AO JUÍZO DE DIREITO DA ___ª VARA DA FAZENDA PÚBLICA DA

COMARCA DE JOÃO PESSOA – PARAÍBA

LIMINAR

Direito Municipal. Política urbana.

Princípio da legalidade. Operações Urbanas.

Referente ao processo n.° ______________________

SINDUSCON – SINDICATO DA CONSTRUÇÃO CIVIL EM JOÃO

PESSOA, com inscrição no CNPJ/MF sob o n.º 09.249.236/0001-30, com
sede à Rua Professor Álvaro de Carvalho, 248, Tambauzinho, João Pessoa,
Paraíba, por intermédio de seus advogados (doc. 01), com endereço
profissional situado à Avenida Presidente Epitácio Pessoa, 1251, conj.
101/103, Bairro dos Estados, João Pessoa, Paraíba, para onde devem ser
encaminhadas as comunicações necessárias, vem propor...

AÇÃO ORDINÁRIA C/C COM PEDIDO DE LIMINAR

... contra o MUNICÍPIO DE JOÃO PESSOA, ente federado inscrito no

CNPJ/MF sob o n.º 08.778.326/0001-56, localizado à Rua Pedro Américo, 70,
Centro, João Pessoa, PB, CEP: 58010-970, o que faz tempestivamente, com
amparo no Estatuto de Cidade e na legislação de regência, tendo em vista os
fatos e os fundamentos jurídicos a seguir delineados:

FATOS.

Nos idos de 2005, a parte Promovida publicou o Decreto de nº 5.343,

sendo estabelecido, dentre outras providências, as instruções normativas de
zoneamento urbano e ambiental do parque de Cabo Branco. Em seu anexo II,
foi classificado o uso residencial das zonas H6 (Habitação Multifamiliar isolada
– acima de 5 pavimentos) e H7 (Habitação Multifamiliar em condomínio –
acima de 5 pavimentos).

Acrescente-se, também, que a citadas localidades são chamadas de

“zona adensável prioritária”, aquela onde a disponibilidade de infraestrutura
básica, a rede viária e o meio ambiente permitem a intensificação do uso e
ocupação do solo e, na qual, o índice de aproveitamento único poderá ser
ultrapassado até o limite de 4,0 nos termos do Plano Diretor da cidade de
João Pessoa1.

Ocorre que, em 2007 a parte Promovida editou o Decreto nº 5.844, o

qual delimitou a Zona Adensável Prioritária (“ZAP”) e estabeleceu tipologias
de uso residencial multifamiliar, em referida delimitação. Além disto, a norma
infralegal estabeleceu condição à aprovação de empreendimentos imobiliários
realizados em tal zona, caracterizados como H6 e H7 na forma de seu Anexo
III. Assim dispunha o art. 4° do encimado texto legal:

Art. 4º A aprovação de empreendimentos imobiliários

classificados como H6 e H7 na ZAP fica condicionada à solução de
implantação de obras de drenagem e pavimentação das vias de
acesso bem como de outras obras e serviços complementares, a
critério da PMJP, podendo ser objeto de investimentos privados
mediante assinatura de termo de compromisso.

O objetivo desta condição imposta à aprovação de empreendimentos

imobiliários, era de aprimorar a infraestrutura urbana básica (drenagem e
pavimentação) da área delimitada pelo decreto. Desta forma, a parte Promovida
vem exigindo no mercado imobiliário, uma contrapartida social, ou, segundo
melhor denominação, “operações urbanas consorciadas”2, instrumento de
previsão genérica no Estatuto da Cidade..

