CAPÍTULO 6
EL ESTADO Y
SUS INSTITUCIONES
En este capítulo se exponen algunas de las cuestio­
nes principales que suscita el estudio del Estado y se
presentan las características básicas de sus principales
instituciones. Las preguntas sobre qué es el Estado,
qué principios lo definen y cuáles son sus objetivos
centran las tres primeras secciones. Las secciones 3 y
4 introducen al lector en las instituciones estatales y
las principales formas de organización de los Estados.
Las últimas dos secc iones ofrecen argumentos para
comprender por qué la acción estatal no responde a
menudo a las expectativas de racionalidad y eficacia
que los gobernados depositan en ella. El contenido de
este capítulo reviste gran importancia para el correcto
entendimiento del enfoque de investigación neoinstitu­
cionalista en la ciencia política.
l. LA DEFINICIÓN DEL ESTADO
Los politólogos suelen utilizar el término Estado para
referirse a todas las instituciones de gobierno y admi­
nistración de un país, así como a los funcionarios y
empleados que trabajan en ellas. Las instituciones del
Estado realizan funciones específicas de acuerdo con
las leyes, reglas, directrices y otros procedimientos
y prácticas establecidas. El gobierno, las asambleas
legislativas, los tribunales, el ejército, la policía, las
instituciones de enseñanza pública, los hospitales
públicos, el servicio municipal de bomberos o de
recogida de basuras: éstas y otras muchas organiza­
ciones similares integran el Estado, lo representan
y proveen servicios para los ciudadanos, quienes los
financian con sus ·impuestos. En sentido lato, cabe
incluir en el concepto de Estado las normas y los
principios operativos que guían el funcionamiento
de tales organizaciones. En efecto, la constitución y
las leyes de un país; los reglamentos que establecen el
funcionamiento de los parlamentos y los tribunales;
los procedimientos para reclutar a los funcionarios y
definir su estatuto y sus cometidos; el ordenamiento
del ejército: toda esta normativa queda comprendida
en el Estado.
El rasgo más importante que distingue al Estado
de otras entidades ­como organizaciones o empre­
sas privadas­ es que tiene la capacidad de elaborar
y hacer cumplir leyes aplicables a toda la población.
Para ello dispone de los principales medios del poder
coercitivo: la policía, los tribunales, el sistema penal
y el ejército. Precisamente porque al Estado se le re­
conoce el monopolio de la autoridad legal y del uso
de los medios de coerción legalmente sancionados,
quienquiera que controle el Estado accede al núcleo
del poder político.
Si el Estado no puede emplear su poder coercitivo
eficazmente y es incapaz de hacer cumplir la lega­
lidad a los ciudadanos, carece de la capacidad para
gobernar y puede ser tildado de Estado fallido.
En la mayoría de los casos, los Estados fallidos no
proporcionan seguridad básica a buena parte de la
población y son desafiados por grupos organizados
que poseen sus propios medios coercitivos. Cuando
la autoridad estatal se desmorona, puede estallar la
guerra civil o el caos. En algunos casos, prebostes
locales, cárteles de la droga u otro tipo de grupos
violentos organizados pueden apoderarse de los res­
tos del Estado, dividir el país y reafirmar su control
sobre determinados territorios. Entre otros Estados
fallidos recientes cabe citar Afganistán, donde, tras
 94 Política y ciencia política: Una introducción
la invasión del país que, con el apoyo de la Organi­
zación de las Naciones Unidas (ONU), inició Estados
Unidos en octubre de 2001 y la posterior derrota del
gobierno talibán, los líderes locales han reafirmado
sus poderes tradicionales; también Colombia podría
entrar dentro de esta categoría, ya que la guerrilla y
los capos de la droga han logrado hacerse con el con­
trol de grandes extensiones de terreno, ignorando al
gobierno central democráticamente elegido; el mismo
calificativo de "fallido" merecen los Estados de varios
países africanos en los que la masiva violación de los
derechos humanos ha provocado la intervención de
fuerzas armadas extranjeras. Así, por ejemplo, las tro­
pas británicas intervinieron en Sierra Leona en 2001,
seguidas por unidades militares para el mantenimiento
de la paz de la ONU; las tropas francesas intervinieron
en Costa de Marfil y Congo en 2003, y ese mismo año
Estados Unidos envió tropas a Liberia.
En algunas dictaduras, forman parte del Estado
ciertas organizaciones o grupos formalmente inde­
pendientes de él, pero que influyen decisivamente en
las acciones de gobierno del país. El Partido Obrero
Nacionalsocialista Alemán de Hitler y el Partido Co­
munista de la Unión Soviética representan ejemplos
claros de estos sistemas de partido único o "partido­
Estado". Tampoco el actual Partido Comunista de
China, que dirige prácticamente todas las institu­
ciones públicas del país, se distingue del Estado. La
República de Irán proporciona otro ejemplo: allí, des­
de que el Sha de Persia fue derrocado por el ayatolá
Jomeinien 1979, se instauró una teocracia en la que
las autoridades religiosas desempeñan el papel clave
en la dirección del Estado.
Desde planteamientos marxistas se ha sostenido tra­
dicionalmente que, en los países capitalistas, las elites
empresariales dominan a los gobiernos convirtiendo
al Estado esencialmente en el "guardián y protector"
de esta clase social económicamente poderosa. Por
ello, al menos algunos marxistas mantienen que la
"clase dominante" capitalista forma parte del "sistema
estatal". Muchos estudiosos no marxistas disienten de
esta definición del Estado y de esta interpretación de la
clase capitalista como integrante del Estado. No obs­
tante, como demuestran todos los casos precedentes;
la línea divisoria entre lo que forma parte del Estado y
lo que queda fuera de él puede ser borrosa. De ahí que,
en algunas ocasiones, resulte aconsejable adoptar una
concepción más flexible del término que incorpore a
ciertas organizaciones y determinados grupos que,
estrictamente, no pertenecen al Estado.
Es preciso señalar que en la ciencia política coexis­
ten al menos tres usos frecuentes del concepto Es­
tado. El primero, ya señalado, se refiere al conjunto
de las instituciones político­administrativas y los em­
pleados públicos. Pero, además, el término Estado se
usa como sinónimo de todo un país. En concreto, un
Estado en el campo de las relaciones internacionales
es un régimen político que tiene autoridad sobre la po­
blación de un país. En este sentido, Estados Unidos,
Japón, México y Sudáfrica son "Estados"; las relacio­
nes entre sus respectivos gobiernos son "relaciones
interestatales". De acuerdo con el tercer uso, "Estado"
seutiliza a veces para designar una unidad resultante
de la subdivisión político­administrativa en ciertos
países (concretamente en los sistemas federales). Así,
Estados Unidos se divide en 50 Estados; Alemania, en
16 Laender (o Estados federados).
2. LOS ATRIBUTOS DEL ESTADO: SOBERANÍA,
LEGITIMIDAD Y AUTONOMÍA
2.1. La soberanía
Uno de los atributos clave de un Estado es la sobera­
nía. De acuerdo con la definición clásica del término,
soberanía significa la capacidad exclusiva de gobernar
la colectividad que habita en el territorio de un país, sin
la interferencia de fuerzas externas. En otras palabras,
un Estado es soberano en la medida en que ejerce de
modo independiente la autoridad gubernamental en su
territorio, rechazando la voluntad de Estados extranje­
ros (u otros actores externos) de imponer sus propias
leyes o interferir en el orden político interno. Tradi­
cionalmente, uno de los mecanismos más comunes a
través de los que un Estado fortalece su soberanía es
el establecimiento de relaciones diplomáticas formales
con otros Estados, sobre la base del reconocimiento
mutuo de los derechos soberanos de cada uno.
La mayoría de los gobiernos del mundo actual acep­
tan esta concepción de la soberanía como un principio
fundamental del derecho internacional, que tiene sus
raíces en el Estado moderno de la Europa de los siglos
XVII y XVIII. Los gobernantes y funcionarios de un
país defenderán enérgicamente la soberanía de su
Estado si perciben que está siendo minada. En investi­
gaciones recientes se ha subrayado que la soberanía no
es un concepto atemporal e inalterable. Al contrario,
la soberanía es un concepto "socialmente construido":
lo moldea )\define una combinación específica de fac­
tores nacionales e internacionales que, en diferentes
 Capítulo 6 / El Estado y sus instituciones
períodos de la historia, afectan a países particulares o
grupos de países.
La Unión Europea (UE) proporciona un buen ejemplo
de cómo ha cambiado la concepción de la soberanía
en nuestro entorno, en un mundo globalizado e
interdependiente. A partir de la mitad del siglo XX, un
número creciente de Estados europeos ha renunciado
a· algunos de sus derechos soberanos, entre ellos el
de determinar su propia política económica. En un
esfuerzo por fomentar el crecimiento económico, la
cooperación internacional y otros beneficios recíprocos,
buena parte de los gobiernos europeos han establecido
instituciones integradas a escala supra­nacional y se
han implicado en procedimientos conjuntos de toma
de decisiones, configurando lo que se ha dado en
llamar un sistema de soberanía compartida.
Otros Estados del mundo no han llegado tan lejos
en la creación de una soberanía compartida. No obs­
tante, encuentran cada vez más difícil mantenerse al
margen de influencias extranjeras no deseadas. Para
muchos Estados resulta también difícil sustraerse a
la ingerencia en su capacidad de decisión soberana
de organizaciones supranacionales (como el Fondo
Monetario Internacional) o a la aplicación de reglas
establecidas por organismos en los que están integra­
dos (como la Organización Mundial del Comercio).
