Escolar Documentos
Profissional Documentos
Cultura Documentos
I. INTRODUCCIÓN.
Abordaremos en este trabajo los principales aspectos que caracterizan el ejercicio
del poder constituyente de las provincias en el federalismo argentino, revisando los
postulados de la autonomía provincial, efectuando un detallado relevamiento del derecho
público provincial actual y concluyendo con la comparación entre los distintos
procedimientos de reforma contenidos en las constituciones provinciales vigentes3.
El análisis que se propone de las principales disposiciones contenidas en el
constitucionalismo provincial vigente tiene que ver fundamentalmente con la amplitud que
éste ostenta en comparación con el derecho constitucional nacional. Como ya lo dijeron
Alberdi y Gorostiaga entre otros, el poder reservado al gobierno local es más extenso que el
1
Publicado en Federalismi.it. Rivista di Diritto Pubblico italiano, comunitario e comparato”;
www.federalismi.it; 10 de enero de 2007. Con referato.
2
Doctora en Ciencias Jurídicas y Sociales por la Universidad de Mendoza, profesora adjunta de
Derecho Constitucional y de Derecho Público Provincial y Municipal en las Universidades de
Mendoza y Nacional de Cuyo, Juez Tributario de la provincia de Mendoza, Argentina, miembro del
Instituto Argentino de Estudios Constitucionales y Políticos de Mendoza.
3
Las constituciones provinciales vigentes pueden consultarse en www.mecon.gov.ar
2
nacional porque es indefinido y comprende todo lo que abraza la soberanía del pueblo,
mientras que el poder general es limitado y se compone en cierto modo de excepciones4.
En efecto, en todo sistema federal los estados pueden servir como laboratorio para
profundizar experimentos sociales, económicos y de diversa índole, sin riesgos ni perjuicios
para el resto del país5.
En el caso argentino se pueden rescatar ejemplos importantísimos de esta labor
dentro del campo jurídico, como fue la recepción en germen del constitucionalismo social
que se vislumbra en las constituciones de Tucumán de 1907 y de Mendoza de 1916, o los
avances en materia procesal o en el plano institucional las incorporaciones del Ministerio
Público, del Tribunal de Cuentas, de la Fiscalía de Estado, del Consejo de la Magistratura,
etc.
II. EL FEDERALISMO ARGENTINO.
Como bien afirma Bidart Campos, la Constitución Argentina de 1853/60 acoge la
forma federal de estado (art.1), lo que importa una relación entre el poder y el territorio, en
cuanto el poder se descentraliza políticamente con base física, geográfica o territorial6.
La descentralización para el maestro Frías es una verdadera técnica de vida social,
que parte del principio de que quien mejor conoce las necesidades mejor puede resolverlas,
y al así efectuarlo, da respuesta a los problemas de la eficacia y la eficiencia, además de
posibilitar la democrática participación7.
Se engloba en el término federalismo las relaciones de poder existentes entre los
distintos órdenes de gobierno, nacional, provincial y local o municipal, las cuales se
manifiestan en autoridades, competencias, dominios y jurisdicciones8.
Siendo el federalismo un fenómeno socio-político de gran complejidad, no es posible
llegar a un concepto pues debido a sus distintos orígenes hay tantos federalismos como
estados federales9. Sin embargo, sí cabe distinguir ciertos elementos que lo integran, como
4 Citado por Arturo H. Bas; “Derecho Federal Argentino”, tomo I; Ed. Abeledo; Bs.As.; 1927, pág. 72.
Ver las opiniones de Gorostiaga en Clodomiro Zavalía; “Derecho Federal”; tomo I; Compañía
Argentina de Editores; Bs.As.; 1941; pág. 18.
5 Bernard Schwartz; “El federalismo norteamericano actual”, Ed. Civitas; Madrid; 1984; pág. 116.
6
Germán Bidart Campos; “Manual de la Constitución Reformada”; tomo I; Ediar; Bs.As; 1996; pág.
437. Según el Diccionario de la Real Academia Española, descentralizar es “transferir a diversas
corporaciones u oficios parte de la autoridad que antes ejercía el gobierno supremo del estado”. (2da.
Ed.; Ed. Espasa Calpe; Madrid; 1950; pág. 542).
7
Pedro José Frías; en Cuaderno de Federalismo, nro. XII; Instituto de Federalismo; Academia
Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba.
8
María Celia Castorina de Tarquini; “El Federalismo”; en Dardo Pérez Guilhou y otros; “Derecho
Público Provincial”; t.I, Dist. Depalma; Mza.; 1993; pág.157 y 2da. Ed. Actualizada; La Ley; Bs.As.;
2003, págs. 111 y ss. De la misma autora, “Federalismo e Integración”; Ed. Ediar; Bs.As.; 1997. Ver
también entre otros a Guillermo Barrera Buteler; “Provincias y Nación”; Ed. Ciudad Argentina; Bs.As.;
1996.
9
Carl Friedrich; “Teoría y realidad de la organización constitucional democrática”; Fondo de Cultura
Económica; México; 1946; pág.207. También ver Robert R. Bowie y Carl Friedrich; “Estudios sobre
federalismo”; Editorial Bibliografía Argentina; Bs.As.
3
son: a. Dos o más órdenes de gobierno que participan del poder estadual; b. Una ley
fundamental de la que surgen estos órdenes y al que ambos están subordinados; c. Un
ordenamiento jurídico descentralizado; d. Un principio de unión que permite la existencia de
comunidades diversas; e. La participación y la autonomía de uno de esos órdenes de
gobierno que es el provincial; f. El reparto de competencias y g. Las relaciones entre los
poderes.
Desde la Constitución de 1853/60, como bien señala Pérez Guilhou, nuestro
federalismo se caracteriza por mantener el equilibrio entre las autoridades centrales y los
entes autónomos, consagrándose la fórmula alberdiana de la unidad federativa o la
federación unitaria10.
