Você está na página 1de 715

DIREITOS HUMANOS, DEMOCRACIA

E INTEGRAÇÃO JURÍDICA
NA AMÉRICA DO SUL
www.lumenjuris.com.br
EDITORES
João de Almeida
João Luiz da Silva Almeida

CONSELHO EDITORIAL

Adriano Pilatti Firly Nascimento Filho Marcos Chut


Alexandre Freitas Câmara Frederico Price Grechi Marcos Juruena Villela Souto
Alexandre Morais da Rosa Geraldo L. M. Prado Mônica Gusmão
Aury Lopes Jr. Gustavo Sénéchal de Goffredo Nelson Rosenvald
Cezar Roberto Bitencourt Helena Elias Pinto Nilo Batista
Cristiano Chaves de Farias Jean Carlos Fernandes Paulo de Bessa Antunes
Carlos Eduardo Adriano Japiassú João Carlos Souto Paulo Rangel
Cláudio Carneiro João Marcelo de Lima Assafim Rodrigo Klippel
Cristiano Rodrigues José dos Santos Carvalho Filho Salo de Carvalho
Elpídio Donizetti Lúcio Antônio Chamon Junior Sérgio André Rocha
Emerson Garcia Manoel Messias Peixinho Sidney Guerra
Fauzi Hassan Choukr Marcellus Polastri Lima
Felippe Borring Rocha Marco Aurélio Bezerra de Melo

CONSELHO CONSULTIVO

Álvaro Mayrink da Costa Cesar Flores João Theotonio Mendes de Almeida


Amilton Bueno de Carvalho Firly Nascimento Filho Jr.
Andreya Mendes de Almeida Flávia Lages de Castro Ricardo Máximo Gomes Ferraz
Scherer Navarro Francisco de Assis M. Tavares Sergio Demoro Hamilton
Antonio Carlos Martins Soares Gisele Cittadino Társis Nametala Sarlo Jorge
Artur de Brito Gueiros Souza Humberto Dalla Bernardina de Victor Gameiro Drummond
Caio de Oliveira Lima Pinho

Rio de Janeiro Minas Gerais


Centro – Rua da Assembléia, 10 Loja G/H Rua Araguari, 359 - sala 53
CEP 20011-000 – Centro CEP 30190-110 – Barro Preto
Rio de Janeiro - RJ Belo Horizonte - MG
Tel. (21) 2531-2199 Fax 2242-1148 Tel. (31) 3292-6371
Barra – Avenida das Américas, 4200 Loja E Bahia
Universidade Estácio de Sá Rua Dr. José Peroba, 349 – Sls 505/506
Campus Tom Jobim – CEP 22630-011 CEP 41770-235 - Costa Azul
Barra da Tijuca – Rio de Janeiro - RJ Salvador - BA - Tel. (71) 3341-3646
Tel. (21) 2432-2548 / 3150-1980 Rio Grande do Sul
São Paulo Rua Riachuelo, 1335 - Centro
Rua Correia Vasques, 48 – CEP: 04038-010 CEP 90010-271 – Porto Alegre - RS
Vila Clementino - São Paulo - SP Tel. (51) 3211-0700
Telefax (11) 5908-0240 / 5081-7772 Espírito Santo
Brasília Rua Constante Sodré, 322 – Térreo
SCLS quadra, 402 bloco D - Loja 09 CEP: 29055-420 – Santa Lúcia
CEP 70236-540 - Asa Sul - Brasília - DF Vitória - ES.
Tel. (61)3225-8569 Tel.: (27) 3235-8628 / 3225-1659
ARMIN VON BOGDANDY
FLAVIA PIOVESAN
MARIELA MORALES ANTONIAZZI
Coordenadores

DIREITOS HUMANOS, DEMOCRACIA


E INTEGRAÇÃO JURÍDICA
NA AMÉRICA DO SUL

EDITORA LUMEN JURIS


Rio de Janeiro
2010
Copyright © 2010 by Livraria e Editora Lumen Juris Ltda.

Direitos Humanos

PRODUÇÃO EDITORIAL
Livraria e Editora Lumen Juris Ltda.

A LIVRARIA E EDITORA LUMEN JURIS LTDA.


não se responsabiliza pelas opiniões
emitidas nesta obra.

É proibida a reprodução total ou parcial, por qualquer


meio ou processo, inclusive quanto às características
gráficas e/ou editoriais. A violação de direitos autorais
constitui crime (Código Penal, art. 184 e §§, e Lei no 6.895,
de 17/12/1980), sujeitando-se a busca e apreensão e
indenizações diversas (Lei no 9.610/98).

Todos os direitos desta edição reservados à


Livraria e Editora Lumen Juris Ltda.

Impresso no Brasil
Printed in Brazil
Relação dos Autores

Alberto Dalla Ricardo Vía, Presidente da Asociación Argentina de Derecho Constitu-


cional. Presidente da Asociación Argentina de Derecho Comparado. Professor Titular
de Direito Constitucional na Faculdade de Direito da Universidad de Buenos Aires.
Allan R. Brewer-CCarías, Advogado e Doutor em Direito, summa cum laude pela
Universidad Central de Venezuela. Professor da Universidad Central de Venezuela, da
Universidad de Cambridge (Inglaterra), onde foi Fellow do Trinity College, e das
Universidades de Rosario e Externado de Colombia em Bogotá. Professor
Adjunto na Universidade de Paris II e na Columbia Law School (Nova York).
Vice-presidente da Academia Internacional de Direito Comparado (Haya),
e Membro da Academia de Ciências Políticas e Sociales de Venezuela, da qual foi
Presidente.
Andrea Ribeiro Hoffmann, Professora Assistente do Instituto de Relações Internacionais,
Universidade Católica do Rio de Janeiro (em licença); Guest Teacher, Departamento
de Relações Internacionais, London School of Economics.
Armin von Bogdandy, Diretor do Max Planck Institute for Comparative
Public Law and International Law (Heidelberg) e Professor de Direito Público na
Goethe-Universität (Frankfurt/Main). É Presidente do OECD Nuclear Energy
Tribunal. Foi membro do German Science Council (Wissenschaftsrat). Em 2008
recebeu o prêmio Berlin-Brandenburgian Academy of Sciences
Prize. Membro do Scientific Committee of the European Union Agency for
Fundamental Rights (2008-2013). Foi Global Law Professor na New York University
School of Law em 2005 e 2009.
Asdrúbal Aguiar, Doutor em Direito Summa cum Laud. Catedrático Titular da
Universidad Católica Andrés Bello (Venezuela). Professor Visitante das Universidades
del Salvador e de Buenos Aires (Argentina). Acadêmico correspondiente das
Academias Nacionales de Ciencias Morales y Políticas y de Derecho y Ciencias Sociales
de Buenos Aires. Membro Associado da Academia Internacional de Direito
Comparado de Haya.
Carlos Fernández de Casadevante Romani, Catedrático de Derecho Internacional Público
y Relaciones Internacionales; Catedrático Jean Monnet en Derecho de la Unión
Europea na Universidad Rey Juan Carlos (Madrid).
Christof Heyns, Professor de Direitos Humanos e Diretor do Centro de Direitos Humanos
da Universidade de Pretória; diretor da Faculdade de Direito da Universidade de
Pretória.

v
Dieter Nohlen, Doutor em Ciências Políticas da Universidade de Heildelberg e Professor
titular emérito da mesma Universidade. Especialista em instituições políticas, temas
eleitorais e justiça constitucional. Recebeu o Prêmio Max Planck de Investigação
(1990), o Prêmio Livro do Ano (1995), Prêmio de Investigação sobre Espanha e
América Latina (2000) e Diploma honoris causa de Administração Eleitoral pela
Universidade Panthéon Paris II (2005).
Enzamaria Tramontana, Doutoranda em Direito Internacional e da União Européia na
Universidade de Roma “La Sapienza” e membro do Comitê de Redação da Revista
“Diritti umani e diritto internazionale”
Fabiana de Oliveira Godinho, LL.M. com ênfase em Direito Internacional Público na
Ruprecht-Karls-Universität Heidelberg. Professora da Pontifícia Universidade
Católica de Minas Gerais e do Centro Universitário UNA (2004-2006, Belo Horizonte).
Doutoranda da Ruprecht-Karls-Universität Heidelberg. Pesquisadora do Max Planck
Institute for Comparative Public Law and International Law (Heidelberg).
Flávia Piovesan, Professora doutora em Direito Constitucional e Direitos Humanos da
Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, Professora de Direitos Humanos dos
Programas de Pós Graduação da Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, da
Pontifícia Universidade Católica do Paraná e da Universidade Pablo de Olavide
(Sevilha, Espanha); visiting fellow do Human Rights Program da Harvard Law School
(1995 e 2000), visiting fellow do Centre for Brazilian Studies da University of Oxford
(2005), visiting fellow do Max Planck Institute (Heidelberg, 2007-2008), sendo
atualmente Humboldt Foundation Georg Forster Research Fellow no Max Planck
Institute (Heidelberg – 2009-2011).
Friedrich Müller, foi professor catedrático de Direito Constitucional, Direito
Administrativo, Direito Canônico, Filosofia do Direito e Teoria Geral do Estado na
Faculdade de Direito da Universidade de Heidelberg, sendo professor emérito desta
Universidade.
Gonzalo Aguilar Cavallo, Professor de Direito Internacional Público e Direitos Humanos
da Universidad de Talca, Doutor em Direito, MA em Relações Internacionais, LLM em
Direitos Humanos e Direito Humanitário.
Humberto Nogueira Alcalá, Doutor em Direito pela Universidad Católica de Lovaina la
Nueva, Bélgica. Professor Titular de Direito Constitucional, Diretor Executivo do
Centro de Estudos Constitucionales de Chile da Universidad de Talca e do Magistério
de Direito Constitucional da mesma Universidade, Campus Santiago. Presidente da
Asociación Chilena de Derecho Constitucional. Vice-presidente do Instituto
Iberoamericano de Derecho Procesal Constitucional. Membro Associado da Academia
Internacional de Direito Comparado.
Ingo Wolfgang Sarlet, Doutor e Pós-Doutor pela Universidade de Munique, Alemanha.
Professor Titular de Direito Constitucional na Faculdade de Direito da Pontifícia
Universidade Católica do Rio Grande do Sul. Juiz de Direito e Professor da Escola

vi
Superior da Magistratura do Rio Grande do Sul. Professor Visitante da Universidade
Pablo de Olavide (Sevilha) e da Universidade Católica Portuguesa (Lisboa). Bolsista e
Pesquisador Visitante do Instituto Max-Planck de Direito Social Estrangeiro e
Internacional (Munique) e visiting researcher nas Faculdades de Direito da
Universidade de Georgetown e Harvard.
Jesús M. Casal H, Advogado summa cum laude da Universidad Católica Andrés Bello,
Caracas, Venezuela. Doutor em Direito, menção honorífica da Universidad
Complutense de Madrid. Especialista em Direito Administrativo pela Universidad
Central de Venezuela, Caracas, Diretor da Faculdade de Direito da Universidad
Católica Andrés Bello, Caracas e Professor de Direito Constitucional. Membro da
Comissão Andina de Juristas. Presidente da Associación Venezolana de Derecho
Constitucional.
Jorge Carpizo, Investigador emérito da Universidade Nacional Autónoma de México, da
qual foi Reitor, adstrito ao Instituto de Investigaciones Jurídicas, do qual foi Diretor.
Presidente do Instituto Iberoamericano de Derecho Constitucional.
Juan Ignacio Ugartemendia Eceizabarrena, Professor Titular de Direito Constitucional de
la Universidad del País Vasco UPV/EHU.
Magnus Killander, Pesquisador do Centro de Direitos Humanos, Universidade Pretória.
Manuel José Cepeda, Advogado magna cum laude pela Universidad de los Andes. Master
of Laws, Harvard Law School. Presidente da Corte Constitucional de Colômbia (2005-
2006). Magistrado da Corte Constitucional de Colômbia (2001-2009). Ex-Diretor da
Faculdade de Direito – Universidad de los Andes. Conselheiro Presidencial para a
Assembléia Constituinte. Embaixador de Colômbia junto à UNESCO (1993-1995) e,
posteriormente, junto à Confederação Helvética (1995-1996). Professor de Direito
Constitucional da Universidad de los Andes.
Marcelo Figueiredo, Diretor da Faculdade de Direito da Pontifícia Universidade Católica
de São Paulo, onde é também seu professor nos cursos de graduação e pós-graduação.
Presidente e Fundador da ABCD – Associação Brasileira de Constitucionalistas Demo-
cratas e membro do Executive-Committee da International Association of
Constitutional Law.
Marcelo Neves, Doutor em Direito pela Universidade de Bremen (Alemanha). Pós
Doutorado na Faculdade de Direito da Universidade de Frankfurt (Alemanha) e na
London School of Economics and Political Science (Inglaterra). Professor convidado
das Faculdades de Direito das Universidades de Freiburg, Suíça, Flensburg, Frankfurt
e da Fundação Getúlio Vargas. Professor de Teoria do Estado da Universidade de São
Paulo e de Teoria do Direito da Pontifícia Universidade Católica de São Paulo e do
Instituto Brasiliense de Direito Público. Membro do Conselho Nacional de Justiça.
Mariela Morales Antoniazzi, Advogada summa cum laude da Universidad Católica Andrés
Bello de Caracas-Venezuela (UCAB). Magíster Legum (LL.M) pela Universidade de
Heidelberg-Alemanha, Referentin para Suramérica do Max Planck Institute for

vii
Comparative Public Law and International Law (Heidelberg). Professora do Programa
de Pós Graduação de Direito Constitucional de la UCAB. Coordenadora acadêmica do
Projeto de Constitucionalização da ordem jurídica, Universidad de Bonn, Alemanha-
Universidad de los Andes, Colombia. Membro da Asociación de Derecho
Constitucional de Venezuela.
Mario Fernández Baeza, Ministro do Tribunal Constitucional do Chile, Professor de
Direito Constitucional na Universidad de Chile e de Ciência Política e Comunicações
na Universidad Católica de Chile, Dr. Phil. e MA pela Universidade de Heidelberg,
Advogado da Universidad de Chile.
Rainer Grote, Advogado e Doutor em Direito pela Universidad de Göttingen. Master of
Laws Universidad de Edimburgo/Escócia. Professor das Universidades de Paris II, Koc
Law School-Estambul, Bilkent-Ankara. Investigador no Max Planck Institute for
Comparative Public Law and International Law (Heidelberg). Coordenador do
Heidelberg Center para América Latina, Santiago de Chile Membro da Associação
Alemã de Direito Público, de Direito Internacional e de Direito Comparado.
Membro da Associação francesa de Direito Internacional.
Rodolfo Arango Rivadeneira, Doutor em Filosofia do Direito e Direito Constitucional por
la Universidad de Kiel (Alemanha). Mestrado em Filosofia por la Universidad Nacional
de Colombia e advogado da Universidad de los Andes. Ex-Magistrado Auxiliar da
Corte Constitucional; professor assistente da Faculdade de Direito, Ciências Políticas e
Sociais da Universidad Nacional de Colômbia. Professor Associado e Diretor do
Programa de Mestrado em Filosofia da Universidad de los Andes, Bogotá.
Virgilio Afonso da Silva, professor titular de Direito Constitucional e Direitos
Fundamentais da Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo. Mestre em
Direito pela Universidade de São Paulo, Doutor em Direito pela Universidade de Kiel
(Alemanha) e Livre-docente em Direito Constitucional na Universidade de São Paulo.

viii
Sumário

Direitos Humanos, Democracia e Integração Jurídica na América do Sul............... xiii

Parte I
Promoção da Democracia e o Direito Regional e Subregional

El Contenido Material de la Democracia: Tendencias Actuales del Constituciona-


lismo Latinoamericano.......................................................................................... 3
Jorge Carpizo

La Democracia del Siglo XXI y el Final de los Estados ............................................. 29


Asdrúbal Aguiar

Democracia, Estado de Direito e Desenvolvimento .................................................. 89


Rainer Grote

A Democracia em Face da Exclusão Social................................................................. 111


Friedrich Müller

La Cláusula de la Sociedad Democrática y la Restricción de Derechos Humanos en


el Sistema Interamericano .................................................................................... 131
Jesús M. Casal H

Promovendo a Democracia no Mercosul: Desafios Teóricos, Institucionais e Políticos... 155


Andrea Ribeiro Hoffmann

La Cláusula Democrática y el Parlamento del Mercosur. Contextualización de su


Alcance y Dimensionalidad .................................................................................. 171
Mariela Morales Antoniazzi

Estado Democrático de Direito e Constitucionalismo na América do Sul ............... 203


Marcelo Neves

Parte II
Sistemas Regionais e Parâmetros Supranacionais
de Proteção dos Direitos Humanos

La Política de Minorías de la Unión Europea: una Contribución a la Teoría Jurídi-


ca de la Gobernanza Supraestatal ......................................................................... 225
Armin von Bogdandy

ix
La Protección de los Derechos Humanos y la Prohibición de la Tortura en Europa
y América: Un Análisis Comparado..................................................................... 245
Carlos Fernández de Casadevante Romani

La Drittwirkung de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea.................. 265


Juan Ignacio Ugartemendia Eceizabarrena

Diversidade Cultural no Direito Internacional em um Horizonte de Justiça Inter-


nacional.................................................................................................................. 283
Fabiana de Oliveira Godinho

O Sistema Regional Africano de Direitos Humanos.................................................. 299


Christof Heyns e Magnus Killander

Sistema Interamericano de Proteção dos Direitos Humanos: Impacto, Desafios e


Perspectivas à Luz da Experiência Latino-Americana ........................................ 335
Flávia Piovesan

Dignidad Humana y Protección de los Derechos Económicos Sociales y Culturales


en la Jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos: el
Nuevo Concepto del Derecho a una Vida Digna ................................................ 357
Enzamaria Tramontana

Los Derechos Sociales en Iberoamérica: Estado de la Cuestión y Perspectivas de


Futuro..................................................................................................................... 379
Rodolfo Arango Rivadeneira

Emergencia y Consolidación de un Derecho Americano de los Derechos Humanos.. 397


Gonzalo Aguilar Cavallo

Parte III
O papel dos Tribunais Constitucionais nacionais

Jurisdicción Constitucional y Consolidación de la Democracia ............................... 439


Dieter Nohlen

La Abritrariedad Procesal en el Estado de Derecho: El Debido Proceso ante la


Juridicidad y Práctica de las Constituciones........................................................ 461
Mario Fernández Baeza

El Bloque Constitucional de Derechos Fundamentales y su Aplicación en Chile y


América Latina ...................................................................................................... 477
Humberto Nogueira Alcalá

x
Integração e Diálogo Constitucional na América do Sul........................................... 515
Virgílio Afonso da Silva

A Assim Designada Proibição de Retrocesso Social e a Construção de um Direito


Constitucional Comum Latino-Americano ......................................................... 531
Ingo Wolfgang Sarlet

La Protección de los Derechos Humanos en Argentina............................................ 565


Alberto Ricardo Dalla Vía

La Defensa Judicial de la Constitución: La Gran Fortaleza Colombiana.................. 581


Manuel José Cepeda

Constitucionalismo Brasileiro: Avanços, Desafios e Perspectivas............................. 629


Marcelo Figueiredo

La Interrelación Entre los Tribunales Constitucionales de América Latina y la Corte


Interamericana de Derechos Humanos, y la Cuestión de la inejecutabilidad de
sus Decisiones en Venezuela ................................................................................ 661
Allan R. Brewer-Carías

xi
Direitos Humanos, Democracia e
Integração Jurídica na América do Sul

O objetivo maior desta obra é enfocar os direitos humanos e a democracia como


elementos essenciais do processo de integração jurídica na América do Sul e da grada-
tiva pavimentação de um Direito regional sul-americano, sob a perspectiva compara-
da envolvendo as experiências européia e sul-americana.
Em que medida o Direito regional e sub-regional tem sido capaz de promover a
democracia? Quais são os desafios teóricos e práticos da incorporação da cláusula
democrática no contexto sul-americano? Qual tem sido o impacto dos sistemas regio-
nais de proteção de direitos humanos e de seus parâmetros protetivos mínimos? Como
compreender a democracia e os direitos humanos como pilares da integração jurídica
sul-americana? Qual é o alcance dos empréstimos constitucionais e do diálogo entre
as jurisdições constitucionais e supra-nacionais? Qual tem sido o papel dos Tribunais
constitucionais na consolidação dos direitos humanos e da democracia na região?
São estas as questões centrais que inspiram este livro, que tem por referência
simpósio internacional realizado no Max Planck Institute for Comparative Public Law
and International Law (Heidelberg), em novembro de 2008, reunindo dezenas de pro-
fessores e pesquisadores da América do Sul e da Europa. A partir de um diálogo aca-
dêmico aberto e plural, este seminário internacional foi um espaço privilegiado para
compartilhar experiências, êxitos, dificuldades, desafios e perspectivas a respeito do
impacto dos direitos humanos e da democracia no processo de integração jurídica na
América do Sul, considerando a contribuição do Direito regional europeu.
Estruturada em três partes, a primeira parte da obra dedica-se ao estudo da pro-
moção de democracia mediante o Direito Regional e Sub-regional. Já a segunda parte
tem como foco a análise dos sistemas regionais de proteção dos direitos humanos e o
impacto de seus parâmetros protetivos mínimos. Por fim, a terceira parte avalia o
papel dos Tribunais constitucionais nacionais na consolidação da democracia e na pro-
teção dos direitos humanos.
A diversidade de enfoques de cada artigo, por si só, revela a riqueza, complexi-
dade e atualidade do tema, a merecer crescente destaque na agenda sul-americana.
Se, no período sombrio dos regimes autoritários que marcaram a região no pas-
sado, ditaduras e graves violações a direitos humanos eram componentes a impulsio-
nar a cooperação regional sul-americana, com a transição democrática, a integração
jurídica demanda respeito aos direitos humanos, ao Estado de Direito e ao regime
democrático como elementos essenciais da integração jurídica sul-americana.

xiii
É sob esta perspectiva que esta obra ambiciona oferecer uma contribuição quali-
ficada ao debate público, em prol da densificação dos valores da democracia e dos
direitos humanos como pressuposto, condição e requisito à construção de um Direito
Regional Sul-Americano.

Heidelberg, junho de 2009.


Os coordenadores

xiv
PARTE I
PROMOÇÃO DA DEMOCRACIA
E O DIREITO REGIONAL E SUBREGIONAL
El Contenido Material de la Democracia: Tendencias
Actuales del Constitucionalismo Latinoamericano
Jorge Carpizo1

Sumarioo: I. Introducción II. Contenido material de la democracia III. Propuesta de cinco claves IV. Algunos de los
principales retos de la democracia en América Latina V. Tres décadas de nuevas tendencias constitucionales
VI. Algunos aspectos actuales de la democracia latinoamericana.

I. Introducción

La amable invitación que se me hizo para participar en esta obra colectiva con
una contribución sobre las tendencias actuales del constitucionalismo latinoamerica-
no, me impulsa a ponderar de nuevo sobre este importante aspecto, así como a exa-
minar los acontecimientos de los últimos años en nuestra región, que afectan directa-
mente el desarrollo de la democracia en los diversos países de nuestra América Latina,
ya sea para bien o para mal.
La exposición, realizada en este trabajo, es de carácter general; otorga una visión
panorámica sobre la democracia y las nuevas tendencias en la parte latina del conti-
nente americano.
Divido el ensayo en cuatro grandes apartados, a saber: 1. Un repaso breve del
contenido material de la democracia; persigo que esos elementos fundamenten una
propuesta para valorar la democracia en América Latina. 2. La exposición de algunos
de los principales retos de la democracia en la región. 3. Un repaso sintético a las prin-
cipales tendencias constitucionales en Latinoamérica en las tres últimas décadas:
1978-2008, y 4. Una reflexión sobre algunos de los nuevos aspectos de nuestras demo-
cracias, con sus claroscuros; es decir, con sus aspectos positivos y los preocupantes.

II. Contenido material de la democracia

1. La democracia es fenómeno dinámico y expansivo. Las sociedades actuales se


desarrollan a velocidad nunca antes vista, los avances científicos y tecnológicos bene-
fician grandemente y presentan nuevos peligros a las libertades. Problemas que real-
mente no lo eran unas cuantas décadas o años atrás, ahora hay que enfrentarlos y
resolverlos, cuidando el respeto a los derechos de las personas. Los sistemas democrá-

1 Investigador emérito de la Universidad Nacional Autónoma de México, de la cual fue Rector, adscrito al
Instituto de Investigaciones Jurídicas donde se desempeñó como su Director. Presidente del Instituto
Iberoamericano de Derecho Constitucional.

3
Jorge Carpizo

ticos, para hacer frente a nuevas realidades, tienen que legislar y precisar cuestiones
novedosas, o que no presentaban mayores dificultades con anterioridad, pero que se
convirtieron en peligros potenciales para la propia democracia y las libertades de las
personas.
Los derechos humanos poseen fuerza expansiva, la democracia goza de esa
misma característica y es natural, porque no puede existir democracia donde no se
respeten los derechos humanos, y éstos realmente sólo se encuentran salvaguardados
y protegidos en un sistema democrático. Así como el artículo 16 de la Declaración de
los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789 afirmó que “Toda sociedad en la
cual la garantía de los derechos no esté asegurada, ni determinada la separación de
poderes, carece de Constitución”, exactamente lo mismo se puede repetir, sustituyen-
do el concepto de Constitución por el de democracia; al final de cuentas los concep-
tos de Constitución, orden jurídico, democracia y Estado de Derecho se imbrican y se
encuentran estrechamente relacionados entre sí, en virtud de que una Constitución y
un Estado de Derecho que no son democráticos no son tales, sino instrumentos de
opresión.
2. Se puede definir a la democracia como el sistema en el cual los gobernantes son
electos periódicamente por los electores; el poder se encuentra distribuido entre varios
órganos con competencias propias y con equilibrios y controles entre ellos, así como
responsabilidades señaladas en la Constitución con el objeto de asegurar los derechos
fundamentales que la propia Constitución reconoce directa o indirectamente.2
En la definición se encuentran los elementos básicos, o núcleo duro, que consti-
tuyen una democracia. No obstante, existen otros y los primeros están estrechamen-
te relacionados con los segundos. En una explicación de los alcances del sistema
democrático debe hacerse referencia a los más de ambos, y es a lo que me avoco.
3. Orden jurídico, Constitución y Estado de Derecho se dan en una democracia,
o no son realmente tales.
La democracia presupone un orden jurídico, una Constitución y un Estado de
Derecho que garanticen las libertades y los derechos fundamentales de las personas.
4. El sufragio universal significa que no puede haber exclusiones en el derecho
de voto por razones de sexo, raza, religión, educación o renta. Las exclusiones se refie-
ren fundamentalmente a menores de edad e incapacitados mentales.
5. El voto debe ser libre y secreto, sin coacción alguna. Las elecciones deben ser
imparciales, objetivas y equitativas. En este aspecto se incluyen temas como la finan-
ciación de las elecciones, gastos máximos, topes a las contribuciones privadas, equidad
en los tiempos disponibles en los medios electrónicos de comunicación, prohibición
de prácticas desleales de autoridades, partidos políticos y candidatos.

2 Carpizo, Jorge, Concepto de democracia y sistema de gobierno en América Latina, México, UNAM-
Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2007; p. 100.

4
El Contenido Material de la Democracia: Tendencias Actuales del Constitucionalismo Latinoamericano

6. Las elecciones deben realizarse periódicamente, en los plazos que señala la


Constitución o la ley. Nadie debe perpetuarse en el poder; la alternancia se encuentra
en la esencia de la propia democracia.
7. La democracia actual es de partidos políticos que son organizaciones de inte-
rés público para principalmente agrupar individuos y colaborar en el proceso de las
elecciones, seleccionando candidatos, precisando un programa electoral y organizan-
do o auxiliando a sus candidatos en la campaña electoral, así como asumiendo labores
de educación cívica.
La democracia no es concebible con la existencia de un solo partido político o de
varios, pero en donde únicamente uno tiene posibilidades de obtener el triunfo elec-
toral.
8. La minoría o minorías políticas tienen que ser protegidas, son la garantía míni-
ma para la existencia de elecciones periódicas, que los ciudadanos tengan la posibili-
dad de decidir si se convierten en mayoría gobernante, y que los dirigentes realicen
el esfuerzo de cumplir con sus promesas electorales, si no ellos o sus partidos pueden
ser castigados por los electores en la siguiente elección. Las minorías políticas se con-
vierten en el verdadero control del poder cuando el gobierno cuenta con mayoría en
el órgano legislativo.
9. Elegimos representantes o gobernantes para que integren transitoriamente los
órganos del Estado que crea la Constitución y ejerzan las facultades que la misma les
otorga, siendo la más importante, la esencial, la defensa y protección de los derechos
fundamentales que la propia Constitución garantiza, y los reconocidos por el Estado
en los tratados, convenios y pactos internacionales que ha suscrito.
10. Entre los derechos humanos, hay dos que se encuentran en el nacimiento y
la base del sistema democrático: la igualdad y la libertad. Se ha especulado cuál de los
dos derechos es más importante y cuál fue primero en la concepción democrática; con
esa finalidad se suele citar a clásicos griegos. Considero que los dos son igualmente
importantes y son gemelos y convergentes, porque bien entendida la democracia, uno
no puede subsistir sin el otro.
11. La protección de los derechos de las minorías étnicas, religiosas y sexuales y,
en general, en contra de cualquier discriminación, ya sea por razones de género, con-
diciones de salud, ideológicas o de capacidades diferentes.
12. Cada día existe mayor consenso en que la democracia implica necesariamente cali-
dad de vida. Es lo que se denomina democracia social, justicia social o Estado de bienestar.
La democracia social impulsa una forma de desarrollo humano; éste, de acuerdo
con los informes del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), es “el
aumento de las opciones para que las personas puedan mejorar su vida”. Amartya Sen
afirma que desarrollo humano es el proceso de expansión de las libertades reales de
las cuales goza un pueblo.3

3 PNUD, La democracia en América Latina. Hacia una democracia de ciudadanos y ciudadanas, Buenos Aires,
Aguilar-Altea-Taurus-Alfaguara, 2004, pp. 16, 38 y 43.

5
Jorge Carpizo

13. Otra serie de características de la democracia se refieren a aspectos o cuestio-


nes de naturaleza política, diversos de los del voto. En la democracia el poder tiene
que estar distribuido entre varios órganos. Al contrario, en la autocracia, el poder
tiende a su concentración.
De lo anterior surge uno de los grandes temas del constitucionalismo: el control
del poder para que no se extralimite en sus competencias constitucionales. Controlar
al poder es un acto de poder. Diego Valadés lo explica con gran claridad: no es posi-
ble controlar al poder desde fuera de él, ni sin poder o en contra suya. Controlar al
poder es una manifestación de poder; sus instrumentos son parte del poder y necesa-
riamente tienen que ser de naturaleza bidireccional, si no, el control del poder cons-
tituiría a uno de los órganos en poder sin control y así tendería a convertirse -lo que
hay que eludir- en poder único, sin contrapeso y, en consecuencia, arbitrario.
El control del poder únicamente existe en un sistema democrático constitucio-
nal, o sea, dentro de un régimen representativo.4
14. El control del poder está estrechamente relacionado con la idea de que todo
funcionario público es responsable de sus actos, ya que siempre debe actuar dentro del
marco constitucional y legal.
En un sistema democrático, la responsabilidad debe abarcar no sólo a los funcio-
narios públicos. Toda persona poderosa, ya se trate de empresarios, dirigentes sindi-
cales, religiosos o comunicadores, deben estar obligados a rendir cuenta de sus actos.
La irresponsabilidad rompe con la idea misma de la igualdad de todos ante la ley. La
impunidad destruye la confianza social en el propio sistema.
15. La democracia es sinónimo de laicismo, debido a que es contraria al fanatis-
mo, al dogmatismo, a la superstición, al pensamiento único y a los valores absolutos
que son inaccesibles a la razón humana.
Por el contrario, democracia es sinónimo de tolerancia, del derecho a pensar dis-
tinto, del examen de todas las doctrinas, de que éstas son iguales y deben tener la posi-
bilidad de persuadir el intelecto y la voluntad humanos. La democracia es pluralismo
y derecho a disentir.
En cambio, la autocracia puede ser cristiana, islámica, hinduista o budista. La
democracia es laica o no es democracia.5
16. La democracia es diálogo, discusión y negociación política. El disenso políti-
co implica que se está en contra de los gobernantes, no en contra de la forma de
gobierno, lo cual es la base misma de la oposición.
La democracia se fundamenta en el derecho, no en el temor.
En la democracia el continuo debate político se convierte en condición para la
supervivencia de las instituciones libres.6

4 Valadés, Diego, El control del poder, México, UNAM-Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1998, pp. 52 y 53.
5 Bovero, Michelangelo, Una gramática de la democracia contra el gobierno de los peores, Madrid, Trotta, 2002,
pp. 47 y 48; Kelsen, Hans, Esencia y valor de la democracia, México, Editora Nacional, 1980, pp. 156 y 157.
6 Vergottini, Giuseppe de, Derecho constitucional comparado, México, UNAM y Segretariato Europeo per le
Pubblicazioni Scientifiche, 2004, p. 279.

6
El Contenido Material de la Democracia: Tendencias Actuales del Constitucionalismo Latinoamericano

17. En la democracia existe publicidad de los actos de los gobernantes, en con-


traste con la secrecía de la autocracia.
La democracia implica transparencia en la información, medios de comunica-
ción libres, responsables y comprometidos con la verdad.
18. La democracia se defiende con la fuerza del derecho y con sus propias forta-
lezas: diálogo, negociación y concertación.
La fuerza armada es recurso último de defensa de la democracia, cuando han fra-
casado todos los otros medios y no queda otra posibilidad que su utilización para sal-
vaguardar a la propia democracia, a la Constitución y al orden jurídico libremente
auto-otorgado por la mayoría de los ciudadanos. El uso de la fuerza armada debe ser
únicamente la necesaria para la resolución del problema, o sea, proporcional a la solu-
ción, y de acuerdo con los mandatos del orden jurídico. Actos ilícitos o extralegales
para defender a la democracia no son admisibles. La fuerza de la democracia es la
Constitución y el orden jurídico.
19. La democracia implica la existencia de una moral pública, basada en valores
laicos, como son el respeto a la dignidad del otro, la verdad, la honestidad, el ánimo
de servicio público.
20. Pues bien, si examinamos mi definición de democracia con cuidado, se puede
constatar que todas las características principales que he señalado y que circunscriben
a la democracia de nuestros días, se encuentran contenidas explícita o implícitamen-
te en la misma.
Así, la democracia se edifica y preserva con reglas, éstas sólo pueden encontrar-
se en el orden jurídico, libremente construido por los representantes de los ciudada-
nos o por éstos mismos dentro de los cauces que señala la Constitución.
Reitero que las mencionadas características se encuentran incluidas en mi defi-
nición, en virtud de que éstas se imbrican para construir el edificio de la democracia
en un determinado país. Si falta una de ellas, el edificio estará mal cimentado y corre
el peligro de desmoronarse.
Cuestión diferente es que cada característica adopte diversas modalidades, de
acuerdo con tiempo, lugar y singularidades de la nación.
21. El ejercicio que he realizado de resaltar las características del sistema demo-
crático ha sido efectuado con anterioridad, aunque con diversas perspectivas y enfo-
ques, por varios autores, entre ellos Alf Ross7 y Robert A. Dahl.8 Mi ejercicio, si algún
mérito puede tener, es que trato de ser omnicomprensivo, más amplio y adecuado, a
nuestros días. Estoy convencido de que la fuerza expansiva de la democracia prosegui-
rá y, entonces, también mi ejercicio comenzará a ser incompleto.

7 Ross, Alf, ¿Por qué democracia?, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1989, pp. 140 y 141.
8 Dahl, Robert A., Polyarchy. Participation and Opposition, New Haven, Yale University Press, 1971, pp. 2-4.

7
Jorge Carpizo

III. Propuesta de cinco claves

El repaso realizado al contenido material de la democracia conlleva la preocupa-


ción de que los constitucionalistas y científicos sociales de América Latina, al analizar
si un sistema es democrático o no, o en qué grado lo es, o lo puede ser, nos alejemos de
consideraciones ideológicas, de fobias y filias, para no incurrir en errores del pasado.
Por ejemplo, me refiero a todos aquellos demócratas latinoamericanos que defen-
dieron, a capa y espada, los regímenes de Stalin y Mao-Tse-Tung, a pesar de que era
obvio que en los mismos no existía respeto alguno para los derechos humanos y que no
había oposición política, debido a que los opositores reposaban en los cementerios.
Algunos estudiosos expusieron argumentos a favor de esos regímenes incluso hasta los
días postreros de aquéllos y, sin embargo, el sol no podía ocultarse con un dedo.
Encuentro que, por diversas causas que no es el caso comentar, la discusión
actualmente sobre la democracia en América Latina se haya altamente ideologizada,
con un sentido maniqueo. Dicha discusión a menudo levanta una cortina de humo
sobre las realidades políticas que impiden un examen objetivo de éstas.
Estoy de acuerdo que es difícil ser objetivo en temas que implican diversas con-
cepciones de la existencia y de lo que ésta debe ser. No obstante, el científico social,
para ser realmente tal, debe buscar la objetividad y ayudar con sus análisis a contem-
plar la realidad sin distorsiones, analizar los problemas y plantear soluciones a los mis-
mos y, en este tema de la democracia, diseñar propuestas para que todos los países de
la región puedan gozar de democracias materiales con todo lo que ellas implican.
Para dicho análisis propongo cinco claves en relación con las democracias en
América Latina:
Una de carácter formal, que consiste en la celebración de elecciones libres, obje-
tivas, equitativas y periódicas.
Tres de carácter material, a saber:
a) El respeto y protección de los derechos humanos, primordialmente de los
de carácter civil y político;
b) el papel que juega la oposición, y
c) la desconcentración del poder y el equilibrio entre los órganos de éste, y
Una última de carácter social, que se refiere a la calidad de vida de los habitan-
tes, tomando en cuenta satisfactores tales como alimentación, educación, protección
a la salud, trabajo, vivienda y esparcimiento.
Soy consciente de que esta clave social bien puede quedar incluida en las de
carácter material, específicamente en el rubro de los derechos humanos. Sin embar-
go, la he apartado para darle valor propio y para así resaltar su importancia especial
en nuestra región, donde la pobreza y la desigualdad social son enormes y consti-
tuyen el reto más importante de nuestros días.
Ignoro si esta propuesta peque de ingenuidad, debido a que en estos asuntos es
muy difícil hacer a un lado los aspectos ideológicos y los intereses personales o de

8
El Contenido Material de la Democracia: Tendencias Actuales del Constitucionalismo Latinoamericano

grupo, pero hay que intentarlo, con dos finalidades: la primera, de carácter científico:
conocer la realidad con veracidad y, la segunda que es la más importante, percatán-
dose de las debilidades del sistema, exponerlas con ánimo constructivo para colaborar
a superarlas con los instrumentos que nos son propios, los académicos.

IV. Algunos de los principales retos de la democracia en América


Latina

1. Me refiero ahora a algunos aspectos de la democracia en América Latina.


Pareciera que tanto la democracia como los gobiernos autoritarios en nuestra
región responden a ciclos u olas que abarcan a la mayoría de los países. Hay épocas en
que proliferan los gobiernos militares, los dictadores y las autocracias en general;
otras, en que prevalece cuando menos la democracia electoral. Es probable que en
estos ciclos influyan factores políticos y económicos externos, tales como guerras
mundiales, guerra fría, caída de los precios de los principales productos -materias pri-
mas- en la región, intervenciones armadas de potencias, apoyos externos a los autó-
cratas, golpes de Estado auspiciados o, al menos, con la simpatía de Estados Unidos. A
lo anterior, se unen inquietudes internas resultado de la miseria de amplios sectores
sociales y la desigualdad social insultante, amén de factores como, entre otros, efecto
dominó o mal ejemplo, solidaridad y apoyos mutuos entre las autocracias, escasez de
divisas extranjeras, explosión demográfica, derroches económicos, falta de cultura
cívica y marcado desprecio por el Estado de Derecho. Además, no pueden descono-
cerse las peculiaridades de cada país de la región, ni que esos factores pesen más en
unos que en otros. Dichos factores externos e internos son aprovechados por personas
sedientas de poder.
Sea lo que fuere, estos ciclos son un hecho histórico que se puede constatar. A
partir del final de la segunda guerra mundial existió una ola democratizadora en la
región como consecuencia del triunfo de las potencias aliadas. Sin embargo, a princi-
pios de los años cincuenta, encontramos un ciclo de autocracia que incluyó a países
como Argentina, Venezuela, Guatemala, Colombia, Cuba, Paraguay y Perú.
A partir de la segunda mitad de los años cincuenta, algunos países regresaron a
la democracia; se produjeron varios movimientos de masas con idearios de contenido
social. No obstante, desde la revolución cubana en 1959, en diversos Estados triunfó
la doctrina de la seguridad nacional, lo cual implicó la intervención del ejército en la
política, como fue el caso de Perú, varios de los países de Centroamérica, Bolivia,
Argentina, Uruguay, Brasil, Chile y Ecuador, preservándose a lo largo de los años
setenta regímenes civiles no-dictatoriales en Colombia, Costa Rica, México y
Venezuela.
A finales de los años setenta paulatinamente comenzaron a restaurarse sistemas
constitucionales en República Dominicana, Perú, Ecuador, Argentina, Uruguay y
Honduras. Este proceso se aceleró a mediados de la década siguiente y a finales de ella,

9
Jorge Carpizo

en que casi todos los países del área calificaban como democracias electorales, ya que
los gobiernos eran resultado de elecciones competidas y generalmente objetivas y lim-
pias, aunque en algunos países se presentaron irregularidades de poca monta.9
Muchos de los problemas socioeconómicos han subsistido en casi toda la región, con
algunas excepciones como Chile, pero incluso en éste existe alto grado de pobreza y
desigualdad social, comparado con Europa occidental.
Las democracias electorales, en términos generales, han sido incapaces de
enfrentar con éxito la lucha contra esas dos grandes lacras: pobreza e insultante desi-
gualdad social, lo que aunado al desprestigio de los partidos políticos y de la clase polí-
tica, a la corrupción y a la impunidad, en varios países a finales del siglo XX y princi-
pios de este XXI, se presenta un nuevo ciclo, sobre todo en algunos países de América
del Sur que tiende a un hiperpresidencialismo, de lo cual me ocupo más adelante.
2. Un reto formidable para la democracia en los países de la región es su indife-
rencia, cuando no desprecio, por el Estado de Derecho. Todos quieren que se aplique
la ley al vecino pero no a él ni a su familia y amigos cercanos. Sintomático es que
Fernando Henrique Cardoso, distinguido sociólogo, quien en alguna época no consi-
deraba con acierto el valor del orden jurídico en la sociedad, y ex-presidente de Brasil,
manifiesta que una de las lacras de este continente latino se encuentra en que no se
acepta el Estado de Derecho ni la ley; afirmó que es una pelea que se tiene que dar.10
A Cardoso le asiste la razón.
En el Latinobarómetro 2008, en una escala de 1 a 10, ante pregunta concreta
sobre si considera que el Estado no logra que se cumpla ninguna ley, el promedio de
respuestas en la región fue de: 5.2. La escala máxima la ocupó Uruguay con 6.4 y la
mínima Paraguay con 4.4.11
El punto es: la democracia de América Latina, en la mayoría de los países, no está
consolidada. Preocupa que puedan ocurrir retrocesos incluso en el aspecto electoral,
después de que a partir de finales de la década de los ochenta, en general, los proce-
sos electorales han sido limpios.
3. Los Estados mínimos difícilmente podrán conservar las democracias electora-
les, si no se resuelven otros problemas ingentes, especialmente el de los derechos o la
justicia sociales. Para ello, es necesario contar con Estados fuertes. En América Latina,
en la época neoliberal, el Estado se ha debilitado y en muchos casos no posee los ins-
trumentos jurídicos y políticos que le permitan, por ejemplo, realizar una reforma fis-
cal con la finalidad de obtener recursos suficientes para programas sociales, para

9 Sánchez Agesta, Luis, La democracia en Hispanoamérica. Un balance histórico, Madrid, Rialp 1987, p. 17;
La Roche, Humberto J., “Veinticinco años de evolución en la organización política y constitucional de
Venezuela”, en Gil Valdivia, Gerardo y Chávez Tapia, Jorge A. (coords), en Evolución de la organización
político-constitucional en América Latina, México, UNAM-Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1979,
vol. II, pp. 244 y 245.
10 Entrevista a Fernando Enrique Cardoso, en El País, 8 de octubre de 2006, suplemento dominical, p. 9.
11 Corporación Latinobarómetro, Informe 2008, Santiago de Chile, Corporación Latinobarómetro, 2008,
www.latinobarometro.org, p. 41.

10
El Contenido Material de la Democracia: Tendencias Actuales del Constitucionalismo Latinoamericano

luchar contra la pobreza y para comenzar una paulatina distribución de la riqueza, así
como medidas que refuercen la protección de los derechos humanos y reformen de
raíz el sistema de impartición de justicia.
Hoy en día, por lo ya expuesto, la finalidad de la democracia en América Latina
debe ser alcanzar mayores niveles de bienestar para grandes sectores de la población,
pero también implica, entre otros aspectos: respeto a movimientos sociales, a deman-
das económicas y democráticas de los trabajadores industriales y agrarios en sus sindi-
catos, la producción y distribución de bienes de consumo popular, educación superior
pública con excelencia académica,12 lucha contra la impunidad y la corrupción.
También el Latinobarómetro 2008 reportó que los encuestados opinaron que las
actividades que deben estar mayoritariamente en manos del Estado son, en el orden
prioritario en que fueron señaladas: educación básica y primaria (86); salud (85); agua
potable (83); universidades (82); pensiones (82); servicios eléctricos (80); petróleo
(80); teléfonos (71) y financiamiento a partidos políticos (59).13
4. El PNUD recuerda que de 1980 a 2000, el promedio regional del PIB per cápi-
ta presentó un avance casi irrelevante, y que de 1998 a 2002 el número de habitantes
que se situaba por debajo de la línea de pobreza aumentó.14 Los datos sobre los nive-
les de desigualdad son increíbles y, en promedio, la reducción es casi imperceptible a
pesar del crecimiento del PIB en los últimos años: 2.1 en 2003; 6.1 en 2004; 4.8 en
2005; 5.6 en 2006, 5.7 en 2007 y aproximadamente 4.5 en 2008. En 2007 la tasa de
ocupación tuvo un 2.5% de aumento acumulado respecto a 2002. En el mismo año
alrededor del 35% de la población se encontraba en situación de pobreza (190 millo-
nes) y un 12.7 en pobreza extrema.
En estos aspectos, en la región latinoamericana, con algunas excepciones, no se
avanza, lo cual es más que preocupante: pone en peligro a la democracia como estilo
de vida y resta apoyos sociales que le son indispensables para sobrevivir, fortalecerse
y hacer frente a sus antiguos y nuevos enemigos.
5. Otro aspecto preocupante de la democracia en América Latina es el problema
de la corrupción, que todo corroe y contamina. El Latinobarómetro 2002 muestra que
la percepción de la sociedad es que la corrupción aumenta año con año. En 2002, la
respuesta a la correspondiente pregunta fue afirmativa en el 86%. Al respecto acerta-
damente se comenta que: “En los años anteriores, los valores oscilaban entre el 80 y
90%. Respecto a ninguna pregunta hay mayor consenso en América Latina. Es una
sensación generalizada, es decir que ella no se confirma por un conocimiento concre-
to de actos de corrupción. Sólo menos de un tercio de los entrevistados dice que ha

12 González Casanova, Pablo, “La crisis del Estado y la lucha por la democracia en América Latina (problemas
y perspectivas)”, en González Casanova, Pablo y Roitman Rosenmann, Marcos (coords.), La democracia en
América Latina. Actualidad y perspectivas, México, UNAM-La Jornada Ediciones, 1995, pp. 34 y 35.
13 Corporación Latinobarómetro, obra citada, nota 10, p. 38.
14 PNUD, obra citada, nota 3, pp. 39-41.

11
Jorge Carpizo

sabido, personalmente, de un acto de corrupción. Vale añadir que la gente cree que
más de un tercio de los funcionarios públicos son corruptos”.
En el Latinobarómetro 2005, los entrevistados en la región consideraron que, en
promedio, el 68% de los funcionarios públicos son corruptos; tal percepción varía
según el país, desde el 82% en Ecuador hasta el 41% en Uruguay. En 2008, ese pro-
medio fue de 68.6%; desde 80.5% en Honduras hasta 45.6% en Uruguay. Fijémonos
que el porcentaje aumentó en este último país.
En relación con la eficacia en la lucha contra la corrupción sólo dos países sobre-
salen: Uruguay y Chile, aunque en Colombia y Venezuela, el 40% de los ciudadanos
expresaron que se está progresando en la mencionada lucha. Empero, estos datos pesi-
mistas encuentran una pequeña brecha de luz: a) en promedio, en la región latinoa-
mericana, se pasó de 26% de los ciudadanos en 2004 a 30% en 2005 y a 38% en 2008
en la percepción de que se avanza en la lucha contra la corrupción, y b) las personas
que aseguraron que han conocido la realización de un acto de corrupción disminuyó
de 26% en 2001 a 20% en 2005 y a 15% en 2008.15
6. La concepción democrática no se encuentra completamente arraigada en
América Latina. El Latinobarómetro 2002 contuvo entre sus preguntas las dos
siguientes: Si usted tuviera que elegir entre la democracia y el desarrollo económico
¿cuál diría usted que es más importante? y, ¿en general, diría usted que está muy
satisfecho, más bien satisfecho o nada satisfecho con el funcionamiento de la demo-
cracia en (su país)?
A la primera pregunta el 52% respondió que el desarrollo es lo más importante,
el 25% que la democracia y, el 17% que ambos por igual. En 2008 el 53% respondió
afirmativamente a la pregunta de que no le importaría que un gobierno no democrá-
tico llegara al poder si pudiera resolver los problemas económicos.16
A la segunda pregunta, el 27% contestó que se encontraba satisfecho con la
democracia, el 60% que insatisfecho y el 8% que no sabía o se calló.
En 2003, a esta última pregunta, el 29% contestó que estaba satisfecho con la
democracia; en 2004, ese porcentaje no varió; en 2005 aumentó a 31% de los ciuda-
danos entrevistados.
En 2003, el 66% contestó que estaba insatisfecho con la democracia; en 2004, el
tanto por ciento disminuyó a 65; en 2005 a 61. A su vez, en 2003, el 6% respondió que
no sabía o se calló si estaba satisfecho o no con la democracia; en 2004, ese porcenta-
je aumentó a 7%, y en 2005 a 8%.17

15 Corporación Latinobarómetro, obra citada, nota 11, pp. 45-47. Corporación Latinobarómetro, Informe
Latinobarómetro 2005. 1995-2005. Diez años de Opinión Pública, Santiago de Chile, 2005, www.latinoba-
rometro.org, pp. 25-28; Véase Nohlen Dieter, El contexto hace la diferencia: reformas institucionales y el
enfoque histórico-empírico, México, UNAM-Instituto de Investigaciones Jurídicas y Tribunal Electoral del
Poder Judicial de la Federación, 2003, pp. 147 y 148.
16 Corporación Latinobarómetro, obra citada, nota 11, p. 83.
17 Corporación Latinobarómetro, Informe Latinobarómetro 2005. 1995-2005, obra citada, nota 14, pp. 40-53.
Nohlen Dieter, obra citada, nota 15, pp. 136-138.

12
El Contenido Material de la Democracia: Tendencias Actuales del Constitucionalismo Latinoamericano

En 2008, el 37% contestó que estaba contento con la democracia, pero ya no se


señaló el porcentaje de los insatisfechos ni de los que no saben o se callaron. En cam-
bio, el apoyo a la democracia fue del 57%. Contrasta con este otro dato: el 70% con-
sideró que se gobernaba en beneficio de unos cuantos grupos poderosos, y sólo el 23%
afirmó que se gobernaba para el bien de todo el pueblo.
Los datos anteriores son preocupantes, no me agradan, pero los entiendo. Si no
se puede ofrecer un nivel digno de existencia a la familia, se prefiere el desarrollo y
no la democracia. Considero que en América Latina es claro que desarrollo socioeco-
nómico y democracia tienen que ir de la mano y viceversa. Si no ocurre así, ningún
sistema democrático tiene asegurada la estabilidad y la gobernabilidad.
En el Latinobarómetro 2008, se introdujo una nueva pregunta: ¿Piensa usted que
en su país la democracia funciona mejor o igual o peor que en el resto de América
Latina? El 44% contestó que igual; el 23% que peor y el 21% que mejor.18
Asimismo, Chile es el país en donde funciona mejor la democracia (44%), segui-
do por Uruguay (43%) y Costa Rica (42%).
7. Ahora bien, un dato consignado en el Latinobarómetro 2008, y que induda-
blemente es importante: en el año 1997, un 41% de los latinoamericanos manifestó
que era feliz. En 2001 ese porcentaje, aumentó a 68%, y en el año 2006, al 72%, enton-
ces se estaba en pleno crecimiento y desarrollo. No obstante, en 2008, ese porcentaje
bajó a 66%, por el impacto de la inflación y el comienzo de la crisis económica. Habrá
qué ver que sucede en 2009 con el estallido de la actual crisis económica global.
La satisfacción de vida, otro indicador de bienestar, aumentó de 65%, en el año
2002, a 71%, en 2008, lo cual puede deberse a que en países de bajos ingresos, inclu-
so pequeños aumentos en la calidad de vida pueden producir percepciones de bienes-
tar y aumento de felicidad.19

V. Tres décadas de nuevas tendencias constitucionales

1. Después de la segunda guerra mundial, varios de los más importantes países de


Europa occidental y continental incorporaron en sus Constituciones, nuevas o revisa-
das, instituciones para proteger con eficacia los derechos humanos y para asegurar el
sistema democrático. Fue una ola constitucional en Europa de especial trascendencia,
después de la catástrofe del fascismo, de la conflagración armada y de la victoria de la
democracia. En ese sentido, las Constituciones de Alemania Federal e Italia se distin-
guieron; posteriormente, la de Francia.
En esos años posteriores a la segunda guerra mundial, España y Portugal estaban
gobernados por dictadores, y muy rezagados en cuanto a instituciones democráticas.
Cuando ambos países regresaron al régimen constitucional y promulgaron sus leyes

18 Corporación Latinobarómetro, obra citada, nota 11, pp. 102-104.


19 Ibidem, pp. 12-13.

13
Jorge Carpizo

constitucionales, éstas, a su vez, incorporaron las nuevas instituciones de esa gran cor-
riente constitucionalista; puede afirmarse que constituyen una síntesis de esa ola
democrática.
América Latina para fortalecer sus instituciones democráticas volvió los ojos,
principalmente a partir de 1980 hacia España, Portugal, Francia e Italia, según el res-
pectivo país de la región. Es decir, se dio un vuelco constitucional: después de la inde-
pendencia de los países de la región, los constituyentes se habían inspirado en el pen-
samiento francés e inglés, pero las Constituciones que más habían influido en la
redacción de los documentos constitucionales latinoamericanos habían sido, en pri-
mer lugar, la norteamericana de 1787; en segundo, la española de 1812 y, en tercero,
el incipiente desarrollo constitucional en los otros países latinoamericanos. Lo nuevo
fue que los constituyentes de América Latina se inspiraron en primerísimo lugar en la
Europa democrática y continental.
La nueva Constitución de Portugal se expidió en 1976 y la de España dos años
después. Ambas recogieron las nuevas instituciones postsegunda guerra mundial.
En América Latina, a finales de los años setenta, los países fueron regresando a
la elección libre de sus gobernantes. El retorno al sistema democrático se caracterizó
con la promulgación de nuevas Constituciones, o revisiones generales de las antiguas.
La casi coincidencia cronológica con la Constitución Española de 1978 sirvió para que
ésta inspirara en diversos países de América Latina, en forma señalada, lo relativo a
las instituciones de la segunda post guerra, lo cual ha sido bien documentado.20
2. Digamos en forma panorámica cuáles son las principales instituciones aludi-
das; es decir, no es una lista exhaustiva, y qué países las han aceptado, aunque con
modalidades diversas. Es imposible hacer alusión a los antecedentes latinoamericanos
de esas instituciones antes del periodo 1978-2008. Como excepción hago referencia
únicamente a algunas.
Respecto a la jurisdicción, justicia constitucional o Derecho Procesal
Constitucional, como ahora se denomina por varios autores, se han creado tribunales o
cortes especializadas en esta materia, aunque en algunos casos el nuevo sistema subsis-
tió con el “americano”. Esta corriente comenzó en Guatemala, con la Constitución de
1965 y la Corte de Constitucionalidad, cuya efectividad fue casi inexistente, en virtud
de que resolvió sólo un recurso en cuanto al fondo. El siguiente país que creó un órga-
no de esa naturaleza fue Chile en 1970, lo suprimió en 1973 y lo restableció en 1980; su
funcionamiento no gozó, obviamente, de independencia durante la dictadura militar.
Ecuador estableció, en 1945, un Tribunal de Garantías Constitucionales, pero la
decisión última correspondía al poder legislativo; en 1978, creó un Tribunal con igual
denominación, pero sin facultades decisorias. En su Constitución, expedida veinte
años después, estructuró un verdadero Tribunal Constitucional. En Perú, en 1980, se

20 Véase Fernández Segado, Francisco (coord.), La Constitución de 1978 y el constitucionalismo iberoameri-


cano, Madrid, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2003, 874 pp. La obra contiene 37 ensayos,
muchos de los cuales son excelentes sobre este específico tema.

14
El Contenido Material de la Democracia: Tendencias Actuales del Constitucionalismo Latinoamericano

estableció un tribunal de carácter constitucional cuya competencia fue para resolver


en última instancia las acciones de habeas corpus y de amparo, así como las acciones
de inconstitucionalidad; de estas últimas conoció poco, debido a que funcionó duran-
te corto tiempo.
La ola democratizadora, de mediados de los años ochenta, continuó, impulsó y
fortaleció la creación de esos órganos constitucionales. En 1985 Guatemala restable-
ció la Corte de Constitucionalidad, con facultades más amplias que su antecesora.
Asimismo, se establecieron salas constitucionales autónomas dentro de las cortes
o tribunales supremos en El Salvador en 1983, reformada en 1991; en Costa Rica en
1989; en Paraguay en 1992; en Nicaragua en 1995, aunque las principales facultades
corresponden al pleno de la Corte; en Venezuela en 1999; en Honduras en 2001.21
3. El habeas data es el instrumento que “procede para lograr el conocimiento de
informaciones relativas al promovente y que consten en registros o bancos de datos
pertenecientes a entidades gubernamentales o de carácter público, o bien para obte-
ner la rectificación de datos cuando el afectado prefiera no hacerlo por conducto de
un proceso reservado, ya sea judicial o administrativo. Como puede observarse, dicho
instrumento tiene por objeto proteger a la persona contra posibles afectaciones reali-
zadas por medio de la información electrónica, que se ha extendido de manera
extraordinaria en nuestra época”.22
Incorporan el habeas data en sus Constituciones: Brasil en 1988, Paraguay en
1992, Perú en 1993, Argentina en 1994, Ecuador en 1998, Bolivia en 2004.
Algunas Constituciones han creado novedosos instrumentos procesales de pro-
tección de derechos, como el mandado de segurança colectivo en Brasil, o la acción
de cumplimiento en Perú, pero aún se trata de casos aislados.
4. El ombudsman es la institución sueca que se desarrolló a partir de 1809, la cual
fue recogida por las Constituciones de Portugal como Promotor de la Justicia y de
España como Defensor del Pueblo, denominación esta última con la cual se ha incor-
porado a varias leyes fundamentales de América Latina, región en la que se pueden
encontrar algunos antecedentes; pero la primera Constitución que la admitió con sus
características propias, se encuentra en el mencionado Código Fundamental de
Guatemala de 1985; con posterioridad fue aceptada por los órdenes jurídicos de
México en 1990, aunque se le incluyó en la Constitución hasta 1992;23 de El Salvador
en 1991; de Colombia en ese mismo año; de Paraguay y Costa Rica en 1992; de Perú
en 1993; de Argentina a nivel federal en 1993 y 1994, porque con anterioridad varias

21 Fix-Zamudio, Héctor, “Estudio preliminar”, en Biscaretti di Ruffia, Paolo, Introducción al derecho consti-
tucional comparado, México, Fondo de Cultura Económica, 1996, pp. 31-40; Ferrer Mac-Gregor, Eduardo,
Ensayos sobre derecho procesal constitucional, México, Porrúa y Comisión Nacional de los Derechos
Humanos, 2004, pp. 41-48.
22 Fix-Zamudio, Héctor, obra citada, nota 21, p. 43.
23 Carpizo, Jorge, Derechos humanos y ombudsman, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas-
Comisión Nacional de Derechos Humanos, 1993, pp. 115-134.

15
Jorge Carpizo

provincias ya contaban con él; de Bolivia y Honduras en el último año señalado; de


Nicaragua en 1995; de Ecuador en 1996; de Venezuela en 1999.
Además, existen varios ombudsmen a nivel local y municipal, y otros no creados
a nivel constitucional como el Defensor de los Habitantes de Costa Rica, en 1992.
5. Se tiende a la autonomía técnica del ministerio público o fiscal, desligándolo por
completo de la subordinación tradicional que ha tenido respecto al poder ejecutivo.
Debo apuntar que en América Latina el ministerio público se encuentra, aunque
sea formalmente, como parte del poder judicial en Colombia, Paraguay, El Salvador,
Perú y en las provincias argentinas, salvo una; que la autonomía técnica es todavía
más un postulado constitucional que una realidad.
En Ecuador se dice que la fiscalía general del Estado es órgano autónomo de la
función judicial que goza de autonomía administrativa, económica y financiera.
6. El equilibrio entre los poderes ejecutivo y legislativo. Con este propósito se
introducen instituciones novedosas.
En América Latina, en 15 Constituciones se encuentra la figura de la interpela-
ción: Bolivia, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, México,
Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Uruguay y Venezuela.
En Argentina sólo respecto al jefe de gabinete.
De acuerdo con el artículo 165 de la Constitución de El Salvador, si un ministro,
un encargado del despacho o un presidente de institución oficial autónoma no con-
curre a la Asamblea Legislativa a contestar las interpelaciones que se le hicieren, por
ese solo hecho, si no existe causa justa, queda depuesto de su cargo.
7. Elementos parlamentarios se presentan en varios países de la región. Existe la
posibilidad de voto de confianza en Perú (artículo 130) y Uruguay (artículos 174 y
175), aunque en la realidad no suelen operar.
8. La institución de la censura se encuentra en 12 países de América Latina:
Argentina (artículo 101), Bolivia (159.18), Colombia (artículo 135, fracciones 8 y 9),
Costa Rica (artículo 121.24), Ecuador (artículo 131), El Salvador (artículo 165),
Guatemala (artículo 167), Panamá (artículo 161.7), Paraguay (artículo 194), Perú
(artículo 132), Uruguay (artículos 147 y 148) y Venezuela (artículos 240 y 246).
En 6 países el efecto jurídico de la censura es la renuncia, en otros tantos se
encuentra sujeta a la decisión del presidente de la República, con modalidades diversas.
Veamos algunos ejemplos. En Costa Rica, la Asamblea Legislativa puede “por dos
tercios de votos presentes, censurar a los mismos funcionarios (ministros) cuando a
juicio de la Asamblea fueren culpables de actos inconstitucionales o ilegales, o de
errores graves que hayan causado o puedan causar perjuicio evidente a los intereses
públicos”.
Nótese que para dicha “censura” se exige una votación calificada, lo que protege
a los ministros; que las causas son más de carácter penal que político; que la Asamblea
goza de un amplio margen de discrecionalidad “a su juicio”, y no se especifica nada

16
El Contenido Material de la Democracia: Tendencias Actuales del Constitucionalismo Latinoamericano

más, tampoco un procedimiento, pero lo más importante, es que la censura no implica


la renuncia del ministro, sobre la que el presidente de la República decide libremente.
Las Constituciones de Bolivia de 1878 y 1967 también dejaban los efectos de la
censura al criterio del presidente de la República.
Ahora bien, no puede negarse que, aun en estos casos, la censura puede ser
importante y tiene efectos políticos de relevancia, ya que el presidente puede verse
presionado por la opinión pública y ante la necesidad de preservar buenas relaciones
con el Congreso. No obstante, la decisión última de la permanencia del ministro
queda en manos del titular del Poder Ejecutivo.
En Guatemala, si el congreso emite un voto de falta de confianza a un ministro,
cuando menos por la mayoría absoluta del total de los diputados, el ministro debe
renunciar de inmediato. Empero, si se satisfacen algunos requisitos, el ministro puede
recurrir la falta de confianza y, después de escucharlo, el congreso vuelve a votar, y
para ratificar dicha falta de confianza, se necesita la votación aprobatoria de las dos
terceras partes del total de los diputados que integran el congreso. Si se ratifica el voto
de falta de confianza, el ministro se tiene que separar del cargo de inmediato. En cada
caso, el voto de falta de confianza no puede exceder de cuatro ministros.
La Constitución de Argentina, reformada profundamente en 1994, creó la figu-
ra de jefe de gabinete, quien es nombrado y removido por el presidente de la
República, pero quien es políticamente responsable ante el congreso, que lo puede
remover de su cargo por la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada
cámara, sin necesidad de expresar causa. No obstante, los demás ministros no son res-
ponsables ante el congreso. En la realidad, el jefe de gabinete es un representante del
presidente de la República y un “fusible”, si surgen enfrentamientos graves entre los
poderes políticos.
Existe un órgano similar al gabinete en Bolivia, Colombia, El Salvador,
Guatemala, Honduras, Nicaragua, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela que recibe la
denominación de “Consejo de Ministros”. En Panamá tiene la nomenclatura de
“Consejo de gabinete”.
En algunos pocos países sudamericanos desde las primeras décadas del siglo XIX
se introdujeron matices parlamentarios.
7. En América Latina, debido principalmente a la influencia francesa de la
Constitución de 1958, se ha venido aceptando que si en la votación presidencial, nin-
guno de los candidatos obtiene el 50, 45 o 40% de los votos, se realiza una segunda
vuelta electoral, generalmente entre los dos candidatos que obtuvieron los mayores
porcentajes del sufragio.
Actualmente, regulan la segunda vuelta las Constituciones de Argentina, Bolivia,
Brasil, Colombia, Costa Rica, Chile, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Nicaragua,
Perú, República Dominicana y Uruguay.
El artículo 77.3 de Brasil regula lo que se puede denominar la segunda vuelta
“clásica”: si ninguno de los candidatos obtiene mayoría absoluta en la primera vota-

17
Jorge Carpizo

ción, se realiza una segunda, en la cual participan los dos candidatos más votados, y se
elige como presidente aquel que obtenga la mayoría de los votos válidos.
En Costa Rica el umbral de la votación no es de 50% sino de 40%. En Argentina
ese umbral es de 45% de los votos válidos o el 40% si existe una diferencia mayor de
diez puntos porcentuales entre el candidato que haya alcanzado más votos y el que le
sigue en segundo lugar. En Nicaragua ese umbral se fijó en 45% de los votos.
2. En un sistema presidencial, la segunda vuelta presenta ventajas y desventajas.24
8. Existen otras tendencias constitucionales en la región que son también muy
importantes, como:
a. Los Consejos de la Judicatura, cuya función es el gobierno y la administración
de los tribunales, integrados mayoritariamente por miembros del poder judicial con la
finalidad de hacer efectivo el llamado “autogobierno de la magistratura”.
Se afirma que los consejos de la judicatura hacen a un lado el aparato burocráti-
co del Estado para transformarlo en un órgano autónomo e independiente de cual-
quier otro poder; que es un régimen de autogobierno por el cual se garantiza que la
carrera judicial sea una realidad y que la designación, promoción, adscripción y res-
ponsabilidad de los jueces respondan a sistemas objetivos de méritos que fortalezcan
la independencia de los tribunales.25
b. El reconocimiento de la supremacía del derecho internacional, primordial-
mente del convencional, respecto a los preceptos internos, pero no en relación con los
constitucionales, como en los casos de Ecuador, Panamá, El Salvador, Costa Rica y
Argentina.
En lo relativo a los tratados y convenciones sobre derechos humanos, el énfasis
es mayor, como en la Constitución peruana de 1979, no en la actual de 1993, que dis-
puso que los preceptos de los tratados sobre esa materia tenían jerarquía constitucio-
nal y, por tanto, no podían ser modificados, sino por el procedimiento a través del cual
se reforma la norma constitucional.
El artículo 142 de la Constitución de Paraguay de 1992 es rotundo al ordenar que
“Los tratados internacionales relativos a los derechos humanos no podrán ser denun-
ciados sino por los procedimientos que rigen para la enmienda de la Constitución”.
El artículo 75, inciso 22, de la Constitución argentina, reformada en 1994, dispo-
ne que los tratados y los concordatos poseen jerarquía superior a las leyes, y que los
tratados y convenciones de derechos humanos, que expresamente enuncia, poseen
jerarquía constitucional, y sólo pueden ser denunciados por el poder ejecutivo, previa

24 Carpizo, Jorge, Concepto de…, obra citada, nota 2, pp. 167 y 168.
25 Giacobbe, Giovanni, “Autogobierno de la magistratura y la unidad de la jurisdicción en el ordenamiento
constitucional de la república italiana”, en varios autores, Justicia y sociedad, México, UNAM, Instituto de
Investigaciones Jurídicas, 1993, p. 103. Véase de Fix-Zamudio, Héctor, “Órganos de dirección y administra-
ción de los tribunales en los ordenamientos latinoamericanos”, en varios autores, Memoria de El Colegio
Nacional, 1992, pp. 43 y 44, y Los problemas contemporáneos del Poder Judicial, México, UNAM, Instituto
de Investigaciones Jurídicas, 1986, pp. 37-40; asimismo, Carpizo, Jorge, Temas constitucionales, México,
Porrúa-UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2003, pp. 192-206.

18
El Contenido Material de la Democracia: Tendencias Actuales del Constitucionalismo Latinoamericano

aprobación de las dos terceras partes de la totalidad de los miembros de cada Cámara;
los demás tratados y convenciones sobre dicha materia gozarán de jerarquía constitu-
cional, si son aprobados por la mencionada mayoría de los legisladores.
El artículo 23 de la Constitución venezolana norma que los tratados, pactos y
convenciones ratificados de derechos humanos tienen jerarquía constitucional y, en
consecuencia, prevalecen en el orden interno, en cuanto contengan preceptos más
favorables que los establecidos por la Ley Fundamental, siendo de aplicación inmedia-
ta y directa por parte de los tribunales y demás órganos del poder público.
El artículo 417 de la Constitución de Ecuador dispone que en “los tratados y
otros instrumentos internacionales de derechos humanos se aplicarán los principios
pro ser humano, de no restricción de derechos, de aplicabilidad directa y de cláusula
abierta establecidos en la Constitución”.
En la región son veintiún países los que reconocen la jurisdicción contenciosa de
la Corte Interamericana de Derechos Humanos. La Constitución peruana de 1993, en
su artículo 205, precisa que agotada la jurisdicción interna, quien se considere lesio-
nado en los derechos que la Constitución reconoce, puede recurrir a los tribunales u
organismos internacionales de los cuales ese país es parte. Hasta ahora es la única
Constitución latinoamericana que contiene un precepto de tal naturaleza. Sin embar-
go, fue este Estado, el que, en 1999, desconoció unilateralmente y con efecto inme-
diato la competencia jurisdiccional de la Corte Interamericana de Derechos Humanos,
aunque en marzo de 2001, el Congreso de ese país decidió su retorno a la jurisdicción
de la mencionada Corte.26
c. La judicialización de los actos y conflictos electorales. La tendencia es hacia la
creación de tribunales especializados en materia electoral en lugar de institutos de
carácter político. Estos tribunales gozan generalmente de autonomía plena y en
muchas ocasiones constituyen órganos constitucionales autónomos. El proceso
comenzó con la Constitución brasileña de 1934. La actual de 1988 establece una
amplia jurisdicción electoral con un Tribunal Superior Electoral, Tribunales
Regionales Electorales, jueces electorales y juntas de la misma naturaleza.
Se han constituido tribunales electorales, autónomos e independientes del Poder
Judicial y de cualquier otra institución u organismo del Estado, como en la Constitución
de Chile de 1980 con el Tribunal Calificador de Elecciones y los tribunales regionales
electorales; en la Constitución de Costa Rica de 1949 con el Tribunal Supremo de
Elecciones; en la Constitución de Ecuador de 1978 con el Tribunal Supremo Electoral;
en la Constitución de Panamá de 1972-1983 con el Tribunal Electoral; en la
Constitución de Paraguay de 1992 con el Tribunal Superior de Justicia Electoral.

