La implementación de las políticas asistenciales (o la focopolítica) de proximidad en Uruguay

desde la perspectiva de los operadores sociales.

El trabajo domiciliario consta de un Pre-proyecto de Investigación que incluya, en principio:

a- Problema de investigación y justificación,

b- Breve marco teórico,
c- Objetivos general y específico,
d- Pre-Diseño,
e- Técnica o técnicas esperadas y
f- Bibliografía.

Este trabajo deberá entregarse: En bedelía de posgrado, de la Facultad En sobre manila

cerrado con nombre de docentes y materia en su exterior, más el nombre y apellido del
alumno. Dos copias impresas encarpetado, con una carátula (que contenga título, nombre del
autor, cedula y email). Una extensión máxima de 14 carrillas, en letra tamaño 12 interlineado
1,5 y en hoja A4.
Problema de investigación

El proyecto que se propone en este trabajo aborda como problema de investigación la

implementación de las políticas asistenciales (o la focopolítica) de proximidad en
Uruguay desde la perspectiva de los operadores sociales. El problema de partida es por
tanto de que forma se materializan, a través de los operadores sociales, algunos de los
programas asistenciales de proximidad que surgieron en Uruguay durante los gobiernos
del Frente Amplio, y que forman parte de un conjunto de planes y programas que
consolidaron a la focopolítica como dispositivo privilegiado para actuar sobre la pobreza.
Específicamente analizaremos cuatro programas que están actualmente en
funcionamiento: Cercanías, Uruguay Crece Contigo, Jóvenes en Red, y el Servicio de
Abordaje Familiar. El problema central es entonces analizar de qué forma los operadores
sociales intervienen a través estos programas, buscando comprender que discursos y
paradigmas reproducen. Asimismo, se hará necesario analizar si existe coherencia y
continuidad con las perspectivas y las fundamentaciones que expresan la formulación de
los programas y por tanto, conocer si los operadores buscan caminos para una
intervención crítica. Finalmente, dada la fragmentación de los programas y de su
institucionalidad, será necesario investigar si se presentan diferencias entre los operadores
sociales, ya sea en relación al programa del que forman parte, o a su formación
profesional.

Justificación

Con esta investigación buscamos dar un paso más allá del análisis de los
documentos, la legislación y los discursos de los jerarcas, como estrategia para estudiar
la focopolítica en Uruguay. Consideramos que esto es aún más necesario en los programas
de proximidad, dado el rol central de quienes trabajan como brazo ejecutor de los mismos,
es decir, los operadores sociales. Creemos que investigar qué es lo que realmente realizan
los operadores, con qué objetivos y fundamentados en que paradigmas, es un paso
necesario para comprender más profundamente como actúa el Estado sobre la pobreza a
través de la focopolítica, mas allá de lo que se plasma en los documentos y de los
lineamientos políticos que el gobierno buscan imponer a estas políticas.
Breve marco teórico