Não obstante, no ano de 2013, editou-se o Decreto nº 8.052, que

alterou o disposto no art. 4º, acrescentando a seu texto a possibilidade de a
condição de solução ser destinada a outras áreas da cidade de João Pessoa,
além da que está delimitada pelo art. 1°, na forma do Anexo I do Decreto nº
5.844/2007. O referido art. 4º, após a alteração realizada, passou a vigorar
com a seguinte redação:

Art. 4º A aprovação de empreendimentos imobiliários

classificados como H6 e H7 na ZAP fica condicionada à solução de
implantação de obras de drenagem e pavimentação, bem como de
outras obras e serviços complementares, executados na área
delimitada por este decreto ou, se necessário for, em alguma
outra área da cidade, escolhida a critério da Prefeitura Municipal
de João Pessoa, podendo ser objeto de investimentos privados
mediante assinatura de Termo de Compromisso.

A alteração regulamentar do Decreto nº 8.052/2013 tornou ainda mais

abusivo a contrapartida das Construtoras, uma vez que contemplou toda e

1
Artigo 11 da LEI COMPLEMENTAR N.º 3, DE 30 DEZEMBRO DE 1992 - Plano Diretor da cidade de João Pessoa
2
Estatuto da cidade: Artigo 4º: Para os fins desta Lei, serão utilizados, entre outros instrumentos:
V – institutos jurídicos e políticos
p) operações urbanas consorciadas;
qualquer área da cidade de João Pessoa, além da área delimitada pelo art.
1º do Decreto nº 5844/2007.

Vale dizer, contudo, que não há uma mínima sistematização sobre

essas contrapartidas. É que fica a cargo do Poder Público estabelecer, caso a
caso, a compensação ou contrapartida para cada Construtora, mediante
deliberação do Conselho de Desenvolvimento Urbano, o que, como
consequência, diversas exigências são estabelecidas ao arrepio da lei, sem
que haja um mínimo de critérios objetivos.

É o que acontece quando é designada a construção de praças ou

outras obras que nada tem a ver com drenagem e pavimentação como
compensação para uso superior do índice de aproveitamento único, como de
fato tem ocorrido com diversas Construtoras. Com efeito, quaisquer
contrapartidas não merecem prosperar uma vez que não há legislação
municipal específica.

Diante deste quadro de ilegalidade, não restou alternativa para a parte

Promovente, como representante legítima das Construtoras do munícipio de
João Pessoa, senão a de buscar a tutela jurisdicional do Estado, para fazer
valer o direito de seus sindicalizados, qual seja, o de demonstrar a ilegalidade
das contrapartidas exigidas pelo Poder Público, parte Promovida.

Eis o resumo dos fatos necessários.

FUNDAMENTAÇÃO JURÍDICA

I – LEGITIMAÇÃO EXTRAORDINÁRIA

A Constituição Federal define a forma de atuação dos sindicatos.

Deveras, estabelece o artigo 8º in verbis:

Art. 8º: É livre a associação profissional ou sindical,

observado o seguinte:

(...)

III - ao sindicato cabe a defesa dos direitos e interesses

coletivos ou individuais da categoria, inclusive em questões
judiciais ou administrativas;

Em atenção aos princípios da unidade, da máxima efetividade e da

força normativa que informam a hermenêutica constitucional, é de se concluir
que o supracitado artigo 8º, III, da CF/88, estabeleceu a substituição
processual ampla pelos sindicatos na defesa dos interesses e direitos
coletivos e individuais da categoria.

O fato é que não há dúvidas de que a parte Promovente integre a

relação processual. Tendo em vista que, de acordo com acima já enfatizado, a
parte Promovente é a entidade representativa da categoria. Assim, como toda
Associação, a parte Promovente reúne as empresas do ramo da Construção
Civil e presta toda assistência ao associado.

II – DA URBANIZAÇÃO

A cidade cresce com a influência dos diversos atores que fazem parte
da vida urbana. Entretanto, é necessário responsabilidade para gerir esse
crescimento em busca da diminuição da desigualdade e melhor organização
do espaço urbano. Dessa forma, a propriedade e uso do solo tem sido
determinantes na estruturação das cidades3.