26 Dichos países son: Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Chile, Ecuador, El Salvador, Guatemala,
Haití, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Surinam, Trinidad y
Tobago, Uruguay y Venezuela. Véase Ferrer Mac-Gregor, Eduardo, obra citada, nota 21, pp. 155-158;
Gómez-Robledo Verduzco, Alonso, “Nexos entre la Comisión y la Corte Interamericana de Derechos
Humanos”, en Ars Iuris, México, núm. 17, 1997, pp. 120-147; García Ramírez, Sergio, Estudios jurídicos,
México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2000, pp. 389-405.

19
Jorge Carpizo

Guatemala y Honduras cuentan con tribunales electorales, aunque no se


encuentran regulados en sus respectivas Constituciones.
En Colombia, El Salvador, Perú y Venezuela existen órganos, que a pesar de que
no reúnen las características judiciales, deciden en última instancia respecto a los
resultados de la calificación.
d. Las funciones de fiscalización se realizan a través de un órgano específico, con
autonomía técnica, que generalmente se encuentra encuadrado dentro del poder
legislativo, cuya función es la fiscalización de las cuentas, de la gestión económica del
Estado, del sector público y de los recursos públicos manejados por particulares. Este
órgano, como regla general, informa al Congreso de sus labores y determina las pro-
bables responsabilidades en que se haya podido incurrir en el manejo de los recursos
públicos.
Los miembros de estos órganos deben gozar de garantías de independencia e ina-
movilidad.
A estos órganos se les suele denominar Tribunal o Corte de cuentas, entidad
superior de fiscalización, cámara de cuentas, auditoría general de la nación, aunque la
denominación que prevalece en América Latina es la de Contraloría General de la
República o del Estado.
Estos órganos son de singular importancia en una región donde la corrupción
representa un gran problema, aunque sus facultades no son amplias en varios de nues-
tros países, en los cuales, ya sea que se encuentren enmarcados o no dentro del poder
legislativo, se les garantiza autonomía funcional y administrativa. Tal es el caso en
Colombia, Costa Rica, Honduras, México, Nicaragua, Paraguay, Perú, Uruguay y
Venezuela. En la actual Constitución de Ecuador le suprimen la autonomía técnica y
funcional al órgano correspondiente, misma que se reconocía en la anterior
Constitución.
La Constitución argentina señala que es organismo de asistencia técnica del
Congreso, con autonomía funcional. La de Brasil indica que el control está a cargo del
Congreso Nacional con el auxilio del Tribunal de Cuentas. La de El Salvador, que es
organismo independiente del presidente de la República. La de Guatemala, que es ins-
titución técnica descentralizada. Las de Chile, Nicaragua y Panamá, que son organis-
mos autónomos o independientes.
Al respecto, interesante resultan las disposiciones constitucionales de Argentina,
Colombia y Guatemala.
En Argentina, el titular es propuesto por el partido de oposición con mayor
número de legisladores en el Congreso, y es designado por mayoría absoluta de los
miembros de cada una de las cámaras legislativas.
En Colombia, el contralor es electo por el Congreso de ternas que integran por
partes iguales la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de
Estado.

20
El Contenido Material de la Democracia: Tendencias Actuales del Constitucionalismo Latinoamericano

En Guatemala, el contralor es designado por el Congreso, por mayoría absoluta


de todos los diputados, entre seis candidatos propuestos por una comisión integrada
por un representante de los rectores de las universidades, los decanos de las faculta-
des de Contabilidad en que se imparte la carrera correspondiente, de la Asamblea
General del Colegio de Economistas, Contadores Públicos y Administradores de
Empresas.
Por el contrario, el presidente de la República sí interviene en algún grado o
forma en esos nombramientos en Bolivia, Brasil, Chile, Ecuador, Nicaragua, Perú y
República Dominicana.27
9. En el contexto de este panorama, un dato para tenerse en cuenta, en virtud de
que es trascendente, consiste en que de 1978 a 2008, 18 presidentes no pudieron ter-
minar su periodo en la región, con la consecuente crisis de gobernabilidad, pero ésta
se superó por los cauces que marca la Constitución; la sustitución presidencial fue de
acuerdo con sus normas. El primer presidente de este ciclo que no concluyó su perio-
do fue Hernán Siles Suazo de Bolivia en 1985; el último, Eduardo Rodríguez Veltzé
del mismo país, en 2006.
Todas estas tendencias constitucionales refuerzan a nuestras democracias y otor-
gan un ánimo optimista, a pesar de que en diversos países las instituciones existen,
pero no se desarrollan adecuadamente, debido a causas muy diversas como carencia
de total independencia frente a poderes constitucionales y fácticos, personal no idó-
neo y estructuras débiles, aún sin consolidarse.
Otra perspectiva, pero igualmente optimista, desde la visión electoral, la propor-
ciona Daniel Zovatto quien afirma:

“La alternancia en el poder producida por la vía electoral a lo largo de estas


tres décadas (1978-2008), unida a la elección de una mujer (Chile y Argentina),
de un sindicalista (Brasil) y de un indígena (Bolivia), dan cuenta de la importan-
cia y profundidad del cambio político que se ha venido llevando a cabo en la
región. Cabe destacar, asimismo, la alternancia producida en México con la vic-
toria de Fox (2000), después de más de siete décadas de gobiernos del PRI. No
menos importante fue la llegada de la izquierda a la presidencia en Uruguay
luego de muchas décadas de alternancia entre colorados y blancos. Todos estos
cambios ponen de manifiesto que la democracia electoral no sólo goza de buena
salud en la región sino, también, que es el mejor camino para producir cambios
profundos y pacíficos.

27 Los datos anteriores los he tomado principalmente de dos obras: Entidad Fiscalizadora Superior de La India
(comp.), Mandatos de las Entidades Fiscalizadoras Superiores, Intosai, 3 vols., que contiene la normativa de
estos órganos en todo el mundo, tanto a nivel constitucional como legal. El idioma utilizado es el inglés; y
de López Guerra, Luis y Aguiar, Luis, (eds.), Las Constituciones de Iberoamérica, Madrid, Unión
Iberoamericana de Colegio de Abogados e Ilustre Colegio de Abogados de Madrid, 2001, 1324 pp.

21
Jorge Carpizo

La alternancia ha venido acompañada de nuevos actores políticos que pre-


sionan desde el mismo Estado a favor de cambios estructurales. Es la revolución
institucional como la ha llamado Evo Morales, originada y liderada desde el
Estado. A diferencia de los años 60 del siglo pasado, cuando la revolución era
exógena al Estado, ahora su origen es endógeno. Pero los revolucionarios de
nuestro tiempo no han llegado al poder mediante la lucha armada sino a través
de las urnas y están actuando con reglas democráticas, si bien es cierto tensio-
nándolas, muchas veces, hasta el límite. El plebiscito boliviano del pasado 10 de
agosto (de 2008), del cual el presidente Morales resultó ganador indiscutible,
representa un ejemplo claro de esta revolución institucional, de un mecanismo
dirigido a buscar, por la vía de las urnas, la legitimidad para su gobierno y para
el proceso de “revolución democrática y cultural”. En otras palabras, el poder de
“la elección” como legitimadora del poder popular. El siguiente paso de este pro-
ceso de transformación por la vía electoral fue el referéndum constituyente de
25 de enero de 2009.
¿Quién podrá negar que, para ser legítimo, cualquier cambio que se realice
en América Latina a partir de ahora tendrá que llevarse a cabo, necesariamente,
por medio de elecciones y respetando las reglas del juego democrático?”.28

VI. Algunos aspectos actuales de la democracia latinoamericana

En la democracia latinoamericana de nuestros días hay cuestiones que debemos


tener en cuenta por su singular importancia, y para contar con un panorama más pre-
ciso de nuestras democracias y de las tendencias constitucionales en la región, y algu-
nas no son optimistas. Entre ellas destaco las siguientes:
1. Los sistemas pluralistas moderados y extremos, y la falta de confianza hacia
los partidos políticos.
2. Los gobiernos divididos y de coalición.
3. Los referendos.
4. La corriente reeleccionista.
5. El poder de la calle.
6. El crimen organizado, y
7. La moral pública.
Digamos algo de cada una de estas siete cuestiones:
1. En la región, en 11 países existen 10 o más partidos políticos o movimientos por
los cuales la gente votaría. En Venezuela encontramos 85 partidos, 22 en República
Dominicana, 14 en Brasil y Guatemala, 13 en Argentina y Ecuador, 12 en Perú, 11 en
Bolivia y Costa Rica, 10 en El Salvador y Paraguay, 5 en Honduras y 4 en Uruguay.29

28 Corporación Latinobarómetro, obra citada, nota 11, p. 70.


29 Ibidem, p. 10.

22
El Contenido Material de la Democracia: Tendencias Actuales del Constitucionalismo Latinoamericano

En términos generales, nuestros sistemas de partidos políticos se encuentran en


evolución y aún no es posible conocer qué va a resultar al final de cuentas.
Permítaseme ejemplificar con México: existen 8 partidos y tenemos un sistema tripar-
tito, en el cual actualmente sólo tres están en posibilidad de obtener la presidencia de
la República. No obstante, es un sistema en movimiento, que no termina de asentarse.
La percepción que existe en América Latina de los partidos políticos ha mejorado
un poco. Sin embargo, la confianza en ellos continúa siendo baja. En relación con la pre-
gunta de si los partidos políticos lo están haciendo bien o muy bien, la respuesta positi-
va fue de 30%. Hubo un incremento comparado con 2007, y se regresó al nivel de 2006.
Ante la pregunta en 2008 “¿cuánta confianza tiene en los partidos políticos?”, la
respuesta de mucha o algo fue de 21%. En 2003 esa pregunta la respondió positiva-
mente el 11% de los encuestados.
Respecto a si los partidos extremistas debían prohibirse o permitirse, el 52% se
manifestó por la permisión y el 36% por la prohibición.30
Existe, entonces, desconfianza hacia los partidos políticos porque: no cumplen
con las promesas electorales, se les percibe como únicamente interesados en obtener
el poder, la corrupción, los escándalos de toda índole y que la situación socioeconó-
mica de la población cambia muy poco, sea cual fuere el partido que gobierne.
2. Las experiencias de gobiernos divididos o compartidos en América Latina; es
decir, cuando el partido del presidente no cuenta con mayoría absoluta en el
Congreso, son de lo más disímbolas. Las hay muy exitosas, otras no tanto; también
encontramos fracasos.
Scott Morgenstern y Pilar Domingo señalan gobiernos democráticos en
Sudamérica durante el siglo XX que muchos terminaron en golpes de Estado. De 70
gobiernos de mayoría 12 finalizaron en golpes, o sea, el 17%. De 83 gobiernos dividi-
dos, 17 acabaron por causa de un golpe; es decir, el 21%,31 y a partir de 1978, el pre-
sidente fue sustituido, como ya afirmé, dentro de los marcos constitucionales.
El ejemplo de los últimos cinco gobiernos de Brasil es aleccionador. Esos gobier-
nos fueron divididos, pero mientras Sarney, Collor y Franco no lograron que el
Congreso aprobara sus propuestas, el éxito ha coronado las gestiones de Cardoso y
Lula. Los factores para ello son múltiples, entre los que podemos mencionar: lideraz-
go, consenso para la estabilización del país, medidas económicas exitosas, ministros
capaces, rumbo definido y habilidad negociadora. El camino no ha sido fácil, se
encontraron escollos y obstáculos, pero los resultados son satisfactorios o muy satis-
factorios.32

30 Ibidem, pp. 86-89.


31 Morgenstern, Scott y Domingo, Pilar, “The Success of Presidentialism? Breaking Gridlock in Presidential
Regimes”, en Valadés, Diego, y Serna, José María (coords), El gobierno en América Latina ¿Presidencialismo
o parlamentarismo?, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2000; pp. 101 y 102.
32 Mainwaring, Scott, “Multipartidism, Robust Federalism, and Presidentialism in Brazil”, en Mainwaring,
Scott y Shugart, Matthew Soberg (eds.), Presidentialism and Democracy in Latin America, Cambridge,
Inglaterra, Cambridge University Press, 1997; pp. 95-105.

23
Jorge Carpizo

La existencia de gobiernos divididos lleva de la mano a la de gobiernos de coali-


ción. El sistema presidencial de coalición es una creación de América Latina.
El presidencialismo de coalición presenta fórmulas diversas: electorales, de
gobierno, de reformas y de acuerdos legislativos. No es la panacea, obviamente que se
presentan problemas,33 pero encontramos ejemplos exitosos como los de Brasil, Chile
e incluso Bolivia.
En los sistemas de gobierno donde predomina el pluripartidismo moderado o
extremo, contemplo que alguna fórmula de coalición es necesaria. Me inclino por la
de gobierno. Visualizo, en parte, nuestro futuro en dicha dirección.
3. Los referendos toman actualidad en América Latina. Las últimas
Constituciones, como las de Venezuela, Ecuador y Bolivia han sido aprobadas a tra-
vés de este método. En un sistema democrático así debe acontecer.
El proyecto de Constitución que el presidente Chávez propuso en 2007 fue
rechazado en un referendo, y su iniciativa de reforma constitucional para la reelec-
ción indefinida de las autoridades electas, fue aceptado a través de otro referendo en
este 2009.
Los referendos tampoco son una panacea, pero constituyen el método más acor-
de con la democracia: que las decisiones más importantes las tome directamente el pue-
blo. Todos sabemos el peso de los medios electrónicos de comunicación para influir en
el votante. En el último referendo venezolano, la oposición se opuso, alegando que se
vulneraba el artículo 345 de la Constitución que indica: “la iniciativa de reforma que
no sea aprobada, no podrá presentarse de nuevo en un mismo periodo constitucional”.
El presidente Chávez alegó que el asunto era semántico, en virtud de que no podía pre-
sentar la misma iniciativa, pero sí “una reforma, una sencilla enmienda”.34 Para cual-
quier constitucionalista es claro que dicha interpretación no es correcta. El punto más
importante en el referendo de 2007 fue precisamente ese: la reelección indefinida del
presidente de la República, acompañada y fortalecida en 2009 con la posibilidad de la
reelección indefinida de todo funcionario de elección popular.
Asimismo, los referendos revocatorios a nivel nacional comienzan a proliferar en
nuestra región.
En 2008, en Bolivia se les preguntó a los ciudadanos “¿usted está de acuerdo con
la continuidad del proceso de cambio liderado por el presidente Evo Morales Ayma y
el vicepresidente Álvaro García Linera?”. Más que un referendo revocatorio fue un
referendo ratificatorio, en el cual a quienes no les fue bien fue a los prefectos de
Cochabamba y La Paz, cuyo resultado les fue adverso, con lo cual dejaron de ocupar
esos cargos.

33 Lanzaro, Jorge, “Tipos de presidencialismo y modos de gobierno en América Latina”, en Lanzaro, Jorge
(comp.), Tipos de presidencialismo y coaliciones políticas en América Latina, Buenos Aires, CLACSO y
ASDI, 2001, p. 32.
34 El País de 4 de diciembre de 2008, p. 5.

24
El Contenido Material de la Democracia: Tendencias Actuales del Constitucionalismo Latinoamericano

En Venezuela, la Constitución acepta el referendo revocatorio para todos los cargos


de elección popular; en 2004, el presidente Chávez se sometió a este procedimiento.
El referendo revocatorio existe también a nivel regional y municipal, en algunos
países del área.
4. Un principio característico de nuestra región, como regla general, había sido
que el presidente de la República no podía reelegirse para el periodo inmediato.
En la actualidad existe una fuerte corriente reeleccionista. El presidente encuen-
tra con frecuencia los medios constitucionales, a veces muy forzados, para perpetuarse
en el poder. Ahí está el ejemplo mencionado de Chávez y actualmente en el Congreso
de Nicaragua existe un proyecto similar que parece no goza de la simpatía legislativa.
Incluso presidentes, con una trayectoria personal, académica y política de voca-
ción democrática, sucumben al canto de las sirenas al quebrar la regla de la no-reelec-
ción inmediata; así ha acontecido y así aconteció en Brasil en 1997. Fernando Enrique
Cardoso logró la reforma constitucional para permitir su reelección inmediata por una
sola ocasión, la cual incluyó también a los gobernadores y los prefectos. Dicha reforma
permitió a Cardoso ocupar el cargo durante dos periodos consecutivos, situación seme-
jante a lo que acontece en la actualidad con el presidente Lula da Silva. Recientemente
se oyeron voces de dirigentes del partido más importante en el poder que proponían
otra reforma constitucional que permitiera la reelección de Lula para un tercer perio-
do consecutivo. Lula expresó su oposición y consideró que una reforma constitucional
que permitiera un tercer mandato consecutivo sería “insensatez pura”, “falta de sensi-
bilidad política” y que “no se juega con la democracia”.35 Lo anterior resalta la figura
de Lula como estadista, demócrata, y defensor de las instituciones.
Todo indica que el presidente Uribe de Colombia intentará una reforma consti-
tucional que le permita reelegirse para un tercer periodo consecutivo.36
La norma constitucional se ha doblado ante la fuerza del poder ejecutivo.
Argentina, Brasil, Ecuador, Perú y Colombia pasaron de la reelección mediata a per-
mitir la inmediata. Costa Rica ha aceptado, en cambio, la reelección después de trans-
currido un mandato presidencial, y sin que se efectuara reforma constitucional algu-
na, sino a través de la interpretación jurisdiccional.
En República Dominicana, el presidente Fernández Reyna se reeligió en 2008
para un tercer periodo.
Este principio de no reelección debe ser parte de un sistema democrático.
Incluso en los regímenes parlamentarios debe existir un límite a la permanencia en el
poder del jefe de gobierno: ¿8, 12 o 16 años? La democracia implica también rotación
en los cargos.
5. El poder de la calle o de las movilizaciones.

35 El País de 7 de noviembre de 2007, p. 9.


36 El País de 12 de agosto de 2008, p. 8. Véase este mismo periódico de 23 de febrero de 2009, p. 17, en donde
se encuentra un interesante artículo de Andrés Oppenheimer sobre esta cuestión.

25
Jorge Carpizo

Diversos grupos se percatan de que un motor de cambio se encuentra en la pro-


testa y la movilización, a veces debido a que sus intereses no se encuentran represen-
tados en el Congreso.
Parece paradójico, aunque no es raro, que las movilizaciones sean auspiciadas
desde el gobierno central para presionar al Congreso, tribunales o poderes de hecho.
Los latinoamericanos creemos en un 59% que el status quo se puede cambiar a
través del voto; un 16% por medio de las movilizaciones, y un 14% que no es posible
influir en el cambio.
Las naciones más escépticas al respecto, en virtud de que no consideran que el status
quo pueda ser cambiado, son: Chile con 27%, México con 23% y Honduras con 21%.37
6. En algunos de los Estados de la región el crimen organizado ha tomado tal
vigor que desafía al propio Estado y a su monopolio legítimo de la fuerza.
Las cantidades enormes de dinero que el crimen organizado maneja y su poder
corruptor carcomen las bases mismas de la organización política y de la sociedad,
incluso un problema actual, en algunas naciones, es la existencia del dinero de ese cri-
men en las elecciones.
El Latinobarómetro 2008 indica que por primera vez, como promedio, aparece la
delincuencia como el principal problema de la región con 17%, y en segundo lugar se
encuentra el desempleo con 15%. La delincuencia “ocupa las preocupaciones de la
mitad, un tercio y un quinto de las poblaciones de 7 países de la región. El desempleo,
en contraste, sólo es la preocupación principal de otros 5 países, pero en mucha menor
medida en cada país”.38
En Venezuela el 53% de los encuestados manifestaron haber sido víctimas de un
delito y en México el 42%. No obstante, en este último país la economía fue señalada
como el problema más importante por un 24%, a pesar de que el crimen organizado
tiene asolada a la nación, como jamás nadie se imaginó que podía acontecer. Un dato
adicional, en México, en los últimos ocho años, 130,000 elementos han desertado del
ejército, según manifestó el propio presidente de la República, y una buena propor-
ción de ellos fueron reclutados por el crimen organizado, que incluso los invita a unír-
sele a través de mantas colocadas en sitios claves de varias ciudades del país.
7. Publiqué un ensayo que intitulé: “La moral pública en México” para dejar
constancia de mi profunda preocupación sobre este tema.39 La tesis que sostengo con-
siste en que poder, dinero, corrupción, impunidad y mentiras son la quinteta de la
muerte para México, y es el ambiente moral dentro del cual han crecido nuestros
niños y jóvenes: es el ejemplo que generaciones de mexicanos les hemos dado, y esto
es lo que quieren alcanzar en su existencia a como dé lugar y sin importar los medios.

37 Corporación Latinobarómetro, obra citada, nota 11, pp. 98-101.


38 Ibidem, p. 23.
39 Carpizo, Jorge, “La moral pública en México”, en Voz y voto, núm. 181, México 2008; 38-45 pp.
Reproducido en Moral pública y libertad de expresión, varios autores, México, Jus, Res pública, Benemérita
Universidad Autónoma de Puebla y Fundación para la Libertad de Expresión, 2008; 9-33 pp.

26
El Contenido Material de la Democracia: Tendencias Actuales del Constitucionalismo Latinoamericano

Pues bien, en varios de los congresos y seminarios latinoamericanos a los que he


asistido, diversos participantes me han asegurado, toda proporción guardada y en
diversos grados, que la situación en su país es muy parecida a la que describo para
México. Entonces, me percaté de que el deterioro de la moral pública es un grave pro-
blema en varios países de nuestra región y probablemente en la mayoría de ellos.
Debo puntualizar que después de contemplar algunas de las causas de la actual cri-
sis económica mundial, me atrevo a afirmar, y considero que no me equivoco, que esos
problemas de moral pública reinan también en varios de los países más ricos del mundo
y en mayor proporción; fraudes de 50,000 y 8,000 millones de dólares cometidos por dos
personas, el descuido y el contubernio de los órganos supervisores, rescates de miles de
millones de dólares, que pagarán los contribuyentes, para salvar bancos y empresas
donde reinó la irresponsabilidad, la incompetencia, la corrupción, las mentiras, las dobles
contabilidades, y en donde a algunos de los responsables todavía se les jubiló con cientos
de millones de dólares. Todo igual o peor que en algunos países de América Latina, con
la sola diferencia del tamaño fenomenal e inmenso de los mismos problemas.
*
Es hora de finalizar y lo hago expresando una profunda preocupación: que varios
de los problemas expuestos en esta última parte de la ponencia-conferencia: la falta de
confianza en los partidos políticos, la atomización del sistema de partidos políticos, la
corriente reeleccionista, el debilitamiento de los poderes legislativo y judicial, los
referendos manipulados y no conducidos conforme a la ley, el problema del crimen
organizado y un deterioro en la moral pública, vayan a conducir, a varios o a muchos
de nuestros países, a una nueva ola, no de fortalecimiento de la democracia, sino de
hiperpresidencialismo, donde los pesos y contrapesos del poder se debilitan y la pro-
tección de los derechos humanos palidece.
Además, en América Latina no contemplo ni creo posible una fuerte democra-
cia material si la gran mayoría de la población no conduce una existencia digna, con
satisfactores económicos, sociales y culturales suficientes. El reto es enorme. Lo pode-
mos afrontar. De estos treinta años de fortalecimiento democrático y constitucional,
no debe darse ningún paso hacia atrás. Ningún retroceso. Al contrario. La ruta es el
fortalecimiento y la consolidación de la democracia política y social. Ello es también
nuestra responsabilidad y debe ser, asimismo, nuestro compromiso.

Ciudad Universitaria, D. F., marzo de 2009.

27
La Democracia del Siglo XXI y el Final de los Estados1
Asdrúbal Aguiar2

“Diríase que los soberanos de nuestro tiempo sólo tratan de hacer


grandes cosas con los hombres. Preferiría que pensasen un poco más en
hacer hombres grandes; que dieran menos importancia a la obra y más al
obrero, y que tuviesen siempre presente que una nación no será durante
mucho tiempo poderosa si los hombres que la componen son individual-
mente desvalidos”. Alexis de Tocqueville (De la démocratie en
Amérique: 1835-1840, vol. II, Flammarion, Paris, 1982).

“Cuando al ciudadano se le pregunta si está o no satisfecho con la


democracia, normalmente piensa no sólo en algunos avances económi-
cos, sino en las deficiencias del sistema político, en las del Estado y sus
instituciones y en los problemas económicos y sociales que le atribuye a
la globalización”. César Gaviria (La OEA: 1994-2004: Una década de
transformación. Washington, 2004)

Sumarioo: I. Introducción, para comprender el presente II. Entre el ideal planetario y el regreso a las cavernas
III. Crisis de la ciudadanía democrática IV. De vuelta al hombre y a su dignidad inmanente V. Grecia, partera de la
democracia VI. La fragua de la república antigua y medieval VII. En la hora de las revoluciones VIII. Un balance
provisorio IX. De la democracia formal y el ejercicio efectivo de la democracia X. Hacia la Carta Democrática
Interamericana XI. El derecho humano a la democracia XII. Los estándares contemporáneos de la democracia
XIII. La participación democrática XIV. La gobernabilidad XV. Otra recapitulación necesaria: El núcleo pétreo de la
democracia XVI. La agonía del Estado, cárcel de ciudadanos XVII. La democracia contra la democracia XVIII. Epí-
logo, para imaginar el porvenir XIX. Post Scriptum.

I. Introducción, para comprender el presente

[1] La Era varias veces milenaria que hace de la naturaleza objetiva y espacial
como de sus bienes el asiento de las ideas – “nuestras ideas son nuestros anteojos” dice
Alain o Émile Chartier – y de las culturas que éstas forman, está llegando a su fin. O
acaso, permaneciendo aquélla, se desplaza, pierde su importancia y actualidad. Tanto

1 El texto es la fuente de nuestra Lección Magistral de apertura del año académico 2008-2009, dictada en el
mes de octubre en la Facultad de Derecho de la Universidad Católica Andrés Bello, en Caracas.
2 Doctor en Derecho Summa cum Laude. Catedrático Titular de la Universidad Católica Andrés Bello
(Venezuela). Profesor Visitante de las Universidades del Salvador y de Buenos Aires (Argentina).
Académico Correspondiente de las Academias Nacionales. de Ciencias Morales y Políticas y de Derecho y
Ciencias Sociales de Buenos Aires. Miembro Asociado de la Academia Internacional. de Derecho
Comparado de La Haya.

29
Asdrúbal Aguiar

es así que un antiguo maestro argentino de Derecho internacional, Juan Carlos Puig,
fallecido hace casi tres décadas – aún no cae la Cortina de Hierro - se refiere a esa Era
“en la evolución geo-bio-morfológica terráquea”, conocida como “la del laboreo de los
metales y comenzada hace más o menos veinte mil años en el cuaternario”, para
observar que “hay quienes dicen – con razón – que la crisis que vive la Humanidad no
es simplemente el anuncio de una nueva época histórica” (De dicho autor, Promoción
de la dignidad humana y la justicia en el ámbito internacional: propuestas para el
cambio, discurso pronunciado en el 24º Congreso de la International Studies
Association, México, 6 de abril de 1983).
[2] Las cosas, renovables o no - la tierra sujeta a límites políticos y geográficos,
los instrumentos para la labranza e incluso para la guerra, las obras de ingeniería o del
arte manual, los medios para el transporte, los alimentos - pero dispuestas por la
Naturaleza para colmar las necesidades del hombre, por tener valor económico y tam-
bién espiritual son durante ese largo período de nuestra civilización la fuente del
poder real y el núcleo racional, qué duda cabe, de los credos civiles y hasta religiosos.
[3] A manera de ejemplos y en las antípodas, aún el socialismo marxista y el capi-
talismo debaten – a partir de tales cosas u objetos y de su acumulación – sobre las
opciones convenientes para asegurar el bienestar de la Humanidad y organizarla
social y políticamente. Aquél, bajo la forma de “democracias” populares tuteladas por
el Estado, el cual sujeta dentro de sí al hecho económico y a la realidad cultural trans-
formándolos en sus sirvientes. Éste, en pugna contra el Estado, predicando la demo-
cracia liberal y republicana, que afirma en sus autonomías y especificidades a las rela-
ciones sociales y a las de producción. Empero, lo veraz es que los bienes objetivos
como las estructuras productivas o públicas que los hacen realidad y que son motivo
de la diatriba entre las corrientes ideológicas enunciadas, se desplazan y sin sustitui-
dos – sobre este puente inacabado entre el siglo XX y el siglo XXI - por otros bienes
intangibles e inasibles, que le marcan un estilo propio y un sentido y derrotero radi-
calmente distintos a la vida del hombre. El tiempo que emerge bajo nuestros pies
implica una ruptura profunda con el tiempo conocido. No es ni será mejor o peor, sino
otro y en extremo distinto.
[4] La Era en cierne, dominada por la inteligencia artificial o la biotecnología,
por las comunicaciones satelitales y la información, se la comprende por medio de la
razón y el entendimiento o a la luz de los efectos de sus productos inéditos e ingenio-
sos, como las redes telemáticas, los computadores, los chips de memoria, los televiso-
res a plasma, los juegos electrónicos, la robótica, la nanobótica, la genética de alimen-
tos o de las medicinas. O acaso la observamos, sin entenderla, cuando se expresa en
las prácticas de clonación o de creación de la vida sin sexo, o en el propósito que anida
la reciente puesta en marcha de la llamada “Maquina de Dios”, que recrea el Big-Bang
o momento originario del Universo.
[5] Lo instrumental o lo que cubre o encierra a esta suerte de alma o chispa del
ingenio contemporáneo como sus derivados mercaderiles o políticos quedan en un

30
La Democracia del Siglo XXI y el Final de los Estados

plano de subordinación. Lo esencial son la acelerada fragua de la “realidad virtual” y


sus efectos sobre el individuo como especie y como persona. En otras palabras, vivi-
mos el tránsito desde el tiempo de la explotación del hombre por el hombre y a pro-
pósito de la materia hacia el tiempo de la explotación por éste del mismo tiempo y su
velocidad. Se trata de nuestro ingreso como especie humana a la revolución tecnotró-
nica y a su inédita “sociedad de vértigo”, en movimiento constante, sin concesiones
para el tiempo.
[6] Los beneficios de tal Era nueva son ingentes e innegables, ciertos y constata-
bles, pero asimismo sus consecuencias, a veces alienantes, no discriminan pues des-
bordan el criterio de la localidad material y humana; a un punto tal que a los sectores
sociales preteridos del mundo o urgidos hasta de los insumos vitales para la subsisten-
cia, llegan antes y como símbolo de estatus e inclusión los medios – es el caso de los
teléfonos celulares y el Internet - aportados por la citada y descrita revolución del
intelecto. De modo que, desde hace algunas décadas, una generación apenas, se habla
de la fractura epistemológica, del quiebre en los fundamentos del conocimiento
humano y científico. Y quienes siguen apegados al antiguo lenguaje – espacial, proce-
dimental y materialista – describen dicho fenómeno con el nombre de globalización
o mundialización de la economía y del comercio, de los mercados en suma, por lo
demás tachándolo según el libelo de que atenta contra el orden social dado, nuestras
soberanías y nuestros modos de ser nacionales u originarios.
[7] Fernándo Bazúa, sociológo y politólogo mexicano, fija el evento en curso con
vistas a su expresión estructural y dual, económica y política: “Desde mediados de la
década de los ochenta – dice - el término globalización fue rápidamente incorporado al
lenguaje académico y al popular para designar: primero, los fenómenos asociados a la
mundialización de los mercados (o a su integración mundial) [por virtud del acelerado
avance tecnodigital], y, posteriormente, los fenómenos asociados a la des-soberaniza-
ción de los Estados [al romperse el carácter Estado-céntrico y territorial del sistema eco-
nómico internacional o la lógica capitalista Estado soberano-mercado nacional]” (Del
autor, “Mundialización”, en Perfiles Latinoamericanos, FLACSO, México, # 17, 2000).

II. Entre el ideal planetario y el regreso a las cavernas

[8] Luigi Ferrajoli, eminente filósofo italiano del Derecho, refiriéndose a esta
“incierta transición” que vivimos habla también sobre “los procesos de globalización
y de integración mundial que comprenden como dominantes a la economía, las finan-
zas y las comunicaciones”; pero destaca en paralelo y más allá de la acusada declina-
ción del Estado soberano e hijo de los espacios limitados – “demasiado grande para las
cosas pequeñas y demasiado pequeño para las cosas grandes” - la emergencia de “pro-
cesos de desagregación animados por instancias de autonomía política y fundados en
reivindicaciones localistas y comunitarias, nacionalistas, étnicas o religiosas entendi-
das como factores de identidad cultural”. No deja de sorprenderle que tal bipolaridad

31
Asdrúbal Aguiar

u oposición entre el sueño planetario que imagina Enmanuel Kant en pleno siglo
XVIII, y el apreciado desarraigo ciudadano en explosión, convertido en sectas neore-
ligiosas o en grupos o retículas sociales indígenas, ecologistas, comunales, de género y
otros tantos, esté anidado por miedos o preocupaciones de reciente cuño y bajo el
atropello del mismo cambio histórico dada su ineditez.
[9] El carácter fragmentario o celular que acusa el tejido o entramado social pos-
moderno, da lugar a una suerte de “cosmovisión casera” según la óptica del intelectual
argentino Albino Gómez. Ella parece explicarse, según sus reflexiones acerca de la
“sociedad moderna”, en la pugna no resuelta entre los sistemas nacionales tecno-eco-
nómicos – que se desplazan hacia lo mundial – y burocrático estatales: como institu-
ciones utilitarias básicas de la moderna sociedad occidental, y el sistema social y cul-
tural, víctima del tiranicidio – lo dice Habermas – por parte de éstas y mejor ganado
para la dimensión estética y racional de la vida (A. Gómez. Aproximación a la socie-
dad moderna. Clases magistrales. Revista Noticias. Buenos Aires, 18 de julio del 2009).
[10] Miguel de Unamuno, situado con su lúcido pensamiento en los albores dis-
tantes del siglo XX concluido tiene para entonces el tino de otear – sobre los efectos
del libre cambio mundial - lo raizal o permanente de la persona humana: su dignidad;
para explicar lo que ahora aprecia Ferrajoli preocupado. Palabras más, palabras menos,
para advertir que al final de cuentas “lo hondo, lo verdaderamente original, es lo ori-
ginario, lo común a todos, lo humano”. Señala, así, que a medida en que crece “el sen-
timiento cosmopolita de humanidad” también aumenta “el apego a la pequeña región
nativa”, la llamada por él “patria de campanario”.
[11] Unamuno, con espíritu beligerante opone ésta a la “patria de bandera” que
juzga artificio – como lo cree - del patriotismo de las grandes agrupaciones históricas,
cuya idea de nacionalismo “es hija de la fantasía literaria de los grandes centros urba-
nos” e impuesta por una suerte de feudales o gendarmes quienes a nombre de ella “han
teñido de sangre de hermanos las banderas todas”. Habla pues y en su circunstancia
de “un despertar de los sentimientos primitivos – una vuelta espiritual - que tendría
su base histórica en la primitiva comunidad de tierras”. Y al recordar que “toda la his-
toria humana es la labor del hombre forjándose habitación humana”, destaca la lucha
del hombre por desasirse de la tierra para ser “él quien la posea y no ésta a él”, en un
continuo objetivo y de objetos que, como lo vemos en la actualidad deja de ser tal en
su valor y significado para el hombre digital del siglo nuevo y en cierne (Del autor, La
dignidad humana, Espasa-Calpe, Madrid, 1967). La polaridad o tensión existencial en
cuestión – el mundo vs. las retículas que se miran o expresan en la patria chica una-
muniana - sigue siendo, según parece, una constante de todos los tiempos.
[12] Sea lo que fuere, la savia del movimiento o sismo histórico que mejor se des-
cribe como Era de las «autopistas de la información»: esas que apelando a los recursos
de la cibernética achican las distancias entre extremos geográficos y humanos y sobre-
dimensionan las realidades, tiene y dice algo aún más profundo y extraño.

32
La Democracia del Siglo XXI y el Final de los Estados

[13] El propio Bazúa destaca en su narrativa, inductivamente y por lo mismo,


“los múltiples efectos de ambos procesos – la mundialización y la desestatización - en
prácticamente todas las dimensiones de la vida social”. No era impertinente, pues, que
el popular catedrático de las letras canadienses Herbert Marshall MacLuhan (1911-
1980), prefiera significar bajo el nombre de Aldea Global dicha realidad sobrevenida;
que hace posible la comunicación virtual y en tiempo real entre unos y otros seres
humanos situados a distancias extremas, pues al derivar el mundo en una pequeña
comarca, sus logros pero sobretodo sus problemas más agudos dejan de estar confina-
dos a los viejos espacios territoriales o culturales y se transforman en asuntos de inte-
rés común para todo el género humano. Incluso, aquellos asuntos más angustiantes,
como la pobreza o la criminalidad, sin que olvidemos las consecuencias del crecimien-
to demográfico, se muestran más escandalosos en sus verdades inocultables en virtud
de su despliegue exponencial o mayor capacidad ejemplarizante sobre los rieles de la
información instantánea mundial.
[14] Es como si ahora el velo protector de la vieja polis o ciudad, de nuestra inti-
midad nacional y soberana, por insuficiente, hubiese caído para dejarnos en la desnu-
dez total, diluyéndonos a los viejos ciudadanos en la muchedumbre. Es como si al
pequeño drama de nuestras existencias se le suma el drama igual de los demás hasta
hacérnoslo propio y cotidianamente insoportable. De allí nuestra acusada vuelta a las
cavernas, a las “patrias chicas” como también las llama e identifica Giovanni Sartori,
uno de los más respetados teóricos contemporáneos sobre la democracia: suerte de
regazo materno que aún nos protege y hace posible la vida introspectiva como políti-
camente inútil de nuestros contemporáneos. ¿O no es acaso esto lo que le ocurre a los
sectores juveniles del mundo, en especial a las llamadas “tribus urbanas”, declinantes
en sus curiosidades (Guillermo Jaim Etcheverry, “El declive de la curiosidad”, La
Nación Revista, Buenos Aires, 7 de septiembre de 2008) y excluyentes de todo aquel-
lo no se les parezca; quienes prefieren vivir anestesiados y abstraídos bajo los audífo-
nos de un minicomponente musical de última generación?
[15] No por azar, sobre tal telón de fondo, Jean-Marie Guéhenno escribe en 1995
sobre el fin de la democracia, arguyendo que 1989, antes que cerrar el tiempo inicia-
do en 1945, superada la Segunda Gran Guerra, o en 1917, con la instalación del comu-
nismo en Rusia, le “pone fin a la era de los Estados – naciones”, se clausura aquello
que “se institucionalizó gracias a 1789”. Y dice bien que la nación no tiene más defi-
nición que la histórica, “es el lugar de una historia común, de comunes desgracias y
de comunes alegrías”, pero a fin de cuentas es el lugar. Pero lo cierto es que en la edad
de las relaciones que marcha con ritmo creciente, el territorio y la proximidad terri-
torial pierden importancia. El mundo se hace más abstracto e inmaterial, señala
Guéhenno, para luego ajustar que la nación “está amenazada como espacio natural y
del control político”. Su observación no deja ser pertinente, en medio de la cruda rea-
lidad que dice tener ante sí. Habla de “libanización” del mundo, pues las comunida-
des se convierten en fortalezas y prisiones, a un punto tal que las “líneas punteadas”

33
Asdrúbal Aguiar

que separan a los Estados surgen al interior de cada Estado, sin que por ello mengue
la actividad relacional, incluso global, pero, eso sí, entre individuos semejantes por
necesidades y no entre diferentes por compatriotas.
[16] Las conclusiones de Guéhenno son terminantes. Señala, de manera prelimi-
nar, que de la antigua “ciudadanía” nada queda y es “un cómodo medio de manifestar
mal humor hacia unos dirigentes”. Durante dos siglos, en efecto, hemos pensado la
libertad [léase la democracia] a través de la esfera política que había de organizarla”.
Y advierte, por otra parte, que “se ha entablado una carrera entre la difusión de la téc-
nica [a nivel global], que aumenta los medios de la violencia, y la difusión relacional
del poder [por obra de la difuminación social o la ruptura del tejido social que sopor-
ta a nuestros Estados Naciones], que la desactiva” en una suerte de paradoja.
[17] Ha lugar, en síntesis, un cambio de ciclo en la historia de la civilización. Más
allá de su vocación mundial o de su consecuencia: el agotamiento del Estado y de su
organización republicana, por impersonal y patrimonial e hija del espacio material,
tiene por objeto y sujetos al individuo o individuos y a la Humanidad Totalizante. Deja
en espera o sujeta a revisión a todas las formas sociales, geopolíticas intermedias y sub-
sidiarias conocidas: las regiones, las provincias, las municipalidades y hasta las comu-
nas. Los individuos quedan libres de ataduras y sujeciones asociativas, abandonan sus
identidades “ciudadanas” o correspondencias con la “patria de bandera” y en paralelo
pierden las seguridades que les aporta el propio Estado o sociedad política moderna. De
suyo, en lo sucesivo medran huérfanos, solitarios, en espera de otras seguridades que
sustituyan a las anteriores pero que no llegan con la urgencia reclamada. De allí el
regreso a las cavernas, cabe reiterarlo, y los nuevos miedos o angustias que al igual que
los sufre el hombre medieval hacen presa del hombre de nuestro tiempo.
[18] La lección de este relato, en apariencia especulativo, no se hace esperar. Nos
dice lo que George Orwell observa con presciencia en su novela de ficción política
1984, editada en 1949: la emergencia de una “dictadura gris” en el mundo. Pero nos
indica que igualmente ingresamos sin percatarnos, como actores o como espectadores,
al teatro de la razón y del intelecto; por lo mismo, a un escenario proclive en teoría a
la exaltación de la vida humana cuando se la entiende como algo más que mera expre-
sión biológica y terrenal. No obstante lo cual, quizá por la premura de los sucesos en
curso y la sobreabundancia de informaciones que acompaña al uso de los ordenadores
y de las redes satelitales, nos arrastra de modo tan violento que provoca una parálisis
o dislocación de la voluntad individual y también social. Nos torna a la mayoría en
escépticos escrutadores del presente e incapaces, por lo pronto, de hacer de nuestras
concordancias una voluntad común y de canalizarla adecuadamente para ayudar en el
cambio efectivo e inevitable de las cosas.
[19] El asunto en cuestión reside en no saber qué nos espera o en nuestra sobre-
venida incapacidad para detenernos y mirar con calma lo que nos rodea y reconocer-
nos, mejor aún, como señores del mundo y de nuestro entorno; en suma, es nuestra
falta sobrevenida de aldabones a los cuales asirnos fuertemente – como lo son, cabe

34
La Democracia del Siglo XXI y el Final de los Estados

repetirlo hasta la saciedad, nuestras identidades ciudadanas y sus garantías dentro del
Estado - mientras logra sedimentar el tránsito hacia ese otro estadio de la vida huma-
na más ganado para lo imaginario. El dilema es que en la medida en que la nueva cos-
movisión se afirma y llega con sus provisiones a buena parte del género humano y éste
las recepta con ánimo crítico y constructivo, otra parte, la mayor cuota, o no tiene más
opción que la servidumbre digital o acaso les resulta confortable dejarse arrastrar por
las corrientes adormecedoras que fluyen vertiginosas por el ciberespacio.
[20] De modo qué – he aquí lo central - a falta del Estado Nación y la mengua
inevitable de sus correas de transmisión – los poderes públicos y sus instituciones, la
organización geopolítica vertical, los partidos políticos, la misma ciudadanía y el sen-
tido de pertenencia que apareja - el hombre, varón y mujer de nuestra Era, sintiéndo-
se moralmente abandonado, si corre con suerte puede dar un “salto cuántico” hacia
planos de desarrollo personal integral nunca antes imaginados. Pero si usa de las cien-
cias de la información con criterio “logofóbico” y a ellas se ata apartando los concep-
tos y haciendo de los símbolos e imágenes computados la finalidad y no el medio para
su realización personal en plenitud, puede moverse apenas hacia un estadio de aliena-
ción y neomaterialismo más gravoso que el precedente.
[21] En las Universidades de Paris-Dauphine y de Cornell, en los Estados Unidos,
como en la London School of Economics, otra vez se habla y debate, no por azar, acer-
ca del materialismo filosófico, para dar cuenta no de los problemas del dinero, de la
acumulación o del denominado capitalismo salvaje tan denostado por el populismo de
transición, sino para apuntar – lo narra Alberto Benegas Lynch, miembro de las
Academias de Ciencias y de Ciencias Económicas de Buenos Aires – que el hombre,
desatado de las mediaciones sociales conocidas – la ciudad, los Estados, la propia orga-
nización regional o universal que reúne a éstos - y expuesto como queda al dominio
cibernético en curso arriesga perder su libre albedrío y hasta la conciencia, programa-
bles por anticipado a manos de los landlords del siglo XXI (“La incongruencia del
materialismo”, La Nación, Buenos Aires, 20 de agosto de 2008).

III. Crisis de la ciudadanía democrática

[22] El problema que propone el cambio de Era y que interesa escrutar no es tan
sencillo y formal como nos lo presenta con su innegable autoridad Sartori. Dice él, en
línea distinta a Ghéhenno, sobre la paradójica coincidencia de ser 1789 el año de igni-
ción de la chispa revolucionaria que nos lega a la república moderna o al Estado gober-
nado por las leyes y, luego, con la primacía de los derechos del hombre y del ciudada-
no, a la moderna democracia; y que sea en 1989 cuando prende “la [otra] chispa que
cierra el ciclo revolucionario comenzado en París exactamente doscientos años antes”.
[23] El autor reduce el contexto de su análisis a dar cuenta de la caída del Muro
de Berlín el 9 de noviembre del último año, para afirmar que “la disolución del comu-
nismo nos deja en presencia de un vencedor absoluto: la democracia liberal”, al haber-

35
Asdrúbal Aguiar

se extinguido, por falaz, la oposición de medio siglo entre la supuesta democracia for-
mal (capitalista) y la real (comunista) y, de suyo, al señalar que la real y probadamen-
te legítima democracia, por llevada a cabo y supérstite, es la liberal. De modo que, a
la luz de dicho razonamiento, la “macrodemocracia” moderna puede resolver sobre las
relaciones entre el ciudadano y el Estado y reconocer que la persona humana tiene un
valor intrínseco que desborda a la propia ciudadanía, a la sociedad y al mismo Estado,
y se niega a la fórmula totalitaria “todo dentro del Estado” o “todo por el Estado”,
inherente a la experiencia soviética. No imagina Sartori, sin embargo, que veinte años
después, así como cae la Cortina de Hierro sobreviene el efecto “Wall Street”, que en
esta hora pone en duda y sobre el tapete la viabilidad futura de la experiencia social y
política que él señala como supérstite.
[24] Lo esencial a tener en cuenta, como lo creemos, es que la lógica de ambas
perspectivas se inscribe en una mayor o menor proximidad del individuo a la socie-
dad política y al Estado que la expresa, pero que se encuentran cuestionadas en su
validez y vigencia por efecto de la misma globalización y de su contrario, el ensimis-
mamiento señalado del hombre por huérfano de identidad. Para una u otra perspec-
tiva, qué duda cabe, el Estado sigue siendo el referente necesario. Lo veraz, cabe repe-
tirlo, es que el mismo Estado que fragua como necesidad impersonal e instrumental a
inicios de la modernidad – es la predica intelectual de Macchiavello, de Juan Jacobo
Rousseau y también de Hegel – y que asume por cuenta de la voluntad general de los
ciudadanos la gestión profesional de los asuntos públicos mientras éstos o la propia
sociedad civil – todavía sedentaria - se ocupan de sus asuntos particulares, cede y
declina. Las razones huelgan. Quizás, en la medida en que se hacen más complejos los
cometidos del mismo Estado impersonal y en la misma proporción en que madura la
tradicional sociedad sedentaria por obra de la sobreabundancia informativa, también
se hace crítica y más autónoma, desbordando a éste con sus demandas, y aquél deri-
va, a su vez, en un andamiaje infuncional para los intereses cotidianos de la gente.
[25] Lo anterior es constatable, todavía mejor, mediante la apreciación de la “cri-
sis profunda y corriente del Derecho” o del Estado de Derecho, que tanta incomodi-
dad social y colectiva procura. Su mejor emblema lo encontramos, dentro de las
Américas, en el impune desafío por la mayoría de los gobiernos a la denominada
“razón jurídica”: que no sea para disponer de las formas constitucionales y legales al
servicio de la fuerza o del interés partidario de los mismos gobernantes. Tal invoca-
ción de la crisis actual de seguridad jurídica no es un ejercicio de “autolapidación”
obra de la incertidumbre y en una coyuntura en la que, en defecto de las mismas ins-
tituciones del Estado se hacen espacio los traficantes de ilusiones: ventrílocuos de un
poder público y político inanimado.
[26] En los países de mayor tradición civil como democrática se aprecia una igual
falencia de legalidad constitucional, aun cuando se la muestre atenuada – lo refiere el
mismo Ferrajoli – y se manifieste en la ineficacia de los controles y contrapesos insti-
tucionales sobre quienes detentan el señalado poder público; esos que imagina nece-

36
La Democracia del Siglo XXI y el Final de los Estados

sarios para la garantía de los derechos fundamentales de la persona humana – bases de


la democracia liberal – el Barón de Montesquieu (1689-1775). De allí que, quienes son
titulares del poder lo ejercen a la manera de gendarmes de nuevo cuño, sin recato;
pero al igual que los del pasado lo usan como arbitrio propio y ejercitan prácticas de
evidente corrupción constitucional y legislativa al fragmentar el andamiaje normati-
vo e interpretarlo a conveniencia bajo una supuesta y legítima finalidad: la eficiencia
social o la seguridad interior reclamadas por las mayorías. Los casos de Hugo Chávez,
en Venezuela, de Rafael Correa, en el Ecuador, como los de George W. Bush, en
Estados Unidos, o Silvio Berlusconi, en Italia, situados en los extremos expresan un
denominador común.
[27] Ello revela el otro ángulo de la crisis global corriente, cual es la contradic-
ción – que menciona Ferrajoli – entre el citado Estado de Derecho, que marca límites
y prohibiciones generales y abstractas – la igualdad de todos ante la ley, en la ley, y
en la aplicación de la ley – dirigidas a los poderes del Estado y a la sociedad, y el lla-
mado Estado Social, que se ve obligado a la desarticulación de las leyes o al dictado de
leyes de emergencia selectivas – incluso contrarias a la primacía del bloque de la cons-
titucionalidad - sobre la base del señalado desbordamiento en los reclamos sectoriales
o particulares de grupos sociales en movimiento incontenible y que arguyen el dere-
cho a ser diferentes.
[28] Ha lugar, por lo demás, a la coetánea crisis de la noción de soberanía que
soporta al moderno Estado Nación, cuyo poder decisorio se desplaza hacia arriba – a
manos de centros globales no estatales y con mayor potencia: las redes financieras,
telemáticas o de las comunicaciones, o gestoras del comercio universal – o hacia abajo,
fracturándose la misma en su unidad e imperio jurídico, por presión de las localidades
y comunidades de base emergentes y el sostenimiento de sus intereses primarios o
culturales, de suyo excluyentes de la otredad. En fin, el sentido de coherencia, de ple-
nitud, de generalidad, de integralidad, y de acotamiento jurisdiccional alcanzado por
el Derecho bajo la égida del Estado moderno y para el avance del hombre desde su
estadio de naturaleza hasta el estadio de ciudadanía, hace aguas. En su defecto privan,
en lo inmediato, la anomia social y la ingobernabilidad política.
[29] No es un accidente, en este orden, como una vez superada la oposición
democracias versus dictaduras que rige antes y luego de la Segunda Gran Guerra del
siglo XX, en 2001 la Cumbre de las Américas se muestra sorprendida por la emergen-
cia de otras y muy distintas “amenazas contra la democracia”. Los Jefes de Estado pre-
sentes en ella, tomando nota del gobierno peruano de Alberto Fujimori se ven obliga-
dos a discernir entre los clásicos golpes de Estado “cuarteleros” y la “ruptura incons-
titucional del orden democrático de un Estado”, también denominada grave “altera-
ción constitucional”. Toman nota, así, de la tendencia en curso y propia del cambio
histórico atinadamente descrita por Alain Touraine: “la democracia es víctima de su
propia fuerza”. En otras palabras, la legitimidad democrática formal de los gobiernos
nacidos del voto se ve sucedida por una pérdida de la legitimidad de éstos en cuanto

37
Asdrúbal Aguiar

a su desempeño, no pocas veces mediante el ejercicio del poder fuera de los odres de
la democracia, practicando exclusiones políticas, confrontando a los sectores sociales
y, lo que es más sorprendente, mediante prácticas inconstitucionales tácitamente con-
sentidas por la población.
[30] En síntesis, así como el logro fundamental de la democracia en su visión
moderna reside en la “política del reconocimiento del otro” (Charles Taylor, The poli-
tics of recognition, Princenton University Press, 1992), o en el principio del pluralis-
mo o la diferenciación, según lo ajusta Sortori, cabe observar con Touraine y además
de lo dicho que “entre la economía mundializada y las culturas agresivamente reafir-
madas sobre ellas mismas y que proclaman un multiculturalismo cargado de rechazos
al otro, el espacio político se fragmenta y la democracia se degrada” por falta de su
unidad instrumental. Y al perder su eficacia el asiento formal – el Estado o la polis de
nuestro tiempo - que le sirve de apoyo a los mismos instrumentos de la democracia,
cabe, sí, la honda y atinada reflexión del catedrático hispano Javier Roiz que hacemos
nuestra y es punto de partida de la reflexión sobre la democracia y sus perspectivas
hacia el siglo XXI que consta en estas páginas.
[31] Luego de retomar en su libro El gen democrático (1996) la máxima de la
antigüedad a cuyo tenor “la república… dependía de la disposición de sus miembros
para vivir según las prescripciones del «humanismo cívico» y para preferir la vida cívi-
ca a la vida privada”, escapando a lo estructural y yendo a lo medular Rois considera
que la teoría democrática no parece tomar muy en cuenta el mundo interior – el lla-
mado self – o inconsciente que subyace y no pocas veces presiona a cada individuo y
a todos los individuos en la hora actual: sus temores, sus impulsos, sus deseos, como
los “mecanismos y funciones psicológicas que trabajan sobre la conducta humana sin
que su ritmo o alcance puedan ser afectados por la voluntad soberana [o racional] del
[mismo] sujeto”.
[32] Pensemos, a manera de ejemplo, en quien, llamado por su conciencia al ejer-
cicio de la ciudadanía democrática, depende, para subsistir – no hablemos de su exis-
tencia humana plena – en un mundo virtual y de acelerada competitividad, de su
adhesión forzada a parcialidades que no comparte o de la aceptación de una dádiva
corruptora. Rois prefiere recordar el caso complejo de la conciencia del ciudadano -
¿hasta donde llega? - emergido de los horrores de la guerra” o de las víctimas del
Holocausto último, para al final preguntarse, en el hoy, lo que todos debemos pregun-
tarnos: “Si el sujeto atribuido a la democracia no es sino un muñeco de deseos – una
presa de sus miedos e inseguridades, agregamos – implantados en él a través del bino-
mio poder/conocimiento” o por imperativo de su señalado repliegue hacia las caver-
nas o patrias de campanario “¿cómo - y dónde - debemos buscar al nuevo sujeto de la
democracia del siglo XXI?”.
[33] No es ocioso trasladar textualmente la reflexión in extensu de Rois, porque
mejor expresa y resume nuestra larga consideración inicial: “En una situación de anu-
lación de fronteras, de tanta desaparición de límites, y en la que la vida fluye por todas

38
La Democracia del Siglo XXI y el Final de los Estados

partes sin orden aparente, ya no digamos concierto, el individuo de la democracia


actual se encuentra que ha ido demasiado lejos. Azuzado por el miedo a la tiranía;
asustando por el abuso físico del hambre, la carencia afectiva o la humillación públi-
ca; y melancólico siempre por la decadencia de su cuerpo, las enfermedades, las agre-
siones a su salud y la vejez; se ha sumado a la carrera despavorida que sólo tiene una
meta, dejar las pesadillas y los miedos bien atrás y guardados bajo llave. Encerrarlos
en el pasado de una historia-tren con furgones estancos, en donde estos fantasmas se
mantengan bajo control y con sus ataques desactivados”.
[34] La conclusión no se hace esperar. La historia universal cierra un ciclo y abre
otro ante nuestras narices. De allí que, sin que todavía expanda sus pulmones el ciclo
de la civilización naciente aquí y allá surgen pitonisas del pasado, quienes, con apa-
rente buena fortuna y de modo contrario a la humana condición, le ofrecen a cada
individuo, huérfano de ciudadanía, borrarle toda memoria pretérita y hacer de él un
“hombre nuevo” – lo pide Ernesto “Che” Guevara y lo repite Chávez en Venezuela –
con historia igualmente nueva y diferente. “Una revolución, podría decirse, quiere
comenzar la historia, no continuarla”, ajusta Rois con agudeza.
[35] Por lo pronto, ayudados por Jacques Maritain y su ideario permanente pode-
mos afirmar, sin necesidad de apelar a astrólogos o brujos de oficio, que para reducir
las incertidumbres del presente y domeñar el futuro cada individuo y cada persona ha
de confiar en su perfectibilidad. Su primera tarea - no por ello menos ciclópea e impos-
tergable – es, por lo mismo, separar lo efímero y volátil de lo que no lo es. Han de aban-
donar las generaciones en formación, si pueden, la citada sobreposición del lenguaje o
los símbolos que hacen posible sus diarios y necesarios “chateos” virtuales o correos
electrónicos, pero les impiden reeditar con sentido penetrante y vivificador el diálogo
humano verdadero y les obstaculizan dejarse atrapar por el juego constructivo de las
almas y del afecto societario. “No es el lenguaje el que da vida a los conceptos, son los
conceptos los que hacen al lenguaje”, dice M. Jacques, epígono de la filosofía política
cristiana del siglo XX finalizado. La polis griega, esa que sirve de primer asiento a la
experiencia de la democracia, es, como cabe recordarlo en esta hora, una prolongación
de la ética y del espíritu familiar y luego asociativo, por vocaciones, que prende prime-
ro y antes en quienes luego se hacen ciudadanos y hombres políticos a carta cabal.

IV. De vuelta al hombre y a su dignidad inmanente

[36] Volvamos al análisis de Ferrajoli. Montado sobre la realidad descrita y desde


su perspectiva de filósofo del Derecho, afirma no saber si al final del tránsito históri-
co corriente se realiza el proyecto cosmopolita o vivimos en medio de guerras civiles
y bajo el dominio de la fuerza, de los sectarismos grupales. Y es que la crisis del
Derecho y de la misma política que soporta a las leyes es el reflejo igual, reiteramos,
de la indicada crisis del hombre como ciudadano y también como hombre, por defec-
to sobrevenido del Estado que lo contiene y de las seguridades que le ofrece.

39
Asdrúbal Aguiar

[37] De modo que el destino de la transición planteada y más allá de los odres
declinantes del Estado Nación vuelve a depender, inevitablemente, de la política y del
Derecho; tanto como depende de éstas el nacimiento del mismo paradigma de ese
Estado constitucional que nos acompaña durante los dos últimos siglos e incluso desde
mucho antes, desde el propio Renacimiento, cuando Bartolo de Saxoferrato reclama
del Sacro Imperio Romano Germánico la capacidad de las ciudades “de hacer sus pro-
pios estatutos” y de organizar su gobierno de la manera que ellas prefieran: “en seme-
jante caso – arguye el posglosador de las leyes civiles de la antigua Roma – “la ciudad
misma constituye sibi princeps, es un Emperador en sí misma”.
[38] Al margen de las concepciones de la política y del Derecho anejas a la demo-
cracia que decanta dentro del Estado moderno, lo innegable es que a pesar de la ano-
mia corriente cabe reconocer una suerte de radicalización intensiva y extensiva del
principio de la misma democracia; si nos atenemos, que no basta, a su alcance etimo-
lógico: el “poder del pueblo”. Hay, como lo indica la doctrina alemana más reciente,
un desangramiento popular de “reivindicaciones normativas y materiales”. Crece la
participación de la gente a un punto tal que supera los ámbitos que le son reconoci-
dos a la ciudadanía en el modelo de representatividad democrática y segmentación del
poder conocido.
[39] César Cancino, joven pensador mexicano, refiere que en América Latina se
observa “una sociedad civil cada vez más madura” y que a pesar de los anquilosados
políticos profesionales nuestras democracias persisten bajo la terquedad ciudadana.
“Hoy – señala el autor de La muerte de la ciencia política – la persistencia de la demo-
cracia se juega en el espacio de lo público-político como la calle, la plaza, la escuela,
la fábrica, la ONG, el barrio, el chat, el blog, lugares donde los ciudadanos ratifican su
voluntad de ser libres y donde producen contenidos simbólicos que ponen en vilo al
poder constituido (La Nación, Buenos Aires, 21 de septiembre de 2008).
[40] No obstante, Ulrich Rödel, Gunter Frankenberg y Helmut Dubiel, miem-
bros del “Proyecto alemán de transformación de la concepción de la democracia”,
afirman, en línea con nuestro comentario sobre la crisis terminal del Estado moder-
no, que “los canales existentes para la configuración de la opinión y de la voluntad
políticas [si bien] son utilizados con mayor intensidad [por obra, qué duda cabe, de la
revolución digital],… precisamente esta utilización intensiva da ocasión para las
dudas, desde el punto de vista del autogobierno, de la conveniencia de las formas ins-
titucionales existentes”. Y también es cierto que junto a lo anterior o en paralelo a ello
hay expresiones de violencia intestina sostenida marcadas por la intolerancia y por el
extremismo en distintos lados de la geografía global; pero, llámenseles adherentes o
no a la mundialización y sean o no militantes del multiculturalismo varias veces cita-
do, todas a una tachan y expulsan a quien no estiman semejante. Vivimos, junto a la
movilización de una “ciudadanía activa” y autónoma, la globalidad del egoísmo y la
localidad de las exclusiones. Una y otra acarician por igual sus dogmas, sus pensa-

40
La Democracia del Siglo XXI y el Final de los Estados

mientos únicos, y son, de conjunto, los símbolos del poder no institucional que nos
acompaña; en lo cual ha de coincidir Cancino con los alemanes.
[41] A Ferrajoli le preocupan, por lo anterior, los efectos que las circunstancias
anotadas tienen para el futuro de las garantías de los derechos fundamentales del ser
humano - por las acusadas falencias de espíritu ciudadano, de Estado, y de Estado de
Derecho - y para el mismo porvenir de la democracia; ya no solo la formal u origina-
da en el voto o ejercicio de la soberanía popular, sino la sustantiva, la que evita que la
mayoría tumultuaria afecte con sus reacciones de coyuntura la rigidez constitucional
de los derechos humanos y la supremacía del principio axiológico fundacional de la
dignidad humana junto a sus garantías indispensables.
[42] Por consiguiente, reconstruir a partir de la globalidad o mundialización
dominante implica como hipótesis postergar la pluralidad o la diferenciación social
que es sustantiva a la democracia y también el poder decisorio de los pueblos y comu-
nidades que reivindican su antigua titularidad soberana o acaso intentan hacerse de
una autonomía de la voluntad mejor adecuada a sus sobrevenidas condiciones de
“pequeñas patrias” o retículas sociales. No se olvide que el mismo Saxoferrato, a fina-
les del Medioevo y al defender la autoridad e independencia de las “ciudades” dentro
del llamado Regnum Italicum, y al preguntarse quien sirve como juez de apelaciones
a falta del Sacro Emperador y gobernándose las ciudades a sí mismas, responde que
“en tal caso, el pueblo mismo debe actuar como juez”. Lo cierto es, sin embargo, que
los problemas y asuntos de carácter global, por diferentes, muestran una entidad y
complejidad tales que, en principio, las decisiones sobre éstos quedan reducidas a la
opinión más calificada y experta de la “aristocracia digital” emergente.
[43] En la otra banda o hipótesis alternativa, reconstruir desde la localidad o
desde la multiculturalidad, sin que medie un hilo conductor o hasta un mito movili-
zador común, provoca el mismo efecto negador del pluralismo por el carácter exclu-
yente que apareja la respectiva localidad cultural, étnico originaria, ambientalista o
neoreligiosa, con su concepción introspectiva del cosmos; y también relativiza la
noción democrática, al pretender que todas las experiencias de la política y de la civi-
lización concurrentes queden subsumidas bajo los fueros particulares de la localidad
o cultura fragmentaria que logre el dominio. Empero, es un dato de interés respecto
de lo último que quienes, como actores políticos y gubernamentales, propulsan la cor-
riente “crisis de la legalidad” comentada antes y hasta estimulan la disolución de los
lazos sociales conocidos, fundados en la tolerancia social y política, no aceptan - como
ocurre en los casos de Venezuela, Ecuador o Bolivia - que sus propuestas de ruptura
histórica o revolucionaria sean antidemocráticas, todo lo contrario. ¿Trátase de una
vuelta ingenua y estéril a la antigua polaridad entre democracia occidental y “demo-
cracias” comunistas o acaso media, como lo creemos, una deliberada prostitución del
lenguaje y de los símbolos para restarle significado a la democracia verdadera?
[44] Al constatar lo inmediato, observando el agua sobre el delta y sin reparar
sobre su explicado recorrido desde la fuente, sea cual fuere la historia de nuestra

41
Asdrúbal Aguiar

democracia liberal moderna lo demostrado es que no vive su mejor momento. Sus


categorías o estándares conocidos revelan un agotamiento e infuncionalidad manifies-
tos, tanto como le ocurre a la mal denominada y desaparecida democracia popular. A
la merma general de la confianza hacia la política, hacia los políticos y lo que repre-
sentan, en conclusión, se le unen dos cuestiones en principio antagónicas pero que ali-
mentan de concierto la reedición del populismo y de la antidemocrática personaliza-
ción del poder y su ejercicio. Tiene lugar, cabe insistir otra vez en ello, una adhesión
tácita o expresa, una “sensibilidad creciente hacia el abuso de poder de los órganos eje-
cutivos”, como lo refiere Ferrajoli, y la misma gente, cabe reiterarlo, desborda los
canales hechos y constituidos para la construcción de la opinión publica y acude a
practicas y manifestaciones no convencionales, teñidas en su mayoría de desobedien-
cia civil e insostenibles, aquélla y éstas a mediano plazo.
[45] Somos convencidos junto a la doctrina alemana invocada del inmenso daño
que a la concepción democrática y a su práctica le hace la señalada oposición demo-
cracia liberal versus democracias populares, instaladas hasta finales del pasado siglo
tras la Cortina de Hierro. Como lo apuntan Rödel y sus colegas, ambas compiten por
el mismo bien normativo: realizar la soberanía popular y la citada autodeterminación
mediante estrategias institucionales diametralmente antagónicas; pero una y otras se
hacen espacio – cultivándolo o en conflictividad - dentro de la realidad histórica del
Estado Nación y confundiendo a la democracia con éste, que es medio o continente;
mas olvidando que la democracia, en esencia y como contenido es primariamente
derecho subjetivo, si se quiere un derecho humano totalizante o el mismo derecho a
los derechos humanos y a sus garantías. Es algo más que dice más, incluso, que la mera
práctica de la ciudadanía.
[46] Quizás, por ello, el espacio de la política y para la política es creado por la
Grecia Antigua para el ciudadano (polites), y la titulada polis, que expresa la idea de
“muro”, desborda la idea de la frontera de la ciudad como protectora frente a las coac-
ciones externas; en otras palabras, no se reduce ésta al poder político organizado. Es,
en sustancia, el muro que divide o separa la esfera de la libertad, el espacio – lo pre-
cisa Cynthia Farrar, investigadora en Cambridge, en la obra colectiva de John Dunn
– “entre la esclavitud y la tiranía”. Por su misma naturaleza, “la ciudadanía en la polis
estaba al mismo tiempo íntimamente relacionada con el bienestar personal”, sin anta-
gonizar; pero la polis como “espacio público”, eso sí, es considerada o nominada to
meson, es decir, el centro o punto medio donde ha de resolverse “la posibilidad de
conflictos entre la personalidad del individuo y su identidad cívica”.
[47] No es posible creer o sostener, a la altura del descomunal terremoto histó-
rico en curso que nos hace presa, que el vino nuevo cabe vaciarlo en odres viejos.
Como es ingenuo pretender que el vino nuevo sea inmune a las uvas de la corrupción.
De donde, sea lo que fuere, admitidos - con los teólogos de la ética global Hans Küng
y Kuschel y mutatis mutandi - los conceptos clave del presente: el hundimiento del
comunismo, la globalización en sus múltiples ámbitos vitales, la expansión del poder

42
La Democracia del Siglo XXI y el Final de los Estados

de la prensa sin rostro, el predominio de lo económico-financiero, los saltos cuánticos


en la biotecnología, el choque de las culturas, la fractura del tejido social de las nacio-
nes, el aumento sea de la criminalidad transnacional sea del terrorismo deslocalizado,
o la revolución digital que a todos nos engloba, no queda otra alternativa que cons-
truir ex novo y con la mirada puesta en los orígenes. Y a partir de éstos, reconocer lo
que permanece más allá de las diferencias y de la experiencia humana temporal.
[48] Hemos de apostar otra vez al hombre con sus falencias muchas, obligándo-
lo a la profilaxis del cinismo y provocando en él su reencuentro con las leyes funda-
mentales de la decencia; leyes universales que se reducen a “tratar humanamente a
todos los seres humanos”, a ejercer la libertad reconociendo en los otros lo distinto y
aceptando la igualdad en la dignidad; y a “no hacer a los otros lo que no quiere cada
persona que se le haga a sí misma”, léase, promover el espíritu de la solidaridad entre
todos, varones y mujeres. Libertad, igualdad y fraternidad, es, en efecto, la magistral
síntesis que subyace en el ideario de la Revolución Francesa de 1789; síntesis que no
cesa con independencia de los moldes u odres formales o institucionales cuya finitud
ahora nos deja viudos a los demócratas y cultores de la razón jurídica, tanto como la
caída de la Cortina de Hierro hace viudos a los practicantes del socialismo real, luego
de 1989.
[49] Nada distinto de esta síntesis inspira al Decálogo, a las Tablas de la Ley en
la más remota Antigüedad. Nada extraño a la misma es el soporte ético de la
Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948. Nada que no sea el recono-
cimiento de esa línea transversal que a todos nos ata más allá de las retículas sociales
que nos cobijan en la transición, es decir, la unidad y unicidad irrepetible de cada per-
sona como proyecto humano y las carencias materiales y morales que la obligan a la
alteridad, a su encuentro con los otros, le da validez a la norma que en buena hora
introduce la Constitución alemana de 1949, nacida sobre el “mal absoluto”: “La digni-
dad humana es intangible”. Así que, en cuanto a lo que nos interesa, las preguntas
esenciales no se hacen esperar
[50] ¿En defecto del Estado – acaso cárcel de la ciudadanía - y de sus poderes
declinantes, que erróneamente se hacen sustantivos y no instrumentales a la libertad
del ciudadano y cuyo lugar – el del Estado y también el del ciudadano – lo ocupan en
el instante quienes en calidad de gendarmes neosocialistas o neoliberales dicen repre-
sentar a las víctimas de la pobreza y del desafecto social o a los esclavos de la violen-
cia terrorista, cuál es la alternativa? ¿Y ante la tiranía de la expansión “tecnotrónica”
global o la “dictadura gris”, que no conoce de fronteras materiales ni humanas, exis-
ten opciones? ¿Cuál es el punto medio o el centro para la renovación de la experien-
cia democrática y para la fragua de la polis del siglo XXI y qué imagen o forma – mate-
rial o virtual – podemos hacernos de ésta, como fiel expresión que ha de ser, a su vez,
del polites o ciudadano planetario y también del nuevo hombre de las cavernas?
[51] Por lo visto y por lo pronto es pertinente la observación del Director de la
Escuela de Altos Estudios sobre Ciencias Sociales de París, Pierre Rosanvallon: “La

43
Asdrúbal Aguiar

démocratie n’a cessé de constituer un problème et une solution pour instituer une cité
d’hommes libres”. Es la tarea pendiente de realizar otra vez como en los orígenes más
remotos de la democracia o de nuestra moderna “república constitucional”.