El presente proyecto se inscribe en el marco del clásico debate sobre cómo reducir la
pobreza y la desigualdad a través de las políticas sociales, y el papel de las mismas en los
procesos de integración social. Como señalan Korpi y Palme (1998), las preguntas
centrales refieren a si estas deberían ser dirigidas a grupos de bajos ingresos, o ser
universales, y si los beneficios deben ser iguales para todos o para quienes más lo
necesitan. No es ajeno además este debate a las discusiones sobre las políticas de
integración e inserción social (CASTEL, año), que pone en el foco a los efectos que las
políticas basadas en la focalización o en la universalización tienen sobre el tejido social.
Dentro de este amplio debate nos interesa específicamente el rol otorgado a las
políticas asistenciales en América Latina, que han sido centro de transformaciones
sustanciales en las últimas décadas, en el marco del proceso de cambio del paradigma del
Estado Social al Estado neoclásico (ANDREACCI y REPETTO, 2006). Asimismo,
algunos autores como Cecchini y Martinez (2011) argumentan que desde la primera
década del siglo XXI se vislumbra en la región un nuevo paradigma, que conjuga
elementos del Estado social y el neoasistencialista, dando preeminencia a uno u otro
según las características que asuma.
En este sentido, como señala Ocampo (2008), se combinan en muchos países de la
región tres tipos de esquemas de política social: un sistema con vocación estrictamente
universal (que abarca sobre todo la salud y la educación), otro segmentado con elementos
de corporativismo (particularmente la seguridad social), y un tercer esquema
estrictamente focalizado, que adquiere muchas veces una estructura de “capas
geológicas” de múltiples programas específicos superpuestos. Este tercer esquema ha
ganado protagonismo en las últimas dos décadas a partir del impulso de organismos
multilaterales como el Banco Mundial (OCAMPO, 2008; ALVAREZ, 2009), mediante el
enfoque del “manejo social del riesgo”. El mismo parte del supuesto que intervenir
directamente sobre los pobres (individuos, familias y comunidades) y sus riesgos
particulares es la forma más eficiente (económica y socialmente) de combatir la
desigualdad y la pobreza.
Esta perspectiva, que fue ampliamente aceptada y adoptada por los gobiernos de la
región en la última década, es discutida sin embargo por la evidencia empírica que se
desprende de las investigaciones de Korpi y Palme (1998) al analizar los sistemas de
protección social de los países industrializados, en lo que denominan “la paradoja de la
redistribución”. Esta reside en que el efecto redistributivo total del gasto público social
es mayor en países con sistemas universales que en aquellos que aplican criterios de
focalización. Vale señalar que Ocampo (2008) llega a las mismas conclusiones al analizar
los sistemas de protección social de América Latina.
Estos análisis señalan así que los esquemas focalizados lejos están de ser los más
eficaces para mejorar las situaciones de pobreza y la desigualdad. Se desprende de ello
que la focalización debería ser pensada más como un instrumento de la universalización
que como un sustituto de ella (OCAMPO, 2008). Al decir de Korpi y Palme, “if we
attempt to fight the war on poverty through target-efficient benefits concentrated on the
poor, we may win some battles, but we will prob-ably lose the war” (1998: 684),
explicitando la necesidad de priorizar el horizonte universalista en detrimento de la
focalización.
Teniendo en cuenta estos antecedentes, y dado el rol protagónico y la retórica que
han adquirido las políticas focalizadas en la región, se hace necesario cada vez mas
indagar acerca del carácter que asume este esquema particular de políticas sociales, cual
es su relación con los programas de enfoque universal, y cuál es el rol que se les otorga
desde los gobiernos como instrumentos para disminuir la desigualdad y la pobreza. Solo
a través de investigaciones concretas podremos esclarecer si estos programas están siendo
creados y están funcionando como instrumentos de la universalización, o más bien como
los mecanismos privilegiados para intervenir sobre la pobreza.
Desde esta preocupación seminal es que parte esta investigación, buscando
analizar críticamente las formas que asume la focalización en Uruguay en los gobiernos
del Frente Amplio. Para ello partimos desde la perspectiva crítica de Álvarez (2008),
quién piensa a las nuevas políticas focalizadas y su rol en las matrices de bienestar como
un nuevo paradigma de la política para intervenir en la sociedad, al que denomina
focopolítica. Sintéticamente, la autora la define como “un nuevo arte de gobernar a los
más pobres de entre los pobres, ciertas virtudes, habilidades, distinciones, conjunto de
reglas, dispositivos para influir sobre sus vidas; para gobernarlos” (ALVAREZ, 2008).
En el caso de Uruguay, la focopolítica se consolido durante los gobiernos del
Frente Amplio mediante la creación de un conjunto de políticas y programas sociales,
junto a nuevos arreglos institucionales, constituyéndola como forma privilegiada de
acción sobre la pobreza (MIDAGLIA y TEJERA, 2016; BARAIBAR, 2015). Dentro del
conjunto de programas que surgieron como parte de la nueva focopolítica, Vecinday
(2017) llama la atención acerca de dos subconjuntos claramente definidos: aquellos que
se formulan e implementan desde un nivel centralizado (específicamente las
transferencias de renta), y otro conjunto de programas con metodologías de proximidad,
basadas en transferencias simbólico-normativas, sin materialidad. Estos programas si
bien tienen una gestión y control centralizados, basan sus intervenciones en un
acercamiento territorial e individualizado, y con una institucionalidad fragmentada y
basada en convenios con organizaciones de la sociedad civil. Se trata ni más ni menos
que de lograr que los individuos y las familias logren “manejar” mejor sus riesgos
particulares.
Es en este segundo conjunto de programas que nos centraremos en la presente
investigación, en particular en aquellos programas asistenciales de proximidad que
surgieron durante los gobiernos del Frente Amplio, y que forman parte de un conjunto de
planes y programas que consolidaron a la focopolítica como dispositivo privilegiado del
gobierno para actuar sobre la pobreza. Específicamente analizaremos cuatro programas
que están actualmente en funcionamiento: Cercanías, Uruguay Crece Contigo, Jóvenes
en Red, y el Servicio de Abordaje Familiar.
Ahora bien, para analizar estos programas es necesario repasar brevemente las
características de la focopolítica de proximidad y del discurso minimista, ya que estos
conceptos constituyen el marco conceptual de partida para problematizar los programas
mencionados. En este sentido, Álvarez (2006) señala que estas políticas se centran en la
gestión de las fragilidades individuales, en espacios de trabajo individual y familiar,
buscando revertir déficits asociados a la pobreza. La intervención se basa en una
racionalidad clínica (FREIDSON apud VECINDAY, 2017), a través de un conjunto de
transferencias simbólicas y normativas, que buscan tutelar y modelizar los
comportamientos de los individuos y las familias (ALVAREZ, 2008). La búsqueda de
cambios comportamentales tiene entonces por objetivo la activación de los individuos en
situación de pobreza, que deben poner en juego sus capacidades para mejorar su situación
individual (PEREZ, 2013). Desde este paradigma recae así en los individuos y las familias
la responsabilidad de actuar para mejorar su situación, y su capacidad para manejar
mejor los riesgos que se le presentan, reinterpretando por tanto los procesos sociales
estructurales como procesos personales y familiares.
Ahora bien, al momento de relevar las investigaciones sobre la temática en nuestro
país, nos encontramos con que la gran mayoría de la bibliografía se centra en el análisis
de los discursos provenientes de las instituciones del gobierno que se encargan de la
gestión y formulación de los programas (análisis de documentos, legislación y discursos
de jerarcas). Un ejemplo de ello son los trabajos de Pérez (2012), Vecinday (2017),
Vecinday y Pérez (año), Baráibar (2015) y Midaglia y Tejera (2015), que sin duda
constituyen antecedentes valiosos y necesarios en el estudio de la focopolítica en
Uruguay, y que nos dan lugar a dar un paso más en el estudio de la misma.
En este sentido, consideramos que es necesario investigar más allá de la
formulación de las políticas, y de los discursos oficiales, por lo que en nuestro trabajo
pretendemos estudiar específicamente que carácter asumen estos programas en su
implementación, es decir, de qué forma se materializan a través de los operadores
sociales, ya que adquieren un rol especialmente protagónico, dado su carácter inmaterial,
y la centralidad en el tutelaje y acompañamiento individual y familiar.
DESARROLLAR PAPEL DEL INTERVENTOR… IMPORTANCIA DE LA
IMPLEMENTACION… VER EN ANALISIS ESTA BIBLIOGRAFIA