Luego con la reforma de 1994, algunos autores entienden que la balanza se ha
inclinado en contra del federalismo, pues si bien se ha otorgado mayor participación a las
provincias a través del ejercicio de facultades concurrentes y compartidas, el nuevo carácter
del Senado y la convalidación del status quo en materia económica, llevan a un
debilitamiento del régimen federal11.
En este marco cabe puntualizar además, que luego de la mentada reforma aparecen
autonomías constitucionales nuevas en relación con el federalismo, ya que, además de la
provincial ahora se consagra la municipal (art. 123) y la referida a la Ciudad de Buenos Aires
(art. 129), surgiendo los interrogantes en torno a si se tratarían de nuevos sujetos
protagonistas de nuestro ser federal. A lo cual podría agregarse la figura de la región, cuya
creación aparece en el art. 124 de la C.Nac. como atribución de las provincias y de la
Ciudad de Buenos Aires.
III. LA AUTONOMÍA PROVINCIAL.
A. El poder constituyente de las provincias.
La autonomía provincial, presupuesto del federalismo, se pone de manifiesto en la
posibilidad que tiene cada provincia de dictarse su propia carta fundamental (arts.5 y 123
CN), de darse sus instituciones locales, regirse por ellas y de elegir a sus autoridades sin
intervención del Gobierno federal (art.122 CN)12.
10
Dardo Pérez Guilhou; “Nación y provincias: competencias. Enfoque histórico-político”; en Dardo
Pérez Guilhou y otros; “Atribuciones del Congreso Argentino”; Ed. Depalma; 1986; pág.85. Ver
también de Carlos S. A. Segreti; “Federalismo rioplatense y federalismo argentino”; Centro de
Estudios Históricos; Córdoba; 1995, Cuaderno nro. 7 y 8.
11
María Celia Castorina de Tarquini; “El régimen federal y la reforma constitucional”; en Dardo Pérez
Guilhou y Felipe Seisdedos; “Derecho Constitucional de la Reforma de 1994”; t.II; Depalma.; 1995;
págs.337 y ss.
12 A este conjunto de poderes reservados por las Provincias, el maestro Pedro J. Frías lo denomina
“autonomía institucional”; en “Autonomía y dependencia de las Provincias”; Pedro J. Frías y otros;
“Derecho Público Provincial”; Ed. Depalma; Bs.As.; 1987; pág.24. También puede verse, del mismo
autor; “Introducción al Derecho Público Provincial”; Ed. Depalma; Bs.As.; 1980; pág.28. Ver también
María Gabriela Abalos; “La autonomía y el federalismo en la Constitución Nacional luego de la
reforma de 1994. Especial referencia a la autonomía municipal”; en Voces Jurídicas, La Ley Gran
4
En nuestro sistema federal, las provincias, que conservan todo el poder no delegado
por la Constitución Nacional al Gobierno federal (art.121CN), gozan de una autonomía de
primer orden, donde se encuentran en plenitud todos los rasgos característicos del concepto
de autonomía, involucrando la descentralización política, de legislación, de autoorganización
y de autogobierno pero con subordinación a un ente superior.
En concordancia con lo expuesto señala Barrera Buteler que, tratándose de
comunidades que son sujetos de la relación federal, la autonomía tiene caracteres
particulares: “... se trata concretamente de autonomía política en el ejercicio de todas las
potestades propias del gobierno de una comunidad, en tanto no afecte a otras comunidades
federadas, ni al bien común general”13.
Por su parte, entiende Bas que la autonomía provincial consiste en la “facultad de
organizarse, en las condiciones de la ley fundamental, dictando sus instituciones con
absoluta prescindencia de todo otro poder y de ejercer dentro de su territorio el poder
absoluto y exclusivo de legislación y de jurisdicción con relación a todo otro asunto no
comprendido en las atribuciones delegadas por la constitución al gobierno federal,
respetando las garantías y limitaciones que la misma establece”14.
Es decir que en nuestro régimen federal las provincias en ejercicio de su autonomía
se dan sus propias normas fundamentales, con independencia del gobierno federal pero
cumpliendo con las condiciones impuestas por la Constitución Nacional (arts.5 y 123 CN), la
cual, como señala Cordeiro Pinto, ha limitado el poder constituyente originario de las
provincias15.
Así se ha dicho que este poder constituyente provincial es un poder condicionado
por el ordenamiento superior, por lo que, Castorina de Tarquini coincide con las palabras de
Sanchez Viamonte en cuanto a que las provincias, luego de la Constitución de 1853/60,
pasaron de “poder o voluntad constituyente” a “poderes constituidos” debido a que ese
poder que ejercen es de segundo grado o secundario16.
Cuyo; año 5, nro.4, Ed. La Ley; Buenos Aires; agosto de 2000. También en Asociación Argentina de
Derecho Constitucional; Boletín nro. 173; año XVI; setiembre 2000; págs. 6/13.
13 Guillermo Barrera Buteler; “Provincias y nación”; ob.cit.; pág.39.
14 Arturo M. Bas; “El derecho federal argentino. Nación y Provincia”; T.I; ob.cit.; pág.29.
15 Luis Cordeiro Pinto; “El Estado Provincial”; en Pedro J. Frías; “Derecho Público Provincial”; ob.cit.;
pág.60. Comenta este autor que debe distinguirse en nuestro federalismo la soberanía atribuida al
Estado Federal de la autonomía reservada a las Provincias, señalando que el comienzo de la
diferenciación en el alcance de los términos y su significación data de un cita que Matienzo atribuía a
Mitre quien habría expresado que “He sido defensor de la soberanía de las provincias y que ahora se
llama autonomía. Yo mismo introduje la palabra autonomía para reemplazarla a aquélla, a fin de que
no se equivocaran las provincias sobre el alcance de su jurisdicción” (pág.59).