V. Grecia, partera de la democracia

[52] La historia de la democracia en tanto que experiencia real y esencialmente


humana – Protágoras la asienta en la “naturaleza humana” – es más antigua que la pro-
pia historia escrita, si partimos de la obra magna y en prosa del griego Herodoto de
Halicarnaso, nuestro primer historiador. Si las circunstancias de la democracia hoy
son otras, radicalmente distintas según lo anticipamos, tal ejercicio de revisión hacia
el pasado remoto puede permitir la prevención acerca de lo que Sartori llama las
“trampas” nominales de la democracia; a objeto de sortearlas y también para entender
la necesidad, ante una recreación ex novo, de adecuar el «deber ser» y el «ser» demo-
cráticos con vistas a la democracia posible, mejor aún la democracia perfectible, en
tanto y en cuanto no deje de mirarse en la naturaleza humana señalada y obvie los
pecados del extremismo: “Desde siempre considero la democracia instrumental y la
democracia final como dos caras de la misma moneda”, dice el maestro de maestros
Norberto Bobbio, antes de ajustar que “quien cree que puede lograr tener la una sin
la otra, termina tarde o temprano por perder ambas”.
[53] La mal llamada “democracia popular” o el socialismo real que anida tras los
muros de la antigua Unión Soviética, no lo olvidemos, cede y fracasa tanto por querer
reducir la realidad del hombre a su mitad, a su dimensión social de Ser humano, como
por afincarse sobre un ideal democrático óptimo - realizador de la igualdad - que obvis
los procedimientos democráticos que facilitan la práctica de la libertad individual y
cristalizan en periódicos ejercicios de voluntad libre por parte de ésta. Los reemplaza
por la voluntad única y totalizadora del Estado. Pero, del mismo modo, los graves pro-
blemas que acusa la “democracia liberal” actuante se explican, en que reduce su expe-
riencia a la otra mitad o dimensión individual del hombre: proyecto vital irrepetible,
Ser uno y único, y por olvidar que requiere de los “otros” y de estar junto a los “otros”
para colmar sus carencias – nadie ejerce sus derechos ante sí mismo - y para realizar-
se a plenitud como persona. Centra su cometido, únicamente, en los procedimientos
para la práctica de la libertad y en la garantía de la plena separación entre el indivi-
duo y el Estado. En aquélla, en suma, como lo precisa José Rubio Carracedo, catedrá-
tico malagués de teoría y filosofía política, el demos predomina sobre el etnos, en
tanto que en ésta ocurre a la inversa.
[54] La siembra de la democracia a partir de la Grecia antigua, quizá influida por
los fenicios y acerca de la que tanto Herodoto como Aristóteles se explican con ampli-
tud, muestra tanto el desarrollo paulatino como las condiciones geográficas y sociales
particulares que la hacen posible como aquéllas que determinan su sucesivo agota-
miento; e ilustra, como experiencia germinal, sobre las exigencias de los equilibrios

44
La Democracia del Siglo XXI y el Final de los Estados

críticos que demanda la práctica del modelo de ciudadanía, que en la Hélade no se


reduce a uno solo. Se trata, en efecto, de un “sistema de democracia participativa o
directa – en lo particular en Atenas - que combina la complejidad y sofisticación de la
actividad política (incluida una actitud muy severa hacia la responsabilidad indivi-
dual), por un lado, con el principio de una casi absoluta no profesionalización [políti-
ca] por el otro”.
[55] Superado el período aqueo, que corre desde lo más distante hasta el año 1000
a.C, la dominancia del elemento familiar y de la monarquía hereditaria que funciona
con el apoyo de los anaktes o cabezas de casa: ancianos reunidos en Consejo (boule) del
rey (basileus), quien a su vez y para las decisiones más trascendentales – como las mili-
tares – convoca al ágora o asamblea popular compuesta por todos los individuos libres,
cede como modelo político ante la preeminencia sobrevenida del espíritu asociativo
localizado en todos los ámbitos de la vida griega: el religioso, el deportivo, que incluye
– fue el caso de Esparta – hasta la sustracción de niños a sus familias para los fines edu-
cativos. Y quizás, también, se agota dado el proceso de formación de la misma ciudad
o polis, que deja de ser un mero sistema de organización parental en oikos, para darle
paso a la formación de aldeas integradas por distintas familias o genos, y a la final reu-
nión de varias aldeas pertenecientes a distintas tribus o phyles. La fragmentación ori-
ginaria de la misma organización social que deriva en política, bien puede explicarse
en la misma circunstancia accidentada de la geografía griega.
[56] La monarquía hasta entonces predominante – que inicialmente ostenta
todas las funciones que ejercen las cabezas de las tribus y que luego se reduce a la fun-
ción religiosa o simbólica - se fisura y es progresivamente sustituida por una aristocra-
cia de administradores, a saber el arconte - verdadero jefe del gobierno - quien junto
al polemarca o comandante en jefe auxilian al Rey o basileus y los legisladores o guar-
dianes de las leyes o tesmotetes. Pero llega el momento en que todos estos, primera-
mente nombrados de por vida y dadas sus rivalidades ven limitado su poder en el
tiempo y también el mismo rey, “único y hereditario” hasta el siglo VII, quien termi-
na de vitalicio en monarca decenal y sucesivamente anual. Luego, todos a uno y en
número de nueve, forman, ahora elegidos, un colegio de arcontes, inicialmente inte-
grado por nobles y más tarde por individuos idóneos por la riqueza, quienes desem-
peñan como tales la autoridad “y plenos poderes para juzgar”. Es el tiempo de la polis
aristocrática. De allí que se hable de timocracia y no todavía de democracia o quizás
de “democracia moderada” (aristocracia + democracia), por el carácter censatario de
la elección respectiva. Y es cuando, pasado el mencionado siglo, el areópago o Consejo
de ancianos o jefes de la nobleza, reunido en la colina de Ares también encuentra su
contrapeso en los mismos arcontes, quienes además, una vez como dejan sus cargos,
pasan a integrar dicho Consejo, eclipsando al paso la importancia de la misma asam-
blea popular o eklessia.
[57] Mediando una suerte de tiranías en distintas polis griegas y en las del Mar
Egeo, por degeneración de la aristocracia y el malestar popular con el gobierno de

45
Asdrúbal Aguiar

ésta, es Solón (594 a.C.), reconocido como el gran legislador y uno de los siete sabios
de Grecia, quien a finales del período helénico (1000-500 a.C.) fija las primeras bases
del desarrollo democrático ordenado en la polis ateniense de predominio aristocráti-
co. Favorece la emergencia de una élite ciudadana integrada por los viejos aparceros
o trabajadores – los llama Aristóteles allegados o sextarios - de la tierra, con quienes
realiza un cierto principio de justicia e igualación de clases. Aquéllos, en efecto, entre-
gan antes la sexta parte de su producción agrícola a los pocos propietarios, y luego, por
decisión soloniana y ante la explotación que sufren dentro del gobierno aristocrático
dominante, se hacen propietarios de sus mismos minifundios en el Ática o territorio
circundante de Atenas: “la lucha por la tierra llegó a ser, en el siglo VI, el grito de
guerra de la democracia naciente”, lo recuerda Thadée Zielinski (Historia de la civili-
zación antigua, Aguilar, Madrid, 1950), a cuyo efecto éstos adquieren, como tales pro-
pietarios, la posibilidad de acceder al arcontado o a los cargos de gobierno.
[58] Sobre tal realidad nueva y siendo Atenas el punto de unión entre la ciudad
y el campo o Ática: que se ve representada en su conjunto dentro del areópago nobi-
liario, crea Solón el célebre Consejo de los 400 (bulé), que alcanza ser de los más
importantes medios del gobierno: suerte de tercera fuerza entre el areópago citado y
la asamblea popular o eklessia – que se reúne 40 veces al año con 6.000 de los 30.000
miembros con derecho a voto que tiene – y que en la práctica eclipsa la fuerza de ésta
y la de aquél. Arístoteles refiere que, desde antes de Solón y declinado el régimen pri-
mero o monárquico - durante el arcontado de Aristecmo – Dracón reduce la discre-
cionalidad de la aristocracia gobernante o eupátridas, hace públicas las leyes y fija
severas medidas de control y rendición de cuentas a los arcontes y también surge el
llamado Consejo de los 401; elegido éste a la suerte entre los ciudadanos y custodio de
dichas leyes y si alguno de los consejeros falta a una sesión debe pagar una multa. Pero
el Consejo de suyo sigue siendo aristocrático en la práctica, pero sujeto, sí, a leyes
escritas y ahora conocidas por todos.
[59] De modo que, en medio de la pugna entre la aristocracia que no quiere cam-
bios y el proletariado que reclama la abolición de la pérdida de su libertad por deudas
y pide la confiscación de las tierras y su repartición: una reforma agraria que no llega
a realizar plenamente el mismo Solón – según Rubio Carracedo - sino el tirano
Pisístrato que lo sucede, hubo aquél de encontrar un justo medio. Clasifica a los ciu-
dadanos en cuatro clases o censatarios: los ricos o pentakosiodimnoi quienes hasta
entonces hacen parte de la misma clase social de los caballeros, los hippeis o caballe-
ros: propietarios capaces de criar a un caballo, los zeugittes o pequeños propietarios:
poseedores de una yunta, y los sin tierra – jornaleros - o thetes. A partir de ello, las
tres primeras clases acceden a los distintos cargos de gobierno – el de arcontes se lo
reserva la primera clase - y cada una de ellas, integrantes de la cuatro tribus existen-
tes y con 100 miembros por phyle o file, hacen parte en lo sucesivo del señalado
Consejo de los 400. La última clase, en todo caso, queda libre de tributos y hace parte
de una asamblea popular que participa en la elección de los magistrados supremos

46
La Democracia del Siglo XXI y el Final de los Estados

pero cuyas atribuciones no precisan los exégetas o historiadores. Lo importante, a


todas éstas, es que Solón prescribe la rendición de cuentas de los magistrados y crea,
seguido más tarde por Clístenes, los tribunales populares – la llamada heliaia - com-
petentes para conocer de las injusticias de los magistrados: “todos los ciudadanos de
cierta edad desempeñaban allí las funciones de jueces (cerca de seis mil)” y éstos “se
dividían en diez colegios de seiscientos miembros cada uno”, narra Zielinski.
[60] Cabe observar, empero, que si la política o la vida de la ciudad ocupa ahora
todo el tiempo de los ciudadanos y en las manos directas de éstos reposa la gestión dia-
ria de la misma polis, la experiencia se desarrolla dentro del cuadro de una ciudad-
comunidad y no como se cree de una ciudad-Estado como suerte de expresión imper-
sonal de los ciudadanos, que sólo conoce la modernidad a partir del autor de El
Príncipe, el citado Macchiavello. La ciudad es entendida, según lo explican los filóso-
fos de la época, como una prolongación del orden natural o del cosmos. La ciudada-
nía es, antes que todo, moderación (sophrosyne), negación de la hybris o desmesura,
y una como otro – la ciudad y el ciudadano – la reunión de la inteligencia o logos con
la dike o el sentido de la justicia, que se consideran virtudes inherentes al hombre,
pero que sólo se desarrollan – por potenciales - a través de la educación cívica y la
aplicación a la política. Los ciudadanos participan, es verdad, pero pueden hacerlo
porque trabajan para ellos los esclavos. Quien tiene necesidad para vivir, lo recuerda
Aristóteles y lo repite Sartori, no puede ser ciudadano; de donde la condición ciuda-
dana deja también por fuera a un número muy elevado de atenienses.
[61] Sólo la naturaleza comunitaria de la polis y su carácter territorial reducido
hace posible tal experiencia de ciudadanía democrática, que se agota dentro de la
misma por presa de su realidad espacial y humana, sin posibilidades de extensión
hacia odres sociales y políticos más complejos. Otra cosa es que Atenas puede llevar y
hasta imponer su experiencia de polis a distintas ciudades-comunidades bajo su
influencia y a partir de las Guerras Médicas (490-479 a.C), que le transforman en un
poder marítimo y tributario importante, habiendo lugar a la forja de lo que algunos
llaman el período de la democracia imperial.
[62] Antes de que esto ocurra, la reforma de Solón se apaga en medio de las pug-
nas partidarias y sobreviene con Pisístrato el tiempo de mayor esplendor económico
ateniense conocido: se incrementan el monocultivo del olivo, el comercio, y las obras
públicas; dado lo cual la nobleza, negada a un régimen de vocación popular, emigra,
y éste, dictador, reparte las tierras de los emigrados entre los labriegos pobres. La
nueva reforma democrática sólo llega con el período Ático (500-323 a.C.) y es
Clístenes, según Herodoto, el creador verdadero de la democracia, hacia el año 509.
Apoya la causa popular con evidentes fines militares: que junto a la religión son los
factores determinantes del interés público. Y sobre el antiguo orden de tres clases o
clanes gentilicios que rige en el Atica (pediéneos, paraliéneos, y diacriéneos) consti-
tuye diez nuevas tribus basadas en la residencia – la costa, la ciudad, el campo - y no

47
Asdrúbal Aguiar

en el nacimiento o la condición propietaria; dando con ello origen al demos o circuns-


cripción política e integrando aquéllas con éstos, que llegan a un número de cien.
[63] Al favorecer Clístenes la señalada integración de las nuevas tribus por un
número fijo de aldeas o demoi, éstas proporcionan mediante elección consejeros –
sólo elegibles por un año y dos veces en vida - para el Consejo que ahora se llama
Consejo de los 500: el cual alcanza reunirse durante 275 días en cada año. La aristo-
cracia, los pocos, mantienen su posición prevalente, pero la última palabra en esta
“democracia mixta” reafirmada ahora la tiene, como órgano de decisión, la Asamblea
de los ciudadanos o eklessia. A ésta le compete incluso castigar con el ostracismo o
destierro “a los ciudadanos más destacados… cuando el pueblo sospechaba que podían
convertirse en tiranos”.
[64] Las nuevas tribus o trytties son construidas, por lo visto, de modo artificial
y sobre la base, diríamos hoy, de una concepción geopolítica. Están fundadas cada una
sobre tres elementos cruzados: la ciudad, el interior del país, y la costa, aportando a la
vez cada tribu 50 consejeros con un efecto cierto dada su integración con miembros
de las tres clases originarias y territoriales: evitar la predominancia de representación
del elemento urbano o el censatario ateniense sobre el Atica e impedir que cada tribu
original o región, como los citados diacriéneos, paraliéneos, o pediéneos, pudiese deli-
berar por si sola sin la presencia de los otros. Ello da lugar, por su parte, a que el
Consejo tenga la iniciativa de las leyes que luego aprueba la Asamblea Popular y a la
vez fiscalice la labor de los arcontes y magistrados, a quienes pide rendición de sus
cuentas, y por la otra, permite que se hable en lo sucesivo de isegoría o igualdad de
palabra – “lo propio de la libertad es hablar libremente” dice Protágoras - y también
se asocie a Clístenes con la expresión isonomía o igualdad política, en un momento en
que la palabra demokratia o poder del pueblo – “gobierno de los parientes del campo”
– resulta insultante.
[65] Antes que concluya el tiempo de los reformadores democráticos, Efialtes y
su joven colaborador Pericles – quien le sucede luego de ser asesinado aquél por oli-
garcas en el año 461 a.C - llevan a cabo las innovaciones que afirman la denominada
“democracia radical” y asimismo imperial. Es reducido el papel del areópago o conse-
jo de ancianos y se le transforma en mero tribunal religioso, redistribuyéndose sus
poderes entre el Consejo – en el que participan miembros mayores de 30 años de las
tres primeras clases ahora distribuidas en las 10 tribus o files - y los tribunales popu-
lares de justicia (Heliaia), con unos 5.000 miembros. Lo que es más importante, se pro-
fundiza con Efialtes – cabeza de los democráticos atenientes y opositor a Cimón, cabe-
za de los aristócratas - la rendición de cuentas de los magistrados (euthuna) y el cargo
de arconte pasa a ser accesible a las otras clases: los hoplitas – soldados de armadura -
o zeugitas y los thetes, la clase más inferior.
[66] El Consejo de los 500 ve reducida su fuerza y es puesto a depender de la
Asamblea Popular a la que sirve como una suerte de secretaría, y los mismos
Tribunales de Justicia se limitan a juzgar en las cuestiones que en lo adelante les dele-

48
La Democracia del Siglo XXI y el Final de los Estados

ga aquélla. De modo que, incluso quedando luego los arcontes como cargos de honor,
al final de la jornada, con Pericles a la cabeza la Asamblea monopoliza todos los pode-
res cediendo la división entre éstos – “legisla y controla la ejecución de las leyes, elige
y castiga a los magistrados, y juzga en primera y última instancia, con la Heliaia como
órgano intermedio de apelación” – y, además, los estrategos asumen todo el poder
militar y su financiación y el primero de éstos – que fuera el propio Pericles – se con-
vierte en Jefe de Gobierno, como lo explica Rubio Carracedo. Una vez alcanzada por
Grecia su condición de potencia y pudiendo, amén de exportar su modelo hacia el
Mar Egeo, sufragar por vez primera los honorarios de la actividad política ejercida por
su élite ciudadana, también hace más exigente y restrictivo el acceso a la ciudadanía
limitándolo a los hijos de su tierra por línea paterna o materna (año 451 a.C). Pero, así
como los cargos superiores en la práctica se los siguen reservando los poseedores de
tierras en el Ática, la subvención citada alcanza a los pobres que ejercen las otras acti-
vidades públicas y al final todos los magistrados, en una tendencia antiaristocrática,
terminan siendo elegidos mediante sorteo puro.
[67] Tucídides, en su Historia de la Guerra del Peloponeso, da cuenta de la final
degeneración del modelo de democracia radical que pudo sostener con su moderación
y liderazgo permanente sobre la Asamblea el mismo Pericles, a pesar de la falta de
preparación de sus miembros. Pero luego de éste la experiencia se torna en demago-
gia y populismo, y bajo el argumento posterior de que alguien tiene que llevar a cabo
el trabajo duro de la política y también las cuentas, llega la hora de los especialistas en
la política, cuyo arquetipo desclasado lo será, a la muerte de Pericles (429 a.C), Cleón.
La democracia se apaga finalmente a propósito de las guerras del Peloponeso y la pér-
dida por Grecia del Imperio, siendo restaurada hacia el año 403 a.C. cuando pueden
codificarse las leyes atenienses, se sostiene la retribución por asistir a la Asamblea que
ahora tiene menos poderes: en la que figura todo ciudadano mayor de 20 años, se
especializa la gestión pública, y como lo dice Simón Hornblower “la democracia se
hizo más eficiente, pero también menos democrática” (Del autor, Mundo griego 479-
323 AC, Editorial Crítica, Barcelona, 1985).
[68] El motivo de la degeneración de la democracia radical la explica más tarde
el historiador griego Polibio (203 -120 a.C) con su tesis de la anacyclosis. Observa el
igual agotamiento padecido por la República romana mixta y fijan un parangón con
la misma vida finita del ser humano: nace, crece, madura y se extingue. Y es que, en
verdad, tanto Grecia como Roma parten de regímenes que para alcanzar la democra-
cia abandonan la monarquía y le encargan el gobierno a los mejores, a la aristocracia;
pero para impedir que ésta facilite la corrupción por los menos de los más, sucesiva-
mente ensayan los equilibrios entre los más y los menos distribuyéndose entre todos
el poder. Y al final, cuando los más asumen el poder total (como oclocracia o gobier-
no de la plebe) sobreviene la violencia y la guerra civil, y a ésta la práctica demagógi-
ca que termina en tiranía. De modo que, por una parte, el carácter plebiscitario como
absorbente de la democracia radical, sólo realizable dentro de límites comunitarios o

49
Asdrúbal Aguiar

de la comunidad o koinonía, le abre espacio a la idea de que quien no hace vida polí-
tica es un idión (o privado): nuestro idiota dice Sartori; con lo cual, ocupados todos de
la política la economía decae afectándo al conjunto, y por la otra, la autoridad igual
de la ley termina considerándose susceptible de ser subvertida: “era absurdo que el
demos no tuviera derecho a hacer lo que quisiera”, cuenta Jenofontes (406 a.C).
[69] Así las cosas, bajo Pericles, arquitecto de la democracia ateniense y parte del
colegio de los estrategas o militares electos por su capacidad, “la democracia subsistía
de nombre y se vivía de hecho bajo la dominación del mejor ciudadano”, hasta que
muere y los demagogos y los líderes populistas se hacen del espacio público creando
las condiciones para la confrontación. Todo termina cuando Macedonia, hacia el año
322 a.C., luego de ocurrida la guerra social para el fallido sostenimiento por Grecia de
su “segunda confederación” helénica, se hace de su territorio y suprime finalmente a
la democracia. Han de pasar casi 2.000 años antes que renazca de sus cenizas y deje de
ser émulo o corrección temporal durante la república romana y luego con las repúbli-
cas del Regnum Italicum en el Medioevo.

VI. La fragua de la república antigua y medieval

[70] En lo inmediato, la democracia que florece y también se extingue sobre la


realidad griega hace buena la prédica de Aristóteles, quien alcanza sistematizar y dis-
cernir entre los buenos y los malos gobiernos luego de criticar a la democracia como
el gobierno del pueblo, léase de los pobres y en interés de éstos, excluyente de la idea
del interés común o general. La monarquía, la aristocracia, y la república, como
gobierno de uno, de pocos, o de muchos, en interés común o de todos, vienen opues-
tas a la tiranía, la oligarquía, y la democracia, como gobierno de uno, de pocos, o de
muchos, en interés propio.
[71] Es Roma, sin que pueda calcarse exactamente su experiencia a la república
medieval y menos a la contemporánea y a la democracia liberal que es obra de las
revoluciones del siglo XIX de nuestra Era, quien ensaya sobre la experiencia griega el
modelo republicano de gobierno, con características propias. Su influencia intelectual
y práctica se hace sentir sobre los espacios del Occidente que buscan situarse en las
antípodas de las monarquías durante los sucesivos siglos y hasta nuestra modernidad.
La república romana alcanza, en efecto, la fusión y un equilibrio inteligente entre las
formas de la monarquía, la aristocracia y la democracia.
[72] El Senado romano (integrado por 300 a 500 miembros), la Magistratura (ini-
cialmente representada por 2 Cónsules) asesorada por el anterior es quien ejerce el
verdadero gobierno, y la Asamblea Popular o de la plebe (Comitia centuriata o
Comicios centuriados y Comitia tributa o Comicios tribunados convocados por el
Cónsul o el Pretor, y el Concilio de la plebe o Concilium plebis convocado por los
Tribunos o los ediles de la plebe), constituyen las expresiones primeras del modelo.
En lo particular, los Comicios centuriados se reúnen para las elecciones de magistra-

50
La Democracia del Siglo XXI y el Final de los Estados

dos (Cónsules, pretores, censores) y los tribunados para el resto de las magistraturas.
En las asambleas populares, sin embargo, a diferencia de las griegas, se decide por gru-
pos políticos, pero unas y otras se controlan dentro de un sistema de elecciones y
repartición funcionarial en el cual el pueblo participa de todas las instancias y cargos,
salvo en el Senado. No obstante hay siempre dominio aristocrático en las institucio-
nes señaladas de la antigua república romana.
[73] En su primera fase, dicha república, tildada de república senatorial y enten-
dida, según la definición de Cicerón como “consociación de hombres que aceptan las
mismas leyes y tienen intereses comunes”, encuentra en el Senado la sede del partido
de los patricios, quienes validan el imperiium de los magistrados pudiendo elegir a los
Cónsules y decidir sobre los asuntos fundamentales; en tanto que, la función legisla-
tiva y los juicios de alta traición pesan sobre los llamados Comicios centuriados, abier-
tos a todos los ciudadanos romanos, tanto como lo están los Comicios tribunados, que
aparte de legislar igualmente juzgan los crímenes de Estado y eligen a los ediles curu-
les, a los cuestores, a los tribunos militares y a magistrados especiales. El pueblo llano
o estrictamente plebeyo se encuentra reunido, a su vez, en el citado Concilio de la
Plebe, donde asume los juicios ordinarios y elige a los tribunos y ediles de la plebe.
[74] La primacía aristocrática tiende a ser solucionada o moderada luego median-
te las reformas que introducen los hermanos Graco: Tiberio y luego Cayo, creadores
del partido popular. Ellos impulsan una reforma agraria que no llega a término total
– como no llega la de Solón en Grecia - y también la remoción por el mismo Concilio
de la Plebe de aquellos Tribunos de la Plebe – Marco Octavio fue el caso - que no
defienden sus intereses. Las tierras, que son conquistadas y pertenecen a la res publi-
cae, quedan en manos de los aristócratas y Tiberio Cayo hace aprobar una ley que las
limita a 250 hs. por familia y a tener que arrendarse 7,5 hs. por persona a cambio de
un canon anual y su disposición para cultivos autorizados por un colegio integrado
por los mismos hermanos Graco. Cayo, una vez asesinado su hermano, siendo elegido
tribuno de la plebe en el año 123 a.C. acota las reformas porque parte del pueblo – y
no solo la aristocracia – nos las comparte; pero mejora la condición de la pequeña bur-
guesía y la clase urbana, y extiende la ciudadanía a todos los latinos de la península
itálica, en una suerte de sutil tendencia democratizadora.
[75] Más tarde, muerto también Cayo, sobreviene la reforma del General Mario,
quien resentido contra los patricios extiende la ciudadanía a toda la península, aun
cuando luego no tiene más opción que tomar medidas contra los demagogos por exi-
gencias del propio Senado. Pero será Sila, elegido Cónsul en el año 88 a.C., quien lide-
ra la contra reforma que reduce al partido popular y con apoyo del Ejército se hace de
poderes ilimitados y del título de Dictador, sin que reaccionen ni el Senado ni la
Plebe. Luego de lo cual, habiendo purgado a unos 4.700 ciudadanos, incluidos patri-
cios favorables al partido popular, restituye la república senatorial o aristocrática dán-
dole al Senado potestades gubernativas y autoridad para sujetar y controlar la activi-
dad legislativa de los comicios populares: centuriados, tribunados, o de la plebe. No

51
Asdrúbal Aguiar

obstante no puede expulsar la demagogia de las asambleas populares y hacia el año 56


a.C., a partir de un Triunvirato pactado por César, Pompeyo y Graco, la república
romana le abre espacio al Principado: “fórmula política de gobierno en la que un pri-
mer ciudadano se convierte en primer gobernante, que por sus méritos se ha ganado
el respeto de todos (auctoritas) y que conlleva el mantenimiento armónico de la repú-
blica”, narra Rubio Carracedo.
[76] Cicerón, el mejor exégeta de la experiencia narrada, la sintetiza señalando
que la constitución mixta de la república permite que sus tres instituciones, los
Cónsules (autoridad real), el Senado (autoridad aristocrática) y el pueblo romano (con
libertad de decisión), rijan sin prevalecer la una sobre las otras. Y afirma que el equi-
librio final de la república sólo se encuentra en una virtud suprema: la Justicia, que es
la verdadera garantía de tal equilibrio.
[77] Santo Tomás de Aquino, tanto como lo hace Brunetto Latini (1266), maes-
tro del Dante, observan siglos más tarde la realidad del gobierno comunal que toma
cuerpo en las ciudades italianas que logran desembarazarse de sus sujeciones medie-
vales a la diarquía Papa – Emperador. Y que se expresa en Pisa, Milán, Génova,
Boloña, Padua, Siena, Venecia, entre otras, dando lugar a la fractura del régimen
monárquico hereditario: que se limita “a vender los cargos públicos al mejor postor”.
Inspirada la misma, qué duda cabe, en la experiencia republicana de la Roma antigua,
da lugar a la división de la ciudad en comarcas o contrade, cuyos respectivos ciudada-
nos eligen mediante sorteo al que les representa en el Gran Consejo de gobierno inte-
grado por unas 600 personas; y quienes, a su vez, eligen un podestá o potestad – que
sucede a la primigenia figura del Cónsul - para el manejo de los asuntos ejecutivos y
judiciales en la ciudad y por tiempo determinado: seis meses o un año, quedando obli-
gado a consultar con los Consejos rectores de la ciudad y a someterse a rendición de
cuentas por su conducta en el poder (sindicatus).
[78] Si bien la ciudad- comunidad griega y la república medieval o ciudad comu-
nal italiana dan cabida y hacen posible, en el primer caso, a la experiencia de demo-
cracia directa donde el hombre es todo ciudadanía, y en el segundo, a la república
como alternativa de gobierno popular electo y de suyo representativo, donde el indi-
viduo es ciudadano a ratos y preferentemente hombre, una y otra – a pesar del uso
que de la expresión hace por vez primera el autor de El Príncipe – siguen siendo rea-
lidades territorialmente acotadas. Mucho distan, empero, del Estado “como un con-
junto complejo y vastísimo de estructuras de mando, de administración y de legisla-
ción, sostenido por una variedad de aparatos”, en la opinión de Sartori, que es reali-
dad abstracta y distinta, hay que subrayarlo, y que sólo se conoce en propiedad y como
tal a partir de los siglos XIX y XX. Y es a éste a la que queda indefectiblemente atada,
justificándose dentro de él o marcando distancia de él, la realización de la democra-
cia, así como la conocemos hasta nuestros días.
[79] Quentin Skinner, quien escribe ampliamente - para la obra colectiva de
Dunn - sobre las ciudades repúblicas italianas medievales, tiene el tino de recordar

52
La Democracia del Siglo XXI y el Final de los Estados

que éstas – mirándose para su fragua, cabe repetirlo, en la antigua república romana y
en sus raíces griegas – si bien implican una crítica a la ineficiencia de la gestión de un
rey o monarca quien pretende gobernar a varias ciudades a la vez - de donde el auto-
gobierno se muestra propicio a la vida comunal acotada - también la atomización de
la misma ciudad le abre las puertas a la anarquía y a la reversión de su mando a manos
del Príncipe o de los signori hereditarios.
[80] Al intentar la nobleza su control sobre el podestá de la república comunal del
medioevo, acto seguido y en reacción los ciudadanos que se sienten afectados crean sus
propias “sociedades” independientes y eligen sus propios Consejos y los capitani a quie-
nes confian sus asuntos públicos (res-publicae) entrando en conflicto con la autoridad
del podestá e instaurándose una lucha social endémica que le pone fin a la primera.
Skinner recuerda, a título ilustrativo, el conflicto inmortalizado por Shakespeare en
Romeo y Julieta, que narra la confrontación “entre los Montesco, defensores de los
popolani [o individuos del pueblo], y la nobleza de rancio abolengo”.
[81] No obstante lo anterior, Aquino, al escribir hacia el siglo XIII de nuestra era
su De regimine principum, muestra su admiración por la experiencia de las repúbli-
cas italianas, en las que “una sola ciudad administrada por magistrados electos a los
que se cambia cada año, a menudo es capaz de lograr mucho más que un rey que rige
a tres o cuatro ciudades”; dado lo cual considera que “un gobierno recibe el nombre
de democracia cuando es inicuo y cuando es conducido por un gran número de per-
sonas”: “forma de poder popular donde la plebe, por pura fuerza de los números, opri-
me al rico, con el resultado de que el conjunto del populacho se convierte en una
especie de tirano”, explica Skinner.

VII. En la hora de las revoluciones

[82] No cabe duda en cuanto a que es a partir de la Revolución norteamericana


- que para algunos crea la “democracia norteamericana” siendo lo cierto que su mode-
lo trasiega como referente fundamental hacia todas las repúblicas de las Américas
desde finales del siglo XVIII - cuando surge con fuerza original la particular experien-
cia democrática occidental que se extiende hasta hoy. Y tanto lo es que los mismos
intelectuales europeos de la época, entre éstos Alexis de Tocqueville, la fijan como el
laboratorio de sus reflexiones, del que surge la misma obra magna de éste teórico de
la política francés titulada La democracia en América, cuyo primer volumen se publi-
ca el 21 de enero de 1835 haciendo de su autor “ilustre en un instante”, como lo sen-
tencia Lacordaire, citado por Aguilar.
[83] El secreto de lo ocurrido esta en la búsqueda de una opción constitucional
fundada en la teoría del gobierno equilibrado, que no le hace espacio a los riesgos de
degeneración que implican las antes reseñadas formas puras de monarquía, aristocra-
cia, y república, a partir de las cuales, el uno apuntando a su lado deriva en tirano, los
pocos se dividen en partidos, y los muchos tirando de la cuerda propician la anarquía

53
Asdrúbal Aguiar

u otra forma de tiranía, la de las mayorías sobre las minorías. De modo que la inspira-
ción de esa forma mixta apreciada todavía de necesaria - y visto el tiempo histórico
recorrida - la tienen a mano los colonos americanos, pues la sociedad británica con sus
tres clases o estamentos – el rey, la nobleza, y el pueblo – logra lo que resulta imposi-
ble para la Revolución Francesa: encarnar a éstas y hacerlo de un modo funcional al
interés común (commonwealth), en las instituciones de la Corona, de la Cámara de
los Lores, y de la Cámara de los Comunes.
[84] Al principio, parte de los revolucionarios americanos apuesta a la idea de la
república pura y no democrática, que sólo elige y legitima el poder de quien manda y
en donde la elección se dirige de ordinario hacia los llamados “virtuosos”: quienes
pueden sacrificar su interés particular en aras del interés público; no siendo éstos sino
los hombres independientes económicamente o libres de ocupaciones – al mejor esti-
lo de los griegos de la antigüedad – y que por tanto no esperan provecho de los car-
gos. La Constitución de Pennsylvania de 1776, quizás inspirada en dicha idea, decide
prescribir que la función pública no se remunera.
[85] En banda distinta, presionados por la idea de la igualdad que es la más cara
a sus anhelos, dada la misma condición paritaria de los colonos y justificativa de sus
rupturas con la Corona, otros de éstos apuestan por un sistema unicameral legislativo
sin senado ni gobernador, en una versión democrática sólo realizable en el marco de
una comunidad estrecha o limitada. Es el caso de los mismos constituyentes de
Pennsylvania, pero cuyo texto fundamental se reforma 15 años después al demostrar-
se inviable el planteamiento. Los constituyentes de otros Estados ensayan la mixtura
de formas de gobierno señalada, disponiendo al gobernador como el uno, al senado
como los varios, y a los diputados o representantes como los muchos o representantes
del pueblo llano, pero con poder mayor frente al senado y al mismo gobernador.
[86] Entre ensayo y error, mediando debates esclarecedores descubren los nortea-
mericanos que es posible el gobierno de uno, de pocos y de muchos a la vez, sin que el
uno sea una suerte de monarca o los pocos la expresión de una aristocracia incompati-
ble con la idea de la igualdad. El uno, los pocos y los muchos son todos, con fundamen-
to en la idea dominante de la igualdad, individuos procedentes de la calle, sin distingos
de clases; pero a la vez, todos a uno adquieren la condición de elegibles mediante el
voto de los más, de los muchos, siendo todos los norteamericanos al final electores y a
la vez representantes del todo: sean gobernadores, jueces, legisladores, etc.
[87] El pueblo queda representado en toda la organización del poder y no asume
identidad en una sola parte de este – como sólo la tiene en la Cámara de los Comunes
británica - y desde aquél, con perfil propio, puede presionar a las otras clases sociales
formantes del gobierno; lo que equivale, según algunos, a que en lo sucesivo el pue-
blo esta en todas partes y gobierna sobre el todo, lo que para otros implicaba no gober-
nar en ninguna parte. “Los norteamericanos habían separado por completo al pueblo,
como estado social, del gobierno, y por lo tanto destruido la identidad entre estado y
sociedad que tanto habían apreciado los teóricos desde Aristóteles”. De allí que James

54
La Democracia del Siglo XXI y el Final de los Estados

Madison (1788), como lo cuenta Gordon S. Wood para la obra de Dunn, escribe que
“la verdadera distinción de los gobiernos norteamericanos, el elemento que los sepa-
raba de las antiguas repúblicas radica en la exclusión total del pueblo, en su capacidad
colectiva, de toda coparticipación en el gobierno”; de donde la representación fragua
en una república y nada más.
[88] Alexander Hamilton (1788) cree bien y con mejor propiedad que la vieja
noción de la democracia – como la noción tradicional de la república – mal se aviene
con la originalidad del experimento norteamericano, prefiriendo la denominación de
“república democrática” o “democracia representativa”. En efecto, la realidad es que a
la vieja separación de clases sociales (nobleza, aristocracia, pueblo llano) que decanta
en el ejercicio del gobierno condicionando sus formas (monarquía, república, demo-
cracia), la democracia norteamericana opone la mera división del poder (gobernador,
senado, representantes) para frenar los abusos del poder sea quien fuere el que lo
detente y proveer a lo que hoy en día se conoce como el check and balance.
[89] Tras una matización de la idea de la república mixta, la determinación de
que todos los “órganos” de gobierno se integran con personas venidas del pueblo por
virtud de la igualdad y adquieren su legitimidad mediante el voto libertario del pue-
blo, dicta de suyo que éstos de conjunto “representan al pueblo”. El pueblo gobierna
sin confundirse con el Gobierno librándose de sus ataduras y separando la circunstan-
cia personal de sus miembros de sus condiciones como ciudadanos. Así, el voto igual
y libre – que para 1825 ha alcanzado a toda la población blanca, masculina y adulta –
adquiere un valor crucial y no incidental dentro del funcionamiento de la democra-
cia, y la idea unitaria de la representación popular – que, repetimos, ya no es de clase
o estamento – para el ejercicio de poderes de gobierno varios y divididos, por fundar-
se en el voto se explica y legitima en su mismo ejercicio.
[90] Queda resuelta así, en principio, la interrogante que no deja de angustiar a
Tocqueville: “No existe hoy día soberano alguno – dice – lo bastante hábil y fuerte
para establecer el despotismo restaurando las diferencias permanentes entre sus súb-
ditos; tampoco hay ningún legislador tan sabio y poderoso que sea capaz de mantener
instituciones libres sino adopta la igualdad como su primer principio y bandera”; no
obstante lo cual, agrega el referido maestro de la democracia, ella provoca dos alter-
nativas: “una impulsa directamente a los hombres hacia la independencia y puede lle-
varlos a la anarquía, y otra los conduce por un camino más largo y más oculto pero
más seguro hacia la servidumbre”.
[91] La experiencia revolucionaria francesa de 1789, a la luz de sus exégetas es, a
su vez, la que crea el primer gobierno republicano europeo que logra extenderse más
allá de una minúscula referencia comunitaria, para situarse en el ámbito del Estado
moderno. Es, según Biancamaría Fontana, autora en el libro de Dunn, la que nos da las
“leyes e instituciones que todavía hoy constituyen un modelo para los gobiernos demo-
cráticos del mundo”. No obstante, el ideal de democracia pura o directa que se intenta
imponer bajo inspiración, en el criterio de algunos, del acervo greco-romano que dice

55
Asdrúbal Aguiar

sobre “la participación activa y constante de los ciudadanos en las decisiones políticas”,
se revela inviable y hasta trágico. Tanto que, las instituciones republicanas en apresu-
rada forja terminan en manos del autócrata Napoleón Bonaparte, a partir de 1799. Y lo
cierto es que, por una parte, ha lugar a la idea de la soberanía nacional como fuente de
la legitimidad para el ejercicio del poder y en la Constitución de 1791 se consagra el
sufragio universal masculino, que alcanza a unos cuatro millones de franceses; y por la
otra, la adopción de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, sirve
de límite y marca sus finalidades al mismo poder organizado del Estado.
[92] La quiebra por ineficacia y desorden del modelo francés se produce, cabe
explicarlo, primero por una falta de experiencia en elecciones directas y para la con-
formación de una Asamblea integrada por 745 miembros, que ha de renovarse al prin-
cipio cada dos años y luego cada año, dentro de un ambiente de caos y huérfano de
organizaciones partidarias como de intereses locales definidos; y luego, una vez como
se entroniza el jacobinismo con su Comité de Salvación Pública, al encargarse éste de
decidir como “cumbre ejecutiva del partido revolucionario”, por sobre las deliberacio-
nes parlamentarias. La caída de Robespierre y su ejecución mediante la guillotina
junto a 21 de sus seguidores, en 1794, le pone fin al Reinado del Terror, luego de lo
cual la Constitución de 1795 reduce el padrón electoral transformando en censatario
el ejercicio del sufragio, pero la institución republicana pierde su total credibilidad.
[93] Hacia 1812 toma cuerpo una lúcida iniciativa en España, que no logra hacer-
se realidad sino espasmo – entre 1812 y 1814, durante el trieno liberal 1820-1823, y
en 1836-37 – pero que también influye en el constitucionalismo liberal de Italia,
Portugal y América Latina. Las Cortes Generales y Extraordinarias reunidas en Cádiz
durante la invasión napoleónica adoptan la celebérrima Constitución Política de la
Monarquía Española o Constitución de Cádiz, llamada también La Pepa por su san-
ción durante el día de San José. Con ella provocan la ruptura no traumática con el
Antiguo Régimen y dan a luz un modelo de monarquía constitucional limitada y de
ordenación y separación de los poderes públicos bajo el principio de su legitimación
por la soberanía nacional y de representación de ésta en cabeza del parlamento, donde
aquélla reside y que no preside el monarca.
[94] El sufragio, visto a la luz de su tiempo, adquiere virtuales condiciones de
universalidad al quedar extendido como derecho a todos los varones españoles – euro-
peos y americanos - mayores de ventiún años; si bien el régimen electoral es todavía
discriminatorio, escalonado e indirecto y opera mediante un sistema de elección que
va desde las Juntas Electorales de Parroquia, de Partido y luego de Provincia, hasta
conformar éstas las Cortes con la elección de los diputados, Asimismo, se establece
una separación moderada de los asuntos entre la Iglesia y el Estado, al quedar la juris-
dicción eclesiástica subordinada en última instancia a la civil y no a la inversa; y se
consagra como fundamento del modelo la libertad de imprenta: hoy reconocida como
columna vertebral de la democracia. La libertad civil, la propiedad y un conjunto de
derechos fundamentales quedan asegurados por el principio de sometimiento del

56
La Democracia del Siglo XXI y el Final de los Estados

Estado y de los ciudadanos a las leyes, que es potestativa de las Cortes: quien las decre-
ta, las interpreta y las deroga; ejecutables por el Rey y aplicables por los tribunales,
únicos con competencia judicial, que es negada tanto al propio Rey como a las Cortes.
[95] En cuanto al gobierno de los pueblos y provincias, si bien el Rey nombra al
jefe político de éstas, las diputaciones provinciales son objeto de elección por los elec-
tores de partido, tanto como son electos los Ayuntamientos mediante voto popular y
directo de los pobladores, quienes designan a sus alcaldes, regidores y síndicos.
Trátase, en fin, de un régimen liberal democrático de monarquía constitucional limi-
tada, novedoso por sus equilibrios y de sujeción por todos, el Estado y el ciudadano, a
una Constitución escrita como ley fundamental; que a su vez reclama de su control
permanente a manos de los jueces, quienes han de preferir dicha tarea a los asuntos
ordinarios de que conozcan. Queda así afirmado, desde entonces, el control difuso de
constitucionalidad que plantean nuestros textos fundamentales democráticos en la
actualidad.

VIII. Un balance provisorio

[96] A la luz de éstos antecedentes, tres grandes tradiciones históricas y filosófi-


cas residen en la concepción contemporánea de la democracia y de ellas son tributa-
rias sus diversas expresiones normativas; encontrándose en cuestión por razones de
actualidad y sustantivas sólo la última. Norberto Bobbio es quien mejor realiza la sín-
tesis cabal al respecto, cuando al escribir sobre la teoría de la democracia las describe
en el orden siguiente: a) la teoría clásica, trasmitida como teoría aristotélica, de las tres
formas de gobierno, según la cual la democracia, como gobierno del pueblo, de todos
los ciudadanos o bien de todos aquellos que gozan de los derechos de ciudadanía, se
distingue de la monarquía, como gobierno de uno solo, y de la aristocracia, como
gobierno de pocos; b) la teoría medieval, de derivación romana, de la soberanía popu-
lar, con base en la cual se contrapone una concepción ascendente a una concepción
descendente de la soberanía según que el poder supremo derive del pueblo y sea
representativo o derive del príncipe y sea trasmitido por delegación del superior al
inferior; y c) la teoría moderna, conocida como teoría maquiavélica, nacida con el sur-
gimiento del Estado moderno en la forma de las grandes monarquías, según la cual las
formas históricas de gobierno son esencialmente dos, la monarquía y la república,
siendo la antigua democracia una forma de república (la otra es la aristocracia) donde
tiene origen el cambio característico del período prerrevolucionario entre ideales
democráticos e ideales republicanos, y el gobierno genuinamente popular es llamado,
antes que democracia, república”. (Norberto Bobbio et al. Diccionario de política.
México. Siglo XXI Editores, 1997).
[97] Repensando la democracia hacia el siglo XXI, lo que cabe preguntar a títu-
lo de corolario es si la república democrática o la democracia representativa - que
modernamente y ab initio se resuelve, como lo dice el mismo Bobbio en su libro El

57
Asdrúbal Aguiar

futuro de la democracia (1986), en una suerte de sistema o de reglas “que establecen


quién está autorizado para tomar las decisiones colectivas y bajo qué procedimientos”
- es o no capaz, a la luz de las nuevas circunstancias globales supra anotadas, de ase-
gurar la titularidad y plenitud del poder decisorio del pueblo como elemento consti-
tutivo del Estado; y si acaso los procedimientos para su decisión inmediata o mediata
– a través de los poderes públicos constituidos - resultan efectivos o pertinentes a los
condicionantes de la Era digital o a la teleología o finalidades que se le asignan como
sustanciales a la democracia para que siga siendo considerada como tal.
[98] El asunto anterior no es baladí. En cierta forma toca al dilema que acompa-
ña a la historia del pensamiento político y sobre el cual vuelve con sus reflexiones el
mismo Bobbio: ¿Cuál es el mejor gobierno, el de las leyes o el de los hombres? O
mutatis mutandi ¿quién ha de predominar en la democracia, el Estado, el ciudadano,
o el individuo?, ¿el Estado de Derecho o el Estado de justicia?, o mejor, ¿acaso la vuel-
ta predicada hacia las cavernas replantea, como consecuencia, la democracia directa
griega o es que la complejidad global repropone una suerte de neomodelo aristocráti-
co medieval, mudado en aristocracia digital? Avanzar sobre tales interrogantes e
intentar responderlos siquiera tientas cabe tener presente a los estándares que acerca
de la democracia nos muestra la experiencia corriente en las Américas, con indepen-
dencia de sus denunciadas falencias y más allá de que se intente o sea pertinente
mirar, en búsqueda de nuevas orientaciones, el pasado remoto.

IX. De la democracia formal y el ejercicio efectivo de la democracia

[99] Tanto como la idea de la democracia republicana logra permear como


modelo, con mayor o menor fortuna, hacia nuestros distintos Estados americanos y
por oposición a la idea de la legitimidad monárquica, auspiciada por el Congreso de
Viena de 1815 y su Santa Alianza, no cabe duda que la emergencia de la Segunda Gran
Guerra del siglo XX provoca otra polaridad distinta: dictaduras versus democracias.
[100] Cabe tener presente que, salvo en la experiencia norteamericana, cuya
democracia decanta sobre el denominador común cultural de sus colonos y emerge
sucesivamente como forma de organización y de ordenación de su res publicae, en el
resto de las Américas la misma democracia se traslada y prende constitucionalmente
– bajo las enseñanzas revolucionarias americana, francesa e incluso la gaditana de
1812 - como una estructura dentro del Estado y sobrepuesta a la realidad social, toda-
vía en formación y en espera de su mixtura entre razas y culturas originales diferen-
ciadas. De donde la república, al nacer sobre un vacío y dentro del señalado Estado
impersonal como por preceder a la conformación de la misma sociedad, hace lugar a
una suerte de desencuentro y falta de sincronía no superado entre las llamadas socie-
dades políticas y sociedades civiles latinoamericanas.
[101] Las sociedades civiles, es el caso de Venezuela, adhieren culturalmente al
Estado y a su forma republicana, más a la manera de un pacto utilitario que por obra

58
La Democracia del Siglo XXI y el Final de los Estados

de convicciones arraigadas o conciencia de su propia valía; lo que explica porqué, de


tanto en tanto, esas mismas sociedades ora prohijan repúblicas militares o verdaderas
autocracias que se sostienen bajo el uso y manipulación de las reglas de juego republi-
canas, ora rechazan acremente a las repúblicas civiles que ajustan, sin prostituirlas, sus
conductas a las citadas reglas y al sentido final de la experiencia democrática de la ciu-
dadanía. Y es que, en el fondo, como que siguen considerando al Estado y al poder un
extraño cuya presencia se acepta a condición de retribuya con prodigalidad la entre-
ga en sus manos por los ciudadanos del mismo destino de la ciudadanía.
[102] A partir de 1948, así como la democracia representativa adquiere textura y
contextura regional pero a la manera de un desiderátum y una vez como son adopta-
das la Carta de Bogotá, que instituye la Organización de los Estados Americanos, y la
Declaración Americana de Derechos Humanos, ella se nutre seguidamente de finali-
dades que le aproximan paulatinamente a esas realidades humanas subyacentes, aun
cuando sin perder su perfil moderno de sistema hecho de reglas de juego para la prác-
tica de la ciudadanía y la organización del poder.
[103] El texto de la Carta de la OEA, adoptado durante la Novena Conferencia
Internacional Americana, es ilustrativo. En su preámbulo dispone que la solidaridad
americana y la buena vecindad no pueden alcanzarse ni pueden tener otro propósito
que “consolidar en este Continente, dentro del marco de las instituciones democráti-
cas, un régimen de libertad individual y de justicia social, fundado en el respeto de los
derechos esenciales del hombre”. El Comité Jurídico Interamericano, según consta en
el acta final de su sesión extraordinaria de 1959, ajusta de modo preciso que “el medio
de asegurar en América sistemas democráticos de gobiernos sería el de reconocer y
proteger los derechos de la persona humana”; lo cual es consistente con el reconoci-
miento a ésta de un espacio propio, distinto de la clásica ciudadanía y por ende sepa-
rado del Estado como abstracción y expresión política organizada que ha sido de la
sociedad civil señalada.
[104] La V Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores, reunida
en Santiago de Chile, se atreve a enunciar sin carácter limitativo, en 1959, los princi-
pios y atributos del sistema democrático para la efectividad de su desempeño, desar-
rollándolos tanto en la sustancia de sus formas como a la luz de su relación con los ciu-
dadanos y los individuos. Los principios del caso, suerte de estándares de la democra-
cia representativa o de la república democrática, tal y como constan en la Declaración
de Santiago son los siguientes: “1. Imperio de la ley, separación de poderes públicos,
y control jurisdiccional de la legalidad de los actos de gobierno. 2. Gobiernos surgidos
de elecciones libres. 3. Proscripción de la perpetuación en el poder o de su ejercicio
sin plazo. 4. Régimen de libertad individual y de justicia social fundado en el respeto
a los derechos humanos. 5. Protección judicial efectiva de los derechos humanos. 6.
Prohibición de la proscripción política sistemática. 7. Libertad de prensa, radio y tele-
visión, y de información y expresión. 8. Desarrollo económico y condiciones justas y
humanas de vida para el pueblo”.

59
Asdrúbal Aguiar

[105] La Declaración citada es reconocida en su fuerza moral para la época y así


lo es hasta que se aprueba, en 1969, la Convención Americana de Derechos Humanos
(1969) o Pacto de San José, en cuyo Preámbulo se expresa el compromiso jurídico vin-
culante de los Estados para “consolidar en este Continente, dentro del cuadro de las
instituciones democráticas [no fuera o al margen de él], un régimen de libertad per-
sonal y de justicia social, fundado en el respeto a los derechos esenciales del hombre”.
No solo eso. A tenor de su artículo 29, los Estados partes adhieren expresamente como
contexto para la hermenéutica o interpretación de la Convención a “la forma demo-
crática representativa de Gobierno”, en una singladura que marca luego una relación
de interdependencia o de unidad de doble faz entre los derechos humanos y la demo-
cracia, y al afirmarse, según se desprende del artículo 32 que le sigue, que así como no
puede entenderse a la democracia sin su teleología o compromiso con la realización
de los derechos humanos, éstos, a su vez, encuentran como límite “las justas exigen-
cias del bien común, en una sociedad democrática”. Se trata pues, de un equilibrio dis-
tinto al que conoce nuestra remota antigüedad y que en cierta forma arrastran hacia
sí las revoluciones del siglo XIX,
[106] La asunción de la democracia como algo más que una forma organizativa
del gobierno y, eso sí, como parte sustantiva e inseparable del ejercicio de los dere-
chos esenciales de la persona humana: protegidos y garantizados internacionalmente,
determina, en fin, que los conceptos de orden público, bien común, seguridad nacio-
nal, tantas veces utilizados para encubrir abusos y menoscabos a la libertad y a los mis-
mos derechos fundamentales a fin de privilegiar al Estado republicano contemporá-
neo e impersonal, no puedan ser explicados en lo sucesivo fuera de los propios lími-
tes estrictos de la democracia.
[107] De la misma manera en que el orden público ha de entenderse como las
“condiciones que aseguran el funcionamiento armónico y normal de las instituciones
sobre la base de un sistema coherente de valores” y siendo el bien común un “concep-
to que ha de interpretarse como elemento integrante del orden público en un Estado
democrático, cuyo fin principal es la protección de los derechos esenciales del hom-
bre”, se conviene, pues, en que el mismo hace referencia – como bien común – a las
“condiciones de la vida social que permiten a los integrantes de la sociedad alcanzar
el mayor grado de desarrollo personal y la mayor vigencia de los valores democráti-
cos”. La simbiosis democrática, tan esperada desde el nacimiento de nuestras repúbli-
cas: Estado/sociedad, queda así resuelta, al menos nominalmente.
[108] Sobre el puente histórico del cambio global que se hace sentir hacia fina-
les de los años ’80 del siglo XX, ocurre otro hecho singular producto de la misma sim-
plificación en el análisis del hundimiento del socialismo real en los países miembros
de la antigua Unión Soviética y europeos orientales. La república democrática que le
sirve de soporte a la relación política entre las distintas naciones de las Américas, se
torna en un deber inexcusable; a un punto tal que el apartamiento de sus reglas por
cualquier Estado despega un sistema de seguridad colectiva democrática compulsivo,

60
La Democracia del Siglo XXI y el Final de los Estados

que bien evoca la práctica de la Atenas Imperial durante el período ático y a propósi-
to de la Liga de Delos: “Introducir por todas partes un gobierno democrático, pensan-
do muy justamente que un gobierno así, que sería deudor de su existencia a Atenas,
llegaría a ser un sostén para la política atenófila de la comunidad” era entonces el desi-
derátum, lo recuerda Zielinski.
[109] En 1991, tanto el llamado Compromiso de Santiago como la Resolución
1080 [Resolución 1080-XXI-O-91 de 5 de junio de 1991] nacidos dentro del seno de
la OEA y que anteceden a la reforma de la Carta de dicha organización multilateral
en 1992 (Protocolo de Washington), son apreciados por un crítico de las mismos, el
diplomático mexicano Ismael Moreno Pino, así: “Se trata, sin duda, de una resolución
de muy particular importancia ya que es un eslabón más de la tendencia, al parecer
irresistible, de encomendar a la Organización la tutela de la democracia representati-
va como forma de gobierno de todos y cada uno de sus Estados miembros. (Omissis).
[Junto] con el antes referido Protocolo de Washington viene a constituir un parte
aguas en lo que a los objetivos y al funcionamiento de la Organización se refiere: en
lo sucesivo, materias tales como la legitimidad del ejercicio del poder público o el fun-
cionamiento de los procesos políticos internos, parecen haber sido arrancados de lo
que tradicionalmente constituía el dominio reservado de los Estados, o corren al
menos el riesgo de serlo”.
[110] El Compromiso de Santiago (Compromiso con la democracia y renovación
del Sistema Interamericano), adoptado por la Asamblea General de la OEA en 1991 y
de forma precedente a su Resolución 1080 citada, que sirve de base a la propia refor-
ma de la Carta mediante el Protocolo de Washington, en 1992, marca, en efecto, un
giro dentro del Sistema Interamericano. Del principio de adhesión por los Estados a
la democracia representativa se pasa hacia la consagración militante de la defensa de
la democracia representativa como “la forma de gobierno de la región”. Como se apre-
cia en el mencionado Compromiso, todos los Gobiernos presentes en la Asamblea,
“democráticamente elegidos”, tienen conciencia clara, ante el fin de la Guerra Fría,
del avance cierto pero no garantizado hacia un orden mundial “más abierto y demo-
crático”, fundado en “la revitalización de la diplomacia multilateral y de las organiza-
ciones internacionales”.
[111] El Compromiso de Santiago hace posible un intento germinal e inédito –
quizás por preverse o intuirse ya la crisis democrática que sobreviene y es hoy visible
en el Occidente - para trascender hacia una conceptualización nueva del modelo
democrático representativo. Más allá de la voluntad de “fortalecer la democracia
representativa, como expresión de la legítima y libre manifestación de la voluntad
popular” (legitimidad formal), los Estados miembros adoptantes de la Declaración
hacen expresa la relación entre la democracia representativa y el deber de “intensifi-
car la lucha solidaria y la acción cooperadora contra la pobreza crítica” y de “promo-
ver la observancia y defensa de los derechos humanos”, de modo particular, la “parti-

61
Asdrúbal Aguiar

cipación política de grupos étnicos minorados o minoritarios” (legitimidad de desem-


peño).

X. Hacia la Carta Democrática Interamericana

[112] La apreciación en cuanto a que la finalización de la Guerra Fría provoca un


cambio estructural e ideológico en las relaciones internacionales contemporáneas;
seguidamente, la convicción acerca del papel dinamizador que las nociones de liber-
tad, respeto y garantía de los derechos humanos, Estado de Derecho, en fin, vigencia
universal de los valores democráticos tienen dentro del orden mundial emergente; y,
la preocupación por la insurgencia de fuerzas disolventes que, en la transición, carac-
terizan al agotamiento de la bipolaridad Este-Oeste, no dejan de ser constatadas por
los Cancilleres del Hemisferio en el Compromiso de Santiago de 1991, al señalar que
“los cambios dirigidos hacia un sistema internacional más abierto y democrático no
están plenamente asegurados”.
[113] Dentro de dicho contexto ha lugar a la posterior iniciativa norteamericana
de convocar e institucionalizar, al más alto nivel político, con la presencia de los Jefes
de Estado y de Gobierno del Continente, un vértice o cumbre inserto dentro del
mismo Sistema Interamericano, para atender los nuevos desafíos históricos. Nacen de
tal suerte las Cumbres de las Américas como puntos de reflexión y decisión acerca de
la democracia y de los peligros contemporáneos que la acechan. Y en el seno de las
mismas donde fragua la idea de la Carta Democrática Interamericana en vigor.
[114] Tanto como existe la convicción acerca de que “la democracia es el único
sistema que garantiza el respeto de los derechos humanos y el Estado de Derecho, y a
la vez salvaguarda la diversidad cultural, el pluralismo, el respeto del derecho de las
minorías y la paz en y entre las naciones”, la Primera Cumbre (Miami, 1994) está per-
suadida en cuanto a que la democracia se basa, entre otros principios fundamentales
y en consonancia con su regla de base histórica, en elecciones libres y transparentes,
e incluye el derecho de todos los ciudadanos a participar en el gobierno. Pero es con-
ciente, a la vez, de los nuevos retos que tiene encima, “como la modernización del
Estado, que incluye aquellas reformas que agilizan su funcionamiento, reducen y sim-
plifican las normas y procedimientos gubernamentales, y aumentan la transparencia
y la responsabilidad de las instituciones gubernamentales”: “la independencia del
poder judicial [pues] constituye un elemento crucial para la existencia de un sistema
jurídico eficiente y de una democracia duradera”; y como desiderátum “mejorar la
satisfacción de las necesidades de la población...”.
[115] Puede decirse, entonces, que lo esperado de la democracia, vista desde el
ángulo de las obligaciones del Estado, es ser una “democracia de servicio”, y desde el
ángulo de las pretensiones del ciudadano, es ser un “derecho a la democracia”, que
desborde la mera forma política de organizar el poder constituido. Quizás por ello y
por la desconfianza que hacia la misma democracia anida en los ciudadanos del pre-

62
La Democracia del Siglo XXI y el Final de los Estados

sente por defecto lo anterior, la Cumbre citada concluye afirmando que “la democra-
cia efectiva requiere que la corrupción sea combatida de manera integral, toda vez que
constituye un factor de desintegración social y de distorsión del sistema económico
que socava la legitimidad de las instituciones políticas”.
[116] La Declaración de Santiago, adoptada seguidamente por la 2ª Cumbre de
las Américas en 1998, durante su encuentro de Chile amplia el cuadro de elementos
dogmáticos e integradores de la democracia representativa, acotando el clásico prin-
cipio de la No intervención y la independencia de los Estados para determinarse polí-
ticamente. “La fuerza y el sentido de la democracia representativa”, reza la
Declaración, han de residir, por una parte, en la participación de los ciudadanos y ya
no sólo y como antes en el ejercicio del poder sino “en todos los niveles de la vida ciu-
dadana”. Por otra parte, implica junto a la “participación más activa de la sociedad
civil el fortalecimiento de “las capacidades de los gobiernos regionales y locales”. En
otras palabras, la democracia ha de correr en línea contraria a la centralización del
poder político. Pero hace hincapié tal Declaración en que “la prensa libre desempeña
un papel fundamental en la materia”; de donde reafirma “la importancia de garanti-
zar la libertad de expresión, de información y de opinión”, como exigencia sustantiva
de la experiencia democrática y de su renovación.
[117] Sin solución de continuidad, en línea con las elaboraciones precedentes, la
3ª Cumbre de las Américas celebrada en Québec el año 2001, prefiere mostrarse más
consciente en cuanto a que “las amenazas contra la democracia hoy en día asumen
variadas formas”. El ejemplo queda a la vista por su novedad y como una suerte de
preanuncio del peligro real y no hipotético que enfrenta la democracia en lo sucedá-
neo y que no la opone como en el pasado inmediato a las dictaduras. Se tiene la demo-
cracia, a ella misma, en su lado opuesto. El presidente peruano, Alberto Fujimori,
electo en comicios democráticos, contando con suficiente legitimidad de origen opta
por comprometer su legitimidad de desempeño democrático al usar de las formas o
reglas de la democracia para vaciarlas de contenido.
[118] Dos elementos esenciales destacan, por ende, en la Declaración de Québec.
Uno de carácter inédito, que fija una diferencia entre la democracia formal y la demo-
cracia de desempeño. Otro, de cara a la realidad contemporánea y más allá de la razón
que hace posible -por obra del Compromiso de Santiago, de la Resolución 1080 y del
Protocolo de Washington- fortalecer la acción colectiva de defensa de la democracia
ante los clásicos golpes de Estado, y que añade como nuevo presupuesto a las llama-
das «alteraciones de efecto grave» sobre el orden democrático.
[119] El 11 de septiembre de 2001, fecha en la que el tiempo clásico e interna-
cional de los Estados soberanos cesa a manos del terrorismo fundamentalista desloca-
lizado y cuando se hace espacio otro quiebre cruento -el primero del siglo XXI - en
las leyes elementales de la ética y la decencia humanas, la Asamblea General de la
OEA, cuidando de éstas hacia el futuro adopta en Lima la Carta Democrática
Interamericana. Su texto, cuyo proyecto presenta el Gobierno del Perú a la Asamblea

63
Asdrúbal Aguiar

General de la OEA celebrada en San José de Costa Rica durante el mes de mayo pre-
cedente, ya caído Fujimori, queda aprobado por consenso de los Cancilleres incluido
el venezolano: cuyo mandante, el Teniente Coronel Hugo Chávez Frías, es el único
Jefe de Estado disidente acerca de los estándares democráticos consagrados durante la
Cumbre de Québec y al alegar que la democracia verdadera no es representativa sino
directa y participativa.

XI. El derecho humano a la democracia

[120] Seis capítulos encierran el texto de la Carta Democrática Interamericana y


compendian la doctrina y la práctica sobre la democracia en las Américas con vistas a
su relanzamiento hacia el siglo XXI y en el marco de sus nuevas exigencias. En orden
sucesivo, la Carta Democrática se refiere y fija en sus artículos 1 a 6 del capítulo I (La
democracia y el sistema interamericano), el concepto de la democracia que asume
como propio el Sistema Interamericano y que califica el artículo 1 como “derecho de
los pueblos de América” que ha de ser garantizado por los gobiernos.
[121] En el capítulo II (La democracia y los derechos humanos), que corre desde
los artículo 7 a 10 ejusdem, la Carta ratifica el respeto a los derechos humanos y a las
libertades fundamentales como elemento esencial de la democracia; y hace constar el
locus standi del que gozan de manera directa e inmediata los individuos, en el plano
internacional, para lograr el amparo directo e inmediato -la tutela judicial efectiva- de
sus derechos más allá de la personalidad clásica y envolvente de los Estados nacionales.
[122] Los artículos 11 a 16 integrantes del capítulo III (Democracia, desarrollo
integral y combate a la pobreza), fijan la interdependencia entre la democracia y su
ejercicio con el desarrollo económico y social, considerando dentro de dicho espectro
la incidencia de la democracia en la conservación del medio ambiente y el papel clave
que juega la educación en la lucha para la superación de la pobreza y la exclusión, por
ende, en el fortalecimiento de las instituciones democráticas.
[123] El capítulo IV (Fortalecimiento y preservación de la institucionalidad
democrática) desarrolla cuidadosamente, desde el artículo 17 hasta el artículo 22, los
medios y procedimientos dispuestos por la Carta para las hipótesis de violación -en
distintos grados o niveles- del derecho a la democracia, a objeto de que el Sistema
Interamericano cumpla a través de sus órganos o mecanismos de seguridad colectiva
democrática con sus tareas, ora de asistencia, ora de preservación, sea de normaliza-
ción, sea de restablecimiento de la institucionalidad garantista o del ejercicio demo-
crático vulnerado.
[124] Finalmente, los capítulos V (La democracia y las misiones de observación
electoral), artículos 23 a 25, y VI (Promoción de la cultura democrática), artículos 26
a 28, disponen lo necesario para que, tanto los Estados miembros como la OEA, den-
tro del marco de sus respectivas competencias y responsabilidades hagan lo necesario
para la realización y garantía de “procesos electorales libres y justos” y para la crea-

64
La Democracia del Siglo XXI y el Final de los Estados

ción, con apoyo de la sociedad civil, de las condiciones y de las prácticas necesarias
para alcanzar - en elecciones auténticas y mediante el voto universal, igual, libre y
secreto - la gobernabilidad democrática.
[125] En lo relativo a las misiones de observación electoral, el capítulo corres-
pondiente distingue claramente, dentro del marco genérico de las misiones de obser-
vación electoral, las siguientes: Las misiones preliminares para asesoramiento y asis-
tencia por la OEA a los Estados con vistas al fortalecimiento y desarrollo de sus pro-
cesos electorales; las misiones de observación electoral propiamente dichas, que
determinan la existencia o no de las condiciones necesarias para la realización de elec-
ciones libres y justas; finalmente, las misiones especiales, que de cara a la circunstan-
cia anterior, han de contribuir con la creación previa de las condiciones en cuestión.
[126] Un aspecto particular, de crucial significación, merece destacarse a propó-
sito de la adopción de la Carta. Esta califica a la democracia como derecho los pueblos,
en línea diversa a su consideración como sistema o régimen político de Gobierno,
según puede apreciarse en su artículo 1 y que mejor se entiende en sus alcances a
tenor de cuanto afirma Melkevic remitiendo a Jürgen Habermas. Según éste el dere-
cho de los pueblos ha de entenderse como “derecho cosmopolítico”, de donde el ideal
a realizarse “es una democracia planetaria consistente en espacios políticos donde
hombres y mujeres pueden participar y recíprocamente decidir su suerte por medio
de procesos democráticos”. Mal puede entenderse a la democracia, pues, sin que se
repare en sus realizadores y destinatarios, los ciudadanos. De allí que, al igual que
ocurre con todos y cada uno de los derechos humanos, es deber del Estado respetarla
y garantizarla mas no apropiársela, o como lo dice la señalada disposición del artícu-
lo 1 de la Carta y en lo relativo al mencionado derecho a la democracia, corresponde
a los gobiernos “la obligación de promoverla y defenderla”.
[127] El otro aspecto se relaciona con lo afirmado por la Carta, en cuanto a que
la democracia es y la entiende ésta, sin ambages, como democracia representativa.
Pero la participación, que mal puede desnaturalizarla en cuanto a lo que es, no obs-
tante contribuye, según ella, al reforzamiento y profundización de dicho modelo
democrático, tal y como se desprende de la lectura de los artículos 2 y 6 ejusdem. El
Estado, por consiguiente, no puede sustituir o postergar a la ciudadanía a fin de hacer
cierta la experiencia democrática y menos aún puede sustituir al ciudadano transfor-
mándolo en su elemento subsidiario, con el propósito de hacer de la misma democra-
cia potestad o competencia del Estado y a un punto tal que considere atributo suyo
v.g. el desarrollo de la personalidad humana.
[128] El Estado es un elemento instrumental, “artificial” u obra del dios-hombre
si se quiere y se busca hacer buena la tesis del autor del Leviatán: Thomas Hobbes
(1588-1679), subsidiario –o mejor garantista– del individuo y de su libertad o, bien,
según sea la calidad y el contenido institucionales del primero, una expresión más de
la dimensión social de la persona humana. De allí la clara prescripción del menciona-
do artículo 6 de la Carta Democrática: “La participación de la ciudadanía en las deci-

65
Asdrúbal Aguiar

siones relativas a su propio desarrollo es un derecho y una responsabilidad. Es tam-


bién una condición necesaria para el pleno y efectivo ejercicio de la democracia
(Omissis)”.
[129] Ello precisa, pues, el carácter de la democracia como experiencia que viaja
en línea contraria al tumulto, a la oclocracia, a la despersonalización que es propia de
los sistemas políticos colectivistas y totalitarios. Lo que es así, bueno es advertirlo, sin
mengua de la referida calificación de la democracia como “derecho de los pueblos de
América” que hace el ya citado artículo 1 y que intenta indicar, sí, que la democracia
como “vivencia cotidiana” de los valores democráticos -conforme nos lo recuerda la
Declaración de Santiago de 2003, en línea con la mejor tradición maritainiana -
adquiere sentido pleno en la alteridad, es decir, en la relación de cada ser humano con
los otros sin que los unos y los otros pierdan sus identidades como experiencias unas,
únicas, e irrepetibles. La democracia, en suma, como “vivencia” no es un acto de
introspección aun cuando la convicción personal sobre la democracia y sus estánda-
res o exigencias sí lo sea, en tanto que ejercicio libre del pensamiento, de la opinión,
de la expresión y, en última instancia, del voto. No obstante lo cual, Bobbio recuerda,
mutatis mutandi, que la libertad de juicio y de decisión en la democracia tiene como
límite la supervivencia de la propia democracia.
[130] La Carta, al trasponer los umbrales del viejo concepto de la democracia
como régimen político de Gobierno y al deslastrarse de su antigua concepción formal,
fija la distinción anunciada entre las llamadas legitimidades de origen y de desempe-
ño democráticos. No basta para lo sucesivo que los gobiernos democráticos sean pro-
ducto de la voluntad popular, como lo hace presente César Gaviria, Secretario General
de la OEA, al introducir la edición de la Carta Democrática Interamericana (Carta
Democrática Interamericana, 11 de septiembre de 2001, edición realizada por la
Unidad para la Promoción de la Democracia, Washington D.C.). La Carta, justamen-
te, “perfecciona la idea sobre la defensa de la democracia, entendiendo ésta no sólo
como la preservación del gobierno popularmente electo, sino como el cumplimiento
de una serie de condiciones que incluyen la defensa de los derechos humanos, y
garantías, como la separación de poderes”.
[131] El artículo 3 de la Carta define los elementos esenciales de la democracia
representativa - no restringidos como antes a las elecciones y al voto - y el artículo 4
fija los componentes fundamentales de su ejercicio. La efectividad de la democracia
deriva de la concurrencia, correspondencia, reciprocidad, y funcionalidad de sus ele-
mentos y componentes como del contenido y alcances no estancos de cada uno de
ellos. No hay democracia fuera de los “elementos esenciales” que la definen en su
ingeniería garantista y le fijan, a la par, objetivos o cometidos inexcusables. Pero,
como tal y de existir en sus elementos esenciales, sufre la democracia en su calidad y
condiciones de gobernabilidad cuando su ejercicio no responde, de manera conjunta
e interdependiente, a sus “componentes fundamentales”.

