza ilegalidade e violação de direito líquido e
certo do anistiado.
Configurado o direito líquido e certo do anistiado, ele poderá impetrar mandado de segurança,
considerando que o pedido e a causa de pedir desta ação é o cumprimento integral da Portaria, que
consiste em uma obrigação de fazer.
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É claro que o cumprimento efetivo da Portaria irá provocar efeitos patrimoniais em favor do autor, mas o
pedido do MS é que ele seja reconhecido de forma efetiva como anistiado político. O pagamento dos
valores é mera consequência disso. Nesse sentido: STF. 1ª Turma. RMS 26.899/DF, Min. Rel. Cármen Lúcia,
DJe de 6/8/10.
Diferentemente de uma ação de cobrança que é proposta para o pagamento de valores atrasados, no caso
em tela temos um mandado de segurança impetrado para que seja cumprida norma editada pela própria
Administração (Portaria do Ministro da Justiça).
Logo, não incide no caso a proibição contida nas súmulas 269 e 271 do STF:
Súmula 271-STF: Concessão de mandado de segurança não produz efeitos patrimoniais, em relação a
período pretérito, os quais devem ser reclamados administrativamente ou pela via judicial própria.
Súmula 269-STF: O mandado de segurança não é substitutivo de ação de cobrança.

Se houver previsão no orçamento da União para o pagamento das reparações econômicas aos
anistiados, o Poder Judiciário poderá determinar na ação judicial o pagamento desses valores ao autor?
SIM. Havendo rubricas no orçamento destinadas ao pagamento das indenizações devidas aos anistiados
políticos, e não demonstrada a ausência de disponibilidade de caixa, a União pode ser condenada a
promover o pagamento do valor ao anistiado no prazo de 60 dias.

A União teria êxito em sua defesa se alegasse que, em tese, o pagamento dos valores retroativos levaria
a uma situação de exaustão orçamentária? Em outras palavras, a União teria sucesso em alegar, de
forma genérica, que decisões desse tipo podem levar à União à insolvência?
NÃO. A inexistência de recursos deve ser real, demonstrada de forma concreta. Não basta que a União
alegue que as decisões judiciais poderão levar a Administração à exaustão orçamentária. A exaustão já
deve estar presente, a indisponibilidade de caixa deve ser situação presente e não mera possibilidade
futura, o que deve ser analisado em cada caso.

Essa condenação viola o princípio da legalidade da despesa pública?


NÃO. Segundo este princípio, a despesa pública somente pode ser efetuada mediante prévia autorização
da lei. Encontra-se previsto nos arts. 165, § 8º, e 167, I, II, V, VI e VII da CF/88:
Art. 167. São vedados:
I - o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual;
II - a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários
ou adicionais;
(...)
V - a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autorização legislativa e sem indicação dos
recursos correspondentes;
(...)
§ 3º - A abertura de crédito extraordinário somente será admitida para atender a despesas imprevisíveis e
urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública, observado o disposto
no art. 62.

Trata-se da aplicação do princípio da legalidade (art. 37, caput, da CF/88) no âmbito das despesas públicas.
O administrador de recursos públicos somente pode gastar aquilo e na forma que a lei autoriza.
Por isso, a Administração Pública deve atuar de acordo com parâmetros e valores determinados pela Lei
Orçamentária Anual (LOA), que, por sua vez, deve estar adequada à Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)
e ao Plano Plurianual.
Ficando demonstrado que existe dotação orçamentária, não há afronta ao princípio da legalidade da
despesa pública ou às regras constitucionais que impõem limitações às despesas de pessoal e concessões
de vantagens e benefícios pessoais.

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Quando o Poder Judiciário determina o pagamento desses valores atrasados ao anistiado político, isso
deverá ser feito por meio de precatório (art. 100 da CF/88)?
NÃO. O STF entende que o regime de indenização dos anistiados é especialíssimo, inclusive tem previsão
constitucional explícita no ADCT. Assim, o tempo de espera para o ressarcimento, para a indenização de
vida aos anistiados é particularmente longo superando, muitas vezes, três décadas.
Logo, submeter os anistiados ao regime comum dos precatórios iria contrariar os objetivos da Constituição de
reparar os danos causados aos anistiados. Nesse sentido foi o voto do Min. Ayres Britto, no RMS 27.357/DF.
Além disso, há outro argumento: o art. 100 trata de valores devidos pela Fazenda Pública em virtude de
sentença judiciária. Ocorre que, no caso do mandado de segurança não se está condenando o Poder
Público ao pagamento de um determinado valor em razão de uma decisão judicial. Na verdade, a
Administração Pública já reconheceu, administrativamente, por meio da Portaria do MJ, que o autor
possui direito àquele valor decorrente da declaração de anistiado.
Desse modo, pode-se dizer que a dívida da Fazenda Pública não foi reconhecida por meio de uma decisão
do Poder Judiciário. A discussão tratada no MS diz respeito ao momento do pagamento.
O que se tem no caso é uma obrigação de fazer que cabia à União e que está sendo descumprida.
Assim, sendo a segurança concedida, deverá a União efetuar o pagamento imediato dos valores atrasados
ao anistiado, não sendo necessário ingressar no regime dos precatórios.

E se ficar demonstrado, no caso concreto, que não há disponibilidade orçamentária para o pagamento
da reparação econômica?
Se não houver disponibilidade orçamentária no exercício em curso ou esta for insuficiente, a União deverá
ser condenada a incluir a previsão dos respectivos recursos no projeto de lei orçamentária do ano seguinte.

Princípio da dignidade da pessoa humana


A recusa de incluir em orçamento o crédito previsto na Portaria do Ministério da Justiça afronta o princípio
da dignidade da pessoa humana, por se tratar de cidadão cujos direitos preteridos por atos de exceção
política foram admitidos com anos de atraso pelo Poder Público.

O tema acima foi julgado em recurso extraordinário sob o rito da repercussão geral tendo sido firmadas
as seguintes teses:
1 - Reconhecido o direito à anistia política, a falta de cumprimento de requisição ou determinação de
providências por parte da União, por intermédio do órgão competente, no prazo previsto nos artigos 12,
parágrafo 4º, e 18, caput, parágrafo único, da Lei 10.559 de 2002, caracteriza ilegalidade e violação de
direito líquido e certo.
2 - Havendo rubricas no orçamento destinadas ao pagamento das indenizações devidas aos anistiados
políticos, e não demonstrada a ausência de disponibilidade de caixa, a União há de promover o
pagamento do valor ao anistiado no prazo de 60 dias.
3 - Na ausência ou na insuficiência de disponibilidade orçamentária no exercício em curso, cumpre à
União promover sua previsão no projeto de lei orçamentária imediatamente seguinte.
STF. Plenário. RE 553710/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, julgado em 17/11/2016 (Info 847).

REGIME PREVIDENCIÁRIO
Carteira de Previdência estadual para serventuários, notários e registradores

Na década de 70, o Estado de São Paulo criou uma Carteira de Previdência para beneficiar
serventuários, notários e registradores das serventias extrajudiciais do Estado. Vale ressaltar
que parte das receitas era oriunda de valores repassados pelos cofres públicos.
Com a atual redação da CF/88, em especial após a EC 20/98, este regime de Previdência deixou
de ter suporte na Constituição, não se identificando com nenhum dos modelos nela previstos.
Esta Carteira não pode ser considerada regime próprio (art. 40 da CF/88) porque os notários e

Informativo 847-STF (25/11/2016) – Esquematizado por Márcio André Lopes Cavalcante | 10


registradores não são servidores públicos. Também não pode ser tida como previdência
privada por força da vedação contida no art. 202, § 3º.
Diante disso, foi lícita a decisão do Estado de São Paulo de extinguir esta Carteira. Contudo, é
inconstitucional os dispositivos contidos na lei prevendo que o Estado não irá mais ser
responsável pelo pagamento de qualquer benefício ou pensão decorrente desta carteira (art.
3º, caput e § 1º da Lei nº 14.507/2002).
Ante o exposto, o STF decidiu:
a) declarar a inconstitucionalidade do caput e do § 1º do art. 3º da Lei nº 14.016/2010;
b) conferir interpretação conforme à Constituição ao restante do diploma impugnado,
proclamando que as regras da Lei nº 14.016/2010 não se aplicam a quem, na data da
publicação da lei, já estava em gozo de benefício ou tinha cumprido, com base no regime
anterior, os requisitos necessários à concessão; e
c) quanto aos que não implementaram todos os requisitos, conferir interpretação conforme
para garantir-lhes a faculdade da contagem de tempo de contribuição para efeito de
aposentadoria pelo RGPS, nos termos do art. 201, § 9º, da CF/88, ficando o Estado responsável
pelas decorrências financeiras da compensação referida.
STF. Plenário. ADI 4420/SP, rel. orig. Min. Marco Aurélio, red. p/ o ac. Min. Teori Zavascki, julgado em
16/11/2016 (Info 847).

A situação concreta foi a seguinte:


Em 1970, o Estado de São Paulo criou uma Carteira de Previdência para beneficiar serventuários, notários
e registradores das serventias extrajudiciais do Estado.
A adesão era obrigatória, ou seja, os segurados (serventuários, notários e registradores) tinham que
recolher todos os meses um valor a título de contribuição previdenciária e depois poderiam teriam direito
a dois benefícios:
 aposentadoria aos segurados;
 pensão para os dependentes em caso de morte do segurado.

Desse modo, era um plano de previdência criado pelo Estado para uma classe específica: serventuários,
notários e registradores das serventias extrajudiciais do Estado.

Entre outras, a Lei previa três principais fontes de renda para manter esta Carteira de Previdência:
1) contribuições mensais dos segurados;
2) repasse de um percentual dos emolumentos (obs: emolumentos é o nome dado ao valor cobrado pelos
titulares de serventias notariais e registrais pelos serviços desempenhados nos cartórios);
3) subvenção do Estado, ou seja, um valor repassado pelo Governo.

A administração desta Carteira de Previdência ficou sob a responsabilidade de uma autarquia estadual
denominada "Instituto de Previdência do Estado de São Paulo" (IPESP) que, em 2010, passou a se chamar
"Instituto de Pagamentos Especiais de São Paulo".

Situação peculiar
Com a atual redação da Constituição Federal de 1988, a existência da referida Carteira de Previdência
mostrou-se juridicamente inadequada. Isso porque o STF decidiu que os notários e registradores não são
servidores públicos nem ocupam cargo público. Não recebem remuneração paga pelos cofres públicos e
não se submetem às regras de aposentadoria previstas para os servidores públicos.
Como não são servidores públicos, eles devem estão filiados e devem contribuir para o regime geral de
previdência social (RGPS), administrado pelo INSS, sendo considerados contribuintes individuais:
(...) 1. O artigo 40, § 1º, inciso II, da Constituição do Brasil, na redação que lhe foi conferida pela EC 20/98,
está restrito aos cargos efetivos da União, dos Estados-membros , do Distrito Federal e dos Municípios ---

Informativo 847-STF (25/11/2016) – Esquematizado por Márcio André Lopes Cavalcante | 11


incluídas as autarquias e fundações.
2. Os serviços de registros públicos, cartorários e notariais são exercidos em caráter privado por delegação
do Poder Público --- serviço público não-privativo.
3. Os notários e os registradores exercem atividade estatal, entretanto não são titulares de cargo público
efetivo, tampouco ocupam cargo público. Não são servidores públicos, não lhes alcançando a
compulsoriedade imposta pelo mencionado artigo 40 da CB/88 --- aposentadoria compulsória aos setenta
anos de idade.
4. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente.
STF. Plenário. ADI 2602/MG, Relator p/ Acórdão Min. Eros Grau, julgado em 24/11/2005.