16 María Celia Castorina de Tarquini; “El federalismo”; en Dardo Pérez Guilhou y otros; “Derecho
Público Provincial”; T.I; ob.cit.; pág.200 y 2da. Ed. Actualizada, ob.cit.. Advierte con acierto que “esta
autonomía política sólo se pondrá de manifiesto en toda su plenitud en la medida en que vaya
acompañada de una autonomía económica. Este es en primer lugar, un deber impuesto al gobierno
nacional el cual, debe a través de la actividad del Congreso “proveer lo conducente al adelanto y
5
bienestar de todas las provincias” (art.67 inc.16 –hoy 75 inc.18- de la Constitución Nacional”
(pág.201).
17 María Cristina Seghesso de López Aragón; “Historia Constitucional de Mendoza”; Martín Fierro;
Mendoza; 1997; págs.174 y conc.
18 Néstor Pedro Sagüés; “Elementos de Derecho Constitucional”; 2da. Edición; tomo II; Ed. Astrea;
Bs.As.; 1997; págs.8/9. Agrega este autor que la Corte Suprema tiene resuelto que no se puede exigir
que las Constituciones provinciales sean una copia literal o mecánica, ni una reproducción más o
menos exacta e igual de la Constitución Nacional (“Bruno” fallos 311:460). Y continúa “en tal
quehacer cabe la más grande variedad, toda la que pueda nacer de la diversidad de caracteres
físicos, sociales e históricos de cada región o provincia, o de sus particulares anhelos o aptitudes
colectivas” (“Partido Justicialista de Santa Fe”; Ed. 160-129).
6
19 Por ejemplo es el caso de las provincias de Río Negro, Tucumán, Chubut, San Juan, La Rioja,
Córdoba, etc. Al respecto ver de María Gabriela Abalos; “El poder legislativo en las provincias:
algunas notas para su reformulación”; en El Derecho tomo 198-645.
20 Néstor Pedro Sagüés; “Elementos ...”; ob.cit.; tomo 2; pág.9. Cabe destacar que la provincia de La
Rioja, a través de su constitución de 1998 ha introducido dentro del capítulo X referido a la Función
Municipal el deber de asegurar la regionalización, reconociendo la misma Constitución la existencia
de seis regiones (art.157 inc.5).
21 Juan A. González Calderón; “Curso de Derecho Constitucional”; 5ta. edición; Ed. Kraf; Bs.As.;
1967; pág. 131.
22 Juan A. González Calderón; “Curso de Derecho Constitucional”; ot.cit.; pág. 133.
7
Con la reforma de 1994 esta subordinación se ve reforzada pues, a través del art.
123 se agrega un nuevo condicionamiento al poder constituyente provincial, cuál es, el
reconocimiento de la autonomía municipal.
Sin embargo, a partir del retorno de nuestro país a la legalidad institucional en 1983,
se produce el fenómeno inverso. Desde 1986 trece provincias argentinas reforman sus
constituciones sin que modificaciones en el orden nacional así lo impusieran. En efecto, las
provincias de Jujuy, La Rioja, Salta, San Juan y Santiago del Estero reforman sus texto en el
año 1986, mientras que Córdoba y San Luis lo hacen en 1987, Catamarca y Río Negro en
1988, Tucumán en 1990, Tierra del Fuego y Formosa en 1991 y Corrientes en 1993.
Luego de la reforma nacional de 1994, cinco provincias reforman sus textos ese
mismo año como Buenos Aires, La Pampa, Chubut, Chaco y Santa Cruz. Años después,
actualizan sus textos constitucionales a la luz del modelo nacional, Santiago del Estero en
1997, Salta y Santa Cruz en 1998, La Rioja en el 2000 y en el 2002, Córdoba en el 2001,
Formosa en el 2003, y más recientemente Santiago del Estero a fines de 2005, Neuquen y
Tucumán en el 2006 y Corrientes en el 2007.
El primer ciclo de reformas mencionado y propio de los años 80 y principios de los 90
se caracteriza principalmente por enmarcarse en el contexto de la transición democrática,
buscando adaptar las constituciones a las nuevas realidades de las democracias de partidos
y a las tendencias más modernas de reconocimiento de nuevos derechos y garantías
propios del constitucionalismo post industrial o finisecular.
Años después, el ciclo reformista que desencadenó la reforma nacional de 1994 se
centró sobre todo en la recepción de las innovaciones nacionales. Luego a veinte años del
comienzo de la transición democrática, aparece un tercer ciclo de reformas, centrado más
bien en la recepción de los principios económicos que se imponen en el resto del mundo, de
las nuevas estructuras estatales nacidas de las autonomías locales, de los avances de la
descentralización, de las exigencias de los procesos de integración regional y, sobre todo,
de las demandas de participación y protagonismo de la sociedad civil encausadas en los
nuevos mecanismos de democracia semidirecta como la iniciativa popular, la consulta, la
revocatoria de mandatos, etc.
También se advierte que estos temas de gran trascendencia muchas veces se han
visto opacados por otras motivaciones políticas de los actores centrales de las reformas –los
gobernadores, los intendentes y las fuerzas de oposición– que han priorizado el debate en
torno a las reelecciones, consagrándolas con pocos límites.
Entre las provincias que luego de 1994 aún no modifican en forma parcial o total sus
textos constitucionales se encuentran Mendoza con su constitución vigente de 1916, aunque
con algunas enmiendas de un solo artículo, como en 1985 la que introduce la elección
9
directa del gobernador hasta la reciente de 2005 del art. 151 que contiene la prohibición de
indexación salarial a los jueces.
También en este grupo ubicamos a Entre Ríos que mantiene su texto de 1933,
Misiones con su carta magna de 1958/64, Santa Fe con su constitución de 1962, Tierra del
Fuego con su carta de 1991 y Corrientes con las modificaciones de 1993.