Aunque la soberanía sigue siendo muy valorada en el
mundo ­incluso en los países de la UE, que conservan
derechos soberanos en determinadas áreas políticas,
como la recaudación tributaria o la provisión de pres­
taciones sociales=­, las fuerzas de la globalización
están obligando a su reconsideración.
2.2. La legitimidad
Otro importante aspecto del Estado es la legitimidad,
es decir, el derecho justificable a gobernar (aspecto
que ya hemos desarrollado en relación con el poder
político en el Capítulo 5). El sociólogo alemán Max
Weber (1864­1920) destacó el carácter crucial de la
legitimidad para la propia definición del Estado. Eii
su célebre expresión, el Estado "es una comunidad
humana que reclama (eficazmente) el monopolio del
uso legítimo de la fuerza en un territorio dado". El
uso que hace Weber del término "legítimo" implica
que sólo el Estado tiene el derecho a emplear la fuerza
o a autorizar a otros a que la usen (así, el Estado puede
ilegalizar ejércitos privados y regular las compañías
privadas de seguridad). Pero, ¿qué pasa si el Estado es
considerado ilegítimo por su pueblo? La definición de
95
Weber sugiere que al pueblo le asiste entonces el dere­
cho a usar la fuerza, si no puede derribar al gobierno
de otra forma. Su noción de que el Estado "reclama"
el monopolio del uso legítimo de la fuerza implica,
además, que el Estado puede fracasar en el objetivo
de que la población (en su conjunto o en parte) acepte
su reclamación.
La cuestión de la legitimidad plantea una variedad
de preguntas normativas sobre cómo deben consti­
tuirse los Estados y cómo deben relacionarse con la
población. ¿Quién debe determinar quién gobierna?
¿Cómo deben hacerse las leyes? ¿Cuánta autoridad
legal debe tener el Estado? Estas y otras preguntas
son hoy tan relevantes como lo fueron hace siglos.
2.3. La autonomía
El concepto de autonomía del Estado se refiere a
la independencia relativa de las autoridades estatales
respecto a la población. Si el Estado disfruta de un
grado alto de autonomía, entonces los empleados y
funcionarios públicos son bastante libres para adop­
tar decisiones de gobierno. En cambio, un bajo grado
de autonomía estatal supone que los empleados y
funcionarios públicos tienen escaso margen para
elaborar leyes o tomar decisiones con independencia
de la población en su conjunto o ­como suele su­
ceder­ de los grupos políticamente más poderosos.
Ambos extremos son peligrosos. La autonomía esta­
tal máxima implica la dictadura: el pueblo interviene
poco o nada en lo que deciden los gobernantes. La au­
tonomía estatal mínima implica que quienes trabajan
como servidores del Estado apenas tienen oportuni­
dad de usar sus conocimientos ni de ocuparse del bien
común del país para formular y ejecutar las políticas
que consideran mejores, toda vez que actúan bajo la
presión de grupos influyentes o dominantes en la so­
ciedad. En cambio, una democracia auténticamente
representativa debe intentar evitar los peligros tanto
de un grado excesivo como deficiente de autonomía
estatal, dando a los representantes públicos y a los
funcionarios que adoptan las decisiones suficiente
libertad para gobernar eficazmente, sin eludir su res­
ponsabilidad de "rendir cuentas" ante la población.
3. LOS OBJETIVOS DEL ESTADO
I·
¿Son necesarios los. Estados? ¿Por qué? ¿Qué objeti­
vos persiguen? ¿Cuáles deben ser sus cometidos? La
pregunta por los propósitos últimos del Estado ha
 96 Política y ciencia política: Una introducción
suscitado mucha controversia durante siglos. Algunos
teóricos han afirmado que la principal función del
Estado debe ser garantizar el orden y la seguridad.
Thomas Hobbes (1588­1679), uno de los "padres" de
la teoría del Estado, elaboró una metáfora según la
cual el pueblo, que vive en un estado violento de natu­
raleza, establece una suerte de contrato social con el
monarca absoluto, sobre quien recae la responsabili­
dad de dirigir el Estado. El propósito principal de ese · creía que esta meta debía cumplirla una pequeña elite
Estado, al que Hobbes denominó "Leviatán" (término
con el que tituló su obra clásica, publicada en 1651),
consiste en dar libertad a la humanidad para que se
ocupe de la ciencia, el arte, la exploración y otros as­
pectos de la civilización, sin la presión de un "temor
continuo y el peligro de la muerte violenta".
Igual que Hobbes, John Locke (1632­1704) defen­
dió la idea de un contrato social entre el pueblo y las
autoridades del Estado, pero por motivos bien dife­
rentes a los expuestos por Hobbes. Locke afirmaba en
su Segundo tratado del gobierno (1689) que los seres
humanos nacen libres. Los individuos disfrutan de
un derecho natural a la vida, la libertad y al "estatus"
(sus posesiones). Estos bienes, en conjunto, consti­
tuyen, en palabras de Locke, la "propiedad" de una
persona. "El gran y principal fin, por tanto, de que los
hombres se sometan a un gobierno", declaraba Locke,
"es la preservación de su propiedad". De no conseguir
salvaguardar esos derechos naturales, el Estado seria
. ilegítimo. Por tanto, el filósofo británico defendía
una democracia representativa "por común consenti­
miento", con una asamblea legislativa electa en la que
residiera la máxima autoridad política. Locke, cuyas
ideas influyeron considerablemente en los padres
fundadores de Estados Unidos, puso especial énfasis
en la responsabilidad del Estado para proteger los
derechos y las libertades del individuo.
Jean­Jacques Rousseau (1712­78), el tercer gran
teórico del contrato social, propuso otra serie de ideas
sobre los objetivos últimos del Estado. Si Locke enfa­
tizó los derechos y las libertades individuales, el suizo
Rousseau en su obra El contrato social (1762) puso el
acento en los derechos y las libertades colectivas de
la comunidad. En su opinión, el pueblo ­no el Es­
tado­ es "el soberano"; todos los ciudadanos juntos
forman un "cuerpo político" orgánico del que emana
la "voluntad general", que es el bien común. Para que
cada individuo se vea libre de la tiranía, la comunidad
en su conjunto debe ser libre. La libertad de cada uno
depende, pues, de la libertad de todos. Rousseau reco­
mendaba que "aquél que rehúse obedecer a la voluntad
general, deberá ser obligado por todo el cuerpo a ha­
cerlo; algo que no significa otra cosa que deberá ser
obligado a ser libre". Incluso el derecho del individuo
a la propiedad privada "siempre estará subordinado
al derecho que la comunidad tiene sobre todo". Desde
la perspectiva de Rousseau, el principal propósito del
Estado consistía en capacitar al pueblo soberano para
expresar y realizar su voluntad general. En la práctica,
que tomara las decisiones cotidianas, mientras los
ciudadanos (en su época este concepto se aplicaba sólo
a los varones que superaran ciertos niveles de renta)
ejercían su autoridad de supervisión reuniéndose pe­
riódicamente en asambleas populares.
En contra de los argumentos de los teóricos del
contrato social, la mayoría de los Estados contem­
poráneos no surgieron a partir del consentimiento
de los gobernados, sino de la sumisión de sus vo­
luntades a través de la fuerza. Países como China,
Japón, Rusia, Francia, España e Inglaterra llegaron
a ser poderosos Estados centralizados tras siglos de
turbulencias internas y rivalidades entre dinastías,
clases o estamentos que luchaban por conseguir el
gobierno del reino. Una vez que la facción ganadora
se instalaba en el poder, su principal propósito era
el uso del Estado para extender su control sobre la
propia población y, en muchos casos, combatir a los
adversario nacionales y extranjeros. El Estado mo­
derno temprano fue, en gran medida, un Estado de
guerra autoritario.
Con el tiempo, los Estados adquirieron propósitos
más acordes con los deseos de la población o, al me­
nos, los de sus partes políticamente más influyentes.
Adam Smith (1723­90), filósofo escocés considerado
el padre de la economía moderna de libre mercado,
afirmó en La riqueza de las naciones (1776) que el
propósito principal del Estado debía ser promover
la empresa privada y permitir que las fuerzas del
mercado operaran sin excesiva interferencia de los
gobiernos. Para Smith, el Estado debía limitarse a
proporcionar un sistema legal diseñado para que el
comercio fluyera sin trabas, y a emprender grandes
proyectos poco rentables para los empresarios pri­
vados, como la construcción de puentes y canales,
y la financiación de la educación pública y de deter­
minadas actividades culturales. Durante el siguiente
siglo, Gran Bretaña y Estados Unidos adoptaron
filosofías de gobierno que se ajustaban bastante a
las propuestas de Smith. Pero, cuando se expandió ,
la democracia en estos países y el voto se extendió a
 Capítulo 6 / El Estado y sus instituciones
grandes segmentos de la población, el Estado se vio
. cada vez más presionado por ésta para que aumen­
tara su bienestar económico y social.
Durante el siglo XX, sobre todo a partir de la Se­
gunda Guerra Mundial, los Estados democráticos
han asumido un creciente número de funciones rela­
tivas al bienestar, desde la expansión de la educación
pública a la provisión de pensiones, de prestaciones
por desempleo, de asistencia sanitaria o de vivien­
da pública. Los. países gobernados en su día como
Estados de guerra se convirtieron así en Estados
del bienestar o Estados sociales. Incluso regímenes
dictatoriales como la Alemania nazi (1933­1945) y
la Unión Soviética (1917­1991) cultivaron el apoyo
de las masas a través de una amplia oferta de pro­
gramas sociales, aunque en ningún caso reúnen las
características definitorias del modelo de Estado del
bienestar paradigmático de las democracias europeas
de la segunda mitad del siglo XX.