66
La Democracia del Siglo XXI y el Final de los Estados

XII. Los estándares contemporáneos de la democracia

[132] A tenor de sus descriptores normativos como de sus interpretaciones a la


luz del principio ordenador de la Justicia pro homine et libertatis y de las enseñanzas
de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, los elementos esenciales de la
democracia representativa y los componentes fundamentales de su ejercicio, según la
Carta Democrática Interamericana y de conjunto, sin que se les entienda numero
clausus son básicamente doce, como los Mandamientos de la Ley.
[133] Elementos esenciales de la democracia representativa
a. RESPETO A LOS DERECHOS HUMANOS Y LAS LIBERTADES FUNDAMENTALES. La Corte
ha dicho que “la democracia representativa se asienta en el Estado de Derecho y éste
presupone la protección vía ley de los derechos humanos” (OC-6/86, Párr. 29)
b. ACCESO AL PODER Y SU EJERCICIO CON SUJECIÓN AL ESTADO DE DERECHO. El prin-
cipio de legalidad, lo reafirma la misma Corte “se encuentra en casi todas las
Constituciones elaboradas desde finales del siglo XVIII, que es consustancial con la
idea y el desarrollo del derecho en el mundo democrático y que tiene como corolario
la aceptación de la reserva de ley, de acuerdo con la cual los derechos fundamentales
sólo pueden ser restringidos por ley, en cuanto expresión legítima de la voluntad de
la nación” (OC-6/86 idem).
c. CELEBRACIÓN DE ELECCIONES PERIÓDICAS, LIBRES, JUSTAS Y BASADAS EN EL SUFRA-
GIO UNIVERSAL Y SECRETO COMO EXPRESIÓN DE LA SOBERANÍA DEL PUEBLO. Los ciudadanos
en una democracia, lo señala la Corte de San José, “tienen el derecho de participar en
la dirección de los asuntos públicos por medio de representantes libremente elegidos.
El derecho al voto es uno de los elementos esenciales para la existencia de la demo-
cracia y una de las formas en que los ciudadanos ejercen el derecho a la participación
política. Este derecho implica – según la misma Corte – que los ciudadanos puedan
elegir libremente y en condiciones de igualdad a quienes los representan”, como se lee
en el fallo del Caso Yatama versus Nicaragua (Párr.198).
d. RÉGIMEN PLURAL DE PARTIDOS Y DE ORGANIZACIONES POLÍTICAS. Al respecto, la
jurisprudencia interamericana observa que “no existe disposición en la Convención
Americana que permita sostener que los ciudadanos sólo pueden ejercer el derecho a
postularse como candidatos a un cargo electivo a través de un partido político”. No
obstante, reconoce “la importancia que revisten los partidos políticos como formas de
asociación esenciales para el desarrollo y fortalecimiento de la democracia… [a cuyo
efecto observa que] deben tener propósitos compatibles con el respeto de los derechos
y libertades” para ser reconocidos como tales (Caso Yatama, cit., Párr. 215 y 216).
e. SEPARACIÓN E INDEPENDENCIA DE LOS PODERES PÚBLICOS. El estándar dicho es
característico del Estado democrático y supone su carácter finalista: como lo es prote-
ger a la persona humana y sus derechos, que no al Estado mismo o a cada uno de sus
poderes en sí. De donde se supone que ningún “poder del Estado – salvo la ley y como
lo declara la Corte – puede predeterminar la conducta de los otros en un régimen

67
Asdrúbal Aguiar

democrático de separación de poderes y de distribución de funciones” (Caso Myrna


Mack, 2003, Voto García Ramírez, Párr. 86).

[134] Componentes fundamentales del ejercicio de la democracia


a. TRANSPARENCIA DE LAS ACTIVIDADES GUBERNAMENTALES. Ella ha lugar o se pro-
picia, según la Corte, “a través de la opinión pública [que no solo] fomenta la transpa-
rencia [sino que] promueve la responsabilidad los funcionarios sobre su gestión polí-
tica”, de donde, “debe existir un margen reducido a cualquier restricción del debate
político o del debate sobre cuestiones de interés público” (Caso Herrera Ulloa, 2004,
Párr. 127). En efecto, “el actuar del Estado debe encontrarse regido por los principios
de publicidad y transparencia en la gestión pública, lo que hace posible que las perso-
nas que se encuentran bajo su jurisdicción ejerzan el control democrático de las ges-
tiones estatales”. No solo eso. “El acceso a la información bajo control del Estado, que
sea de interés público, – lo señala la Corte – puede permitir la participación en la ges-
tión pública, a través del control social que se puede ejercer con dicho acceso… Por
ello, para que las personas puedan ejercer el control democrático es esencial que el
Estado garantice el acceso a la información de interés público bajo su control” (Caso
Claude Reyes, 2006, Párr. 86).
b. PROBIDAD DE LOS GOBIERNOS. Para la Comisión Interamericana de Derechos
Humanos, el asunto vuelve hacia los predios de la libertad de expresión por ser “una
de las formas más eficaces para denunciar la corrupción”, siendo que en una democra-
cia “la regla debe ser la publicidad de los presuntos actos de corrupción” y ello nece-
sariamente importa en una sociedad democrática (Caso Ricardo Canese, 2004, Párr. 72
y 93).
c. RESPONSABILIDAD DE LOS GOBERNANTES EN LA GESTIÓN PÚBLICA. “La obligación de
garantizar los derechos humanos”, que es propósito de la democracia y del Estado de
Derecho, “no se agota con la existencia de un orden normativo dirigido a hacer posi-
ble el cumplimiento de esta obligación, sino que comporta la necesidad de una con-
ducta gubernamental” y asimismo la posibilidad de que el Estado también responda
“por los actos u omisiones de cualquier autoridad pública” que comprometan tales
derechos (Caso La Masacre de Pueblo Bello, 2006, Párr. 111). Pero para alcanzarlo,
según la Corte, es incompatible con el Estado de Derecho que los “secretos escapen de
la ley, esto es, que el poder tenga ámbitos en los que no es responsable porque no están
regulados jurídicamente y que por tanto están al margen de todo sistema de control”
(Caso Myrna Mack, 2003, Párr. 181).
d. RESPETO A LOS DERECHOS SOCIALES. El Protocolo de San Salvador, adicional a la
Convención Americana, es preciso al observar, en primer término la interdependen-
cia entre los derechos sociales y los derechos políticos, a un punto tal que su reafirma-
ción y desarrollo la juzga fundamental para la consolidación del “régimen democráti-
co representativo de gobierno”; y al ser unos y otros de tales derechos su sentido y

68
La Democracia del Siglo XXI y el Final de los Estados

propósito final dentro de la concepción moderna que posterga la lejana y clásica


visión del Estado minimalista y de abstención.
e. LIBERTAD DE EXPRESIÓN Y DE PRENSA. Es tal libertad, lo ha dicho repetidamen-
te y hasta la saciedad la Corte, “una piedra angular en la existencia misma de una
sociedad democrática” (OC-5/85, Párr. 70), un elemento fundamental sobre el cual se
basa su existencia y condición “para que los partidos políticos, los sindicatos, las socie-
dades científicas y culturales, y en general, quienes deseen influir sobre la colectivi-
dad puedan desarrollarse plenamente”. Sin una libertad de expresión efectiva, “mate-
rializada en todos sus términos, la democracia se desvanece, el pluralismo y la tole-
rancia comienzan a quebrantarse, los mecanismos de control y denuncia ciudadana se
comienzan a tornar inoperantes y, en definitiva, se crea el campo fértil para que sis-
temas autoritarios se arraiguen en la sociedad” (Caso Canese, 2004, Párr. 82 y 86).
f. SUBORDINACIÓN CONSTITUCIONAL DE TODAS LAS INSTITUCIONES DEL ESTADO A LA
AUTORIDAD CIVIL LEGALMENTE CONSTITUIDA. El caso paradigmático en la experiencia
democrática americana ha sido el de la primacía o tutela por el elemento militar de la
vida civil y política de nuestras sociedades. De allí que, acotadamente, la Corte reite-
re sobre el “carácter restrictivo y excepcional” que ha de tener, a manera de ejemplo,
la jurisdicción penal militar, en un Estado democrático de Derecho, y donde ésta
opere sólo para la protección de “intereses jurídicos especiales, vinculados con las fun-
ciones que la ley [civil] asigna a las fuerzas militares” (Caso La Masacre de Pueblo
Bello, 2006, Párr. 189).
g. RESPETO AL ESTADO DE DERECHO DE TODAS LAS ENTIDADES Y SECTORES DE LA
SOCIEDAD. Entendida la idea del bien común como el conjunto de las “condiciones de
la vida social que permiten a los integrantes de la sociedad alcanzar el mayor grado de
desarrollo personal”, viene de suyo como imperativo, en criterio de la Corte, “la orga-
nización de la vida social en forma que se fortalezca el funcionamiento de las institu-
ciones democráticas y se promueva la plena realización de los derechos de la persona
humana” (OC-6/86, Párr. 31).

XIII. La participación democrática

[135] La Carta Democrática Interamericana como la jurisprudencia de la Corte


de San José invocan el carácter no transable de la democracia en su expresión repre-
sentativa. Aquélla pone de manifiesto en su texto dos aspectos centrales acerca de la
participación ciudadana en la democracia y como condición de su efectividad, que
cabe destacar. Por una parte, como ya consta, la Carta Democrática, en consonancia
con la Carta de la OEA y la Convención Americana de Derechos Humanos: de las que
es su interpretación auténtica, adhiere al modelo democrático de representación polí-
tica. Seguidamente, valora la función mediadora de los partidos en la realización de
los llamados derechos políticos sin considerarlos, como lo expresa la misma Corte,
medios únicos, exclusivos o excluyentes para la participación ciudadana. Empero y

69
Asdrúbal Aguiar

por lo dicho, la Carta Democrática consagra la participación como derecho y como


responsabilidad, mejor aún como “condición necesaria” o dinamizadora de la demo-
cracia: a los fines de precisar que es a través de la participación y de su práctica per-
manente como la representación democrática adquiere y se renueva en su legitimidad
y la democracia alcanza efectividad o se legitimidad en su desempeño.
[136] Los redactores de dicho instrumento internacional, adoptado de forma
unánime por los Estados miembros de la OEA, rechazan de plano la tesis venezolana
que abona en favor de una democracia participativa – suerte de régimen de democra-
cia directa y vocación plebiscitaria - en defecto de la democracia representativa. Mas
acogen, sí, el reclamo de la participación ciudadana “permanente”, no reducida al voto
electoral esporádico, y operante, cabe repetirlo, como “condición necesaria” de la
misma democracia representativa. Nos atrevemos a decir, entonces, con Manuel
Ramírez, Catedrático de la Universidad de Zaragoza, que la participación es “presu-
puesto de la democracia”; conclusión a la que llega el autor luego de escrutar las expe-
riencias de las mal llamadas democracias orgánicas o corporativas - encubridoras de
los totalitarismos - o las de partido único: tutelares de la democracia, o aquella otra
que afirma la “teoría elitista de la democracia”, haciendo del ciudadano comparsa y no
actor central de la democracia.
[137] Si tenemos presente la enunciación lúcida que de las reglas de juego de la
democracia hace Norberto Bobbio, se aprecia como sitúa, dentro del principio de la
igualdad democrática, a la condición o regla de la inclusividad: para decir que “un
régimen es democrático a condición de que todos los destinatarios de las decisiones
políticas tengan el derecho-poder de participar en el proceso de decisión sin discrimi-
naciones”.
[138] Sin separarnos del alcance que el teórico italiano del Derecho le otorga a
cada regla de juego de la democracia, cabe agregar por vía de conclusiones que la par-
ticipación es en la actualidad – dentro del contexto que le señala la Carta Democrática
- una de las “condiciones de supervivencia de la democracia”. (Apud. M. Bovero, “Los
destinos actuales de la democracia y la enseñanza de Bobbio”, en la obra colectiva de
Filippi). Nos explicamos. Si la participación es una de las reglas de juego que integran
o hacen parte, según Bobbio, del “universal procedimiental” de este sistema llamado
democracia y que cada vez más deriva en derecho humano a la democracia, ella tam-
bién hace parte de las “reglas preliminares que permiten o hacen factible el desarrol-
lo del juego” democrático.
[139] Éstas reglas de suyo se concretan en los célebres y denominados presupues-
tos intangibles para que el juego democrático pueda darse, antes de que nos atrevamos
a plantear el problema de su sostenimiento y supervivencia, a saber: la libertad perso-
nal, la libertad de pensamiento, el derecho de reunión, y el derecho de asociación. Se
trata, en suma, del aseguramiento de las “cuatro grandes libertades de los modernos”
que, apreciadas de conjunto, nunca pueden faltar para darle carácter cierto a la parti-

70
La Democracia del Siglo XXI y el Final de los Estados

cipación ciudadana y “para el correcto funcionamiento de los mismos mecanismos


esencialmente procedimentales que caracterizan un régimen democrático”.
[140] Por consiguiente, la participación ciudadana, al ser garantía necesaria para
el pleno y efectivo ejercicio de la democracia, según lo prescribe el artículo 6 de la
Carta Democrática, ha de trasegar los componentes fundamentales del ejercicio
democrático, pero no solo eso; ha de servir juntamente, en nuestra opinión, como vec-
tor o justificador de los elementos existenciales de la propia democracia representati-
va, enunciados en el artículo 3 ejusdem, es decir: del respeto a los derechos humanos,
del ejercicio del poder conforme al Estado de Derecho, de la celebración de eleccio-
nes, del pluralismo partidista, y de la separación e independencia de los poderes.

XIV. La gobernabilidad

[141] La Carta Democrática, como lo reconoce la novísima “Declaración de


Santiago sobre Democracia y Confianza Ciudadana: Un nuevo compromiso de gober-
nabilidad para las Américas” adoptada por Asamblea General de la OEA en 2003, es
hoy, quiérase o no, “el principal referente hemisférico para la promoción y defensa de
principios y valores democráticos compartidos en las Américas al inicio del siglo XXI”.
Otra cosa, cabe reiterarlo, es que dichos estándares reclamen de una valoración críti-
ca con vistas a las realidades globales y neotribales fundamentalistas en oposición – o
complementariedad ¿? - que pugnan bajo el techo de la aldea digital.
[142] No se olvide que así como la gobernabilidad constitucional – lo dice con
precisión Diego Valadés – implica racionalización del ejercicio del poder y, de ordi-
nario, alude a la calidad de la democracia, la ingobernabilidad indica o sugiere, por
argumento a contrario, los peligros y riesgos que en el presente viven y asumen los
valores de este modelo político milenario y espacialmente limitado: la democracia a
secas, reclamada en su universalidad vocacional pero ahora, como nunca antes, vícti-
ma de los denuestos y señalada, sobre todo en la América Latina, como responsable de
nuestros males endémicos.
[143] La Declaración de Santiago (2003) identifica y enuncia de un modo pun-
tual las exigencias para el restablecimiento de la gobernabilidad democrática, luego de
aceptar expresamente “la existencia de amenazas, preocupaciones y otros desafíos
multidimensionales a la paz y la seguridad [que] afectan el goce de los derechos de
todas las personas y la estabilidad democrática. Señala como prioridades, entre otras y
sin perjuicio del Programa de Gobernabilidad Democrática en las Américas cuya pre-
paración solicita de su Secretaría General la Asamblea de la OEA, las siguientes:

“1. La participación de todos los actores sociales en la construcción de consen-


sos para el fortalecimiento de la democracia.

71
Asdrúbal Aguiar

2. El reforzamiento de la credibilidad y confianza ciudadanas en las institu-


ciones democráticas, promoviendo la plena participación de la ciudadanía
en el sistema político.
3. El fortalecimiento del respeto a la libertad de expresión, al acceso a la infor-
mación y a la libre difusión de las ideas, instando a los medios de comuni-
cación y a todos los actores sociales a propiciar “una cultura de paz”.
4. El fortalecimiento de los partidos políticos como intermediarios de las
demandas de los ciudadanos en cualquier democracia representativa.
5. La modernización del Estado, a objeto de elevar los niveles de eficiencia,
probidad y transparencia en la gestión pública.
6. La reforma y modernización de la administración de Justicia, como eje cen-
tral de la consolidación del Estado de Derecho.
7. La superación de la pobreza y de la exclusión social y la promoción del cre-
cimiento económico con equidad, mediante políticas públicas y prácticas
de buen gobierno que fomenten la igualdad de oportunidades, la educación,
la salud y el pleno empleo.
8. La valoración de la diversidad cultural y étnica”.

XV. Otra recapitulación necesaria: El núcleo pétreo de la democracia

[144] A manera de síntesis, para una acabada comprensión del derecho a la


democracia y su núcleo pétreo nada mejor que volver a Jean Maritain y a la exégesis
que de sus enseñanzas realiza Piero Viotto. El filósofo francés, responsable de la reno-
vación intelectual y espiritual del catolicismo durante el siglo XX, luego de reflexio-
nar acerca de los cimientos y las expectativas de la vida democrática “como filosofía
general de la vida humana y de la vida política” concluye que “la tragedia delle demo-
crazie moderne consiste nel fatto que esse non sono ancora riuscite a realizzare la
democrazia”.
[145] Maritain, sin ser testigo de las circunstancias que preceden y explican a la
Carta Democrática Interamericana, desde mucho antes y en su conocida obra Man and
the state (1951) observa que la democracia no es una forma vacía sino una concepción
específica de la vida social y política que ella ha de defender; pero que tampoco es una
teoría o una filosofía: es una suerte de credo civil y de fe democrática secular, que mal
alude a la suerte de religión civil predicada por Rousseau. No es la democracia, por lo
mismo, neutra. Exige convicción política y acuerdo de los espíritus, pero no puede
negar los derechos políticos -lo recuerda Maritain- a los “heréticos de la política”: sin
perjuicio de que el Estado “se defienda de la agresión antidemocrática con información
y sobre todo con educación, y en particular con educación escolástica”.
[146] “La democracia -agrega el autor de Chistianisme et démocratie (1943) -
presupone una vocación y una obra común que debe llevarse adelante, no en nombre
de la guerra, del prestigio, de la potencia, sino en nombre de la emancipación de las

72
La Democracia del Siglo XXI y el Final de los Estados

personas y de los pueblos, de la justicia y de la civilización”. De allí que, como lo inter-


preta Viotto luego de leer y sistematizar la obra magna de su maestro, la misma “exige
iniciativa y responsabilidad, rechaza al Estado soberano omnipresente, exige la sobe-
ranía de las multitudes, quiere el sufragio universal, un gobierno republicano, la par-
ticipación del pueblo sin la hegemonía [léase, sin el monopolio] de los partidos”.
[147] De cara a la experiencia de Hitler, luego de sostener que la democracia
abdica a los instintos y es un esfuerzo dirigido en la historia y no fuera de ella al desa-
rrollo de la razón y de la justicia, Maritain no guarda reservas al sostener que sólo por
vía de las organizaciones internacionales es posible instruir a la razón con vistas a la
democracia como experiencia netamente humana. De allí la necesidad, según él, de
entender que es algo superior a la mera filantropía lo que debe hacernos “valicare
all’impegno di soliedarietá le frontiere chiuse dei gruppi sociali naturali, gruppo fami-
liare e gruppo nazionale, allargandolo a tutto il genere umano”; con lo cual sitúa a la
experiencia democrática más alla de los Estados y al defenderla como necesariamen-
te compatible y realizable en sede universal y de la Humanidad. Pero a su vez recla-
ma, en beneficio de la misma, la superación del fenómeno de aislamiento social celu-
lar y de los nichos o retículas fundamentalistas excluyentes que en la actual coyuntu-
ra, inevitablemente, propicia la desestructuración del Estado nación.
[148] Una visión retrospectiva e integral de las normas o estándares relativas a la
democracia, apreciada, ésta, ora como sistema político de Gobierno, ora como dere-
cho de los pueblos o soporte indispensable para la cultura de los derechos humanos,
nos permite, por lo pronto y a manera de soporte para una reconstrucción democrá-
tica hacia el porvenir, constatar lo siguiente:
1. La democracia, atada a la exigencia del respeto y la garantía universal e inter-
nacional de los derechos humanos, se presenta con inédita fuerza y es expresión reno-
vada de la contemporaneidad global. Sin embargo, víctima de su propia fortaleza y de
las contradicciones inherentes a la transición en curso, pierde, por una parte y por
obra de la mundialización su soporte en la idea del Estado como estructura límite de
la soberanía y, por la otra, en línea tanto contraria como reactiva, el empeño por res-
catar del torbellino la idea de la soberanía hace que no pocos la desvirtúen, a un punto
de hacerla incompatible con las ideas de pluralidad y convivencia inherentes a la
democracia como estilo de vida y estado del espíritu.
2. Luego de 1959 se elaboran y sistematizan los primeros estándares interameri-
canos del modelo de ejercicio efectivo de la democracia, titulada como representativa
desde 1954, y que unen, por vez primera, las exigencias de la legitimidad formal con
la denominada legitimidad de desempeño democrático. En términos próximos a los
dispuestos por la Carta Democrática Interamericana, ensambla dentro de su núcleo, a
manera de corrección ética y valorativa, las ideas del desarrollo y de la justicia social
acogidas por el Sistema Interamericano desde 1945.
3. En 1969, la democracia cristaliza como obligación jurídica plena y de derecho
internacional particular en el Continente americano, quedando sujeta en su realiza-

73
Asdrúbal Aguiar

ción a la protección inmediata e institucional por los órganos de la Convención


Americana de Derechos Humanos. De modo que, lo que es desiderátum en 1948,
asume en lo sucesivo carácter prescriptivo para los Estados: la democracia se integra
en la tríada indisoluble «Derechos humanos-Democracia-Estado de Derecho» y hace
parte del orden público internacional forjado luego de la Segunda Gran Guerra y
constante en los instrumentos constitucionales universal y americano: la Carta de San
Francisco, que crea la ONU, y la Carta de Bogotá, que instituye a la OEA.
4. La democracia mueve, histórica y normativamente, desde el plano formal que
le corresponde inicialmente, como sistema político de Gobierno, hacia su cristaliza-
ción reciente como derecho humano fundamental: el derecho a la democracia, que
teóricamente hemos defendido en su emergencia y juzgamos comprehensivo y condi-
cionante de los demás derechos humanos, de primera o segunda generaciones (civiles
y políticos, económicos, sociales y culturales).

XVI. La agonía del Estado, cárcel de ciudadanos

[149] Pensar en el día después, a la luz de los cambios de paradigma que acom-
pañan al siglo XXI en curso e imposibles de detener, no es tarea fácil. Las referencias
históricas hijas de la civilización que nos alberga dejan de ser tales y en apariencia los
anclajes son otros hacia el futuro. La crisis de Wall Street, como indicador señalado
de un supuesto final del capitalismo, sugiere a algunos la reedición por vía de conse-
cuencias del Estado interventor. Pero quienes esto afirman invocan a los fantasmas de
ultratumba. La dictadura económica fenece junto a la dictadura política con el der-
rumbe del Muro de Berlín, hace casi dos décadas.
[150] Lo cierto es que el denunciado final del capitalismo – vale decir del capi-
tal como fuente única de riqueza y bienestar – es una cosa y otra predicar la muerte
de los mercados o el restablecimiento de las fronteras económicas, en un tiempo dife-
rente, que arrastra como postulado la caída de todas las murallas geopolíticos y cultu-
rales por obra de las autopistas de la información. Pero algo si cabe a propósito de la
crisis financiera mundial reciente, como lo es que los efectos del desmoronamiento de
Wall Street son y se muestran tan globales que ningún Estado o nación por sí solo
puede contenerlos. Todos a uno están paralizados y ayunos de voluntad. Apenas se
muestran relativamente capaces para el diagnóstico situacional.
[151] Cabe repetir, pues, que el comunismo llega a su término por querer fun-
darse sobre una de las mitades de la naturaleza humana, la que le pide al hombre alte-
ridad y le sitúa en comunidad para saciar sus carencias, olvidando que éste es, de igual
modo, voluntad libre y una, experiencia única e irrepetible. Mas la cosmovisión de
Wall Street, que cede luego de haberse creído victoriosa, es reduccionista y barata.
Sigue midiendo a cada persona desde su otra mitad, desde el egoísmo sin contención
e imaginándola como una suerte de animal que engulle sus intestinos mientras le
alcanzan y luego muere de inanición, en la soledad de su caverna.

74
La Democracia del Siglo XXI y el Final de los Estados

[152] Llámense neoliberales o capitalistas, o comunistas quienes por pudor ahora


se autodenominan socialistas del siglo XXI, todos a uno construyen sus dogmas a par-
tir de la otra realidad que observamos en su crisis terminal: el moderno Estado
Nación, hijo de Macchiavelo y de Hegel; forjado sea para servir, sea para esclavizar a
los ciudadanos según la perspectiva que domine, ora respetándoles a éstos una cuota
de sus vidas, ora haciéndolas parte integral de la cosa pública (res publicae). Nadie
tiene existencia que no sea dentro del Estado o en conflicto permanente contra él, a
la luz de las indicadas cosmovisiones.
[153] Lo veraz es que ese Estado, delimitado geográfica y normativamente, para
no verse como ente fallido explica la política sólo alrededor del poder que le da el
espacio que ocupa o los recursos materiales que acopia. es el mismo sentido que otro-
ra le da forma a los Imperios que ayer declinan: el Imperio Romano y la misma URSS,
en una suerte de anacyclosis que esta vez hace presa de la sociedad política contem-
poránea.
[154] Basta un alto en la marcha cotidiana para constatar sin más que, dado lo
anterior, las cosas no son ni serán como fueron, vuelvo a insistir ello; no serán ni
mejores ni peores, sino distintas. Y en medio de la crisis corriente lo que se aprecia es
el tránsito entre una Era y otra, que no un simple cambio de Edad en la historia cono-
cida. Significa cuanto ocurre, mejor todavía, una ruptura profunda e inédita en las for-
mas de organización de la vida humana y en las esencias de la civilización.
[155] El Estado del que hablamos es apenas un átomo ante los desafíos y proble-
mas que hoy interpelan a la Humanidad y al orden global en cierne, y las “patrias de
bandera” con sus escudos antimisiles y fusiles AK-42 a cuestas se desnudan y mues-
tran como parques jurásicos. George W. Bush y Hugo Chávez Frías, situados en las
antípodas, en el Norte y en Sur del Occidente, no son lo que creen ser como “gendar-
mes de circunstancia” ni sus dramas se tornan tan invasivos, ni la pobreza ajena se nos
suma hasta hacérsenos más gravosa y casi propia, si no es por las imágenes satelitales
de CNN y sus efectos concentradores y multiplicadores de la realidad.
[156] No obstante, si lo anterior es irrebatible e inevitable, cabe considerar,
cuando menos, que el vendaval de las palabras y de los símbolos – la logofobia digital
– no basta para saciar el hambre de los desnutridos y sí basta, probablemente, para ate-
nuar los síntomas del desafecto que acompañan en su silencio y en sus cavernas a los
solitarios del mundo.
[157] El tiempo de la materia y de la explotación del hombre por el hombre
queda atrás en todo caso y emerge ante nosotros, golpeándonos de frente, el tiempo
de la explotación por éste del mismo tiempo y su velocidad. Hasta las instituciones de
las suficientes y muy soberbias repúblicas liberales o repúblicas populares acotadas
por los cascarones del Estado soberano: los partidos, los parlamentos, las fuerzas mili-
tares, no son sino curiosidades para los museos de la memoria, o andamiajes corroí-
dos, sea a la vista tanto de los excluidos como de las generaciones del inmediato por-
venir; lo que es ya, a todas luces, una máxima de la experiencia.

75
Asdrúbal Aguiar

[158] Cabe construir ex novo y no sólo reconstruir, en suma. Queda, por lo pron-
to, la verdad presente e indiscutible del hombre digital: desarraigado y expectante. Su
voluntad, individual o concordada, como principio moderno de legitimación del
poder, si acaso no cede por lo pronto desconoce cuáles son los odres espaciales o vir-
tuales restitutorios de las seguridades ciudadanas perdidas.
[159] No es ocioso que tengamos presente, a propósito de la democracia como
estilo de vida y estado del espíritu connatural a la persona humana y urgida de su
renovación, lo que de ella dicen tanto Maritain como Bobbio: se niega en los extre-
mos y reniega de los extremistas. Y en el vacío o en la anomia de transición, según la
aguda afirmación de Max Weber dicha a finales de la Segunda Gran Guerra cuando
habla sobre el futuro de Alemania, no debe olvidarse que “la cátedra no es ni para los
demagogos ni para los profetas”.

XVII. La democracia contra la democracia

[160] Sabemos qué es la democracia, cuales son sus escollos a lo largo de la his-
toria y sus estándares vigentes a la luz de las descripciones normativas y de las consi-
deraciones ético políticas dominantes. Como “ideal” que nos acompaña podemos con-
trastar los estándares dados con las realidades en movimiento, auxiliados por el mismo
Bobbio sin comprometerlo, determinando lo que ahora y para lo sucesivo son sus
falencias. Y nada más. En otras palabras, es posible realizar un ejercicio dentro de la
misma democracia, no fuera de ella, mirándonos en la democracia que soñamos y en
las democracias que tenemos, a la espera de dibujar la democracia realizable.
[161] En lo inmediato, no olvidemos que si la democracia nace como el gobier-
no de los muchos, donde los muchos legitiman desde abajo la existencia de la ciudad
y la ordenación de sus potestades, no es ella un medio que por si sola legitima sino que
viene atada a finalidades que se explican en la misma voluntad humana originaria: la
realización integral de la persona y sus derechos fundamentales. O como lo prefiere
Bobbio, “no basta ni la atribución del derecho a participar directa o indirectamente en
la toma de decisiones colectivas” por los muchos ni la existencia de reglas de juego o
procedimentales para que los muchos hagan valer sus decisiones mediante “la mayo-
ría” o la “unanimidad”, sino que es necesaria una tercera condición: que quienes deci-
den tengan y cuenten con las condiciones reales para decidir libre y razonadamente.
De donde “es indispensable que aquellos que están llamados a decidir o a elegir a quie-
nes deberán decidir, se planteen alternativas reales y estén en condiciones de selec-
cionar entre una y otra”, teniendo garantizados, por lo mismo, sus derechos a opinar,
a expresarse, a reunirse, a asociarse, entre otros.
[162] Ahora bien, dicho esto, la pregunta que cabe es ¿cómo puede el ciudadano
digital decidir autónomamente sobre las realidades globales que surgen con vocación
de dominio político y cultural, siendo que la democracia directa –tan demandada en
la hora presente– se agota en la Grecia antigua al intentar desbordar los límites de la

76
La Democracia del Siglo XXI y el Final de los Estados

comunidad y haciéndose por lo mismo inviable? ¿El huérfano de ciudadanía que, en


otra banda, decide refugiarse en su caverna o «micropolis», dentro de la que puede
recrear imaginariamente la antigua polis griega, acaso puede decidir sobre alternati-
vas reales y con autonomía a falta de alternativas: salvo la que lo ata a su propia retí-
cula social étnica, racial, religiosa, cultural, urbana, para solo mencionar algunas de
las emergentes?
[163] A título de mero ejercicio caben algunas reflexiones en orden a la demo-
cracia que tenemos y a luz de sus elementos esenciales, como del malestar que provo-
can la política y los políticos de la democracia sin que todavía se nos haya convenci-
do de que existe una opción mejor a la misma democracia, como experiencia perfec-
tible que es.
→ LA DEMOCRACIA ES RESPETO A LOS DERECHOS HUMANOS Y LIBERTADES FUNDAMEN-
TALES. Tal es la razón inicial y la teleología o finalidad de la experiencia democrática.
Alrededor de dicho estándar existe un acuerdo tácito y casi de conciencia entre el
Oriente y el Occidente, que hace posible la adopción de la Declaración Universal de
Derechos Humanos de 1948. Mas cabe preguntar, ¿cómo logran conciliarse las ideas
de universalidad e inherencia de dichos derechos con el relativismo que prohija la
sociedad del vértigo en curso y la reclamada multiculturalidad: ese que identifica o
hace posible el llamado cruce de las culturas y de las civilizaciones? Por lo demás,
existe una suerte de fatalidad en cuanto a la idea o desviación que fragua en sede inter-
nacional – he allí el Informe Caputo del Programa de las Naciones Unidas sobre el
Desarrollo – y que dice sobre la primacía y preferencia real de los individuos por los
derechos sociales, con prescindencia, si ello fuere necesario, de los derechos civiles y
políticos, esenciales en la democracia.
→ LA DEMOCRACIA ES ACCESO AL PODER Y SU EJERCICIO CON SUJECIÓN AL ESTADO DE
DERECHO. Cabe destacar, al efecto, que ha lugar a situaciones que se repiten de mane-
ra endémica y que muestran a los gobernantes de actualidad accediendo al poder
mediante las reglas de juego de la democracia, pero intentando retenerlo sine die y
con apoyo – o manipulación - de las mismas formas del Derecho. Sobre todo en
América Latina, son corrientes las reformas constitucionales para inhibir el criterio de
la alternabilidad, sustantivo a la experiencia democrática. Por lo demás, así como rige
el principio de la legalidad o de sujeción de los titulares de los poderes públicos a los
dictados de la ley, también es cierto que, o bien ésta carece hoy de la unidad sistemá-
tica e integralidad que le es característica - derivando en una trama de hilachas nor-
mativas que cambian o son modificadas con la misma rapidez que impone lo circuns-
tancial - o en no pocos casos, sea el abuso de las mayorías parlamentarias, sea la prác-
tica de la delegación de potestades legislativas en beneficio de los Gobiernos, hace que
la ley quede sujeta a la voluntad de los mismos gobernantes y no a la inversa. Y no fal-
tan, en este orden, los novedosos criterios que, bajo la idea de realizar, más allá del
Estado de Derecho, a un Estado de Justicia, piden que la ley se interprete y aplique
conforme a las conveniencias y dictados políticos de las mayorías.

77
Asdrúbal Aguiar

→ LA DEMOCRACIA EXIGE LA CELEBRACIÓN DE ELECCIONES PERIÓDICAS, LIBRES, JUSTAS,


BASADAS EN EL SUFRAGIO UNIVERSAL Y SECRETO COMO EXPRESIÓN DE LA SOBERANÍA DEL PUE-
BLO. Al respecto procede otra consideración, esencial al argumento que arrastramos
desde el principio de esta exposición. El voto democrático, desde sus remotos oríge-
nes es censatario, es decir, como derecho del ciudadano llega atado a la propiedad de
la tierra, a la renta, o al pago de los impuestos, o a la condición alternativa o conjun-
ta del votante en cuanto a saber leer y escribir. Progresivamente se hace sustantivo el
sufragio universal, al incorporarse la mujer como votante activa y pasiva. De modo
que, la visión oligárquica del voto da paso a una visión democrática. Los pocos pasan
a ser los muchos.
→ No obstante, si dentro del modelo de democracia representativa y por oposi-
ción a la antigua democracia directa media una coetánea y casi necesaria renuncia –
mediante el voto y luego de él - a la autonomía de la voluntad del ciudadano – que es
el ideal o principio de la democracia - en beneficio de una élite gubernamental y polí-
tica, la eventual vuelta hacia el modelo de participación democrática permanente, tal
y como la experimentan las ciudades comunidades griegas, no se muestra consistente
ni viable dentro de las complejas realidades del Estado Nación hoy declinante, menos
aún en los espacios ilimitados de la Aldea Global.
→ Dice Bobbio, no creer que la “computocracia” electoral, es decir, la hipótesis
a cuyo tenor cada votante transmite su voto o decisión soberana a un cerebro electró-
nico imparcial, impersonal y no partidario, como vía de solución a la pérdida progre-
siva por éste de su autonomía en beneficio del Estado y del partidismo. Pero, sea lo
que fuere, el efecto inmediato de la digitalización eleccionaria sobre el acto primario
que, en principio, le permite a los muchos decidir como ciudadanos en democracia, es
la formación de una “aristocracia digital” o de entendidos, única capaz de descifrar los
códigos que guardan el secreto electoral.
→ Los entendidos acerca de los programas o de los software que controlan el
acceso y salida de los votos ciudadanos desde las máquinas electrónicas de votación
hacia sus servidores y viceversa, tienen el poder - casi a la manera de taumaturgos - y
los conocimientos que les permiten revelar y hasta mutar esa voluntad electoral, por
expresada en bytes o megabytes, ininteligibles para la mayoría. Es como una suerte de
vuelta atrás, un regreso por otras vías al sistema del voto arcaico, que sólo cuenta
como derecho garantizado a los instruidos.
→ Finalmente, en cuanto al voto como premisa esencial de la democracia caben
dos preguntas en una, que nos la sugiere con sus reflexiones el maestro Bobbio: ¿La
periodicidad electoral que hoy muta en rutina o cotidianidad mediante la ampliación
– caso de los referenda - de la actividad democrática o el paso desde el antiguo “quién”
vota hasta el actual “dónde y cuantas” veces se vota, no produce una saturación de ciu-
dadanía que puede desembocar en indiferencia democrática?
→ ES ESENCIAL A LA DEMOCRACIA EL RÉGIMEN PLURAL DE PARTIDOS Y ORGANIZACIO-
NES POLÍTICAS. Cabe recordar aquí, a manera de reflexión y guiados otra vez por

78
La Democracia del Siglo XXI y el Final de los Estados

Bobbio, que la democracia encuentra sus orígenes modernos en una especie de pacto
social o contrato – por entendérsela como forma de Gobierno – entre los individuos
aspirantes a la ciudadanía. Es el mismo Estado democrático, por ende, un producto
artificial o abstracción - ya lo hemos dicho - que de manera libre forjan los integran-
tes de la sociedad civil en su estadio de naturaleza, para luego asegurarse en común la
garantía de sus recíprocas libertades. De modo que, “la doctrina democrática habría
ideado un Estado sin cuerpos [sociales] intermedios”. Lo veraz, sin embargo, es que en
la oposición o relación entre el individuo y el Estado aquél crea, hoy más que nunca,
otras asociaciones o personas morales distintas, amortiguadoras e intermedias, como
los mismos partidos, los sindicados, las contemporáneas organizaciones no guberna-
mentales, las iglesias, las comunidades culturales o vecinales, etc. El ideal primigenio
de la sociedad democrática centrípeta ha derivado en una sociedad política centrífu-
ga, más que plural, no cabe duda.
→ La consecuencia de lo anterior es manifiesta. La democracia representativa
plantea la elección de representantes quienes, al ser electos, se desvinculan de sus
electores para poder servir y decidir en nombre y procura del bien común; que no
para actuar como si estuviesen sometidos a un mandato privado e imperativo de los
grupos electorales o de interés, y al que están atados de modo indisoluble. No obstan-
te, vuelve por sus fueros una pregunta clave y fundacional, que otra vez se hace coti-
diana: ¿los gobernantes, los legisladores, a quién y en nombre de quién ejercen sus
mandatos? ¿Acaso por cuenta de sus partidos y organizaciones políticas y con lealtad
hacia sus programas respectivos? ¿Deben velar, mejor aún, por los intereses de sus
propias asociaciones o vínculos de origen: empresariales, laborales, culturales, religio-
sas, de derechas, de izquierdas, incluso por reclamo de la transparencia democrática?
→ Es rutina observar distintas ópticas al respecto. Los partidos acusan de tránsfu-
gas y traidores a quienes como representantes y en sede parlamentaria no acatan sus
líneas y se escudan bajo el voto secreto, argumentando que quien así lo hace olvida que
es electo como parte de un partido o comunidad política. Debe lealtad al compromiso
o mensaje parcial y específico adquirido, que dio lugar al voto sobre una alternativa. La
decisión política dividida que nos acaba de mostrar el Congreso de los Estados Unidos
de América a propósito de la crisis de Wall Street, es ilustrativa en orden distinto. Los
partidos republicano y demócrata no logran contener a sus representantes y senadores,
y no pocos de ellos deciden en conciencia, o cuidando sus intereses personales, o a la
luz de cuanto les indica la probable reacción a favor o en contra de lo que se decide por
las comunidades de electores quienes les dan sus beneplácitos.
→ Una suerte de solución transaccional reciente, propia de las últimas décadas
como lo recuerda Bobbio, es la creación dentro de la gestión democrática de mecanis-
mos tripartitos que desbordan el ámbito puro de la decisión política representativa.
Por consiguiente, se crean mesas y hasta instituciones constitucionales – los célebres
Consejos Económicos y Sociales – que llevan a su seno, junto a la representación polí-
tica o gubernativa propiamente dicha, la de los empresarios y los trabajadores. Pero

79
Asdrúbal Aguiar

cabe otra pregunta acerca de este aspecto. ¿Es suficiente ello con vistas a una sociedad
que emerge cada vez más integrada en su carácter militante pero disuelta y sin tejido,
hecha de corporaciones o grupúsculos casi neomedievales y variadas, con visiones
parciales pero igualmente legítimas acerca de la experiencia democrática?
→ LA SEPARACIÓN E INDEPENDENCIA DE LOS PODERES PÚBLICOS ES ELEMENTO ESENCIAL
DE LA DEMOCRACIA REPRESENTATIVA. La cuestión, que se plantea desde los orígenes de
la democracia moderna, desde el propio tiempo revolucionario francés y como una
exigencia indiscutible para la contención del poder mismo y la garantía de que el indi-
viduo y la sociedad cuentan con la tutela efectiva de sus derechos, esta vez hace rela-
ción con la idea de la legitimidad democrática de desempeño; en otras palabras, con
el manido asunto de la gobernabilidad o eficiencia democráticas.
→ Dice Bobbio, acerca de esto último, que “primero el Estado liberal y después
su ampliación, el Estado democrático, han contribuido a emancipar a la sociedad civil
del sistema político”. Dado lo cual ésta, al haber madurado, se hace más crítica y exi-
gente con relación al dicho Estado y para pedir del mismo “ventajas, beneficios, faci-
lidades, una más equitativa redistribución de la riqueza”. Pero la rapidez y el creci-
miento exponencial de tales demandas, a medida en que se hace más compleja la vida
personal y social, “está en contraste – ajusta el autor in comento – con la lentitud de
los complejos procedimientos del sistema político democrático” para la toma de las
decisiones, aún más dentro del marco de la sociedad digital globalizada, explotadora
del tiempo y cultivadora de su velocidad.
→ No huelga volver repetir que el tratamiento del crack americano reciente es
un ejemplo al respecto. La opinión pública mundial revienta en su angustia dado de
que los mecanismos institucionales y de concertación democráticos entre el Ejecutivo
y el Congreso norteamericanos, a pesar de ser expeditos en la circunstancias, lo apre-
cian lento los afectados dentro del mundo de las finanzas, a la luz de la velocidad y
expansión geométrica tomadas por la crisis en cuestión. La observación de Bobbio
vuelve a ser válida como punto para la reflexión acerca de este estándar o elemento
esencial de la democracia representativa. “En la democracia la demanda es fácil y la
respuesta difícil; por el contrario, la autocracia tiene la capacidad para dificultar la
demanda y dispone de una gran capacidad para dar respuestas”. Este es el dilema grave
de la Era digital en cierne y un desafío para la seguridad democrática dentro del
Estado de Derecho; lo que sugiere repensar, sin complejos, las formas y la funcionali-
dad nuevas que ha de adoptar un principio fundacional e insustituible dentro de toda
democracia, como este de la separación, desconcentración y descentralización del
poder público y político.
→ Cabe al margen otra consideración, a manera de pregunta. Junto al procedi-
miento democrático como del tránsito desde realidades sociales elementales – que son
las propias al nacimiento de la democracia dentro del antiguo odre familiar y luego de
las fronteras del Estado nación – hacia realidades sociales más complejas; y aun cuan-
do el pueblo llano es ahora más instruido para los asuntos de la ciudadanía – ¿acaso no

80
La Democracia del Siglo XXI y el Final de los Estados

sugiere o propone lo anterior un necesario avance hacia el gobierno de los tecnócra-


tas o de las oligarquías digitales ilustradas? Las grandes mayorías ¿cómo logran deci-
dir y pronunciarse acerca de tales realidades, como ésta de la crisis financiera mun-
dial, o del crecimiento de la capa de ozono, o de la solución de las migraciones en
masa, o de la lucha contra la pobreza mundial, o de las nuevas pandemias? ¿No es cier-
to que ante el drama y la impotencia que les plantea lo dicho, prefieren, antes que
decidir esperar, mirando lo que reciben o les ofrece el poder – sea cual fuere - utilita-
riamente y ayuno de la racionalidad de criterio que demanda la propia ciudadanía y
la participación democrática responsable?
[164] Otro tanto cabe analizar, siguiendo la orientación de la Carta Democrática
Interamericana, acerca de los llamados componentes fundamentales del ejercicio
democrático: esos que le dan textura a la democracia representativa más allá de su
legitimidad originaria.
→ EL RESPETO A LOS DERECHOS SOCIALES ES EL PRIMERO DE LOS COMPONENTES DEL
DESEMPEÑO DEMOCRÁTICO, Y EN LA PERSPECTIVA DE LOS MÁS ACÉRRIMOS CRÍTICOS DE LA
EXPERIENCIA DEMOCRÁTICA LIBERAL, LA FINALIDAD O TELEOLOGÍA DE LA DEMOCRACIA. Lo
cierto es, sin mengua de lo anterior, que las demandas ciudadanas crecen y se hacen
exponenciales al igual ritmo en que la sociedad civil alcanza su mayor maduración crí-
tica, por obra incluso de la información sobreabundante que alcanza a través de las
redes satelitales de todo el planeta. En contrapartida, la capacidad de respuesta del
aparato público estatal y de sus instituciones es inversamente proporcional. Y por pre-
sión de tal demanda, para los fines de una gestión pública eficaz, la burocracia estatal
crece hoy hasta límites que la hacen fiscalmente insostenible y operativamente torpe.
→ Todavía más, la responsabilidad histórica de la democracia ha sido la de crear
sujetos autónomos, capaces de transitar por el camino de la ciudadanía convencidos
de que sus logros y tropiezos son el producto de decisiones propias, no de fuerzas
extrañas o ajenas e incontrolables. Pero la solución urgente de la pobreza y la exclu-
sión social que lleva aparejada, transformadas en desiderata de la experiencia demo-
crática reciente, cada vez más da lugar a dos fenómenos que horadan en sus cimien-
tos a la misma democracia.
→ Por una parte, los partidos, de suyo debilitados con la transición histórica ade-
más se desdibujan en sus identidades políticas, para procurarse el favor de los votan-
tes que nos les llega a caudales y bajo presión de la inmediatez que demandan en su
realización los derechos sociales. Lo que es más grave, los votantes deciden – lo diji-
mos antes - teniendo presente cuánto les reporta o beneficia la elección en términos
de inputs ciudadanos y no con vistas a aquello que deben aportar para la forja colec-
tiva de la polis y la garantía del Bien Común; de donde dice bien el ex presidente
argentino Raúl Alfonsín que “el déficit de futuro que han acumulado los pobres en
estos años compromete las posibilidades reales de la democracia y en definitiva de la
política”, pues para resolver dicho problema “no sirve ni la ayuda populista y cliente-
lista, ni la concepción neoliberal que separa lo económico de lo social”.

81
Asdrúbal Aguiar

→ Cabe, en orden a lo último, una reflexión adicional que facilita volver a las
ideas iniciales de este escrito. La democracia pura o primaria - pensemos otra vez en
la antigua Grecia - separa el ámbito de lo familiar de aquello que considera activae
civitatis o ciudadanía activa, y ello por una razón incuestionable. La ciudadanía se
entiende, lo repetimos, como un “muro” protector frente a las coacciones externas y
los desafueros de los tiranos. Hoy, antes bien, es observada y criticada la insensibili-
dad – o incapacidad para ser sensible a las cosas pequeñas - del Estado y la república
democrática. Mas, en la medida en que la personalidad humana, lo social y cultural,
ya no sólo lo económico, adquieren dimensión ciudadana y por ende política, se abren
los espacios para que la ciudad transponga con su autoridad normativa los muros del
hogar doméstico, politizándolo y hasta dominándolo, con mengua del hábitat mínimo
de libertad e intimidad que requiere el individuo como Ser que es.
→ LA LIBERTAD DE EXPRESIÓN Y DE PRENSA ES COMPONENTE FUNDAMENTAL DEL EJER-
CICIO DEMOCRÁTICO Y A LA VEZ ELEMENTO ESENCIAL DE LA DEMOCRACIA REPRESENTATIVA AL
SER, COMO TAL, UNO DE LOS DERECHOS HUMANOS Y LIBERTADES FUNDAMENTALES. Su teleo-
logía, qué duda cabe, sirve a la consecución de los otros componentes fundamentales
para la realización de la democracia, como la transparencia en las actividades guber-
namentales, la probidad, y la responsabilidad de los gobiernos en la gestión pública.
No por azar aquélla es considerada, lo hemos señalado siguiendo las enseñanzas de la
jurisprudencia interamericana, la columna vertebral de la democracia. Y es que la
propia democracia griega se inicia con la isegoría o igualdad de palabra en los conse-
jos y asambleas – he aquí lo esencial – que deliberan y deciden a la luz del día y en las
plazas públicas.
→ En cuanto a la libertad de prensa propiamente dicha, considerada a partir de
nuestra modernidad como un factor externo al poder constituido y para controlarlo
desde afuera y en sede de la opinión pública, no cabe duda en cuanto a que el ingre-
so de la comunidad universal en la Era de la globalización de las comunicaciones hace
de aquélla algo más vertebral y menos circunstancial al sostenimiento de las relacio-
nes entre las denominadas sociedad civil y sociedad política. La prensa, en general, es
el articulador verdadero de la opinión pública y de su fragua contemporánea como
poder político; a un punto que ya desplaza por imperativo de la revolución tecnológi-
ca y de la anomia social de coyuntura a las estructuras clásicas de participación demo-
crática: los partidos y las asociaciones políticas.
→ No obstante lo anterior, el acceso ciudadano a la información pública, que es
sustantivo a la libertad de expresión, condición o coadyuvante de la transparencia
gubernamental, factor inhibitorio de las prácticas de corrupción, y también modali-
dad que propicia la rendición de cuentas por parte de los magistrados – una de las exi-
gencias más antiguas y cardinales de la democracia, según lo recuerda nuestro primer
historiador, Herodoto – tropieza con obstáculos que lo someten a dura prueba. Uno lo
representa la emergencia de lo que llama Bobbio – apelando a Alan Wolfe, escritor
norteamericano - el Estado invisible o paralelo, el “criptogobierno” o el “conjunto de

82
La Democracia del Siglo XXI y el Final de los Estados

acciones realizadas por fuerzas políticas subversivas que actúan a la sombra y en rela-
ción con los servicios secretos, o con una parte de ellos”. Los ejemplos huelgan y no
es necesario mencionarlos entre nosotros.
→ El otro obstáculo – nacido bajo el supuesto de una mayor eficacia en la ges-
tión pública – es el desplazamiento que ha lugar del debate parlamentario y público
de las leyes por obra de las leyes o habilitaciones extraordinarias de legislar que
actualmente se otorgan a los gobernantes de forma más que rutinaria, para que reali-
cen por sí las tareas de la legislatura y a su conveniencia. Estos, por consiguiente, dic-
tan leyes mediante decreto y de forma secreta, protegidos por los muros de sus gabi-
netes, y casi siempre obviando la prédica de Kant en su Apéndice a La Paz Perpetua:
“Todas las acciones referentes al derecho de otros hombres cuya máxima no puede ser
publicada, son injustas”.
→ Pero el obstáculo más importante para la transparencia y rendición de cuen-
tas gubernamentales y fuente indiscutible de corruptelas que minan a la democracia,
lo representa la “autocracia digital” – distinta de la varias veces mencionada “aristo-
cracia digital”. En otras palabras, se observa la disposición gubernamental creciente de
los recursos tecnológicos de última generación para controlar a los ciudadanos antes
de que éstos, mediante la opinión pública y el acceso a la información pública, con-
trolen a quienes detentan el poder. “Ningún déspota de la Antigüedad, ningún monar-
ca absoluto de la Edad Moderna, aunque estuviese rodeado de mil espías, logró tener
toda la información sobre sus súbditos que el más democrático de los gobiernos puede
obtener del uso de los cerebros electrónicos”, señala con pertinencia indiscutible y
preocupación el mismo Bobbio.
→ La subordinación de las instituciones del Estado a la autoridad civil y el res-
peto por la sociedad al Estado de Derecho, se expresan como el último componente
fundamental de la legitimidad democrática de desempeño. Aun así, sin mengua de la
certeza teórica del estándar mencionado, el cuadro dominante de anomia social e
internacional y la ausencia de referentes constitucionales e institucionales distintos
que la resuelvan, posterga a la razón jurídica y le da preeminencia a la razón de facto.
Y como tendencia toma cuerpo, por una parte, el reclamo creciente por los miembros
de la fuerza pública y armada de derechos ciudadanos y como “civiles de uniforme” y,
por la otra, sobre el puente de esta consideración, toma lugar la idea de que el ciuda-
dano ha de prepararse en los menesteres de la milicia, para la defensa de la ciudad y
sobretodo de sus conquistas sociales y económicas. Se debilita, así, la antiquísima dis-
tinción entre el arcontado y los estrategas o polemarcas griegos como la actual dife-
renciación entre el gobierno civil y la organización militar que, en democracia y en
teoría, ha de quedar sujeta a la voluntad ciudadana.
→ Pero, además, no es que se aprecie una suerte de unidad o confusión sobreve-
nida y en forja entre el mundo civil y el militar que despeje la idea de la primacía de
uno por sobre el otro, sino que, admitida la mixtura de fueros ella no ha lugar dentro
de un espacio ciudadano unitario y sujeto, en su conjunto y como lo era, a la prima-

83
Asdrúbal Aguiar

cía de una ley única, igual, sistemática, con validez general para el mismo conjunto,
tal y como es lo propio del Estado de Derecho.
→ En ausencia o por la misma ineficacia sobrevenida del Estado Nación, en tanto
que centro o punto de articulación de la ciudadanía democrática, ha lugar la emergen-
cia acelerada de una “sociedad neocorporativa” - como la llama Bobbio y lo señalamos
con insistencia - en la que cada grupo, sector o comunidad de intereses sociales, cul-
turales, económicos, étnico-raciales, religiosos y hasta mercaderiles, no sólo busca su
reconocimiento específico como parte de la cosa pública o res publicae sino que aspi-
ra a un tratamiento diferenciado dentro de la ley general. Todavía más, procuran
alternativas de solución de conflictos sociales al margen del Estado de Derecho y con-
sistentes con la realidad de sus intereses localizados. Así ocurre dentro de las comuni-
dades sociales de base y en las comunidades indígenas u originarias de América Latina,
cuyos derechos casi familiares o consuetudinarios adquieren estatus y reconocimien-
to constitucional progresivo. Todo ello - cabe subrayarlo - bien recrea la experiencia
de los signori durante el Medioevo italiano, cuyas sociedades o comunidades más
estrechas coexisten en pugna con la autoridad del Podestá de la República.

XVIII. Epílogo, para imaginar el porvenir

[165] Son innumerables los asuntos e interrogantes por resolver acerca de la


democracia y de su crisis corriente dentro de la misma democracia. Pero no cabe el
pesimismo. Una razón que se impone casi a título de máxima de la experiencia, por
reciente que sea. Hasta los gobiernos que mayores falencias acusan o muestran un
déficit democrático elevado no dejan de rendirle culto y hasta justifican sus dislates y
arbitrariedades arguyendo lealtad al ideal democrático.
[166] La democracia se agota como experiencia instrumental dentro de los odres
de la república conocida, y en las cárceles de ciudadanía en que derivan los Estados
Naciones de nuestra contemporaneidad. Venezuela no es la excepción. Pero la reali-
dad histórica de aquélla y la de éstos no deja de aportar una lección extraordinaria. El
tiempo de la democracia se hace generoso y los peligros que la acechan disminuyen
cuando la misma – a manos de sus verdaderos hacedores, la gente - se funda en los
equilibrios y se niega al vicio de los extremos.
[167] No sabemos sobre las nuevas formas o los intereses distintos que es nece-
sario reequilibrar de cara a la renovación de la democracia y a la luz del siglo en curso,
de sus tendencias globales y también de sus muchos nichos, casi todos recreadores de
una suerte de Medioevo posmoderno. Pero la regla del equilibrio vale, hoy como
nunca antes.
[168] Es cierta la reprobación que sufre la democracia ante la opinión pública
dominante y que Bobbio ausculta oponiendo el ideal democrático con la realidad
democrática. Pero lo veraz es que la reprobación ha lugar porque el común asimila la

84
La Democracia del Siglo XXI y el Final de los Estados

expresión democrática con su instrumental histórico: el Estado, los poderes públicos,


los partidos políticos, el voto periódico y su eficacia, etc.
[169] No es la primera vez que ocurre una crisis de fe en la democracia, como lo
muestran las páginas anteriores. El ex presidente venezolano, Rafael Caldera, recuer-
da que “el mundo más adelantado” la vive en los años 10 al 40 del siglo XX, a un punto
que, en 1939, la opción fatal es el totalitarismo de izquierda o el de derecha. Y dos
razones abonan al respecto. Una, la mala fortuna de coincidir la Revolución Liberal
con el auge del capitalismo, incriminándose a aquélla de las culpas de éste. Otra, las
dificultades derivadas de la falta de elasticidad de las estructuras políticas para amol-
darlas a las necesidades de la gente (Del autor, Reflexiones de la Rábida. Seix Barral.
Caracas, 1976). Sea lo que fuere, como lo creemos, si se le pregunta a ésta si acaso está
dispuesta a renunciar a la libertad recibiendo a cambio mayor bienestar económico, a
buen seguro dice que no; porque en el fondo lo que se reclama de la democracia es lo
que Protágoras predicaba de ella: su identidad con la naturaleza humana, con las cosas
simples en pocas palabras
[170] No es panfletario afirmar que la democracia, en su crisis corriente dentro
de la misma democracia, vuelve a sus orígenes. Deja de ser forma de organización o
modelo de gobierno para reivindicar su carácter de derecho humano: el derecho a la
democracia; pero cuyas garantías adquieren formas variables según el tiempo históri-
co de que se trate y de sus exigencias variables. Lo esencial, lo que nunca puede cam-
biar dentro de ésta es su identidad con el espíritu de tolerancia, el reclamo de la per-
fectibilidad humana, y su basamento ético: la dignidad de la persona, que impone, a
fines legítimos, medios legítimos y viceversa.
[171] Se trata, entonces, de no perder el rumbo frente a esas reglas universales
de la decencia, inscritas en el Decálogo. El respeto a los otros – que pueden ser discre-
pantes o adversarios pero no enemigos - nos aleja de las verdades absolutas, no le da
tregua a los fanatismos, y en el debate libre de las ideas se procuran los cambios de
poder sin sangre y ha lugar al espíritu de la convivencia, a la posibilidad de la crea-
ción en común en medio de las diferencias. Pero la perfectibilidad, el saber que nues-
tra condición de humanos nos torna obras inacabadas y de quehacer constante, nos
impulsa a la restauración periódica de la experiencia humana; y ese es, justamente, el
desafío inacabado que tiene la democracia a lo largo de más de 2.500 años de su naci-
miento.
[172] La diatriba reciente sobre la democracia intenta fijar el debate en una suer-
te de oposición entre la democracia representativa y la democracia adjetivada de par-
ticipativa. Pero el asunto reviste mayor complejidad, aun cuando, para resolver tanto
el problema de la impersonalidad histórica del Estado como el distanciamiento de los
representantes políticos con relación a sus electores, la Carta Democrática
Interamericana prevea una regla adecuada: “La democracia representativa se refuerza
y profundiza con la participación permanente, ética y responsable de la ciudadanía”.

85
Asdrúbal Aguiar

[173] Como lo creemos, el tiempo por venir no es ni será mejor o peor, sino dis-
tinto. De modo que, los paradigmas instrumentales de la democracia a buen seguro
son otros en el siglo XXI balbuceante. Pero cabe observar que, así como la idea de la
representación hace necesaria e imprescindible, para sacar a la democracia de sus
límites comunitarios y hacerla extensiva a grandes espacios geográficos y humanos, la
idea de la participación permanente de la ciudadanía y la absorción por la política
hasta del mundo íntimo del individuo, también hace morir a la democracia cuando
deriva en trivialidad por exceso. Así ocurre, en su primera experiencia, durante la
Grecia de los antiguos.
[174] De modo que, la idea de los equilibrios y del alejamiento de los extremos
vuelve otra vez por lo pertinente y ha de machacarse sin tregua. La representatividad
debe llevarse hasta el punto que reclama la eficacia en la gestión de los objetivos
democráticos complejos y de dimensiones espaciales importantes, pero no puede ser
desplegada hasta el extremo en que la democracia pierde su sentido como proyecto
político e intenta reducir el conjunto de la vida humana a ciudadanía total: tesis que,
cambiando lo cambiable, es común al pensamiento de Marx y de Rousseau.
[175] La participación democrática, que en la actualidad y a la manera de prác-
tica de la democracia directa se encuentra en las asambleas populares, de base o veci-
nales, en las que los ciudadanos deliberan y deciden acerca de sus intereses comunes
inmediatos, o en la práctica de los referenda, cabe ampliarla a los nuevos espacios que
integran lo que se da en llamar ahora la democracia social; esa que posibilita la deli-
beración y decisión en áreas que escapan hasta ahora al interés de la ciudadanía polí-
tica, como las relaciones laborales, estudiantiles, de usuarios, de consumidores, etc.
Pero mal puede extenderse al plano de lo mundial o global o hacia arriba, hasta hacer
ineficiente o perturbador el proceso decisional urgente y especializado sobre los pro-
blemas universales e inherentes a la sociedad digital, sin perjuicio de la imaginación
necesaria de mecanismos para su control; o hacia abajo, hasta un punto en que el ser
humano, hacedor y destinatario de la experiencia democrática, pierda su identidad y
autonomía.
[176] No se trata que sea válida y a la manera de principio, hacia arriba, hacia la
globalidad planetaria emergente, la redención del régimen aristocrático “La vigencia
de una democracia depende de que se perciba que los miembros de la sociedad están
todos en cierta forma capacitados para gobernar”, lo recuerda el ex presidente
Alfonsín. Pero cosa distinta es y así cabe entenderlo, el reclamo de la jerarquía fun-
cional y de la especialización o de las delegaciones que impone la decisión sobre asun-
tos complejos, donde la idea moderna de la representación aporta algo sustantivo.
[177] Hacia abajo, no se trata que la participación ciudadana se detenga en las
fronteras del individuo inútil e incapaz de servirse asimismo como ciudadano, por
indiferente e indolente frente todo aquello que ocurre en la ciudad. Se trata, antes
bien, que la regla del consenso o de la mayoría democrática, por principio, favorezca
la regla del disenso y el respeto al disidente. La mayoría democrática cede allí y pier-

86
La Democracia del Siglo XXI y el Final de los Estados

de legitimidad donde se la usa para aniquilar a la democracia, con su mismo instru-


mental.
[178] Bobbio bien se pregunta, ello, ¿qué valor tiene el consenso donde el disenso
está prohibido? Y, antes de volver a interpelar y admitido que todo consenso da lugar a
disensos, ajusta con otro interrogante: “¿qué hacemos con las personas que disienten?,
¿las aniquilamos o las dejamos sobrevivir?; y si las dejamos sobrevivir ¿las detenemos o
las hacemos circular, las amordazamos o las dejamos hablar, las rechazamos como desa-
probadas o las dejamos entre nosotros como ciudadanos libres?” He aquí, de cara al futu-
ro, la prueba diabólica. Es el desafío que han de atender y del que no podrán escapar
quienes, más allá de las imposturas, se dicen y son demócratas a pie juntillas.
[179] Un último aspecto o denominador que, sin ser excluyente de otros, cabe
considerarlo como una vuelta al punto inicial de nuestras reflexiones sobre la demo-
cracia en el siglo XXI y el final de los Estados, es el relativo al condicionante contem-
poráneo que implica el desarrollo tecnológico o tecnotrónico; ese sobre cuya base
ocurren los avances hacia la mundialización planetaria o el repliegue social y cultural
actual hacia las “micropólis” o patrias de campanario. A momentos se le asume sólo
como eso, como un condicionante y no como un favorecedor del desarrollo integral
del hombre. De donde vale la oportuna enseñanza de Benedicto XVI en su última
Carta Encíclica Caritas in veritate (2009): “La técnica- conviene subrayarlo – es un
hecho profundamente humano… es el aspecto objetivo del actuar humano, cuyo ori-
gen y razón de ser está en el elemento subjetivo: el hombre que trabaja”.
[180] Si acaso “el desarrollo tecnológico puede alentar la idea de la autosuficien-
cia de la técnica”, de un a priori a lo humano, ello ocurre, según el magisterio eclesial,
si el hombre se pregunta sólo por el cómo, “en vez de considerar los por porqués lo
impulsan a actuar”. Y ello vale como reflexión epilogar y respuesta para la definición
de lo permanente, de la ética democrática: la relación citada entre medios legítimos y
fines legítimos. Y dice bien, asimismo, sobre la importancia del sentido último o la
teleología de la experiencia democrática.
[181] ¿Cuál es el camino posible para alcanzar la democracia posible, hija de los
ideales y realizable dentro de la historia? Alfonsín, a quien le cabe la grave responsa-
bilidad de conducir a su país – la Argentina - luego de una muy larga y ominosa dic-
tadura militar, responde: “Es bueno recordar que el futuro se construye en parte con
acontecimientos imprevisibles, pero fundamentalmente con lo que hagamos en el
presente”. Y con lo que hagamos con vistas al porvenir y en beneficio de las genera-
ciones futuras, agregaríamos.

XIX. Post Scriptum

[182] Frente a los riesgos del porvenir, parodiando a otro artesano de la demo-
cracia ya mencionado, Rafael Caldera, quien escribe sobre la virtud indestructible del
pueblo venezolano, cabe algo que no deben olvidar las nuevas generaciones y es que

87
Asdrúbal Aguiar

nuestro pueblo “se acostumbró a vivir en libertad” (Del autor, Los causahabientes, de
Carabobo a Punto Fijo, Editorial Panapo, Caracas, 1999). Hemos de reparar con opti-
mismo, pues, en las posibilidades ingentes que nos ofrece la misma democracia en el
siglo que corre y en los espacios del Occidente que son cuna de la ley y que en lo suce-
sivo han de ser, como lo es el Oriente, cuna de la luz, que ilumine el horizonte de lo
posible.
[183] En síntesis y anudados a cuanto piensa Ghéhenno, con cuya obra nos topa-
mos al concluir la escritura de estas reflexiones, queda pendiente una auténtica revo-
lución democrática en este espacio de prehistoria del tiempo naciente. No hay sitios
para el llanto y queda aceptar el fin de la era institucional del poder, el término de la
misma Ilustración. En contrapartida, la arborescencia social, como lo apunta dicho
autor, se complica hasta el infinito. Se trata de realizar, cabe repetirlo, una revolución,
que no es política sino espiritual. Volver a las fuentes del orden institucional que desa-
parece es un desatino, pues a falta del orden político superado no hay capacidad para
reproducirlo, que no sea para jugar al engaño durante un tiempo magro y dejarle
campo libre a la impostura.
[184] Los debates por venir “se referirán a la relación del hombre con el mundo”.
Se trata de debates éticos y acaso es por vía de éstos que ha de renacer la política “en
un proceso que partirá de abajo, de la democracia local [distinta de la vieja institucio-
nalidad municipal, regional y nacional] y de la definición que una comunidad dará de
sí misma para elevarse”, y para que encuentre junto a sus pares, como lo creemos, ese
hilo de Ariadna que les aproxime, relacionándolas y ofreciéndoles una identidad en
cuanto a los objetivos de mayor trascendencia .
[185] La advertencia autorizada no se hace esperar al respecto. “La solidaridad
que debe permitir superar el repliegue comunitario – la emergencia de las retículas
sociales impermeables e introspectivas mencionadas – no será, en fin, inicialmente
“política”, encontrará su soporte en el sentimiento de una común responsabilidad ante
un mundo cuyos límites deben circunscribir la ambición de los hombres”. “No existe,
pues, receta política para hacer frente a los peligros - y desafíos - de la era post-polí-
tica”, concluye Ghéhenno, salvo asumirlos con coraje y esperanza.

“El demócrata es un filósofo al aire libre, en quien el optimismo de la


voluntad triunfa perpetuamente, por deber y por fe, sobre el pesimismo de la
inteligencia”. Jean Lacroix, apud. L. Herrera et. al.

88
Democracia, Estado de Direito e Desenvolvimento
Rainer Grote1

Sumáárioo: I. Introdução II. Funções do Estado de Direito e da Democracia no Discurso do Direito Internacional
III. Estado de Direito e Democracia na perspectiva histórica e comparada IV. Interação entre Democracia e Estado
de Direito

I. Introdução

Democracia e Estado de Direito constituem dois dos mais importantes objetivos


perseguidos no contexto de políticas de cooperação para o desenvolvimento. À primei-
ra vista, a promoção da democracia aparece como o objetivo político mais desafiador, já
que implica a (re)configuração dos comportamentos políticos imperantes no país alvo,
de acordo com concepções “ocidentais” de liberdade individual e de controle dos gover-
nantes pelos governados; por outro lado, o trabalho por um Estado de Direito objetiva,
primordialmente, a estruturação de sistemas de Administração e de Justiça funcionan-
tes, apresentando, dessa forma, caráter técnico-instrumental mais forte. No ambiente
internacional, tal como cristalizado desde o final da Guerra Fria, e marcado pelo aparen-
te irrefreável triunfo do modelo liberal de Estado e de sociedade de inspiração ociden-
tal na Europa oriental, Ásia, África e América Latina, pouco se debateu sobre a questão
de possíveis conflitos de objetivos entre democracia e Estado de Direito, ou sobre even-
tuais consequências desses conflitos na determinação da primazia de um ou de outro no
contexto da cooperação para o desenvolvimento. Antes, a introdução ou restabeleci-
mento da democracia apareceu, nesse cenário, junto com a efetivação do Estado de
Direito e da economia de mercado, como um terceiro grande objetivo, ao qual os
Estados reformados do “terceiro mundo” – à exceção de alguns retardatários, como Cuba
ou Coréia do Norte – com maior ou menor afinco se propuseram.
Nos últimos anos, o quadro das condições para a cooperação para o desenvolvi-
mento sofreu novas e consideráveis modificações. A euforia democrática e de reforma
esvaeceu-se em muitos países; em algumas regiões do mundo – como nos Estados
sucessores da antiga União Soviética, à exceção dos Estados bálticos –, os retrocessos
na realização dos direitos de liberdade democrática e política dos cidadãos não podem
mais ser ignorados. Se se consideram, além dessas regiões, também os Estados que ape-
nas parcialmente empenharam esforços em reformas democráticas ou que, desde o

1 Advogado e Doutor em Direito pela Universidad de Göttingen. Master of Laws Universidad de


Edimburgo/Escócia. Professor das Universidades de Paris II, Koc Law School-Estambul, Bilkent-Ankara.
Investigador no Max Planck Institute for Comparative Public Law and International Law (Heidelberg).
Coordenador do Heidelberg Center para América Latina, Santiago de Chile Membro da Associação Alemã
de Direito Público, de Direito Internacional e de Direito Comparado. Membro da Associação francesa de
Direito Internacional

89
Rainer Grote

princípio, as rejeitaram – China, a maior parte dos Estados do norte da África e


Oriente Médio – o panorama dos progressos na expansão da democracia sobre a
Europa e América do Norte, quase duas décadas após a queda do muro, torna-se mais
factível: esses progressos se restringem a determinadas regiões do leste e do sul da Ásia
e da América Latina, bem como a alguns Estados da África.2
No contexto do novo marco político para a cooperação internacional para o
desenvolvimento, não é de se estranhar que também se reacenda a discussão sobre a
relação entre promoção da democracia e promoção do Estado de Direito, ou seja, a dis-
cussão sobre se ambos configuram objetivos (da cooperação para o desenvolvimento)
de mesmo status, ou se se deve dar prioridade a um deles (geralmente ao Estado de
Direito) sobre o outro (na maioria dos casos, a democracia). Na República Federal da
Alemanha, ao contrário de outros países (Suíça, Reino Unido),3 não há legislação
sobre os fundamentos jurídicos da cooperação para o desenvolvimento, na qual os
objetivos e os instrumentos de tal cooperação sejam regulados de forma vinculante. O
tratado da Comunidade Europeia, não obstante, apresenta, nos artigos 177 a 181, um
título sobre a cooperação para o desenvolvimento no âmbito da Comunidade. De
acordo com este, a política da Comunidade na área da cooperação para o desenvolvi-
mento constitui uma complementação das correspondentes políticas dos Estados
Membros (Art. 177 Par. 1 do Tratado da CE). Conforme o artigo 177, Par. 2, do
Tratado, a política da Comunidade Europeia deve contribuir para a persecução do
objetivo geral de desenvolvimento contínuo e de consolidação da democracia e do
Estado de Direito, bem como para a proteção dos direitos humanos e liberdades fun-
damentais.4 Essa determinação parte, evidentemente, da equivalência de status entre
promoção da democracia e promoção do Estado de Direito. Somente a Comunidade e
os órgãos de cooperação da Comunidade para o desenvolvimento são vinculados de
forma direta pelo dispositivo. Simultaneamente, no entanto, esse artigo pode ser com-
preendido como expressão autêntica dos objetivos aos quais os Estados Membros se
sentem vinculados no exercício individual de cooperações para o desenvolvimento,
sobretudo porque, ao enfatizar a “função de complementaridade” da cooperação da
Comunidade para o desenvolvimento, o Artigo 177 reconhece o sincronismo substan-
cial entre esforços de cooperação para o desenvolvimento por parte da Comunidade e
por parte dos Estados Membros.

2 Compare aqui o estudo recentemente publicado de Freedom House sobre o desenvolvimento das liberda-
des democráticas no mundo: Arch Puddington, Freedom in Retreat: Is the Tide Turning? Findings of
Freedom in the World 2008; ver, ainda, The Economist, Jan 19th 2008, 53 s.
3 Lei Federal de 19 de Marco de 1976 sobre a cooperação internacional para o desenvolvimento e assistên-
cia/ajuda humanitária; International Development Act 2002.
4 O novo Artigo 188d do Tratado sobre as modalidades de trabalho da União Europeia na versão do Tratado
de Lisboa menciona apenas a luta pela redução da pobreza como objetivo principal da política da União no
campo da cooperação para o desenvolvimento. Não obstante, o dispositivo esclarece que a política da União
nesse âmbito deve-se dar “no contexto dos fundamentos e objetivos da atuação externa da União”. Dentre
esses fundamentos e objetivos, encontram-se, de acordo com o revisado artigo 10a do Tratado da União
Europeia, principalmente, democracia, Estado de Direito e os Direitos Humanos.