Segundo a Constituição Federal, compete ao Município promover no

que couber o adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e
controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano 4. Além disto,
no capítulo de política urbana, fica demonstrado que o Poder Público tem por
objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e
garantir o bem-estar de seus habitantes5.

A partir do momento em que o planejamento passou a ter um caráter

Constitucional, deixou de ser uma mera vontade do governante e
transformou-se em imposição legal. O processo de planejamento passou a
ser um mecanismo jurídico por meio do qual o Administrador deverá executar
sua atividade governamental na busca da realização das mudanças
necessárias à consecução do desenvolvimento econômico-social6.

Neste contexto, leciona Hely Lopes Meirelles7:

3
4.Artigo 5º - Ao Município compete prover a tudo quanto diga respeito ao seu peculiar interesse e ao bem - estar de sua população,
cabendo-lhe privadamente, dentre outras, as seguintes atribuições:
XIII- planejar o uso e ocupação do solo em seu território;
XV- estabelecer normas de edificação, de loteamento, de arruamento e de zoneamento urbano e rural, bem como as limitações urbanísticas
convenientes à ordenação do seu território, observada a lei federal; (Lei Orgânica Municipal)
4

Artigo 30. Compete aos Municípios:

VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação
do solo urbano;
5

Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por
objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes.
6

SILVA, José Afonso. Direito Urbanístico Brasileiro. São Paulo: Malheiros Editores LTDA. 2010, pág. 88

7
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro . Op. cit., p. 378
 Urbanismo é o conjunto de medidas estatais destinadas
a organizar os espaços habitáveis, de modo a propiciar
melhores condições de vida ao homem na comunidade.
Entenda-se por espaços habitáveis todas as áreas em que o
homem exerce coletivamente qualquer das quatro funções
sociais: habitação, trabalho, circulação, recreação.

Destarte, foi regulamentada a Lei nº 10.257 (o Estatuto da Cidade), no

qual é designada a cooperação entre o governo, a iniciativa privada e os
demais setores da sociedade no processo de urbanização, em atendimento
ao interesse social8.

Todavia, esta regra apenas estabeleceu diretrizes gerais para

proporcionar o desenvolvimento regular urbano, por instrumentos que
facilitam a aplicação e viabilização, a serem definidas em Lei Municipal
específica. Por este prisma, ocorre expressa violação a legalidade haja vista o
status infra-legal dos Decretos aqui discutidos.

III – VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE

É certo que a operação urbana consorciada, como conjunto de

intervenções e medidas coordenadas pelo Poder Público Municipal, restringe-
se à competência dos municípios, com base em Lei Municipal específica
apoiada no plano diretor. De acordo com o Estatuto da Cidade (art. 33) 9, a Lei
específica que aprovar a operação urbana consorciada deve conter no
mínimo:

 definição da área a ser atingida;

 programa básico de ocupação da área;

Art. 2o A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante
as seguintes diretrizes gerais:
III – cooperação entre os governos, a iniciativa privada e os demais setores da sociedade no processo de urbanização, em atendimento ao
interesse social;
9
Art. 33. Da lei específica que aprovar a operação urbana consorciada constará o plano de operação urbana consorciada, contendo, no
mínimo:
I – definição da área a ser atingida;
II – programa básico de ocupação da área;
III – programa de atendimento econômico e social para a população diretamente afetada pela operação;
IV – finalidades da operação;
V – estudo prévio de impacto de vizinhança;
VI – contrapartida a ser exigida dos proprietários, usuários permanentes e investidores privados em função da utilização dos benefícios
previstos nos incisos I e II do § 2o do art. 32 desta Lei; VII – forma de controle da operação, obrigatoriamente compartilhado com
representação da sociedade civil.

§ 1o Os recursos obtidos pelo Poder Público municipal na forma do inciso VI deste artigo serão aplicados exclusivamente na própria
operação urbana consorciada.