B. Principales reformas introducidas a partir de 1986.
Ingresando en las principales reformas introducidas en el constitucionalismo
provincial desde 1986 a la fecha cabe destacar las temáticas propias de la parte dogmática
y de la orgánica, las que se refieren a las nuevas atribuciones provinciales, la defensa de la
autonomía municipal, como asimismo los temas incluidos como resultado de la incidencia de
la reforma nacional de 1994.
1. En cuanto a la dogmática, estas constituciones muestran una amplísima
recepción de novedosas cláusulas aún antes de la reforma nacional referida.
a. En torno a los derechos, el constitucionalismo provincial presenta derechos
individuales y sociales respondiendo a los postulados del constitucionalismo clásico y del
social, pero introduce en esta etapa de estudio, una nueva clase de derechos: los de la
sociedad post industrial o derechos de tercera generación, aunque en varios ordenamientos
provinciales quedan expuestos a modo de catálogos de derechos, sin mayores concreción
en la realidad.
A modo ejemplificativo y novedoso encontramos que, a derechos clásicos como la
igualdad se incorporan derivaciones como la igualdad de condiciones sociales (Jujuy, art. 25
inc.1, Chubut, art. 10, etc.), de sexo (La Rioja, art. 21, San Luis, art. 12, etc.), de origen
étnico, nacimiento, raza o color (Buenos Aires, art. 1, Catamarca, art. 44, etc.), de opiniones
políticas (San Luis, art. 16, Jujuy, art. 25 inc.1, etc.), en el acceso a la práctica del deporte
(Chubut, art. 32), de acceso a los adelantos tecnológicos (Córdoba, art. 64), etc.25.
Luego dentro de los derechos más vinculados con la persona humana, resultan
particularmente novedosos el derecho a usar el agua como bebida (Santiago del Estero, art.
111), el derecho a tener y llevar armas (Misiones art. 13), el derecho a la tranquilidad y a la
paz (Jujuy, art. 43, San Luis, art. 15), el derecho a la felicidad (San Juan, art. 20), el derecho
a disfrutar (Córdoba, art. 23 inc.3), a la realización personal (Chubut, art. 7), el derecho a la
propia imagen (Córdoba, art. 19 inc.2, Salta, art. 17, etc.), el derecho a procrear y a la
adopción (Catamarca, art. 58), etc.
25 Ampliar en Dardo Pérez Hualde; “Derechos Individuales”; en Dardo Pérez Guilhou y otros;
“Derecho Público Provincial y Municipal”; tomo II; 2da. Ed. Actualizada; Ed. La Ley; Bs.As.; 2004;
págs. 25 y ss. También en Juan Fernando Segovia; “Los derechos sociales y los nuevos derechos en
el constitucionalismo provincial”; en Dardo Pérez Guilhou y otros; “Derecho Público Provincial y
Municipal”; tomo II; ob.cit.; págs. 67 y ss.
10
semidirecta, que son "mecanismos o procedimientos mediante los cuales el cuerpo electoral
participa directamente en la función constituyente o legislativa realizada por los órganos
representativos, o adopta decisiones acerca de los integrantes de los mismos o decisiones
políticas fundamentales sobre determinados problemas"28.
El texto nacional garantiza también el pleno ejercicio de los derechos políticos
(art.37), y constitucionaliza a los partidos políticos (art.38), lo cual entre otras medidas,
implica recrear e intensificar el derecho a la participación. Todo ello resulta enriquecido por
los distintos tratados sobre derechos humanos reconocidos con jerarquía constitucional en
el inc.22 del art.75 CN, en los cuales encontramos una conceptualización amplia de los
derechos políticos y de la participación. Así aparece en la Declaración Americana de los
Derechos y Deberes del Hombre (arts. XX, XXII, XXXII, XXXVIII), Declaración Universal de
Derechos Humanos (art. 21), Convención Americana sobre Derechos Humanos (arts.15 –
derecho de reunión-, 16 –libertad de asociación-, y 23 –derechos políticos-), Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos (arts. 21 –derecho de reunión-, 22 –
asociación-, 25 –participar en los asuntos públicos, votar y ser elegido, etc.-), etc.
d. Otro aporte del constitucionalismo provincial tiene que ver con la incorporación de
principios económicos en sus textos, caracterizada por un gran contenido regulador e
intervencionista donde el estado adquiere un rol preponderante y activo con numerosas
funciones a su cargo.29
En materia económica, predomina la tendencia a la planificación estatal y a la mayor
participación de distintos sectores donde el "progreso económico está destinado a los fines
supremos de la dignidad humana y del bienestar general".
Además se caracterizan estas constituciones por atribuirle función social a la eco-
nomía y a la propiedad, sin negar la libre iniciativa privada y buscando la justa distribución
de los bienes y servicios.
De esta forma, en los capítulos referentes a lo económico de cada uno de los Textos
constitucionales provinciales se reafirman importantes principios. Tales como los de la
iniciativa privada30, la libre competencia31, la función social de la propiedad32, del capital33 y
34
Tierra del Fuego (art.30), Jujuy (art.72 inc.6), San Luis (art.85), Catamarca (arts.55 y 58 inc.3), Río
Negro (arts.100/103).
35
San Luis (art.85), San Juan (art.63), Catamarca (art.65 inc.I-7), Río Negro (art.40 inc.10).
36
San Juan (art.108), Jujuy (art.72), San Luis (art.82), Catamarca (arts.55 y 63), Río Negro (art.91),
Tierra del Fuego (art.76).
37
Jujuy (art.78), Río Negro (arts.87, 89, 104 y 105), Tierra del Fuego (art.75)
38
Jujuy (art.72), San Juan (art.108), San Luis (arts.83 y 87), Catamarca (arts.51, 55, 58 inc.1 y 64),
Río Negro (art.91).