Los principales objetivos que persiguen hoy en día
los Estados del mundo varían mucho; todo depende
de quién defina esos objetivos. En otras palabras,
todo depende de si las elites gobernantes observan
los controles democráticos, si imponen de forma
violenta su voluntad a la población, o si persiguen
una combinación de procedimientos democráticos y
dictatoriales. En este orden de cosas, el único hecho
universal es que el anarquismo, es decir, la doctrina
según la cual el pueblo vive mejor _sin un gobierno
organizado, nunca ha llegado a realizarse de forma
permanente en ninguna sociedad. Aunque durante
el siglo XIX hubo importantes movimientos anar­
quistas activos en Europa (en España, por ejemplo,
mantuvieron considerable protagonismo político
durante las tres primeras décadas del siglo XX), el
anarquismo nunca triunfó como opción alternativa
al Estado. El mundo político, tal y como lo conoce­
mos en nuestros días, es un mundo construido sobre
la base de los Estados.
4. LAS INSTITUCIONES DEL ESTADO
En última instancia, la cuestión del Estado se centra
en las instituciones que lo integran. Como se explicó
en el Capítulo 4, el institucionalismo (o neoinstitu­
cionalismo en sus variedades más recientes) es el
; enfoque de investigación
. .
.de. la ciencia política que
estudia cómo se forman las instituciones y cómo
moldean el proceso político de la toma de decisio­
nes. Su hipótesis central afirma que los resultados
97
políticos ­como las decisiones gubernamentales
que determinan "quién consigue qué"­ se explican
en virtud del marco institucional de un país, y no
simple y directamente por la presión que ejercen
grupos sociales y organizaciones no gubernamenta­
les. En definitiva, de acuerdo con este enfoque, los
resultados de la política varían en función de cómo
organiza un país su poder ejecutivo, su asamblea
legislativa, su judicatura y otras instituciones, y de
cómo funcionan estos órganos en la práctica.
En la mayoría de países, el diseño y las atribuciones
de las instituciones gubernamentales quedan plasma­
dos en una Constitución nacional. Estados Unidos fue
el primer país que se estableció, desde su origen, sobre
la base de una Constitución escrita. La Constitución
de Estados Unidos, elaborada en 1787 y enmendada
26 veces, es la Constitución escrita en un único do­
cumento más antigua del mundo. Las Constituciones
vigentes en la mayoría de los Estados contemporáneos
son mucho más recientes. Alemania, Italia y Japón,
por ejemplo, adoptaron el nuevo marco constitucional
después de la Segunda Guerra Mundial. La Constitu­
ción actual de Francia data de 1958; la de España, de
1978. Los países de Europa del Este que abandonaron
el comunismo después de 1989 han adoptado nuevas
Constituciones escritas y algunos ya las han sometido
a revisión. Sudáfrica, Brasil y otros Estados también
han emprendido recientemente cambios significativos
del orden constitucional.
No todas las Constituciones se plasman en un texto
único. Inglaterra tiene una de las tradiciones cons­
titucionales más antiguas y continuadas del mundo,
pero la Constitución de Reino Unido consiste en mi­
les de leyes y prácticas que se han desarrollado en el
transcurso de siglos de interacciones parlamentarias
con la Corona y los tribunales. Israel, que se estable­
ció en 1948, también carece de Constitución formal;
en su lugar cuenta con un conjunto de leyes básicas y
otras disposiciones.
Además de estudiar las reglas constitucionales
en las que se asienta la autoridad del Estado, a los
politólogos les interesa investigar cómo funcionan
realmente las instituciones estatales. Una Cons­
titución suele proporcionar sólo la estructura o el
esqueleto de un sistema político­administrativo. No
necesariamente ha de indicar cómo funcionan en la
realidad las partes del sistema institucional. o cómo
se aplican eficazmente las leyes del país. Las·, cdri�ti­·,
tuciones también pueden ser vagas o no pronunciarse
sobre ciertos aspectos de la autoridad gubernamental;
 98 Política y ciencia política: Una introducción
asimismo pueden incluir términos susceptibles de
interpretaciones variadas y polémicas (el caso del
concepto "nacionalidad" en la Constitución Españo­
la de 1978 es ilustrativo). Por ejemplo, en las últimas
décadas se han redactado en Latinoamérica varias
Constituciones siguiendo el modelo de separación
de poderes del sistema de Estados Unidos. Sin em­
bargo, a pesar de esas disposiciones, en la práctica
la autoridad estatal ha tendido a imponer un poder
presidencial muy personalizado.
Para comprender adecuadamente la realidad políti­
ca en una amplia variedad de contextos, es necesario
estudiar las instituciones estatales más importantes.
Normalmente se establece una división tripartita en­
tre el poder ejecutivo, el poder legislativo y el poder
judicial. Además de a estos tres poderes del Estado,
prestaremos atención a otras dos instituciones esta­
tales: la administración y el ejército.
4.1. El poder ejecutivo
El poder ejecutivo está formado por los órganos
encargados de ejecutar la legislación en forma de
políticas públicas. Los presidentes del gobierno o pri­
meros ministros y los ministros son los principales
representantes del poder ejecutivo. El poder ejecutivo
adquiere una importancia primordial en todos los
sistemas políticos y suscita mucha atención analítica
en la ciencia política por razones obvias. Sobre sus
integrantes recae, en la mayoría de los casos, la res­
ponsabilidad de los éxitos y los fracasos del Estado.
Como punto de partida, es importante tener clara
una distinción básica entre dos funciones ejecutivas
diferentes: la jefatura del Estado y la jefatura del go­
bierno. En muchos países, éstas son dos posiciones
independientes, ocupadas por personas diferentes
y elegidas por procedimientos distintos. En efecto,
en los denominados sistemas parlamentarios (en
los que la formación del gobierno depende del parla­
mento, como se expondrá más adelante), el jefe del
Estado ostenta una posición formal que comporta
poco o ningún poder real de toma de decisiones;
suele ser una persona que se sitúa por encima de los
partidos políticos y personifica la unidad de la nación
o la continuidad de su historia. En algunos casos,
la persona que ocupa esta posición simbólicamente
prestigiosa pero políticamente neutra, es una figu­
ra rió electa, como por ejemplo un monarca en una
democracia. Una monarquía parlamentaria (el tipo
actualmente más frecuente de monarquía limitada) es
un régimen en el que el monarca ostenta la jefatura
del Estado, pero el poder efectivo en la toma de deci­
siones reside en otros cargos que gozan de legitimidad
democrática. Una serie de países en su día gobernados
por monarcas poderosos, pero luego convertidos en
democracias, han conservado la monarquía para pre­
servar sus tradiciones históricas, al tiempo que han
reducido radicalmente el poder efectivo de la Corona.
Reino Unido, Bélgica, Dinamarca, Japón, Holanda,
Noruega, Suecia y España representan algunos ejem­
plos de monarquías parlamentarias. En este último
caso, el rey Juan Carlos I ha desempeñado un papel
político más activo, propiciando la transición desde la
larga dictadura del general Franco (1939­1975) hacia
la democracia. En los sistemas parlamentarios sin
una fuerte tradición monárquica o en los que ésta se
rompió de forma traumática y no se ha recuperado,
el jefe del Estado suele. ser una persona que disfruta
del respeto de la población y las elites políticas del
país, elegida habitualmente por el parlamento (como
en Italia o en la República Federal de Alemania). En
estos casos, las principales obligaciones del jefe del
Estado se limitan a pronunciar discursos en festivida­
des nacionales y otros actos solemnes, representar al
Estado en ceremonias internacionales y recibir a los
dignatarios extranjeros.
En cambio, el jefe del gobierno suele ser el princi­
pal responsable político de un país en los regímenes
parlamentarios. A diferencia del jefe del Estado, el jefe
del gobierno tiene encomendada la dirección política
y encabeza el poder ejecutivo del Estado, integrado
también por los ministros (que forman el gabinete o
consejo de ministros) y, en ciertos países, por otros
altos funcionarios, como los secretarios de Estado
y los subsecretarios. Algunos ejemplos ilustran muy
claramente esta distinción básica entre jefe de Estado
y jefe de gobierno. En España, el jefe del Estado es el
monarca; y el jefe del gobierno, el Presidente del Go­
bierno. En Japón, el jefe del Estado es el emperador; y
el jefe del gobierno, el Primer Ministro. En Alemania,
el jefe del Estado es el Presidente de la República; y el
jefe del gobierno, el Canciller Federal.
Pero, como ya hemos señalado, hay excepciones a
esta pauta de división de las jefaturas de Estado y go­
bierno. Así, por ejemplo, en Estados Unidos, paradigma
de los sistemas presidencialistas, el Presidente es si­
multáneamente el jefe del Estado y el jefe del gobierno.
Francia, con su "ejecutivo dual", también diverge de
esa pauta. En el sistema semi­presidencialista francés,
el Presidente, en tanto jefe d�l E�tado, tiene más poder
 Capítulo 6 / El Estado y sus instituciones
para tomar decisiones políticas que el Primer Ministro.
En el caso de la Rusia actual, a pesar de su apariencia
semi­presidencialista, el poder del jefe del gobierno
es más formal que real, mientras que el Presidente
determina las grandes líneas de la política nacional.