§ 2o A partir da aprovação da lei específica de que trata o caput, são nulas as licenças e autorizações a cargo do Poder Público municipal
expedidas em desacordo com o plano de operação urbana consorciada.
  programa de atendimento econômico e social
para a população diretamente afetada pela
operação;
 finalidades da operação;
 contrapartida a ser prestada pelos beneficiados;
 forma de controle da operação.

Nessa esteira, não há, até o presente momento, Lei municipal

específica que regule a operação urbana consorciada e que contenha tais
requisitos. Aliás, o que existe são Decretos buscando instituir contrapartidas
mais que abusivas para as Construtoras.

Desta maneira, determina o art. 5º, inciso II, da Constituição Federal:

“ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em
virtude de lei”. O que se extrai do dispositivo encimado, é um comando geral e
abstrato, do qual fica consubstanciado que somente a lei poderá criar direitos,
deveres e vedações, ficando os indivíduos vinculados aos comandos legais.

Importa destacar também, que a Administração Pública é regida à luz

dos princípios constitucionais inscritos no caput do art. 37 da Carta Magna:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de

qualquer do Poderes da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficiência (...).

O princípio da legalidade é base de todos os demais princípios que

instruem, limitam e vinculam as atividades administrativas, de modo que a
Administração só pode atuar conforme a lei. Refere Hely Lopes Meirelles10
acerca da legalidade:

A legalidade, como princípio de administração (CF,

art. 37, caput), significa que o administrador público está, em
toda a sua atividade funcional, sujeito aos mandamentos da lei
e às exigências do bem comum, e deles não se pode afastar
ou desviar, sob pena de praticar ato inválido e expor-se a
responsabilidade disciplinar, civil e criminal,conforme o caso.

Na Administração Pública não há liberdade nem

vontade pessoal. Enquanto na administração particular é lícito
fazer tudo que a lei não proíbe, na Administração Pública só é
permitido fazer o que a lei autoriza. A lei para o particular

10
In Direito Administrativo Brasileiro, Editora Malheiros, 27ª ed., p. 86
 significa “poder fazer assim”; para o administrador público
significa “deve fazer assim”.

No caso em tela, observa-se que a matéria em análise deve ser

regulada por Lei Municipal específica. Entretanto, foi regulamentada através
de seqüenciados Decretos, os quais possuem status infra-legal, senão
vejamos:

Decretos são atos administrativos de competência

exclusiva dos Chefes do Executivo, destinados a prover
situações gerais ou individuais, abstratamente previstas de
modo expresso, explicito ou implícito, pela legislação.
Comumente, o decreto é normativo e geral, podendo ser
especifico ou individual. Como ato administrativo, o decreto
está sempre em situação inferior à lei e, por isso mesmo,
não a pode contrariar. 11

Conseqüentemente, manifesta-se ilegal e contraditória ao campo da

Constituição e aos preceitos relativos à questão delineada pelo Estatuto da
Cidade, a exigência da contrapartida às Construtoras, considerando que não
há uma Lei Municipal específica.

Como se não bastasse a nítida ilegalidade, insta dizer que tal

contrapartida exigida às Construtoras fere diretamente o aspecto social
almejado por este instrumento. Conforme pode ser observado nos diversos
dispositivos citados em lei, a operação consorciada urbana visa
precipuamente atender o interesse social da população, buscando obras para
melhoria estrutural (pavimentação e drenagem) da própria área de impacto.

Por conseguinte, na ausência da citada Lei e em conformidade

com o artigo 5º, inciso II, da Carta Maior, não deve ser imputada
contrapartida às Construtoras. Portanto, resta claro que os argumentos
expendidos nesta exordial possuem total amparo legal e, desde já, requer-se
a declaração de ilegalidade do Decreto nº 8.052/2013.

LIMINAR.

O perigo de dano advindo da demora na prestação jurisdicional é

requisito que está consubstanciado nos autos, uma vez que as contrapartidas
exigidas pelo Poder Público Municipal são totalmente abusivas e
descriteriosas, diante da ausência de sistematização de um padrão objetivo.