13
Santiago del Estero (1997) y La Rioja (2002). Consagran el bicameralismo las cartas de
Catamarca (1988), Corrientes (1993/2007), Buenos Aires (1994) y Salta (1998). Por último,
destacamos a las provincias que pasan del bicameralismo al unicameralismo como los
casos de Tucumán (1990 y 2006) y de Córdoba (2001)39.
En cuanto a la duración de los mandatos hay una marcada tendencia en las
constituciones provinciales a aceptar como óptimo el término de cuatro años tanto para
diputados como para senadores, admitiendo en la mayoría de los casos la reelección
indefinida, y en cuanto a la renovación, algunas optan por la total al finalizar el mandato y
otras por dividirla cada dos años. La excepción en cuanto a la duración la encontramos en
la Constitución de Corrientes de 1993, que fija el mandato de los senadores en seis años
con renovación por terceras partes cada dos años y reelección indefinida (art. 58).
Analizando las constituciones provinciales podemos distinguir las que fijan en cuatro
años el mandato con reelección indefinida, y renovación total al finalizar el mandato, como
son las de San Juan (art. 132), Río Negro (art. 125), Tierra del Fuego (art. 90), Chubut (art.
127), Santa Cruz (art. 87), La Pampa (art. 55), Córdoba (art. 83). Mientras que, disponen de
igual forma excepto en lo que se refiere a la renovación que es cada dos años por mitades,
como en los casos de San Luis (arts. 103 y 111), Jujuy (art. 106), Catamarca (arts. 73 y 81),
Chaco (art. 97), Corrientes pero para el caso de los diputados (art. 86), Salta (arts. 95 y
103), La Rioja (art. 88).
En torno a la reelección, mencionamos tres supuestos en que se han fijado
limitaciones, y son los casos de Tucumán, Formosa y la Ciudad de Buenos Aires. Las dos
primeras admiten la reelección en forma inmediata por un solo período y luego de ello, con
el intervalo de uno (Formosa, art. 103, Tucumán, art. 45), mientras que la duración es de
cuatro años, y la renovación por mitades cada dos años. En torno a este punto, la Carta de
la Ciudad de Buenos Aires dispone la renovación parcial cada dos años con un mandato de
cuatro, y “... si fueren reelectos no pueden ser elegidos para un nuevo período sino con el
intervalo de cuatro años” (art. 69).
b. En relación al poder ejecutivo, siguiendo el modelo de ejecutivo
preponderantemente fuerte consagrado a nivel nacional, las provincias han dotado a sus
gobernadores de las jefaturas de estado, de la administración y de las fuerzas de seguridad
y de la más importante, cual es la de gobierno, aunque en algunos casos tácitamente.
En este sentido, la jefatura de gobierno aparece inequívoca en la constitución de La
Rioja de 1998, que en el artículo 115 dice: “que el gobernador es el jefe político de la
administración de la provincia”. La de Salta, Córdoba, Ciudad Autónoma de Buenos Aires y
39 María Gabriela Abalos; “El poder legislativo en las provincias: algunas notas para su
reformulación”; en El Derecho tomo 198-645.
15
40 Constitución de San Juan, art. 189, inciso 2; Constitución de Jujuy, art. 137, inc. 2; Constitución de
Río Negro, art. 139 inciso 8; Constitución de Córdoba, art. 115; Constitución de la Ciudad Autónoma
de Buenos Aires, art. 102; Constitución de Chubut, art. 156.
41 Dardo Pérez Guilhou; “El ejecutivo en las constituciones provinciales”, en Dardo Pérez Guilhou y
otros; “Derecho Público Provincial y Municipal”, tomo III, ed La Ley, en prensa.
16
legislativo y judicial, sino que se encuentran fuera de ellos aunque en relación con los
mismos42.
En este sentido, el derecho público provincial ha dado cabida a los siguientes: el
Consejo de la Magistratura y el Jurado de enjuiciamiento, el Ministerio Público, la Fiscalía de
Estado, Tribunales de Cuentas, entre otros.
d.1. Sobre la Fiscalía de Estado se destaca que la figura del Fiscal de Estado
defensor del patrimonio e intereses del fisco debe lograr una posición marcada como
"órgano extrapoder", de contralor de toda la administración centralizada, desconcentrada,
descentralizada y autárquica; como verdadero veedor de la actividad de los individuos que
se desempeñen en la parte administrativa del estado, tanto del poder central como de sus
municipios, organismos, sociedades, etc.. Por otro lado, debe liberárselo de toda función
asesora del Poder Ejecutivo, tales como la defensa del gobierno o de actuar como cabeza
del cuerpo de asesores de abogados del estado. Estas funciones no son compatibles con la
función de contralor de la misma actividad del Poder Ejecutivo o de sus organismos, y el
ejercicio de unas hará desaparecer la posibilidad de ejercicio de las otras funciones. Es
imposible controlar al ejecutivo y a su vez asumir su defensa.
No existe disposición constitucional sobre esta figura en las constituciones de las
provincias de Santa Cruz y Tucumán. Por su parte, la Constitución Nacional tampoco dedica
norma alguna al instituto. Entre las provinciales que han dedicado normas especiales a la
figura del Fiscal de Estado, todas en general, las han colocado luego del tratamiento de las
declaraciones, derechos y garantías, al referirse específicamente a las autoridades de la
provincia. Algunas de ellas han unido el instituto en cuestión a alguno de los poderes del
estado, así se encuentra legislada, unida al tratamiento del Poder Ejecutivo, ya sea como un
órgano que lo integra o compone, dependiendo o no del mismo, las constituciones de
Buenos Aires; Catamarca; Córdoba; Entre Ríos; Río Negro; Santa Fe; Chaco; Chubut;
Misiones y Corrientes. Otras, metodológicamente, la normaron al tratar el Poder Judicial,
tales como Mendoza y Salta. Excepcionalmente, Río Negro ha colocado una parte de las
funciones que desempeña la Fiscalía de Estado, al legislar sobre Poder Legislativo (arts.