Sin embargo, la Polonia poscomunista combina un
jefe del Estado políticamente poderoso (el Presidente)
con un jefe del gobierno también muy influyente (el
Primer Ministro). En otras palabras, no todos los jefes
del Estado son puramente simbólicos. Ostentan. este
carácter simbólico en los sistemas parlamentarios,
que atribuyen al parlamento la principal responsa­
bilidad en la formación del gobierno. En cambio, en
los sistemas presidencialistas o semi­presidencialistas
los jefes del Estado poseen un poder político efectivo
que comparten, en mayor o menor medida, con otras
instituciones del Estado.
4.2. El poder legislativo
El poder legislativo está formado por los órganos
encargados de elaborar las leyes (a menudo en
colaboración con el poder ejecutivo) y de representar
a los ciudadanos en el proceso de elaboración
de la legislación. Además de estas funciones, las
asambleas legislativas (o parlamentos) cumplen el
cometido de controlar al gobierno a través de diversos
mecanismos. Esta última función se conoce como
control parlamentario.
En los sistemas parlamentarios, la asamblea
legislativa elige (o inviste) al jefe del gobierno y lo
considera, junto con su gabinete, responsable de sus
acciones. Así ocurre en España, Gran Bretaña, Alema­
nia, Italia, Japón, Israel e India, entre otras muchas
democracias. En cambio, en los sistemas presiden­
cialistas (como Estados Unidos, México, Argentina
o Brasil) los poderes constitucionales de la asamblea
legislativa (Congreso) y el Presidente (jefe del Estado
y del ejecutivo) están más o menos equilibrados.
Incluso las dictaduras suelen tener cuerpos legis­
lativos que representan un determinado papel en·
el sistema político, aunque su poder efectivo en la
elaboración de las leyes sea mínimo o inexistente.
Puede ocurrir que una asamblea legislativa electa en
un sistema político no democrático "incube" la demo­
cracia, proporcionando a los representantes elegidos
una oportunidad para demandar más poder de toma
de decisión.
Igual que el poder ejecutivo, las asambleas legislati­
vas del mundo presentan muchas diferencias. Algunos
99
países tienen una asamblea legislativa unicameral,
que consiste en una sola cámara de representantes.
Otros tienen una asamblea legislativa bicameral,
consistente en dos cámaras. Por regla general, una
de estas cámaras es la cámara baja (el Congreso de
los Diputados en España, la Cámara de los Comunes
en el Reino Unido y el Bundestag en Alemania), y la
segunda es la cámara alta (el Senado en España, la
Cámara de los Lores en el Reino Unido, y el Bundesrat
en Alemania). La principal ventaja de las asambleas
unicamerales reside en que no tienen que compartir
el poder de elaborar y aprobar legislación con una
segunda cámara. Al menos en principio, ello reduce
la posibilidad de un retraso excesivo o bloqueo le­
gislativo. Las principales ventajas de una asamblea
bicameral, también en teoría, consisten en que pro­
porciona a la población una mayor representación y
requiere más deliberación en el proceso de elaboración
de las leyes. También puede propiciar, en el supuesto
de los Estados descentralizados, un ámbito específico
para la representación territorial. En la práctica real,
sin embargo, las asambleas legislativas bicamerales
varían significativamente en cuanto al poder de las se­
gundas cámaras de reformar o bloquear la legislación
aprobada en las primeras.
Las as�bleas legislativas del mundo varían también
en funci · n del sistema electoral. Existen diferentes
modos d contar los votos que producen diferentes
maneras e traducir las decisiones del electorado en
una distribución de escaños parlamentarios entre
los candidatos y los partidos rivales. Otra diferencia
fundamental entre las asambleas legislativas reside
en el proceso de elaboración de las leyes, no sólo en
la tramitación de la legislación, sino también en las
prácticas de adopción de iniciativas legislativas.
4.3. El poder judicial
El poder judicial está formado por los órganos en­
cargados de hacer cumplir las leyes. La judicatura
representa una tercera institución estatal que, al igual
que las anteriores, suele variar en su organización y
funcionamiento de un país a otro. En algunos Esta­
dos, la judicatura es relativamente independiente de
los poderes ejecutivo y legislativo. Puede incluso tener
competencia legal para imponer restricciones a las
decisiones del gobierno y los parlamentarios. En otros
(sobre todo, en muchos regímenes no democráticos),
el sistema judicial está tutelado por los gobernantes,
que manipulan a los tribunales para controlar a la
 100 Política y ciencia política: Una introducción
población. Y en otros casos, la judicatura puede repre­
sentar un papel importante en la definición e incluso
la ampliación de los derechos civiles y las libertades
de la población cuando han sido restringidos o viola­
dos por los otros poderes del Estado. Los tribunales
han representado este papel casi independiente (o al
menos han intentado representarlo) en países tales
como Egipto (donde el ejecutivo central ha recurri­
do a métodos severos de represión contra los rivales
políticos), así como en otros en transición hacia la de­
mocracia y en los cuales todavía no se ha establecido
firmemente la definición formal del poder ejecutivo y
de los derechos de la población.
Son bastantes los países democráticos que, como
España, Portugal, Italia, Austria, Alemania o Estados
Unidos, tienen tribunales (o cortes) constitucionales
con muy amplia libertad de interpretación de las
leyes supremas del país y capacidad de calificar de
inconstitucionales disposiciones aprobadas por el
parlamento o el gobierno. En otros países ejercen
esta función de control constitucional otras institu­
ciones. Es el caso de Reino Unido, donde, por poner
un ejemplo, la Cámara de los Lores, en febrero de
2006, declaró ilegal la legislación antiterrorista del
gobierno de Tony Blair, que permitía detener de for­
ma indefinida y sin juicio a los sospechosos de haber
cometido delitos de terrorismo.
Además de la división tripartita de los poderes eje­
cutivo, legislativo y judicial, hay otras dos instituciones
del Estado en las que merece la pena detenerse, dada
su crucial importancia para el proceso político: la
administración y el ejército.
4.4. La administración
La administración del Estado está formada por los
órganos encargados de elegir, entre diferentes posi­
bilidades, la forma de poner en práctica las políticas
públicas, así como de llevarlas a cabo. Sin una adm i­
nistración eficaz, los gobiernos no pueden funcionar.
Los Estados contemporáneos incluyen siempre una
cantidad considerable de secretarías técnicas, agen­
cias, oficinas y otras instituciones formales que se
encargan de muy variadas funciones relacionadas
con la economía nacional, la educación, la sanidad, el
medio ambiente, el comercio exterior, las relaciones
internacionales, etc. Aun cuando el crecimiento de la
administración ha constituido un fenómeno político
· observable durante mucho tiempo eri la mayoría de
los países, muchos de ellos están desarrollando más
recientemente diversas iniciativas para reducir el
volumen y el coste del aparato administrativo, procu­
rando al mismo tiempo aumentar su rendimiento.
Si bien todos los Estados están dotados de estructu­
ras burocráticas, éstas difieren notablemente no sólo
en cuanto a sus dimensiones y su organización, sino
también en lo que atañe a su autonomía. En algunos
casos, la capacidad de los funcionarios para regular
cuestiones sobre las que existe una normativa gene­
ral se mantiene dentro de límites muy estrictos. Los
cuerpos legislativos y, en algunos casos, los tribuna­
les, ejercen funciones de supervisión y control de la
limitada autonomía de estas burocracias. En otros
casos, los funcionarios disfrutan de poderes discre­
cionales más amplios a la hora de especificar cómo se
deben interpretar y llevar a cabo los objetivos políticos
del gobierno. Esta notable autonomía para elaborar
normas de desarrollo de la legislación aprobada por el
poder legislativo o ejecutivo la encontramos en demo­
cracias como Japón y Francia, así como en regímenes
no democráticos, como la antigua Unión Soviética y
algunas dictaduras militares de Latinoamérica. Entre
las tareas más importantes de los países en vías de
democratización que han heredado estructuras buro­
cráticas autoritarias se encuentra la de tomar medidas
para asegurar la existencia de controles democráticos
sobre la administración pública.
En la mayor parte de los países del continente
europeo, la administración consiste en un núcleo
bastante estable de empleados públicos reclutados
en virtud de sus méritos y no de su adscripción
política. Estos expertos (a menudo denominados
"tecnócratas") proporcionan información y análisis
políticos indispensables a quienes adoptan las decisio­
nes gubernamentales en sus correspondientes áreas
de competencia, como la economía, la defensa, la tec­
nología, la seguridad social, etc. A diferencia de lo que
ocurre en otras muchas democracias, en Estados Uni­
dos, aunque en la administración federal abundan los
profesionales bien formados, los gobiernos reservan un
número de puestos cada vez más elevado a personas de
confianza política. Cada nuevo Presidente tiene así la
oportunidad de nombrar a partidarios fieles para que
ocupen puestos clave en la estructura.administrativa.
4.5. El ejército
Los militares pueden tener una influencia formidable
enla organización institucional y las políticas de los
Estados. La utilización en otros idiomas distintos del
 Capítulo 6 / El Estado y sus instituciones
español de los términos "junta" o "pronunciamiento"
. (para denotar gobiernos militares o golpes militares)
indica la importancia que la intervención militar ha
tenido en la historia de España y Latinoamérica.
En la actualidad encontramos muy pocos sistemas
políticos dirigidos directamente por militares. Más
frecuente es que dirijan indirectamente a gobiernos
civiles, haciendo depender la estabilidad de éstos de
su aprobación.