Logo, em tese, não haveria motivos para eles estarem filiados a um regime jurídico mantido pelo Poder Público.

Lei nº 14.016/2010
Diante deste cenário, em 2010, o Estado de São Paulo editou a Lei nº 14.016/2010 na qual declarou que a
Carteira de Previdência das Serventias não Oficializadas da Justiça do Estado estava em processo de
extinção. Veja o que disse o art. 2º:
Artigo 2º - A Carteira de Previdência das Serventias não Oficializadas da Justiça do Estado, financeiramente
autônoma e com patrimônio próprio, por não se enquadrar no regime de previdência complementar e
demais normas previdenciárias, passa a denominar-se Carteira de Previdência das Serventias Notariais e
de Registro - Carteira das Serventias, e a reger-se, em regime de extinção, pelo disposto nesta lei.

O ponto mais polêmico, contudo, foi o art. 3º da Lei que previu que o Estado de São Paulo, a partir
daquele momento, não tinha mais nenhuma responsabilidade com o pagamento dos benefícios
previdenciários. Assim, a própria Carteira é quem deverá manter sua saúde financeira e equilíbrio notarial,
não sendo permitido o aporte de recursos públicos do Estado. Confira:
Artigo 3º É vedada a inclusão na lei orçamentária anual, bem como em suas alterações, de qualquer recurso
do Estado para pagamento de benefícios e pensões de responsabilidade da Carteira das Serventias.
§ 1º - Em nenhuma hipótese o Estado, incluindo as entidades da administração indireta, responde, direta
ou indiretamente, pelo pagamento dos benefícios já concedidos ou que venham a ser concedidos no
âmbito da Carteira das Serventias, tampouco por qualquer indenização a seus participantes ou por
insuficiência patrimonial passada, presente ou futura.
§ 2º - Responderá exclusivamente o patrimônio da Carteira das Serventias por eventuais ônus relativos a
contribuições previdenciárias não recolhidas, bem como por valores relativos à compensação
previdenciária do Regime Geral de Previdência Social.
§ 3º - Os precatórios judiciais relativos à Carteira das Serventias pendentes na data da publicação desta lei,
ou que venham a ser expedidos, serão pagos com recursos da Carteira.

ADI
O PSOL ajuizou ADI contra a Lei alegando que a Lei deixa desprotegidos cerca de dez mil notários, oficiais
de registro, escreventes e auxiliares de cartórios, além de seus beneficiários. Nas palavras da autora,
“torna-se plenamente possível que segurados que tenham contribuído por toda a vida para a anterior
Carteira das Serventias não oficializadas da Justiça do Estado possam ter seus benefícios negados ou
prejudicados pela insuficiência de fundos ou desequilíbrio atuarial".

A ADI foi acolhida? A Lei nº 14.016/2010 padece de inconstitucionalidades?


A ADI foi julgada parcialmente procedente. Vamos entender os motivos.

EC 20/98
Com a EC 20/98, o regime criado pela Carteira de Previdência das Serventias não Oficializadas deixou de
ter suporte na Constituição Federal, não se identificando com nenhum dos modelos nela previstos.

Informativo 847-STF (25/11/2016) – Esquematizado por Márcio André Lopes Cavalcante | 12


Como vimos acima, os notários e registradores não são servidores públicos titulares de cargos efetivos.
Logo, eles não podem ser incluídos no regime próprio de previdência previsto no art. 40 da CF/88.
Também não podem mais participar de entidade fechada de previdência privada patrocinada por ente
público, por força da vedação contida no art. 202, § 3º, da CF/88:
Art. 202 (...)
§ 3º É vedado o aporte de recursos a entidade de previdência privada pela União, Estados, Distrito Federal
e Municípios, suas autarquias, fundações, empresas públicas, sociedades de economia mista e outras
entidades públicas, salvo na qualidade de patrocinador, situação na qual, em hipótese alguma, sua
contribuição normal poderá exceder a do segurado. (Incluído pela EC 20/98)

Segurança jurídica
Diante disso, constatando-se que a atual Carteira Previdenciária não encontra guarida na Constituição,
restaram duas possibilidades sobre o que fazer com ela: adequar as fontes de custeio e as regras da
Carteira ao regime complementar inaugurado com a reforma da Previdência ou fazer a sua liquidação
(extinção).
Para o STF, entretanto, seja qual fosse a alternativa adotada, o legislador deveria tomar as cautelas
necessárias para evitar uma violação ao princípio da segurança jurídica.
Assim, o art. 3º afronta a segurança jurídica ao prever que o Estado de São Paulo não irá mais ter qualquer
responsabilidade sobre a Carteira.
Os participantes não podem assumir o dever de arcar com os prejuízos da ausência da principal fonte de
custeio da Carteira.

Mas a conduta da Administração Pública ao editar a lei foi lícita... Este modelo não é previsto na
Constituição...
Mesmo assim. Ainda que a decisão da Administração Pública de extinguir a Carteira de Previdência tenha
sido uma conduta lícita, mesmo assim o Estado deverá continuar sendo responsável caso ocorram prejuízos
aos segurados. Isso porque a responsabilidade civil do Estado não acontece apenas nos casos de atos ilícitos,
podendo também ocorrer, algumas hipóteses excepcionais, ainda que ele tenha agido de forma lícita. Este é
um exemplo. O Estado agiu de forma lícita, mas deverá continuar responsável civilmente.

Conclusões do STF
Ante o exposto, o STF decidiu:
a) declarar a inconstitucionalidade do caput e do § 1º do art. 3º da Lei nº 14.016/2010;
b) conferir interpretação conforme à Constituição ao restante do diploma impugnado, proclamando que
as regras da Lei nº 14.016/2010 não se aplicam a quem, na data da publicação da lei, já estava em gozo
de benefício ou tinha cumprido, com base no regime anterior, os requisitos necessários à concessão; e
c) quanto aos que não implementaram todos os requisitos, conferir interpretação conforme para
garantir-lhes a faculdade da contagem de tempo de contribuição para efeito de aposentadoria pelo
RGPS, nos termos do art. 201, § 9º, da CF/88, ficando o Estado responsável pelas decorrências
financeiras da compensação referida.
STF. Plenário. ADI 4420/SP, rel. orig. Min. Marco Aurélio, red. p/ o ac. Min. Teori Zavascki, julgado em
16/11/2016 (Info 847).

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DIREITO PROCESSUAL CIVIL

PRECATÓRIOS
Decisão que determina pagamento de valores atrasados
a anistiado político não se submete aos precatórios

A decisão judicial que, em julgamento de mandado de segurança, determina que a União faça o
pagamento dos valores atrasados decorrentes de reparação econômica devida a anistiado político
não se submete ao regime dos precatórios, devendo o pagamento ser feito de forma imediata.
STF. Plenário. RE 553710/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, julgado em 17/11/2016 (Info 847).

Imagine a seguinte situação hipotética:


João foi vítima de perseguição política praticada pelo governo federal durante a época da ditadura militar
instalada no Brasil em 1964. Ele era cabo da Aeronáutica e, por ser considerado “subversivo” pelo regime
militar, foi expulso das Forças Armadas.
Em 1998, João requereu a anistia política e seus efeitos.
Em 2004, a anistia foi concedida pela Portaria 84/2004 do Ministério da Justiça.
Desde então o anistiado recebe reparação econômica mensal, permanente e continuada de R$ 3.000,00.
Ocorre que o Governo ainda não lhe pagou os valores atrasados, relativos ao período que vai de 1998 a
2004, o que totaliza cerca de R$ 200.000,00.
Três meses depois, João impetrou mandado de segurança contra o Ministro da Defesa afirmando que já se
passou o prazo de 60 dias previsto na Lei sem que ele tenha recebido a quantia atrasada. Diante disso,
pugnado o cumprimento integral da portaria e, consequentemente, o pagamento dos valores pretéritos.
A competência para julgar MS contra Ministro da Defesa é do STJ, nos termos do art. 105, I, "b", da CF/88.
O STJ, ao julgar este MS, determinou o cumprimento integral da Portaria e, consequentemente, o
pagamento dos valores atrasados.

Quando o Poder Judiciário determina o pagamento desses valores atrasados ao anistiado político, isso
deverá ser feito por meio de precatório (art. 100 da CF/88)?
NÃO. O regime de indenização dos anistiados é especialíssimo. Tem, inclusive, previsão constitucional
explícita no ADCT. Assim, o tempo de espera para o ressarcimento, para a indenização de vida aos
anistiados é particularmente longo superando, muitas vezes, três décadas.
Logo, submeter os anistiados ao regime comum dos precatórios iria contrariar os objetivos da Constituição
de reparar os danos causados aos anistiados.
Além disso, há outro argumento: o art. 100 trata de valores devidos pela Fazenda Pública em virtude de
sentença judiciária. Ocorre que, no caso do mandado de segurança não se está condenando o Poder
Público ao pagamento de um determinado valor em razão de uma decisão judicial. Na verdade, a
Administração Pública já reconheceu, administrativamente, por meio da Portaria do MJ, que o autor
possui direito àquele valor decorrente da declaração de anistiado.
Desse modo, pode-se dizer que a dívida da Fazenda Pública não foi reconhecida por meio de uma decisão
do Poder Judiciário. A discussão tratada no MS diz respeito ao momento do pagamento.
O que se tem no caso é uma obrigação de fazer que cabia à União e que está sendo descumprida.
Assim, sendo a segurança concedida, deverá a União efetuar o pagamento imediato dos valores atrasados
ao anistiado, não sendo necessário ingressar no regime dos precatórios.

A decisão judicial que, em julgamento de mandado de segurança, determina que a União faça o
pagamento dos valores atrasados decorrentes de reparação econômica devida a anistiado político não
se submete ao regime dos precatórios, devendo o pagamento ser feito de forma imediata.
STF. Plenário. RE 553710/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, julgado em 17/11/2016 (Info 847).

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MANDADO DE SEGURANÇA
MS contra ato do Ministro que não efetuou pagamento dos valores atrasados a anistiado político

Cabe mandado de segurança contra ato do Ministro da Defesa que não efetua o pagamento dos
valores atrasados decorrentes da reparação econômica devida a anistiado político (art. 8º do ADCT).
Diferentemente de uma ação de cobrança, que é proposta para o pagamento de valores
atrasados, no caso em tela temos um mandado de segurança impetrado para que seja cumpra
norma editada pela própria Administração (Portaria do Ministro da Justiça).
STF. Plenário. RE 553710/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, julgado em 17/11/2016 (Info 847).