164, 165 y 166 de la Const. de 1988), y otra parte al legislar sobre Poder Ejecutivo (arts.
190/195 de la Const. de 1988).
42 Germán J. Bidart Campos; “Manual de la Constitución reformada”; tomo III; Ed. Ediar; Bs.As.;
1997; pág. 14.
18
43 María Celia Castorina de Tarquini; “La provincia y la región”; en Dardo Pérez Guilhou y otros;
“Derecho Público Provincial y Municipal”, tomo I; 2da. Ed. Actualizada; ob.cit.; págs. 257 y ss.
44 Silvina Barón Knoll de Bertolotti; “La provincia en los procesos de integración. Relaciones del
Estado Nacional y las provincias con el MERCOSUR”, en Dardo Pérez Guilhou y otros; “Derecho
Público Provincial y Municipal”, tomo I; 2da. Ed. Actualizada; ob.cit.; págs. 181 y ss.
45 Germán J. Bidart Campos; “Tratado Elemental de Derecho Constitucional Argentino. La reforma
constitucional de 1994”; Ed. Ediar; Bs.As.; 1995; pág. 228. También del mismo autor “Manual de la
Constitución reformada”; tomo I; ob.cit.; pág, 452.
19
provincias y regiones”, lo cual significa que al momento de crear una región, deberán aunarse
los criterios nacionales y provinciales, en procura de una mayor eficacia.
Entre los fines de las regiones, el art. 124 citado solamente autoriza “el desarrollo
económico y social”, es decir, se trata de crear instrumentos idóneos para tales fines y no,
complicadas estructuras burocráticas que pierdan el rumbo en el camino de su constitución.
También pueden “establecer órganos con facultades para el cumplimiento de sus fines”, es
decir, no cualquier tipo de órgano sino sólo aquellos que sean apropiados para el fin para el
que se creó la región.
Las regiones deberán tender a garantizar una adecuada acción estatal, acorde con
las necesidades locales; busca acercar a los miembros del estado al manejo de las
comunidades que afecten sus propios intereses, y promover, a través de una más justa
distribución de la renta, un mejoramiento en las condiciones sociales, económicas y
culturales de las provincias que la integran.
4. El régimen municipal también ha sido objeto de importantes cambios en el
constitucionalismo provincial que nace a partir del retorno a la legalidad institucional en la
década del ochenta.
Así las constituciones de Salta (1986/98), Santiago del Estero (1986/97/05), San
Juan (1986), Jujuy (1986), La Rioja (1986/00/02), San Luis (1987), Córdoba (1987/01), Cata-
marca (1988), Río Negro (1988), Formosa (1991), Tierra del Fuego (1991) y Corrientes
(1993/2007), en general reconocen al municipio como una entidad jurídico-política y como
una comunidad natural con vida propia e intereses específicos, consagrándose además la
independencia del gobierno comunal ante todo otro poder provincial.
Este momento del constitucionalismo provincial se caracteriza por inclinarse, con
matices, a consagrar la autonomía municipal, plena o semiplena. Sin perjuicio de ello se
marcan diferencias entre "municipios" -de 1era. o 2da. categoría-, y "comunas" -los de 3era.
categoría-, otorgándoles, en general, menor autonomía a estas últimas. La única excepción
en este período reformista la constituye la Carta de Tucumán sancionada en 1990 que no
introduce la autonomía municipal.
Con la reforma nacional de 1994 que incorpora la autonomía municipal en el nuevo
art.123, varias provincias reformaron sus Constituciones como Buenos Aires (1994), La
Pampa (1994), Chubut (1994), Chaco (1994) y Santa Cruz (1994/98). Sin embargo, la
recepción de los principios en torno al régimen municipal, incorporados a nivel nacional no
ha sido uniforme en esas Cartas. La mayoría reconoce autonomía política, administrativa,
económica y financiera a los municipios (Santa Cruz, art.141; Chubut, art.225; La Pampa,
art.115 y Chaco, art.182), distinguiendo algunas entre los de 1era., 2da. y 3era. categoría
(Chaco, art.183), correspondiéndole a los primeros el dictado de su propia Carta Orgánica
(art.185). Recientemente la Constitución de Tucumán (2006) también se incorpora el grupo
20
46
Néstor Osvaldo Losa, "Reformas constitucionales y municipios", Boletín La Ley, 30/01/1995. Del
mismo autor, "Reforma Constitucional y municipio", en Asociación Argentina de Derecho
Constitucional, "Comentarios a la Reforma Constitucional", Compañía Impresora Argentina, Bs.As.,
1995, pág.114. Explica que frente a las disposiciones comentadas, no se descarta que se promueva
alguna acción judicial que tienda a lograr una efectiva autonomía conteste con la vigente Constitución
Nacional.
47
Antonio Castagno, "Reformas a la Constitución Nacional: el régimen municipal en la Provincia de
Buenos Aires", en Asociación Argentina de Derecho Constitucional, "Comentarios a la Reforma
Constitucional", Compañía Impresora Argentina, Bs.As., 1995, pág.445.
48
María Gabriela Abalos; “El régimen municipal en el derecho público provincial argentino: principales
aspectos”; en Dardo Pérez Guilhou y otros; “Derecho Público Provincial y Municipal”, tomo I; 2da. Ed.
Actualizada; ob.cit.; págs. 317 y ss.
49 Puede verse María Gabriela Abalos; “El régimen municipal en la provincia de Mendoza”; en
Revista de Derecho Público, Derecho Municipal (tercera parte), año 2005-2; Ed. Rubinzal Culzoni;
Sta. Fe; noviembre 2005; págs. 189/220. También de la autora “Municipio y participación política.