Vale salientar que, como se já não bastasse a situação de crise que se

instalou no País, é vigente a livre concorrência de acordo com os ditames do
11
Meirelles, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro, Editora Malheiros, 25ª Ed, p. 168
artigo 170, inciso IV da Magna Carta. Neste sentido, o livre mercado faz com
que imóveis de todas as Construtoras estejam disponíveis para o consumidor,
tornando o sistema mais competitivo, onde cada mínimo valor de investimento
faz a diferença no empreendimento.

A plausibilidade do direito requerido está presente diante da própria

ausência de Lei Municipal específica, tornando uníssona a ilegalidade das
contrapartidas cobradas até então pelo Governo. Desta feita, urge suspender
os efeitos do Decreto nº 8.052/2013.

Como se pode notar, os fatos acima delineados são por demais

suficientes para ensejar a concessão da medida liminar, haja vista o fundado
receio na demora do provimento judicial e da existência da plausibilidade do
direito pleiteado.

PEDIDOS.

Ante o expendido, pede que este Juízo se digne de:

a) Determinar, LIMINARMENTE que:

a.1) Sejam cessados os efeitos do Decreto nº 8.052/2013, sob

pena de multa diária no valor não inferior a R$ 1.000,00 (hum mil
reais), conforme autoriza o art. 461 do CÓDIGO DE PROCESSO
CIVIL

b) declarar como ilegal o Decreto nº 8.052/2013, porquanto não cumpre

com o disposto no artigo 33 do Estatuto da Cidade, tendo em vista o status
infralegal bem como a ausência dos requisitos objetivos que deveriam estar
presentes;

c) determinar que a contrapartida exigida pelo Poder Público Municipal

seja obrigação de não fazer, uma vez que não há Lei Municipal específica
que a defina, o que fere diretamente o disposto no artigo 5º, II, da Carta
Magna.

d) condenar a parte Promovida nos pagamentos das custas processuais

e dos honorários advocatícios, estes na ordem de 20% (vinte por cento) do
valor total e atualizado da condenação a ser imposta àquela.

REQUERIMENTOS.

Pede ainda que este juízo se digne de:

 a) determinar a citação da parte Promovida, no endereço acima
mencionado, com as advertências do art. 28512 do Código de Processo Civil,
para, querendo, oferecer resposta à presente demanda, sob pena de revelia;

b) determinar as anotações necessárias para que todas as

comunicações processuais sejam encaminhadas em nome do Bel. RINALDO
MOUZALAS DE SOUZA E SILVA, advogado inscrito na OAB/PB sob o nº
11.589;

PROVAS.

Pretende e requer provar o alegado por todos os meios admitidos em

direito (art. 33213 do Código de Processo Civil), em especial pelo depoimento
pessoal, oitiva de testemunhas, juntada de documentos novos, realização de
perícias, inspeção judicial, caso sejam necessários.

Dá à causa o valor de R$ xxx (xxx).

Nestes termos,

Pede deferimento.

João Pessoa, 21 de Agosto de 2015.

Rinaldo Mouzalas de Souza e Silva Valberto Alves de Azevedo Filho

Advogado Inscrito na OAB/PB sob o n.º 11.589 Advogado Inscrito na OAB/PB sob o n.º 11.477

Daniel Sampaio de Azevedo Juliene Alves Moreira

Advogada Inscrita na OAB/PB sob o n.º 13.500 Estagiária do Curso de Ciências Jurídicas

12
Art. 285. Estando em termos a petição inicial, o juiz a despachará, ordenando a citação do réu, para responder; do mandado constará que,
não sendo contestada a ação, se presumirão aceitos pelo réu, como verdadeiros, os fatos articulados pelo autor.
13
Art. 332. Todos os meios legais, bem como os moralmente legítimos, ainda que não especificados neste Código, são hábeis para provar a
verdade dos fatos, em que se funda a ação ou a defesa.