Imagine a seguinte situação hipotética:


João foi vítima de perseguição política praticada pelo governo federal durante a época da ditadura militar
instalada no Brasil em 1964. Ele era cabo da Aeronáutica e, por ser considerado “subversivo” pelo regime
militar, foi expulso das Forças Armadas.
Em 1998, João requereu a anistia política e seus efeitos.
Em 2004, a anistia foi concedida pela Portaria 84/2004 do Ministério da Justiça.
Desde então o anistiado recebe reparação econômica mensal, permanente e continuada de R$ 3.000,00.
Ocorre que o Governo ainda não lhe pagou os valores atrasados, relativos ao período que vai de 1998 a
2004, o que totaliza cerca de R$ 200.000,00.
Três meses depois, João impetrou mandado de segurança contra o Ministro da Defesa afirmando que já se
passou o prazo de 60 dias previsto na Lei sem que ele tenha recebido a quantia atrasada. Diante disso,
pugnado o cumprimento integral da portaria e, consequentemente, o pagamento dos valores pretéritos.
A competência para julgar MS contra Ministro da Defesa é do STJ, nos termos do art. 105, I, "b", da CF/88.
O STJ, ao julgar este MS, determinou o cumprimento integral da Portaria e, consequentemente, o
pagamento dos valores atrasados.

Cabe mandado de segurança neste caso?


SIM. A falta de cumprimento integral da portaria de anistia por parte da União no prazo de 60 dias previsto
no art. 12, § 4º e no art. 18 da Lei nº 10.559/2002, caracteriza ilegalidade e violação de direito líquido e
certo do anistiado.
Configurado o direito líquido e certo do anistiado, ele poderá impetrar mandado de segurança
considerando que o pedido e a causa de pedir desta ação é o cumprimento integral da Portaria, que
consiste em uma obrigação de fazer.
É claro que o cumprimento efetivo da Portaria irá provocar efeitos patrimoniais em favor do autor, mas o
pedido do MS é que ele seja reconhecido de forma efetiva como anistiado político. O pagamento dos
valores é mera consequência disso. Nesse sentido: STF. 1ª Turma. RMS 26.899/DF, Min. Rel. Cármen Lúcia,
DJe de 6/8/10.
Diferentemente de uma ação de cobrança que é proposta para o pagamento de valores atrasados, no caso
em tela temos um mandado de segurança impetrado para que seja cumpra norma editada pela própria
Administração (Portaria do Ministro da Justiça).
Logo, não incide no caso a proibição contida nas súmulas 269 e 271 do STF:
Súmula 271-STF: Concessão de mandado de segurança não produz efeitos patrimoniais, em relação a
período pretérito, os quais devem ser reclamados administrativamente ou pela via judicial própria.
Súmula 269-STF: O mandado de segurança não é substitutivo de ação de cobrança.

Cabe mandado de segurança contra ato do Ministro da Defesa que não efetua o pagamento dos valores
atrasados decorrentes da reparação econômica devida a anistiado político (art. 8º do ADCT).
STF. Plenário. RE 553710/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, julgado em 17/11/2016 (Info 847).

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DIREITO TRIBUTÁRIO

IR / IPI
União pode conceder incentivos relacionados com o IR e o IPI
mesmo que isso diminua os repasses destinados ao FPM

É constitucional a concessão regular de incentivos, benefícios e isenções fiscais relativos ao


Imposto de Renda e Imposto sobre Produtos Industrializados por parte da União em relação
ao Fundo de Participação de Municípios e respectivas quotas devidas às Municipalidades.
STF. Plenário. RE 705423/SE, Rel. Min. Edson Fachin, julgado em 17/11/2016 (repercussão geral)
(Info 847).

Transferência de percentual do IR e do IPI para o FPM


O Imposto de Renda (IR) e o Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) são dois tributos federais.
Apesar disso, o legislador constituinte determinou que parte da arrecadação desses dois impostos deveria
ser repassado aos Municípios a fim de auxiliar na manutenção desses entes.
Assim, 24,5% dos valores arrecadados com o IR e com o IPI deverão ser repassados ao Fundo de
Participação dos Municípios (FPM). Isso está previsto no art. 159, I, da CF/88:
Art. 159. A União entregará:
I - do produto da arrecadação dos impostos sobre renda e proventos de qualquer natureza e sobre
produtos industrializados, 49% (quarenta e nove por cento), na seguinte forma:
(...)
b) vinte e dois inteiros e cinco décimos por cento ao Fundo de Participação dos Municípios;
(...)
d) um por cento ao Fundo de Participação dos Municípios, que será entregue no primeiro decêndio do mês
de dezembro de cada ano;
e) 1% (um por cento) ao Fundo de Participação dos Municípios, que será entregue no primeiro decêndio
do mês de julho de cada ano;

Atenção: são 22,5% distribuídos ao longo do ano + 1% até o dia 10 do mês de julho de cada ano + 1% até o
dia 10 do mês de dezembro de cada ano. Logo, o total é 24,5%.
Obs: o Fundo de Participação dos Municípios é um instrumento contábil utilizado para facilitar o repasse,
permitindo uma melhor organização dos valores para que depois eles sejam repartidos entre os Municípios.
Para fins didáticos, você pode imaginar o FPM como sendo uma conta bancária onde o dinheiro é depositado
para depois ser dividido entre os Municípios, segundo critérios previstos na legislação.

Isenções fiscais e impacto na arrecadação dos Municípios


Algumas vezes a União, a fim de fomentar determinados setores da economia, concede incentivos,
benefícios ou isenções fiscais relacionados com o IR ou o IPI. Em outras palavras, são conferidos
"descontos" desses impostos.
Ocorre que, com esses incentivos, o valor da arrecadação diminuiu e, consequentemente, o repasse que é
destinado aos Municípios também fica menor.
Diante disso, alguns Municípios começaram a ingressar com ações judiciais questionando todas as vezes
que a União concede tais benefícios afirmando que eles são diretamente prejudicados.
Foi o caso do Município de Itabi (SE). A União concedeu isenção de IR e IPI para determinado setor
econômico e este Município ajuizou ação pedindo que a desoneração concedida pelo Governo Federal não
fosse computada na cota do FPM destinado a ele (Itabi). Em outros termos, requereu que, mesmo
havendo a isenção, o valor repassado a ele não diminuísse.

Informativo 847-STF (25/11/2016) – Esquematizado por Márcio André Lopes Cavalcante | 16


A questão chegou até o STF. O pedido do Município de Itabi foi acolhido?
NÃO. O poder de arrecadar atribuído à União implica também o poder de isentar. Assim, quando a
Constituição Federal determina que o FPM será composto pelo produto dos dois impostos (IR e IPI), isso
inclui o resultado das desonerações. De acordo com o inciso I do art. 159 da CF/88, a União deve entregar
um percentual sobre o “produto da arrecadação” do IR e do IPI ao Fundo de Participação dos Municípios.
De fato, essas transferências efetuadas pela União são de suma importância para as finanças municipais e
para a manutenção de sua autonomia financeira. Entretanto, aceitar o pedido do Município iria contra o
modelo de repartição de receitas previsto na Constituição Federal.

Tese fixada
Como o recurso extraordinário do Município foi julgado sob o rito da repercussão geral e havia inúmeros
outros processos sobrestados, o STF definiu uma tese sobre o tema que valerá para os casos semelhantes:
É constitucional a concessão regular de incentivos, benefícios e isenções fiscais relativos ao Imposto de
Renda e Imposto sobre Produtos Industrializados por parte da União em relação ao Fundo de
Participação de Municípios e respectivas quotas devidas às Municipalidades.
STF. Plenário. RE 705423/SE, Rel. Min. Edson Fachin, julgado em 17/11/2016 (repercussão geral) (Info 847).

DIREITO PREVIDENCIÁRIO

REGIME PREVIDENCIÁRIO
Carteira de Previdência estadual para serventuários, notários e registradores

Na década de 70, o Estado de São Paulo criou uma Carteira de Previdência para beneficiar
serventuários, notários e registradores das serventias extrajudiciais do Estado. Vale ressaltar
que parte das receitas era oriunda de valores repassados pelos cofres públicos.
Com a atual redação da CF/88, em especial após a EC 20/98, este regime de Previdência deixou
de ter suporte na Constituição, não se identificando com nenhum dos modelos nela previstos.
Esta Carteira não pode ser considerada regime próprio (art. 40 da CF/88) porque os notários e
registradores não são servidores públicos. Também não pode ser tida como previdência
privada por força da vedação contida no art. 202, § 3º.
Diante disso, foi lícita a decisão do Estado de São Paulo de extinguir esta Carteira. Contudo, é
inconstitucional os dispositivos contidos na lei prevendo que o Estado não irá mais ser
responsável pelo pagamento de qualquer benefício ou pensão decorrente desta carteira (art.
3º, caput e § 1º da Lei nº 14.507/2002).
Ante o exposto, o STF decidiu:
a) declarar a inconstitucionalidade do caput e do § 1º do art. 3º da Lei nº 14.016/2010;
b) conferir interpretação conforme à Constituição ao restante do diploma impugnado,
proclamando que as regras da Lei nº 14.016/2010 não se aplicam a quem, na data da
publicação da lei, já estava em gozo de benefício ou tinha cumprido, com base no regime
anterior, os requisitos necessários à concessão; e
c) quanto aos que não implementaram todos os requisitos, conferir interpretação conforme
para garantir-lhes a faculdade da contagem de tempo de contribuição para efeito de
aposentadoria pelo RGPS, nos termos do art. 201, § 9º, da CF/88, ficando o Estado responsável
pelas decorrências financeiras da compensação referida.
STF. Plenário. ADI 4420/SP, rel. orig. Min. Marco Aurélio, red. p/ o ac. Min. Teori Zavascki, julgado em
16/11/2016 (Info 847).

Informativo 847-STF (25/11/2016) – Esquematizado por Márcio André Lopes Cavalcante | 17


A situação concreta foi a seguinte:
Em 1970, o Estado de São Paulo criou uma Carteira de Previdência para beneficiar serventuários, notários
e registradores das serventias extrajudiciais do Estado.
A adesão era obrigatória, ou seja, os segurados (serventuários, notários e registradores) tinham que
recolher todos os meses um valor a título de contribuição previdenciária e depois poderiam teriam direito
a dois benefícios:
 aposentadoria aos segurados;
 pensão para os dependentes em caso de morte do segurado.

Desse modo, era um plano de previdência criado pelo Estado para uma classe específica: serventuários,
notários e registradores das serventias extrajudiciais do Estado.

Entre outras, a Lei previa três principais fontes de renda para manter esta Carteira de Previdência:
1) contribuições mensais dos segurados;
2) repasse de um percentual dos emolumentos (obs: emolumentos é o nome dado ao valor cobrado pelos
titulares de serventias notariais e registrais pelos serviços desempenhados nos cartórios);
3) subvenção do Estado, ou seja, um valor repassado pelo Governo.

A administração desta Carteira de Previdência ficou sob a responsabilidade de uma autarquia estadual
denominada "Instituto de Previdência do Estado de São Paulo" (IPESP) que, em 2010, passou a se chamar
"Instituto de Pagamentos Especiais de São Paulo".