Análisis histórico, normativo y jurisprudencial”; 1er. Ed.; Editorial de la Universidad Nacional de Cuyo;
Ediunc; Mendoza, 2006.
50 Se destaca que la Constitución de esta provincia del año 1921, receptando en buena medida las
enseñanzas de Lisandro de la Torre, incorporó el sistema de autonomía municipal aplicable a los
centros urbanos de más de 25.000 habitantes, y conforme a ello, las convenciones municipales de las
ciudades de Rosario y Santa Fe sancionaron sus respectivas cartas.
21
al Poder Legislativo provincial la facultad de dictar la ley orgánica que regirá a los
municipios.
. Autonomía municipal condicionada, limitada o restringida: en estos casos se
reconoce la autonomía institucional pero se exige que la carta orgánica municipal sea
aprobada por el Poder Legislativo provincial. En este grupo encontramos a las
Constituciones de Neuquén (1957/2006), Chubut (1994)52 y Salta (1986/98), aunque
presentan distintos matices.
. Autonomía municipal plena: se reconoce autonomía en todos los ámbitos
enumerados en el art.123. En este grupo podemos incluir a las Constituciones de Misiones
(1958/64), Santiago del Estero (1986/97/05), San Juan (1986), La Rioja (1986/98/02), Jujuy
(1986), San Luis (1987), Córdoba (1987/2001)53, Catamarca (1988), Río Negro (1988),
Formosa (1991), Tierra del Fuego (1991)54, Corrientes (1993/2007)55, La Pampa (1994),
Chaco (1994), Santa Cruz (1994/98), y Tucumán (2006), las cuales reconocen a algunos
municipios, en general a los denominados de “primera categoría”, la facultad de dictar su
propia carta orgánica, sin perjuicio, de reglar también la autonomía en los demás órdenes
(político, administrativo, económico financiero).
En torno al tratamiento de la autonomía institucional es posible distinguir aquellas
constituciones que precisan los requisitos o condiciones básicas a los cuales deberá
ajustarse la carta orgánica que se sancionen: como el sistema representativo, republicano,
democrático, participativo; la forma de elección de sus autoridades; la existencia de órganos
de control municipales; mecanismos de democracia semidirecta, iniciativa, consulta popular,
etc.56. Mientras que otras sólo expresan que las cartas municipales se deberán ajustar a los
51 Sobre la Constitución de la Provincia de Buenos Aires puede verse entre otros Alberto Aramouni;
“Derecho Municipal”; Ed. Némesis; Bs.As.; 2000.
52 Sobre esta constitución puede verse José Raúl Heredia; “La reforma de la provincia de Chubut”;
Centro de Estudio e Investigaciones Patagónicas; Ed. El Copista; Córdoba; 1995.
53 Pedro José Frías y otros; “La Constitución de Córdoba comentada”; Ed. La ley; Bs.As. ; 2000.
54 Sobre esta Constitución ver Silvia N. Cohn; “Constitución de la Provincia de Tierra de Fuego.
Concordada. Anotada y comentada”; Ed. Abeledo – Perrot; Bs.As.; 1994. En esta obra se hace un
análisis de cada artículo de la constitución con interesantes citas de doctrina completadas con fallos
jurisprudenciales.
55 Ver respecto a la Constitución reformada en 1993 el libro de Mario A.R. Midón; “Crónica de la
Reforma Constitucional de Corrientes”; Ediciones del Centro; Corrientes; 1993.
56 Tales como:
a. El sistema representativo, republicano, democrático, participativo. (Córdoba, art.183, San Luis,
art.254, San Juan, art.242. Catamarca, art.247, Santa Cruz, art.145, Río Negro, art.228, etc.),
b. La forma de elección de sus autoridades. (Córdoba, art.183, San Luis, art.254, San Juan, art.242,
Catamarca, art.247, Santa Cruz, art.145, Río Negro, art.228, etc.).
c. La existencia de órganos de control, como el Tribunal de Cuentas municipal. (Córdoba, art.183,
San Juan, art.242, Santa Cruz, art.145, Río Negro, art.228, etc.),
d. Mecanismos de democracia semidirecta, iniciativa, consulta popular, etc. (Córdoba, art.183,
Catamarca, art.247, Santiago del Estero, art.221, Santa Cruz, art.145, Río Negro, art.228, etc.).
22
57 Misiones, art.170.
58 Jujuy, art.188, Chaco, art.185. No se nos escapa que, además de los contenidos señalados,
algunas Constituciones también tienen previsto lo referido a la elección de convencionales
municipales (Corrientes, art.158, La Rioja, art.154, Chaco, art.185, etc.).
23
59 María Gabriela Abalos; “Los órganos del gobierno municipal en el Derecho Público Provincial
Argentino”, en Dardo Pérez Guilhou y otros; “Derecho Público Provincial y Municipal”, tomo I; 2da. Ed.
Actualizada; ob.cit.; págs. 373 y ss.
24
60 Al respecto puede ampliarse en Fernando Albi; “Derecho municipal comparado del mundo
hispánico”; Ed. Aguilar; Madrid; 1955; pág. 76; también en Antonio M. Hernández; “Derecho
Municipal”; tomo I; ob.cit.; pág. 435.
25
63 Eduardo Estrada; “Órganos de control. Juicio y auditoría de cuentas”; en Dardo Pérez Guilhou y
otros; “Derecho Público Provincial”; tomo III; Dist. Depalma; Mza.; 1993; pág. 244 y 2da. Ed.
Actualizada, Ed. La Ley, en prensa.
64 Sobre el Defensor del Pueblo en el Derecho Público Provincial Argentino ver: Eduardo F. Luna;
“Defensor del Pueblo”; en Dardo Pérez Guilhou y otros; “Derecho Público Provincial”; tomo III; ob.cit.;
pág. 293 y 2da. Ed. Actualizada; La Ley; en prensa. Del mismo autor “El defensor del Pueblo”; en
Dardo Pérez Guilhou y Felipe Seisdedos; “Derecho Constitucional de la Reforma de 1994”; tomo II;
ob.cit.; pág.89.