Sin embargo, un número considerable de Estados
se hallaban gobernados por militares, bien directa o
indirectamente; justo antes de emprender el camino
hacia la democracia. Entre ellos, cabe citar ejemplos
tan dispares como España, Grecia, Corea del Sur y
otros muchos de Latinoamérica y África. Algunos
países han experimentado tantas oscilaciones cícli­
cas entre el gobierno militar y la democracia que se
podría decir, sin exagerar, que la alternancia entre
estos dos tipos de régimen es, en realidad, su sistema
de gobierno. Por ejemplo, entre 1825 y 1982 Bolivia
ha experimentado períodos de gobierno civil y más de
180 golpes de estado militares. Costa Rica abolió su
ejército en 1949 precisamente para evitar la interven­
ción de los militares en la política, y desde entonces
ha conseguido mantener la democracia. Una de las
principales tareas a las que se enfrentan estos países
que intentan estabilizar su democracia es precisa­
mente asegurar el control civil sobre el ejército.
¿Bajo qué condiciones aumenta la probabilidad
de que se produzcan golpes de Estado militares, es
decir, la conquista del Estado por la fuerza militar?
¿Por qué unos países sufren más golpes militares
que otros? Los politólogos que han estudiado el
pretorianismo ­el fenómeno dé la intervención
militar en la política nacional de un país­ han iden­
tificado múltiples variables que responden a estas y
otras preguntas relacionadas con ellas. Los estudios
han revelado que la probabilidad y la frecuencia de
los golpes de Estado se pueden explícar en virtud de
variables independientes tales como el estancamien­
to económico, el mal funcionamiento del gobierno;
unas instituciones políticas ineficaces o corruptas,
los bajos niveles de apoyo popular a la clase política, en la Liga de Naciones (predecesora de la ONU) y firmando
el quebrantamiento de la ley y la perturbación del
orden. La combinación de estos factores explicati­
vos varía de un país a otro, y de una época a otra,
pero hay ciertas pautas discernibles.
· El papel del ejército .en la política puede adoptar
varias formas. Turquía proporciona en este sentido
un caso de estudio de particular interés.
101
EL EJÉRCITO E'.\r LA POLÍTICA: Tt:RQUÍA
Desde el final de la Segunda Guerra Mundial (1939-1945),
excepto durante unos pocos años, Turquía ha sido una de-
mocracia multipartidista. Pero el mando militar turco ha
intervenido en los procesos democráticos del país en varias
ocasiones, destituyendo a Primeros Ministros, ilegalizando
partidos e incluso suspendiendo la democracia e imponien-
do el gobierno militar directo a la población. Para justificar
estas intervenciones, los militares turcos han asumido la
responsabilidad específica de mantener un gobierno laico
e impedir que accedan al gobierno los defensores de una
orientación política abiertamente islámica. También han
interpretado sus intervenciones como intentos de defender
la democracia y no de subvertirla (o permitir que otros lo
hagan). El papel especial del ejército como guardián de los
principios democráticos y aconfesionales de Turquía no es
un fenómeno reciente. Arraiga en los fundamentos mismos
del régimen turco tras el Imperio Otomano y en la ideología
de su carismático padre fundador: Mustafá Kemal, más co-
nocido como Ataturk (padre de los turcos) (1881-1938).
Aunque Mustafá Kemal defendió el Imperio Otomano como
heroico comandante militar en la Primera Guerra Mundial,
también creyó que la modernización política, económica, so-
cial y cultural de Turquía exigía poner fin a una dinastía cuyo
gobierno se había prolongado durante 600 años. Por ello, en
1919 lideró una revuelta contra el sultanato. Al año siguiente
encabezó un gobierno de oposición en Ankara, respaldado
por el creciente sentimiento nacional contra el débil régimen
otomano de Constantinopla (Estambul). En 1921 fue nom-
brado comandante en jefe del ejército por la Gran Asamblea
Nacional de Turquía, que formalmente abolió el sultanato en
1922. En 1923, una vez que las tropas de Turquía reclamaron
parte del territorio que habían perdido después de la Primera
Guerra Mundial, la Asamblea proclamó la República y eligió
como su Presidente a Mustafá Kemal.
Entre las principales ideas de lo que se llamó el kema-
lismo figuraban un Estado laico y el compromiso de elevar
a Turquía al nivel de las potencias europeas. El kemalismo
defendía una separación estricta de la iglesia y el Estado.
En la década siguiente, el islam fue privado de su estatus
constitucional como religión oficial del país, se cerraron los
tribunales religiosos y los pañuelos de las mujeres y los vestí- .
dos de los clérigos fueron prohibidos fuera de las mezquitas.
Las mujeres vieron gradualmente ampliados sus derechos
políticos y civiles; en 1934 lograron el derecho al voto en las
elecciones parlamentarias y a presentarse a la Asamblea Na-
cional. En 1928 el Gobierno sustituyó el alfabeto árabe por
el latino en el turco escrito. Mustaiá Kemal acercó Turquía
a Occidente también en otros aspectos, ingresando en 1932
varios acuerdos fronterizos que reafirmaban el papel de Tur-
quía como Estado europeo. En /934 la Asamblea Nacional
aprobó su sobrenombre de Ataturk.
Ataturk esperaba que los militares fuesen los guardianes de
su legado político. En vida de Ataturk, Turquía fue esencial-
mente un Estado de un solo partido. El partido gobernante
era el Partido Republicano del Pueblo (CHP) fundado por
el propio Ataturk. Después de la Segunda Guerra Mundial,
 102 Política y ciencia política: Una introducción
Turquía evolucionó hacia una democracia multipartidista.
Hasta 1961 coexistían dos partidos principales: el kemalista
CHP y el Partido Demócrata (DP), situado a la derecha y
presidido por Adnan Menderes, nombrado Primer Ministro
en 1950. Cuando estalló la violencia en 1960 tras la restric-
ción de la libertad de prensa por parte del Gobierno y la
imposición de otras limitaciones a las libertades públicas,
Menderes impuso la ley marcial (que revoca temporalmente
determinadas leyes civiles e impone en su lugar normas
militares de justicia, además de suspender la presunción
de inocencia y otros derechos civiles). El ejército respondió
en mayo de 1960 tomando el poder. Bajo la acusación al
Gobierno de Menderes de que estaba violando los preceptos
kemalistas y que sus políticas estaban llevando al país al
borde de la desintegración, el jefe del ejército ordenó a las
tropas que tomaran los edificios oficiales. El Primer Minis-
tro, el Presidente de la Asamblea Nacional y varios diputados
fueron arrestados. El propio Menderes, acusado de intentar
establecer una dictadura, fue más tarde ejecutado. En 1961
los líderes militares formaron una asamblea constituyence
para redactar una nueva Constitución, que sería aprobada
en reierendum. Tras la celebración de elecciones parlamen-
tarias a las que se presentaron catorce partidos, los militares
renunciaron al poder.
En 1971 los militares volvieron a intervenir en la escena
política. Cuando la frustración por la fracasada introduc-
ción de reformas económicas, sociales y agrarias prometidas
en Za nueva Constitución empezó a provocar estallidos de
protesta popular violenta, los líderes militares enviaron un
memorando al Presidente de la República en el que pedían
un "gobierno fuerte y con credibilidad", capaz de llevar a
cabo las reformas. El memorando advertía de la intervención
militar en caso de que el Gobierno no actuara. El Primer Mi-
nistro se apresuró a dimitir y se formó un nuevo ejecutivo en
· respuesta a lo que se llamó "el golpe mediante memorando".
Los militares turcos volvieron a intervenir en la política
nacional en 1980. Crecía por entonces el descontento por
la incapacidad de sucesivos gobiernos débiles de centro-
derecha y centro-izquierda para solucionar los problemas
económicos generados por la subida del precio del petróleo
en la década de 1970. Además, un creciente número de mu-
sulmanes turcos, representados por el Partido de Salvación
Nacional, liderado por Necmettin Erbakan, exigía que se
eliminaran las restricciones sobre los hábitos religiosos
en la vestimenta y defendía la adopción de la ley islámi-
ca. Aumentaba también la violencia en las zanas kurdas
de Turquía, donde empezó a cobrar fuerza un movimiento
independentista liderado por el Partido de los Trabajadores
del Kurdistán (el PKK, según sus siglas en turco). Con los
argumentos de que Turquía se precipitaba al caos y el Go-
bierno estaba violando los principios kemalistas, el ejército
tomó el poder e impuso, una vez más, la ley marcial. El líder
del Partido Islámico, Erbakan, fue sentenciado a dos años
de prisión.
El Gobierno nombrado por el ejército estabilizó en cier-
to modo la economía, y en 1982 se celebró un referéndum
en el que el 91 por ciento de los votantes aprobó una nueva
Constitución. Los militares no abandonaron el poder hasta
1983, cuando se celebraron elecciones al nuevo parlamento.
Sólo tres partidos fueron autorizados a participar en esas
elecciones (aunque al año siguiente pudieron hacerlo más
partidos). Finalmente, en 1984 se levantó la ley marcial.
En 1993 Tansu. Ciller se convirtió en la primera mujer
que accedió a la jefatura de gobierno de Turquía. Acusa-
ciones de corrupción la obligaron a dimitir en 1995, y en
las elecciones que se celebraron a finales de ese año obtuvo
la mayoría parlamentaria el Partido del Bienestar (Refah),
de orientación islámica, presidido por Erbakan, un vetera-
no líder político. En 1996 Erbakan fue nombrado Primer
· Ministro. Sus esfuerzas por eliminar las restricciones islá-
micas a la indumentaria, así como por debilitar la estrecha
relación de Turquía y Estados Unidos, y su duradera co-
operación con Israel propiciaron, de nuevo, la intervención
de los líderes militares. En 1997 el Consejo de Seguridad
Nacional dominado por los militares forzó la dimisión de
Erbakan. Posteriormente ilegalizo el Partido del Bienestar,
acusándolo de "conspirar contra el orden aconiesional". El
Tribunal Constitucional prohibió a Erbakan participar en
política durante cinco años. Aunque, en sentido estricto, la
intervención de los militares no fue en este caso un golpe
de Estado, la jerarquía militar demostró seguir siendo la
guardiana de los ideales kemalistas y el árbitro último y
decisivo de la política turca.