Situação peculiar
Com a atual redação da Constituição Federal de 1988, a existência da referida Carteira de Previdência
mostrou-se juridicamente inadequada. Isso porque o STF decidiu que os notários e registradores não são
servidores públicos nem ocupam cargo público. Não recebem remuneração paga pelos cofres públicos e
não se submetem às regras de aposentadoria previstas para os servidores públicos.
Como não são servidores públicos, eles devem estão filiados e devem contribuir para o regime geral de
previdência social (RGPS), administrado pelo INSS, sendo considerados contribuintes individuais:
(...) 1. O artigo 40, § 1º, inciso II, da Constituição do Brasil, na redação que lhe foi conferida pela EC 20/98,
está restrito aos cargos efetivos da União, dos Estados-membros , do Distrito Federal e dos Municípios ---
incluídas as autarquias e fundações.
2. Os serviços de registros públicos, cartorários e notariais são exercidos em caráter privado por delegação
do Poder Público --- serviço público não-privativo.
3. Os notários e os registradores exercem atividade estatal, entretanto não são titulares de cargo público
efetivo, tampouco ocupam cargo público. Não são servidores públicos, não lhes alcançando a
compulsoriedade imposta pelo mencionado artigo 40 da CB/88 --- aposentadoria compulsória aos setenta
anos de idade.
4. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente.
STF. Plenário. ADI 2602/MG, Relator p/ Acórdão Min. Eros Grau, julgado em 24/11/2005.

Logo, em tese, não haveria motivos para eles estarem filiados a um regime jurídico mantido pelo Poder Público.

Lei nº 14.016/2010
Diante deste cenário, em 2010, o Estado de São Paulo editou a Lei nº 14.016/2010 na qual declarou que a
Carteira de Previdência das Serventias não Oficializadas da Justiça do Estado estava em processo de
extinção. Veja o que disse o art. 2º:
Artigo 2º - A Carteira de Previdência das Serventias não Oficializadas da Justiça do Estado, financeiramente
autônoma e com patrimônio próprio, por não se enquadrar no regime de previdência complementar e

Informativo 847-STF (25/11/2016) – Esquematizado por Márcio André Lopes Cavalcante | 18


demais normas previdenciárias, passa a denominar-se Carteira de Previdência das Serventias Notariais e
de Registro - Carteira das Serventias, e a reger-se, em regime de extinção, pelo disposto nesta lei.

O ponto mais polêmico, contudo, foi o art. 3º da Lei que previu que o Estado de São Paulo, a partir
daquele momento, não tinha mais nenhuma responsabilidade com o pagamento dos benefícios
previdenciários. Assim, a própria Carteira é quem deverá manter sua saúde financeira e equilíbrio notarial,
não sendo permitido o aporte de recursos públicos do Estado. Confira:
Artigo 3º É vedada a inclusão na lei orçamentária anual, bem como em suas alterações, de qualquer recurso
do Estado para pagamento de benefícios e pensões de responsabilidade da Carteira das Serventias.
§ 1º - Em nenhuma hipótese o Estado, incluindo as entidades da administração indireta, responde, direta
ou indiretamente, pelo pagamento dos benefícios já concedidos ou que venham a ser concedidos no
âmbito da Carteira das Serventias, tampouco por qualquer indenização a seus participantes ou por
insuficiência patrimonial passada, presente ou futura.
§ 2º - Responderá exclusivamente o patrimônio da Carteira das Serventias por eventuais ônus relativos a
contribuições previdenciárias não recolhidas, bem como por valores relativos à compensação
previdenciária do Regime Geral de Previdência Social.
§ 3º - Os precatórios judiciais relativos à Carteira das Serventias pendentes na data da publicação desta lei,
ou que venham a ser expedidos, serão pagos com recursos da Carteira.

ADI
O PSOL ajuizou ADI contra a Lei alegando que a Lei deixa desprotegidos cerca de dez mil notários, oficiais
de registro, escreventes e auxiliares de cartórios, além de seus beneficiários. Nas palavras da autora,
“torna-se plenamente possível que segurados que tenham contribuído por toda a vida para a anterior
Carteira das Serventias não oficializadas da Justiça do Estado possam ter seus benefícios negados ou
prejudicados pela insuficiência de fundos ou desequilíbrio atuarial".

A ADI foi acolhida? A Lei nº 14.016/2010 padece de inconstitucionalidades?


A ADI foi julgada parcialmente procedente. Vamos entender os motivos.

EC 20/98
Com a EC 20/98, o regime criado pela Carteira de Previdência das Serventias não Oficializadas deixou de
ter suporte na Constituição Federal, não se identificando com nenhum dos modelos nela previstos.
Como vimos acima, os notários e registradores não são servidores públicos titulares de cargos efetivos.
Logo, eles não podem ser incluídos no regime próprio de previdência previsto no art. 40 da CF/88.
Também não podem mais participar de entidade fechada de previdência privada patrocinada por ente
público, por força da vedação contida no art. 202, § 3º, da CF/88:
Art. 202 (...)
§ 3º É vedado o aporte de recursos a entidade de previdência privada pela União, Estados, Distrito Federal
e Municípios, suas autarquias, fundações, empresas públicas, sociedades de economia mista e outras
entidades públicas, salvo na qualidade de patrocinador, situação na qual, em hipótese alguma, sua
contribuição normal poderá exceder a do segurado. (Incluído pela EC 20/98)

Segurança jurídica
Diante disso, constatando-se que a atual Carteira Previdenciária não encontra guarida na Constituição,
restaram duas possibilidades sobre o que fazer com ela: adequar as fontes de custeio e as regras da Carteira
ao regime complementar inaugurado com a reforma da Previdência ou fazer a sua liquidação (extinção).
Para o STF, entretanto, seja qual fosse a alternativa adotada, o legislador deveria tomar as cautelas
necessárias para evitar uma violação ao princípio da segurança jurídica.
Assim, o art. 3º afronta a segurança jurídica ao prever que o Estado de São Paulo não irá mais ter qualquer
responsabilidade sobre a Carteira.

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Os participantes não podem assumir o dever de arcar com os prejuízos da ausência da principal fonte de
custeio da Carteira.

Mas a conduta da Administração Pública ao editar a lei foi lícita... Este modelo não é previsto na
Constituição...
Mesmo assim. Ainda que a decisão da Administração Pública de extinguir a Carteira de Previdência tenha
sido uma conduta lícita, mesmo assim o Estado deverá continuar sendo responsável caso ocorram prejuízos
aos segurados. Isso porque a responsabilidade civil do Estado não acontece apenas nos casos de atos ilícitos,
podendo também ocorrer, algumas hipóteses excepcionais, ainda que ele tenha agido de forma lícita. Este é
um exemplo. O Estado agiu de forma lícita, mas deverá continuar responsável civilmente.

Conclusões do STF
Ante o exposto, o STF decidiu:
a) declarar a inconstitucionalidade do caput e do § 1º do art. 3º da Lei nº 14.016/2010;
b) conferir interpretação conforme à Constituição ao restante do diploma impugnado, proclamando que
as regras da Lei nº 14.016/2010 não se aplicam a quem, na data da publicação da lei, já estava em gozo
de benefício ou tinha cumprido, com base no regime anterior, os requisitos necessários à concessão; e
c) quanto aos que não implementaram todos os requisitos, conferir interpretação conforme para
garantir-lhes a faculdade da contagem de tempo de contribuição para efeito de aposentadoria pelo
RGPS, nos termos do art. 201, § 9º, da CF/88, ficando o Estado responsável pelas decorrências
financeiras da compensação referida.
STF. Plenário. ADI 4420/SP, rel. orig. Min. Marco Aurélio, red. p/ o ac. Min. Teori Zavascki, julgado em
16/11/2016 (Info 847).

EXERCÍCIOS
Julgue os itens a seguir:
1) É inconstitucional lei estadual que estabeleça normas sobre a comercialização de títulos de
capitalização, proibindo a venda casada e prevendo regras para a publicidade desses produtos. ( )
2) (Juiz TJ/PE 2013 - adaptada) Compete exclusivamente à Assembleia Legislativa do Estado de
Pernambuco julgar as contas do Poder Legislativo apresentadas obrigatoriamente pela Mesa. ( )
3) É inconstitucional norma da Constituição Estadual que preveja que compete privativamente à
Assembleia Legislativa julgar as contas do Poder Legislativo estadual. ( )
4) (PGM Curitiba 2015) O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do
Tribunal de Contas da União, ao qual compete julgar as contas prestadas anualmente pelo Presidente
da República, no prazo de sessenta dias a contar de seu recebimento. ( )
5) (PGM Salvador 2015 CESPE) Compete ao TCU apreciar e julgar as contas prestadas anualmente pelo
presidente da República, no prazo de sessenta dias contados do seu recebimento. ( )
6) (Juiz TJAM 2016 CESPE) O TCU é competente para julgar as contas dos administradores e demais
responsáveis por valores públicos da administração direta e indireta, tendo eficácia de título executivo
as decisões desse tribunal das quais resulte imputação de débito ou multa. ( )
7) (DPE/MG 2014) Aos Tribunais de Contas dos Estados compete julgar as contas prestadas anualmente
pelo Governador e Prefeitos. ( )
8) É inconstitucional norma de Constituição Estadual que preveja que, se o TCE não elaborar parecer
prévio em determinado prazo, o processo de prestação de contas do Prefeito deverá ser encaminhado
à Câmara Municipal e esta julgará as contas mesmo sem o parecer. ( )

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9) (Promotor MP/RS 2014) O Procurador-Geral será nomeado para um mandato de quatro anos, sendo
permitida a recondução por igual período, observado o mesmo procedimento de eleição e de
nomeação. ( )
10) É inconstitucional dispositivo de CE que permita que a recondução ao cargo de Procurador-Geral de
Justiça, sem limite de mandatos. ( )
11) É constitucional dispositivo de CE que exija que o Superintendente da Polícia Civil seja um delegado de
polícia integrante da classe final da carreira. ( )
12) É constitucional a concessão regular de incentivos, benefícios e isenções fiscais relativos ao Imposto de
Renda e Imposto sobre Produtos Industrializados por parte da União em relação ao Fundo de
Participação de Municípios e respectivas quotas devidas às Municipalidades. ( )