27
imponen a las Cartas orgánicas asegurar los derechos de consulta, iniciativa, referéndum, y
plebiscito.
h. 3. Otro mecanismo de democracia semidirecta es la revocatoria de mandatos, que
aparece por ejemplo en las constituciones del Neuquén, Chubut, Córdoba, Misiones,
Corrientes, Chaco, etc. En todas estas cartas se reconoce como una atribución municipal la
de implementar esta forma de participación pero nada se dice sobre procedimientos, materia
y trámite.
Algunas constituciones como Catamarca, Formosa, Santa Cruz y Santiago del Estero
no mencionan el derecho de revocatoria de mandatos pero sí la iniciativa, el referéndum y la
consulta.
h. 4. En torno a la presencia de las uniones vecinales, las constituciones de
Neuquén, Salta, San Juan, Santiago del Estero, Jujuy, Córdoba, San Luis, etc., las
contemplan admitiendo la última citada que estas organizaciones presenten proyectos de
ordenanza ante el Concejo.
Podemos citar el importante ejemplo de la carta provincial de Río Negro que
consagra la integración de las juntas o uniones vecinales para promover el progreso y
desarrollo de las condiciones de vida de los habitantes y sus vecinos, otorgándole a sus
autoridades el derecho a participar con voz en las sesiones de los cuerpos deliberativos en
los problemas que les incumben en forma directa.
Otras constituciones solamente mencionan el reconocimiento de organizaciones
vecinales como exigencia para las cartas orgánicas, como Catamarca, Córdoba, Santa
Cruz, y como atribuciones del municipio, tal es caso de San Juan y Chaco. Finalmente, la
Constitución de La Pampa no contiene referencia alguna a los mecanismos de participación
señalados ni a las organizaciones intermedias mencionadas.
h. 5. Novedosa cláusula posee la constitución de Tierra del Fuego que consagra
como competencia municipal reconocida expresamente por la Provincia, la de promover en
la comunidad la participación activa de la familia, juntas vecinales y demás organizaciones
intermedias (art. 173 inc. 9), pero sin especificar formas ni procedimientos.
h. 6. Finalmente, la audiencia pública aparece en la de La Rioja como mecanismo de
participación que deberá ser asegurado en las cartas orgánicas (art. 157 inc.2).
V. PROCEDIMIENTOS DE REFORMA EN LAS CONSTITUCIONES
PROVINCIALES VIGENTES. Límites formales y materiales al ejercicio del poder
constituyente.
A. Analizando las constituciones provinciales advertimos que los procedimientos de
reforma de dichos textos presentan notas comunes con variaciones dignas de destacar.
29
provincial (arts. 220 y 223). En ambos casos, la reforma podrá promoverse en cualquiera de
las dos Cámaras o por iniciativa del Poder Ejecutivo, requiriendo la mayoría agravada de
dos tercios de los miembros que componen cada Cámara, no pudiendo ser vetada por el
Poder Ejecutivo.
La diferencia en esta etapa es que en la enmienda, la Legislatura también sanciona
el nuevo artículo (art. 223).
b. En segundo lugar, el pueblo participa en ambos procedimientos de reforma. La
Constitución emplea la terminología “pueblo” en los arts. 221 y 223, pero luego aclara que
se trata de los electores de la provincia66. En el caso de ser total o parcial, los electores se
expiden sobre la convocatoria a una convención constituyente; mientras que, en la
enmienda, respecto al nuevo artículo sancionado por la Legislatura.
En ambos casos, se requiere el voto afirmativo de la mayoría absoluta del
electorado, en el primer supuesto para que el Poder Ejecutivo convoque a la convención y
en el otro, para que se promulgue la enmienda por el dicho poder y se incorpore al texto
constitucional. (S.C.J.Mza. in re “U.C.D.” 1989).
c. En tercer lugar, la Constitución fija límites para la Convención Constituyente, la
cual tendrá un año para llenar su cometido, vencido el cual caducará su mandato (art. 222).
d. Respecto a la enmienda, se establece un límite temporal en cuando a que no
podrá votarse por la Legislatura sino con un intervalo de un año por lo menos.
3. En el caso de otras constituciones como la de Neuquen, la enmienda de un solo
artículo tiene prevista la participación popular, no así para la reforma total o parcial (art. 313/
318). En igual sentido la de Tucumán (arts. 150/156), la de San Luis (arts. 281/287), la de la
provincia de Buenos Aires (arts. 206/209), la de Misiones (arts. 172/179), Chubut (arts.
265/271), Río Negro (arts. 111/119), entre otras.
B. En base a las normas constitucionales tanto nacionales como provinciales vistas,
surgen dos tipos de limitaciones al ejercicio del poder constituyente de segundo grado que
ostentan las provincias en el federalismo argentino y son: los límites formales y
materiales.
1. En primer lugar, las constituciones provinciales imponen límites formales al papel
de las Legislaturas provinciales en el procedimiento de reforma, fundamentalmente en lo
que se refiere a la iniciativa legislativa y a las mayorías que se exigen.
En relación con los límites formales impuestos a las Convenciones Constituyente, en
general se sienta el principio por el cual sólo pueden reformar los puntos fijados en la ley
65
Al respecto ver María Celia Castorina de Tarquini, “Límites formales y materiales en las reformas
constitucionales: en torno a la reforma mendocina” Idearium nº 13, pág.267.
66
Compulsar el fallo de la Suprema Corte de Justicia de Mendoza “Unión de Centro Democrático”;
publicado en ED. 133-714 con notas de Dardo Pérez Guilhou y Germán Bidart Campos.
31