En 1998 un grupo de diputados del ya ilegalizado Partido
del Bienestar formó un nuevo partido islámico, el Partido de
la Virtud. Pero en junio de 2001 el Tribunal Constitucional
lo disolvió por adoptar posiciones alejadas de la orientación
laica del régimen turco. Los líderes islámicos formaron enton-
ces dos nuevos partidos, el Partido de la Felicidad, con una
orientación fundamentalista, y el más moderado Partido de la
Justicia y el Desarrollo (AKP) bajo el liderazgo del ex alcalde
popular de Estambul, Recep Tayip Erdogan.
En las elecciones parlamentarias celebradas en noviem-
bre de 2002, el AKP de Erdogan obtuvo una victoria abru-
madora, alzándose con 363 de los 550 escaños de la Gran
Asamblea Nacional. En vista del destino que corrieron los
anteriores partidos islámicos, Erdogan transmitió un mensaje
claramente moderado en la campaña electoral, proclamando
que el AKP era un "partido democrático conservador" que
consideraba el "aconiesionalismo una garantía de todas las
religiones". Se comprometió a mantener los lazas de Turquía
con Estados Unidos, su "aliado natural", y a presionar para
que Turquía ingresase en la Unión Europea. A Erdogan no le
permitieron ser Primer Ministro hasta que las autoridades
militares levantaron la prohibición que le habían impuesto
tres años antes por el delito de "sedición islámica".
El alto mando militar de Turquía mantuvo, no obstante,
su protagonismo en la elección de los miembros del Consejo
de Seguridad Nacional, organismo con gran influencia en
las decisiones del ejecutivo turco. Pero en el verano de 2003,
el Gobierno de Erdogan consiguió la aprobación parlamen-
taria de una ley sin precedentes que declaraba que el Consejo
de Seguridad Nacional constituía simplemente un cuerpo
asesor sin autoridad para tomar decisiones vinculantes para
el poder ejecutivo. La nueva ley estipulaba, además, que el
secretario del' Consejo, cargo habitualmente ocupado por un
general de cuatro estrellas, podía ser en el futuro un civil, y
 Capítulo 6 / El Estado y sus· instituciones
sometía el presupuesto militar a supervisión parlamentaria.
La ley imponía asimismo límites a la tortura y aumentaba la
libertad de expresión. El Gobierno de Erdogan, respaldado
por su gran mayoría parlamentaria, actuó así a instancias
de las instituciones europeas, que como condición para el
ingreso de Turquía en la UE, habían instado al Gobierno tur-
co a que redujera el poder militar y garantizara los derechos
humanos básicos.
5. CÓMO SE ORGANIZAN LOS ESTADOS
Hasta ahora, nuestra descripción de las instituciones
estatales se ha centrado exclusivamente en el nivel
nacional, es decir, en los órganos del Estado central
(normalmente ubicados en la capital), cuya respon­
sabilidad se extiende al país en su conjunto. Pero
los gobiernos subnacionales también determinan el
funcionamiento de los sistemas políticos. Su impor­
tancia puede, no obstante, variar considerablemente
de un país a otro.
Así, algunos países proporcionan relativamente
poco espacio a las autoridades subnacionales para que
gobiernen independientemente del gobierno central:
la autoridad para tomar decisiones y la posibilidad
de disponer de los ingresos tienden a concentrarse en
las instituciones centrales. Estos gobiernos altamente
centralizados se denominan Estados unitarios.
Otros Estados, llamados federaciones, intentan
combinar un gobierno central relativamente fuerte con
la autoridad efectiva de varias unidades administrati­
vas situadas por debajo del nivel federal o nacional. En
estos sistemas federales, las unidades subnacionales
suelen tener sus propios funcionarios localmente selec­
cionados y, en algunos casos, el derecho a recaudar sus
propios ingresos a través de impuestos de varios tipos
(aunque una parte de su financiación presupuestaria
depende de las asignaciones del gobierno central).
Entre otros ejemplos de federalismo cabe citar a Es­
tados Unidos, Alemania, la Federación Rusa, Austria o
la India. Sin llegar a ser formalmente definidos como
"federales", algunos Estados muestran grados muy
elevados de descentralización política (Estados des­
centralizados). Entre ellos cabe destacar España, con
su sistema autonómico y, en menor medida, Italia, con
sus regiones. Hasta _ 1999, Reino Unido representaba
un ejemplo clásico de Estado unitario, pero la creación ..
de parlamentos regionales en Escocia, Gales e Irlanda
del Norte ha supuesto un cambio histórico en la orien­
tación hacia un sistema descentralizado.
103
Las confederaciones son sistemas aún más laxos
que se caracterizan por un gobierno central débil y
un grupo de unidades territoriales constituyentes que
disfrutan de una autonomía considerable o incluso de
independencia, como si fuesen Estados soberanos. En
los sistemas confederales las funciones del gobierno
central se circunscriben a determinadas tareas bási­
cas, como la defensa nacional y la emisión de moneda.
El gobierno central no puede intervenir en los asuntos
de los gobiernos confederados sin el consentimiento
expreso de éstos. Así, por ejemplo, el gobierno central
de la Confederación Helvética (Suiza) ostenta sólo los
poderes que explícitamente le otorgan los 20 cantones
y los seis semi­cantones que forman el país. Antes de
que Estados Unidos adoptara la Constitución de 1787,
los trece Estados se organizaban bajo los artículos de
la Confederación de 1777. Ese sistema demostró ser
demasiado descentralizado para muchos estadouni­
denses y, a instancias de "federalistas" como James
Madison y Alexander Hamilton, se sustituyó por un
sistema federal.
6. TRABAS A LA EFICACIA GUBERNAMENTAL
¿Quién no ha experimentado alguna vez frustración
y desencanto al comprobar que los gobernantes no
responden de forma adecuada a los problemas de la
población? A veces, los representantes del Estado tar­
dan mucho en legislar o tomar decisiones vinculantes
sobre asuntos urgentes. En otros casos, los parlamen­
tos y los gobiernos adoptan decisiones equivocadas
que no resuelven los problemas pendientes o incluso
los empeoran.
En ocasiones, las disposiciones legales no se de­
sarrollan de acuerdo con sus propósitos iniciales.
Sucede asimismo que los gobiernos subnacionales
no siempre disponen de los recursos necesarios para
poner en práctica las decisiones que adoptan. En al­
gunos casos, las leyes y las regulaciones funcionan
con propósitos encontrados (en España, sin ir más
lejos, el Gobierno subsidia a los productores de ta­
baco, al tiempo que legisla contra su consumo). Y en
otras ocasiones, las instituciones gubernamentales
son incapaces de tomar una decisión en respuesta
a problemas bien conocidos, especialmente cuando
las posibles implicaciones suscitan controversia po­
lítica (por ejemplo, en 2002 más de 40 millones de
personas carecían de un seguro sanitario en Esta­
dos Unidos, una cifra que no ha disminuido en años
siguientes). Papeleo burocrático, derroche de dinero
 104 Política y ciencia política: Una introducción
público, prácticas ineficaces de gestión: la lista de
quejas de los gobernados suele ser larga y las críticas
a los gobiernos se asemejan sorprendentemente en
todo el mundo.
Evidentemente, los gobiernos también aciertan; a
menudo solemos dar por sentado los resultados po­
sitivos que producen sus acciones. No obstante, los
gobiernos rara vez operan en niveles óptimos de efi­
ciencia o eficacia. Mientras la eficiencia consiste en
la adopción de decisiones que optimizan los recursos
disponibles para cumplir los objetivos, la eficacia o
efectividad alude a la capacidad de lograr el efecto
que se desea, es decir, de responder adecuadamente
a los problemas que requieren una solución. Aunque
resulta imposible analizar aquí todas las potenciales
razones de esas insuficiencias, podemos al menos
examinar brevemente algunas hipótesis sobre los
modos en que los gobiernos formulan e implantan
sus políticas.
6.1. Gobierno dividido y bloqueo legislativo
Con frecuencia, cuando el poder ejecutivo está contro­
lado por un partido político y la asamblea legislativa
por el partido (o los partidos) de la oposición, se pro­
duce un bloqueo legislativo. Así, en Estados Unidos,
cuando el Presidente es republicano y la mayoría del
Congreso se encuentra en manos de los demócratas
. ­o viceversa­, se habla de un gobierno dividido.
En 1995, por citar sólo un ejemplo, la mayor parte del
Gobierno federal de Estados Unidos tuvo que detener
su actividad seis días, mientras el Presidente demó­
crata (Bill Clinton) y el Congreso, controlado por los
republicanos, discutían sobre el nuevo presupuesto.