Gabarito
1. C 2. E 3. C 4. E 5. E 6. C 7. E 8. C 9. E 10. C 11. E 12. C

JULGADO NÃO COMENTADO

FIES: obrigações tributárias e alteração normativa


O Plenário, ao apreciar ação direta de inconstitucionalidade ajuizada em face de dispositivos da Lei
10.260/2001, julgou prejudicado o pedido quanto aos arts. 12, IV; e 19, “caput” e §§ 1º a 5º; e
improcedente no tocante ao art. 12, “caput”. As normas em questão tratam de obrigações tributárias e
previdenciárias de instituições de ensino vinculadas ao Fundo de Financiamento ao Estudante do Ensino
Superior (FIES).
A respeito do art. 12, “caput”, da lei impugnada, o Colegiado anotou que sua alteração superveniente, por
força da Lei 12.202/2010, não foi substancial. A nova redação apenas modificou a data de emissão limite para
os certificados do Tesouro Nacional serem resgatados antecipadamente (de 1º de novembro para 10 de
novembro), o que não implica prejudicialidade do pedido. Esses certificados representam títulos da dívida
pública, emitidos em favor da instituição de ensino, com a finalidade de quitação de débitos com o INSS.
Ao analisar a alegação de inconstitucionalidade material da norma, o Tribunal reputou que a necessidade
de satisfação das obrigações previdenciárias correntes para o resgate antecipado dos certificados da dívida
pública em poder das instituições de ensino superior não interfere no exercício do direito constitucional à
obtenção gratuita de certidões em repartições públicas, para defesa de direitos ou esclarecimento de
situações de interesse pessoal. Essa condição não contraria nem restringe o direito dessas instituições de
provocarem o Judiciário para questionar qualquer obrigação previdenciária, garantidos também os direitos
processuais ao contraditório e à ampla defesa.
Quanto aos arts. 12, IV; e 19, “caput” e §§ 1º a 5º, o Plenário sublinhou que o art. 12, IV sofreu alteração
substancial pela Lei 11.552/2007. Com isso, passou a prever como condição para o resgate antecipado que
as instituições de ensino superior não estejam em atraso nos pagamentos dos tributos administrados pela
receita federal. O “caput” do art. 19, por sua vez, vincula-se ao art. 55 da Lei 8.212/1991, expressamente
revogado pelo art. 44, I, da Lei 12.101/2009.
Assim, embora esses dispositivos impugnados não tenham sido expressamente revogados, perderam o
objeto, pois o conteúdo normativo tinha como destinatárias as instituições de ensino enquadradas no
citado art. 55. O art. 19 perdeu, portanto, um elemento essencial: a definição das entidades titulares da
obrigação instituída nas normas impugnadas. E, de acordo com a jurisprudência do Supremo Tribunal
Federal, reconhece-se o prejuízo de ações de controle abstrato nas quais as normas impugnadas deixam de
subsistir no ordenamento jurídico.
ADI 2545/DF, rel. Min. Cármen Lúcia, julgamento em 16.11.2016.

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OUTRAS INFORMAÇÕES

CLIPPING DO D JE
14 a 18 de novembro de 2016

ADI N. 3.802-DF
RELATOR: MIN. DIAS TOFFOLI
EMENTA: Ação direta de inconstitucionalidade. Ministério Público Eleitoral. Artigo 79, caput e parágrafo único, da Lei Complementar nº 75/93.
Vício formal. Iniciativa legislativa. Vício material. Ofensa à autonomia administrativa dos ministérios públicos estaduais. Não ocorrência.
Improcedência da ação.
1. Detém o Procurador-Geral da República, de acordo com o art. 128, § 5º, da Constituição Federal, a prerrogativa, ao lado daquela já atribuída ao
chefe do Poder Executivo (art. 61, § 1º, II, d, CF), de iniciativa dos projetos legislativos que versem sobre a organização e as atribuições do Ministério Público
Eleitoral, do qual é chefe, atuando como seu procurador-geral. Tratando-se de atribuição do Ministério Público Federal (arts. 72 e 78), nada mais natural que
as regras de designação dos membros do Ministério Público para desempenhar as funções junto à Justiça Eleitoral sejam disciplinadas na legislação que
dispõe, exatamente, sobre a organização, as atribuições e o estatuto do Ministério Público da União, no caso a Lei Complementar nº 75, de 20 de maio de
1993.
2. O fato de o promotor eleitoral (membro do ministério público estadual) ser designado pelo procurador regional eleitoral (membro do MPF) não
viola a autonomia administrativa do ministério público estadual. Apesar de haver a participação do ministério público dos estados na composição do
Ministério Público Eleitoral – cumulando o membro da instituição as duas funções –, ambas não se confundem, haja vista possuírem conjuntos diversos de
atribuições, cada qual na esfera delimitada pela Constituição Federal e pelos demais atos normativos de regência. A subordinação hierárquico-administrativa
– não funcional – do promotor eleitoral é estabelecida em relação ao procurador regional eleitoral, e não em relação ao procurador-geral de justiça. Ante tal
fato, nada mais lógico que o ato formal de “designação” do promotor eleitoral seja feito pelo superior na função eleitoral, e não pelo superior nas funções
comuns.
3. A designação do promotor eleitoral é ato de natureza complexa, resultando da conjugação de vontades tanto do procurador-geral de justiça - que
indicará o membro do ministério público estadual – quanto do procurador regional eleitoral – a quem competirá o ato formal de designação. O art. 79, caput
e parágrafo único, da Lei Complementar nº 75/93 não tem o condão de ofender a autonomia do ministério público estadual, já que não incide sobre a esfera
de atribuições do parquet local, mas sobre ramo diverso da instituição – o Ministério Público Eleitoral, não interferindo, portanto, nas atribuições ou na
organização do ministério público estadual.
4. Ação julgada improcedente.
*noticiado no Informativo 817

AG. REG. NO AI N. 864.689-MS


REDATOR P/ O ACÓRDÃO: MIN. EDSON FACHIN
EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. RECURSO INTERPOSTO APÓS O NOVO CÓDIGO DE
PROCESSO CIVIL. MÉRITO. INCIDÊNCIA DE MULTA. JULGAMENTO POR UNANIMIDADE. MAJORAÇÃO DE HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS.
JULGAMENTO POR MAIORIA, VENCIDO O RELATOR ORIGINÁRIO. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO.
MÉRITO RECURSAL. NECESSIDADE DE REVOLVIMENTO DE MATÉRIA FÁTICA E INTERPRETAÇÃO DE NORMAS LEGAIS. IMPOSSIBILIDADE NA
ESTRITA SEARA DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. MULTA. ART. 1.021, § 4º, CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. AGRAVO. CABIMENTO. INTERPOSIÇÃO DE
RECURSO MANIFESTAMENTE INFUNDADO.
MAJORAÇÃO DE HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS EM 1/4 (UM QUARTO). ARTIGO 85, §11, CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. AUSÊNCIA DE
RESPOSTA AO RECURSO. IRRELEVÂNCIA. MEDIDA DE DESESTÍMULO À LITIGÂNCIA PROCRASTINATÓRIA. CABIMENTO. VENCIDO O RELATOR
ORIGINÁRIO, NO PONTO.
*noticiado no Informativo 841

AG. REG. NO ARE N. 969.559-SP


RELATOR: MIN. DIAS TOFFOLI
EMENTA: Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Direito administrativo e constitucional. Policiais federais. Transformação da
remuneração em subsídio. Direito adquirido a regime jurídico. Inexistência. Decesso remuneratório. Não ocorrência afirmada pelo Tribunal a
quo. Repercussão geral reconhecida (RE nº 563.965/RN-RG). Reafirmação da jurisprudência. Precedentes. Concessão de vantagem com
fundamento no princípio da isonomia. Impossibilidade. Súmula nº 339/STF. RE nº 592.317/RJ-RG. Súmula Vinculante nº 37.
1. O Supremo Tribunal Federal, no exame do RE nº 563.965/RN, com repercussão geral reconhecida, Relatora a Ministra Cármen Lúcia,
reafirmou a jurisprudência de que não há direito adquirido a regime jurídico ou à fórmula de composição da remuneração dos servidores públicos,
desde que assegurada a irredutibilidade de vencimentos.
2. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal sempre foi pacífica no sentido de que não cabe ao Poder Judiciário, que não tem função
legislativa, aumentar vencimentos de servidores públicos sob o fundamento de isonomia (Súmula nº 339/STF). Essa Orientação foi reiterada no
julgamento do mérito do RE nº 592.317/RJ-RG, Relator o Ministro Gilmar Mendes, sob o rito da repercussão geral (DJe de 10/11/14) e,
posteriormente, com a edição da Súmula Vinculante nº 37.
3. Agravo regimental não provido.

Informativo 847-STF (25/11/2016) – Esquematizado por Márcio André Lopes Cavalcante | 22


4. Majoração da verba honorária em valor equivalente a 10% (dez por cento) do total daquela já fixada (art. 85, §§ 2º, 3º e 11, do CPC),
observada a eventual concessão do benefício da gratuidade da justiça.
SEGUNDO AG. REG. NO ARE N. 944.758-MS
RELATOR: MIN. GILMAR MENDES
Segundo agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. 2. Direito Penal. 3. Crime de lavagem de capitais (art. 1º, inciso I, c/c § 1º, I e §
4º, da Lei n. 9.613/1998). 4. Ausência de prequestionamento. Súmulas 282 e 356. 5. Suposta violação ao princípio da ilegalidade. Inexistente.
Ofensa meramente reflexa à Constituição. Precedentes. 6. Reexame de fatos e provas. Incidência da Súmula 279. 7. Agravo regimental a que se
nega provimento.

Acórdãos Publicados: 380

TRANSCRIÇÕES
Com a finalidade de proporcionar aos leitores do INFORMATIVO STF uma compreensão mais
aprofundada do pensamento do Tribunal, divulgamos neste espaço trechos de decisões que tenham
despertado ou possam despertar de modo especial o interesse da comunidade jurídica.