90
Democracia, Estado de Direito e Desenvolvimento

Estado de Direito e democracia constituem princípios fundamentais do Estado


Constitucional moderno, os quais se encontram normativamente consagrados em
diversas Constituições do Mundo como objetivos estatais determinados ou princípios
estruturais de configuração do Estado.5 Ademais, e de forma crescente, Estado de
Direito e democracia reivindicam, para além do contexto nacional, (crescente) valida-
de também nos âmbitos regional e global. Pode-se questionar se a forma e a extensão
da recepção desses conceitos pelo Direito Internacional permitem conclusões acerca
de obrigações dos Membros da Comunidade de Estados no sentido de sua concretiza-
ção, e/ou permitem soluções para eventuais conflitos de objetivos que possam surgir
de tal recepção. A esse questionamento dedica-se o próximo Capítulo (II) deste traba-
lho. Neste, demonstra-se que “Democracia” e “Estado de Direito” constituem concei-
tos-quadro, cujos conteúdos de significado não podem ser determinados de forma
abrangente sem recurso às raízes históricas desses conceitos e às tradições jurídicas e
constitucionais nacionais, das quais emanaram. O panorama geral sobre o desenvolvi-
mento histórico do conceito de Estado de Direito e sobre as tradições que o nutrem,
no Capítulo III, demonstra que exatamente a noção de Estado de Direito se sujeitou a
uma mudança de significado nas última décadas, mudança esta que não pode deixar
de repercutir sobre a relação entre Estado de Direito e Democracia. A discussão sobre
as consequências sobre esta relação, com especial atenção para a questão da inclusão
ou não de elementos de promoção da democracia no contexto da cooperação para o
desenvolvimento em um Estado de Direito, constitui objeto da parte final do plano de
questionamentos aqui pretendidos.

II. Funções do Estado de Direito e da Democracia no Discurso do


Direito Internacional

A promoção do Estado de Direito (“rule of law”) desempenha, atualmente, um


papel central no trabalho das instituições internacionais de cooperação para o desen-
volvimento. Isso se baseia no entendimento – que não pode ser rechaçado – de que a
eficaz promoção do desenvolvimento econômico dos países em que faltam estruturas
de Justiça e de Administração funcionantes acontece de forma menos promissora. Na
ausência de reformas estatais mais drásticas, permanece, antes, o risco de que os recur-
sos colocados à disposição, por organizações internacionais, governos nacionais e
investidores privados, nos bolsos das elites políticas nacionais e locais, desapareçam,
como se pôde observar, de forma frequente, no passado. A implementação de reformas
jurídico-estatais representa, sob essa perspectiva, condição essencial para o desenvolvi-
mento econômico sustentável dos países alvo, e, dessa forma, não é de se estranhar o

5 Ver, juntamente com Art. 20, Par. 3 „GG“, também Art. 1, Par. 1, da Constituição espanhola; Art. 2, Abs.
1, da Constituição húngara; Art. 1 c) da Constituição sul-africana; Art. 1 da Constituição brasileira; Art. 1,
Par. 3, da Constituição indonésia; também os “Ausführungen in Abschnitt I. Des Querberichts”.

91
Rainer Grote

fato de que o Banco Mundial e outras organizações internacionais de desenvolvimen-


to tenham empregado, somente nos anos noventa do século passado, cerca de 4 bilhões
de dólares para a promoção de programas de reforma judiciária.6 A promoção da demo-
cracia, por outro lado, não aparece de forma expressa no catálogo de medidas ou na for-
mulação de objetivos dessas instituições. Ainda assim, não se pode inferir desse fato que
a promoção da democracia represente objetivo secundário ou mesmo prescindível da
cooperação para o desenvolvimento. Essa promoção apenas não se insere no campo de
atividades do Banco Mundial e de outras instituições financeiras, cujas competências se
limitam à execução de reformas e medidas econômicas e às questões a estas diretamen-
te relacionadas. A promoção da democracia constitui questão eminentemente política
e, para questões políticas, são competentes os órgãos políticos das Nações Unidas, quais
sejam, Conselho de Segurança e Assembleia Geral. Se se observa a prática das Nações
Unidas nos países devastados por guerras e guerras civis, nos quais a comunidade mun-
dial assumiu responsabilidade direta pela reconstrução estatal, percebe-se que o
(re)estabelecimento de estruturas democráticas, nesses casos, pertenceu e pertence aos
objetivos centrais do trabalho de construção internacionalmente coordenado (Bósnia-
Herzegovina, Kosovo, Congo, Afeganistão, Iraque etc.).7
A falta de referência à promoção da democracia no catálogo de objetivos e de cri-
térios do Banco Mundial e de instituições similares, portanto, deve ser compreendida,
primariamente, como expressão dos restritos campos de atuação dessas instituições, e
não como posicionamento (implícito) quanto a uma distinção de peso e de valor entre
promoção da democracia e promoção do Estado de Direito. Antes, e por diversos
motivos, pode-se entender que a expectativa, largamente propagada no passado na
“law and development community” e também no Banco Mundial, de que a imple-
mentação de reformas jurídico-estatais conduz, a prazo mais longo, a efeitos políticos
colaterais (“spillovers”) positivos na configuração de sistemas políticos mais abertos e
mais transparentes, ainda hoje subjaz ao trabalho das organizações correspondentes.
Estado de Direito, democracia e desenvolvimento, dessa maneira, não formam um
“triângulo mágico”, no qual o fortalecimento de um dos três objetivos se dá necessa-
riamente em prejuízo dos demais, mas sim, como componentes de um “virtuous
cycle”, cujos elementos se reforçam mutuamente. Reformas jurídico-estatais promo-
vem o desenvolvimento de uma economia de mercado eficiente; o aumento do bem-
estar, ligado a uma Justiça independente e uma Administração legalizada, por sua vez,
desperta a demanda, principalmente pela crescente classe média, por maior participa-
ção e opinião política; a democratização que se inicia em consequência disso restrin-
ge as possibilidades do governo de desacelerar, arbitrariamente, as reformas introdu-

6 T. Moustafa, The Struggle for Constitutional Power – Law, Politics and Economic Development in Egypt,
2007, 213.
7 R. Wolfrum, International Administration in Post-Conflict Situations by the United Nations and Other
International Actors, Max Planck Yearbook of United Nations Law 9 (2005), 649, 681 ss.

92
Democracia, Estado de Direito e Desenvolvimento

zidas e, dessa forma, contribui para a consolidação do processo de reforma jurídico-


estatal e econômica.8

1. Estado de Direito

O Estado de Direito constitui, hoje, não apenas um sólido componente do dis-


curso das organizações internacionais e fóruns atuantes no campo da cooperação eco-
nômica. Ele aparece não somente nos programas de metas, catálogos de medidas e
declarações de instituições internacionais e conferências governamentais (“soft law”),
como também já tem encontrado recepção, em considerável extensão, no Direito dos
Tratados Internacionais e, em certa medida, até mesmo no Direito Costumeiro
Internacional (“hard law”). Nesse contexto, diferentes significados de conteúdo do
princípio do Estado de Direito nas relações internacionais (“international rule of law”)
devem ser distinguidos. Por um lado, o Estado de Direito visa a reforçar o papel do
Direito na solução de conflitos interestatais, em prejuízo da solução de conflitos por
meio do uso da força (mas não em prejuízo do uso da diplomacia). A proibição do uso
da força no Artigo 2, n. 4, da Carta das Nações Unidas, e a obrigação dos Estados de
resolverem seus conflitos de forma pacífica, de acordo com o Artigo 2, n. 3 da Carta
(ainda que não necessariamente perante um Tribunal internacional ou Tribunal de
arbitragem) constituem elementos essenciais dessa “international rule of law”. De
maneira ainda mais forte, manifesta-se a crescente importância da “international rule
of Law” na proliferação dos tribunais internacionais e de corpos de juízes, com com-
petência facultativa ou obrigatória para a solução de conflitos interestatais (Tribunal
internacional permanente, Corte Internacional de Justiça, Tribunal Internacional do
Mar, Painéis de solução de controvérsias da Organização Mundial do Comércio e
Tribunal de Apelação).
O crescimento dos tribunais internacionais e corpos decisórios deve-se, por um
lado, à segunda função do “rule of law” internacional, a qual consiste na proteção do
indivíduo contra abuso de poder por parte do Estado. Esse grupo de normas interna-
cionais, que coloca a proteção do indivíduo e de seus direitos em posição central, cres-
ceu de forma considerável, nas últimas décadas, em importância tanto quantitativa
quanto qualitativa. As normas internacionais aqui pertinentes impõem aos Estados (e
a outros sujeitos de Direito Internacional) determinadas obrigações internacionais de
ação e de omissão no interesse da proteção dos indivíduos e de seus direitos indivi-
duais. Os tribunais regionais de direitos humanos (Corte Européia de Direitos
Humanos, Corte Interamericana de Direitos Humanos) foram criados para a imple-
mentação dessas normas e possuem a competência para agir, independentemente de
iniciativa estatal, de ofício ou por meio da provocação de indivíduos que tenham sofri-
do violação em seus direitos por medidas estatais. Também a criação de tribunais

8 Mustafa (n. 5), 223.

93
Rainer Grote

penais internacionais com a competência de perseguir, de ofício, crimes de guerra e


crimes contra a humanidade representa um importante passo para a consolidação do
“rule of law” internacional.
Importantes elementos do Estado de Direito encontram-se normatizados princi-
palmente nos pactos universais e regionais de direitos humanos. Esses tratados contêm
garantias elementares para a realização de procedimentos judiciais, as quais correspon-
dem aos direitos fundamentais de Justiça presentes nas Constituições dos Estados, mas,
em certa medida, os superam. Os requisitos internacionais vão desde a garantia insti-
tucional e organizatória da independência e imparcialidade dos Juízes, passando por
direitos mínimos das partes envolvidas durante o processo (principalmente direitos do
incriminado ou acusado no processo criminal) e atingindo a tomada de decisão e a pro-
clamação da sentença.9 As garantias de “fair-trial” estendem-se não só aos procedimen-
tos judiciais penais, como também aos procedimentos civis, o que inclui o controle de
atividades das autoridades administrativas com consequências patrimoniais.10 Para
além disso, o direito a um recurso efetivo contra violações pelo Estado dos direitos
humanos e liberdades fundamentais protegidos nas convenções é garantido de forma
especial.11 Os tratados de direitos humanos submetem, ainda, a detenção e prisão de
pessoas com finalidades preventivas e repressivas a estritos requisitos materiais e pro-
cedimentais.12 As garantias centrais de Direito Penal em um Estado de Direito (ne bis
in idem, lex certa, lex previa, lex mitior, etc.) são também asseguradas nas conven-
ções.13 Possivelmente, a maioria das citadas garantias já possuem, atualmente, caráter
de direito costumeiro internacional, ou seja, vinculam também os Estados que não são
Partes dos Pactos de Direitos Humanos em questão. Por fim, os Tratados de Direitos
Humanos definem, em suas cláusulas de suspensão de direitos, determinadas exigên-
cias quanto à previsibilidade e à proporcionalidade de intervenções estatais nos direi-
tos protegidos pelas convenções e concretizam, assim, nesse importante campo, o prin-
cípio da segurança jurídica, central ao Estado de Direito.
O Estado de Direito, no entanto, como “ideia reguladora”, não só caracteriza o
desenvolvimento e a implementação de novas normas internacionais no campo da
proteção dos direitos humanos, como, antes, encontra recepção cada vez maior tam-
bém no crescente corpo de normas de direito econômico internacional.
Características dessa tendência são as regras presentes no Acordo Geral sobre o

9 Ver Art. 14 Convenção Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos, Art. 6 da Convenção Europeia de
Direitos Humanos.
10 Sobre o artigo 6 da Convenção Europeia de Direitos Humanos, ver Ch. Grabenwarter/K. Pabel, in:
Grote/Marauhn (Ed.), EMRK/GG, 2006, Cap. 14, Rn. 14.
11 Art. 2, Par. 3, da Convenção Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos, Artigo 13 da Convenção
Europeia de Direitos Humanos.
12 Artigo 9, Convenção Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos, Art. 5 Convenção Europeia de
Direitos Humanos.
13 Art. 14, Par. 7, Art. 15 Convenção Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos, Art. 7 Convenção
Europeia de Direitos Humanos.

94
Democracia, Estado de Direito e Desenvolvimento

Comércio de Serviços (GATS) da Organização Mundial do Comércio (WTO). O


Artigo VI, Par. 2, do GATS obriga os Estados Partes à instituição ou manutenção de
instâncias ou procedimentos judiciais, arbitrais ou administrativos nos setores em que
tenham assumido obrigações específicas para a liberalização do comércio de serviços,
os quais, após solicitação de um prestador de serviços afetado, permitam a pronta revi-
são das decisões administrativas que afetem o comércio de serviços e, quando for jus-
tificado, a aplicação de recursos apropriados, tão logo (ainda não é o caso!) isso seja
factível. Quando tais procedimentos de controle não sejam realizados de forma inde-
pendente do órgão encarregado da decisão administrativa, o sistema jurídico nacional
deve velar pela condução de recurso objetivo e imparcial. Dessa forma, são definidos
requisitos normativos internacionais mínimos para a efetivação da proteção jurídica
nacional contra medidas administrativas no campo do comércio de serviços. Essas
regras são complementadas pela fixação de standards jurídico-estatais mínimos para a
configuração dos procedimentos administrativos pertinentes: necessitando a presta-
ção de serviço, de acordo com o direito interno aplicável, de devida autorização, a
autoridade competente deve, em período de tempo razoável após a submissão de uma
inscrição completa, informar o pretendente da decisão concernente à inscrição (o que
implica que também a tomada de decisão deve-se dar dentro desse período). Em con-
sequência, a adoção de obrigações jurídicas internacionais para a liberalização do
comércio de serviços, nesse caso, torna-se um portal para a remodelação dos procedi-
mentos judiciais e administrativos nacionais em concordância com standards jurídicos
internacionais mínimos.
De forma ainda mais clara se dá o avanço de princípios de Estado de Direito na
criação e aplicação de normas jurídicas internacionais na área do direito de proteção
dos investimentos, com a diferença de que a mudança, aqui, não se efetua no contex-
to de um regime multilateral, mas sobre o fundamento principal de acordos bilaterais
de proteção do investimento. Esses acordos definem não apenas os pressupostos sob os
quais um investimento estrangeiro protegido se dá, como também determinam stan-
dards autônomos para o tratamento dos investimentos cobertos pelo acordo, ou seja,
standards independentes das correspondentes determinações constitucionais e legais
dos Estados receptores. Estados receptores obrigam-se, de acordo com cláusulas que,
nos dias de hoje, têm uso praticamente universal, a garantir um “tratamento justo e
equânime” (fair and equitable treatment) e, nos casos em que uma expropriação seja
necessária por motivos de interesse público superior, a realizar um procedimento jurí-
dico de expropriação (due process of law) e a efetuar o pagamento de indenização
imediata e justa.14 Em caso de conflitos, o controle da observância dos standards per-
tinentes é realizado não pelos tribunais nacionais do Estado receptor, mas por um tri-
bunal arbitral independente, do Centro Internacional para Resolução de Conflitos
sobre Investimentos (CIRCI – ICSID) do Banco Mundial, cujas decisões devem ser

14 Ver Arts. 1105 e 1110 NAFTA.

95
Rainer Grote

executadas nos Estados Partes da Convenção ICSID como sentenças de última instân-
cia dos tribunais nacionais. A concretização dos parâmetros correspondentes para a
proteção de investimentos estrangeiros permanece, portanto, nas mãos de corpos
decisórios internacionais independentes. O rápido crescimento do número de deci-
sões arbitrais no campo do direito da proteção dos investimentos tem levado ao desen-
volvimento de standards universais mínimos, que produzem consequências imediatas
sobre a configuração dos procedimentos administrativos nacionais relacionados às
decisões sobre investimentos estrangeiros.15
Em suma, pode-se dizer que a “rule of law” é largamente reconhecida como prin-
cípio diretor do ordenamento jurídico internacional; importantes elementos dessa
“rule of law” encontraram, por meio das convenções de direitos humanos e dos meca-
nismos de acordos multi e bilaterais no campo das relações econômicas, ampla recep-
ção no Direito Internacional positivo. A “rule of law” é, ainda, sólido elemento cons-
titutivo dos fundamentos de “good governance”, desenvolvidos por organizações
internacionais para o desenvolvimento como diretrizes para o seu trabalho.16 No
World Summit Outcome Document de 2005, os chefes de Estado e de Governo mun-
diais ressaltaram solenemente a relevância desses fundamentos, incluindo a “rule of
law”, para o trabalho de desenvolvimento.17 Por fim, o Estado de Direito constitui
uma das mais importantes metas da comunidade internacional em seus esforços pelo
restabelecimento de uma ordem estatal eficaz nos chamados “failed states”.18

2. Democracia

O ponto de partida para a discussão sobre o significado e o valor normativo do


princípio da Democracia no Direito Internacional distingue-se daquele relativo ao
debate sobre o Estado de Direito. Isso se deve, principalmente, ao fato de que princí-
pios centrais do Direito Internacional vigente parecem ir contra a adoção de uma
obrigação normativa por parte dos Estados de configurar seus ordenamentos políticos
de acordo com requisitos do princípio da Democracia.

15 Ver a conhecida sentença no caso Metalclad, na qual a ausência de procedimento administrativo transpa-
rente e justo no México para a concessão da autorização necessária para a construção de uma estação de tra-
tamento de rejeitos industriais tóxicos por investidor norte-americano foi considerada violação dos stan-
dards de “tratamento justo e equânime”, nos termos do Artigo 1105 do Tratado do NAFTA. Metalclad
Corporation v. United Mexican States, Final Award, 30 August 2000, para. 99 ICSID Case No.
ARB(AF)/97/1.
16 S. Chesterman, Stichwort Rule of Law, in: R. Wolfrum (Ed.), Encyclopedia of Public International Law,
2008 ff, Rn. 20 (a ser publicado).
17 World Summit Outcome 2005, UN GA Doc. A/60/L.1, N. 11 do Preâmbulo: We acknowledge that good
governance and the rule of law at the national and international levels are essential for sustained economic
growth, sustainable development and the eradication of poverty and hunger.”
18 Quanto ao final, ver Wolfrum (Ref. 6), 691 ss.

96
Democracia, Estado de Direito e Desenvolvimento

Os princípios pertinentes são o da Soberania do Estado – consagrado no Artigo


2, Nr. 1, da Carta da ONU como fundamento da igualdade soberana dos Estados
Membros da Organização – o Direito de Autodeterminação dos Povos (Art. 1, Nr. 2,
da Carta da ONU) e o da Proibição de Intervenção (Art. 2, Nr. 7, da Carta da ONU).
Esses princípios receberam, por meio da denominada Friendly-Relations Declaration,
de 24 de Outubro de 1970, adotada pela Assembleia Geral das Nações Unidas, por con-
senso, uma interpretação oficial.19 De acordo com essa interpretação, a Soberania
garante aos Estados o direito de escolher e de desenvolver, de forma livre, seus siste-
mas políticos, econômicos, sociais e culturais.20 O direito de autodeterminação, por
sua vez, concede aos povos que são sujeitos desse direito a liberdade de determinar seu
status político (“political status”) sem interferências externas, bem como de promover
seu desenvolvimento econômico, social e cultural.21 A proibição de intervenção, por
outro lado, protege os Estados contra pressões ou coação, por parte de outros Estados
e também por parte das Nações Unidas, para que configurem seus ordenamentos polí-
ticos, econômicos ou culturais de determinada maneira.22
Em consequência, a existência de uma obrigação jurídica internacional dos
Estados de configurar seus sistemas políticos de acordo com fundamentos democráti-
cos só é possível na medida em que os Estados assumam, de forma voluntária, com-
promissos nesse sentido. Um preceito geral de Democracia e independente da vonta-
de dos Estados afetados não é conhecido no Direito Internacional. Ainda assim, os
Estados assumiram, no contexto dos tratados internacionais de direitos humanos, o
compromisso de respeitar e de garantir determinados elementos fundamentais de uma
ordem democrática. Assim, os Estados Partes do Pacto Internacional sobre Direitos
Civis e Políticos obrigam-se a garantir, dentre outros, liberdade de expressão (Art. 19),
liberdade de reunião (Art. 21) e liberdade de associação (Art. 22). Tais garantias de
direitos fundamentais incluem a liberdade de atuação política por meio da expressão
de determinadas opiniões, da organização de reuniões correspondentes e da criação de
associações políticas.23 Os Artigos 21 e 22 do Pacto preveem expressamente que as
liberdades de reunião e de associação somente poderão ser submetidas às restrições

19 Declaration on Principles of International Law concerning Friendly Relations and Co-operation among
States in Accordance with the Charter of the United Nations vom 24. Oktober 1970, UNGA Res 2625
(XXV).
20 Ver o parágrafo da Friendly-Relations-Declaration correspondente à igualdade soberana dos Estados: “In
particular, sovereign equality includes the following elements: …e) “Each State has the right freely to chos-
se and develop its political, social, economic and cultural systems.”
21 “… all peoples have the right to freely determine, without external interference, their political status and
to pursue their economic, social and cultural development…”
22 “Every State has an inalienable right to choose its political, economic, social and cultural systems, without
interference in any form by another State.”
23 Ver K.J. Partsch, Freedom of Conscience and Expression, Political Freedoms, in: L. Henkin (Ed.), The
International Bill of Rights: The Covenant on Civil and Political Rights, 1981, 209, 235; A.N. Lippincott, Is
Uganda’s “No Party” System Discriminatory Against Women and a Violation of International Law?,
Brooklyn Journal of International Law 27 (2001/02), 1137, 1156.

97
Rainer Grote

que, em uma sociedade democrática (“in a democratic society”), se façam necessárias


para a proteção da segurança e da ordem públicas e de outros bens jurídicos superio-
res. Além disso, o Artigo 25 do Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Políticos
garante uma série de direitos democráticos nucleares. De acordo com ele, todo cida-
dão tem o direito de participar da condução dos assuntos públicos, diretamente ou por
meio de representantes livremente escolhidos, de votar e de ser eleito em eleições
periódicas, autênticas (“genuine”), realizadas por sufrágio universal e igualitário e por
voto secreto, nos quais a livre manifestação de vontade dos eleitores seja garantida, e
de ter acesso, em condições de igualdade, às funções públicas de seu país. Restrições a
esses direitos de voto e de participação são permitidas; elas só não podem ser infunda-
das (“unreasonable”). Garantias similares encontram-se nas respectivas convenções
regionais de direitos humanos.24
O desenvolvimento de estruturas democráticas tornou-se, nesse meio tempo,
sólido elemento constitutivo dos programas das Nações Unidas e da comunidade
internacional nos Estados em que as mesmas assumiram a responsabilidade pela
reconstrução estatal no período seguinte a guerras ou guerras civis. A comunidade
internacional atribuiu valor central à preparação e realização de eleições mais justas e
livres como importante passo para a criação de governos locais suficientemente legi-
timados nos Estados nos quais, nos anos anteriores, haviam sido empenhados esforços
de reconstrução com ajuda e sob vigilância internacionais, e disponibilizou um volu-
me considerável de recursos para esse fim (Afeganistão, Iraque, Congo etc.). Tal prá-
tica da comunidade internacional pode perfeitamente ser interpretada como reconhe-
cimento da Democracia como ampla e insubstituível forma de legitimação da organi-
zação do Estado. Também o supracitado World Summit Outcome Document de
2005,25 na parte operativa do texto, declara: “We therefore resolve... to reaffirm that
good governance is essential for sustainable development; that sound economic poli-
cies, solid democratic institutions responsive to the needs of the peoples and impro-
ved infrastructure are the bases for sustained economic growth poverty eradication
and employment creation...” (grifo próprio).
Para além disso, no século passado, foi iniciada intensiva discussão sobre a
influência do pensamento democrático na formação dos princípios e institutos do
Direito Internacional geral.26 Nesse ponto, suficiente se faz a referência a duas ques-
tões bastante relevantes do ponto de vista prático, as quais foram debatidas nesse con-

24 Art. 23 da Convenção Americana de Direitos Humanos; Art. 3 do Protocolo Adicional 1 à Convenção


Europeia de Direitos Humanos; Art. 13 da Carta (Africana) de Direitos Humanos e dos Povos de Banjul, esta
última, no entanto, com uma formulação bastante truncada do direito ao voto: “Todos os cidadãos têm o
direito de participar livremente na direção dos assuntos públicos do seu país, quer diretamente, quer por
intermédio de representantes livremente escolhidos, isso em conformidade com as regras prescritas na lei.”
(grifo nosso).
25 Ver, acima, Ref. 16.
26 Um panorama geral sobre a discussão é conferido pelas contribuições reunidas na obra editada por G. Fox
e B. Roth “Democratic Governance and International Law” (Cambridge University Press, 2000).

98
Democracia, Estado de Direito e Desenvolvimento

texto. A primeira questão envolve a relevância do respeito a princípios democráticos


na configuração da ordem estatal para o processo de reconhecimento de novos
Estados. Essa questão foi colocada no século passado, sobretudo no contexto do reco-
nhecimento de novos Estados na Europa do Leste, surgidos das antigas União
Soviética e Iugoslávia. Os Ministros das Relações Exteriores da Comunidade Europeia
elaboraram, em dezembro de 1991, diretrizes comuns, que devem ser decisivas para o
reconhecimento de novos Estados na Europa do Leste e da antiga União Soviética.27
De acordo com elas, o reconhecimento formal de novos Estados pelos Estados
Membros da Comunidade requer, dentre outros, a observância da Carta da ONU, do
Ato Final da CSCE (Conferência sobre Segurança e Cooperação na Europa) de
Helsinki e da Carta de Paris, “especialmente no que concerne ao Estado de Direito,
democracia e direitos humanos” (“especially with regard to rule of law, democracy
and human rights”). A Carta de Paris, à qual as diretrizes se referem, define, após o
caso do Muro e o final da Guerra Fria, os fundamentos para a cooperação internacio-
nal no contexto da CSCE (posteriormente, OSCE). Nela, os Estados Membros se com-
prometem, explicitamente, a “construir, consolidar e fortalecer a democracia como o
único sistema de governo das nossas Nações.” (“to build, consolidate and strengthen
democracy as the only system of government of our nations”). As diretrizes europeias
para o reconhecimento, de 1991, implicam, assim, que o critério da efetividade do
poder do Estado não é mais suficiente e, antes, deve ser complementado pelo critério
da legitimidade democrática. Questionável, não obstante, é em que medida as diretri-
zes europeias podem reivindicar vigência para além do contexto regional e ser enca-
radas como expressão de princípios de Direito Internacional universalmente válidos,
concernentes ao reconhecimento de novos Estados. De todo modo, de acordo com a
visão atualmente predominante, o reconhecimento não possui efeito constitutivo, mas
apenas declaratório.28
A questão sobre se um governo não democrático ou ditador pode ser, em cir-
cunstâncias extremas, afastado por meio de intervenção externa, eventualmente
intervenção de cunho militar, é discutida de forma ainda mais controversa. Por um
lado, trata-se de questão sobre a extensão da competência do Conselho de Segurança
conforme o Capítulo VII da Carta da ONU: esse capítulo confere poderes ao Conselho
de Segurança para agir, por meio de sanções diplomáticas, econômicas e, eventual-
mente, também militares, contra Estados e Governos que sejam responsáveis pela rup-
tura ou ameaça da paz mundial. Questionável, portanto, é se a condução não demo-
crática de um governo e as consequências daí surgidas podem ser, pelo menos sob
determinadas circunstâncias, entendidas como ameaça da paz mundial. Não sendo o
caso de uma intervenção do Conselho de Segurança devido a motivos políticos (ou

27 Guidelines for the Recognition of new States in Eastern Europe and in the Soviet Union, European Journal
of International Law 4 (1993), 74-77.
28 A. Cassese International Law, 2. Ed. 2005, 73 s.; I. Brownlie, Principles of Public International Law, 6. Ed.
2003, 87 s.

99
Rainer Grote

seja, devido ao exercício do direito de veto por um dos membros permanentes do


Conselho), coloca-se a questão sobre se uma chamada “intervenção humanitária” fora
do âmbito da Carta da ONU seria permitida.29 Esse tipo de intervenção somente se
aplica quando o desrespeito a direitos democráticos fundamentais e a repressão do
Estado assumem tais formas, que se possa falar em uma catástrofe humanitária.
Violações graves de direitos humanos podem consistir exatamente na negação e no
desrespeito a direitos e processos democráticos, como demonstra o exemplo do
Haiti.30 A intervenção da comunidade internacional nos moldes do Capítulo VII ou
de uma “coalizão Willingen”, no contexto da intervenção humanitária, torna-se, nessa
situação, um instrumento para o (re)estabelecimento de relações democráticas como
condição imprescindível para a estabilização do Estado em questão.
Atualmente, o princípio da Democracia encontra-se fortemente ancorado em
uma série de sistemas regionais de integração e de cooperação, sobretudo na Europa e
na América. Diferentemente das Nações Unidas, as organizações regionais associam a
possibilidade de participação nas mesmas, em parte de forma expressa, à estrutura
democrática dos países-membros, e preveem sanções para aqueles que abandonam o
caminho da virtude democrática. Os artigos 6 e 7 do Tratado da União Européia são
protótipos desse tipo de regulamento: esses artigos vinculam todos os Estados
Membros aos fundamentos da liberdade, da democracia, do respeito aos direitos
humanos, às liberdades fundamentais e ao Estado de Direito, e preveem a possibilida-
de de suspensão, por decisão de maioria qualificada do Conselho Europeu, de alguns
dos direitos de participação do Estado Membro que viole ou ameace violar gravemen-
te tais fundamentos. Já o artigo 8 do Estatuto do Conselho Europeu determina que
qualquer membro do Conselho que tenha violado gravemente seu dever de garantia
dos direitos humanos e liberdades fundamentais – dentre as quais incluem-se a liber-
dade de expressão, liberdade de reunião, liberdade de associação, bem como o direito
a eleições livres – pode vir a ser excluído da Organização. Regras similares são consa-
gradas no Protocolo de Ushuaia do MERCOSUL. A Organização dos Estados
Americanos adotou, inclusive, uma Carta Democrática própria, na qual a Democracia
é reconhecida como condição imprescindível para a realização efetiva das liberdades
fundamentais e dos direitos humanos, e um amplo catálogo de medidas para o forta-
lecimento e o desenvolvimento da Democracia nos Estados Membros é formulado. Na
ocorrência de uma “ruptura da ordem democrática” (“unconstitutional interruption of

29 Essa questão foi intensamente discutida sobretudo no contexto do Conflito de Kosovo, ver D. Thürer, Der
Kosovo-Konflikt im Lichte des Völkerrechts: von drei – echten und scheinbaren – Dilemmata, Archiv des
Völkerrechts 38 (2000), 1-22; C. Tomuschat, Völkerrechtliche Aspekte des Kosovo-Konflikts, Die
Friedenswarte 74 (1999), 33-37.
30 Sobre a intervenção militar dos EUA no Haiti, autorizada pelo Conselho de Seguranca em 1994, a qual per-
seguiu expressamente o objetivo de recolocar no poder o presidente eleito democraticamente e deposto por
um golpe de Estado militar, Betrand Aristide, ver S.J. Schnably, Constitutionalism and democratic govern-
ment in the inter-American System, in: Fox/Roth, Democratic Governance and International Law, 155,
168-171.

100
Democracia, Estado de Direito e Desenvolvimento

the democratic order”) em um Estado Membro, o direito de participação do mesmo


na OEA pode ser suspenso por decisão de dois terços dos demais Membros.31
Cláusulas democráticas que vinculam os Estados Membros à conservação da forma de
Estado democrática e que preveem a suspensão da participação nos casos de ameaça
ou eliminação da Democracia em um país membro também constituem, atualmente,
elemento integrante dos fundamentos dos tratados da Comunidade Andina e do
MERCOSUL.32

III. Estado de Direito e Democracia na perspectiva histórica


e comparada

A questão sobre se, e em que medida, a introdução da Democracia, por um lado, e


a promoção do Estado de Direito, por outro, podem ser desacopladas depende primor-
dialmente da relação existente entre esses princípios. Em um plano teórico, diferentes
possibilidades de interpretação aparecem de formas igualmente plausíveis, e vão desde
a admissão de uma relação de tensão – Estado de Direito como limite das decisões por
maioria e de um domínio da maioria, Democracia como ameaça, ao menos potencial, aos
direitos individuais e das minorias – até à ênfase da complementaridade desses princí-
pios – Estado de Direito como instrumento para a proteção das liberdades individuais,
Democracia como forma institucional da autonomia do indivíduo no plano político. Nos
citados documentos constitutivos das organizações regionais europeia e americana,
reconhece-se uma subjacente noção de Democracia e Estado de Direito como princípios
complementares. O Artigo 6 do Tratado da UE trata a liberdade, a democracia, a prote-
ção dos direitos humanos e liberdades fundamentais, bem como o Estado de Direito,
como princípios de mesmo status, aos quais os Estados Membros devem garantir vigên-
cia. A inter-relação e interdependência entre esses princípios torna-se ainda mais clara
na Carta de Paris, na qual os fundamentos para a cooperação interestatal no contexto da
OSCE (antiga CSCE) são formulados: “Governo democrático baseia-se na vontade do
povo, expressa por meio de eleições regulares, livres e justas. Democracia baseia-se no
respeito à pessoa humana e ao Estado de Direito. Democracia é a melhor salvaguarda da
liberdade de expressão, tolerância a todos os grupos da sociedade, e igualdade de opor-
tunidade para cada pessoa.” A Carta Democrática da OEA é elaborada de forma ainda
mais incisiva: “A democracia é indispensável para o exercício efetivo das liberdades fun-
damentais e dos direitos humanos...”.

31 Art. 21 da Carta Democrática Interamericana de 11 de Setembro de 2001.


32 Compromiso de la Comunidad Andina por la Democracia de 10 de Junho de 2000; Protocolo de Ushuaia
sobre Compromiso Democrático de 24 de Julho de 1998. Uma análise comparada das cláusulas democráti-
cas da UE, MERCOSUL e Comunidade Andina encontra-se em Juan Rujillo Cabrera, Afianzamento de la
democracya en Sudamérica: Analisis comparado de la clausula democrática en la Comunidad Andina de
Naciones, el Mercosur y la Unión Europea, International Law – Revista colombiana de derecho internaio-
nal 2007, 11-43.

101
Rainer Grote

1. A relação entre Democracia e Estado de Direito ante a noção de Estado


de Direito da Europa continental

Não se pode ignorar que a suposição de uma relação de complementaridade entre


Estado de Direito e Democracia depende da subjacente noção de Estado de Direito. Se,
por um lado, se enfatizam os requisitos formais do princípio do Estado de Direito –
segurança jurídica, proteção da confiança, vínculo da Administração à lei, proteção
jurídica do indivíduo contra medidas dos órgãos estatais que interfiram nos seus direi-
tos protegidos –, poucos são, pelo menos à primeira vista, os pontos de contato entre
Estado de Direito e Democracia. Os requisitos do Estado de Direito podem ser preen-
chidos por meio de uma correspondente configuração do sistema jurídico e jurisdicio-
nal, sem que isso dependa de uma organização do sistema político e dos poderes polí-
ticos conforme fundamentos democráticos. A noção formal do Estado de Direito
somente foi incluída no final do século 19 e início do século 20. De acordo com essa
concepção, o Estado de Direito não carrega nenhuma assertiva acerca dos objetivos –
ou, na terminologia contemporânea, dos valores – que o Estado deve realizar por meio
de sua atuação, mas sim, apenas sobre as formas em que isso deve acontecer.33
Legislação, Administração e Jurisdição somente podem expressar a vontade estatal de
formas e em procedimentos determinados. Administração e Jurisdição estão, ainda,
vinculadas ao conteúdo das leis no exercício de suas competências, enquanto o poder
legislativo não se submete a nenhum vínculo do ponto de vista substancial: direitos
fundamentais podem encontrar-se regulados apenas em leis infraconstitucionais, e
não na Constituição, – como no Império (Kaiserreich) –, ou até mesmo figurar no
texto constitucional – como na República de Weimar –, mas não produzir efeitos jurí-
dicos vinculantes, ou apenas o fazer de forma limitada, submetendo-se amplamente à
concretização pelo Legislador. O vínculo da Administração e da Jurisdição à lei, a
necessidade de fundamento legal para intervenções na liberdade e propriedade, e a
revisão judicial das intervenções do Executivo em direitos protegidos por lei com-
põem os traços essenciais da noção de Estado de Direito.
A ascensão da concepção formal do Estado de Direito foi favorecida pelo quadro
de circunstâncias políticas. Na Alemanha, essas circunstâncias caracterizaram-se pela
separação entre os objetivos da liberdade política e da liberdade econômica, os quais
se encontravam, a princípio, estreitamente interligados no liberalismo europeu (oci-
dental) do início do século 19, e pela proteção jurídica desses mesmos objetivos. Na
federação alemã, as esperanças liberais de erguimento de uma ordem política liberal
haviam sido amplamente frustradas na Revolução de 1848/49. Diante desses aconte-
cimentos e de seus efeitos, o conceito inicialmente disseminado de Estado de Direito
como ordenamento estatal que serve à proteção da liberdade individual foi, pouco a

33 A definição clássica do conceito formal de Estado de Direito provém de F.J. Stahl, Die Philosophie des
Rechts nach geschichtlicher Ansicht, Vol. 2, 3. Ed. 1856, 137: “…der Begriff des Rechtsstaates… bedeutet
überhaupt nicht Ziel und Inhalt des Staates, sondern nur Art und Charakter, dieselben zu verwirklichen.”

102
Democracia, Estado de Direito e Desenvolvimento

pouco, suplantado por concepções que ressaltavam mais fortemente a qualidade for-
mal do Direito, sob abstração de sua finalidade.34
Em reação à deturpação do conceito formal de Estado de Direito durante o
Nacionalsocialismo e à superação do positivismo legal, a partir da metade do século 20
os pensamentos e reflexões voltaram-se novamente para os conteúdos materiais do
Estado de Direito. Na verdade, os aspectos formais do Estado de Direito não foram
abandonados: eles sobrevivem, antes, em determinações centrais da Lei Fundamental
(Art. 19 Par. 4, Art. 20 Par. 3), em princípios constitucionais não escritos, bem como
nos princípios de Direito Administrativo geral. Ao mesmo tempo, foram complemen-
tados e ampliados para princípios e fundamentos que não apenas permitem, como têm
por pressuposto, o controle de todos os aspectos da atuação estatal mediante critérios
materiais. O núcleo dessa concepção material de Estado de Direito constitui o vínculo
de todos os poderes estatais – inclusive o Legislativo – aos direitos fundamentais (Art.
1, Par. 3, Constituição alemã). O Tribunal Constitucional Federal alemão enxerga nos
direitos fundamentais uma “ordem de valores objetiva”, um “sistema de valores”, que
encontra o seu ponto central na personalidade humana, desenvolvida livremente no
seio da comunidade social, e em sua dignidade, e, como “decisão constitucional funda-
mental”, influencia todas as áreas do Direito, bem como oferece “diretrizes e impulsos”
ao Legislativo, Administrativo e Judiciário.35 Dentre os direitos fundamentais que con-
ferem conteúdo material ao Estado de Direito, figuram também os direitos de liberda-
de, os quais são constitutivos de uma ordem liberal-democrática: liberdade de expres-
são (Art. 5, Const.), liberdade de reunião (Art. 8, Const.), liberdade de associação (Art.
9, Const.), além dos direitos “políticos” fundamentais, quais sejam a liberdade de cria-
ção de partidos (Art. 21, Const.) e o sufrágio universal, direto, livre, igualitário e secre-
to, ativo e passivo (Art. 38, Const.). O conceito material de Estado de Direito acolhe,
dessa forma, importantes elementos de liberdade política, os quais constituem, simul-
taneamente, fundamento de toda e qualquer ordem democrática.
A maior ênfase nos conteúdos materiais do Estado de Direito não representa
desenvolvimento especial do período pós-guerra alemão. Ela constitui, antes, a
expressão de uma orientação geral na Europa (ocidental) por concepções de Estado de
Direito direcionadas à proteção das liberdades individuais, e influencia, ao mesmo
tempo, esse desenvolvimento. Em resultado, predomina, atualmente, na Europa, uma
compreensão do Estado de Direito, na qual ele aparece como elemento constitutivo da
ordem democrática, de forma que uma separação estrita entre os dois conceitos resul-
ta objetivamente inadequada, ou mesmo artificial. O Tribunal Constitucional da
República Tcheca deu expressão incisiva a essa visão em sua fundamental decisão
sobre a constitucionalidade da lei sobre a ilegalidade do regime comunista do ano de

34 M. Stolleis, Geschichte des öffentlichen Rechts in Deutschland, Vol. 2, 1992, 383 s.; P. Badura, Das
Verwaltungsrecht des liberalen Rechtsstaates, 1967, 37 s.
35 BVerfGE 7, 198, 205 – Lüth.

103
Rainer Grote

1993. Como a relação entre Estado de Direito e Democracia, entre Estado de Direito
formal e material não é discutida, de forma tão geral, em praticamente nenhuma outra
sentença de um Tribunal Constitucional, vale citar a decisão, nesse ponto, em sua
íntegra: “A nossa nova Constituição não é fundada sobre a neutralidade de valores,
não é uma simples delineação de instituições e procedimentos, mas sim, incorpora em
seu texto também determinadas ideias reguladoras, as quais expressam os valores fun-
damentais e invioláveis da sociedade democrática. A Constituição da República
Tcheca aceita e respeita o princípio da legalidade como elemento constitutivo da...
concepção do Estado de Direito, no entanto, não vincula, apenas, o direito positivo à
legitimidade formal, mas submete a interpretação e aplicação das normas jurídicas ao
seu sentido substancial e material e condiciona o Direito por meio do respeito aos
valores fundamentais constitutivos da sociedade democrática, com base nos quais a
aplicação das normas jurídicas é aferida... Essa visão do Estado constitucional rejeita a
legitimidade formal-racional do Regime, bem como o Estado de Direito formal... A
legitimidade do regime político não se pode apoiar apenas sobre os aspectos jurídico-
formais, porque os valores e princípios sobre os quais o regime se baseia não são ape-
nas jurídicos, mas possuem principalmente caráter político. Tais princípios da nossa
Constituição, como a soberania do povo, a democracia representativa, o Estado de
Direito são os princípios da organização política da sociedade, os quais não são total-
mente definíveis de forma normativa...”36

2. A relação entre Democracia e Estado de Direito na tradição da


“rule of law”

Uma análise mais aproximada da “rule of law” anglo-americana - da outra gran-


de tradição de que se nutre a compreensão do Estado de Direito no discurso interna-
cional - tampouco sugere alguma separação estrita entre Estado de Direito e
Democracia. É verdade que, também na “rule of law”, a submissão do poder político-
administrativo ao Direito, interpretado e aplicado de forma independente e imparcial
pelos tribunais, ocupa posição central. Conforme a tão citada formulação de Dicey, o
poder do Direito reside na igualdade de todos perante a regra jurídica e a Justiça: “We
mean... when we speak of the “rule of law”... not only that with us no man is above
the law, but that... every man, whatever be his rank of condition, is subject to the ordi-
nary law of the realm and amenable to the jurisdiction of the ordinary tribunals.”37
Nesse contexto, também o caráter “democrático” do Direito ao qual o indivíduo
está submetido, como acertadamente ressaltado pela Literatura, é sempre levado em
consideração, trate-se do Direito “legislado” pelo Parlamento eleito, ou da “Common

36 PI. ÚS 19/93 de 21 de Dezembro de 1993, citado por G. Brunner/M. Hofmann/P. Holländer,


Verfassungsgerichtsbarkeit in der Tschechischen Republik, 2001, 140 s. (Tradução de M. Hofmann/tradu-
ção livre para o português).
37 A.V. Dicey, Introduction to the Study of the Law of the Constitution, 2. Ed. 1886, 179 s.

104
Democracia, Estado de Direito e Desenvolvimento

Law” extraída, pelos tribunais, da contemplação do desenvolvimento histórico do


Direito e da consciência jurídica dos sujeitos da comunidade jurídica aí expressa.38 A
própria renúncia, por parte das concepções contemporâneas da “rule of law”, a deter-
minadas salvaguardas técnico-jurídicas, como o vínculo do Parlamento e dos demais
órgãos estatais à Constituição, e o controle da primazia da Constituição por meio de
jurisdição especial, somente se faz compreensível diante do inerente caráter pluralis-
ta da obtenção e da criação do Direito na tradição inglesa, as quais encontram expres-
são na “rule of law”: o impedimento do abuso de poder político constitui, dessa forma,
não somente e nem mesmo primordialmente tarefa dos tribunais, mas também dos
grupos parlamentares, dos partidos políticos, dos grupos sociais interessados, da mídia,
da opinião pública democrática e dos cidadãos.39 Faltando à classe política e à opinião
pública a consciência de sua responsabilidade, os mecanismos de proteção do sistema
jurídico não são capazes de oferecer substituto adequado, já que o Parlamento, ou seja,
o governo eleito democraticamente, é sempre capaz de impor-se contra os tribunais
com base no princípio da soberania parlamentar.

IV. Interação entre Democracia e Estado de Direito

1. Aspectos da Interdependência entre Estado de Direito e Democracia

As explanações anteriores deixam-se resumir na existência de estreita relação


histórica entre o desenvolvimento de Democracia e de Estado de Direito. Estes repre-
sentam os princípios constitucionais, pelos quais, a partir do século 18, as exigências
nucleares do liberalismo político, quais sejam, a reivindicação por participação políti-
ca, por um lado, e por proteção adequada dos direitos dos cidadãos contra abusos do
Executivo (monárquico), por outro lado, tornaram-se historicamente válidas. Nesse
contexto, não só o Estado de Direito como também a Democracia foram submetidos a
notável transformação, que vai de um restrito sufrágio censitário no século 19 até à
garantia de sufrágio universal para homens e mulheres no século 20. No decorrer
desse desenvolvimento, também a primazia da soberania popular e, com ela, a do
princípio democrático sobre o Estado de Direito foi seguidamente reafirmada e, com
base nisso, a possibilidade de se determinar limites jurídicos vinculantes à decisão
democrática por maioria foi contestada. Essa tradição ainda produz efeitos, em parte,
na teoria inglesa da soberania do Parlamento (democraticamente eleito) e também na
discussão sobre os fundamentos e limites da jurisdição constitucional. Uma primazia
geral do princípio da Democracia sobre o Estado de Direito, no entanto, não foi capaz
de se impor nem na Europa nem na América. A feição concreta ganha pela democra-
cia, aqui, deu-se na forma de uma democracia do Estado de Direito, ou seja, vincula-

38 I. Jennings, The Law and the Constitution, 5. Ed. 1959, 60 s.


39 A.-C. Pereira Menaut, Rule of Law o Estado de Derecho, 2003, 49 s.

105
Rainer Grote

da a determinadas formas e regras e, principalmente, à observância dos direitos huma-


nos e fundamentais.
Ao mesmo tempo, elementos de suporte do Estado de Direito estão ligados de
forma tão estreita à estrutura democrática do Estado, que, sem a existência de insti-
tuições democráticas, perderiam o seu sentido. Isso vale, por exemplo, para os princí-
pios da primazia e da reserva de lei. A finalidade desses princípios consiste em conce-
der aos cidadãos um direito de participação e de controle sobre o corpo de represen-
tantes escolhido por eles na elaboração das regras legais, com base nas quais a
Administração pode intervir nos direitos dos cidadãos. Sem a existência de um
Parlamento eleito livremente, a aplicação desses princípios congela-se em um forma-
lismo vazio.40 Questão similar ocorre com a separação dos poderes, que, na Alemanha,
também é interpretada como manifestação institucional do princípio do Estado de
Direito.41 Para que a separação de poderes entre Executivo e Legislativo funcione, ela
pressupõe, em todos os casos, a existência de um corpo legislativo livremente eleito,
pois somente a eleição confere ao Parlamento a legitimação necessária para tornar-se
efetivamente ativo como contrapeso e controle do governo.
Ao revés, não se pode ignorar que a Democracia, por seu turno, pressupõe uma
infraestrutura de Estado de Direito funcionante. Decisões democráticas majoritárias
derivam de um processo complexo e de múltiplos níveis de formação de opinião públi-
ca, eleição e controle, o qual deve transcorrer de acordo com regras determinadas, se a
transparência e a participação igualitária de todos devam ser garantidas. Os direitos de
participação dos atores envolvidos nesse processo, desde cidadãos isolados, até a mídia,
partidos políticos e candidatos a eleições, são objeto de um denso emaranhado de regras
jurídicas constitucionais e legais, que vão desde os direitos fundamentais de liberdade
de expressão, de imprensa e de reunião, passam pelas regras sobre financiamento dos
partidos e sobre o acesso dos partidos e dos candidatos aos meios públicos de comuni-
cação, e chegam até à configuração do sistema eleitoral. Da aplicação dessas regras sur-
gem múltiplas questões de controvérsia e de disputa; devendo estas ser decididas sem
danos para a integridade do processo democrático, é necessário que isso ocorra em um
procedimento que satisfaça aos requisitos da imparcialidade e da objetividade, ou seja,
de acordo com fundamentos do Estado de Direito. Cabíveis seriam os tribunais “ordi-
nários” administrativos e constitucionais ou “tribunais eleitorais” especiais, organiza-
dos sob fundamentos quase-jurisdicionais. Algumas Constituições atribuem à garantia
de eleições livres uma importância tão elevada, que tornaram independentes os cargos
responsáveis pela organização e controle eleitoral como um autônomo quarto poder do
Estado, que figura ao lado do Legislativo, Executivo e Judiciário.42

40 BVerfGe 49, 89 – Kalkar I.


41 E. Schmidt-Aßmann, Der Rechtsstaat, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Vol. II, 3. Ed.
2004, Rn. 46.
42 Ver Art. 129 da Constituição nicaraguense, apoiada na Constituição cubana de 1940; de forma similar, Art.
99 da Constituição da Costa Rica.

106
Democracia, Estado de Direito e Desenvolvimento

2. Algumas conclusões preliminares sobre a relação entre Democracia


e Estado de Direito na cooperação para o desenvolvimento

Ao lado de pontos de vista históricos, também razões substanciais e sistemáticas


colocam-se contra uma análise separada de Democracia e Estado de Direito. Só se
pode desatar o Estado de Direito de suas referências democráticas, se se abafa sua rela-
ção simbiótica com os direitos fundamentais, por um lado, e com a separação de pode-
res como princípio fundamental da ordem estatal,43 por outro lado, e se se limita
amplamente à independência da Justiça, aos direitos fundamentais da Justiça e à
implementação desses direitos pelo Direito comum, principalmente pelo Direito pro-
cessual. Desse modo, a análise das reais circunstâncias históricas e políticas sob as
quais o Estado de Direito alcançou vigência, e das quais a sua efetividade definitiva-
mente depende, fica abalada. Essa análise, no entanto, é de considerável importância
para o êxito da aculturação de mecanismos e instituições de Estado de Direito em con-
textos políticos e culturais distintos. Os já citados documentos constitutivos das orga-
nizações regionais europeia e americana permitem perceber que, de forma geral, nes-
sas regiões, a interdependência desses dois princípios é de todo modo reconhecida em
seu núcleo. Questionável é se existem fatores especiais, fundados na situação especí-
fica dos países em desenvolvimento, que todavia permitam considerar aconselhável o
desacoplamento desses dois objetivos no trabalho prático para o desenvolvimento.
A favor de uma concentração, no campo da cooperação para o desenvolvimento,
sobre a condução de programas jurídicos concebidos de acordo com o enxuto concei-
to de Estado de Direito anteriormente descrito, poderiam contar principalmente
aspectos práticos. A Democracia constitui um pretensioso conceito para a legitimação
do poder político-administrativo. Ela pressupõe, de acordo com o aqui já exposto, ao
menos os seguintes elementos: a existência de um sistema multipartidário, caracteri-
zado pela concorrência pacífica, mas efetiva, dos partidos pelo poder político; uma
opinião pública democrática, e um sistema de mídia que possibilite informações con-
fiáveis e abrangentes, bem como a livre formação de opinião; a existência de institui-
ções independentes e imparciais que velem pela realização de eleições mais justas e
livres e pela observância das regras vigentes para esse contexto. Em muitos países em
desenvolvimento, vários ou todos esses requisitos não estão presentes, a começar com
a existência de um multipartidarismo funcionante e um cenário de mídia pluralista e
independente. A criação dessas estruturas é árdua e exige considerável despesa de
tempo e de dinheiro. Mesmo em alguns países europeus, há estruturas partidárias
sabidamente fragmentadas e disfuncionais, métodos de financiamento questionáveis
fazem com que desapareça a confiança dos eleitores na transparência do processo polí-

43 Sobre essa dualidade de princípios do Estado de Direito, ver E. Schmidt-Aßmann, aa. O. (Rn. 40), que fala,
a esse respeito, sobre o desdobramento do princípio do Estado de Direito como “ordem subjetiva de status”,
por um lado, e como “ordem objetiva de funções”.

107
Rainer Grote

tico, e observa-se uma concentração do poder da mídia nas mãos de alguns poucos
(cada vez menos), bem como uma perfuração do princípio da separação entre os pode-
res jornalista e político. Ainda mais difícil parece ser a criação de estruturas democrá-
ticas mais transparentes em países que não dispõem de nenhuma tradição democráti-
ca consolidada. Em contrapartida, reformas do setor Judiciário parecem ser, compara-
tivamente, fáceis: a consagração da independência dos tribunais na Constituição, a
reforma da organização dos tribunais, a criação de novas leis processuais – tudo isso se
permite executar com recursos limitados e promete, na maioria das vezes, resultados
rapidamente visíveis. A essa observação segue-se, por outro lado: quanto mais difícil
for a configuração de um processo de reforma, mais cedo se deve dar início a ela. E
isso exatamente porque reformas democráticas, em sua maioria, necessitam de tempo
considerável até que atinjam a classe política, as organizações da sociedade civil e os
cidadãos, e sejam por eles adotadas, sendo de especial importância, aqui, o engajamen-
to continuado e a longo prazo no sentido da tão invocada sustentabilidade. Esse fato
se coloca contra um constante adiamento desmotivado de reformas democráticas.
Uma outra abordagem político-desenvolvimentista enxerga na concentração
sobre reformas de Estado de Direito, ao contrário, uma forma especialmente refinada
de democratização. De acordo com ela, nesse tipo de reformas, tendo em vista o seu
caráter “técnico” e a sua esperada utilidade para a modernização econômica do país,
deve-se contar com resistência fundamentalmente mais baixa do que no caso da pro-
pagação de reformas democráticas, as quais, de forma mais ou menos aberta, colocam
a distribuição de poder existente no país destinatário em discussão. Por outro lado,
reformas jurídicas conduzidas com êxito levariam a intensificada reivindicação por
uma “abertura” da política estatal. Sob a proteção das instituições do Estado de
Direito, essas exigências poderiam, ainda, ser apresentadas com menos riscos do que
antes. A introdução do Estado de Direito aparece, aqui, em certa medida, como o
“cavalo de Tróia” da democratização.
Referências empíricas, no entanto, apontam para o fato de que a necessidade
intrínseca do desenvolvimento do Estado de Direito a uma democracia aparece na
teoria de forma mais imperativa do que realmente o é na prática política. Programas
de Estado de Direito podem, sim, ser perfeitamente utilizados como preparação de
processos de reforma democráticos, especialmente enquanto estiverem vinculados à
concepção de Estado de Direito no sentido descrito acima (III.). Nada se pode dizer,
no entanto, sobre a disposição de regimes mais autoritários de aceitar efetivamente
tais reformas democráticas. Sob a pressão da globalização, nos últimos quinze anos,
quase todos os Estados se mostraram dispostos a conduzir reformas de Estado de
Direito. Tal prontidão não surpreende, considerando-se que tais reformas são vistas,
em sua maioria, como instrumento imprescindível para a modernização da própria
economia e são, na maioria das vezes, generosamente promovidas pelos países indus-
trializados e organizações doadoras. Não é coincidência que, exatamente no Direito do
Comércio Internacional, a previsão normativa de fundamentos do Estado de Direito e

108
Democracia, Estado de Direito e Desenvolvimento

o seu controle por meio de corpos decisórios independentes experimentou avanços


tão notáveis nas últimas duas décadas (ver, acima, II.1.). Tribunais independentes
garantem maior segurança jurídica e contribuem, assim, para a criação de um quadro
de circunstâncias mais confiáveis para investidores estrangeiros e nacionais.
Simultaneamente, podem ser empregados no combate à corrupção na burocracia esta-
tal: uma Administração eficiente também constitui, hoje, um importante fator na dis-
puta geográfica global. Uma coisa é, no entanto, reconhecer a necessidade de moder-
nização econômica e corresponder a ela por meio de uma modernização do Estado de
Direito; outra coisa bem diferente é admitir a perda da própria pretensão de monopó-
lio sobre o poder político como consequência de tais processos de reforma. No míni-
mo, parece plausível a expectativa de que um regime autoritário não se intimide a
deter processos de reforma ou mesmo a retrocedê-los, no momento em que conside-
re sua posição de poder seriamente ameaçada por esses processos.
Tudo isso não só significa que não existe um Automatismo entre a condução de
reformas de Estado de Direito e democratização. Significa, também, que reformas de
Estado de Direito sem democratização atingem rapidamente seus limites. Quando os
tribunais fazem uso de sua independência para proteger os direitos de liberdade dos
cidadãos e ampliam, com isso, a margem de manobra da oposição política ou de gru-
pos de cidadãos beneficiários de direitos, isso pode facilmente levar a uma reação hos-
til do governo e a uma correspondente limitação da autonomia judicial (por exemplo,
por meio do preenchimento dos tribunais superiores com aliados do governo, restri-
ções ao acesso ao Judiciário e a instrumentos jurídicos etc.). Como, por falta de demo-
cratização, não houve a formação de verdadeiro poder político de oposição, a suspen-
são ou inversão do processo de reforma permanece sem maiores consequências polí-
ticas para o governo (afora a possibilidade de corte de meios de incentivo internacio-
nais e estrangeiros). A introdução de instituições e procedimentos do Estado de
Direito que não é inserida em um processo de reforma democrática permanece, por
fim, precária e propensa ao colapso.

109
A Democracia em Face da Exclusão Social
Friedrich Müller1

Sumáárioo: I. Introdução II Sistema Democrático III. Exclusão social IV. Globalização e Democracia V. Conclusão.

I. Introdução

“Democracia” é uma expressão bastante indeterminada, isto é, utilizada de vários


modos, freqüentemente opostos. A história do termo oferece os significados de “governo”
e “povo”; mas se isso resulta em algo como “governo do povo”, é, justamente, a questão.
Ocorre que a referência ao povo é necessária às diferentes concepções de demo-
cracia, pois elas precisam legitimar-se. O sistema deve poder representar-se como se
funcionasse com base na soberania popular, na autodeterminação do povo, na igual-
dade de todos e no direito de decidir de acordo com a vontade da maioria. Devem
haver, também, chances iguais para os partidos políticos chegaram ao poder e o direi-
to à oposição legal. Só que a teoria tradicional da democracia não deixa claro como o
exercício do poder estatal pode ser retroreferido “ao povo”, concretamente.
Por esse motivo, é preciso operacionalizar melhor a questão. Isso implica uma
análise não apenas de uma concepção estática de democracia, mas dos processos
sociais e políticos na dimensão temporal. A democracia somente pode subsistir, isto é,
continuar viva, como democratização em permanente crescimento. Trata-se, pois, de
operacionalizar melhor o termo “democrático”, isto é, os termos “demos” e “kratein”
e a relação entre eles, o que é feito na primeira parte deste texto.
O próximo passo consiste em operacionalizar a expressão “exclusão social”, tare-
fa a que se propõe a segunda parte do presente artigo. Isso significa, sobretudo, deco-
dificar melhor a expressão, distinguir entre efeitos e causas da exclusão e ampliar, com
realismo, a extensão do conceito “social”, uma vez que esta expressão não deve ser
definida estreitamente.
Na terceira parte deste trabalho, as relações entre democracia e exclusão social
são discutidas no contexto do processo de globalização. Finalmente, na conclusão,
tenta-se responder à pergunta subjacente às reflexões aqui apresentadas: que grau de
exclusão social pode ser tolerado em um sistema democrático?

II. Sistema Democrático

Pode-se começar verificando empiricamente os modos lingüísticos de utilização


da palavra “povo” nos textos das normas do direito vigente, sobretudo nas constitui-

1 Professor emérito da Universidade de Heidelberg.

111
Friedrich Müller

ções. Dessa análise, resultam vários modos de utilização.2 O primeiro deles é, também,
o único que, até agora, foi usado na bibliografia da Ciência do Direito como conceito
jurídico de “povo”: os titulares dos direitos eleitorais. Denomino esse modo de utiliza-
ção “povo ativo”. Isso basta para o Poder Legislativo, na medida em que se compreen-
de, graças à idéia de representação, que “o povo” é, indiretamente, a fonte da legisla-
ção. Mas isso não funciona no caso das atividades dos Poderes Executivo e Judiciário,
que, afinal de contas, também devem ser “demo”craticamente justificadas. O povo
ativo decide diretamente ou elege os seus representantes, os quais co-atuam, em prin-
cípio, nas deliberações sobre textos de normas legais que, por sua vez, devem ser
implementadas pelo governo e controladas pelo Judiciário.
Na medida em que isso é feito corretamente em termos do Estado de Direito,
aparece, no entanto, uma contradição no discurso da democracia: por um lado, faz
sentido dizer que os governantes, os funcionários públicos e os juízes estariam demo-
craticamente vinculados; mas não faz sentido dizer que, aqui, o povo ativo ainda esta-
ria atuando “por intermédio” de seus representantes. Onde funcionários públicos e
juízes não são eleitos pelo povo, a concretização de leis não basta para torná-los repre-
sentantes deste mesmo povo. O ciclo da legitimação foi rompido, ainda que de forma
democrática; mas ele foi rompido. Os vínculos são cortados de forma não-democráti-
ca quando a decisão executiva ou judicial for ilegal; aqui, o povo invocado pelo titu-
lar do respectivo cargo (“em nome do povo, profiro a seguinte sentença...”) produz
somente o efeito de um ícone, de um mero passepartout ideológico.
No caso já mencionado, ou seja, na decisão defensável em termos do Estado de
Direito, o papel do povo apresenta-se diferentemente: como instância de uma atribui-
ção global de legitimidade. Tal papel transcende, na sua abrangência, o povo ativo;
abrange todos os que pertencem à nação.
Além disso, as decisões dos órgãos que instituem, concretizam e controlam as
normas afetam a todos aqueles aos quais dizem respeito: o “povo” enquanto população
efetiva. Uma democracia legitima-se a partir do modo pelo qual ela trata as pessoas
que vivem no seu território - não importa se elas são ou não cidadãs, ou titulares de
direitos eleitorais. Isso se aproxima, finalmente, da idéia central de democracia: auto-
codificação, no direito positivo, ou seja, elaboração das leis por todos os afetados pelo
código normativo. O princípio “one man, one vote” (pensado em outra acepção) tam-
bém pode ser compreendido não com vistas à camada social específica, mas com vis-
tas à qualidade humana de cada pessoa afetada, independentemente da cidadania.
Desse povo-destinatário, ao qual se destinam todos os bens e serviços providos pelo
Estado Democrático de Direito, fazem parte todas as pessoas, independentemente,
também, de idade, estado mental e status em termos de direitos civis.
Isso transcende o tradicional discurso da dominação, não apenas obsoleto, mas,
desde o início, problemático, na sua combinação com o “demos”. O antiquíssimo

2 F. Müller, Quem é o povo? A questão fundamental da democracia. São Paulo, Max Limonad, 1998; 2ª ed.
2000.

112
A Democracia em Face da Exclusão Social

esquema das camadas “de cima“ e “de baixo“ e o quadro estritamente autoritário ainda
subsistem, mesmo quando o sujeito da “dominação” é trocado e o povo é colocado no
alto. Essa velha imagem das relações sociais é pré-democrática e deve ser abandona-
da. De acordo com a nova proposta aqui apresentada, “kratein”, em “democracia”, não
significa apenas ser sujeito do exercício legítimo do poder; mas, antes de mais nada,
ser levado a sério e ser tratado como fator legitimador da atuação do Estado. Em out-
ras palavras: trata-se, em primeiro lugar, de retrabalhar não só o “conceito” científico
de povo; mas, nesse novo fundamento, de levar a sério o povo enquanto realidade efe-
tiva. Por isso, o conceito “kratein” não mais deveria ser formulado apenas em termos
de direito de dominação, e o conceito “democracia” não mais deveria ser tratado ape-
nas segundo as técnicas da representação.
Isso corresponde, aproximadamente, ao “government for the people”, na fórmu-
la de Lincoln; em contrapartida, “by the people” já é um conceito refratado pela repre-
sentação e a fórmula “of the people” fica suspensa de forma pouco clara entre a fun-
ção icônica e a função atribuída de “povo”. A democracia avançada não é, portanto,
apenas status activus democrático; não é mais um mero dispositivo de técnica jurídi-
ca para definir como textos de normas são postos em vigor (como as leis são promul-
gadas). Ela é, agora, um nível de exigências aquém do qual não se pode ficar, se se qui-
ser falar de formas de democracia: são exigências pertinentes ao modo pelo qual as
pessoas em um território são tratadas concretamente - não como súditos, nem como
seres subhumanos, mas individualmente, como membros do povo soberano, do povo-
destinatário que pode legitimar a totalidade do poder organizado do Estado - junta-
mente com o povo ativo e o povo como instância de atribuição.
Democracia é direito positivo de toda e qualquer pessoa, no âmbito da sua “- cra-
cia”. Nesse contexto, aqueles que não consideram o problema da exclusão social, usam
a expressão “povo” de forma meramente icônica; eles não são democratas, não parti-
cipam do discurso democrático.

III. Exclusão Social

A exclusão desenvolve uma dinâmica fatal. Já em 1821, Hegel, ao analisar a


sociedade capitalista nos seus primórdios, estabeleceu, em Princípios da Filosofia do
Direito, que a pauperização econômica acarretaria enormes desvantagens em termos
de educação, formação profissionalizante, cultura, grau de informação, sentimento de
justiça e autoestima.3 Resta acrescentar que um padrão de vida excessivamente baixo,
o empobrecimento da família e o estigma do bairro residencial errado; a comunicação,
pela gerência do banco, do encerramento da conta corrente; a exclusão crescente da

3 Sobre a “incapacidade da sensação e da fruição das outras capacidades e especialmente das vantagens espi-
rituais da sociedade burguesa”, ver Hegel, Princípios da Filosofia do Direito, § 243; cf. também §§ 244 e 245.
Sobre a dependência das chances de educação e formação profissionalizante da base de capital, ver ibid.
§§ 200 e 237.

113
Friedrich Müller

vida social, cultural e política; enfim, o enfraquecimento do sentimento de valor pró-


prio, a falta de “reconhecimento”, têm como um de seus efeitos mais perversos a para-
lisação, enquanto seres políticos, das pessoas afetadas. O descenso econômico leva
rapidamente à privação sócio-cultural e à apatia política – o que, quase sempre, satis-
faz aos desígnios das esferas dominantes da sociedade. O “desfavorecimento, mesmo
em apenas uma área parcial, produz uma “reação em cadeia de exclusão” que resulta,
não em último lugar, na “pobreza política”.4
A dimensão mais perigosa desse escândalo estrutural está, provavelmente, no
fato de que as batalhas no terreno da economia política e da política ainda têm que ser
complementadas por batalhas no campo jurídico, pois a injustiça econômica, social e
política é acrescida da falta de eqüidade jurídica. Assim, os indefesos, pobres e margi-
nais não podem mais contar com proteção jurídica; são, por assim dizer, liberados para
a caça. O resultado é a violência nas cidades (contra meninos de rua, favelados e
outros), no campo (contra posseiros, sem-terra, índios e outros) e, em toda parte, con-
tra grupos e minorias (por exemplo, crianças, adolescentes, mulheres, homossexuais,
população negra, comunidades indígenas, migrantes nordestinos), como diagnóstico
característico dos conflitos em torno dos direitos humanos no Brasil.5
Esse horror é efetivamente institucionalizado no direito penal pela impunidade
sistemática dos agentes estatais e empresariais; e, na política e na burocracia, pela cor-
rupção. As vítimas não são apenas as pessoas; com elas, vitima-se também a democra-
cia, o Estado de Direito, o Estado de Bem-Estar Social e o direito de defesa contra o
Estado, bem como os direitos de participação e, sobretudo, a centralidade do princí-
pio da “igualdade perante a lei”.
A exclusão, nesse sentido forte do termo, ultrapassa a não-filiação e a não-inte-
gração, se se quiser entender por isso apenas a “marginalização” ou a “heterogeneida-
de estrutural”. Sociedades modernas geram inclusão e exclusão como diferença fun-
cional. Existem, então, diferenças de classe ou entre camadas sociais no âmbito de
uma inclusão geral, ainda que mais ou menos desigual (paradigma do Estado de Bem-
Estar Social). Mas, com a exclusão no sentido forte do termo, aqui analisada, a socie-
dade industrial se torna parcialmente disfuncional, entra em grave regressão, deixan-
do que a ordem social e jurídica seja fragmentada. Grandes parcelas da população, por
um lado, dependem dos sistemas funcionais vitais, mas, simultaneamente, não têm, a
priori (no caso da exclusão primária), acesso às suas prestações materiais, ou deixam
de tê-lo, como ocorre no caso da exclusão secundária, do empobrecimento e do des-
censo social maciço, tão nítido nos países do Grupo dos Sete.6

4 A. Schrader. Brasilien: Soziale Fragen, soziale Strukturen. in: W. Paul (ed.) Verfassungsreform in Brasilien
und Deutschland. 1995, pp. 17 ss., 30 ss., 31.
5 De acordo com a instrutiva sinopse in W. Paul. Situation der Menschenrechte in Brasilien - Sozialstruktur
aktueller Menschenrechtkonflikte (manuscrito datilografado, 1999); ibid. também sobre “impunidade” e
“corrupção”.
6 Para a distinção entre exclusão “primária” e “secundária”, ver F. Müller, Quem é o povo? 1998; T. H.
Marshall. Class Citizenship and Social Development. 1976; N. Luhmann, Politische Theorie im Wohlfahrtsstaat.

114
A Democracia em Face da Exclusão Social

O Brasil é estigmatizado amplamente pela exclusão primária. A práxis estatal,


para-estatal e econômica ab-roga aos excluídos a dignidade humana e mesmo, na atua-
ção do aparelho repressivo, a qualidade de seres humanos: assim, verificam-se a nega-
ção das garantias jurídicas e processuais, a perseguição física, as “execuções” sem pro-
cesso e a impunidade dos agentes da opressão e das chacinas.
As pessoas são consideradas como titulares de deveres, mas não são admitidas
como titulares de direitos, especialmente quando mais têm necessidade disso. Mesmo
as normas lhes aparecem quase que só nos seus efeitos limitadores da liberdade; mas,
para elas, o acesso à proteção jurídica e aos trâmites legais, assim como os direitos de
participação política, só existem, praticamente, no papel. A constituição não integra
eficazmente a economia e a sociedade, a política e o direito; serve somente aos supe-
rintegrados. Ela não impõe o código direito/não-direito ao metacódigo inclusão/exclu-
são; o Estado, assim como o direito, estão submetidos aos imperativos da economia. O
cúmulo do cinismo objetivo consiste, então, em classificar como “subversivos“ movi-
mentos, como o dos sem-terra, que reivindicam direitos que lhes cabem segundo a lei
e a constituição. Note-se que tal realidade não é mais um “Estado constitucional“, uma
vez que a constituição, desse modo, é excluída do nexo da legitimidade democrática.
Na medida que a sociedade é dominada, simultaneamente, por poderes de supe-
rintegração e subintegração - como ocorre, por exemplo, no Brasil e nos EUA - isso
deslegitima o Estado não apenas no seu caráter de Estado de Direito, mas, decisiva-
mente, já a partir da sua base democrática. Tipicamente, reações de exclusão em
cadeia são deslanchadas pela pobreza primária ou pelo descenso econômico. Para que,
mais tarde, se possa também ensaiar uma quantificação da resposta à pergunta subja-
cente ao título deste texto – que grau de exclusão social pode ser tolerado por um sis-
tema democrático? - faz-se mister esboçar, com relação a alguns países, a extensão da
pobreza e da miséria maciças, isto é, a extensão da base dos sintomas de exclusão.
Antes de tudo, convém notar que numa breve reflexão em escala mundial, não é pos-
sível separar a menção de estatísticas da miséria de uma análise das causas, ao menos
enquanto estas são globais.
De acordo com a Organização Internacional do Trabalho (OIT), dois bilhões de
pessoas estão desempregadas ou subempregadas, e mais de um bilhão vivem na pobre-
za. O número de analfabetos chega a um bilhão, mais de 800 milhões experimentam
fome aguda e o exército dos desabrigados aumenta praticamente em todos os países.
Quase quatro bilhões de pessoas vivem em países com uma renda per capita anual
inferior a US$ 1.500.
Essa miséria não cai do céu; e cada vez menos ela pode ser atribuída ao chama-
do subdesenvolvimento. A desregulamentação em escala mundial, designada de forma

1981 e Das Recht der Gesellschaft. 1993; M. Neves. Verfassung und Positivität des Rechts in der periphe-
ren Moderne. 1992. Sobre a teoria social dos sistemas: N. Luhmann. Die Gesellschaft der Gesellschaft. 1998,
pp. 618 ss. (inclusão e exclusão).