A la luz de este problema implícito en el sistema de
separación de poderes propio de los sistemas presiden­
cialistas, se han ponderado las ventajas de los sistemas
parlamentarios de gobierno democrático. Recordemos
que, en un sistema parlamentario, la asamblea legisla­
tiva elige o aprueba al jefe del gobierno y le otorga la
confianza necesaria para gobernar. Por consiguiente,
el poder ejecutivo y la mayoría legislativa represen­
tan normalmente al mismo partido o partidos. Por
ejemplo, el Partido Laborista británico ganó el 63 por
ciento de los escaños de la Cámara de los Comunes en
las elecciones de 1997. El líder laborista, Tony Blair, se
convirtió inmediatamente en Primer Ministro, logran­
do "eficazmente" que casi toda su legislación fuese
·· · 'aprobada ·por la mayoría laborista de la Cámara de los
Comunes. En Estados Unidos, en cambio, el Presidente
y el Congreso son elegidos por separado, abriendo así
la posibilidad de un gobierno dividido. En el sistema
semi­presidencialista francés también puede darse
esta diarquía cuando el partido del Presidente de la
República no coincide con el del Primer Ministro, ele­
gido por la Asamblea Nacional (parlamento), dándose
la situación que se conoce como "cohabitación".
Según se ha señalado repetidamente, el sistema
estadounidense, que permite la existencia de un go­
bierno dividido, arrastra más problemas de eficacia
y eficiencia que el sistema parlamentario británico.
Pero, en ocasiones, ni siquiera un gobierno parla­
mentario puede gobernar eficaz y eficientemente.
Uno de los ejemplos más gráficos lo proporciona el
Reino Unido, donde en la década de 1990 la mayoría
parlamentaria del Partido Conservador se desmoro­
nó debido a las luchas internas en torno a la relación
del país con la UE. Esta cuestión provocó disputas
tan intensas en las filas de los conservadores, que
al Primer Ministro John Mayor le resultó práctica­
mente imposible seguir gobernando. Las divisiones
de los conservadores contribuyeron a preparar el
camino para la victoria laborista de 1997.
Así pues, si un gobierno unificado es preferible a
un gobierno dividido a la hora de elaborar y aplicar la
legislación eficaz y eficientemente representa todavía
una cuestión abierta, toda vez que la evidencia dispo­
nible es mixta. Como tan a menudo pasa en la ciencia
política, los esfuerzos por formular generalizaciones
precisas y universalmente válidas se enfrentan a una
evidencia compleja y ambigua.
6.2. Maximalismo frente a posibilismo
El proceso de transformar las ideas en leyes, mediante
la interacción del poder ejecutivo y el legislativo, es
siempre complicado, especialmente en las demo­
cracias. Los representantes del gobierno que toman
las decisiones deben considerar una diversidad de
demandas e intereses rivales y sopesar cómo ac­
tuar teniendo en cuenta los recursos disponibles.
Difícilmente nos extrañará que el proceso legislativo
no siempre produzca las "mejores" leyes, si por ellas
entendemos las soluciones más racionales para proble­
mas, específicos o los modos más eficaces de mejorar el
bienestar general de la población. En muchos casos,
las leyes que resultan del proceso legislativo reflejan
las prioridades de las mayorías parlamentarias, las
presiones de los grupos de, interés o de grupos sociales
muy influyentes, y los resultados de las negociaciones
 Capitulo 6 / El Estado y sus instituciones
y los acuerdos entre los representantes electos, mu­
chos de los cuales están motivados, en gran medida,
· por el deseo de ser reelegidos. En lugar de las "me­
jores" de entre las leyes más racionales, el proceso
legislativo en las democracias suele producir las leyes
políticamente más aceptables para una mayoría de
legisladores y para quienes adoptan las decisiones en
el poder ejecutivo.
Las decisiones políticamente más aceptables para
una mayoria de legisladores, sin embargo, pueden no
ser las más necesarias para mejorar la economía, para
·proteger el medio ambiente, para aumentar la seguri­
dad nacional o para resolver de la manera más eficaz
otros problemas que preocupan a la comunidad. En
lugar de decisiones óptimas, son decisiones suficiente­
mente "buenas" para los legisladores. El término que se
suele emplear para describir este proceso es el de posi­
bilismo, que significa tomar decisiones satisfactorias
o "suficientemente buenas", aunque no siempre sean
las mejores de entre todas las alternativas posibles. El
posibilismo refleja el método y la posibilidad de llegar
a decisiones a través de un proceso de negociación
que implica pactos y acuerdos. Las decisiones que
genera un proceso posibilista no son necesariamente
las "mejores" decisiones, bien porque no todos los que
han intervenido coinciden en cuál es la mejor decisión,
bien porque la mejor decisión para el conjunto de la
comunidad puede perjudicar los intereses de algún
segmento de la población.
¿Qué es lo mejor para la economía nacional? Los
economistas pueden defender la necesidad de redu­
cir o eliminar el déficit presupuestario, y pueden
ofrecer toda suerte de análisis estadísticos en los
que representan gráficamente los beneficios gene­
rales que se obtendrían de esas medidas. Los aná­
lisis de los expertos también pueden proporcionar
evidencia convincente de que la manera más eficaz
de reducir el déficit consiste en elevar los impuestos
y simultáneamente recortar el gasto público. Pero si
algunas personas no quieren pagar más impuestos,
y otras no quieren perder sus empleos públicos o sus
prestaciones sociales, ¿cómo se las arreglan los go­
bernantes para emprender la acción "mejor" y más
apropiada? Con demasiada frecuencia, ello no es
posible. En lugar de elevar los impuestos y reducir el
gasto de la manera más eficiente económicamente,
el gobierno, los altos funcionarios que le asesoran y
los representantes electos que se sientan en las asam­
bleas legislativas suelen decidir elevar sólo un poco
(quizá menos de lo necesario, según los técnicos) los
105
impuestos y recortar sólo un poco (también menos
de lo aconsejado por los expertos) el gasto público.
6.3. Los límites del modelo del actor unitario
Los legisladores suelen estar divididos por la sencilla
razón de que las personas que los han elegido tam­
bién lo están. Pero ¿qué pasa con el poder ejecutivo y
la administración? Hay quien piensa que un consejo
de ministros ­por lo general, formado por un pe­
queño número de individuos de ideología próxima
elegidos por el jefe del gobierno­ puede tomar las
decisiones políticas con mucha más eficacia que un
legislativo dividido. En principio, cabe presumir que
el poder ejecutivo de un Estado opera de una ma­
nera relativamente eficaz y unificada. En cuanto a
la administración, Max Weber, uno de los primeros
estudiosos de la burocracia moderna, desarrolló en
su obra principal Economía y sociedad (1923) un
tipo ideal de la estructura y la conducta burocrá­
ticas, inspirándose principalmente en la burocracia
alemana de principios del siglo XX y destacando las
siguientes características:
• Jerarquía: Las burocracias, de acuerdo con el
modelo de Weber, se estructuran de una manera
jerárquica (vertical. es decir, de arriba abajo), con
una clara cadena de mando que les permite res­
ponder eficazmente a las directrices recibidas.
• Especialización: Existe una división del trabajo
estable claramente delimitada en la organización
de la burocracia, y los funcionarios son elegidos
exclusivamente sobre la base de su competencia
profesional.
• Reglas impersonales: Las burocracias funcionan
de acuerdo con unas reglas y regulaciones minu­
ciosamente definidas, otro factor que contribuye
a su funcionamiento eficaz y predecible. La
burocracia moderna aplica estas reglas imper­
sonalmente, sin conceder favores especiales a
individuos o grupos privilegiados.
• Racionalidad: La "burocracia", escribe Weber,
"tiene un carácter 'racional': reglas, medios, fines
y la fría realidad dominan su funcionamiento".
Todo el proceso burocrático está altamente orga­
nizado para alcanzar los objetivos del Estado de
una manera eficiente y eficaz. "Precisión, rapidez.:
claridad, conocimiento de los expedientes, conti­
nuidad, discreción, unidad, subordinación estricta,
reducción de la fricción y de costes personales y
 106 Política y ciencia política: Una introducción
materiales: éstos se llevan a un punto óptimo en
una administración estrictamente burocrática".
El modelo de Weber se conoce como el modelo del
actor unitario en la toma de decisiones. Si las bu­
rocracias estatales operaran así, todos sus elementos
funcionarían juntos como si fuesen un único actor.
¿Pero actúan realmente así los gobiernos modernos?
De los estudios más recientes sobre el comporta­
miento organizativo se desprende una imagen del
diseño de las políticas bastante diferente. La obra
pionera de los economistas James March y Herbert
Simon (1958) demostró que las grandes organizacio­
nes, fuesen corporaciones privadas o burocracias
gubernamentales, raramente operan de una manera
tan racional como sostenía Weber. Las cadenas je­
rárquicas de mando se ignoran con frecuencia. La
información precisa puede no estar disponible. Las
mejores soluciones alternativas no son siempre consi­
deradas detenidamente, no digamos ya elegidas.
Antes bien, las burocracias, como las asambleas
legislativas, suelen implicarse en negociaciones y
acuerdos que conducen a decisiones lo suficien­
temente buenas como para suscitar un amplio
consenso, aunque no desarrollen los procedimientos
más efectivos para resolver el problema que se está
considerando. Además, los funcionarios tienden a
adoptar "procedimientos operativos estandarizados":
les disgusta emprender iniciativas atrevidas cuyos
resultados sean impredecibles o ambiguos. Incluso
los nuevos enfoques que emplean para afrontar los
problemas sociales tienden a diferir muy poco de los
ya puestos en práctica con anterioridad, aun cuando
éstos no resulten plenamente satisfactorios. La ciencia
política y de la administración ha acuñado el término
incrementalismo para referirse a estos procesos: el
cambio, si se llega a realizar, es marginal en lugar
de radical. Se desincentiva la experimentación. Si el
jefe del gobierno o el consejo de ministros solicitan
a los empleados públicos de ellos dependientes que
adopten soluciones innovadoras para resolver los
problemas o si les ordenan que ejecuten directrices
o reglas no conocidas, éstos pueden malinterpretar,
ignorar o incluso sabotear las nuevas órdenes.