Objetivos

Nos como objetivo estudiar de qué forma los operadores implementan estos
programas (qué se proponen, sobre qué aspectos de los individuos y las familias buscan
intervenir, y a través de qué mecanismos y estrategias), buscando comprender que
discursos y paradigmas reproducen. Pretendemos analizar además si existe coherencia y
continuidad con el discurso minimista que expresa la formulación de los programas y si
los operadores buscan caminos para una intervención crítica. Asimismo, dada la
fragmentación de los programas su institucionalidad, es necesario investigar si se
presentan diferencias entre los operadores sociales, ya sea en relación al programa del
que forman parte, o a su formación profesional. Esto nos permitirá analizar si existe por
tanto una fragmentación e individualización de la intervención desde el lado de quienes
intervienen.

Pre-Diseño, o Técnica o técnicas esperadas…. Que vendría a ser cada cosa?

Para llevar adelante estos objetivos llevaremos adelante una estrategia

metodológica centrada en el análisis de discurso, en dos dimensiones claramente
definidas: la formulación de los programas, y el discurso de los coordinadores y
operadores sociales. Los discursos serán ordenados y codificados a partir de categorías
de análisis, constituyendo una “matriz semántica” para cada una de las dimensiones, a la
vez que la unidad de análisis será la pieza (o fragmento del texto) de cada documento o
actor entrevistado, que encaja en la matriz definida (ANDREÚ, 2000).
Para la primera dimensión nos serviremos de los documentos oficiales y la
legislación que les da forma, buscando analizar si efectivamente el discurso minimista y
el enfoque de manejo social del riesgo sustenta las fundamentaciones de la intervención,
y los criterios de selección. Asimismo analizaremos la institucionalidad de cada
programa.
Para la segunda dimensión la estrategia metodológica se basa en la realización de
entrevistas semi-estructuradas a coordinadores y operadores sociales de los programas a
analizar, así como a referentes institucionales. Vale señalar que la investigación centrada
en los operadores sociales se realizará con aquellos que trabajan en el área metropolitana
de Montevideo, dados los recursos humanos y materiales con los que contamos. Las
entrevistas se centraran en tres aspectos claves para responder a nuestros objetivos: la
caracterización de los operadores sociales y coordinadores (su inscripción institucional y
calificación), su perspectiva sobre la focopolítica de la que hacen parte (acerca de los
programas en los que trabajan, su rol en ellos, y su papel sobre la pobreza y los pobres),
y su descripción sobre la intervención que llevan a cabo, dentro de las cuales planteamos
como hipótesis, por pertenecer al discurso de la focopolítica, las acciones de activación
individual y familiar, la búsqueda de cambios comportamentales, el uso de la racionalidad
clínica, la identificación de déficits individuales y familiares, la búsqueda de tender
puentes entre los individuos y familias y las políticas universales, y el control y
seguimiento de los casos.
El camino propuesto nos permitirá conocer en la voz de los operadores sociales
sus acciones y sus discursos, y contrastarlos con la formulación de los programas, lo
que nos posibilitará analizar de qué forma se materializa la focopolítica de proximidad,
y si hay o no una reapropiación crítica del dispositivo de intervención. Asimismo, al
análisis comparado de las intervenciones de los operadores por programas y por
calificación nos dará luz sobre la posible fragmentación e individualización de la
intervención desde el lado del interventor.
Técnica o técnicas esperadas