115
Friedrich Müller

semanticamente inofensiva com o termo “globalização”, elimina, por exemplo, tarifas


alfandegárias destinadas a proteger produtores e mercados locais e regionais. Assim,
produtores de países pequenos submetem-se a uma concorrência internacional que,
muitas vezes, não conseguem enfrentar. Fica minada a possibilidade de os governos
nacionais protegerem sua economia e monitorarem com autonomia os seus sistemas
financeiros.
A tendência à ampliação do mercado de trabalho esvazia a influência dos sindi-
catos e neutraliza o efeito de padrões normativos para a proteção ao trabalhador. Os
agricultores do chamado Terceiro Mundo são inseridos na produção para o mercado
mundial, enquanto seus próprios países passam a depender de importações de gêneros
alimentícios. A concorrência internacional destrói o artesanato local; a quantidade de
empregos eliminados supera a dos empregos criados por investimentos estrangeiros.
Os recursos naturais são devastados em grau alarmante.
Muitas normas jurídicas dos países afetados surgiram em meio a longas lutas do
movimento operário e de outras formas de legítima defesa, para limitar o abuso desen-
freado por parte dos sistemas de exploração e colonização dos séculos XIX e XX. Tais
normas são enfraquecidas ou abolidas, inclusive aquelas mais recentes sobre a prote-
ção ao meio ambiente e aos fundamentos elementares da vida de todas as pessoas
(direitos sociais) - o que equivale a uma nova transformação (proveniente dos EUA)
dos mercados financeiros e comerciais internacionais, que pode ser caracterizada
como uma nova forma de colonialismo acirrado. As crises de importantes economias
asiáticas, da economia mexicana e, depois, da sulafricana, mostram quão frágeis e vul-
neráveis se tornam economias nacionais individuais. Indiretamente, também se enfra-
quece todo o conjunto de economias em decorrência da monetarização global, que
leva à adequação forçada dos países individuais a uma monocultura econômica oci-
dental, motivada, exclusivamente, pela maximização do lucro.
As conseqüências positivas dessa liberalização econômica sem precedentes são,
sobretudo, macro-econômicas, conforme evidencia o crescimento do comércio mun-
dial, da produtividade e dos investimentos, bem como o trabalho adicional e uma
melhoria do padrão de vida de alguns setores. Mas tudo indica que os perdedores da
globalização superam, em muito, o número dos ganhadores, conforme evidenciam a
agudização da miséria individual e o surgimento de regiões inteiras - ou mesmo de
países inteiros, como acontece na África - esquecidos, por assim dizer, pelo mercado
mundial. Então, os frutos da globalização nem chegam a ser distribuídos, muito menos
distribuídos adequadamente. A concorrência global já conduz ao “dumping global”,
que consiste em oferecer cada vez menos, em termos de segurança dos trabalhadores,
proteção ao meio ambiente e garantia do salário-mínimo.
A democracia tem instrumentos para superar tal crise, mas, atualmente, os ata-
ques ao potencial democrático de monitoramento das crises vêm de todos os lados: a
soberania dos parlamentos e governos nacionais se reduz e faltam meios político-
democráticos para estabilizar, em escala mundial, o frágil sistema de uma economia

116
A Democracia em Face da Exclusão Social

de livre mercado. Esse sistema de capitalismo “avançado” revela ser absolutamente


destrutivo:7 a fome e a miséria aumentam e a extensão do consumo de recursos e da
destruição do meio ambiente produz, cada vez mais, o colapso do planeta. Nas pala-
vras de Niklas Luhmann, com referência à Índia, à África e ao Brasil, mas também a
partes dos EUA, exclusão crescente significa a “produção” de milhões de corpos huma-
nos que sao expulsos de todas as redes de comunicação socialmente necessárias: “Ao
passo que na esfera da inclusão as pessoas contam enquanto pessoas, na esfera da
exclusão parece que somente os seus corpos têm importância”.8
A miséria maciça cresce, também, nos países ricos, em forma de êxodos maciços
em escala mundial, terrorismo e reimportação, pela via dos ciclos ecológicos, de lixo
tóxico “exportado”, bem como por meio de catástrofes climáticas generalizadas; pela
formação de guetos de miséria nas áreas de alta densidade demográfica dos países
industrializados; e pelo crescimento da criminalidade organizada que, praticamente,
não pode ser combatida apenas com sanções penais. O capital que age legalmente “se
confunde” com o capital que age criminosamente.9
Segundo relatório oficial da União Européia, de julho de 1997, 12% da popula-
ção européia, em média, vivem abaixo do limite oficial de pobreza; esse percentual
chega a 17,7% na Grécia e em Portugal, e a 20% na Grã-Bretanha. Em 1999, 15% da
população da França eram constituídos por pessoas naquela situação. A definição ofi-
cial de “pobreza” refere-se, aqui, a “menos de 50% da renda média nacional”. Quando
se verificam as estatísticas relativas a crianças, na Grã-Bretanha 32% delas crescem em
meio à “pobreza oficial”, 15% na França e 12% na Alemanha.
A Grã-Bretanha ainda continua sofrendo os efeitos dos anos do governo de
Margaret Thatcher, que desregulamentou a economia, conforme o receituário do libe-
ralismo radical. Mas, também na França, a exclusão tornou-se há mais tempo um dos
temas dominantes da política social, ainda que o nível de miséria seja um pouco mais
reduzido. Na Alemanha, a situação foi avaliada pelos governos anterior (até fins de
1998) e atual de tal forma que este preferiu não publicar um relatório nacional sobre
a pobreza, deixando de cumprir compromisso assumido na Cúpula Mundial Social de
Copenhague, realizada em março de 1995.10 Por isso, até pouco tempo, existiam
somente estimativas feitas por associações beneficentes alemãs, segundo as quais cerca
de 20% da população encontram-se em estado de pobreza. Outro dado indicativo do
grau de penúria é o número dos não-votantes - correlacionado, até certo ponto, à
exclusão social, conforme ensina a experiência. Tal número chega, na média de longo
prazo, a cerca de um terço das pessoas habilitadas a votar. Essas estimativas, porém,
não podem substituir estatísticas, pois carecem de precisão.

7 Cf. R. Kühnl. Gesellschaft im Umbruch, in: Blätter für deutsche und internationale Politik, 1994, pp. 747 ss.
8 N. Luhmann. Die Gesellschaft der Gesellschaft, 1998, pp. 632 ss.
9 R.Kühnl. ibid. p. 749. A análise mais abrangente deste problema é aquela apresentada em H. See/E. Spoo
(eds.). Wirtschaftskriminalität - kriminelle Wirtschaft. 1997.
10 Tal relatório foi publicado somente no primeiro semestre de 2001.

117
Friedrich Müller

Para o Brasil, a questão do não-comparecimento às eleições deve ser considera-


da sob condições especiais, uma vez que, aqui, existe a obrigação de votar. Se ela não
for cumprida, o cidadão se vê ameaçado por sanções que incluem desde o impedimen-
to à sua saída do país (não-expedição ou renovação do passaporte), até a perda de
direitos políticos. Apesar dessa considerável pressão jurídica, nas eleições de outubro
de 1998 (nas quais foram escolhidos, simultaneamente, os mandatários para a
Presidência da República, o Senado, a Câmara dos Deputados e as Assembléias
Legislativas) ocorreu o seguinte: 21,49% dos eleitores não compareceram; 6,3% vota-
ram em branco; e 8,38% anularam o voto, o que equivale, no total, a uma abstenção
de 36,17%.11
Do ponto de vista econômico, a concentração da renda aumenta cada vez mais.
Em nenhuma região do mundo a distância entre os mais ricos e os mais pobres se ace-
tua tanto como nos países emergentes da América Latina: situa-se entre seis vezes
(Costa Rica) a quinze vezes (Brasil), o que quer dizer que os 10% dos brasileiros mais
ricos percebem uma renda quinze vezes superior à dos 40% mais pobres. Pode-se
constatar que essa desproporção é maior no Brasil, em comparação com todos os paí-
ses do mundo acerca dos quais dispomos de dados estatísticos.
Segundo o Relatório Nacional Brasileiro (Brasília, 1996), as estatísticas oficiais
sobre a pobreza, de acordo com o conceito oficial brasileiro de “pobreza absoluta”,
indicam, para 1990 - último ano a respeito do qual possuo dados - 17,7% da popula-
ção na área urbana, 53,4% na área rural e 27% na média nacional global.12
Nos EUA, o índice de pobreza está, atualmente, em 13,7%, beirando a um quin-
to, no caso das crianças. O país tem 4 milhões de milionários; 0,5% mais ricos possuem
títulos mobiliários no valor de 865 bilhões de dólares e um patrimônio fundiário no
valor de 2,4 trilhões de dólares. Em contrapartida, os salários médios são, hoje, infe-
riores aos de 1973. Os 20% da base da pirâmide da renda ganharam, em 1969, 7,5
menos do que os 20% do topo, e ganham, hoje, onze vezes menos. À guisa de compa-
ração, menciono que na Alemanha Ocidental a proporção é de 1 para 6.
Desde o fim dos anos 70 do século XX, os EUA desregulamentaram a economia
segundo o princípio de “trial and error” - mas as conseqüências anti-sociais não são
tratadas como erro em um Estado que, diferentemente dos Estados social-democratas
da Europa Ocidental, não se concebe como guardião de uma sociedade “justa”. Como
se sabe, economistas e sociólogos norte-americanos estão entre aqueles que criticam o
sistema do seu país com especial mordacidade. Contudo, não está em debate uma posi-
ção pró ou contra o “antimericanismo”, mas a compreensão sóbria das conseqüências
do “americanismo” (leia-se: neoliberalismo). Trata-se de “darwinismo em Estado
puro”, conforme afirma William Lewis, chefe do Instituto McKinsey em

11 Em números absolutos: 106.101.060 titulares de direitos eleitorais ativos, 83.296.067 votos, 22.798.922 não-
votantes, 6.688.610 votos em branco e 8.884.430 votos declarados nulos.
12 Reproduzido segundo Tolosa e Rocha. Políticas de combate à pobreza: experiências e equívocos. São Paulo:
INAE. Fórum Nacional, maio de 1993.

118
A Democracia em Face da Exclusão Social

Washington:13 o mais forte vence, o mais fraco é eliminado e cai rapidamente no vór-
tice da reação em cadeia da exclusão, já descrita.
Por um lado, a economia norte-americana acusou, nos anos 90, elevadas taxas de
crescimento e criou uma quantidade líquida de 28 milhões de novos empregos.
Contudo, esses novos empregos contemplam 20% da mão-de-obra - apenas trabalho
em tempo parcial (freqüentemente, sem que os trabalhadores assim o queiram); e na
média global, os novos postos de trabalho geram renda 14% menor do que aquela pro-
piciada pelos empregos anteriormente existentes. Ao mesmo tempo, as demissões em
massa continuaram; justamente nos próprios EUA, a globalização, que partiu desse
país, destruiu, na competição por empregos em escala tendencialmente mundial, mui-
tos postos de trabalho seguros e bem pagos na indústria.
E quando se afirma, freqüentemente, que o sistema dos EUA não disponibiliza
uma “rede social” para tais casos, diferentemente da tradição do Estado de Bem-Estar
Social na Europa, isso é apenas parcialmente verdadeiro. Para a sociologia, é um segre-
do de polichinelo que os EUA providenciam uma “rede social”, só que ela é mais cara
do que a européia (e, por isso, também, tende a ser cada vez mais privatizada): refiro-
me às prisões. O número de prisioneiros, em torno de 1,6 milhão é, proporcionalmen-
te, seis a sete vezes mais elevado do que nos países europeus.
Para o nosso tema, um outro indicador, o comportamento nas eleições, é muito
eloqüente: presidentes eleitos por uma “maioria” correspondente a menos de 40% dos
eleitores ou, como no caso da reeleição de Clinton em novembro de 1996, a cerca de
25%; e participações eleitorais de 38% (nas eleições para o Congresso americano na
segunda metade de 1994) ou de 36% (nas eleições para o mesmo Congresso, na segun-
da metade de 1998).
A seguir, apresento alguns outros pontos importantes para o tema deste texto: o
núcleo operativo da “globalização“; as especificidades da América Latina e, especial-
mente, do Brasil; o estatuto histórico da política globalizadora; o papel do Estado nessa
política e os efeitos desta sobre a democracia.

IV. Globalização e Democracia

Se podemos falar de “global”ização, trata-se de uma globalização sob a lei do


capital; em outras palavras, a mundialização é uma monetarização.14 Economistas e
políticos que defenderam radicalmente a economia de mercado nas décadas de 1980
e 1990 encontravam-se, sobretudo nos EUA e na Grã-Bretanha (com uma sucursal
estrangeira vergonhosa no Chile de Pinochet), na linha de frente para impor a políti-
ca da oferta, o desmonte da previdência social e a desregulamentação: “menos“ Estado
ou Estado “enxuto“ [lean state], privatização, impostos baixos, gastos reduzidos para

13 Cf. a respeito Chr. Tenbrock, DIE ZEIT de 26.11.1998, pp. 27 s.


14 A palavra economia deriva de oikos (casa) e nomos (lei, norma), significando, originalmente, “boa adminis-
tração da casa”.

119
Friedrich Müller

políticas sociais, a assim chamada flexibilidade para os assalariados, taxas de câmbio


livres e política de “hire and fire” no mercado de trabalho. Os danos sociais maciços
assim provocados foram e são subestimados, quando se afirma que a liberalização
ainda seria “excessivamente reduzida“.
Todo esse experimento com a nova pobreza das nações industrializadas, bem
como o caos econômico e financeiro dos países emergentes, executado pelo FMI, pelo
Banco Mundial, pelas organizações mundiais do comércio e pela política de consulto-
ria dos bancos americanos de investimentos, com a cumplicidade de governos nacio-
nais, busca impor a maximização do lucro para poucos por meio da liberalização total
dos mercados financeiros internacionais. A luta dos Reagans, das Thatchers e de seus
epígonos de ontem ou de hoje contra os sindicatos e as prescrições do Estado de Bem-
Estar, historicamente conquistadas, serviu, principalmente, à finalidade de permitir a
vitória da lógica autoreferida dos mercados financeiros.
Faz muito tempo que os movimentos dos fluxos de capitais, hoje temporal e espa-
cialmente ilimitados, tornaram-se independentes dos dados fundamentais da econo-
mia e da conjuntura. De acordo com a regulamentação da circulação financeira glo-
bal, segundo o sistema de Bretton Woods (1944), divisas eram trocadas, fundamental-
mente, para financiar o comércio e os investimentos. Atualmente, as moedas movi-
mentam-se de modo desenfreado; a especulação turbinou o volume do comércio de
divisas até à proporção de 1:50 da circulação de mercadorias, desvencilhando-se, em
larga medida, de toda e qualquer relação racional, de toda e qualquer relação econô-
mica, no sentido etimológico do termo.15
Depois dos desastres das economias do Sudeste asiático, da Rússia e da África do
Sul (com a China apresentando grande potencial de riscos), a queda da moeda brasi-
leira no início de 1999 – quando o real perdeu, entre 12 e 19 de janeiro, 37 pontos com
relação ao dólar americano – produziu uma crise de sérios efeitos. A Argentina – que,
com o aval do FMI, tinha “amarrado“ a sua moeda ainda mais estreitamente ao dólar
do que o Brasil – é considerada a próxima pedra incerta nesse dominó.16
Na América Latina, o capitalismo tem raízes essencialmente mais tênues do que
nos países industrializados da Ásia; por isso, os habitantes dessa região já se viram
obrigados a acumular mais experiências com suas crises, sobretudo no sentido do
“entra e sai“ dos investidores internacionais. Até a ocorrência da crise mexicana e, em
medida menor, também depois dela, o subcontinente era considerado uma boa loca-
lização para investimentos. No momento, o capital está novamente batendo em reti-
rada – com grandes turbulências, conforme se deve temer.
Isso se explica a partir da história política e econômica da América Latina. As
potências coloniais cultivaram o mercantilismo e os governos dos países independen-
tes continuaram-no. As elites continuaram sendo formadas para o serviço público, e
não para o setor privado e a indústria; a industrialização posta em movimento por

15 Infelizmente, em julho de 2001, essa previsão tornou-se realidade.


16 Cf. a importante análise em C. Furtado. O capitalismo global. São Paulo, 1998.

120
A Democracia em Face da Exclusão Social

políticos populistas, desde a década de 1930, foi empreendida contra as elites.


Promover a industrialização era considerado por alguns setores como tarefa do setor
público; o Estado paternalista na produção industrial tornou-se, praticamente, o equi-
valente ao patrão da propriedade rural. Foram nacionalizadas empresas estrangeiras e
o funcionamento das poucas grandes empresas privadas dependia da “simpatia“ dos
governos. Corrupção, inflação e atraso técnico foram o preço elevado dessa persisten-
te simbiose entre políticas públicas e negócios privados.
Com o fim da Guerra Fria, o continente abriu-se ao mercado mundial, o capital
estrangeiro inundou os países ditos subdeesenvolvidos ou emergentes e as empresas
públicas foram vendidas. O Estado cedeu o papel de patrão a grupos multinacionais.
O capitalismo assim surgido é, em grande parte, dirigido de fora; a sua base interna é
extremamente tênue. O acesso de empresas nacionais a capitais nas bolsas de valores
é modesto e o instituto da ação de ampla distribuição [Volksaktie] é praticamente des-
conhecido.
Seis empresas latino-americanas integram o grupo das 500 maiores empresas do
mundo. Os empresários são, com freqüência incomum, políticos ou advogados que
vêem suas empresas principalmente como aplicações financeiras. Atividades de pes-
quisa e desenvolvimento, bem como políticas de investimentos a longo prazo não
parecem gozar de muito prestígio; a iniciativa empresarial produz maiores efeitos no
setor informal que, segundo estimativas freqüentes, parece ser tão grande quanto a
economia latino-americana compreendida nas estatísticas.
Os protagonistas desse novo modelo de desregulamentação global, a serviço da
maximização e concentração do lucro, sentem-se seguros e festejam com euforia a
vitória, aos seus olhos definitiva, daquilo que denominam, eufemisticamente, de
“sociedade da eficiência.“ Essa realidade é imposta pelos interesses do capital financei-
ro, mas em várias correntes de pensamento, que incluem desde a Escola de Chicago,
em torno de Milton Friedman, até à concepção ingênua do “fim da história“ em
Francis Fukuyama – tal realidade é apresentada como se tivesse validade universal.
Como já foi mencionado, trata-se de um corpo de idéias econômicas e sociais que
abrange desde o espectro da concorrência supostamente livre, até o primado dos
caprichos dos mercados financeiros diante dos resultados de eleições democráticas
gerais, passando pela retirada do Estado e pela privatização, bem como pela assim cha-
mada flexibilidade para os assalariados e o desmonte da previdência social.
Um exame mais acurado dessa “única política possível“ mostra, no entanto, que
não há nada cientificamente cogente a descobrir nessa doutrina – e isso vale também
para os seus primórdios, desde os anos 40, após o precedente téorico de Von Mises e de
certos membros da Escola Austríaca - com F. A. von Hayek, Richard Weaver e Milton
Friedman. Tudo isso pode ser lido como uma série de enunciados de fé, como o axioma
básico de que a desregulamentação traria, forçosamente, vantagens para todos, pelo
menos a longo prazo. A experiência demonstra, justamente, que ela só é vantajosa para
os parceiros comerciais com nível econômico/industrial avançado e cujos respectivos

121
Friedrich Müller

padrões de proteção social e ordenamentos jurídicos encontram-se mais ou menos no


mesmo patamar. As coisas se passam similarmente com a afirmação de que o Estado não
teria nada a ver com a economia, devendo limitar-se a fiscalizar a concorrência leal e as
“chances de largada“, de modo a garantir que estas sejam “fundamentalmente” iguais
para todos. Afinal, se o Estado deve zelar por chances de largada realmente iguais para
todos, isto significa que ele tem que estar muito envolvido na economia.
Destarte, ainda segundo essa visão, o capitalismo de mercado teria também ven-
cido historicamente o comunismo. Contudo, ainda que se pudesse abstrair o fato de
que a “vitória” do capitalismo não foi imanentemente econômica, mas, sobretudo,
uma vitória militar-econômica obtida pela via político-administrativa da Guerra Fria
(“matar pela corrida armamentista”) – é preciso reconhecer que não foi o atual capi-
talismo de mercado radical que obrigou o socialismo real a ficar de joelhos. Muito pelo
contrário, esse resultado foi atingido, com diferenças entre os vários países e também
em momentos históricos distintos, por meio de combinações diversas entre Estado de
Bem-Estar Social e um sistema de economia mista (“Ordoliberalismo“), como indicam
os termos “economia social de mercado”, “New Deal” e “Great Society”.
Embora tentem apresentar-se em forma de “axiomas“, o radicalismo do mercado
e o monetarismo não passam de uma doutrina econômica contestável e controversa,
conjugada a uma ideologia precocemente triunfalista. De resto, seus representantes se
autodesmentem constantemente: quando se trata de receber subsídios estatais, as cen-
trais financeiras e os grandes grupos empresariais abstêm-se de dizer ao Estado que
não ultrapasse os limites considerados adequados para a atuação do setor público.
Contrariamente ao que afirma o ultraliberalismo, há fortes razões para supor que
pelo menos uma determinada classe de problemas – aqueles relativos a políticas de
redistribuição - necessita da intervenção do Estado, tanto hoje, como no passado. A
democracia exige que processos econômicos sejam inseridos em processos sociais. Na
situação atual, isso parece requerer a ajuda de conjuntos de regras internacionais, na
medida em que o Estado-nação não pode mais, sozinho, produzir e impor suas
regras.17 Assim, os processos de mercado, livres do controle estatal, tendem a fazer
com que a soberania dos estados constitucionais, e até sua legitimidade democrática,
degenerem, paulatinamente, em farsa.
As chamadas “forças do mercado” não são nem leis da natureza, nem leis histó-
ricas com dignidade superior, às quais a política deveria sujeitar-se.18 A polêmica
ultraliberal tenta fazer esquecer que a corrupção e o nepotismo não são estranhos a
grandes formações econômicas e que amplas partes do setor privado, por sua vez, são
superdimensionadas e burocratizadas. Assim, “a conhecida crítica do Estado formula-

17 Cf. F. W. Scharpf. Games Real Actors Play. Oxford, 1997; W. Streeck/C. Crouch. Political Economy of
Modern Capitalism. London, 1997.
18 Para uma argumentação detalhada, ver N. Birnbaum. After Progress. Oxford, 1998; e sobre esse livro C. Noé
in DIE ZEIT de 19.11.1998, p. 31.

122
A Democracia em Face da Exclusão Social

da pelos ideólogos do mercado traduz o temor de que o Estado possa vir a representar
o interesse público de forma excessivamente eficiente”.19
A teoria dos jogos mostra que um jogo de soma positiva entre bem-estar social e
liberdade individual egoísta só é possível sob a condição de que os benefícios indivi-
duais sejam submetidos a regras obrigatórias para todos. Do contrário, os governos que
são responsáveis perante o seu povo ativo, perante o povo enquanto instância de atri-
buição e perante o povo-destinatário, correm o risco de se deixar chantagear sem
resistência pelas forças do mercado, deslocadas de todo e qualquer “povo”, no quadro
da ideologia da “localização”. Com efeito, segundo informações do Banco Mundial,20
dois terços de todos os investimentos diretos efetivamente feitos em países estrangei-
ros só se realizaram porque os governos desses países cederam a pressões no sentido
de conceder subsídios e outros incentivos exigidos.
Ao contrário do que apregoam os meios de comunicação controlados por
grandes grupos econômicos, a dominação dos mercados, cada vez mais desenfrea-
da, não leva a sociedades liberais - no sentido etimológico do termo, já que libe-
ralismo vem do vocábulo latino “líber” (livre) – e comprometidas com a democra-
cia e com os princípios do Estado de Direito. Na verdade, só a duras penas um
Estado constitucional se constitui e se afirma política e juridicamente como
Estado livre. De qualquer modo, um Estado constitucional democrático deve
regular e influenciar os mercados tão amplamente que a sociedade possa continuar
sendo razoavelmente livre e justa.
Assim, o Pacto das Nações Unidas sobre os direitos humanos econômicos, soci-
ais e culturais de 1966 necessita, para a sua implementação efetiva, tanto dos estados
nacionais e de sua política cumpridora de acordos internacionais,21 como de sua trans-
formação em direito nacional com possibilidades de aplicação pelos tribunais e garan-
tias de acesso a outras prestações estatais para grupos em situação desvantajosa.
Exemplos de medidas nesse sentido são leis de proteção ao trabalho, incluindo garan-
tias para o exercício do direito de greve; programas de garantia de renda mínima para
as famílias; medidas contra a corrupção, incluindo políticas preventivas que estimu-
lem a participação popular na fiscalização do uso dos recursos públicos; reforma agrá-
ria e reforma fundiária nas áreas urbanas; e campanhas de alfabetização. A presença
do Estado é crucial, também, para uma política educacional e científica que não se
sujeite servilmente às coações inerentes ao objetivo da “eficiência”, em termos da con-
corrência econômica mundial. É preciso reconhecer que a concentração do poder eco-
nômico privado, entrementes, tornou-se “tão tirânica e tão totalitária” (Noam

19 Ver N. Birnbaum. Merh Demokratie wagen, in DIE ZEIT de 24.10.1997, p. 3.


20 Cf. Noé, in Die Zeit de 19.11.1998, p. 31.
21 Os dois pactos de 1966 - entre eles o de direitos econômicos, sociais e culturais - entraram em vigor em 1976
e foram ratificados por quase três quartos de todos os países-membros da ONU (135 membros), mas não
pelos EUA.

123
Friedrich Müller

Chomsky) que torna urgente a implementação de políticas públicas que sejam mais do
que coadjuvantes para a realização dos interesses de capitais privados.22
Os modos pelos quais a monetarização global ameaça a democracia já foram
mencionados. Cumpre salientar que o ataque mais profundo nessa direção provém da
exclusão social, a qual se amplia e agrava graças à globalização, como indicam as evi-
dências empíricas. A exclusão se afirma inequivocamente às expensas do Estado
Democrático de Direito e do Estado de Bem-Estar Social; ela deslegitima o governo,
pois faz com que o povo ativo, o povo enquanto instância de atribuição e o povo-des-
tinatário degenerem em “povo“ como ícone.
Num grau mais acentuado, a exclusão chega até a “desestatizar” o Estado consti-
tucional exigente, que só pode ser justificado como Estado universal e não como um
Estado ao qual se sobrepõe tiranicamente o metacódigo inclusão/exclusão.23 E no grau
no qual os mercados globais ditam a política e tornam inoperantes as chances de
monitoramento por parte dos governos, o conceito de democracia cai no vazio, como
freqüentemente tem ocorrido.
Especificamente, com vistas ao caso brasileiro, Celso Furtado, para citar um
exemplo, afirmou que a sujeição ao capital estrangeiro causaria um “risco crescente de
ingovernabilidade do país”.24 Num mercado global sem Estado(s), o capital móvel
sobrepoe-se a parlamentos e governos eleitos, minando, conseqüentemente, o com-
prometimento destes com o Estado de Direito e o Estado de Bem-Estar Social, com a
proteção ambiental e a distribuição defensável e responsável de bens escassos. A con-
cretização da ameaça de “mudança de localização” depende somente do cálculo de
benefícios do respectivo grupo empresarial; mas ela solapa (eventuais) motivações e
compromissos dos governos destarte chantageados, com o bem-estar da coletividade.
E com isso se subtrai o fundamento, precisamente, àqueles métodos democráticos
pelos quais conquistas – como, por exemplo, os direitos humanos – e objetivos políti-
cos – como, por exemplo, a proteção ambiental – deveriam ser tratados e assegurados.
A dominação dos «mercados» tornou-se tão despótica que os seus representantes
nem se dão mais ao trabalho de velar esses fatos escandalosos. Assim, o porta-voz de
política exterior dos democratas-cristãos alemães escreve no jornal Le Monde que a
política deveria “ser orientada com vistas a uma realidade supranacional. Os mercados
financeiros internacionais são expressão disso”; e Yves-Thibault de Silguy, até recen-
temente comissário francês junto à União Européia, declara que os políticos finalmen-

22 Ver análises abrangentes em N. Chomsky. Haben und Nichthaben, 1998; J. Saul. Der Markt frisst seine
Kinder, 1997. Ver, também, os pertinentes trabalhos de J. K. Galbraith, P. Bourdieu, A. Gorz, R. Heilbroner,
J. Rifkin, E. Luttwak („Turbocapitalismo“) e P. Drucker, além dos autores do „Grupos de Lisboa“ e outros.
Sobre os profundos efeitos do dogma do mercado e de suas ideologias de gerenciamento dentro das empre-
sas, ver R. Sennett. A corrosão do caráter. 2000.
23 Cf. F. Müller. Wer ist das Volk? 1997, pp. 47 ss. e 57 ss. [traduzido para o português como Quem é o povo.
São Paulo, Max Limonad, 1998]
24 In: O capitalismo global. 1998, pp. 73 s.

124
A Democracia em Face da Exclusão Social

te deveriam compreender que “os mercados governam”.25 Desde o Tratado de


Amsterdã,26 o verdadeiro governo de qualquer Estado-membro da União Européia
não é mais, para efeitos de questões de importância central, o governo no qual as pes-
soas votaram; efetivamente, quem tem o poder decisório nessas questões é o Banco
Central da Europa que, em termos político-democráticos, não precisa prestar contas a
ninguém. Os cidadãos podem continuar dizendo livremente o que pensam e expres-
sando sua vontade nas eleições, exceto no que diz respeito a questões decisivas para o
seu presente e futuro.
Quanto aos países pouco desenvolvidos e aos países emergentes, cresce neles a
consciência de que um crescimento econômico global, contabilizado em termos mera-
mente monetários e estatísticos e destituído de padrões condizentes com o Estado de
Direito, quer dizer, sem “good governance”, longe de contribuir para pacificar essas as
sociedades, agrava seu potencial conflitivo e contribui para a desestabilização política.
Com vistas aos EUA, o decano da economia liberal de esquerda, John Kenneth
Galbraith, prognostica a ruptura da sociedade, caso o mercado sem freios possa conti-
nuar cindindo o país em três partes: os ricos, a camada média em via de desapareci-
mento e os excluídos, cujo número cresce dia a dia. Autores como William Lewis e
Lester Thurow percebem que nos EUA e nos países industrializados restantes a estru-
tura social está se rompendo em pedaços, no prazo mais longo: “O capitalismo pode
conviver com isso, mas a democracia, não”, escreve o professor do Massachussetts
Institute of Technology.27
Um tema especial, que nos limites deste texto pode apenas ser sugerido, consis-
te nos efeitos da exclusão sobre a democratização, especialmente em casos mais com-
plexos de transições políticas para sistemas que, a priori, poderiam ser definidos como
“democráticos”.28 O êxito dessas transições depende, entre outros fatores, tanto da
natureza das instituições pré-democráticas, como também da força simbólica das tra-
dições pré-autoritárias, sobretudo nas fases democráticas anteriores na história de um
país. O êxito da redemocratização depende, também, da força e do patamar evolutivo,
do potencial de ação das elites, do grau de mobilização da sociedade, em outras pala-
vras: do poder da sociedade civil. Esta pode limitar, de múltiplas maneiras, o domínio
de um Estado que tende a se tornar cada vez mais autoritário, como é o caso do Brasil
(medidas provisórias, uso de corrupção para obter apoio parlamentar, etc). É claro que

25 Ambos citados em DIE ZEIT de 12.9.1997, p. 39. Em uma perspectiva analítica, N. Luhmann (in: Die
Gesellschaft der Gesellschaft. 1998, p. 808) menciona que “[...] os centros da sociedade mundial (sobretudo
naturalmente [!] os mercados financeiros internacionais)”. O ponto de exclamação não figura no texto de
Luhmann.
26 O Tratado de Amsterdã é o mais recente acordo que procura definir a forma legal da Comunidade Européia,
válido nos 15 países membros da Comunidade. Este Tratado substituiu o Tratado de Maastricht.
27 L. Thurow, ap. DIE ZEIT, de 26.11.1998, pp. 27 s., 28.
28 Sobre isso e sobre o que segue, ver H. J. Puhle. Demokratisierungsprobleme in Europa und Amerika, in: H.
Brunkhorst/P. Niesen (edd.). Das Recht der Republik. 1999, pp. 317 ss.; a citação subseqüente no texto:
ibid., p. 322; sobre a América Latina, inclusive o Brasil, p. 334 ss.

125
Friedrich Müller

nem todas as forças de oposição existentes na sociedade civil são internamente demo-
cráticas; muitas delas são, por vezes, autoritárias ou constituídas por via clientelista.
Mesmo assim, a atuação dessas forças pode contribuir, ao menos, para o pluralismo do
conjunto.
O Brasil teve de distanciar-se de um regime militar precedente e a elaboração e
promulgação de sua constituição, como se sabe, ocorreram no contexto de uma tran-
sição pactuada, e não revolucionária. O peso quase opressivo do seu regime presiden-
cialista conduz, em uma sociedade civil ainda insuficientemente organizada e mobili-
zada, ao que se chama, nas pesquisas sobre os processos de transição, democracia
“defeituosa“, uma vez que a exeqüibilidade de uma política democrática fica prejudi-
cada pela falta de estruturas próprias ao Estado de Direito. Infelizmente, o País já
experimentou formas intermediárias entre a democracia e a dominação mais ou
menos autoritária; felizmente, os brasileiros não carecem de reflexão acerca dessas
experiências, como indicam termos como ditabranda ou democradura. Uma base
ainda forte dessas formas híbridas é a estrutura política, em grande parte arcaica: ela
é constituída por uma casta de régulos estaduais, “caciques“ que agem de forma clien-
telista nos Estados-Membros; por “representantes do povo”, cujo comportamento
político nestes Estados, e também no plano da federação é, praticamente, não-contro-
lável e que, por sua vez, conformam-se ao clientelismo regional e presidencialista.
Para fazer frente a esse quadro, é importante que na esfera das “massas” mais ou
menos organizadas, ou organizáveis, existam um interesse e um empenho reais pela
democratização exitosa, ao menos com vistas ao longo prazo. Sem comunicação e coo-
peração com esse fator, nenhuma elite consegue manter-se no poder, indefinidamente.
A democratização, que se constrói com mais chances de êxito «de baixo» do que «de
cima», processa-se precisamente a partir de uma multiplicidade de iniciativas de auto-
ajuda, de auto-proteção, de afirmação dos direitos civis e de outras formas de resistên-
cia. Mas, justamente aqui a exclusão social é gravemente impeditiva e deve ser comba-
tida com todas as forças, com vistas à realidade (futura) de um sistema democrático.29

V. Conclusão

A questão colocada pelo tema deste texto não deve ser respondida apenas em ter-
mos éticos; daí que tenha sido necessário operacionalizar melhor conceitos centrais,
de modo a possibilitar enunciados quantitativos. Nessa perspectiva, a miséria maciça,

29 Há uma vasta bibliografia sobre o processo de transição democrática, e.g.: S. M. Lipset. Some Social
Requisites of Democracy, in: American Political Science Review 53 (1959), pp. 69 ss.; D. Share/S.
Mainwaring. Transition through Transaction: Democratization in Brazil and Spain, in: W. Selcher (ed.).
Political Liberalization in Brazil. Boulder, 1986, pp. 175 ss.; A. Przeworski. Democracy and the Market.
Cambridge, 1991; J. J. Linz/A. Velenzuela (ed.). The Failure of Presidential Democracy. Comparative
Perspectives, vol. 1. Baltimore, 1994; Id. A. Stepan. Problems of Democratic Transition and Consolidation;
Southern Europa, South America, and Post Communist Europe. Baltimore, 1996.

126
A Democracia em Face da Exclusão Social

primordialmente econômica, diz respeito ao povo-destinatário; a miséria sócio-cultu-


ral, que acarreta a apatia política, diz respeito ao povo ativo; e a exclusão jurídica em
acepção mais estrita (violência ilegal, desigualdade inconstitucional, negação da pro-
teção jurídica, impunidade dos responsáveis pela opressão) consiste em violações do
status do povo como instância de atribuição.
Com vistas a uma quantificação, o Estado constitucional oferece dois parâmetros:
como primeiro limite, a maioria absoluta a partir de 50% (no caso do povo ativo, os titu-
lares dos direitos eleitorais ativos e passivos; no caso do povo como instância de atribui-
ção, os titulares do direito de nacionalidade; no caso do povo-destinatário, todos os habi-
tantes). Esse limite simboliza também, no contexto deste artigo, a base funcional de um
sistema democrático. O princípio da maioria se reveste de central importância para tal
sistema. Se a maioria das pessoas, dos cidadãos e dos titulares dos direitos eleitorais está
perdida para a democracia, a própria democracia, por sua vez, está perdida.
O segundo limite oferecido pelo sistema é o da maioria que altera a constituição:
na Alemanha (art. 79), assim como nos EUA (art. V), esta maioria é de dois terços.
Tanto na França (art. 89), quanto no Brasil (art. 60), são requeridos três quintos dos
votos dos congressistas, em dois turnos, para emendas constitucionais. Em vez de pro-
curar identificar um eventual valor médio da “família” das constituições democráticas
– o que seria um procedimento demasiadamente mecanicista – talvez seja melhor
tomar como critério a maioria qualificada da constituição em pauta, pois somente ela
determina o que deve ser “democracia“ no seu âmbito de vigência. Não obstante, há
uma incongruência no fato de que a Alemanha ou os EUA, por exemplo, exigem
“mais” democracia para alterar a constituição; mas aceitem, na perspectiva da presen-
te proposta, “menos” democracia porque o limiar dos indicadores de exclusão está aqui
fixado num patamar mais elevado, ou seja, 12% de pobreza excludente na média dos
estados-membros da União Européia, mais um terço de não votantes (abstensões nas
eleições) como indicadores grosso modo. Esse limiar é, em contrapartida, transposto
nos EUA: por um lado, o mencionado índice oficial de pobreza de 13,7%; por outro
lado, a média da abstenção nas eleições para o Congresso em 1994 (62%), nas eleições
presidenciais de 1996 (51%) e nas eleições para o Congresso em 1998 (64%)30 – o que
resulta em uma média de 59% de abstenções.
Talvez seja possível solucionar essa incongruência com uma reflexão menos
quantitativa e mais fortemente valorativa. Ela consiste na idéia de compensação: para
alterar a constituição, países como a França e o Brasil satisfazem-se com “menos
democracia”. Tal alteração apresenta, portanto, uma legitimação democrática mais
reduzida (60%, contra 66,67% nos casos da Alemanha e dos Estados Unidos). Para
“compensar” esse peso mais reduzido da democracia em questões constitucionais,
abandona-se mais cedo, nesses casos, o quadro da democracia e da sua legitimidade,

30 Cf. a análise política de S. Halimi. Les élections américaines n’ont pas eu lieu, in: LE MONDE DIPLOMA-
TIQUE de 10.12.1998, p. 10.

127
Friedrich Müller

diante do fato de que os 60% dos votos necessários à alteração constitucional são atin-
gidos mais rapidamente do que o limite de 66,67%. Tudo tem seu preço: e este é, aqui,
o preço a ser pago pelo fato de termos de mobilizar um potencial democrático menor
do que o previsto em outros sistemas constitucionais para alterar a constituição.
Uma outra dificuldade está na sobreposição de parâmetros distintos. Tais parâ-
metros, em princípio, devem ser somados – e isso justamente com vistas à democra-
cia. Nesse tocante, e em virtude da reação em cadeia por demais familiar, os fenôme-
nos de exclusão econômica, social, sócio-cultural e jurídica não são problemáticos,
quando somados. Afinal de contas, eles se complementam de modo fatal na realidade
cotidiana, enquanto distorções feitas contra o povo-destinatário e o povo enquanto
instância de atribuição. Quando afetam a maioria da população, o Estado não passa de
um aparelho formalista que pode, se for o caso, ser constitucionalmente legal, mas não
será jamais democraticamente legítimo.
As coisas são mais complicadas no comportamento eleitoral do povo ativo.
Quando alguém não votou, a probabilidade da sua exclusão é apenas medianamente
elevada; as razões da abstenção nas eleições podem estar, também, ligadas a algum tipo
de protesto ou a uma postura preguiçosa e genericamente apolítica de titulares de
direitos perfeitamente integrados — quiçá, até, superintegrados (privilegiados). Mas
quando alguém está excluído, a probabilidade de não comparecer às eleições deve ser
estimada num nível muito elevado. A área de intersecção dos parâmetros me conduz
à idéia de propor como limite global não a maioria absoluta, mas sim, o limite da
maioria que altera a constituição. Nesse caso, as conseqüências da exclusão não são
mais toleráveis para um sistema democrático; a constituição alterou-se, efetivamente,
de qualquer modo e a alteração não se refere, em termos semióticos, aos signos da
carta constitucional, mas, em termos de política constitucional, à avaliação política do
sistema. A constituição alterou-se, então, de democracia legítima para aparelho de
Estado não mais democraticamente legitimável.
Somados pelo modo proposto, os dados estatísticos (12% de pobreza excludente
na média dos estados-membros da União Européia, mais um terço de não-votantes)
resultam, para a Europa, em um nível de exclusão decerto alarmante, mas não atin-
gindo o mencionado limiar da alteração informal da constituição.31 Esse limiar é, em
contrapartida, transposto nos EUA. A isso subjaz, por um lado, o mencionado índice
oficial de pobreza de 13,7%: por outro lado, a média da abstenções das eleições para o
Congresso em 1994 (62%), nas eleições presidenciais de 1996 (51%) e nas eleições para
o Congresso em 1998 (64%)32 – o que resulta em uma média de 59% de não-eleitores,
como foi mencionado.

31 Trata-se, aqui, de um conceito diferente – e mais preciso, em termos de teoria constitucional – do que o
conceito de alteração formal da constituição. Sobre esse tema, cf. F. Müller. Strukturierende Rechtslehre.
2ª ed. 1994, pp. 309 s., 363 ss. e 369 ss.
32 Cf. a análise política de S. Halimi. Les élections américaines n’ont pas eu lieu, in: LE MONDE DIPLOMA-
TIQUE de 10.12.1998, p. 10.

128
A Democracia em Face da Exclusão Social

Para o Brasil, temos o caso especial do voto obrigatório, já mencionado. Quanto


ao resultado, isso não representa nenhum problema. Por um lado, é pouco provável
que as sanções impostas aos eleitores que se abstiveram possam piorar ainda mais o
status efetivo dos que despencaram na exclusão, ou já nasceram excluídos. Apesar do
voto obrigatório, a abstenção global (não-comparecimento às urnas, votos em branco
ou nulos), conforme mencionado, chegou a 36,17% nas últimas eleições integradas
para a Presidência da República, para governos estaduais, Congresso e Assembléias
Legislativas. Somado ao índice oficial de pobreza de 27%,33 esse número supera com
redondos 63% o limiar nacional para a alteração da constituição (60%); ele “somente”
se aproxima perigosamente do limiar dos EUA os da Alemanha (66,67%).
Quando esse limite é ultrapassado, o sistema democrático perde o seu status de
legitimação em termos de conteúdo, ocorrendo uma fatal alteração da constituição.
Nessa medida, a designação “democracia”, assim como a do “povo” enquanto demos,
é apenas ideológica no seu uso prático.
No campo das causas, os sistemas democráticos não podem tolerar um “mais“ da
forma até agora existente da monetarização mundialmente desregulamentada nem,
por princípio, seu grau atingido até o presente. Os processos de democratização em
países pouco desenvolvidos e em países emergentes podem, com isso, sofrer danos –
talvez irreparáveis. Nos países centrais, a democracia, por sua vez, já está em vias de
sofrer danos visíveis.
Com relação aos efeitos estáticos, isto é, dificilmente elimináveis da exclusão nos
países individuais, em relação aos seus sintomas cotidianos, se somarmos todos os indi-
cadores no âmbito da «cadeia» descrita, inclusive a apatia política, que se expressa tam-
bém no comportamento eleitoral, o limite do que ainda se pode tolerar é a maioria qua-
lificada para a alteração da constituição do respectivo sistema político. Se ela for atin-
gida ou ultrapassada, a democracia desse país, temporária ou permanentemente, exis-
tirá apenas no papel; então, o sistema democrático será apenas «law in the books», não
mais «law in action». Esta é uma situação que nenhum democrata pode tolerar.

33 Indicado segundo: Relatório Nacional Brasileiro. Brasília, 1996, para o ano de 1990. Não tive acesso a esta-
tísticas oficiais de data mais recente.

129
La Cláusula de la Sociedad Democrática y la
Restricción de Derechos Humanos
en el Sistema Interamericano
Jesús M. Casal H1

Sumarioo: I. Introducción II. Funciones generales de la cláusula III. Alcance general del control democrático basado
en dicha cláusula IV. Criterios para un control democrático de las restricciones a derechos humanos V. Perspectivas.

I. Introducción

Los instrumentos internacionales sobre derechos humanos han sido pioneros al


poner en relación el concepto de democracia con la facultad estatal de imponer res-
tricciones a los derechos normativamente garantizados, lo cual hoy se encuentra plas-
mado en algunos Textos Constitucionales.2 La primera formulación diáfana de esa
conexión se encuentra en la Declaración Universal de Derechos Humanos, de 1948,
cuyo artículo 29.2 dispone que:

“En el ejercicio de sus derechos y en el disfrute de sus libertades, toda per-


sona estará solamente sujeta a las limitaciones establecidas por la ley con el único
fin de asegurar el reconocimiento y el respeto de los derechos y libertades de los
demás, y de satisfacer las justas exigencias de la moral, del orden público y del
bienestar general en una sociedad democrática”.

De esta forma la Declaración Universal enlazó la limitación del ejercicio de los


derechos humanos con el concepto de democracia, colocando las bases de la cláusula
“en una sociedad democrática” o cláusula de la sociedad democrática3 que incorporan,

1 Abogado summa cum laude de la Universidad Católica Andrés Bello, Caracas, Venezuela. Doctor en
Derecho, mención honorífica de la Universidad Complutense de Madrid, Madrid, España. Especialista en
Derecho Administrativo Universidad Central de Venezuela, Caracas, Venezuela Decano de la Facultad de
Derecho de la Universidad Católica Andrés Bello, Caracas, Venezuela y Profesor de Derecho
Constitucional. Miembro de la Comisión Andina de Juristas. Actual Presidente de la Asociación Venezolana
de Derecho Constitucional.
2 Según el artículo 1 de la Carta Canadiense de Derechos y Libertades (Constitution Act, 1982), estos dere-
chos y libertades quedan sujetos únicamente a aquellas limitaciones razonables previstas por la ley que
“estén justificadas de manera comprobable en una sociedad libre y democrática”.
3 Cfr. Vegleris, P., “Valeur et signification de la clause ‘dans une société démocratique’ dans la Convention
Européenne des Droits de l’ Homme”, Revue des Droits de l´Homme, 1968, pp. 219 y ss.; Garibaldi, Oscar,
“On the ideological content of human rights instruments: the clause ‘in a democratic society’”, en
Buergenthal, Contemporary issues in international law, Kehl, Engel, 1984, pp. 23 y ss.

131
Jesús M. Casal H

aunque no siempre dentro de una norma general sobre las restricciones a los derechos,
los principales tratados de derechos humanos de ámbito universal y de ámbito regio-
nal europeo e interamericano. El contexto de la alusión a la sociedad democrática con-
tenida en dicha Declaración es la previsión de los presupuestos bajo los cuales los dere-
chos proclamados pueden ser objeto de restricciones, y su función específica es incluir
la noción de sociedad democrática como un condicionante de la facultad tácitamente
reconocida a los Estados de fijar tales limitaciones. Esas limitaciones han de pasar por
el tamiz de la noción de sociedad democrática, pues sólo aquellas que habiendo sido
establecidas por la ley para alcanzar los fines indicados en el artículo 29.2 y que, ade-
más, sean compatibles con una sociedad democrática pueden considerarse válidas.
La cláusula de la sociedad democrática encuentra su primera expresión formal en
el artículo XXVIII de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del
Hombre, aprobada en mayo de 1948.4 Si bien la redacción de este artículo no traslu-
ce completamente el sentido garantista de la alusión a la democracia, ése fue un pri-
mer paso hacia la consagración de la cláusula en la Declaración Universal de Derechos
Humanos.
El artículo 32.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos adopta-
ría luego el giro del artículo 29.2 de la Declaración Universal e incorporaría nítida-
mente la referencia a la sociedad democrática como barrera a las posibilidades de res-
tricción de los derechos reconocidos. Una cláusula general similar figura en el
Protocolo adicional a la Convención Americana en materia de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales (art. 5), a lo cual hay que agregar normas especiales de la
Convención Americana (arts. 15, 16.2 y 22.3) y de ese Protocolo (art. 8.2) alusivas a
la posibilidad de limitación de algunos de los derechos regulados.
La relación de estas normas particulares con las respectivas cláusulas generales
es la existente entre la disposición especial y la general, por lo que la primera preva-
lece, lo cual carece de alcance práctico en lo que atañe a la cláusula de la sociedad
democrática, dada la coincidencia sustancial en la referencia a la misma contenida en
unas y en otras. La cuestión adquiere significación cuando se considera la relación
entre la cláusula general y otras normas especiales de restricción. Así, al consagrar la
libertad personal, la libertad de conciencia y de religión y la libertad de pensamiento
y expresión, la Convención Americana incluye normas relativas a las posibilidades de
restricción de estos derechos (arts. 7.2, 12.3, 13.2) sin hacer mención a la sociedad
democrática. En estos casos la cláusula de la sociedad democrática del artículo 32.2 de
la Convención Americana sólo es aplicable y opera como fuente de criterios interpre-
tativos que pueden reforzar la protección de los derechos humanos. Esto implica que
las restricciones en principio admisibles según los artículos de la Convención antes
citados (7.2, 12.3, 13.2) dejan de serlo si resultan incompatibles con una sociedad
democrática. Ello ha sido expresamente reconocido por la jurisprudencia.

4 “Los derechos de cada hombre están limitados por los derechos de los demás, por la seguridad de todos y
por las justas exigencias del bienestar general y del desenvolvimiento democrático”.

132
La Cláusula de la Sociedad Democrática y la Restricción
de Derechos Humanos en el Sistema Interamericano

El objeto del presente estudio es justamente poner de manifiesto la importancia


que ha tenido y las perspectivas de un test o control democrático interamericano
sobre las restricciones a los derechos humanos.5 Un test que no es relevante en todos
los casos y que no necesariamente se suma de manera separada o autónoma a paráme-
tros de control sobradamente conocidos en el Derecho Constitucional comparado y
que han hallado proyección en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos,
como el principio de proporcionalidad, sino que más bien tiende a insertarse en uno
de los escalones o niveles de análisis de este último principio, como veremos.

II. Funciones generales de la cláusula

La cláusula de la sociedad democrática no ha cumplido en el sistema interame-


ricano las mismas funciones que en el sistema europeo de protección de los derechos
humanos. En particular, ella no ha sido, al menos directamente, un cauce conceptual
para la comparación jurídica, como sí ha ocurrido dentro del espacio europeo abarca-
do por el Consejo de Europa.6 Ello es en parte explicable por los matices apreciables
en las finalidades principales del Consejo de Europa, por un lado, y de la Organización
de Estados Americanos, por otro lado.
La concepción del Consejo de Europa estuvo ligada a la voluntad de unir a
Estados europeos que tenían una visión compartida sobre la democracia y sobre
valores jurídicos y ético-culturales fundamentales como el imperio de la ley y los
derechos humanos. La preservación y realización progresiva de estos valores impo-
nía una “unión más estrecha” entre esos Estados, tal como se desprende del
Preámbulo del Estatuto del Consejo de Europa y de su artículo 1. Para alcanzar esta
finalidad era necesaria una “acción conjunta” en campos como el “jurídico” así
como “la salvaguardia y la mayor efectividad de los derechos humanos y las liber-
tades fundamentales” (art. 1, b). La garantía de estos derechos por los Estados euro-
peos y su contribución para la realización de los objetivos señalados quedaba ade-
más definida como una condición para su ingreso al Consejo (arts. 3 y 4). Esta aso-
ciación espiritual entre Estados, que se proyectaba a ámbitos económicos, sociales
y culturales, pretendía dejar definitivamente atrás la experiencia dolorosa de la
soberanía nacional puesta al servicio de la negación de la dignidad humana y venía
además a sellar una identidad política común opuesta a la del régimen comunista

5 Unas reflexiones previas sobre la fundamentación de tal control pueden verse en Casal H, Jesús M.,
“Condiciones para la limitación o restricción de derechos fundamentales”, Revista de Derecho de la
Universidad Católica del Uruguay, No. III, 2002, pp. 133 y ss.
6 Cfr. Grabenwarter, Christoph, Europäische Menschenrechtskonvention, München, Beck, 2008, p. 116;
Wahl, Reiner, “Das Verhältnis der EMRK zum nationalen Recht”, en Human Rights, Democracy and the
Rule of Law, Liber amicorum Luzius Wildhaber, Baden-Baden, Nomos, 2007, p. 867; Schyff, G., “The con-
cept of democracy as an element of the European Convention”, The Comparative and International Law
Journal of Southern Africa, 2005, pp. 355 y ss.

133
Jesús M. Casal H

de la Unión Soviética.7 En este contexto, la unión o integración jurídica entre los


respectivos Estados en las materias señaladas no era una simple consecuencia deri-
vada o secundaria del sistema instaurado, sino una razón inspiradora y finalidad
principal del mismo.
Algo distinto sucede con la Organización de Estados Americanos (OEA), cuyos
fines primordiales gestacionales pueden resumirse en el afianzamiento de la paz y de
la seguridad del continente; la promoción y consolidación de la democracia represen-
tativa; y la promoción del desarrollo económico, social y cultural de los Estados par-
tes (art. 2 de la Carta de la OEA). Estas finalidades se ven reflejadas en el articulado
de la Carta, que regula la solución pacífica de controversias entre los Estados miem-
bros; la garantía de la seguridad colectiva en caso de agresiones a la integridad o invio-
labilidad del territorio o a la soberanía de un Estado americano; y las formas de impul-
sar el desarrollo integral. Los propósitos de la Organización de Estados Americanos
relacionados con el mantenimiento de la paz y, en consecuencia, la resolución pacífi-
ca de las controversias, son una manifestación de la condición que desde su origen se
le atribuyó de ser un organismo regional de la Organización de las Naciones Unidas
(art. 1 de la Carta).
Entre los objetivos primordiales explícitos de la organización no se encuentra el
de profundizar la unión o integración entre los Estados miembros. La Carta propugna
las relaciones de solidaridad y de cooperación entre ellos, pero hace énfasis en la nece-
sidad de respetar la soberanía e independencia de los Estados y el principio de no
intervención.8 Sin embargo, dicha unión o integración no es extraña a sus fines ni a
su radio de acción. Los antecedentes de la creación de esa organización regional se
remontan al panamericanismo y los valores que ésta procura salvaguardar son un
patrimonio ético-jurídico y político común a los Estados miembros.9
Dos finalidades de la organización que favorecen la unión o integración jurídica
son la promoción y consolidación de la democracia representativa, así como la pro-
moción y protección de los derechos humanos. La primera está expresamente formu-
lada como tal en el artículo 2 de la Carta de la Organización de Estados Americanos,
la segunda se desprende de su Preámbulo y de algunas de sus disposiciones (arts. 3, l
y 106 de la Carta de la OEA). La extensión y robustecimiento de la democracia en los
países americanos lleva consigo la adopción de instituciones, valores y procedimien-
tos afines, asociados a la idea de la democracia. Asimismo, la promoción y protección
de los derechos humanos ha impulsado la modificación de textos legales o criterios

7 Vid. García de Enterría, Eduardo y otros, El sistema europeo de protección de los derechos humanos,
Madrid, Civitas, 1983, pp. 61 y ss.
8 Sobre la tensión entre este principio y el propósito mencionado en la Carta de promover la democracia
representativa vid. Aguiar, Asdrúbal, El derecho a la democracia, Caracas, EJV, 2008, pp. 105 y ss.
9 Vid. Gros, Estudios sobre derechos humanos II, Madrid, Civitas, 1988, pp. 128 y ss.; Buergenthal y otros, La
protección de los derechos humanos en las Américas, Madrid, Civitas/IIDH, 1990, pp. 31 y ss.; Aguiar, op.
cit., pp. 84 y ss.

134
La Cláusula de la Sociedad Democrática y la Restricción
de Derechos Humanos en el Sistema Interamericano

jurídicos contrarios a tales derechos y su sustitución por otros ajustados a estándares


internacionales que terminan siendo compartidos.
La búsqueda de cierta uniformidad jurídica está además ligada a los objetivos de la
organización, como lo demuestran las funciones asignadas al Comité Jurídico Intera-
mericano en áreas como la codificación internacional y los “problemas jurídicos referen-
tes a la integración de los países en desarrollo del Continente y la posibilidad de unifor-
mar sus legislaciones en cuanto parezca conveniente” (art. 99 de la Carta de la OEA). En
cumplimiento de estas funciones se han aprobado importantes convenciones internacio-
nales sobre Derecho Internacional Privado, que se han traducido en reformas legislativas
en los Estados partes. Por otro lado, como muestra del panamericanismo asociado a la
organización pueden mencionarse iniciativas que propician el acercamiento económico
entre los países del continente, como las emprendidas desde las sucesivas Cumbres de las
Américas con el propósito de promover el desarrollo de los Estados miembros.
La posición de la promoción y defensa de los derechos humanos dentro de la Carta
de la Organización de Estados Americanos merece un comentario particular. El fortale-
cimiento de una unión jurídica entre todos los Estados americanos basada en la promo-
ción y garantía colectiva de los derechos humanos no fue inicialmente un propósito
central de dicha Organización a tenor de la Carta. En su texto original ésta ni siquiera
aludía a mecanismo alguno de promoción o defensa de los derechos humanos pertene-
ciente a esa organización, lo cual sólo sería superado en 1970 mediante la entrada en
vigor del Protocolo de Buenos Aires, que confirió un fundamento normativo sólido a las
funciones que desde 1960 venía desempeñando la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos. La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre
de 1948, que ciertamente fue coetánea a la creación de aquella organización, cuyo
Preámbulo indica que “la protección internacional de los derechos humanos debe ser
guía principalísima del derecho americano en evolución”, fue asumida entonces como
un documento que carecía del carácter de “derecho positivo sustantivo”.10 Un verdade-
ro salto cualitativo en el compromiso interamericano con la protección de estos dere-
chos se produce con la adopción de la Convención Americana sobre Derechos Humanos
en 1969 y su entrada en vigencia en 1978. Ello sentó los fundamentos de un completo
sistema de protección de derechos humanos cuya evolución permite constatar el lugar
central que la promoción y defensa de estos derechos hoy ocupa en la Organización de
Estados Americanos, lo cual ha rendido frutos en el terreno de la integración jurídica,
al menos respecto de los Estados que han ratificado la Convención Americana sobre
Derechos Humanos y reconocido la competencia contenciosa de la Corte.
En este sentido conviene destacar que la recepción de la jurisprudencia de la
Corte Interamericana de Derechos Humanos en muchos Estados americanos11 ha pro-

10 Buergenthal y otros, op. cit., p. 35.


11 Vid. Ayala, Carlos, “Recepción de la jurisprudencia internacional sobre derechos humanos por la jurispru-
dencia constitucional” en Estudios de Derecho Público, Libro Homenaje a Humberto J. La Roche Rincón,
Caracas, Tribunal Supremo de Justicia, 2001, Vol. 1.

135
Jesús M. Casal H

ducido en una medida no desdeñable una aproximación entre los respectivos ordena-
mientos jurídicos. Nos referimos no a la comunidad de instituciones jurídicas previa
al funcionamiento del sistema interamericano, tradicional entre los ordenamientos
latinoamericanos, sino a logros posteriores atribuibles a ese sistema. Ello resulta pal-
mario en materias como la libertad de expresión, en la cual ha sido rica la jurispru-
dencia de dicha Corte, y en otros temas en los que ha sido igualmente modélica, como
los mecanismos de protección frente a la posible desaparición forzada de personas; las
garantías de la libertad personal; las garantías del debido proceso y el derecho a un
recurso efectivo frente a violaciones a derechos humanos; la prohibición de las leyes
de amnistía en caso de graves violaciones a los derechos humanos; y el régimen jurí-
dico y límites de los estados de excepción. Igualmente, el tratamiento jurisprudencial
de un principio esencial para el control de las injerencias estatales en los derechos
humanos, como lo es la proporcionalidad, sin duda repercutirá en los sistemas jurídi-
cos americanos. Éste y otros recientes avances jurisprudenciales de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos y, en especial, la invocación de la Carta
Democrática Interamericana en algunos de sus pronunciamientos permiten vislum-
brar una intensificación del efecto integrador de la organización, que consolide un
acervo jurídico-político común a los Estados americanos.
No es característico, en todo caso, de la jurisprudencia de esa Corte acudir a la
comparación jurídica entre los ordenamientos jurídicos americanos para resolver cues-
tiones interpretativas referidas a tales derechos, como sí ocurre en el ámbito europeo.
De allí que la cláusula de la sociedad democrática de la Convención Americana no haya
sido una válvula por la cual fluya a menudo una comparación entre sistemas jurídicos
que favorezca, en medio de la legítima diversidad, cierta integración jurídica.
Al margen de la posible función integradora de la cláusula de la sociedad demo-
crática, es preciso señalar que ésta ha tenido significación en la temática de las restric-
ciones a los derechos humanos. La utilización de la noción de sociedad democrática
como un parámetro para la determinación de la licitud de las limitaciones a derechos
humanos ha sido palpable básicamente en materia de libertad de expresión, dada su
íntima y recíproca conexión con la democracia. La jurisprudencia interamericana ha
reconocido además la trascendencia general de tal cláusula, pues ha afirmado, como
veremos, que la compatibilidad de la limitación de algún derecho con la sociedad
democrática es un requisito de licitud válido para la restricción de cualesquiera de los
derechos protegidos por la Convención Americana. La noción de sociedad democrá-
tica también le ha permitido fundamentar la conexión entre el principio de legalidad
y la legitimidad política que debe brindarle soporte.12
Es importante, sin embargo, advertir que con frecuencia la referencia jurispru-
dencial a la sociedad democrática, como concepto que respalda una determinada

12 Sobre esta vinculación entre la legalidad y la legitimidad cfr. La Expresión “Leyes” en el Artículo 30 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos. Opinión Consultiva OC-6/86 del 9 de mayo de 1986.
Serie A No. 6, párr. 32.

136
La Cláusula de la Sociedad Democrática y la Restricción
de Derechos Humanos en el Sistema Interamericano

interpretación en el contexto del examen de licitud de la restricción de algún dere-


cho, no resulta de la expresa invocación del artículo 32.2 de la Convención
Americana. Ello puede obedecer al temor de la Corte Interamericana a una aplicación
general de los motivos de limitación de derechos humanos mencionados en dicho pre-
cepto, sobre todo respecto de derechos que, como la libertad de expresión, poseen una
norma especial sobre restricciones, más precisa y estricta. Además, la idea de la socie-
dad democrática entronca con el concepto de democracia representativa, el cual es
transversal a la Convención, por lo que en materia de restricciones a los derechos allí
protegidos puede ser empleado como criterio interpretativo sin necesidad de aducir
expresamente el artículo 32.2. Conviene recordar que “[l]a democracia representativa
es determinante en todo el sistema del que la Convención forma parte”.13
No resulta apreciable en la jurisprudencia una diferenciación conceptual entre la
noción de sociedad democrática y la de democracia representativa. Sólo cabría apuntar
que en ocasiones se apela a la expresión sociedad democrática, sólo utilizada en la
Convención Americana en el artículo 32.2 y en las correlativas disposiciones especiales,
en lugar de a la de democracia representativa, cuando se quiere poner el énfasis en asun-
tos vinculados al desenvolvimiento de la sociedad y a la relación de ésta y de los indivi-
duos con el Estado,14 mientras que la democracia representativa es mencionada cuando
interesa subrayar la faceta político-institucional de un asunto, sobre todo en materia de
derechos políticos.15 En todo caso, de la jurisprudencia interamericana cabe colegir que
la cláusula de la sociedad democrática del artículo 32.2 informa o inspira, así sea tácita-
mente, los criterios de control sobre restricciones fundados en la idea de la democracia.
Esto explica que en más de una ocasión la Corte haya aludido a la “sociedad democráti-
ca en el sentido de la Convención”,16 sin citar los preceptos indicados. De ahí que en
adelante sigamos hablando de la cláusula de la sociedad democrática, pero entendién-
dola en un sentido amplio o interpretativo y no simplemente literal.
Más allá del ámbito del control específicamente democrático de las restricciones
a los derechos, es importante constatar que la cláusula o el concepto de la sociedad
democrática ha sido un cauce para el ingreso del principio de proporcionalidad como
criterio para la medición de la licitud de las injerencias estatales en los derechos reco-
nocidos en la Convención Americana.17 Igualmente, la noción de sociedad democrá-

13 La Expresión “Leyes” en el Artículo 30 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, op. cit.,
párr. 34.
14 Cfr., por ejemplo, La colegiación obligatoria de periodistas, Opinión Consultiva OC-5/85 del 13 de noviem-
bre de 1985. Serie A No 5, párr. 69; y el caso Ivcher Bronstein vs. Perú, sentencia de 6 de febrero de 2001.
Serie C No. 74, párr. 149.
15 Caso Castañeda Gutman vs. Estados Unidos Mexicanos, sentencia de 6 de agosto de 2008. Serie C No. 184,
párrs. 142 y 149.
16 Cfr., entre otros, el caso Castillo Petruzzi y otros , sentencia de 30 de mayo de 1999. Serie C No. 52,
párr. 184.
17 Cfr. La colegiación obligatoria de periodistas, op. cit., párr. 46.; y el caso Herrera Ulloa vs. Costa Rica, sen-
tencia del 2 de julio de 2004. Serie C No. 107, párrs. 120-123.

137
Jesús M. Casal H

tica ha servido para introducir limitaciones a los poderes extraordinarios que even-
tualmente ostentan los Estados durante un estado de excepción, adicionales a las
expresamente estipuladas en la Convención.18 También se han desarrollado valiosas
construcciones jurisprudenciales gracias a la vinculación establecida por la Corte
Interamericana entre la noción de democracia representativa o de sociedad democrá-
tica y el concepto de Estado de Derecho;19 en estos supuestos la idea de la sociedad
democrática no ha sido sólo fuente de límites a las facultades estatales de restricción
de los derechos proclamados, sino que en más de una ocasión ha sido un criterio
orientador de la interpretación de la significación o alcance de estos derechos.

III. Alcance general del control democrático basado en dicha cláusula

En el campo del control democrático de las restricciones a derechos humanos


fundado en dicha cláusula, no ha sido objeto de debate si éste se refiere a los medios
constitutivos de una injerencia en algún derecho convencionalmente reconocido o
solamente a los fines respectivos, como sí se ha sucedido en los sistemas europeo y
universal.20 Pese al escaso tratamiento jurisprudencial que el tema ha recibido, puede
sostenerse que tanto los medios como los fines de la injerencia estatal, y en especial la
relación medio-fin, quedan sujetos a este test democrático.
Desde la opinión consultiva de la Corte Interamericana de Derechos Humanos
relativa a la colegiación obligatoria de los periodistas se establecieron criterios sobre
la interpretación de los fines que de acuerdo con la Convención pueden justificar la
limitación de los derechos que ella protege. Estos criterios sentaron las bases para el
correspondiente control democrático. Entonces quedó de manifiesto la reserva de la
Corte Interamericana ante la posibilidad de extender las causales de limitación pre-
vistas en el artículo 32.2 de la Convención a derechos que poseen su propio régimen
en materia de restricciones:

“El artículo 32.2 contiene un enunciado general que opera especialmente


en aquellos casos en que la Convención, al proclamar un derecho, no dispone
nada en concreto sobre sus posibles restricciones legítimas”.21

Ciertamente, los fines generales enunciados en dicho artículo para justificar la


limitación de los derechos de la Convención no desplazan las reglas especiales previs-
tas respecto de la restricción de un determinado derecho. Así, los bienes jurídicos
cuyo aseguramiento puede justificar, de acuerdo con el artículo 13.2 de la

18 El habeas corpus bajo suspensión de garantías, Opinión Consultiva OC-8/87 del 30 de enero de 1987. Serie
A No. 8, párrs. 26 y 42.
19 Caso Castillo Páez vs. Perú, sentencia del 3 de noviembre de 1997. Serie C No. 34, párr. 82.
20 Cfr. Garibaldi, op. cit., pp. 26 y ss.
21 La colegiación obligatoria de periodistas, op. cit., párr. 65.

138
La Cláusula de la Sociedad Democrática y la Restricción
de Derechos Humanos en el Sistema Interamericano

Convención, responsabilidades ulteriores en materia de libertad de expresión, tienen


un carácter taxativo, por lo que no sería lícito acudir a la noción genérica de bien
común del artículo 32.2 para fundamentar una limitación a la libertad de expresión.
Más aún, tampoco cabe invocar el artículo 32.2 para respaldar restricciones cuando el
derecho está consagrado de tal modo que no admite restricción alguna (arts. 6, 9, y 18,
entre otros).
No obstante, si bien el artículo 32.2 se aplica “especialmente” en el supuesto
señalado, es decir, a falta de una norma particular sobre la posibilidad de restriccio-
nes, ello no implica negar su relevancia general como criterio interpretativo, en lo que
atañe a la necesaria compatibilidad de toda limitación a un derecho con la sociedad
democrática. El mismo pronunciamiento de la Corte, cuyo eje fue la libertad de expre-
sión, califica al artículo 32.2 como un criterio de interpretación, junto con el
Preámbulo y el artículo 29 c) y d) de la Convención:

“Esas disposiciones representan el contexto dentro del cual se deben inter-


pretar las restricciones permitidas por el artículo 13.2. Se desprende de la reite-
rada mención a las “instituciones democráticas”, “democracia representativa” y
“sociedades democráticas” que el juicio sobre si una restricción a la libertad de
expresión impuesta por un Estado es “necesaria para asegurar” uno de los objeti-
vos mencionados en los literales a) o b) del mismo artículo, tiene que vincularse
con las necesidades legítimas de las sociedades e instituciones democráticas”.22

En virtud de la remisión del artículo 29 d) a la Declaración Americana de los


Derechos y Deberes del Hombre, cobra significación convencional, a juicio de la
Corte, el ya citado artículo XXVIII de tal Declaración, que hace mención a las exigen-
cias “del desenvolvimiento democrático”, lo cual le permitió concluir que:

“Las justas exigencias de la democracia deben, por consiguiente, orientar la


interpretación de la Convención y, en particular, de aquellas disposiciones que
están críticamente relacionadas con la preservación y el funcionamiento de las
instituciones democráticas”.