Graham Allison (1969), en su análisis de la crisis de
los misiles de Cuba de 1962 (al que ya hemos hecho
referencia en el Capítulo 4), ofrece una explicación
particularmente atractiva de cómo el modo burocrá­
tico de adopción de decisiones a nivel ejecutivo puede
seguir derroteros imprevistos.
7. EJERCICIO DE COMPROBACIÓN
DE HIPÓTESIS: LA RACIONALIDAD
GUBERNAMENTAL EN LA CRISIS DE
LOS MISILES DE CUBA
En octubre de 1962, unos aviones espía estadouni­
denses que volaban sobre la Cuba comunista de Fidel
Castro divisaron a equipos soviéticos instalando unas
bases para misiles en la isla. Este descubrimiento se
hizo varias semanas después de iniciada la instalación
de las bases. No ocurrió antes porque el Departamento
de Estado de Estados Unidos había suspendido tem­
poralmente la vigilancia aérea sobre Cuba debido al
derribo de un avión espía estadounidense en China.
El retraso todavía se hizo mayor porque las Fuerzas
Aéreas de Estados Unidos y la Agencia Central de
Inteligencia (CIA) se vieron inmersas en una batalla
burocrática sobre qué pilotos debían efectuar un vuelo
de reconocimiento con el nuevo avión U2. La disputa
duró una semana. Si hubiera durado más, Estados Uni­
dos no habría descubierto las operaciones soviéticas
en Cuba y los misiles se habrían instalado en la base.
Este retraso no fue más que uno de los inconvenientes
y malentendidos burocráticos que complicaron los
propósitos del Presidente John F. Kennedy de lograr
que los soviéticos desmontaran los misiles e impedir
que estallara una guerra nuclear a gran escala.
7.1. Hipótesis y variables
Graham Allison se propuso comprobar si la hipótesis
de la racionalidad burocrática, tal y como se desprende
del modelo weberiano del actor unitario, era aplicable
al comportamiento del Gobierno de Estados Unidos en
la crisis de los misiles de Cuba de 1962. Para ello llevó
a cabo una investigación detallada de dos variables: el
comportamiento del ejecutivo estadounidense y el gra­
do de racionalidad con que trabajó la administración
( en este caso no cabe identificar variables independien­
tes porque no se establece una relación causal, sino
que únicamente se intenta averiguar hasta qué punto
existió una correlación entre ambas variables).
7.2. Expectativas y evidencia
Si el modelo del actor unitario es una representación
certera de cómo operó el Gobierno de Estados Uni­
dos en la crisis de los misiles de Cuba, entonces cabe
esperar que el Presidente, sus principales consejeros
y las diversas agencias del Gobierno estadounidense
 Capítulo 6 / El Estado y sus instituciones
implicadas en la formulación de las decisiones po­
_ líticas y su aplicación tuvieran toda la información
necesaria para diseñar y tomar decisiones racionales
y sopesadas; que todos compartieran el análisis de la
situación y las medidas que había que adoptar; y que
esas medidas se tomaran sin desviarse de las líneas
de mando establecidas.
Aunque la adopción racional de decisiones requie­
re una información relativamente completa sobre el
problema en cuestión, Allison mostró que Kennedy y
sus asesores carecían de información sobre las acti­
vidades soviéticas en Cuba hasta que fue demasiado
tarde. Les faltaba, además, información clara sobre
los motivos soviéticos. ¿Estaban éstos emplazando
misiles en Cuba para bombardear o amenazar a Es­
tados Unidos? ¿Trataban de propiciar una negocia­
ción para inducir el desmantelamiento de los misiles
de Estados Unidos en Turquía, un aliado de la OTAN
que lindaba con la Unión Soviética? ¿Intentaban
simplemente defender el régimen de Castro de un
ataque potencial de Estados Unidos? Y tampoco dis­
ponían de información fiable sobre la respuesta que
daría la Unión Soviética ante la presión estadouni­
dense. ¿Cederían los líderes del Kremlin si Estados
Unidos usaba la fuerza militar para obligar a Moscú
a desmantelar los misiles? ¿O se arriesgarían a la
aniquilación nuclear de ambos, en lugar de retirar­
se? Estas preguntas resumen un dilema general en la
toma de decisiones gubernamentales. Con demasia­
da frecuencia, quienes toman las decisiones carecen
de la información necesaria para hacer elecciones
informadas y "racionales".
La evidencia también mostró que las principales
agencias gubernamentales implicadas en la crisis no
actuaron de una manera unificada. El tira y afloja
entre las Fuerzas Aéreas y la CIA en torno a los vuelos
del U2 es un ejemplo. Además, los jefes militares de las
Fuerzas Aéreas y de la Marina de Guerra mantenían
una posición clara sobre cómo realizar un posible
ataque aéreo "rápido y preciso" sobre los emplaza­
mientos de los misiles y un bloqueo naval de Cuba,
ideas que diferían considerablemente del modo en
que el Presidente, el Secretario de Defensa y otros
altos representantes abordaban el problema e inter­
pretaban las posibles consecuencias de esas opciones
políticas. "Las grises rutinas organizativas estable­
cidas". concluye Allison, "determinaron cientos de
, detalles adicionales aparentemente poco importantes,
· cada uno de los cuales podría haber provocado un
cortocircuito y generado un desastre".
107
Los soviéticos tampoco fueron inmunes a sus pro­
pios problemas de organización. Allison señaló que
los vuelos espía de Estados Unidos localizaron las
bases de los misiles gracias a que los equipos de cons­
trucción soviéticos habían talado los árboles de los
bosques de alrededor. Este comportamiento se debió
a sus procedimientos operativos burocráticos típicos
para la construcción de bases para misiles, que nor­
malmente se construían en las llanuras desarboladas
de la ex Unión Soviética. Por seguir religiosamente la
rutina organizativa, los constructores de misiles de
Cuba no pudieron aprovecharse del camuflaje natu­
ral que ofrecían los bosques.
Cuando se detuvo a estudiar a los catorce individuos
clave implicados en el proceso de toma de decisión,
Allison volvió a descubrir que no había unidad entre
ellos. Cada uno tenía sus propias percepciones de
cuál era la intención de los soviéticos y cuál era el
mejor modo de enfrentarse a ellos. Algunos estaban
influidos por la naturaleza de sus roles profesio­
nales. En consonancia con el dicho "todo depende
del cristal con que se mira", los asesores militares
apoyaban las soluciones militares, incluyendo el
bombardeo de las bases de misiles y la invasión de
Cuba. Otros, como el Presidente Kennedy y el Fiscal
General, su hermano Robert, temían que esa acción
provocara una guerra nuclear a gran escala. Por
ello, abogaban por una solución política. Durante
las dos semanas que duró la crisis, este equipo de
altos representantes se vio envuelto en un proceso
permanente de negociación, pactos y coaliciones,
como resultado del cual algunos de ellos cambiaron
su opinión.
Al final, el Presidente de Estados Unidos se incli­
nó por un bloqueo naval de la isla para impedir así
que llegaran a tierra más cargamentos de misiles. El
mundo suspiró aliviado cuando los líderes soviéticos
decidieron retirar los misiles de Cuba. Kennedy se
comprometió a no invadir nunca la isla. Unas déca­
das más tarde se supo que también acordó retirar los
misiles estadounidenses de Turquía.
7.3. Conclusiones
La información que recogió Allison no respaldaba
la hipótesis derivada del modelo del actor unitario.
Allison concluyó que otros dos modelos de toma de
decisión describían mejor lo ocurrido en la crisis
de los misiles de Cuba. Uno de ellos, el "modelo del
proceso organizativo", describe la toma de decisión
 108 Política y ciencia política: Una introducción

como un proceso más incoherente que implica mala TÉRMINOS CLAVE

comunicación, información insuficiente, mala co­ (en negrita en el texto)
ordinación y otros fenómenos "irracionales" que
describen March y Simon (1958). El otro modelo, Estado
al que Allison llama de "política gubernamental" Estado fallido
(governmental politicsi, acentúa los diferentes puntos Soberanía
de vista que separaron al Presidente Kennedy de los Soberanía compartida
otros trece individuos clave implicados en encontrar Legitimidad
una solución a la crisis. El análisis de Allison per­ ­Autonomía del Estado
mite formular generalizaciones sobre los procesos Contrato social
de toma de decisiones públicas, aplicándolas a otros Anarquismo
asuntos, además de a este incidente particular. Nu­ Poder ejecutivo
merosos politólogos han utilizado posteriormente Sistemas parlamentarios
variantes de los modelos del proceso organizativo Jefe del Estado
y de la política gubernamental para investigar la Monarquía parlamentaria
adopción de decisiones gubernamentales en distin­ Jefe del gobierno
tos países. Poder legislativo
Asamblea legislativa unicameral
Asamblea legislativa bicameral
*** Poder judicial
Administración del Estado
En definitiva, el Estado constituye la realidad central Golpe de Estado
de la vida política de un país. Cómo se organizan los Pretorianismo
Estados, cómo operan y cómo actúan las personas Estado unitario
que los representan son cuestiones que forman el Federación
núcleo de la ciencia política. Como ilustra la crisis Federalismo
de los misiles cubanos de 1962, el proceso por el cual Estado descentralizado
los actores estatales adoptan decisiones políticas cru­ Confederación
ciales para los ciudadanos tiene en muchas ocasiones Gobierno dividido
menos de fácil, ordenado y "racional", que de confuso, Posibilismo
azaroso e incoherente. Tipo ideal
Actor unitario
Incrementalismo