Devido processo legislativo - Controle judicial - Legitimidade ativa ad causam exclusiva do parlamentar em exercício
(Transcrições)
MS 34.518-MC/DF*
RELATOR: Ministro Luix Fux
DIREITO CONSTITUCIONAL. DEVIDO PROCESSO LEGISLATIVO. CONTROLE JUDICIAL. CABIMENTO.
LEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM EXCLUSIVA DO PARLAMENTAR EM EXERCÍCIO. MANDADO DE SEGURANÇA
CONHECIDO. ALEGAÇÃO DE VIOLAÇÃO AO ART. 60, § 4º, IV, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. CONTROLE
PREVENTIVO DE CONSTITUCIONALIDADE MATERIAL DE PROPOSTA DE EMENDA À CONSTITUIÇÃO. DIÁLOGO
LEGISLATIVO QUE BUSCA EQUACIONAR A REALIZAÇÃO DE MANIFESTAÇÕES CULTURAIS E O BEM-ESTAR
ANIMAL. LIMITES INSCULPIDOS NO ART. 60, CRFB/88. INOCORRÊNCIA DE FLAGRANTE VIOLAÇÃO ÀS CLÁUSULAS
SUPERCONSTITUCIONAIS QUE PODERIAM IMPEDIR A DELIBERAÇÃO PARLAMENTAR DO TEMA. PREMATURA
INTERVENÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO. FUMUS BONI IURIS E PERICULUM IN MORA NÃO CONFIGURADOS. MEDIDA
LIMINAR INDEFERIDA.
Decisão: Cuida-se de mandado de segurança, com pedido de medida liminar, impetrado por Ricardo Izar Júnior, Deputado Federal pelo Estado de
São Paulo, objetivando sustar a tramitação da Proposta de Emenda Constitucional 50/2016, que visa acrescentar “o § 7º ao art. 225 da Constituição
Federal, para permitir a realização das manifestações culturais registradas como patrimônio cultural brasileiro que não atentem contra o bem-estar
animal.
Aponta-se como autoridades coatoras os Exmos. Senadores da República Otto Alencar, Ana Amélia, Antonio Carlos Valadares, Armando
Monteiro, Senador Benedito de Lira, Cidinho Santos, Davi Alcolumbre, Elmano Férrer, Fernando Bezerra Coelho, Flexa Ribeiro, Garibaldi Alves
Filho, Ivo Cassol, Jorge Viana, José Agripino, José Maranhão, José Medeiros, Lídice da Mata, Lindbergh Farias, Magno Malta, Pastor Valadares,
Paulo Rocha, Pedro Chaves, Raimundo Lira, Randolfe Rodrigues, Roberto Muniz, Telmário Mota, Valdir Raupp, e Vanessa Grazziotin, autores da
PEC ora impugnada.
Narra o impetrante que, no dia 19 de outubro de 2016, foi apresentada e lida no Plenário do Senado Federal e, em seguida, no dia 20 de
outubro de 2016, foi publicada no Diário do Senado Federal, a Proposta de Emenda à Constituição 50/2016, de autoria do Senadores apontados como
autoridades coatoras, que possui o seguinte teor, verbis:
PROPOSTA DE EMENDA À CONSTITUIÇÃO Nº , DE 2016
Acrescenta o § 7º ao art. 225 da Constituição Federal, para permitir a realização das manifestações culturais registradas como
patrimônio cultural brasileiro que não atentem contra o bem-estar animal.
As Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, nos termos do § 3º do art. 60 da Constituição Federal, promulgam a seguinte
Emenda ao texto constitucional:
Art. 1º. O art. 225 da Constituição passa a vigorar acrescido do seguinte § 7º.
“Art.225....................................................................................................
§ 7º Para fins do disposto na parte final do inciso VII do § 1º deste artigo, não se consideram cruéis as manifestações culturais previstas
no § 1º do art. 215 e registradas como bem de natureza imaterial integrante do patrimônio cultural brasileiro, desde que regulamentadas em lei
específica que assegure o bem-estar dos animais envolvidos.” (NR)
Art. 2º. Esta Emenda Constitucional entra em vigor na data de sua publicação.
JUSTIFICAÇÃO
A Constituição Federal de 1988 assegurou a todos o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado e o pleno exercício dos
direitos culturais. Assim, ao mesmo tempo em que protege as manifestações culturais populares (art. 215, caput e § 1º), a Carta Magna protege
os animais contra a crueldade (art. 225, § 1º, VII).
Recentemente, o Supremo Tribunal Federal (STF) foi novamente instado a se manifestar acerca do conflito entre essas normas
constitucionais consagradoras de direitos fundamentais.
Ainda em tramitação no STF, a Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) nº 4.983 foi proposta pelo Procurador-Geral da República,
em maio de 2013, contra a Lei nº 15.299, de 8 de janeiro de 2013, do Estado do Ceará, que regulamenta a vaquejada como prática desportiva e
cultural. Em julgamento realizado em 6 de outubro de 2016, o Tribunal considerou procedente o pedido formulado na inicial e, ao declarar a

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inconstitucionalidade da lei impugnada, asseverou que é permitida a regulamentação de manifestações culturais que envolvam animais, desde
que ela seja capaz de evitar a crueldade sem a descaracterização da própria prática.
Em que pese não ter sido sequer publicado o acórdão, a notícia da decisão tomada pela Suprema Corte suscitou intensa polêmica entre
os apoiadores da prática e os defensores dos direitos animais, e chegou mesmo a ensejar o anúncio da formação de uma Frente Parlamentar em
Defesa da Vaquejada.
Dessarte, a fim de encerrar a controvérsia que ainda cerca a questão, propõe-se a presente sugestão de emenda ao texto constitucional,
por intermédio da qual se busca consignar na Lei Maior, com clareza, a permissão para que as práticas culturais de natureza imaterial que
integram o patrimônio cultural brasileiro e comprovadamente não submetam os animais à crueldade possam se realizar sem óbices.
A vaquejada, assim como outras manifestações culturais populares, passa a constituir patrimônio cultural brasileiro e merecer proteção
especial do Estado quando registrada em um dos quatro livros discriminados no Decreto nº 3.551, de 4 de agosto de 2000, que instituiu o
Registro de Bens Culturais de Natureza Imaterial. Nessa hipótese, acaso regulamentada de forma a garantir a integridade física e mental dos
animais envolvidos sem descaracterizar a própria prática, a vaquejada atenderá aos mandamentos exarados pelo Tribunal Constitucional por
ocasião do julgamento da ADI 4983.
Na certeza de que esta proposta dissipará quaisquer dúvidas ainda existentes acerca do entendimento do Supremo Tribunal Federal
sobre a questão, rogamos o apoio de nossos Pares para sua aprovação.
Sala das Sessões,
Senador OTTO ALENCAR.
Destaca que a proposição teve sua admissibilidade aprovada pela Comissão de Constituição e Justiça e Cidadania, na sessão do dia 20 de
outubro de 2016, através do parecer do Senador José Maranhão – PMDB/PR.
Aprovada a admissibilidade da Proposta de Emenda Constitucional na Comissão de Constituição e Justiça e Cidadania, o Exmo. Senhor
Presidente do Senado Federal determinou a criação de Comissão Especial para analisar o tema.
Salienta que a proposição, atualmente, encontra-se pautada para votação no próximo dia 23 de novembro de 2016.
Em amparo de sua pretensão, o impetrante sustenta o cabimento da presente ação mandamental, posto concretizar medida apta a preservar o
direito subjetivo do impetrante de obstar a deliberação de processo legislativo que viole cláusula pétrea. Segundo alega, restará violado na medida em
que a Proposta de Emenda Constitucional 50/2016 visa abolir a garantia de proteção contra atos de crueldade aos animais.
Afirma que o art. 60, § 4°, IV, da Constituição da República, é expresso no sentido de impor que “não será objeto de deliberação a proposta
de emenda tendente a abolir (…) IV - os direitos e garantias individuais”.
Nesse ponto, aduz que a cláusula pétrea que a PEC impugnada tende a abolir, não obstante estar “fora do catálogo do art. 5º da Constituição”,
consubstancia-se no art. 225 da Constituição da República, que impõe o direito fundamental ao meio ambiente equilibrado, nos seguintes termos,
verbis:
Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de
vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá- lo para as presentes e futuras gerações.
(…)
VII - proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as práticas que coloquem em risco sua função ecológica, provoquem a
extinção de espécies ou submetam os animais a crueldade.
Segundo o Impetrante, a PEC 50/2016 levaria em consideração, apenas, os interesses de parcela da população que busca justificar a
manutenção de uma atividade econômica em total descompasso com a legislação, na medida em que a alteração constitucional em discussão
possibilitaria a prática de atos de maus tratos e de crueldade aos animais, que estão inseridos na proteção ambiental. Sustenta, assim, flagrante
violação aos interesses da sociedade e, ademais, desrespeito a decisão recente tomada pelo Supremo Tribunal Federal.
Nesse ponto, aduz que a deliberação em análise iria de encontro com o que recentemente decidido por esta Corte nos autos da ADI 4.983,
Relator Ministro Marco Aurélio, ocasião em que, por maioria de votos, o Plenário declarou a inconstitucionalidade da Lei 15.299/2013, do Estado do
Ceará – que regulamentava a vaquejada como prática desportiva e cultural no Estado – mormente por vislumbrar “crueldade intrínseca” aplicada aos
animais na vaquejada, em ofensa ao inciso VII do parágrafo 1º do artigo 225 da CRFB/88.
Alega, em síntese, que a tramitação da Proposta de Emenda Constitucional impugnada significaria o esvaziamento por completo do rol das
garantias mínimas hoje existentes para os animais, caracterizando verdadeiro retrocesso ambiental, atraindo o risco de viabilizar a prática de atos de
maus tratos e crueldade aos animais. Para tanto, imputa ofensa ao artigo 60, § 4º, IV, da Carta Magna, configurada na violação aos direitos
consagrados pelo constituinte aos animais no art. 225, VII, que, segundo defende, constitui cláusula pétrea constitucional (direitos e garantias
individuais), não podendo ser atingida pelo poder reformador derivado.
Por fim, defende que a tramitação da PEC 50/2016 também macularia o princípio da proporcionalidade, especialmente na sua vertente da
proibição de proteção deficiente (Untermassverbot), na medida em que o processo legislativo vergastado se encaminharia para o esvaziamento
completo da proteção constitucionalmente prevista aos direitos protetivos assegurados aos animais de não serem submetidos a maus tratos ou
crueldades (CRFB/88, art. 225).
Pugna pelo deferimento de medida liminar para obstar a discussão e votação da Proposta de Emenda Constitucional 50/2016, que encontra-se
agendada para o próximo dia 23/11/2016 às 10h – 40ª Ordinária, no Anexo II, Ala Senador Alexandre Costa, Plenário nº 3, do Senado Federal. Indica,
com base nesse fato, estar devidamente caracterizado o periculum in mora. Sustenta, também, a presença do fumus boni iuris, porquanto a PEC
objetiva restringir, retirar e esvaziar direitos constitucionalmente assegurados aos animais, o que atentaria contra o disposto nos arts. 60, §
4°, IV, e 225, VII, da Lei Fundamental.
Ao final, postula a concessão definitiva da segurança para vedar a tramitação da Proposta de Emenda Constitucional impugnada.
É o relatório. DECIDO.
Preliminarmente, verifico a legitimidade ativa ad causam do Impetrante para deduzir a pretensão veiculada nesta ação mandamental,
na esteira da remansosa jurisprudência desta Corte quanto à existência de direito público subjetivo do parlamentar ao devido processo
legislativo (Precedentes: MS 20.257, Rel. Min. Moreira Alves, Tribunal Pleno, DJ 27.02.1981; MS 21.303, Rel. Min. Octavio Galloti,
Tribunal Pleno, DJ 02-08-1991; e MS 24.642, rel. Min. Carlos Velloso, Tribunal Pleno, DJ 18.06.2004).
Com efeito, tratando-se de impugnação direta ao processo legislativo, é imperativo que, para poder-se instaurar a judicial review de
medida tão drástica, ela seja suscitada, exclusivamente, por parlamentar no exercício do mandato.
Nesse ponto, como bem ressaltou o Ministro Celso de Mello no autos do MS 24.64 5 MC, DJ 15/09/2003, “o parlamentar, fundado na
sua condição de partícipe essencial do procedimento de formação das normas estatais, dispõe, por tal razão, da prerrogativa i rrecusável de
impugnar, em juízo, o eventual descumprimento, pela Casa legislativa, das cláusulas constitucionais que lhe condicionam, no domínio
material ou no plano formal, a atividade de positivação dos atos normativos”.
Conheço, pois, do presente mandamus, e procedo ao exame liminar do mérito.
A controvérsia travada nestes autos atinge o cerne da teoria constitucional em um Estado Democrático de Direito na medida em que
conclama que o Supremo Tribunal Federal se pronuncie sobre a validade jurídica do processo legislativo, núcleo fundamental da atuação
política exercida pelos representantes do povo.