La Corte llegó a hacer una comparación entre el artículo 13 de la Convención y


el artículo 10 del Convenio Europeo de Derechos Humanos, que reconoce la libertad
de expresión, y destacó que aquel precepto omite la referencia de éste a las medidas
“necesarias en una sociedad democrática”. Sin embargo, consideró que “esta diferen-
cia en la terminología pierde significado”,23 en razón de los criterios interpretativos
esbozados. Esta postura ha sido recientemente ratificada de manera rotunda por la
jurisprudencia:

22 Idem, párr. 42.


23 Idem, párr. 44.

139
Jesús M. Casal H

La Corte Interamericana ha sostenido que para que una restricción sea per-
mitida a la luz de la Convención debe ser necesaria para una sociedad democrá-
tica. Este requisito, que la Convención Americana establece de manera explícita
en ciertos derechos (de reunión, artículo 15; de asociación, artículo 16; de circu-
lación, artículo 22), ha sido incorporado como pauta de interpretación por el
Tribunal y como requisito que califica a todas las restricciones a los derechos de
la Convención, incluidos los derechos políticos.24

Esta cláusula o exigencia de la sociedad democrática debe tenerse en cuenta en el


control de licitud de la finalidad de las restricciones a los derechos protegidos por la
Convención, como se desprende de la misma opinión consultiva, en la que se fijan cier-
tas condiciones para la invocación del orden público o del bien común con miras a res-
tringir algún derecho. También debe examinarse, a la luz de las exigencias de la sociedad
democrática, la licitud de los medios empleados para limitar algún derecho reconocido
en la Convención. El artículo 32.2 de la Convención, al igual que el artículo 29.2 de la
Declaración Universal de Derechos Humanos y el artículo XXVIII de la Declaración
Americana, literalmente se circunscriben a las finalidades que lícitamente pueden ser
perseguidas al limitar un derecho, pero carecería de fundamento un entendimiento del
alcance del control respectivo que excluyera a los medios empleados y a la relación
medio-fin, ya que el examen de la compatibilidad con la democracia de la restricción a
un derecho, desde el costado de la finalidad, naturalmente ha de conducir a la evaluación
de los medios, pues una medida que pretenda cobijarse bajo el fin del orden público, por
ejemplo, pero que en la situación concreta vaya más allá de lo necesario para salvaguar-
darlo en una sociedad democrática, obviamente vulneraría lo dispuesto en el artículo
32.2, o en las disposiciones especiales correlativas de la Convención. En otras palabras, lo
que se revisa desde la óptica de la sociedad democrática no es sólo la significación abs-
tracta que cabe atribuir a alguna finalidad permitida por la Convención, sino también el
sentido concreto que se le haya otorgado en un caso determinado.
Conviene reiterar que este control de los medios y fines de las injerencias esta-
tales en los derechos amparados por la Convención apoyado en la noción de la socie-
dad democrática ha cobijado la incorporación de principios o categorías dogmáticas
que en el Derecho interno suelen diferenciarse del concepto de democracia o que en
todo caso clásicamente no se han identificado con lo específicamente democrático. No
se pone objeción alguna a esta tendencia, pues la interpretación de los conceptos de
la Convención no está atada al sentido que se les atribuya en el orden interno, pero
esta constatación es importante hacerla en el contexto de este trabajo. En el caso del
sistema interamericano esta apertura de la noción de sociedad democrática tiene
carácter estructural, pues la Corte Interamericana ha sostenido insistentemente que
en “una sociedad democrática los derechos y libertades inherentes a la persona, sus

24 Caso Yatama vs. Nicaragua, sentencia del 23 de junio de 2005. Serie C No. 127, párrs. 206 y ss.

140
La Cláusula de la Sociedad Democrática y la Restricción
de Derechos Humanos en el Sistema Interamericano

garantías y el Estado de Derecho constituyen una tríada, cada uno de cuyos compo-
nentes se define, completa y adquiere sentido en función de los otros”.25 En la actua-
lidad esta tríada encuentra reflejo en la Carta Democrática Interamericana, que ha
sido incorporada a la jurisprudencia de la Corte.26
De esta forma el Estado de Derecho y sus manifestaciones se incorporan a los
valores de la sociedad democrática e inciden en el examen de licitud de las restriccio-
nes a los derechos humanos. Así, el principio de proporcionalidad, generalmente aso-
ciado al concepto de Estado de Derecho, pertenece al acervo dogmático de la jurispru-
dencia interamericana, en la cual entró de la mano de la cláusula de la sociedad demo-
crática. Estas implicaciones de tal cláusula no serán tratadas con mayor detenimiento
en el presente estudio, en atención al objeto que le es propio. Nos centraremos en los
criterios más cercanos al caudal conceptual específicamente democrático,27 los cuales
son todavía escasos pero están en vías de fructificar. Ello sin perjuicio de la relevan-
cia de éstos para el desarrollo del juicio de proporcionalidad, en especial de la ponde-
ración, lo cual será analizado de manera particular.

IV. Criterios para un control democrático de las restricciones


a derechos humanos

Ya se destacó la importancia de la democracia en el sistema interamericano de


protección de derechos humanos. La Organización de Estados Americanos, en la cual
aquél se inserta, persigue como una de sus principales finalidades la promoción y con-
solidación de la democracia representativa, y la democracia ocupa un lugar capital en
la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Esa conexión sistemática de los
derechos humanos con la democracia necesariamente trasciende al tema que nos
ocupa. Si la democracia o la sociedad democrática es el ambiente en el que los dere-
chos humanos pueden alcanzar plena vigencia es natural que las restricciones impues-
tas a tales derechos deban estar en consonancia con ella. Aludiremos a algunas bre-
chas abiertas en esa dirección por la jurisprudencia interamericana.

1. La interpretación democrática de la finalidad legítima de la restricción

Un aporte notable del sistema interamericano consiste en haber puesto de relie-


ve algunas consecuencias de la lectura democrática de las finalidades admitidas por la

25 El habeas corpus bajo suspensión de garantías, op. cit., párr. 26.


26 Caso Yatama vs. Nicaragua, op. cit., párrs. 193, 207 y 215; caso Castañeda Gutman vs. Estados Unidos
Mexicanos, op. cit., párr. 142. En relación con la significación de la Carta Democrática Interamericana vid.
Aguiar, op. cit., pp. 137 y ss.
27 En cuanto al concepto de democracia vid., entre otros, Touraine, Alain, ¿Qué es la democracia?, México,
Fondo de Cultura Económica, 1995, pp. 35 y ss.; Sartori, Giovanni, ¿Qué es la Democracia?, México,
Tribunal Federal Electoral, 1997, pp. 201 y ss.

141
Jesús M. Casal H

Convención para la limitación de derechos humanos. Este desarrollo jurisprudencial


hace honor a la preocupación expresada por René Cassin cuando le correspondió
defender la cláusula de la sociedad democrática de la Declaración Universal de
Derechos Humanos.28 Los conceptos indeterminados empleados por los instrumentos
internacionales al prever tales finalidades, como el de orden público o el de seguridad
nacional, pueden dar cabida a limitaciones muy severas y excesivas de derechos huma-
nos, si aquéllos no son interpretados desde el prisma de la sociedad democrática.
La Corte Interamericana de Derechos Humanos apreció prontamente la signifi-
cación de esta aproximación hermenéutica y la aplicó a los conceptos de orden públi-
co y de bien común contenidos en los artículos 13.2 y 32.2 de la Convención
Americana, respectivamente. Consciente de que ambos conceptos pueden oponerse al
pleno disfrute de los derechos humanos, la Corte advirtió que nunca es lícito invocar-
los para “suprimir un derecho garantizado por la Convención o para desnaturalizarlo
o privarlo de contenido real”29 y añadió que:

“Esos conceptos, en cuanto se invoquen como fundamento de limitaciones


a los derechos humanos, deben ser objeto de una interpretación estrictamente
ceñida a las “justas exigencias” de “una sociedad democrática” que tenga en cuen-
ta el equilibrio entre los distintos intereses en juego y la necesidad de preservar
el objeto y fin de la Convención”.30

De este modo el bien común, expresión que considerada en abstracto pudiera dar
lugar a visiones comunitaristas que enfatizaran la subordinación de la persona y de sus
derechos a las exigencias colectivas, al estilo de la cláusula de comunidad en su día
defendida por algunos en el Derecho alemán,31 fue pasado por un tamiz democrático
del cual resulta un orden social basado en la dignidad de la persona y en sus derechos:

“Es posible entender el bien común, dentro del contexto de la Convención,


como un concepto referente a las condiciones de la vida social que permiten a
los integrantes de la sociedad alcanzar el mayor grado de desarrollo personal y la
mayor vigencia de los valores democráticos”.32

Algo similar ocurrió con el concepto de orden público, noción que en su gene-
ralidad cabría identificar con el mantenimiento de la tranquilidad pública o con prin-
cipios o deberes jurídicos inderogables. La Corte, al determinar su alcance en el con-

28 Garibaldi, op. cit., pp. 29 a 32.


29 La colegiación obligatoria de periodistas, op. cit., párr. 67.
30 Ibidem.
31 En relación con esta teoría y su superación vid. Stern, K., Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland,
T. III/2, Beck, München, 1994, p. 849.
32 La colegiación obligatoria de periodistas, op. cit., párr. 66.

142
La Cláusula de la Sociedad Democrática y la Restricción
de Derechos Humanos en el Sistema Interamericano

texto de las limitaciones a la libertad de expresión, nuevamente desde el prisma de la


democracia, declaró que:

“el mismo concepto de orden público reclama que, dentro de una sociedad
democrática, se garanticen las mayores posibilidades de circulación de noticias,
ideas y opiniones, así como el más amplio acceso a la información por parte de
la sociedad en su conjunto. La libertad de expresión se inserta en el orden públi-
co primario y radical de la democracia, que no es concebible sin el debate libre
y sin que la disidencia tenga pleno derecho de manifestarse”.33

Así se logró integrar en el propio concepto de orden público la garantía de la


libre circulación de ideas, de manera que aquél ya no pudiera ser aducido como un
concepto contrapuesto al ejercicio de la libertad de expresión. De allí que la Corte
seguidamente se haya referido a un “orden público democrático”34 en el que ese dere-
cho sea respetado escrupulosamente. Nótese que la lectura democrática del orden
público lindó en este caso con un vaciamiento de este concepto como posible funda-
mento de alguna limitación legal a la libertad de expresión, a tenor del artículo 13.2
de la Convención, lo cual no sería aceptable con arreglo a este mismo instrumento. Si
la Convención prevé que el aseguramiento del orden público es una finalidad lícita de
leyes eventualmente restrictivas de un derecho, el intérprete no está facultado para
disolver esta regulación mediante la absorción del fin señalado por el propio derecho,
con lo cual el bien colectivo que se pretendía dejar a salvo quedaría desplazado. Lo
que sí es posible y necesario es delimitar ese concepto en virtud de las exigencias
democráticas, lo cual es en el fondo el sentido del pronunciamiento de la Corte.

2. Significación especial de la libertad de expresión y de otros derechos


íntimamente asociados al juego democrático

La Corte Interamericana ha enfatizado la importancia fundamental que ostentan los


derechos íntimamente asociados al juego democrático. Esta línea jurisprudencial ha sido
abierta en el terreno de la libertad de expresión, calificada como “piedra angular de la
democracia”,35 pero ha trascendido a otros ámbitos, como el de los derechos políticos. Al
respecto, la Corte ha destacado que “Al ponderar la importancia que tienen los derechos
políticos la Corte observa que incluso la Convención, en su artículo 27, prohíbe su sus-
pensión y la de las garantías judiciales indispensables para la protección de éstos”,36 lo
cual “es indicativo de la fuerza que ellos tienen en dicho sistema”,37 y ha sostenido que:

33 Idem, párr. 69.


34 Ibidem.
35 Idem, párr. 70.
36 Caso Yatama vs. Nicaragua, op. cit., párr. 191.
37 La Expresión “Leyes” en el Artículo 30 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, op. cit., párr. 34.

143
Jesús M. Casal H

“Los derechos políticos son derechos humanos de importancia fundamen-


tal dentro del sistema interamericano que se relacionan estrechamente con
otros derechos consagrados en la Convención Americana como la libertad de
expresión, la libertad de reunión y la libertad de asociación y que, en conjun-
to, hacen posible el juego democrático. La Corte destaca la importancia que tie-
nen los derechos políticos y recuerda que la Convención Americana, en su artí-
culo 27, prohíbe su suspensión y la de las garantías judiciales indispensables
para la protección de éstos.”38

De esta forma parece reconocerse una cierta posición preferente a los derechos
directamente vinculados al proceso político democrático, lo cual puede repercutir en
la ponderación que se efectúa en el examen de la proporcionalidad de la restricción
de algún derecho. En cualquier caso, tal posición preferente no posee, a la luz de una
apreciación de conjunto de las sentencias pertinentes de la Corte, un carácter defini-
tivo ni general, sino que solamente se manifiesta cuando mediante la correspondien-
te restricción quede comprometido el proceso democrático.
Al margen de la posible prevalencia de los derechos mencionados, importa
observar las consecuencias que tiene en el plano interpretativo el anclaje democráti-
co de esos derechos. En relación con los derechos políticos el caso Yatama vs.
Nicaragua es bastante representativo de tales implicaciones.39 La controversia plan-
teada se refería principalmente a la posible vulneración de derechos políticos y de la
igualdad ante la ley originada por la exclusión de un partido político regional indíge-
na, denominado de manera abreviada YATAMA, de unas elecciones municipales
celebradas en las Regiones Autónomas de la Costa Atlántica de Nicaragua.
Lo que interesa destacar de la correspondiente sentencia de la Corte
Interamericana es que las disposiciones legales cuya aplicación motivó la exclusión
comentada no fueron consideradas en sí mismas contrarias a los derechos políticos y
a la igualdad ante la ley, sino en atención a la situación de las comunidades indígenas
y étnicas de la Costa Atlántica de Nicaragua, lo cual fue iluminado por la significación
reconocida al derecho al voto y, en general, a la participación política en una demo-
cracia. La legislación electoral establecía que la postulación de candidatos para el res-
pectivo proceso electoral estaba reservada a los partidos políticos, lo que obligó a algu-
nos integrantes de comunidades indígenas o étnicas de la región a organizarse como
partido político y a cumplir los requisitos normativamente fijados para la obtención
de personalidad jurídica. Esto supuso, a juicio de la Corte, desconocer los usos, cos-
tumbres y tradiciones organizativas de esas comunidades, que se vieron forzadas a
adoptar las formas de un partido político para poder realizar postulaciones, en detri-
mento de los derechos políticos y de la igualdad ante la ley.

38 Caso Castañeda Gutman vs. Estados Unidos Mexicanos, op. cit., párr. 140.
39 Caso Yatama vs. Nicaragua, op. cit.

144
La Cláusula de la Sociedad Democrática y la Restricción
de Derechos Humanos en el Sistema Interamericano

Obsérvese que no se cuestionó el requisito de que las postulaciones debieran pro-


venir de partidos políticos analizado en abstracto o de manera aislada, sino los efectos
de esta exigencia respecto de comunidades para las cuales la misma resultaba extraña
a sus costumbres o tradiciones, lo que podía obstaculizar su participación en los cor-
respondientes procesos electorales. La sentencia fue clara al afirmar que:

“...la participación en los asuntos públicos de organizaciones diversas de los


partidos, sustentadas en los términos aludidos en el párrafo anterior, es esencial
para garantizar la expresión política legítima y necesaria cuando se trate de gru-
pos de ciudadanos que de otra forma podrían quedar excluidos de esa participa-
ción, con lo que ello significa”.40

Otro requerimiento que fue objetado consistía en condicionar la participación en


las elecciones locales a que se hubieran presentado candidatos al menos en el 80% de los
municipios de la correspondiente circunscripción electoral y respecto del 80% del total
de las candidaturas. Según la sentencia ello “limitó indebidamente la participación polí-
tica de los candidatos propuestos por YATAMA”,41 pues se exigía a este partido tener
presencia en municipios en los que la población indígena o étnica era minoritaria.
Estos aspectos restrictivos de la normativa electoral y su repercusión negativa
sobre el derecho de participación fueron calificados como graves porque:

“existe una estrecha relación entre el derecho a ser elegido y el derecho a


votar para elegir representantes...se afectó a los electores como consecuencia de
la violación al derecho a ser elegidos de los candidatos de YATAMA. En el pre-
sente caso, la referida exclusión significó que los candidatos propuestos por
YATAMA no figuraran entre las opciones al alcance de los electores, lo cual
representó directamente un límite al ejercicio del derecho a votar e incidió nega-
tivamente en la más amplia y libre expresión de la voluntad del electorado, lo
cual supone una consecuencia grave para la democracia”.42

Por tanto, el examen desde un prisma democrático de la restricción impuesta al


derecho de participación política y a la igualdad ante la ley favoreció el reconocimien-
to de la vulneración de estos derechos, así como la determinación de su gravedad,
frente a una normativa que vista de manera general o abstracta no necesariamente era
contraria a estos derechos. Una preocupación de fondo que inspiró la decisión judicial
fue precisamente la de propugnar que las comunidades mencionadas pudieran “inte-

40 Idem, párr. 217.


41 Idem, párr. 223.
42 Idem, párr. 226.

145
Jesús M. Casal H

grarse a las instituciones y órganos estatales y participar de manera directa y propor-


cional a su población en la dirección de los asuntos públicos”.43
En el sistema interamericano la incidencia de la noción de sociedad democráti-
ca en el examen de licitud de medidas restrictivas de derechos humanos se inició y ha
alcanzado su mayor desarrollo en materia de libertad de expresión. El juicio de vali-
dez no ya sobre los fines sino sobre los propios medios de la restricción ha tenido en
esta esfera una vinculación relevante con la funcionalidad de la democracia. El con-
texto de esta vinculación ha sido la imbricación establecida desde el comienzo por la
jurisprudencia de la Corte Interamericana entre la libertad de expresión y la demo-
cracia. Tempranamente, en su opinión consultiva sobre la colegiación obligatoria de
periodistas, la Corte dejó sentado el criterio según el cual:

“La libertad de expresión es una piedra angular en la existencia misma de


una sociedad democrática. Es indispensable para la formación de la opinión
pública. Es también conditio sine qua non para que los partidos políticos, los sin-
dicatos, las sociedades científicas y culturales, y en general, quienes deseen
influir sobre la colectividad puedan desarrollarse plenamente. Es, en fin, condi-
ción para que la comunidad, a la hora de ejercer sus opciones, esté suficiente-
mente informada. Por ende, es posible afirmar que una sociedad que no está bien
informada no es plenamente libre”.44

Esta imbricación repercute de manera general en la interpretación de la libertad


de expresión, incluyendo lo relativo a la determinación de las restricciones legislativas
estimadas admisibles. Pese a la ausencia de una base textual específica en el artículo 13
de la Convención Americana para un control de licitud de las restricciones a este dere-
cho fundado en el concepto de la sociedad democrática o de la democracia, la aprecia-
ción sistemática de la significación de la democracia dentro de la Convención ha
impulsado la aplicación del test democrático al que nos referimos. El mismo ha propi-
ciado, de manera no siempre explícita, muchos avances jurisprudenciales en materia de
libertad de expresión, cuyo análisis particularizado escapa a los propósitos del presen-
te estudio. Nos limitaremos a mostrar algunos hitos de esta evolución.
Un buen ejemplo de ese test se encuentra en el caso Ricardo Canese vs.
Paraguay,45 en el cual confluyó la rica jurisprudencia que al respecto se ha ido cons-
truyendo. El señor Canese había difundido, en medio de una campaña electoral a la
Presidencia de la República, información sobre presuntos hechos de corrupción en los
que estaría implicada una compañía que tenía entre sus accionistas a uno de los can-
didatos presidenciales, lo cual motivó la interposición de una querella criminal por
difamación e injuria que desembocó en el enjuiciamiento y condena penal de Canese.

43 Idem, párr. 225


44 La colegiación obligatoria de periodistas, op. cit., párr. 70.
45 Sentencia del 31 de agosto de 2004. Serie C Nº 111.

146
La Cláusula de la Sociedad Democrática y la Restricción
de Derechos Humanos en el Sistema Interamericano

La condena fue finalmente anulada, pero para entonces ya se habían dictado medidas
que afectaron los derechos de Canese, entre ellos la libertad de expresión. Para la
Corte Interamericana de Derechos Humanos la vulneración de este derecho se produ-
jo porque la sanción penal impuesta había sido innecesaria en una sociedad democrá-
tica y desproporcionada, pues desconocía las circunstancias en las cuales se habían
realizado las afirmaciones que podían repercutir en la reputación de algunas personas:

“El Tribunal estima que en el proceso seguido contra el señor Canese los
órganos judiciales debieron tomar en consideración que aquel rindió sus decla-
raciones en el contexto de una campaña electoral a la Presidencia de la República
y respecto de asuntos de interés público, circunstancia en la cual las opiniones y
críticas se emiten de una manera más abierta, intensa y dinámica acorde con los
principios del pluralismo democrático. En el presente caso, el juzgador debía
ponderar el respeto a los derechos o a la reputación de los demás con el valor que
tiene en una sociedad democrática el debate abierto sobre temas de interés o
preocupación pública”.46

En armonía con sus precedentes, la Corte Interamericana puso de relieve la dis-


tinción entre las expresiones o mensajes relacionados con asuntos de interés público,
inscritos en el control social sobre la actuación de las autoridades o funcionarios o en
el debate político propio de la democracia, y aquellos que no lo están. En el primer
supuesto debe existir un estricto escrutinio sobre cualquier restricción de la libertad
de expresión, lo que tiene especiales implicaciones en el campo de la responsabilidad
penal, por el singular efecto inhibitorio que de ella cabe esperar. Sin llegar a decir que
la protección penal del honor de los funcionarios públicos esté completamente exclui-
da, la Corte Interamericana amparó la libre circulación de las ideas o informaciones
revestidas de interés público, que contribuyen a la formación de la opinión pública y
al desarrollo del control y deliberación democráticos.
Así, pues, la limitación a la libertad de expresión derivada de la tipificación del
delito de difamación e injuria, que en sí misma no fue declarada contraria a la
Convención, dio lugar a una restricción a la libertad de expresión del señor Canese
que fue considerada innecesaria y desproporcionada, dado que la ponderación entre
el derecho al honor o a la reputación y la libertad de expresión debía tener en cuen-
ta la trascendencia democrática de la posibilidad de manifestar sin cortapisas las ideas
o informaciones que coadyuvaran a la formación de la opinión pública sobre un tema
de eminente interés general.47

46 Idem, párr. 105.


47 “En el presente caso, al emitir las declaraciones por las que fue querellado y condenado, el señor Canese
estaba ejercitando su derecho a la libertad de pensamiento y de expresión en el marco de una contienda
electoral, en relación con una figura pública como es un candidato presidencial, sobre asuntos de interés
público, al cuestionar la capacidad e idoneidad de un candidato para asumir la Presidencia de la República.
Durante la campaña electoral, el señor Canese fue entrevistado sobre la candidatura del señor Wasmosy por

147
Jesús M. Casal H

Nótese que no se trata de que la libertad de expresión tenga ontológicamente y


de manera general y abstracta una prevalencia frente al derecho al honor, sino de una
potenciación de esta libertad dependiente del contenido y contexto de los mensajes
difundidos. En fecha reciente la Corte ha profundizado en esta manera de tratar la
tensión entre la libertad de expresión y el derecho al honor, al sostener en el caso
Kimel vs. Argentina48 que:

“En torno a estos hechos las partes presentaron diversos alegatos en los que
subyace un conflicto entre el derecho a la libertad de expresión en temas de inte-
rés público y la protección de la honra de los funcionarios públicos. La Corte
reconoce que tanto la libertad de expresión como el derecho a la honra, acogidos
por la Convención, revisten suma importancia. Es necesario garantizar el ejerci-
cio de ambos. En este sentido, la prevalencia de alguno en determinado caso
dependerá de la ponderación que se haga a través de un juicio de proporcionali-
dad. La solución del conflicto que se presenta entre ciertos derechos requiere el
examen de cada caso, conforme a sus características y circunstancias, para apre-
ciar la existencia e intensidad de los elementos en que se sustenta dicho juicio”.

Con base en estas premisas la sentencia desarrolla un examen metódico de las


circunstancias particulares explícitamente orientado por el principio de proporciona-
lidad, en cada una de sus vertientes, el cual, como sabemos, ya había sido aplicado por
la Corte pero no de la manera sistemática que es apreciable en esta decisión. Ni siquie-
ra el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, que con antelación a la jurisprudencia
interamericana y con mayor frecuencia ha acudido a dicho principio, suele realizar
una aplicación integral del mismo. La jurisprudencia interamericana adopta así crite-
rios para la resolución de colisiones claramente enraizados en desarrollos doctrínales
y jurisprudenciales del Derecho Constitucional y del Derecho Internacional de los
Derechos Humanos, perfilando a la sociedad democrática como un tertium compara-
tionis, como un parámetro material para la ponderación entre esta libertad y los otros
bienes o derechos con los que pueda entrar en colisión. En el caso Kimel vs. Argentina
la restricción a la libertad de expresión había consistido en la condena penal por
calumnia de un periodista que había publicado un libro sobre hechos criminales ocur-
ridos durante la dictadura en Argentina, el cual incluía objeciones a la actuación de
un juez encargado de la correspondiente investigación, y el análisis de esa restricción

periodistas de dos diarios nacionales, en su carácter de candidato presidencial. Al publicar las declaraciones
del señor Canese, los diarios ‘ABC Color’ y ‘Noticias’ jugaron un papel esencial como vehículos para el ejer-
cicio de la dimensión social de la libertad de pensamiento y de expresión, pues recogieron y transmitieron
a los electores la opinión de uno de los candidatos presidenciales respecto de otro de ellos, lo cual contri-
buye a que el electorado cuente con mayor información y diferentes criterios previo a la toma de decisio-
nes”; idem, párr. 94.
48 Sentencia del 2 de mayo de 2008. Serie C No. 177, párr. 51.

148
La Cláusula de la Sociedad Democrática y la Restricción
de Derechos Humanos en el Sistema Interamericano

desde un prisma democrático se hizo perceptible especialmente en el examen de lo


que la propia sentencia denominó la “estricta proporcionalidad de la medida”, es
decir, la proporcionalidad en sentido estricto, cuya indagación presuponía ponderar
la afectación de la libertad de expresión y la del derecho al honor, para lo cual fue
determinante que:

“las expresiones concernientes a la idoneidad de una persona para el desem-


peño de un cargo público o a los actos realizados por funcionarios públicos en el
desempeño de sus labores gozan de mayor protección, de manera tal que se pro-
picie el debate democrático. La Corte ha señalado que en una sociedad democrá-
tica los funcionarios públicos están más expuestos al escrutinio y la crítica del
público. Este diferente umbral de protección se explica porque se han expuesto
voluntariamente a un escrutinio más exigente. Sus actividades salen del dominio
de la esfera privada para insertarse en la esfera del debate público. Este umbral
no se asienta en la calidad del sujeto, sino en el interés público de las actividades
que realiza, como sucede cuando un juez investiga una masacre en el contexto
de una dictadura militar, como ocurrió en el presente caso”.49

Ello, junto a otras razones, condujo a declarar la violación de la libertad de


expresión -que el propio Estado terminó reconociendo-, al ser “manifiestamente des-
proporcionada”50 la restricción impuesta.

3. El pluralismo, la tolerancia y el espíritu de apertura

Inspirándose en la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos


Humanos,51 la Corte Interamericana ha aludido al pluralismo, la tolerancia y el espí-
ritu de apertura como distintivos de la sociedad democrática. Sólo recientemente se
ha incluido esta tríada en algunas sentencias, aunque ya antes de adoptarla completa
y explícitamente era posible hallar, especialmente en materia de libertad de expre-
sión, manifestaciones de la asociación entre esas ideas y la democracia.
En los casos Ríos y otros vs. Venezuela y Perozo y otros vs. Venezuela se esta-
bleció que la libertad de expresión:

“No sólo debe garantizarse en lo que respecta a la difusión de información


o ideas que son recibidas favorablemente o consideradas como inofensivas o
indiferentes, sino también en lo que toca a las que resultan ingratas para el
Estado o cualquier sector de la población. Tales son las demandas del pluralismo,

49 Idem, párr. 86.


50 Idem, párr. 94.
51 Cfr. Grabenwarter, op. cit., p. 116.

149
Jesús M. Casal H

que implica tolerancia y espíritu de apertura, sin los cuales no existe una socie-
dad democrática”.52

Esta afirmación, claramente tributaria de la jurisprudencia europea, no tuvo en esos


casos desarrollos especialmente referidos a la temática de la restricción de derechos huma-
nos. Pero en sentencias anteriores ya el pluralismo y la tolerancia o el espíritu de apertu-
ra habían iluminado el examen de licitud de restricciones a la libertad de expresión.
En el caso Herrera Ulloa vs. Costa Rica la Corte Interamericana subrayó, desde la
óptica de la libertad de expresión, la importancia del pluralismo y de la tolerancia en una
democracia y apreció las circunstancias particulares del caso teniendo en consideración las
exigencias del pluralismo. De manera general la correspondiente sentencia aseveró que:

“Existe entonces una coincidencia en los diferentes sistemas regionales de


protección a los derechos humanos y en el universal, en cuanto al papel esencial
que juega la libertad de expresión en la consolidación y dinámica de una socie-
dad democrática. Sin una efectiva libertad de expresión, materializada en todos
sus términos, la democracia se desvanece, el pluralismo y la tolerancia empiezan
a quebrantarse, los mecanismos de control y denuncia ciudadana se empiezan a
tornar inoperantes y, en definitiva, se empieza a crear el campo fértil para que
sistemas autoritarios se arraiguen en la sociedad”.53

La sociedad autoritaria pareciera ser por tanto la antítesis de la sociedad democráti-


ca propugnada por la Convención, y el pluralismo y la tolerancia se presentan como ele-
mentos esenciales de esta última. Estos postulados son luego aplicados a los hechos exa-
minados, referidos a la condena penal y civil, por ofensas en la modalidad de difamación,
que había sido impuesta al señor Herrera Ulloa, periodista de profesión, a causa de la
difusión parcial en un periódico costarricense de reportajes publicados en la prensa euro-
pea en los que un diplomático de Costa Rica era señalado como autor de graves ilícitos.
En su sentencia la Corte Interamericana destacó el interés público de las informa-
ciones difundidas por el periodista condenado, relativas a la actuación de un funcionario
público en el extranjero, y estimó excesivas las exigencias que los tribunales nacionales
hicieron recaer sobre el periodista Herrera Ulloa para que éste pudiera resultar absuelto.
En particular, para su absolución hubiera sido preciso que probara la veracidad de los
hechos relacionados en las publicaciones europeas, lo cual impedía, a juicio de la Corte,
el debate público sobre temas de interés general. Al arribar a esta conclusión la senten-
cia se apoyó nuevamente en el pluralismo y también en la tolerancia o apertura:

52 Casos Ríos y otros vs. Venezuela y Perozo y otros vs. Venezuela, sentencias del 28 de enero de 2009. Serie
C No. 194 y 195, párr. 105 y 116, respectivamente.
53 Caso Herrera Ulloa vs. Costa Rica, op. cit., párr. 116.

150
La Cláusula de la Sociedad Democrática y la Restricción
de Derechos Humanos en el Sistema Interamericano

“En este contexto es lógico y apropiado que las expresiones concernientes a


funcionarios públicos o a otras personas que ejercen funciones de una naturaleza
pública deben gozar, en los términos del artículo 13.2 de la Convención, de un
margen de apertura a un debate amplio respecto de asuntos de interés público, el
cual es esencial para el funcionamiento de un sistema verdaderamente democrá-
tico. Esto no significa, de modo alguno, que el honor de los funcionarios públicos
o de las personas públicas no deba ser jurídicamente protegido, sino que éste debe
serlo de manera acorde con los principios del pluralismo democrático”.54

Aquí se observa la importancia dada a la tolerancia o apertura de la que deben


hacer gala quienes ejerzan funciones públicas, así como al pluralismo democrático,
que conduce a matizar o modular la protección jurídica del honor de los funciona-
rios públicos, en función de la relevancia pública de la información posiblemente
ofensiva que haya sido publicada. Ello adquiere singular interés en relación con la
eventual responsabilidad penal por agravios contra el honor de los funcionarios
públicos, para la cual la jurisprudencia interamericana deja un estrecho margen, al
menos cuando el ejercicio de la libertad de expresión esté referido al debate políti-
co o a asuntos de interés público. Últimamente la Corte Interamericana ha reitera-
do el valor del control democrático de la opinión pública sobre los órganos del
Estado, que explica “la mayor tolerancia frente a afirmaciones y apreciaciones ver-
tidas por los ciudadanos en ejercicio de dicho control democrático. Tales son las
demandas del pluralismo propio de una sociedad democrática...”.55 De ahí que las
medidas penales sólo sean admisibles cuando exista “absoluta necesidad” y “en
forma verdaderamente excepcional”.56 Esta implicación del pluralismo había teni-
do ya un valioso desarrollo en la posición fijada por la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos contra los delitos de desacato o vilipendio,57 los cuales suponen
una protección penal reforzada o privilegiada, y por lo tanto injustificada, del honor
o reputación de los funcionarios públicos o de algunos de ellos.

4. La consideración del efecto disuasorio de la intervención

Al igual que en el sistema europeo de protección de los derechos humanos, el sis-


tema interamericano ha sido sensible al efecto inhibitorio o disuasorio58 ocasionado

54 Idem, párr. 128.


55 Caso Kimel vs. Argentina, op. cit., párr. 87.
56 Idem, párr. 78.
57 Cfr. Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Informe sobre la compatibilidad entre las leyes de
desacato y la Convención Americana sobre Derechos Humanos, de 17 de febrero de 1995, en Informe Anual
de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, 1994, Capítulo V.
58 Calificado como chilling effect en el sistema europeo, bajo la influencia anglosajona; vid. van Dijk, P. y otros,
Theory and practice of the European Convention on Human Rights, Antwerpen/Oxford, Intersentia, 2006, p. 342.

151
Jesús M. Casal H

por la restricción o injerencia en los derechos humanos, así como a su repercusión


sobre la sociedad democrática, y también ha sido la libertad de expresión el cauce más
propicio para el despliegue de esta corriente jurisprudencial.
Podría sostenerse que en la jurisprudencia interamericana dicho efecto ha mere-
cido una atención más directa o frontal que la apreciable en el sistema europeo, lo cual
ha sido favorecido por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, proclive a
plantear ante la Corte, al sustentar los casos que somete a su conocimiento, todo
aquello que, en relación con el ejercicio de la libertad de expresión, pueda tener una
fuerza inhibitoria, dirección que está igualmente abonada por la formulación del artí-
culo 13 de la Convención Americana, cuyos párrafos 2 y 3 excluyen expresamente la
censura y la restricción de esa libertad por medios indirectos.
La sentencia dictada en el caso Herrera Ulloa vs. Costa Rica es una buena mues-
tra de lo afirmado. La Comisión Interamericana señaló ante la Corte, como uno de sus
principales alegatos jurídicos, que la condena impuesta al señor Herrera Ulloa poseía
un “efecto amedrentador” respecto del ejerció de la libertad de expresión y las disposi-
ciones penales correspondientes habían sido “utilizadas para inhibir la crítica dirigida
a un funcionario público”;59 agregó que “la penalización de la reproducción de infor-
mación que ha sido publicada sobre la gestión de un funcionario público, provoca la
autocensura por parte de los periodistas”.60 Estas aseveraciones estaban en consonan-
cia con las pruebas aportadas, tal como lo constató la Corte: “los hechos del presente
caso alteraron la vida profesional, personal y familiar del señor Mauricio Herrera Ulloa
y le produjeron un efecto inhibidor en el ejercicio de la libertad de expresión a través
de su profesión”.61 La declaración prestada por la presunta víctima era también bastan-
te concluyente.62 Todo ello llevó a la Corte a considerar, desde la óptica de la sociedad
democrática, el efecto disuasorio de la restricción aplicada, no sólo en cuanto a la situa-
ción personal del periodista condenado sino con una perspectiva más general, lo cual
fue capital para la declaratoria de la vulneración de la libertad de expresión:

59 Caso Herrera Ulloa vs. Costa Rica, op. cit., párr. 101.2.
60 Idem, párr. 101.4.
61 Idem, párr. 95.mm.
62 Según el resumen de la declaración elaborado por la Corte: “Los procesos penales y la inscripción en el
Registro Judicial de Delincuentes ocasionaron al testigo un grave daño en el ejercicio profesional y un sen-
timiento de constante incertidumbre, de temor acerca de las consecuencias y de los resultados de todo ese
proceso sobre su persona, su carrera y su familia. Todo esto tuvo un efecto ‘tremendo, terrible, devastador’
en su ejercicio profesional, no solamente por la sentencia condenatoria sino por el proceso en sí mismo, en
el cual fue criminalizado y tratado como un delincuente. Para un periodista ‘el proceso mismo es una san-
ción, es una desacreditación pública por cumplir’ con sus deberes profesionales. A partir de esa sentencia se
ha sentido profundamente estigmatizado al punto de que cada vez que hace una entrevista a un personaje
que está de alguna manera cuestionando, nunca falta la muletilla de ‘ah, usted es el periodista condenado’,
y son frecuentes las advertencias de ‘cuidado, usted podría volver a ser demandado’, todo lo cual es para el
señor Mauricio Herrera Ulloa ‘como andar con una etiqueta en la frente de periodista condenado o
difamador’. En lo profesional el señor Herrera Ulloa se ha visto obligado a rechazar ofertas de trabajo fuera
de Costa Rica, ha tenido que interrumpir sus estudios como consecuencia de los procesos penales y ha teni-
do que dejar de trabajar temporalmente en el periódico ‘La Nación’.

152
La Cláusula de la Sociedad Democrática y la Restricción
de Derechos Humanos en el Sistema Interamericano

“El efecto de esta exigencia resultante de la sentencia conlleva una restric-


ción incompatible con el artículo 13 de la Convención Americana, toda vez que
produce un efecto disuasivo, atemorizador e inhibidor sobre todos los que ejer-
cen la profesión de periodista, lo que, a su vez, impide el debate público sobre
temas de interés de la sociedad”.63

Una postura similar se ha mantenido en otros casos,64 en los que salta igualmen-
te a la vista el control democrático que está presente en la evaluación de la licitud de
la restricción.

V. Perspectivas

El control democrático de restricciones a derechos humanos es un terreno fecun-


do para la generación de criterios que permitan verificar la justificación de la limita-
ción de tales derechos. El sistema interamericano ha dado ya pasos importantes en esa
dirección, sobre todo en materia de libertad de expresión, aunque la jurisprudencia por
lo general no ha sido consciente de que la doctrina sentada en relación con la imbrica-
ción entre el ejercicio de la libertad de expresión y la democracia conduce al desarrol-
lo de un test democrático de restricciones a derechos convencionalmente garantizados.
Un test que no necesariamente es separado o autónomo, como ya apuntamos, sino que
puede insertarse en el examen de la proporcionalidad en sentido estricto de la medida
correspondiente. La ponderación que en este momento de la proporcionalidad se lleva
a cabo ha de estar iluminada, entre otros criterios, por las exigencias de la democracia.
Ello sin perjuicio de la significación de éstas para la determinación del alcance de las
condiciones formales que rigen la previsión de esas restricciones.
La reciente reafirmación por la Corte Interamericana de la relevancia general del
parámetro de la necesidad en una sociedad democrática abre las puertas a un mayor
despliegue de principios democráticos en el examen de la licitud de restricciones a
derechos humanos. Sin embargo, la Corte no ha llegado a reconocer todas las implica-
ciones del señalado control democrático. Algunos de sus razonamientos permiten pen-
sar que a juicio de la Corte la revisión de la necesidad de la limitación de algún dere-
cho en una sociedad democrática se agota en una aplicación del principio de propor-
cionalidad desvinculada de los requerimientos de la democracia.65 Es deseable que la
Corte abone más bien el surco, ya apreciable en su jurisprudencia, de tener presente la
posible proyección de principios democráticos en el examen de licitud mencionado.

La autocensura ha sido uno de los efectos más perniciosos y directos de la sentencia condenatoria, por lo
cual la presunta víctima ha dejado de publicar notas cuya veracidad tenía confirmada por el miedo a tener
que enfrentar una nueva denuncia penal”; idem, párr. 66.
63 Idem, párr. 133.
64 Casos Ríos y otros vs. Venezuela y Perozo y otros vs. Venezuela, op. cit., párrs. 341 y 369, respectivamente.
65 Cfr. el caso Castañeda Gutman vs. Estados Unidos Mexicanos, op. cit., párrs. 186 y ss.

153
Promovendo a Democracia no Mercosul:
Desafios Teóricos, Institucionais e Políticos
Andrea Ribeiro Hoffmann1

Sumáárioo: I. Introdução II. Promoção e defesa da democracia no Mercosul III. Desafios para a consolidação do papel
do Mercosul na promoção da democracia nos seus Estados-Membros IV. Conclusões.

I. Introdução

O presente artigo analisa a promoção e defesa da democracia no âmbito do


Mercosul. Em sua primeira parte, o artigo apresenta os instrumentos institucionais e
jurídicos destinados a promover e defender a democracia no bloco, e sua reação
perante as crises democráticas ocorridas nos seus Estados-Membros de 1991 até o final
de 2008. Na segunda parte, o artigo apresenta os desafios teóricos, institucionais e
políticos para a consolidação do papel do Mercosul na promoção e defesa da democra-
cia nos seus Estados-Membros. O principal argumento do artigo é que embora a pro-
moção da democracia tenha sido progressivamente inserida na agenda do bloco, e que
o tema tenha sido institucionalizado e mesmo justicializado, ainda existem desafios
significativos para a consolidação do papel do Mercosul na promoção e defesa da
democracia nos seus Estados-Membros. Neste sentido são destacados desafios relacio-
nados à definição de democracia e à capacidade de se promover a democracia exoge-
namente, desafios relacionados à credibilidade e legitimidade do Mercosul para exer-
cer o papel de promotor da democracia, e finalmente, desafios relacionados a disposi-
ção e motivação dos governos dos Estados-Membros em intervir no Estado-Membro
onde a democracia esteja sendo ameaçada.

II. Promoção e defesa da democracia no Mercosul

1. Instrumentos jurídicos e institucionais

Como analisado em outra publicação2 pode-se observar um progressivo proces-


so de institucionalização do princípio da condicionalidade democrática no Mercosul.

1 Profa. Assistente Instituto de Relações Internacionais, Universidade Católica do Rio de Janeiro (em licen-
ça); Guest Teacher , Departamento de Relações Internacionais, London School of Economics.
2 Ribeiro Hoffmann A. “Democracia e Integración Regional: el caso del Mercosur”, in von Bogdandy, Armin,
César Landa Arroyo & Mariela Morales Antoniazzi (eds) ¿Integración suramericana a través del derecho? Un
análisis interdisciplinario y multifocal. Heidelberg & Madrid: Max Planck Institute for Comparative Public
Law and International Law & Centro de Estudios Políticos y Constitucionales de Madrid, 2008, pp. 343-345.

155
Andrea Ribeiro Hoffmann

Em termos jurídicos, o ápice foi sua consolidação pelo Protocolo de Ushuaia, concluí-
do em julho de 1998, e em vigor desde janeiro de 2002, parcialmente reproduzido a
seguir (ênfase da autora):

“Artículo 1 - La plena vigencia de las instituciones democráticas es condi-


ción esencial para el desarrollo de los procesos de integración entre los Estados
Partes del presente Protocolo. (…)
Artículo 4 - En caso de ruptura del orden democrático en un estado parte
del presente Protocolo, los demás Estados Partes promoverán las consultas per-
tinentes entre sí y con el Estado afectado.
Artículo 5 - Cuando las consultas mencionadas en el artículo anterior resul-
taren in fructuosas, los demás Estados Partes del presente Protocolo, según cor-
responda de conformidad con los Acuerdos de integración vigentes entre ellos,
considerarán la naturaleza y el alcance de las medidas a aplicar, teniendo en
cuenta la gravedad de la situación existente. Dichas medidas abarcarán desde la
suspensión del derecho a participar en los distintos órganos de los respectivos
procesos de integración, hasta la suspensión de los derechos y obligaciones emer-
gentes de esos procesos.”3

Sobre os termos do Protocolo é importante notar que os procedimentos só são


válidos para casos de ruptura, e não risco de ruptura da ordem democrática, diferen-
temente da cláusula democrática dos tratados da União Européia (Tratado de Nice,
2001). Embora não haja um elemento preventivo nos instrumentos jurídicos do
Mercosul, o bloco conta com outros instrumentos de caráter preventivo tais como o
mecanismo de observação eleitoral e outras atividades do Observatório da Demo-
cracia. O Observatório foi criado em 2007 com os seguintes objetivos: “a) Contribuir
para o fortalecimento dos objetivos do Protocolo de Ushuaia sobre Compromisso
Democrático no Mercosul, a República da Bolívia e a República do Chile; b) Realizar
o acompanhamento de processos eleitorais nos Estados Partes do Mercosul; c) Coor-
denar as atividades do Corpo de Observadores Eleitorais do Mercosul, que se realizem
a pedido do Estado Parte no que tenha lugar o processo eleitoral e elaborar a norma-
tiva para o desempenho de suas funções; d) - Realizar atividades e estudos vinculados
à consolidação da democracia na região.”4

3 Protocolo de Ushuaia. Texto integral disponível online em http://www2.mre.gov.br/dai/ushuaia.htm (aces-


so em 05/06/09).
4 MERCOSUR/CMC/DEC.N. 05/07, Art.2. A medida em que há uma relação intrínseco entre democracia e direi-
to humanos, poderia acrescentar-se também os instrumentos destinados à promoção e defesa dos Direito
Humanos, tais como o Protocolo de Asunción sobre Compromiso con la Promoción y Protección de los
Derechos Humanos del Mercosur (a ser ratificado), a Reunión de Altas Autoridades sobre Derechos Humanos
del Mercosur (RADDHH) de 2004, o Observatorio de Políticas Públicas de Derechos Humanos de 2004, e o
Proyecto de Creación de un Instituto de Políticas Públicas de Derechos Humanos del Mercosur (IPPDDH), con
sede en la República Argentina de 2008 (veja Klor & Morales neste volume). Este tema será retomado adiante.

156
Promovendo a Democracia no Mercosul: Desafios Teóricos, Institucionais e Políticos

1. Crises democráticas nos Estados-Membros do Mercosul (1991-2008)

Uma vez vistos os instrumentos jurídicos e institucionais disponíveis no âmbito


do Mercosul para intervir em casos de ameaças ou rupturas democráticas em seus
Estados-Membros, esta sessão apresenta um levantamento empírico das crises demo-
cráticas sofridas pelos Estados-membros do Mercosul com o objetivo de analisar o
comportamento do bloco e seu papel de defesa e promoção da democracia. Como será
discutido na próxima sessão, uma primeira dificuldade para se identificar as crises
democráticas ocorridas nos Estados-Membro do Mercosul é a própria definição do que
pode ser classificado como uma crise democrática.
O levantamento inclui dois bancos de dados que contam com uma série histórica
que cobre o período de existência do bloco; o bando de dados de eventos de instabili-
dade política desenvolvido pelo Observatório Político Sul-Americano do Instituto
Universitário de Pesquisa do Rio de Janeiro (veja tabela 1),5 e o banco de dados de
direitos políticos e liberdades civis desenvolvido pela Freedom House (veja tabela 2).6
O banco de dados do OPSA/IUPERJ define cinco tipos de instabilidade política, i.e.
golpe de estado, guerra civil, estado de exceção, interrupção de mandato presidencial e
revolta social. Entre estes indicadores, tanto golpes de estado, como interrupções de
mandato presidencial poderiam ser diretamente associadas a rupturas democráticas. O
banco de dados da Freedom House contem indicadores de direitos políticos e liberda-
des civis, que variam de 1 a 7. Cada um desses indicadores é composto pelas seguintes
sub-categorias: direitos políticos: processo eleitoral, pluralismo político e participação,
e funcionamento do governo ; liberdades civis: liberdade de expressão e crença; direi-
tos de associação e organização; estado de direito; autonomia pessoal e direitos indivi-
duais. A partir destas categorias, o regime é avaliado como livre, parcialmente livre ou
não–livre. Na tabela são destacadas variações negativas, ou seja, pioras dos indicadores.
Além destes dois bancos de dados, são listadas as ações a favor da promoção e
defesa da democracia por parte da Organização dos Estados Americanos (OEA),
incluindo as invocações da Resolução 1080 e da Carta Democrática, e casos de atua-
ção preventiva do Conselho Permanente.7 O papel da OEA na promoção e defesa da
democracia está intrinsicamente ligada ao do Mercosul. Embora seja impossível incor-
porar esta discussão no presente artigo, é interessante observar o comportamento da
OEA ao refletir sobre o comportamento do Mercosul. Uma das diferenças que deve

5 Para detalhes sobre a metodologia adotada para elaboração do banco de dados veja Mapa da Estabilidade.
Informe Semestral sobre a Estabilidade e Violência Política na América do Sul. N.6 2 semestre de 2008.
Disponível online em: http://observatorio.iuperj.br/pdfs/7_mapaestabilidade_mapa_2008_2.pdf (acesso em
02/06/09).
6 Para detalhes sobre o Freedom House veja http://www.freedomhouse.org/ (acessado em 05/06/09).
7 Sacasa, Maruricio Herdocia (2005) Soberanía Clásica, un Princípio Desafiado…¿Hasta Dónde? Managua:
Mauricio Herdocia Sacasa, p.151. Para o papel da OEA na promoção e defesa da democracia veja também
Massote, H. (2007) A Organização dos Estados Americanos e o Compromisso coletivo com a democracia
representativa. Dissertação de Mestrado, Instituto de Relações Internacionais, PUC-Rio.

157
Andrea Ribeiro Hoffmann

ser mencionada entre as duas é a membrezia, notando-se que na OEA está presente os
Estados Unidos, o que torna a dinâmica política desta organização bem diferenciada
do Mercosul. Finalmente, para elaboração da tabela sobre as ações do Mercosul a favor
da promoção e defesa da democracia foram consultadas análises qualitativas da litera-
tura secundária.
A partir da análise dos dados do OPSA/IUPERJ, da Freedom House, das ações da
OEA e da literatura secundária, tem-se uma visão geral das crises democráticas sofri-
das pelos Estados-membros do Mercosul. Como pode ser observado a partir de uma
comparação entre as três tabelas, pode-se mensurar a qualidade de democracia de
diversas formas, o que leva a interpretações diversas sobre a existência ou gravidade
de cada evento de instabilidade ou crise. A mera observação das informações nas três
primeiras tabelas torna óbvio o problema da interpretação de fatos. Indicadores tais
como golpes de Estados ou interrupções de mandato presidencial não afirmam por si
só a gravidade da instabilidade ou da dinâmica política e percepção da necessidade
externa de se agir. Algumas crises foram resolvidas domesticamente satisfatoriamen-
te, como, por exemplo, a interrupção do mandato do Presidente Collor de Mello no
Brasil em 1992. Por outro lado, situações complexas como no caso da Venezuela, não
são claramente capturadas nos dois bancos de dados. O relatório do mapa de instabi-
lidade do segundo semestre de 2008, por exemplo, afirma que tanto a Venezuela como
o Equador “estão atravessando processos de reforma institucional profunda em um
ambiente político de disputa acirrada e de ativa participação popular (mas) não apre-
sentaram sinais de instabilidade”.8 A mais recente análise da Freedom House afirma
que “The run-up to Venezuela’s state and local elections in November 2008 was cha-
racterized by politically motivated disqualifications of opposition candidates and the
abuse of state resources, though the balloting itself was orderly and the vote count
appeared fair”.9 O tema dos problemas relacionados a definição de democracia e seu
mensuramento será retomado na próxima sessão.10

8 OPSA/IUPERJ Mapa da Estabilidade. Informe Semestral sobre a Estabilidade e Violência Política na


América do Sul. N. 6 2 semestre de 2008, 2008, p. 6. Disponível online em: http://observatorio.iuperj.
br/pdfs/7_mapaestabilidade_mapa_2008_2.pdf (acesso em 02/06/09).
9 Freedom House, 2009 Freedom in the World Venezuela Report, 2009, p. 1. Disponível online em :
http://www.freedomhouse.org/uploads/fiw09/countryreports/Venezuela2009.pdf (acesso em 06/06/09).
10 Para uma discussão sobre indicadores de mensuração da qualidade democrática veja também o interesasnte
trabalho de Svetlozar, Andreev, Conceptual Definition and Measurement Indicators of the Quality of
Democracy: An Overview. European University Institute. Robert Schuman Centre for Advanced Studies.
EUI Working Papers no. 2005/05.

158
Promovendo a Democracia no Mercosul: Desafios Teóricos, Institucionais e Políticos

Tabela 1: Eventos de instabilidade política nos Estados-Membros do Mercosul


Arg Bra Par Uru Chi Bol Per Col Equ Ven

2008 E C B,E

2007 E C B

2006 E C B C,E

2005 D,E A,C B C,D,E

2004 E E C B E A,C,D,E

2003 D D,E C,E B D

2002 D,E A,C,D E C,E B,C C A,C,D,E

2001 C,D,E A,C,D,E D,E B A,C,E A,E

2000 A C,E D,E B A A

1999 E A,D,E E B A,C,D,E C

1998 E E B E A

1997 E A,D,E E B A,D,E A,E

1996 A E C B,C C E

1995 A C,E C B,C A,E A,E

1994 E B,C B C,E A,C,D,E

1993 E A E A,B,C B,C A,D

1992 D A D A,B,C,E B,C E A,C,D,E

1991 B,C B A,E

Fonte: OPSA/IUPERJ, Mapa da Estabilidade. Informe Semestral sobre a Estabilidade


e Violência Política na América do Sul. N. 6 2 semestre de 2008, p. 27
A- Golpe de Estado
B- Guerra Civil
C- Estado de Exceção
D- Interrupção de Mandato Presidencial
E- Revolta Social

159
Andrea Ribeiro Hoffmann

Tabela 2 : Liberdades políticas e civis dos Estados-Membros do Mercosul (1991-2008)


Arg Bra Par Uru Chi Bol Per Col Equ Ven
2008 2,2,F* 2,2,F 3,3,PF 1,1,F 1,1,F 3,3,PF 2,3,F 3,3,PF 3,3,PF 4,4,PF,
2007 2,2,F 2,2,F 3,3,PF 1,1,F 1,1,F 3,3,PF 2,3,F 3,3,PF 3,3,PF 4,4,PF
2006 2,2,F 2,2,F 3,3,PF 1,1,F 1,1,F 3,3,PF 2,3,F 3,3,PF 3,3,PF 4,4,PF
2005 2,2,F 2,3,F 3,3,PF 1,1,F 1,1,F 3,3,PF 2,3,F 4,4,PF 3,3,PF 3,4,PF
2004 2,2,F 2,3,F 3,3,PF 1,1,F 1,1,F 3,3,PF 2,3,F 4,4,PF 3,3,PF 3,4,PF
2003 3,3,PF 2,3,F 4,3,PF 1,1,F 2,1,F 2,3,F 2,3,F 4,4,PF 3,3,PF 3,4,PF
2002 3,3,PF 3,3,PF 4,3,PF 1,1,F 2,2,F 1,3,F 1,3,F 4,4,PF 3,3,PF 3,5,PF
2001 3,3,PF 3,3,PF 4,3,PF 1,1,F 2,2,F 1,3,F 1,3,F 4,4,PF 3,3,PF 3,5,PF
2000 1,2,F 3,3,PF 4,3,PF 1,1,F 2,2,F 1,3,F 3,3,PF 4,4,PF 3,3,PF 3,5,PF
1999 2,3,F 3,4,PF 4,3,PF 1,2,F 2,2,F 1,3,F 5,4,PF 4,4,PF 2,3,F 4,4,PF
1998 3,3,F 3,4,PF 4,3,PF 1,2,F 3,2,F 1,3,F 5,4,PF 3,4,PF 2,3,F 2,3,F
1997 2,3,F 3,4,PF 4,3,PF 1,2,F 2,2,F 1,3,F 5,4,PF 4,4,PF 3,3,PF 2,3,F
1996 2,3,F 2,4,PF 4,3,PF 1,2,F 2,2,F 2,3,F 4,3,PF 4,4,PF 2,4,PF 2,3,F
1995 2,3,F 2,4,PF 4,3,PF 2,2,F 2,2,F 2,4,PF 5,4,PF 4,4,PF 2,3,F 3,3,PF
1994 2,3,F 2,4,PF 4,3,PF 2,2,F 2,2,F 2,3,F 5,4,PF 3,4,PF 2,3,F 3,3,PF
1993 2,3,F 3,4,PF 3,3,PF 2,2,F 2,2,F 2,3,F 5,5,PF 2,4,PF 2,3,F 3,3,PF
1992 2,3,F 2,3,F 3,3,PF 1,2,F 2,2,F 2,3,F 6,5,PF 2,4,PF 2,3,F 3,3,PF
1991 1,3,F 2,3,F 3,3,PF 1,2,F 2,2,F 2,3,F 3,5,PF 2,4,PF 2,3,F 1,3,F

Fonte: Freedom House: Freedom in the World Reports, Subscores.

* NOTAÇÃO: DP, LC, Status onde:11


DP – Direitos Políticos (1-7) LC – Liberdades Civis (1-7) Status – F-Livres; PF –
Parcialmente Livres; NF – Não Livres

11 Para detalhes sobre a metodologia adotada veja http://www.freedomhouse.org/template.cfm?page=


351&ana_page=333&year=2007

160
Promovendo a Democracia no Mercosul: Desafios Teóricos, Institucionais e Políticos

Tabela 3 : Atuação da OEA a favor da defesa da democracia


nos Estados-Membros do Mercosul (1991-2008)12
Arg Bra Par Uru Chi Bol Per Col Equ Ven

1996 2003 1992 1997 2002


1999 2005 2003 2000
2000 2008 2005 2005

Fonte: Atualizado pela autora a partir de Sacasa op. cit., p. 151, e Arrighi, Jean Michel, OEA –
Organização dos Estados Americanos. São Paulo: Manole, 2004, p. 132.

Tabela 4 : Atuação do Mercosul a favor da promoção e defesa da democracia nos


seus Estados-Membros (no período em que já eram membros plenos ou associados)

Arg Bra Par Uru Chi Bol Per Col Equ Ven

1996 2003 2005 2005


1999 2005
2008

Em resumo, entre os Membros plenos do Mercosul (Argentina, Brasil, Uruguai e


Paraguai, todos signatários do Tratado de Assunção de 1991) somente o Paraguai pas-
sou por crises democráticas endereçadas pelo bloco; a primeira em 1996 e a segunda
em 1999. A reação do Mercosul a estas crises foi objeto de diversas análises.13 Embora
o Protocolo de Ushuaia não existisse em 1996 e não estivesse ratificado em 1999, o
Mercosur teve uma atuação definitiva, com várias declarações de apoio na imprensa
por parte de altas autoridades. Em termos formais, os Presidentes emitiram
Declarações de apoio à democracia (Declarações 3/1996 e 2/1999).
Entre os Membros associados: Chile e Bolívia (desde 1996), e Peru, Colômbia,
Equador e Venezuela (desde 2004), houveram crises democráticas na Bolívia em 2003
(renúncia do Presidente Gonzalo Lozada), 2005 (renúncia do Presidente Carlos Mesa)
e 2008 (Referendo Revogatório), no Peru em 2005 (tentativa de golpe contra

12 Ações incluem invocação formal da Resolução 1080 e da Carta Democrática Interamericana, assim como
atuações preventivas por parte do Conselho Permanente (veja Sacasa op. cit., p. 151).
13 Veja, por exemplo Valenzuela, A.The collective defense of democracy. Lessons from the Paraguayan crisis
of 1996. Report to the Carnegie Comission on Prevently Deadly Conflict. Carnegie Corporation of New
York, 1999. Disponível online em http://www.wilsoncenter.org/subsites/ccpdc/pubs/valenz/valefr.htm
(acesso em 06/06/09), Strömberg, Th. Did regional integration save democracy in Paraguay? Working Paper
for the Bertil Ohlin Institutet, 1997 Oslo. Disponível em http://www.ohlininstitutet.nu/skrifter/para-
guay.doc (acesso em 06/06/09), e Ribeiro Hoffmann op. cit.

161
Andrea Ribeiro Hoffmann

Presidente Toledo),14 e Equador 2005 (destituição Presidente Lucio Gutierrez).15


Apesar de várias declarações à imprensa, em termos de manifestações formais do
Mercosul, foram encontradas apenas um Comunicado Presidencial sobre a situação da
Bolívia de 2008, onde consta uma saudação à Declaração de La Moneda da UNASUL
de apoio ao Presidente Evo Morales (Comunicado de CMC_2008_ACTA02, para
13).16 O Referendo Revogatório também contou com uma Missão de Observação
Eleitoral Ad Hoc do Mercosul.
O caso da Venezuela é particularmente interessante, pois, como visto acima, uma
análise a partir dos relatórios da OPSA/IUPERJ e da Freedom House, por exemplo, não
se pode afirmar que houve uma ruptura democrática. Como será argumentado abaixo,
a dificuldade de se fazer uma análise ponderada da situação política da Venezuela deve-
se ao fato dela requerer uma análise mais profunda da própria definição de democra-
cia.17 Além disso, também devem ser levadas em consideração as conseqüências polí-
ticas a partir da definição de que há uma crise. Em relação ao processo de adesão deste
país como membro pleno,18 pode-se afirmar que, por um lado, se interpretarmos a con-

14 Sobre o Peru veja por exemplo Coutinho, Marcelo, Intentona de Ano Novo: uma análise da crise institucio-
nal do Peru. OPSA/IUPERJ. Análise de Conjuntura n. 2 2005, Vecchione, Marcela, Eleições e violência
Política no Peru. OPSA/IUPERJ. Observador Online v. 1, n. 2 Abr 2006 e Cruz Jr, Ademar, Novos rumos,
velhos problemas – as tortuosas vias de negociação e conciliação no segundo mandato de Alan Garcia.
OPSA/IUPERJ Análise de Conjuntura 11 2007; e sobre a Bolívia, veja por exemplo Taboyo, Juan R.Q.,
Bolivia, entre La crisi y El caos¿Existe una salida negociada? OPSA/IUPERJ Análise de Conjuntura 11 2005,
Guimarães, Cesar, J.M.Domingues e Maria Moreno, A História sem fim. OPSA/IUPERJ Análise de
Conjuntura 5 2005, Zucca Jr., Cesar, Bolívia: Política Doméstica e Inserção Regional. OPSA/IUPERJ
Estudos e Cenários. Ago 2008, Zucca Jr, Cesar, O legislativo no conflito político Boliviano. OPSA/IUPERJ
Papéis Legislativos Abr 2009, Domingues, J. M., A Bolívia às vésperas do futuro. OPSA/IUPERJ Análise de
Conjuntura n. 9 2008.
15 Note-se que o Equador somente aderiu ao Protocolo de Ushuaia em 29/06/2007.
16 Como não todos os documentos oficiais do Mercosur encontram-se online, um levantamento completo
necessitaria uma pesquisa mais abrangente de fontes primárias.
17 Sobre a Venezuela veja, por exemplo, Pinheiro, Flávio (2009) Incorporação da Venezuela ao Mercosul:
razões para o impasse no Legislativo brasileiro. OPSA/IUPERJ. Observador On-line v. 4, n. 3, mar. 2009,
Flores, Fidel Pèrez , A Venezuela depois do referendo: avanços e recuos do projeto socialista de Hugo
Chávez. OPSA/IUPERJ. Observador On-line, v. 3, n. 7, jul. 2008, Alvarez, Angel, Los dilemas de la revolu-
ción a la Chávez. OPSA/UPERJ. Papéis Legislativos, ano 2, n. 2, maio 2008, Lima, M.Regina Soares &
Regina Kfuri, Política Externa da Venezuela e Relações com o Brasil. OPSA/IUPERJ. Papéis Legislativos, n.
6, out. 2007, Santos, Fabiano & Márcio Vilarouca, Adesão da Venezuela ao Mercosul: Des-ideologizar como
forma de atingir o interesse Nacional. OPSA/IUPERJ. Papéis Legislativos, n. 4, ago. 2007.
18 Para uma detalhada análise do processo de ratificação do protocolo no Brasil veja Pinheiro op.cit..
Conforme afirma este autor, o Protocolo de Adesão da Venezuela ao Mercosul foi ratificado pouco depois
pela Assembléia Nacional da Venezuela, e também na Argentina e no Uruguai. Até junho de 2009 o acor-
do não havia sido apreciado pelo Legislativo no Paraguai. No Brasil, foi aprovado em 18/12/2008 pela ple-
nária da Câmara de Deputados, após debates polêmicos durante o trâmite interno, e ainda precisa ser apro-
vado pelo Senado. A lentidão na aprovação no Brasil já levou a crises diplomáticas, tendo o Presidente
Chávez inclusive acusado o Congresso de repetir “como um papagaio o que dizem em Washington” (Valor
Econômico 01/07/07). A situação de impasse continua e se tornou mais complexa quando o senador José
Sarney, opositor declarado do presidente Chávez, assumiu a presidência do Senado em fevereiro de 2009
(Pinheiro, op. cit., p. 3).

162
Promovendo a Democracia no Mercosul: Desafios Teóricos, Institucionais e Políticos

dicionalidade democrática de uma forma rígida, a cláusula democrática não apenas já


poderia ter sido invocada, como também, citada como um impedimento para a própria
ratificação do tratado de adesão do país como membro pleno, como o que está fazendo
um grupo de parlamentares do congresso brasileiro, sobretudo dos partidos da oposi-
ção do governo do Presidente Lula.19 Por outro lado, poder-se-ia argumentar que caso
torne-se um membro pleno, o governo venezuelano teria uma maior pressão para res-
peitar o regime democrático, o que é o argumento avançado pelo governo federal e
corpo diplomático brasileiro. Questionado sobre o processo de adesão da Venezuela, o
Ministro de Relações Exteriores, Celso Amorin afirmou que “viver em coexistência
com democracias no Mercosul ajudará o fortalecimento da democracia na
Venezuela”.20 Este dilema será retomado abaixo ao se tratarem os desafios políticos do
papel do Mercosul na promoção da democracia de seus Estados-Membros.

III. Desafios para a consolidação do papel do Mercosul na promoção da


democracia nos seus Estados-Membros

2. Desafios Teóricos

Um primeiro desafio para a consolidação do papel do Mercosul na promoção da


democracia nos seus Estados-Membros deriva da própria definição da democracia, e,
neste sentido, é valido não apenas para o Mercosul para qualquer entidade, seja uma
instituição internacional ou regional ou um Estado. O tema da definição da democra-
cia é extremamente amplo e complexo, tendo sido tratado por filósofos políticos e
cientistas sociais desde Platão e Aristóteles até Robert Dahl, Arend Lijphart,
T.H.Marshall, Guilhermo O´Donell, David Held e Juergen Habermas para citar
alguns exemplos.21 Dado que seria impossível tratar este tema com a devida profun-
didade neste artigo, mais do que respostas, ele apresenta alguns questionamentos.
Embora um dos questionamentos centrais no debate teórico atual seja se é pos-
sível se pensar em democracia e legitimidade democrática em entidades políticas além
dos Estados, o que é pertinente para organizações regionais como o Mercosul, e bre-
vemente visto abaixo em desafios institucionais, por desafios teóricos se entende nesta
sessão os desafios de se definir democracia em regimes políticos domésticos. Alguns
destes desafios não são novos: o debate entre direitos civil e políticos por um lado, e

19 Pinheiro, op. cit.


20 Estado de São Paulo, 21/11/2007.
21 Robert Dahl, Polyarchy: Participation and Opposition, Yale University Press, 1971, Lijphart, Arend,
Patterns of Democracy. Government Forms and Performance in Thirty-Six Countries. New Haven &
London: Yale University Press, 1999, T. H. Marshall, Citizenship and Social Class, 1950, Guilhermo
O´Donell, Contrapuntos, Ensayos escogidos sobre autoritarismo y democratización, Buenos Aires, Paidós,
1997, Habermas, Jurgen, The Constitucionalization of International Law and the Legitimation Problems of
a Constitution for a World Society, Constellations, 15:4, 2008, Held, David, Models of Democracy.
Cambridge & Malden: Polity Press, 2006.

163
Andrea Ribeiro Hoffmann

direitos sociais e econômicos, por outro, foi central na diferenciação das plataformas
políticas socialistas, sociais-democráticas e liberais.22 O resgate deste debate deve-se
ao fim das quase duas décadas de hegemonia do paradigma liberal, que havia se forta-
lecido após o fim do comunismo, tanto em seu aspecto econômico como político. Em
meados dos anos 2000, o descontentamento com o neoliberalismo havia deixado de
ser um movimento restrito ao Fórum Social Mundial e já estava na agenda de institui-
ções internacionais tais como o Banco Mundial,23 e na plataforma de vários novos
governos na América Latina. A partir da oposição ao modelo liberal, no entanto, não
surgiu um consenso normativo sobre novos modelos de desenvolvimento ou de orga-
nização social e política, pode-se dizer que, no momento, vivemos um período de
busca e experimentação, e, conseqüentemente, polêmica e incerteza. Jorge Castaneda
descreve duas trajetórias dentro da ‘virada à esquerda nas Américas’:24

“Starting with Hugo Chávez’s victory in Venezuela eight years ago, and
poised to culminate in the possible election of Andrés Manuel López Obrador in
Mexico’s July 2 presidential contest, a wave of leaders, parties, and movements
generically labeled “leftist” have swept into power in one Latin American
country after another. After Chávez, it was Lula and the Workers’ Party in
Brazil, then Néstor Kirchner in Argentina and Tabaré Vázquez in Uruguay, and
then, earlier this year, Evo Morales in Bolivia. If the long shot Ollanta Humala
wins the April presidential election in Peru and López Obrador wins in Mexico,
it will seem as if a veritable left-wing tsunami has hit the region. Colombia and
Central America are the only exceptions, but even in Nicaragua, the possibility
of a win by Sandinista leader Daniel Ortega cannot be dismissed.
The rest of the world has begun to take note of this left-wing resurgence,
with concern and often more than a little hysteria. But understanding the rea-
sons behind these developments requires recognizing that there is not one Latin
American left today; there are two. One is modern, open-minded, reformist, and
internationalist, and it springs, paradoxically, from the hard-core left of the past.
The other, born of the great tradition of Latin American populism, is nationa-
list, strident, and close-minded. The first is well aware of its past mistakes (as
well as those of its erstwhile role models in Cuba and the Soviet Union) and has
changed accordingly. The second, unfortunately, has not.”

No caso da Venezuela, como afirma Flores,25 o modelo do projeto socialista pro-


movido por Hugo Chávez, cujo um dos elementos é uma ‘democracia protagônica

22 Janine Ribeiro, Renato, A Democracia. São Paulo: Publifolha, 2002.


23 Stigliz, Joseph , Globalization and its Discontents, W. W. Norton & Company, 2002.
24 Castaneda, Jorge, Latin Americas Left Turn. Foreign Affairs 85 (3), 2006, pp. 28-43, p. 1.
25 Flores, Fidel Pèrez, A Venezuela depois do referendo: avanços e recuos do projeto socialista de Hugo
Chávez. OPSA/IUPERJ. Observador On-line, v. 3, n. 7, jul. 2008.

164
Promovendo a Democracia no Mercosul: Desafios Teóricos, Institucionais e Políticos

revolucionária’, foi se consolidando progressivamente: “na época da redação do texto


constitucional de 1999, não se falava em socialismo. O discurso presidencial era enfá-
tico no tom anti-oligárquico e a favor das classes subalternas. Inclusive, pode-se dizer
que as boas relações com o governo de Cuba já eram então cultivadas com afinco pelos
mandatários das duas nações, mas na sua retórica o presidente da Venezuela não havia
incorporado o léxico socialista. (...) Foi em janeiro de 2005, durante um evento de
massas no Fórum Mundial de Porto Alegre, no Brasil, que Chávez afirmou pela pri-
meira vez que o caminho a seguir devia ser o socialismo. (...) em entrevista ao jornal
chileno Punto Final, em julho desse mesmo ano, reconheceu que seu pensamento
havia evoluído e que, depois de apostar primeiro no capitalismo humano inspirado nas
idéias defendidas pelo ex-primeiro ministro britânico Tony Blair, chegou à conclusão
de que o único caminho para resolver o problema da pobreza era o socialismo”.26
Importante para a discussão desta sessão é a constatação que mesmo dentro de um
paradigma econômico de contestação ao capitalismo, Chávez mantém filiação ao regi-
me democrático, ainda que não esteja claro o que se entende por democracia protagô-
nica revolucionária.
A banalização do conceito de democracia não é uma exclusividade de Chávez,
pelo contrário, parece ser um fenômeno mundial. Como afirma Katherine Fierlbeck
em um livro extremamente instigante: “since the demise of communism, the idea of
democracy had gone from being under-theorized to being accepted uncritically in all
sorts of shapes and manifestations”.27 A autora defende que embora o conceito oci-
dental de democracia seja filosoficamente ambíguo e freqüentemente contraditório,
isso não justifica a expansão do termo indefinidamente. Em sua formulação mais sim-
ples, a democracia implicaria instituições que obriguem governadores a prestar con-
tas aos governados, no entanto, existem diferenças substanciais sobre tanto a estrutu-
ra como a função da democracia. A regra básica da votação pela maioria requer uma
complementação de proteção das minorias, o que normalmente é feito através de um
sistema de direitos. Uma das grandes dificuldades para a consolidação de uma defini-
ção universal de democracia seria se alcançar um sistema de direitos desvinculado de
especificidades culturais.28 O debate acerca da universalidade dos direitos humanos
está, portanto, no cerne do problema em se definir regimes democráticos.
Outro problema teórico relacionado à consolidação de regimes democráticos em
Estados é o problema causal; ou seja, é possível promover e defender a democracia “de
fora”? Este tema foi brevemente tratado em uma publicação anterior já citada29 mas é

26 Flores op. cit., pp. 2-3.


27 Fierlbeck, Katherine, Globalizing Democracy. Power, legitimacy and the interpretation of democratic
ideas. Manchester & New York: Manchester University Press, 2008, p. 1. Veja também Nef, Jorge & Bernd
Reiter, The Democratic Challenge. Rethinking Democracy and democratization. Basingstoke: Palgrave
Macmillan, 2009 e Souza, Jesse (org.) Democracia Hoje. Novos desafios para a teoria democrática contem-
porânea. Editora UnB, 2001.
28 Fierlbeck, op.cit, pp. 200-201.
29 Ribeiro Hoffmann 2008 op. cit.