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Deveras, é tênue na dogmática constitucional da separação de poderes o limite entre a defesa judicial dos valores da Constitu ição,
missão irrenunciável deste Supremo Tribunal Federal por força da própria Carta de 1988 (CRFB/88, art. 102, caput), e uma espécie perigosa
de supremacia judicial, através da qual esta Corte acabe por negar qualquer voz aos demais poderes políticos na construção do sentido e do
alcance das normas constitucionais. Como aponta a moderna doutrina, é fundamental para a realização dos pressupostos do Estado
Democrático de Direito um desenho institucional em que o sentido futuro da Constituição se dê através de um diálogo aberto en tre as
instituições políticas e a sociedade civil, em que nenhum deles seja supremo, mas ant es, que cada um dos poderes contribua com a sua
específica capacidade institucional (BRANDÃO, Rodrigo. Supremacia judicial versus diálogos constitucionais a quem cabe a última
palavra sobre o sentido da Constituição? Rio de Janeiro: Ed. Lumen Juris, 2012, p. 287).
Indispensável, por tal motivo, uma incursão, ainda que breve, sobre os limites da atuação do Poder Judiciário em um regime
democrático.
Os ideais da democracia e do constitucionalismo, não obstante caminhem lado a lado, vez por outra revelam uma tensão latente entre
si. É que, de um lado, a democracia, apostando na autonomia coletiva dos cidadãos, preconiza a soberania popular, que tem no princípio
majoritário uma de suas mais importantes dimensões, tal qual preleciona Robert Dahl. De outro lado, o constitucionalismo propugna pela
limitação do poder através de sua sujeição ao direito, o que impõe obstáculos às deliberações do povo. Como bem destacou Vita l Moreira, ao
afirmar que “(...) por definição, toda Constituição constitui um limite da expressão e da autonomia da vontade popular. Constituição quer
dizer limitação da maioria de cada momento, e, neste sentido, quanto mais Constituição, mais limitação do princípio democráti co. (...) O
problema consiste em saber até que ponto é que a excessiva constitucionalização não se traduz em prejuízo do princípio democrático”
(MOREIRA, Vital. Constituição e Democracia. In: MAUÉS, Antonio G. Moreira (Org.) Constituição e Democracia. São Paulo: Max
Limonad, 2001, p. 272).
Essa aparente contradição entre os valores albergados pelo Estado Democrático de Direito impõe um dever de cautela redobrado no
exercício da jurisdição constitucional. Com efeito, certo é que os tribunais não podem asfixiar a autonomia pública dos cidad ãos,
substituindo as escolhas políticas de seus representantes por preferências pessoais de magistrados não eleitos pelo povo, como, aliás,
testemunhado pela história constitucional norte-americana durante a cognominada Era da Lochner (1905-1937), período em a Suprema Corte
daquele país freou a implantação do Estado social a partir de uma exegese inflacionada da cláusula aberta do devido processo legal
(CHEMERINSKY, Erwin. Constitutional law: principles and policies. New York: Wolters Kluwer Law & Business, 2011, p. 630-645).
Nesse sentido, a Constituição não pode ser vista como repositório de todas as decisões coletivas, senão apenas dos lineamentos básicos
e objetivos fundamentais da República. Deve-se, portanto, rechaçar qualquer leitura maximalista das cláusulas constitucionais que acabe por
amesquinhar o papel da política ordinária na vida social. É esse o magistério de Dieter Grimm:
A Constituição estrutura a ação política organizando-a, guiando-a, limitando-a. Mas ela não regula a ponto de a política estar
reduzida à mera execução de ordens constitucionais. Dentro da moldura constitucional, os órgãos políticos estão livres para fazer as
escolhas que, de acordo com seu ponto de vista, o bem comum exige. A eleição decide qual dos pontos de vista em competição é o
preferido pela sociedade e qual o grupo político deve, dessa forma, liderar as posições no Estado e executar seu programa político. A
seu turno, as Cortes, especificamente as Cortes Constitucionais, são chamadas a controlar se os outros ramos de poder, ao def inir,
concretizar e implementar os objetivos políticos agiram de acordo com os princípios constitucionais e não ultrapassaram os limites
constitucionais.
(GRIMM, Dieter. Constitution Adjudication and democracy. Israel Law Review, vol. 33, 1999, p. 210 - tradução livre do
original).
Sem embargo, não se pode perder de mira que a Constituição representa autêntica norma jurídica, dotada de força cogente,
vocacionada a conformar condutas e apta a ensejar consequências pelo seu descumprimento. De há muito as Constituições deixara m de ser
vistas como mera folha de papel, como sugeria Ferdinand Lassale (A essência da Constituição. Rio de Janeiro: Liber Juris, 1988), para
assumir a posição de centralidade no sistema jurídico, enquanto definidora dos cânones estruturantes do Estado de Direito.
A efetividade da Constituição depende, em grande medida, da atuação das Cortes, as quais, embora não monopolizem a sua
interpretação, como ensina o jurista alemão Peter Häberle (Hermenêutica constitucional: a sociedade aberta dos intérpretes da constituição:
contribuição para a interpretação pluralista e “procedimental” da constituição . tradução de Gilmar Ferreira Mendes. Porto Alegre: S. A.
Fabris, 2002), têm como função precípua fiscalizar a observância e zelar pelo respeito das limitações constitucionais, cuja própria existência,
como apontava Alexander Hamilton, “somente pode ser preservada por meio do Judiciário, cuja função deve ser a de declarar nulos todos
os atos contrários ao conteúdo manifesto da Constituição. Sem isso todos os direitos e prerrogati vas não significariam nada” (HAMILTON,
Alexander. The Federalist, nº LXXVIII. Nova Iorque: Scribner, Armstrong, 1876, p. 541 – tradução livre do original).
Eis o desafio da jurisdição constitucional no Estado Democrático de Direito: não ir além da sua missão, nem ficar aquém do seu dever.
Na lição irretocável de Daniel Sarmento e Cláudio Pereira de Souza Neto, de um lado, deve-se reconhecer o importante papel do Judiciário
na garantia da Constituição, especialmente dos direitos fundamentais e do s pressupostos da democracia. Mas, de outro, cumpre também
valorizar o constitucionalismo que se expressa fora das cortes judiciais, em fóruns como os parlamentos e nas reivindicações da sociedade civil que
vêm à tona no espaço público informal (SARMENTO, Daniel; SOUZA NETO, Cláudio Pereira de. Direito Constitucional. Teoria, história e métodos
de trabalho. Belo Horizonte: Fórum, 2012, p. 240).
Firmadas essas premissas teóricas, passa-se ao deslinde da controvérsia.
No caso sub examine, pretende o impetrante suspender a tramitação da Proposta de Emenda Constitucional 50/2016, porquanto violaria direito
líquido e certo do impetrante de obstar a deliberação de processo legislativo que viole cláusula pétrea. A seu juízo, a PEC, ao visar acrescentar “o § 7º
ao art. 225 da Constituição Federal, para permitir a realização das manifestações culturais registradas como patrimônio cultural brasileiro que não
atentem contra o bem-estar animal, concretizaria ofensa inconstitucional ao artigo 60, § 4º, IV, da Carta Magna, configurada na flagrante violação ao
direitos consagrados pelo constituinte aos animais (art. 225, VII), que constituiriam cláusula pétrea, não podendo ser atingida pelo poder reformador
derivado.
Ocorre que a pretensão veiculada neste writ possui uma questão prévia a ser enfrentada: consiste em saber se é legítimo e recomendável, e
em qual amplitude, à luz do desenho institucional delineado pelo constituinte de 1988, em especial no tocante ao controle de
constitucionalidade prévio do processo legislativo em andamento, que o Supremo Tribunal Federal realize, em juízo preventivo, o exame da
compatibilidade material de uma Proposta de Emenda Constitucional com o texto da Constituição da República, notadamente as
cognominadas cláusulas superconstitucionais (“cláusulas pétreas”).
De fato, o constituinte, ao estabelecer os limites materiais ao poder constituinte derivado contidos no art. 60, § 4º, inclusive à deliberação,
abarcou, também, o processamento de proposta de emenda constitucional tendente a abolir os princípios e institutos relativos à: (i) forma federativa
do Estado; (ii) voto direto, secreto, universal e periódico; (iii) separação dos Poderes; (iv) os direitos e garantias individuais.
Ocorre que, se de um lado é certo que as cláusulas pétreas (CRFB, art. 60, § 4º), ao consubstanciarem limites materiais ao poder de reforma da
Lei Maior, consagram um núcleo mínimo de identidade constitucional, afastando da esfera de atuação dos agentes políticos determinados valores
considerados mais elevados, de outro, é cediço que não devem ser interpretadas como se incorporassem um sufocamento absoluto das tentativas de o
próprio povo brasileiro redesenhar as instituições do Estado na busca do seu contínuo aperfeiçoamento. Com efeito, pretender cristalizar para todo o

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sempre as minúcias de uma dada disciplina constitucional significaria um verdadeiro convite à ruptura institucional pelo abandono da ordem
constitucional em vigor.
Nesse quadro, o controle prévio de constitucionalidade material das propostas de emendas constitucionais deve ser reservado aos casos de
inequívoca violação ao núcleo das cláusulas pétreas, o que verifico não ocorrer, in casu. Digo constitucionalidade material porque, apesar de não se
tratar de objeto de análise, neste momento, entendo serem plenamente sindicáveis perante esta Suprema Corte (i) os vícios ocorridos no âmbito
interno do procedimento de deliberação das Casas Legislativas, e (ii) as regras constitucionais que disciplinam o trâmite de análise das propostas de
emenda à Constituição.
In casu, o impetrante aponta que a tramitação da PEC 50/2016 consistiria em violação aos direitos e garantias individuais, cláusula pétrea
inscrita no art. 60, § 4º, IV, da Constituição da República.
Nesse ponto, aduz que a cláusula pétrea que a PEC impugnada tende a abolir, não obstante estar “fora do catálogo do art. 5º da Constituição”,
consubstancia-se no art. 225 da Constituição, que impõe o direito fundamental ao meio ambiente equilibrado, nos seguintes termos, verbis:
Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de
vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá- lo para as presentes e futuras gerações.
(…)
VII - proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as práticas que coloquem em risco sua função ecológica, provoquem a
extinção de espécies ou submetam os animais a crueldade.
Ocorre que, num juízo preliminar, não vislumbro qualquer procedência nas alegações do impetrante ao objetivar suspender a tramitação à
deliberação legislativa.
É que, como salientado, a vedação de deliberação parlamentar restringe-se, apenas, quando o “núcleo essencial do projeto do poder
constituinte originário”, encartado nas cláusulas superconstitucionais (CRFB/88, art. 60, § 4º), estiver em vias de ser violado (MENDES, Gilmar
Ferreira. BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de Direito Constitucional. 6. ed. São Paulo: Saraiva, 2011, p. 251). Tais limites, nas palavras de
Nelson de Souza Sampaio (O poder de reforma constitucional. 3. ed. rev. e atual. por Uadi Lammêgo Bulos. Salvador: Nova Alvorada, 1995. p. 66.),
foram estabelecidos para “evitar uma rigidez tão acentuada que seja um convite às revoluções, ou uma elasticidade tão exagerada que desvaneça a
ideia de segurança do regime sob que se vive”.
Em bela síntese doutrinária, o ilustre Professor lusitano Jorge Miranda (Manual de Direito Constitucional: Introdução aÌ Teoria
Constitucional. 2ª ed. Coimbra, 1988. Tomo II. p. 165-166.), ao tratar do alcance da proteção das cláusulas pétreas, aponta que elas não têm por
escopo meramente proteger dispositivos constitucionais, mas os princípios neles modelados. Nesse diapasão, também, merece registro a didática
análise realizada pelo Ministro Luís Roberto Barroso em sede doutrinária (Curso de Direito Constitucional Contemporâneo: os conceitos
fundamentais e a construção do novo modelo. São Paulo: Saraiva, 2009, p. 168.), quando assenta que:
A locução ‘tendente a abolir’ deve ser interpretada com equilíbrio. Por um lado, ela deve servir para que se impeça a erosão do
conteúdo substantivo das cláusulas protegidas. De outra parte, não deve prestar- se a ser uma inútil muralha contra os ventos da história,
petrificando determinado status quo. A Constituição não pode abdicar da salvaguarda de sua própria identidade, assim como da preservação
e promoção de valores e direitos fundamentais; mas não deve ter a pretensão de suprimir a deliberação majoritária legítima dos órgãos de
representação popular, juridicizando além da conta o espaço próprio da política. O juiz constitucional não deve ser o prisioneiro do passado,
mas militante do presente e passageiro do futuro.
Rememoro, por oportuno, brilhante passagem do voto proferido pelo i. Ministro Sepúlveda Pertence no julgamento do MS 23.047/MC,
Tribunal Pleno, julgado em 11/02/1998, DJ 14-11-2003, ocasião em que S. Exª afirmou que:
“(...) as limitações materiais ao poder constituinte de reforma, que o art. 60, § 4º, da Lei Fundamental enumera, não significam a
intangibilidade literal da respectiva disciplina na Constituição originária, mas apenas a proteção do núcleo essencial dos princípios e
institutos cuja preservação nelas se protege.
Convém não olvidar que, no ponto, uma interpretação radical e expansiva das normas de intangibilidade da Constituição, antes de assegurar a
estabilidade institucional, é a que arrisca legitimar rupturas revolucionárias ou dar pretexto fácil à tentação dos golpes de Estado”.
Destarte, os limites materiais ao poder constituinte derivado contidos no art. 60, § 4º, devem, portanto, ser interpretados como a proibição de
modificação do Texto Maior que seja, realmente, tendente a abolir os princípios e institutos relativos à: (i) forma federativa do Estado; (ii) voto
direto, secreto, universal e periódico; (iii) separação dos Poderes; (iv) os direitos e garantias individuais.
A sutileza que se coloca perante a Corte é, portanto, a de encontrar o ponto ótimo de equilíbrio entre a deferência às decisõ es do
constituinte derivado e a salvaguarda dos princípios e valores mais fundamentais do Estado Democrático de Direito. Stephen Breyer ( Making
Our Democracy Work. A Judge’s View. New York: Vintage Books, 2010, p. 121 – tradução livre), Associate Justice da Suprema Corte dos
Estados Unidos, não se distancia da mesma lógica ao assentar que “a Constituição exibe uma preferência democrática por soluções
elaboradas por aqueles que o povo elegeu”.
No caso sub examine, o Congresso Nacional está a atuar, na análise da PEC impugnada, nos limites de sua função típica delineada pela
Constituição da República. Verdadeiramente, não vislumbro qualquer violação aos direitos e garantias individuais na tramitaçã o do devido
processo legislativo que, dentro de seu espectro de atribuições, marcado pelo amplo debate social, dialoga um modo adequado para “permitir
a realização das manifestações culturais registradas como patrimônio cultural brasileiro que não atentem contra o bem -estar animal”.
É que, do texto apresentado pelo impetrante do procedimento legislativo impugnado, consta da própria Justificação da PEC 50/2 016,
apresentada pelo Senador Otto Alencar, que a alteração constitucional visa “a permissão para que as práticas culturais de natureza imaterial
que integram o patrimônio cultural brasileiro e comprovadamente não submetam os animais à crueldade possam se realizar sem ób ices”. E
termina afirmando que “acaso regulamentada de forma a garantir a integridade física e mental dos animais en volvidos sem descaracterizar
a própria prática, a vaquejada atenderá aos mandamentos exarados pelo Tribunal Constitucional por ocasião do julgamento da AD I 4983”.
Consectariamente, acolher o pedido deduzido pelo Impetrante, de sorte a suspender a tramitaç ão da PEC 50/2016, é extinguir o debate.
Isso não pode ser tolerado e não é o que se espera de uma Corte Constitucional. Se, por um lado, é legítimo admitir uma atuaç ão menos
contida pelo Poder Judiciário para assegurar os direitos individuais indispensáveis para a participação popular no procedimento democrático
de tomada de decisões, por outro lado, o Poder Judiciário não pode antecipar o desfecho de um debate parlamentar. É no Parlam ento, e não
no Poder Judiciário, que as discussões públicas devem ocorrer por excelência. Não se trata de um argumento acaciano, mas, ao revés, de um
postulado ínsito à democracia, que não pode ser negligenciado.
In casu, não se sabe se a Proposta de Emenda à Constituição será arquivada, alterada ou aprovada. A questão deve p ermanecer em
discussão, sob pena de um paternalismo judicial ou, para utilizar uma expressão bastante em voga, uma supremocracia. Na realidade,
diversamente do que abreviar a discussão, como pretende o impetrante, o papel desta Suprema Corte é permitir que os debates sejam
realizados de forma republicana, transparente e com os canais de participação aberto a todos o que queiram deles participar. Esse sim é o
modelo de atuação legislativa legítima, tal qual concebido por John Hart Ely ( Democracy and Distrust. A Theory of Judicial Review.
Cambridge: Harvard University Press, 1980).

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Desse modo, não se pode afirmar, nesse exame prévio de compatibilidade da Proposta de Emenda à Constituição com as cláusulas
pétreas encartadas no art. 60, § 4º, da Constituição, que a tramitação da PEC 50/2016 “visa abolir a garantia de proteção contra atos de
crueldade aos animais”.
Nesse ponto, não há se falar, por fim, em qualquer violação ao que recentemente decidido por esta Corte nos autos da ADI 4.98 3,
Relator Ministro Marco Aurélio, ocasião em que, por maioria de votos, o Plenário declarou a inconstitucionalidade da Lei 15.299/2013, do
Estado do Ceará – que regulamentava a vaquejada como prática desportiva e cultural no Estado – mormente por vislumbrar “crueldade
intrínseca” aplicada aos animais na vaquejada, em ofensa ao inciso VII do parágrafo 1º do artigo 225 da CRFB/88. É que, no percurso do
processo legislativo, o Legislativo poderá, sem qualquer vício de inconstitucionalidade, comprovar, lançando mão de novos arg umentos, que
a proposta de emenda constitucional adequa-se às premissas fáticas e axiológicas sobre as quais se fundou o posicionamento jurisprudencial,
em exemplo acadêmico de mutação constitucional pela via legislativa.
De fato, entendo que o Supremo Tribunal Federal não detém o monopólio da interpretação constitucional, que também deve ser
concretizada pelos demais agentes políticos (parlamentares, membros do Poder Executivo, sociedade civil etc.), naquilo que se convencionou
denominar de sociedade aberta aos intérpretes da Constituição (HÄBERLE, Peter. Hermenêutica Constitucional – a Sociedade Aberta dos
Intérpretes da Constituição: Contribuição para Interpretação Pluralista e Procedimental da Constituição. Trad. Gilmar Mendes Ferreira.
Porto Alegre: Sergio Antonio Frabris Editor, 1997).
Em verdade, a Constituição outorga à Suprema Corte a última palavra sob o prisma formal. Em uma perspectiva sociológica e da
ciência política, todavia, a decisão judicial apenas fecha uma rodada de deliberações, ao mesmo tempo que oferece um input aos demais
atores políticos (Legislativo, Executivo, sociedade civil, etc.) que permanecerão discutindo a questão em novas rodadas proce dimentais. Tal
como leciona o professor de Direito Constitucional da USP Conrado Hübner Mendes, est a Suprema Corte pode, e deve, de modo proposital e
responsável, atuar como um “catalisador deliberativo”, promovendo a interação e o diálogo institucional, de modo a maximizar a qualidade
democrática em “produzir boas decisões” (MENDES, Conrado Hübner. Direitos Fundamentais, Separação de Poderes e Deliberação. São
Paulo: Saraiva, 2011, p. 212), o que não ocorrerá caso se suspenda a tramitação da PEC ora atacada.
Perfilhando similar entendimento, a jurista canadense Christine Bateup preleciona que o uso jud icial das virtudes passivas promove o
diálogo constitucional por propiciarem aos poderes políticos de governo, em conjunto com a sociedade, a oportunidade de debat er e resolver
questões constitucionais divisoras por meio de canais democráticos. (BATEUP. Christine. The Dialogic Promisse. Assessing the Normative
Potential of Theories of Constitutional Dialogue. Brooklyn Law Review. Vol. 71 (3), 2006, p. 1.132).
Por todas essas razões, a não suspensão do trâmite da PEC 50/2016 revela -se medida de respeito e deferência ao Poder Legislativo. De
efeito, um standard de atuação legítimo do Poder Judiciário reside justamente na manutenção e adequado funcionamento das instituições
democráticas. Assim, como bem adverte John Hart Ely, o Poder Judiciário deve atuar de ma neira mais ativa para proteger direitos e valores
diretamente relacionados com o funcionamento da democracia. (ELY, John Hart. Democracy and Distrust. A Theory of Judicial Review.
Cambridge: Harvard University Press, 1980).
Em conclusão, e não antecipando qualquer juízo de valor quanto ao conteúdo da opção legislativa em análise, entendo, neste exame
preliminar ínsito às medidas cautelares, que não se encontram presentes os requisitos necessários para que o Supremo Tribunal Federal
realize, em juízo preventivo, o exame da compatibilidade material de um Proposta de Emenda Constitucional com o texto da Constituição da
República.
Destarte, por toda a linha de argumentação desenvolvida até o momento, a solução que melhor se apresenta, in casu, é aquela que
prestigia a deliberação parlamentar do PEC 50/2016. Ela é a que, a um só tempo, prestigia o desenho institucional delineado pelo c onstituinte
de 1988 e promove de forma mais satisfatória os postulados democráticos, sem asfixiar o âmbito de atuação constituciona lmente assegurado
ao Poder Legislativo.
Ex positis, INDEFIRO o pleito cautelar, nos termos do art. 21 do RISTF.
Solicitem-se informações à autoridade coatora (Lei 12.016/2009, art. 7º, I).
Após, abra-se vista à Procuradoria-Geral da República para elaboração de parecer (Lei 12.016/2009, art. 12).
Dê-se ciência à Advocacia-Geral da União para que, querendo, ingresse no feito (Lei 12.016/2009, art. 7º, II).
Brasília, 22 de novembro de 2016.

Ministro Luiz Fux


Relator
*Decisão publicada no DJe em 25.11.2016

OUTRAS INFORMAÇÕES
14 a 18 de novembro de 2016

Decreto nº 8.903, de 16.11.2016 - Institui o Programa de Proteção Integrada de Fronteiras e organiza a


atuação de unidades da administração pública federal para sua execução. Publicado no DOU, Seção 1, Edição nº 220,
p. 1, em 17.11.2016.
Secretaria de Documentação – SDO
Coordenadoria de Jurisprudência Comparada e Divulgação de Julgados – CJCD
CJCD@stf.jus.br

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