165
Andrea Ribeiro Hoffmann

importante mencioná-lo com outro fator que desafia o papel do Mercosul na defesa e
promoção da democracia em seus Estados-Membros. Como argumentado nesta outra
publicação, fatores exógenos podem oferecer estímulos positivos, e podem até ter efei-
tos significativos determinantes no curto prazo, mas a consolidação profunda da
democracia requer o desenvolvimento de uma verdadeira cultura democrática, ou
seja, um complexo processo sócio-cultural que necessita do envolvimento da socieda-
de doméstica e que pode levar gerações.

2. Desafios Institucionais

Além dos desafios no nível teórico e analítico, pode-se destacar desafios institu-
cionais para a consolidação do papel do Mercosul na promoção da democracia em seus
Estados-Membros. Assim como todas as instituições internacionais, uma das condi-
ções necessárias para que o Mercosul possa cumprir um papel significante é que ele
tenha credibilidade e legitimidade.30 Embora não seja possível elaborar uma avaliação
empírica da credibilidade e legitimidade do bloco neste artigo, o que consistiria em
uma pesquisa bastante abrangente, pode-se afirmar com base na literatura secundária
disponível31 que no que se refere à legitimidade de input, o bloco tem ampliado o
espaço institucional de representação e participação com, entre outros, a criação do
Parlamento do Mercosul e apoio ao programa Somos Mercosur, embora nem sempre
com o resultado imediato satisfatório. No que se refere à legitimidade de output, ou
seja, de resultados, tomando-se por base dois objetivos centrais do bloco (além da pro-
moção da democracia), i.e. promover o desenvolvimento econômico, e otimizar a
inserção internacional de seus Estados-Membros, pode-se afirmar que o Mercosul
também apresenta resultados positivos. Dada a dimensão dos problemas sociais e eco-
nômicos de seus Estados-membros, e que a integração regional não pode ser vista
como uma panacéia, pode-se dizer que o Mercosul pelo menos não tem sido um fator
negativo, ou seja, não tem sido rejeitado pelos governos e cidadãos de seus estados-
membros. Não há hoje, a despeito de problemas graves tais como os baixos índices de
internalizarão de normas32 e mau uso dos mecanismos de solução de controvérsias,
como por exemplo durante a crise das “papeleras”33 movimentos significativos contra
o Mercosul, nem governos pregando a saída do bloco. Mesmo o debate acerca das assi-

30 Sobre a legitimidade das instituições internacionais veja, por exemplo, Habermas, Jurgen, The
Constitucionalization of International Law and the Legitimation Problems of a Constitution for a World
Society, Constellations, 15:4, 2008, Fonseca Jr., Gelson, O interesse e a regra: ensaios sobre o multilateralis-
mo. São Paulo: Paz e Terra, 2008, e Ribeiro Hoffmann A. and Van der Vleuten, A. (eds) Closing or Widening
the Gap? Legitimacy and Democracy in Regional Integration Organizations. Aldershot: Ashgate, 2007.
31 Veja por exemplo Ratton, Medeiros e Malamud em Ribeiro Hoffmann & van der Vleuten op. cit.
32 Ventura, Deisy & Alejandro Perotti, El Proceso Legislativo Del Mercosur. Montevideo: Mastergraf, 2004.
33 Magalhães, Bruno, O Papel do Mercosul: a crise das papeleras e o processo de integração regional sul-ame-
ricano. OPSA/IUPEJ. Observador Online v. 1, n. 6, 2006. Disponível em http://observatorio.iuperj.br/archi
ve/Observador_v_1_n_6.pd. (acesso em 06/06/09).

166
Promovendo a Democracia no Mercosul: Desafios Teóricos, Institucionais e Políticos

metrias internas, avançado principalmente pelo Uruguai e Paraguai, e que poderia ter
levado a uma crise grave do bloco, resultou na criação de instrumentos tais como o
Fundo de Convergência Estrutural (FOCEM), em 2004. A partir desta breve análise,
pode-se dizer que o bloco goza de um nível aceitável de credibilidade e legitimidade.
Outra dimensão institucional importante para que o Mercosul cumpra um papel
na promoção da democracia dos seus Estados-Membros é que ele disponha de instru-
mentos específicos eficazes. Os instrumentos atualmente disponíveis, i.e. Protocolo de
Ushuaia, mecanismo de observação eleitoral e Observatório da Democracia parecem
ser adequados no sentido em que têm um elemento preventivo de coleta e dissemina-
ção de informações e análises, e um elemento punitivo com a cláusula democrática. A
eficácia, sobretudo das missões de observação eleitoral e do Observatório, depende da
disponibilidade de recursos financeiros e vontade política de utilizá-los, e não de
capacidade técnica em si.

2. Desafios políticos

Finalmente, alem dos desafios teóricos e institucionais, pode-se destacar o que é


aqui definido como desafios políticos. Por desafios políticos entende-se a motivação
dos atores políticos atuantes na ocasião de cada crise e cujas decisões vão, em última
instância, levar à inserção do tema da crise na agenda do bloco, e a possível invocação
da cláusula democrática e intervenção no Estado onde a democracia esteja sendo amea-
çada. A distinção entre o “dever atuar “e o “atuar” é um dos principais temas estudados
pelas perspectivas teóricas de Relações Internacionais. Perspectivas tais como o
Realismo e o Construtivismo, por exemplo, oferecem interpretações diversas sobre a
relação entre estas duas esferas. Enquanto que para os Construtivistas, o comportamen-
to dos atores é fortemente determinado pelas normas e expectativas de terceiros, para
os realistas, ele depende inteiramente de interesses racionais e relações de poder.34
Para autores construtivistas tais como Keck and Sikkink,35 identidades, normas
e interesses são mutuamente constitutivos. Se uma organização regional tiver interna-
lizado valores democráticos e adquirido uma identidade democrática, a não-interven-
ção em caso de violação de princípios democráticos em um Estado membro não se
constitui uma atitude apropriada. A organização pode ser difamada (shamed) por ato-
res domésticos e externos. Deixar de intervir nestes casos danificaria sua imagem
domesticamente e internacionalmente. Uma identidade regional democrática pressu-
põe que seus Estados membros em si também sejam democracias relativamente homo-

34 Sobre estas teorias veja por exemplo Burchill, Scott, Andrew Linklater, Richard Devetak, Jack Donelly,
Terry Nardin, Matthew Paterson, Christian Reus-Smit, Jacqui True , Theories of International Relations,
Basingstone & NY: Palgrave Macmillan, 2009.. O restante desta sessão se baseia fortemente no trabalho
coletivo desta autora com Anna van der Vleuten: Ribeiro Hoffmann A. and Van der Vleuten, A. Explaining
the Enforcement of Democracy by Regional Organizations: Comparing EU, Mercosur and SADC, Journal
of Common Market Studies (no prelo)
35 Keck, M.E. and Sikkink, K., Activists beyond Borders. Ithaca: Cornell University Press, 1998.

167
Andrea Ribeiro Hoffmann

gêneas. A medida que os Estados membros se percebam mutuamente como democra-


cias, eles definirão a organização como um cube onde a democracia é uma das normas
constitutivas que devem ser respeitadas. Identidade comum democrática é vista neste
caso, como uma variável possibilitadora (enabling), ou seja, necessária, mas não sufi-
ciente). No caso do Mercosur, pode-se avaliar que o bloco tem uma identidade demo-
crática, ainda que não totalmente consolidada, dado que se verifica no nível regional
uma progressiva institucionalização da condicionalidade democrática, como visto
acima, e que seus estados-membros são avaliados livres ou parcialmente livres pelos
indicadores da Freedom House (veja tabela 2).
Ainda assim, é aqui argumentado, que uma identidade comum democrática não
necessariamente implica que um grupo de Estados atue assim que a democracia este-
ja sob ameaça. Como é normalmente o caso em sistemas internacionais que não
tenham uma autoridade superior, problemas de ação coletiva podem bloquear ações,
a menos que potências hegemônicas assumam a liderança. Adicionalmente, hegemon
regionais podem bloquear intervenções. O consentimento e participação de estados
hegemônicos são, portanto, condições necessárias para que uma intervenção se mate-
rialize. Desta forma, pode-se argumentar que organizações regionais que tenham uma
identidade democrática intervirão em Estados membros caso este seja o interesse do
hegemon regional. Este argumento leva ao questionamento de quando hegemon
regionais terão interesse em promover ou defender a democracia. Os Estados atuam
segundo interesses geopolíticos, de preservar e fortalecer seu poder relativo, interes-
ses materiais (econômicos), e interesses de promover seus valores e defender seu pres-
tigio internacional. O grau de identidade democrática (doméstica) também influencia
seus interesses ideacionais: dependendo de seu próprio histórico democrático, seu
prestígio pode beneficiar-se de uma intervenção, ou permitir não-intervenção.
Adicionalmente, organizações regionais não existem em isolamento dos processos
globais, mas precisamente, constituem entre outros, respostas estratégicas a estes proces-
sos. Um dos objetivos do Mercosul, por exemplo, é a melhoria da inserção internacional
de seus Estados membros. A “opinião internacional” sobre a desejabilidade de intervir ou
não é levada em conta pelos Estados-membros; não-intervenção pode danificar a imagem
do hegemon e da organização regional, assim como implicar em sanções materiais.
Em resumo, pode-se afirmar que para que organizações regionais intervenham
em casos de ameaças à democracia, não basta que elas tenham o que aqui foi definido
como “identidade democrática”, mas também, que a intervenção atenda os interesses
do estado hegemon, que por sua vez, vai depender tanto de fatores ideacionais, como
materiais, e da existência de pressão externa.

IV. Conclusões

A partir da hipótese de trabalho desenvolvida acima, pode-se concluir que apesar


do Mercosul ter consolidado o princípio da condicionalidade democrática, e ter desen-

168
Promovendo a Democracia no Mercosul: Desafios Teóricos, Institucionais e Políticos

volvido instrumentos institucionais e jurídicos que o possibilita intervir em seus Estados


membros no caso de crises democráticas, isso nem sempre é, ou será, o caso. Em outras
palavras, o comportamento do Mercosul não pode ser derivado apenas das normas que
o compõe. Em particular, os interesses do Estado hegemônico, no caso, o Brasil, e a exis-
tência de pressão externa, terão um papel central nas decisões de intervir ou não.
A análise das crises democráticas listadas na tabela 4 corrobora este argumento,
sobretudo, o contraste entre as intervenções imediatas e decisivas no Paraguai e com-
plexa situação na Venezuela. Enquanto que no caso do Paraguai havia interesses
materiais e ideacionais claros, que levaram uma atuação imediata por parte do gover-
no brasileiro e do Mercosul, este não é o caso da Venezuela. Neste caso, fatores mate-
riais contam contra intervenções (relacionados ao comércio e investimentos), e não há
um consenso claro sobre interesses ideacionais dados a crise do neoliberalismo e a
contestação do conceito de democracia.
Além do desafio político e do desafio da definição de democracia, foi visto que
existem desafios relacionados à capacidade de se promover a democracia exogena-
mente, e desafios relacionados à credibilidade e legitimidade do Mercosul para que o
bloco consolide seu papel na promoção e defesa da democracia em seus estados mem-
bros. A dimensão da tarefa não deve, no entanto, levar a complacência perante o sofri-
mento alheio, neste sentido, um primeiro passo decisivo é o confronto à banalização
do conceito de democracia.

169
La Cláusula Democrática y el Parlamento del Mercosur.
Contextualización de su Alcance y Dimensionalidad
Mariela Morales Antoniazzi1

Sumarioo: I. Introducción II. Integración y valores democráticos en el contexto suramericano III. ¿La democracia
como valor sine qua non de la integración jurídica en Suramérica? IV. El Parlamento del Mercosur y la democracia
V. Conclusiones en tesis

I. Introducción

El derecho a la democracia es una creación reciente y se inscribe dentro de la


denominada por Cançado Trindade como la “era de la internacionalización de la demo-
cracia”.2 A nivel global, regional o subregional ha surgido el debate acerca de la exis-
tencia de un derecho humano a la democracia.3 En efecto, la cuestión democrática ha
sido una preocupación cada vez más central de las organizaciones internacionales y
del Derecho Internacional desde el final de la Guerra Fría (1947-1991). Algunas orga-
nizaciones regionales, tales como el Consejo de Europa (COE) y la Organización de
Estados Americanos (OEA), ya habían proclamado la democracia como un objetivo
antes de comienzos de la década de los noventa.4 Pero la división del Este y el Oeste,
con su profundo desacuerdo con respecto a las nociones de gobernabilidad y legiti-
midad, excluyó cualquier compromiso jurídico internacional sobre la democracia,
como no hubo tampoco acuerdo ni sobre su conveniencia ni sobre su propia signifi-
cación. En los tratados internacionales sobre derechos humanos redactados antes de
1989 también se guarda silencio sobre la cuestión, garantizando los derechos que
muchos consideran como elementos constitutivos de la democracia, pero no un dere-
cho a la propia democracia. Dos concepciones pueden ser constatadas en los instru-
mentos legales a nivel internacional, como son la procedimental (focalizada en las

1 Abogada summa cum laude de la Universidad Católica Andrés Bello de Caracas, Venezuela. Magíster
Legum (LL.M) de la Universidad de Heidelberg, Alemania, Referentin para Suramérica del Instituto Max
Planck de Derecho Público Internacional y Derecho Público Comparado, Heidelberg, Alemania. Profesora
de Postgrado de Derecho Constitucional de la UCAB. Coordinadora académica del Proyecto de
Constitucionalización del orden jurídico, Universidad de Bonn, Alemania-Universidad de los Andes,
Colombia. Miembro de la Asociación de Derecho Constitucional de Venezuela.
2 A. A. Cançado Trindade, El derecho internacional de los derechos humanos en el siglo XXI, Barcelona, ed.
Jurídica de Chile, 2001, pp. 147-183.
3 Un análisis detallado en, N. Petersen, Demokratie als teleologisches Prinzip. Zur Legitimität von
Staatsgewalt im Völkerrecht, Beiträge zum ausländischen öffentlichen Recht und Völkerrecht, Bd. 204,
2008, pp. 2 ss.
4 G. Fox, Democracy, Right to, International Protection, Max Planck Encyclopedia of Public International
Law, http://www.mpepil.com/sample_articles.

171
Mariela Morales Antoniazzi

elecciones y la participación política) y la sustancial (vinculada a la gramática de los


derechos humanos). En este artículo se pretende defender la segunda visión.
El derecho a la democracia está en evolución en el ámbito internacional, regio-
nal y subregional. Sin embargo, hay relativamente pocos casos en los cuales la demo-
cracia esté establecida explícitamente como un derecho.5 En el ámbito regional inte-
ramericano se ha avanzado en este sentido. El derecho a la democracia sí está regula-
do en el modelo regional: la Carta Democrática Interamericana, la cual debe servir
como fuente de interpretación en los ámbitos subregional y nacional.
La afirmación anterior sirve de premisa en el presente trabajo. Se aborda en la
primera parte, de manera general, la idea integracionista desde su retrospectiva, desta-
cando las diversas iniciativas, siempre vinculadas a la institucionalidad democrática.
Sin duda, el valor de la democracia ha inspirado los modelos creados para la unión de
los pueblos suramericanos. Seguidamente, el estudio se concentra en el interrogante
de si la democracia debe entenderse como requisito sine qua non para la integración
jurídica. Tres ejes son claves: la visión comparada con Europa, la contextualización de
la Carta Democrática Interamericana como marco jurídico (aun cuando no sea stric-
tu sensu un instrumento vinculante) y el caso concreto del Mercosur. La última parte
del trabajo se dedica al rol del Parlamento del bloque mercosureño como órgano de
legitimidad democrática, como foro para la democracia y la protección de los dere-
chos humanos, a pesar de sus debilidades como institución sin competencias legislati-
vas (sólo cuasi-legislativas) ni tampoco estar dotado de competencias de control par-
lamentario. Se concluye con algunas tesis, en las que se pone de relieve el alcance y
dimensionalidad de la condicionalidad democrática en la región. El análisis de las tesis
conclusivas se enmarca en la propia estructura de la Carta Democrática
Interamericana, en el espacio jurídico interamericano (así como existe el espacio
jurídico europeo), dado que en ella se precisan los elementos esenciales de la demo-
cracia, sus componentes, su conexión con la cuestión social. Así, el principio
democrático, de carácter abstracto, encuentra sus contornos a través de la normativi-
dad y define su perspectiva futura.
En consecuencia, este artículo aspira a ofrecer un enfoque que enfatiza los están-
dares de la Carta como parte de un acervo doctrinal y normativo en progresiva for-
mación. Todos los estándares de la democracia representativa y de la participación
ciudadana -que refuerza a la primera en su legitimidad y le sirve de fundamento-,
encuentran eco en los pronunciamientos de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos (CorteIDH), tanto en sus opiniones consultivas como en sus sentencias con-
tenciosas y deben concretarse en la interpretación de la cláusula democrática en el
ámbito mercosureño. La tesis esencial de esta contribución consiste en sostener que
las disposiciones de la Carta tienen la función de ser una especie de “cláusula de corte

5 Art. 1 Declaration on Democracy of the Inter-Parliamentary Union (IPU) describes democracy as ‘a basic
right of citizenship’. Dejando de lado el contexto interamericano, se encuentran otras iniciativas como por
ejemplo The Great Lakes Pact Protocol on Democracy and Good Governance, Cfr. http://www.icglr.org.

172
La Cláusula Democrática y el Parlamento del Mercosur.
Contextualización de su Alcance y Dimensionalidad

transversal” constitucional que va a permear la totalidad de los órdenes jurídicos, lo


cual también postula e incluye el precepto de homogeneidad entre la Carta y las
Constituciones nacionales. Los ordenamientos constitucionales van a reflejar una
cierta homogeneidad al consagrar los estándares de la Carta, de la jurisprudencia de la
CorteIDH y de la propia labor de los Tribunales Constitucionales para la garantía de
la tríada: Estado de Derecho, derechos humanos y democracia, que se han acuñado
como expresión de los consensos básicos de los Estados. Además, un diálogo pluralista
y constructivo entre las instancias judiciales se erige como primordial para alcanzar la
fuerza impositiva de la cláusula democrática, todo lo cual debe tener aplicación conc-
reta en el orden constitucional del Mercosur, esto es, de su Constitución en sentido
material. Por ende, se afirma, el Parlamento del bloque debe actuar en esta dirección,
aun cuando sus atribuciones no consagren strictu sensu todo el espectro de su poten-
cialidad como órgano de legitimidad democrática. El Mercosur está en construcción y
sus instituciones también. Ante el cuestionamiento de cómo encarar el desafío de la
condicionalidad democrática, se esbozan a continuación algunos aportes para el
debate jurídico-constitucional.

II. Integración y valores democráticos en el contexto suramericano

La idea de la integración en Suramérica no es original ni nueva, lo que sí es orig-


inal es el proceso de la integración en la región.6 Hablar de integración7 no resulta una
novedad,8 pues la idea de una integración económica y política latinoamericana tiene
larga tradición y se remonta al propio movimiento independentista. En 1826 Bolívar
ya presentaba el Tratado de Unión, Liga y Confederación. Si bien en esa época no
logró resultados concretos, sí contribuyó a la formación simbólica de una identidad
subcontinental. En la doctrina se hace alusión a la integración como un sinónimo, en
un cierto sentido, del nacionalismo latinoamericano.9

6 W. Hummer, “Integration in Lateinamerika und in der Karibik. Aktueller Stand und zukünftige
Entwicklungen” en Verfassung und Recht in Übersee, 38. Jahrgang, 1. Quartal 2005, p. 6. Ver también W.
Matiaske, H. Brunkhorst, G. Grözinger, M. Neves (eds.), The European Union as a Model for the
Development of Mercosur? Transnational Orders between Economic Efficiency and Political Legitimacy,
Zentrum und Peripherie, Volumen 4, München, 2007, p. 9 ss.
7 La integración tiene múltiples significados y conceptualizaciones. Ver H. Arbuet-Vignali, Claves jurídicas
de la integración, en los sistemas del Mercosur y la Unión Europea, 2004, pp. 180 ss; M. Klumpp, “La efec-
tividad del sistema jurídico del Mercosur”, en Mercosur-Mercosul, M. Basso (ed.), São Paulo, 2007, p. 53 ss.
8 El regionalismo abierto, como noción gestada y desarrollada por la CEPAL, se basaba en una manera de dar
cuenta de los cambios estructurales de la mayoría de los países latinoamericanos y que pretendía conciliar
las políticas explícitas de integración con las políticas tendentes a elevar la competitividad internacional.
Ver R. Prebisch, “Sobre la dependencia y el desarrollo”, en Crisis y desarrollo alternativo en América
Latina, 1985, pp. 13 y ss. Ver también M. Mols (ed.), Regionalismus und Kooperation in Lateinamerika und
Südostasien, Münster, Bd. 7, 1993, p. 47 ss.
9 D. Nohlen, “Caudillismo, nación/nacionalismo e integración”, en A. von Bogdandy, C. Landa Arroyo, M.
Morales Antoniazzi (eds.), ¿Integración Sudamericana a través del Derecho? Un análisis interdisciplinario

173
Mariela Morales Antoniazzi

A mediados del siglo XX los esfuerzos de integración tomaron curso, pasando por
diversas concepciones basadas en los pensamientos panamericanos e interamericanos,
en especial cuando ellas envolvían la participación de los Estados Unidos. Las impli-
caciones y expectativas eran divergentes sobre la forma y la intensidad de la coope-
ración, fuertemente marcadas por las relaciones políticas y económicas asimétricas
entre los EEUU y los países latinoamericanos.10 Desde el surgimiento de la Comisión
Económica para América Latina (CEPAL),11 pasando por el regionalismo abierto,12 las
ideas de integración regional han jugado un papel protagónico y en los últimos años
han adquirido una connotación política que ha dado lugar al denominado
“renacimiento” de los procesos integracionistas a nivel regional y subregional.13 Se
habla incluso de un nuevo regionalismo.14
Uno de los principales interrogantes que emergen en estos tiempos, en especial,
por las paradojas que se evidencian en la integración suramericana, está dada por la
dicotomía entre la integración “proclamada” y la integración “efectiva”.15 Las
asimetrías y barreras existentes generan un crítico cuestionamiento a las diferentes
iniciativas de integración. Pareciera que los latinoamericanos siendo mucho menos
diversos que los europeos, no logran consolidar instituciones de integración, y, por
tanto, es todavía una tarea pendiente. Por otro lado, los procesos “inacabados”, que se
ponen de manifiesto en la firma de nuevos Tratados16 y la creación de nuevas institu-

y multifocal, CEPC/Max Planck Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht, Madrid,
2009, p. 35 ss.
10 R. Zimmerling, “Die USA – “externer Föderator” für die lateinamerikanische Integration?”, en Nord und
Süd in Amerika, 1992, p. 154 ss.
11 En relación a la CEPAL, véase www.eclac.org. Igualmente, E. Díaz Porta, M. Hebler, W. Kösters, Mercosur.
Probleme auf dem Weg zu einer Zollunion, Arbeitshefte des Lateinamerika-Zentrums, 60, 2001, p. 3 ss.
12 M. Cristini, Mercosur-Europäische Union. Grundlagen und Perspektiven der Verhandlungen, Rio de
Janeiro, Konrad Adenauer Stiftung, Juli 2003, p. 5 ss.
13 N. Werz, Lateinamerika. Eine Einführung, Studienkurs Politikwissenschaft, 2005, p. 383-384; J. Briceño
Ruiz, “Del ALCSA a la Comunidad Sudamericana de Naciones. Explicando el nuevo regionalismo
caribeño”, en J. Briceño Ruiz, H. Gorodeckas (eds.), El ALCA frente al regionalismo Sudamericano. Las
opciones para Venezuela. San Cristóbal, Universidad de los Andes – CEFI, Universidad de Carabobo –
CELAC, p. 126.
14 H. Preusse, The New American Regionalism, Eberhard-Karls University, Tübingen, Germany, 2004.
15 Basta revisar los informes de la CEPAL sobre los obstáculos a vencer para una verdadera integración. J. E.
Durán/F. Masi, Diagnóstico de las asimetrías en los procesos de integración de América del Sur, documen-
tos de proyectos, Santiago de Chile, Nº 132 (LC/W.132), 2007. M. Vaillant, Heterogénea evolución de la
integración económica en América del Sur: entre la complementariedad y el conflicto, Santiago de Chile,
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). Serie de Comercio Internacional No. 83;
O. Rosales, J. E. Durán Lima, S. Sáez, “Recent trends in Latin American integration: an overview”, Texas,
Baylor University, en J. A. Mackiney/H. S. Gardner, Economic Integration in the Americas. Routledge
Studies in the Modern World Ecnomy, 2008, Parte III, p. 133 ss.
16 También la firma de Tratados de Libre Comercio (TLC) se califican como resquebrajamientos de los mo-
delos de integración. Véase A. Fairle Reinoso, “Integración regional y tratados de libre comercio: Algunos
escenarios para los países andinos”, en Fairle Reinoso, Alan (ed.), Países andinos frente al TLC y la
Comunidad Sudamericana de Naciones, Lima, Red Latinoamericana de Política Comercial (LATN) –
Friedrich Ebert Stiftung, 2006, p. 194.

174
La Cláusula Democrática y el Parlamento del Mercosur.
Contextualización de su Alcance y Dimensionalidad

ciones, sin haber alcanzado los objetivos iniciales, es decir, sin cumplirse a cabalidad
los pasos de la integración, producen serios déficit en el sistema de integración.17
Esto conduce a revisar la situación actual frente a la existencia en paralelo del
Mercosur y Unasur, como iniciativas más recientes. Primero nació Mercosur. A
través del Tratado de Asunción (TA) surgió el Mercosur como bloque regional
suscrito por Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay en 1991.18 Han ingresado con
el status de miembros asociados Chile y Bolivia (1996), Perú (2003), Colombia y
Ecuador (2004). Venezuela está en proceso de adhesión en la condición de miem-
bro pleno (aceptada desde 2005). El objetivo principal del Mercosur es la confor-
mación de un mercado común (art. 1 TA).19 No interesa aquí desarrollar toda la
doctrina controvertida sobre la naturaleza del TA como tratado marco,20 lo impor-
tante es destacar la fundación de un mercado común como piedra fundamental
para este proceso de integración.
En el Mercosur, conforme al art. 2 del Protocolo de Ouro Preto, los órganos con
capacidad decisoria son de naturaleza “intergubernamental”, carácter éste que se con-
firma con la propia composición de dichos órganos por miembros designados por los
respectivos gobiernos21 así como por la toma de decisiones por consenso (más severo
a veces que la propia unanimidad) y que requiere la presencia de todos los Estados
Partes.22 Respecto al carácter intergubernamental (contrario a la supranacionalidad),
es catalogado por algún sector de la doctrina como una debilidad que somete el dere-
cho del Mercosur a las reglas del Derecho Internacional y a los Derechos
Constitucionales de cada Estado Parte, privándolo de autonomía.23 Se argumenta así
que en el sistema sólo cuentan los intereses particulares de los Estados, la suma de

17 Caso del Mercosur, véase J. Briceño Ruiz, O MERCOSUL: Reflexões sobre a Crise de seu Modelo de
Integração e seu Relançamento, Cadernos do PROLAM, USP, 6, No. 1, 2007, pp. 187-209.
18 Sobre el origen del Mercosur y su carácter económico, ver F. Fuders, Die Wirtschaftsverfassung des
Mercosur, Berlín, 2008; A. Haller, Mercosur, Bd. 7, 2001, p. 42. Simonsen y Asociados, Mercosur: El Desafío
del Marketing de Integración, São Paulo, 1992, p. 17. En alemán existe abundante bibliografía sobre el
Mercosur. Sólo como ejemplos, J. Samtleben, Der Südamerikanische Gemeinsame Markt: eine rechtliche
Analyse des Mercosur (Teil I). Zeitschrift für Wirtschafts- und Bankrecht. Frankfurt am Main, 46.
Jahrgang, Heft 33, 1992. p. 1345-1352; J. M. Olivares Tramón, Das Vorabentscheidungsverfahren des EuGH
als Vorbild des Mercosur, Baden-Baden, 2006; U. Wehner, Der Mercosur: Rechtsfragen und
Funktionsfähigkeit eines neuartigen Integrationsprojektes und die Erfolgsaussichten der interregionalen
Kooperation mit der Europäischen Union, Baden-Baden, 1999. p. 253.
19 En el Cono Sur la firma del Tratado de Asunción concretaba los anteriores intentos de fortalecer la inte-
gración desde la segunda mitad de la década de los ochenta. En 1988 se firmó el Tratado de Integración,
Cooperación y Desarrollo y el Acta de Buenos Aires de 1990, entre otros documentos. Ver L. Dromi San
Martino, Derecho Constitucional de la Integración, Argentina, 2002, p. 244.
20 D. Ventura, Las asimetrías entre el Mercosur y la Unión Europea. Los desafíos de una asociación interre-
gional, KAS, Montevideo, 2005.
21 Art. 4, 11, 17 del Protocolo de Ouro Preto.
22 Art. 37 del Protocolo de Ouro Preto.
23 U. Wehner, “Spezifische Rechtsfragen des Mercosul und der EU-Mercosul-Beziehungen”, en Die
Beziehungen zwischen der EU und den Mercosur-Staaten, Schriftenreihe des Arbeitskreises Europäische
Integration e.V. 48, 2002, p. 86.

175
Mariela Morales Antoniazzi

éstos o una mezcla negociada de los mismos.24 Otros autores afirman sin embargo, que
ese formato institucional, donde los Estados no ceden competencias a los órganos
comunes sino que mantienen el control del proceso en sus manos, es lo que ha dota-
do de flexibilidad al Mercosur para avanzar en el proceso.25 En el Mercosur se habla
de un derecho de integración26 y ello representa un avance jurídico determinante. El
Mercosur tiene por tanto éxitos que mostrar, no sólo en lo económico sino también
en lo político. Su rol en el fortalecimiento de la democracia27 es, por ejemplo, uno de
los logros más trascendentes, como se explicará más adelante.
Sin embargo ahora surge Unasur. El último intento integracionista en
Suramérica está representado por la Unión de Naciones Suramericanas (Unasur).
Aunque se gestó desde 200028 y tuvo como primera concreción la Comunidad
Sudamericana de Naciones (CSN),29 fue durante la primera cumbre energética de
Suramérica en la Isla de Margarita, Venezuela,30 cuando los Jefes de Estado bauti-
zaron el proyecto. En el Tratado constitutivo se mencionan las Declaraciones de
Cusco (8 de diciembre de 2004), Brasilia (30 de septiembre de 2005) y Cochabamba
(9 de diciembre de 2006) como fuentes de inspiración de esta iniciativa. Su finalidad
es acometer un proceso innovador que incluya todos los avances del Mercosur y la
CAN, así como la experiencia de Chile, Guyana y Suriname, yendo más allá de la con-
vergencia de los mismos.
Unasur se encuentra en status nascendi.31 En el art. 2 del Tratado constitutivo de
la Unión de Naciones Suramericanas se establece que tiene como objetivo “construir,

24 H. Arbuet-Vignali, “La historia, la filosofía y el nuevo realismo frente a la política internacional”, en Revista
Ejército de la República Oriental del Uruguay, Año VI, Nº 9, 1991, p. 53 ss.
25 Un análisis detallado de la institucionalidad, Cfr. M. J. Filadoro, “Eficacia de las instituciones en el
Mercosur. El caso de la Secretaría Técnica”, en Anuario de Derecho Constitucional Latinoamericano, 2006,
p. 667 ss.
26 Para el Derecho Europeo, véase R. Alonso García Sistema jurídico de la Unión Europea, Madrid, 2007. G.
Isaac, Manual de derecho comunitario general, 3ª ed., Barcelona, Ariel, 1995; F. Diez Moreno, Manual de
Derecho de la Unión Europea, Cizur Menor, Thomson-Civitas, 2006. En sentido del Derecho
Constitucional Europeo A. von Bogdandy, “Constitutional principles”, en A. von Bogdandy/J. Bast (eds.),
Principles of European Constitutional Law, Oxford, 2007, p. 3-52.
27 El Mercosur contribuyó y debe seguir contribuyendo a la consolidación democrática de la región. Según el
Protocolo de Ushuaia, la democracia es una condición sine qua non para participar en el proceso regional.
El caso de Paraguay, durante el fallido intento de golpe de Estado promovido por el General José María
Oviedo en 1996 fue paradigmático. Ahora vuelve a tener vigencia con los debates surgidos en torno al caso
venezolano.
28 Fue una propuesta de Fernando Henrique Cardoso por intensificar la cooperación de los países de la región
(I Cumbre de los países de América del Sur en Brasilia, agosto de 2000).
29 El 8 de diciembre 2004, se proclamó en Cusco, Perú (Declaración de Cusco). Los participantes son los
miembros del Mercosur (Argentina, Brasil, Paraguay, Uruguay y Venezuela) y de la CAN (Bolivia,
Colombia, Ecuador y Perú) más Chile, Guyana y Suriname.
30 Ver opiniones en Correo Sindical latinoamericano: I Cumbre Energética Suramericana. Boletín Temático,
No. 3, abril 2007. http://library.fes.de/pdf-files/bueros/uruguay/04360/csla-tematico03-esp.pdf (25 de Julio
de 2009).
31 La Unión de Naciones Suramericanas tiene una población de 383 millones de habitantes. Esto es aproxi-
madamente 79 millones de habitantes más que la población de Estados Unidos y 108 millones menos que

176
La Cláusula Democrática y el Parlamento del Mercosur.
Contextualización de su Alcance y Dimensionalidad

de manera participativa y consensuada, un espacio de integración y unión en lo cul-


tural, social, económico y político entre sus pueblos, otorgando prioridad al diálogo
político, las políticas sociales, la educación, la energía, la infraestructura, el finan-
ciamiento y el medio ambiente, entre otros, con miras a eliminar la desigualdad
socioeconómica, lograr la inclusión social y la participación ciudadana, fortalecer la
democracia y reducir las asimetrías en el marco del fortalecimiento de la soberanía e
independencia de los Estados”.32 De tal manera que Unasur es un proyecto ambicioso,
que abarca elementos de un concepto de integración profunda, que debe incluir la
dimensión político-constitucional al resaltar los valores de la democracia, la garantía
de los derechos humanos, el respeto al Estado de Derecho.
¿Sustituye Unasur al Mercosur? La respuesta desde el punto de vista jurídico es
negativa. Se trata de dos iniciativas distintas, pues sus Tratados, su institucionalidad,
sus objetivos son diferentes. Si la voluntad política conducirá a una sola Unión en el
futuro, es una cuestión incierta y poco predecible en la actualidad. Para este trabajo
lo esencial es asumir la vigencia del Mercosur, objeto central del estudio mediante su
órgano parlamentario. El Mercosur ha sido calificado como uno de los ejemplos más
exitosos de integración sur-sur y no puede vislumbrarse que, pese a sus crisis, desa-
parezca en lo inmediato. El riesgo de disolución del bloque es un fantasma cuya apari-
ción se ha manifestado con frecuencia en los tiempos difíciles.33 Sin embargo, ya
alcanzó su “mayoría de edad” y permanece vigente.
En este artículo se comparte la afirmación ya ofrecida por la doctrina de que el
escenario ideal sería el de la complementariedad, donde se potencien mutuamente
Unasur y Mercosur. Se afirma que el Mercosur, “dotado de instrumentos flexibles
pero previsibles, que reflejen metodologías de geometría variable y de múltiples
velocidades, pueda constituirse en un núcleo duro de una construcción más amplia de
alcance sudamericano en el marco de Unasur.”34 Que la retórica no prevalezca sobre
la práctica, es un desafío. Evitar el dilema entre ampliación y/o profundización es un
reto con plena vigencia, que lleva implícita la cuestión de los valores democráticos

la de la Unión Europea. Revisar el análisis de Principales Indicadores de la Unión de Naciones


Suramericanas 1998-2007 SG/de 215 10 de junio de 2008, 8.46.63, en Principales Indicadores de la Unión
de Naciones Suramericanas. Documento estadístico. Comunidad Andina. http://www.comunidadandina.
org/estadisticas/SGde215.pdf (21 Nov. 2008)
32 Respecto al Tratado, ver http://www.comunidadandina.org/unasur/tratado_constitutivo.htm. También
consultar M. Cienfuegos Mateo, “La Viabilidad de la Unión de Naciones Suramericanas”, en W. Hummer
(ed.) y H. D. de Clément (coord.), Mercosur y Unión Europea, Segundas Jornadas Científicas de Eulatin II,
Universidad de São Paulo, 17 y 18 de septiembre de 2007, publicado en 2008.
33 Véase, BID–INTAL, “Informe Mercosur Nº 5”. Período 1998-1999, Buenos Aires, 1999, p. 9.
http://www.iadb.org/INTAL/aplicaciones/uploads/publicaciones/e-Informe_Mercosur_5.pdf (Nov. 21.
2008)
34 F. Peña, “La Unión Sudamericana, ¿diluye o complementa al Mercosur?”, en SABF-Blog.
http://blog.sabf.org.ar/2008/06/15/la-union-sudamericana-%C2%BFdiluye-o-complementa-al-
mercosur/langswitch_lang/es/ (Nov. 21. 2008)

177
Mariela Morales Antoniazzi

como premisa esencial de la integración. No sólo vale el argumento para la inte-


gración en sí misma, sino también como condición para la cooperación.

III. ¿La democracia como valor sine qua non de la integración


jurídica en Suramérica?

En este trabajo no se hará alusión al concepto de la democracia, porque desbor-


daría sus límites.35 Por el contrario, el análisis se limita al propio contenido de la
cláusula democrática. Como premisa esencial interesa destacar que, desde el inicio
hasta los actuales momentos, la integración en el continente no ha estado vacía de va-
lores o principios. Por el contrario, hay un hilo histórico conductor que reafirma el
interés de nuestros pueblos (aunque a veces falte la voluntad política) de pronuncia-
rse a favor de la unidad. Pero esta unidad debe basarse en el respeto a la democracia,
a los derechos fundamentales, al Estado de Derecho.36 El valor democrático no es un
hecho aislado.37 La protección de la democracia y del Estado de Derecho se inspira en
el modelo europeo y debe insertarse en el orden interamericano, ya que a nivel de la
Organización de Estados Americanos (OEA) tiene larga tradición.38 De allí que,
seguidamente, se abordan las reflexiones generales sobre la fuente de inspiración
europea, las grandes directrices del Derecho Interamericano y las observaciones sobre
el contenido de la cláusula a nivel del Mercosur, ratificadas en Unasur.

1. La cláusula democrática en la Unión Europea como referente

El afianzamiento de los regímenes democráticos de los Estados miembros de la


Unión Europea (EM) así como de los Estados Partes (EP) del Mercosur, junto al
interés por aumentar su capacidad para competir en los mercados globales, incremen-

35 Acerca de la noción de democracia no sólo existe abundante bibliografía desde todas las perspectivas (filosó-
fica, política, jurídica), sino que constituye uno de los temas más dinámicos y con permanente actualidad.
Desde el siglo de las luces pasando por la revolución francesa y el tiempo entre guerras (C. Schmitt,
Verfassungslehre, Berlín, 1928) hasta la fase iniciada en la década de los 80 del siglo XX, ha estado presente
el debate sobre la democracia. La última etapa ha estado signada por el fenómeno de la “desdibujación” de
los límites de la estatalidad (K. P. Sommermann, “Der entgrenzte Verfassungsstaat”, KritV 81, 1998, p. 404-
412). Ver también R. Arango Rivadeneira (ed.), Filosofía de la democracia, fundamentos conceptuales,
Bogotá, 2007.
36 Basta revisar todos los Tratados Constitutivos (ALADI, SELA; CAN, Mercosur, Unasur, por citar sólo
algunos).
37 La palabra democracia tiene larga historia, pero su vinculación en el ámbito internacional es un fenómeno
que puede catalogarse de reciente. Véase por todos, J. M. Arrighi, “Democracia, derechos humanos y dere-
cho internacional”, en R. Méndez-Silva (Coord.), Derecho Internacional de los derechos humanos. Culturas
y sistemas jurídicos comparados, tomo II, pp. 79-87.
38 Dentro de los antecedentes se cita particularmente la Conferencia de Chapultepec en México en 1945,
donde ya se incluían declaraciones sobre derechos como la libertad de información. Igualmente, Cfr.
Declaración de Santiago de 1959, Resolución XXVII de la Quinta Reunión Consultiva de los Ministros de
Relaciones Exteriores, Acta Final, OEA/Ser.C/II.5, p. 4-6.

178
La Cláusula Democrática y el Parlamento del Mercosur.
Contextualización de su Alcance y Dimensionalidad

tar su poder de negociación en el escenario internacional y asegurar las condiciones


para la paz en su vecindad regional, constituyen objetivos comunes de ambos sistemas
regionales de integración.39
Una aclaración fundamental: no se tratará aquí el llamado “déficit democrático”
en la Unión Europea,40 que ha producido múltiples posturas, no sólo en la doctrina
europea y jurídico-constitucional de los Estados miembros (EM), sino también a nivel
de los propios textos escolares.41 Los tratados de Maastricht, Ámsterdam y Niza ini-
ciaron la incorporación del principio de legitimidad democrática en el sistema insti-
tucional, reforzando los poderes del Parlamento en materia de designación y de con-
trol de la Comisión y ampliando sucesivamente el ámbito de aplicación del proce-
dimiento de codecisión. En la etapa post-Niza (diciembre de 2000), se celebró un
amplio debate público abierto a los ciudadanos, sobre el futuro de la Unión y se con-
vocó una Convención Europea, encargada en particular, de mejorar la legitimidad
democrática de la Unión. El Tratado de Lisboa también amplía las competencias del
Parlamento Europeo a fin de seguir la línea de corrección del llamado déficit
democrático. No obstante, en este trabajo el énfasis se coloca en el principio
democrático y su importancia en la Unión Europea.
El propósito es presentar los grandes rasgos de la voluntad de los EM de basar el
desarrollo de su Comunidad (ahora Unión) en la democracia,42 ya que desde la déca-
da de los setenta expresaron su vocación por los derechos humanos43 como valores

39 Sobre las condiciones económicas generales del Mercosur y su valoración en el contexto inicial, ver H.
Sangmeister, “Wirtschaftliche Rahmrnbedingungen und ökonomische Bewertung des Mercosur”, en W.
Zippel (ed.), Die Bezihungen zwischen der EU und den Mercosur-Staaten, Baden-Baden, 2001/2002, pp. 57
ss. También más reciente, F. Peña, Gobernabilidad e integración de espacios geográficos regionales: Una
aproximación a la comparación de las experiencias sudamericana y europea. Universidad Nacional de Tres
de Febrero (UNTREF) con la colaboración del INTAL, Buenos Aires, 13 de noviembre de 2007.
http://www.felixpena.com.ar/.
40 P. Huber, Die Rolle des Demokratieprinzips im europäischen Integration, Jahrbuch zur Staats- und
Verwaltungswissentschaft, tomo 6, 1992/93, ps. 179 ss.; Y. Mény, De la démocratie en Europe: Old
Concepts and New Challenges, JCMS 21, 2002, pp. 1-8; R. Hrbek, Der Vertrag von Maastricht und das
Demokratiedefizit der Europäischen Union – Auf dem Weg zu stärkerer demokratischer Legitimation, en
A. Randelzhofer y otros (eds.), Gedächtnisschrift für Eberhard Grabitz, München, 1995, pp 171-194; P. G.
Kilmannsegg, “Integration und Demokratie”, en M. Jachtenfuchs/B. Kohler-Koch, Europäische Integration,
pp. 47-72. S. Oeter, “Souveränität und Demokratie als Probleme in der “Verfassungsentwicklung” der
Europäischen Union”, en ZaöRV, 55 (1995) 3, S. 659-712. Un análisis reciente e integral sobre la legitimi-
dad democrática en B. Kohler-Koch/B. Rittberger, Debating the democratic legitimacy of the European
Union, USA, 2007.
41 Véase entre otros, Mensch und Politik, Gymnasium 11, Hannover, 2006, p. 188 s.
42 Declaración de París de 1972, Bol. CE 10/1972.
43 Algunas disposiciones del Tratado sí tenían contenidos coincidentes con los derechos humanos; por ejem-
plo, el Art. 48.1 TCEE relativo a la no discriminación por razón de la nacionalidad entre los trabajadores.
Para conocer con detalle los derechos insertos a este respecto en el TCEE, ver A. G Chueca Sanch, Los
Derechos Fundamentales en la Comunidad Europea, Barcelona, 1989, pp. 10-15 y 20-23. En la cumbre de
Niza de diciembre de 2000 se adoptó solemnemente la Carta de Derechos Fundamentales consensuada en
el Consejo Europeo de Biarritz de octubre de 2000, que mantuvo un carácter jurídico no vinculante hasta

179
Mariela Morales Antoniazzi

fundadores de la Comunidad, relacionándolos estrechamente con el principio de


Democracia y el Estado de Derecho.44
La Declaración sobre la Identidad Europea de Copenhague de 1973 precisaba
que los EM manifiestan su voluntad de “salvaguardar los principios de democracia
representativa, del imperio de la ley, de la justicia social (...) y del respeto de los dere-
chos del hombre, los cuales constituyen elementos fundamentales de la identidad
europea”.45 Por su parte, la Declaración de Copenhague sobre la Democracia de 1978,
avanzaba, confirmando lo anterior y agregando que esos principios encontraban apli-
cación en “un régimen político de democracia pluralista que garantiza la repre-
sentación de las opiniones en la organización constitucional de los poderes y los pro-
cedimientos necesarios para la protección de los derechos del hombre”. Ya en esta
Declaración se estipuló que “el respeto y mantenimiento de la democracia y derechos
del hombre en cada uno de los Estados miembros constituyen elementos esenciales de
la adhesión a las Comunidades Europeas”.46
En los años 80 se hacía notar la trascendencia del principio democrático en la
jurisprudencia del TJCE, pues, a su entender, se reflejaba en la competencia consulti-
va del Parlamento Europeo en el proceso legislativo de la Comunidad “un principio
democrático fundamental según el cual los pueblos participan en el ejercicio del poder
a través de una asamblea representativa” que constituye “una formalidad sustancial

el Tratado de Lisboa, el cual conserva los derechos ya existentes e introduce otros nuevos. En particular,
garantiza las libertades y los principios enunciados en la Carta de los Derechos Fundamentales, cuyas dis-
posiciones pasan a ser jurídicamente vinculantes al concederle rango de derecho primario. La Carta con-
tiene derechos civiles, políticos, económicos y sociales. El propio Tribunal de Justicia (TJCE) en 1969 sen-
tenciaba que la protección de los derechos fundamentales formaba parte integrante de los principios ge-
nerales del ordenamiento jurídico comunitario, ver STJCE de 12 de noviembre de 1969, Eric Stauder vs.
Stadt UCM-SOZIALAMT (as. 29/69), Rec. 1969, par. 7.
44 M. Zuleeg, Der rechtliche Zusammenhalt der Europäischen Union, Baden-Baden, 2004; T. Gehring, Die
Europäische Union als komplexe internationale Organisation, Baden-Baden, 2002; M. Strunz, Strukturen
des Grundrechtsschutzes der Europäischen Union in ihrer Entwicklung, Baden-Baden, 2006; D.
Blumenwitz, Die Europäische Union als Wertegemeinschaft, Berlin, 2005; A. Zimmermann, Die Charta der
Grundrechte der Europäischen Union zwischen Gemeinschaftsrecht, Grundgesetz und EMRK, Baden-
Baden, 2002; J. A. Frowein, “Der europäische Grundrechtsschutz und die deutsche Rechtsprechung”, en
NVwZ, 21 (2002) 1, pp. 29-33; idem, Völkerrecht - Menschenrechte - Verfassungsfragen Deutschlands und
Europas, Berlin-Heidelberg, 2004. Crítico M. Nettesheim, Grundfreiheiten und Grundrechte in der
Europäischen Union - auf dem Weg zur Verschmelzung?, Boon, 2006. Basta citar el argumento de la
Democracia: 1) El Principio del Discurso puede realizarse aproximadamente a través de la instituciona-
lización jurídica de procedimientos democráticos de formación de la opinión y la voluntad, y sólo por este
medio, 2) Una democracia en la que las exigencias de racionalidad discursiva pueden realizarse aproximada-
mente sólo es posible si los derechos humanos y políticos fundamentales rigen y pueden ejercitarse con
igualdad de oportunidades y 3) El ejercicio de tales derechos con igualdad de oportunidades presupone el
cumplimiento de algunos derechos fundamentales no políticos: derecho a la vida, al mínimo existencial y
a la enseñanza”. En este sentido, Cfr. J. Habermas, Facticidad y validez. Sobre el derecho y el Estado
democrático de derecho en términos de teoría del discurso, Madrid, 2005, pp. 184 ss. Véase también R.
Alexy, Teoría del discurso y derechos humanos, Universidad Externado de Colombia, 2004, pp. 129 ss.
45 Bol. CE 12/1973, pto. 2501.
46 Bol. CE 3/1978, Capítulo Liminar.

180
La Cláusula Democrática y el Parlamento del Mercosur.
Contextualización de su Alcance y Dimensionalidad

cuyo no respeto entraña la nulidad del acto de que se trate.”47 En la afirmación de los
europeos de “promover conjuntamente la democracia, fundándose en los derechos
fundamentales reconocidos en las Constituciones y leyes de los EM, en el Convenio
Europeo para la protección de los derechos humanos48 y la Carta social europea,49 y
especialmente la libertad, la igualdad y la justicia social”, se destaca la Declaración de
Stuttgart de 1983.50 Desde su origen la democracia y la protección de los derechos
fundamentales han constituido para la Unión Europea dos de sus máximas,51 logran-
do con el devenir de las reformas su respectiva obligatoriedad.
En los Tratados constitutivos de la Comunidad Europea no figura la palabra
“democracia”. Un pronunciamiento a favor de la democracia, como se observa en las
Constituciones de los Estados miembros,52 era desconocido al inicio. La evolución cons-
titucional del principio democrático en la Unión Europea puede sintetizarse en tres
momentos claves: el primero, en el Considerando Quinto del Tratado de Maastricht, que
utiliza el concepto democracia para aludir a su pertinencia en un modelo supranacional;
el segundo momento es el de la consagración del art. F del Tratado de la Unión Europea
(TUE), que, sin llegar a considerar la democracia como fundamento de la Unión, sí lo
consagra en relación a los sistemas de gobierno de los Estados miembros (EM); y el últi-
mo paso, ahora determinante para la propia Unión Europea, se constata en Ámsterdam,
en el art. 6 del TUE.53 Como se sostiene en la doctrina, este desarrollo normativo encuen-
tra su consolidación también externa a través del art. 3. 1 del Protocolo Adicional del
Convenio Europeo de Derechos Humanos.54 Dicha norma regula el derecho a elecciones
libres: Las Altas Partes Contratantes se comprometen a organizar, a intervalos razo-

47 STJCE de 29 de octubre de 1980, Maizena Gmgh vs. Council (as. 139/79), Rec. 1980, par. 34. Vid. también,
por ejemplo, STJCE de 29 de octubre de 1980, SA Roquétte Fréres vs. Conseil des Communautés
Européennes (as. 138/79), Rec. 1980, par. 33; STJCE de 22 de mayo de 1990, Parlamento Europeo vs.
Consejo de las Comunidades Europeas (as. C-70/88), Rec. 1990, párs. 21-31.
48 Firmado en Roma el 4 de noviembre de 1950 bajo los auspicios del Consejo de Europa.
49 Adoptada por el Consejo de Europa en 1961 y revisada en 1996.
50 Bol. CE 6/1983, pto. 1.6.1.
51 Especialmente interesante, H. Brunkhorst, Recht auf Menschenrechte, Menschenrechte, Demokratie und
internationale, Politik, Frankfurt am Main, 1999. Ver también S. Breitenmoser (ed.) Human rights, demo-
cracy and the rule of law, Zürich, 2007; L. Aguiar de Luque, Los derechos fundamentales en el proceso de
integración europea, idem, pp. 199 y ss.
52 A título de ejemplos, véanse el art. 20. 1 y 2 de la Ley Fundamental alemana (1. La República Federal
Alemana es un Estado Federal democrático y social. 2. Todo poder estatal emana del pueblo, quien lo
ejercerá en las elecciones y votaciones y a través de órganos especiales de legislación, de ejecución y de
jurisdicción), el art. 1 de la Constitución española el art. 1 (España se constituye en un Estado social y
democrático de Derecho, que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico la libertad, la
justicia, la igualdad y el pluralismo político) y el art. 1 de la Constitución francesa (Francia es una República
indivisible, laica, democrática y social).
53 Algunos documentos que merecen ser mencionados son la Declaración de París de 1972, la Declaración
sobre la Identidad Europea de Copenhague de 1973, la Declaración de Copenhague sobre la Democracia de
1978, la Declaración de Stuttgart de 1983.
54 Protocolo No 1 al Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades
Fundamentales.

181
Mariela Morales Antoniazzi

nables, elecciones libres con escrutinio secreto, en condiciones que garanticen la libre
expresión de la opinión del pueblo en la elección del cuerpo legislativo.
Con motivo del Tratado de Lisboa aprobado en diciembre del 2007, en el
Preámbulo se ha añadido el Segundo Considerando con el texto siguiente: “Inspirándose
en la herencia cultural, religiosa y humanista de Europa, a partir de la cual se han desa-
rrollado los valores universales de los derechos inviolables e inalienables de la persona,
así como la libertad, la democracia, la igualdad y el Estado de Derecho,…”55
Sin duda, el valor de la democracia se fortalece en el Tratado de Lisboa con la
inserción del art. 1 bis “La Unión se fundamenta en los valores de respeto de la dig-
nidad humana, libertad, democracia, igualdad, Estado de Derecho y respeto de los
derechos humanos, incluidos los derechos de las personas pertenecientes a minorías.
Estos valores son comunes a los Estados miembros en una sociedad caracterizada por
el pluralismo, la no discriminación, la tolerancia, la justicia, la solidaridad y la igual-
dad entre mujeres y hombres”.56 Simultáneamente, los principios democráticos
adquieren una dimensión específica en el Título II, que en esencia contiene las dis-
posiciones acordadas en la CIG de 2004 en materia de igualdad democrática, demo-
cracia representativa, democracia participativa57 e iniciativa ciudadana, así como un
reforzamiento de la función de los Parlamentos nacionales.58
Dado que el futuro del Tratado de Lisboa (después de que fuera rechazado en el
referéndum celebrado en Irlanda en junio de 2008 y del período de reflexión abierto ante
la crisis) todavía no está despejado de obstáculos,59 la perspectiva sistemática que debe
plantearse está dada por la normativa vigente. El art. 6 parágrafo 1º del Tratado de la
Unión Europa (TUE)60 tiene un significado tridimensional: en primer lugar la democra-

55 Véase, Tratado de Lisboa, por el que se modifican el Tratado de la Unión Europea y el Tratado Constitutivo
de la Comunidad Europea. Diario Oficial de la Unión Europea 17.12.2007. http://eur-lex.europa.eu/
es/treaties/index.htm (25 de julio de 2009).
56 La Unión Europea, pegada todavía a sus orígenes iusinternacionalistas, “ha de pasar por la democracia nacional
para crear la democracia europea. Así, un texto constitucional negociado en el nivel supranacional por los
actores políticos europeos resultó paralizado por los Referenda negativos de dos Estados miembros”; F.
Aldecoa Luzarraga y M. Guinea Llorente, en Revista General de Derecho Europeo Nº 13, Mayo 2007, “¿Hacia
dónde va la Unión Europea? La salida del laberinto constitucional ante el Consejo Europeo de junio de 2007”.
57 Cfr. S. Kadelbach (ed.), Europäische Verfassung und direkte Demokratie, Baden-Baden, 2006.
58 Ver directamente las disposiciones incorporadas en el Título II sobre los principios democráticos. Además
de ampliarse las competencias de los Parlamentos nacionales (necesidad expresada de modo reiterado en la
Convención constitucional), la transparencia y la participación de la sociedad civil, en general se contem-
pla que el funcionamiento de la Unión se basa en la democracia representativa, la representación de los ciu-
dadanos en la Unión a través del Parlamento Europeo. Asimismo, se dispone que los Estados miembros
estarán representados en el Consejo Europeo por su Jefe de Estado o de Gobierno y en el Consejo por sus
Gobiernos, que serán democráticamente responsables, bien ante sus Parlamentos nacionales, bien ante sus
ciudadanos. Con ello se confirma la tesis de la doble legitimidad democrática de la Unión. En este sentido,
A. von Bogdandy, “Die europäische Demokratie – Skizzen ihrer rechtlichen Konsolidierung”, en A. Kaiser,
Demokratie – Chancen und Herausforderungen im 21. Jahrhundert, Münster, 2005, p. 183.
59 Las ratificaciones y las grandes líneas se encuentran disponibles en la siguiente dirección electrónica:
http://europa.eu/lisbon_treaty/news/index_es.htm (21 de Julio de 2009)
60 Art. 6.1 TUE: La Unión se basa en los principios de libertad, democracia, respeto de los derechos humanos y
de las libertades fundamentales y el Estado de Derecho, principios que son comunes a los Estados miembros.

182
La Cláusula Democrática y el Parlamento del Mercosur.
Contextualización de su Alcance y Dimensionalidad

cia se presenta como un principio constitucional de la Unión Europea. El parágrafo 1º


formula el “núcleo constitucional”61 material de la Unión, en cuyos principios se basa la
Unión Constitucional de Estados y que, a su vez, son comunes a todos los Estados miem-
bros. La democracia es, sin duda, un valor fundamental de la Unión.62 En segundo lugar,
el parágrafo 1º del mencionado artículo encierra una importancia determinante al
establecerse como condición necesaria para la aplicación del procedimiento de sanción
previsto en el art. 7 TUE,63 cuando existe riesgo o violación del principio democrático.
Del mismo modo, se prevé como requisito de ingreso a la Unión válido para cualquier
Estado europeo, según lo estipulado en el art. 49 TUE.64 Estos dos planos refuerzan y con-
cretizan el Considerando Tercero del TUE mediante el cual los Estados confirman su
adhesión a los principios de libertad, democracia y respeto de los derechos humanos y de
las libertades fundamentales y del Estado de Derecho. Una tercera dimensión del man-
damiento para fomentar la democracia y los otros valores de la Unión se confirma en el
ámbito de la cooperación al desarrollo con terceros países (art. 177, parágrafo 2º TCE),65
así como en el marco de la cooperación económica, financiera y técnica con terceros países
(art. 181º, parágrafo 1º). La consagración de estas disposiciones en el TCE ratifica la fun-
ción del art. 6.1 TUE como una especie de cláusula constitucional “transversal” en todo
el ordenamiento europeo.66 Algún sector de la doctrina defiende incluso la tesis de la
relación conceptual entre el art. 6.1 TUE y el art. 3 del Estatuto del Consejo de Europa.67
La concreción del principio de democracia se puede determinar por numerosas
manifestaciones de los órganos de la Unión68 y por el derecho primario.69 En su informe

61 B. Beutler, art. 6 TUE, en Von der Groeben/Schwarze (eds.), Kommentar zum Vertrag der Europäischen
Union und zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, 6. Auf., Baden-Baden, 2003, p. 70.
62 En el debate constitucional, este aspecto ocupó grandes espacios y se calificaba incluso el propio art. 6.1
TUE bajo el título “Valores de la Unión”. Cfr. A. von Bogdandy, JZ, 2004, 53 (58).
63 Véase art. 7 de la versión del Tratado de la Unión Europea-Lisboa.
64 Art. 49 TUE: Cualquier Estado europeo que respete los principios enunciados en el apartado 1 del artículo
6 podrá solicitar el ingreso como miembro en la Unión. Dirigirá su solicitud al Consejo, que se pronuncia-
rá por unanimidad después de haber consultado a la Comisión y previo dictamen conforme del Parlamento
Europeo, el cual se pronunciará por mayoría absoluta de los miembros que lo componen.
65 Art. 177.2 TCE: La política de la Comunidad en este ámbito contribuirá al objetivo general de desarrollo y
consolidación de la democracia y del Estado de Derecho, así como al objetivo de respeto de los derechos
humanos y de las libertades fundamentales.
66 Entre numerosos artículos, ver T. Freixes Sanjuán, Derechos fundamentales en la Unión Europea. Evolución
y prospectiva: la construcción de un espacio jurídico europeo de los derechos fundamentales, www.ugr.es.
67 G. Ress, “Das Europäische Parlament als Gesetzgeber. Der Blickpunkt der EMRK”, en ZEuS, 199, p. 219, 226.
68 Vea Declaración del Consejo de Europa de 1978 en Copenhague, Boletín de la CE 3-1978, 5; Conclusiones
del Consejo de Europa de 1993 en Copenhague, Boletín de la CE 6-1993, 13.
69 En los Considerandos primero y quinto del preámbulo del TCE y en el Considerando tercero del preámbu-
lo del TUE, así como en los comentarios a la normativa de la Unión. E.W. Böckenförde, “Demokratie als
Verfassungsprinzip”, § 2, en Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Heidelberg,
2004, p. 429-496. Sobre los principios constitucionales de la UE, véase C. D. Classen, “Europäische
Integration und demokratische Legitimation”, en Archiv des öffentlichen Rechts. Tübingen, 119 (1994), 2,
pp. 238 – 260; W. Matiaske, H. Brunkhorst, G. Grözinger, M. Neves (eds.): The European Union as a Model
for the Development of Mercosur? Transnational Orders between Economic Efficiency and Political
Legitimacy. Zentrum und Peripherie, Volume 4, München, 2007, p. 4 ss.

183
Mariela Morales Antoniazzi

sobre las solicitudes de ingreso, la Comisión también ha concretado el principio de


democracia mediante “criterios políticos” en el sentido de que la Constitución y la rea-
lidad de la vida constitucional deben garantizar la pluralidad política y elecciones libres
y secretas y posibilitar un cambio de poder en el sistema.70 Precisiones adicionales se
encuentran en los comunicados de la Comisión en relación con la asociación entre la
Unión y los países de África, del Caribe y del Pacífico (ACP),71 que además de los ele-
mentos ya citados, menciona: la legitimidad como concepto superior para la existencia
de una Constitución, normas legales y administrativas adecuadas, reconocimiento de los
derechos humanos y del derecho a la personalidad, así como el fomento y la protección
de las libertades fundamentales, tribunales independientes, el pluralismo político e
institucional, transparencia y la integridad de los órganos del Estado.
Con su Declaración sobre los Derechos y las Libertades Fundamentales de
12.4.198972 el Parlamento Europeo procuró dotar al principio de democracia de ras-
gos más claros en relación con las asociaciones europeas de integración. El art. 17
(principio de democracia) de la Declaración dice: “1. Todo poder público parte del
pueblo y debe ser ejercido conforme a los principios del Estado de Derecho. 2. Todo
poder público debe surgir de elecciones directas o responder a un parlamento elegido
directamente. 3. Los ciudadanos europeos tienen el derecho de participar en la elec-
ción universal, libre, directa y secreta de los miembros del Parlamento Europeo. 4. Los
ciudadanos europeos tienen el mismo derecho activo y pasivo de sufragio. 5. Los dere-
chos arriba mencionados sólo pueden ser limitados por disposiciones que estén
acordes con los tratados de creación de la Comunidad Europea”.
Otros contenidos, generalmente aceptados, del principio de democracia se
pueden extraer del Documento de la Conferencia de Copenhague sobre la Dimensión
Humana de la Conferencia sobre Seguridad y Cooperación en Europa (CSCE)73 y de
la Carta de París por una nueva Europa.74 En ellos se establecen entre los contenidos
del orden democrático, una forma de gobierno representativa basada en la voluntad
del pueblo, elecciones universales, libres, equitativa y secreta a intervalos razonables,
el acceso a las oficinas públicas, el derecho a la constitución de partidos y organiza-
ciones políticas,75 campañas electorales justas y los derechos de los elegidos.
En el caso de la Unión Europea, la doctrina ha insistido en el compromiso de
la Unión, contenido en el art. 6, aparte 1 del TUE, de ajustarse al principio de
democracia. Estos postulados tienen que transmitirse a la UE. Básicamente, la
potestad dominativa de la Unión tiene que legitimarse democráticamente de la
misma forma que el poder público de sus Estados miembros.76 Sin embargo, esto

70 Ver COM (97) 2000/end., tomo 1, 52.


71 Ver COM (98) 146 end.
72 Gaceta Oficial 1989 C/120.
73 Véase EuGRZ 1990, p. 239 ss.
74 Declaración de la Reunión de Jefes de Estado y de Gobierno de la CSCE del 21.11.1990, No. 137, p. 1409.
75 Art. 190 s. del TCE.
76 T. Oppermann, „Europarecht“, München, 2005.

184
La Cláusula Democrática y el Parlamento del Mercosur.
Contextualización de su Alcance y Dimensionalidad

encuentra su limitación en las diferencias estructurales entre los Estados miembros


y la Unión. Por el sólo hecho de la ausencia de un pueblo europeo77 como base para
la soberanía popular, el principio de democracia plasmado por los Estados miem-
bros no puede materializarse en la Unión del mismo modo. Aquí se habla de una
legitimidad democrática dual: proveniente de la totalidad de los ciudadanos de la
Unión, y los pueblos de la Unión Europea organizados por las Constituciones de sus
respectivos Estados miembros.78 De todo lo anterior se deduce que el principio
democrático, universal en sí, tiene unas características propias en la Unión
Europea, surgidas en el marco de las disposiciones de los tratados y de los demás
documentos que le han dado contenido.79 Sin duda, este modelo sui géneris ha
servido de orientación para otros sistemas de integración.
Europa se ha construido por etapas. En consecuencia, la construcción euro-
pea, basada en los distintos Tratados negociados y firmados a lo largo de los años,
ha tenido luces y sombras. El Tratado de Lisboa,80 que constituye la última de ellas,
fue preparado basándose en los lineamientos expresados en las Conclusiones de la
Presidencia del Consejo Europeo de Bruselas,81 donde se convino que, “tras dos
años de incertidumbre en relación con el proceso de reforma del Tratado de la
Unión, ha llegado el momento de resolver la cuestión y que la Unión siga avanzan-
do”, y se reconoció que “el período de reflexión ha brindado, entretanto, la opor-
tunidad de un amplio debate público, y ha contribuido a allanar el terreno para una
solución”. Estas Conclusiones encontraron fundamento en el informe elaborado
por la Presidencia82 y en ellas se acoge el principio democrático tanto en lo relati-
vo a la política de vecindad83 como en los contenidos de reforma propiamente
dichos.84 Con esta inclinación democrática, Europa continúa siendo fuente de
inspiración para Suramérica, sin duda alguna.

77 Según el art. 189.1 del TUE, el PE no representa a un pueblo europeo sino a los pueblos de los Estados
miembros.
78 A. von Bogdandy, “A Disputed Idea Becomes Law: Remarks on European Democracy as a Legal Principle”,
en Kohler-Koch, Beate, (eds.), Debating the democratic legitimacy of the European Union, USA, 2007, p. 38.
79 M. Kaufmann, Europäische Integration und Demokratieprinzip. Studien und Materialien zur
Verfassungsgerichtsbarkeit, 71, Baden-Baden, 1997, p. 99.
80 C 306/14 ES Diario Oficial de la Unión Europea 17.12.2007.
81 Conclusiones de la Presidencia del Consejo Europeo, Bruselas, 21/ 22 de junio de 2007, 11177/1/07, REV
1, CONCL 2.
82 Documento 10659/07 de 14 de junio de 2007, el cual se elaboró a raíz del mandato que se le confirió a la
Presidencia en junio de 2006.
83 En el punto 45 de las Conclusiones se dispone: El Consejo Europeo reitera la importancia primordial de la
política europea de vecindad, que tiene por objetivo consolidar un anillo de prosperidad, estabilidad y
seguridad basado en los derechos humanos, la democracia y el Estado de Derecho, así como apoyar el pro-
ceso de reformas y de modernización de los socios vecinos de la Unión.
84 Anexo I, 11177/1/07, REV 1, CONCL 2, pp. 12, 1, 24.

185
Mariela Morales Antoniazzi

2. La democracia en el Derecho Interamericano como fuente


de interpretación
El surgimiento del principio de la protección de la democracia85 y del Estado
de Derecho se inserta también en el orden interamericano, pues a nivel de la
Organización de Estados Americanos (OEA) tiene larga data, como ya se indicó.
Por una parte se tiene la Convención Interamericana de los Derechos Humanos,86
que en su art. 23 regula el derecho: a) de participar en la dirección de los asuntos
públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos; b) de
votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio
universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la volun-
tad de los electores. La propia Carta de la OEA en su preámbulo declara que la
democracia representativa “es condición indispensable para la estabilidad, la paz
y el desarrollo de la región” y a continuación reitera “dentro del marco de las
instituciones democráticas”.87 La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha
estimado la democracia representativa como “un ‘principio’ reafirmado por los
Estados americanos en la Carta de la OEA, instrumento fundamental del Sistema
Interamericano”.88
En su art. 2 b) la Carta dispone como uno de sus propósitos esenciales el “pro-
mover y consolidar la democracia representativa dentro del respeto al principio de
no intervención”. Asimismo, el art. 3 d) afirma que “La solidaridad de los Estados
americanos y los altos fines que con ella se persiguen, requieren la organización
política de los mismos sobre la base del ejercicio efectivo de la democracia represen-
tativa”. Esto es, la promoción de la democracia forma parte de los objetivos de la
Organización.
En la década de los 90 se produjeron novedades en el ámbito del principio
democrático. La OEA comenzó a instalar un mecanismo para el cumplimiento de
estos objetivos y en junio de 1991, la Asamblea General de la OEA aprobó la
Resolución 1080, que prevé que el Consejo Permanente deberá ser convocado
cuando la democracia en un país miembro está amenazada, a fin de investigar la
situación y resolver las medidas adecuadas. En efecto, los Estados americanos arti-
cularon una respuesta multilateral ante las amenazas de golpe de Estado en el

85 Por todos, véase A. Aguiar, El derecho a la democracia. La democracia en el Derecho y la Jurisprudencia


Interamericanos. La libertad de expresión, piedra angular de la democracia, Colección Estudios Jurídicos,
Nº 87, Editorial Jurídica Venezolana/Observatorio Iberoamericano de la Democracia, Caracas, 2008.
86 K. Wolny, “Menschenrechtsschutz auf regionaler Ebene: das interamerikanische System zum Schutz der
Menschenrechte im Vergleich zum europäischen Schutzsystem”, en Recht, 21 (2003) 3, pp. 93-100.
87 A. F. Cooper and T. Legler, Intervention without intervening the OEA defense and promotion of demo-
cracy in the Americas, Basingstoke, 2006; T. D. Rudy, “A quick look at the Inter-American Democratic
Charter of the OEA, what is it and is it “legal”?”, en Syracuse journal of international law and commerce,
33 (2005) 1, pp. 237-248.
88 Cfr. “La Expresión `Leyes` en el Artículo 30 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos”.
Opinión Consultiva OC-6/86 del 9 de mayo de 1986; par. 34.

186
La Cláusula Democrática y el Parlamento del Mercosur.
Contextualización de su Alcance y Dimensionalidad

Compromiso de Santiago y la llamada Resolución 1080 sobre Democracia


Representativa, creando un mecanismo que cataliza un proceso de consulta regio-
nal frente a la interrupción súbita o irregular del proceso institucional democráti-
co o del ejercicio ilegítimo del poder por un gobierno elegido democráticamente
en un Estado miembro de la OEA.89 Apenas un año más tarde la Carta de la OEA
quedó enmendada en ese sentido a través de Protocolo de Washington.90 Desde
entonces, de conformidad con el art. 9 de la Carta de la OEA, es posible suspender
determinados derechos de un Estado miembro cuando un gobierno electo
democráticamente haya sido derrocado por la fuerza. En una visión panorámica, el
origen de este régimen democrático interamericano es la Carta de la OEA, a la que
se suman la Declaración de Santiago (1959), los protocolos de la reforma a la Carta
de la OEA de Cartagena (1985) y Washington (1992), la Resolución 1080 (1991), la
Declaración de Nassau (1992), la Declaración de Managua (1993), la Declaración de
Québec (2000) y, por último, la Carta Democrática Interamericana (CDI) como la
cúspide en el avance de los Estados en la vía para construir mecanismos de protec-
ción efectiva de la democracia.91
La Carta Democrática Interamericana es un hito en la historia democrática del
hemisferio.92 Abarca múltiples alcances como se ha afirmado, sentando nuevos para-
digmas: en lo político se pasa de una versión minimalista electoral a un concepto
amplio basado en la dignidad humana, en lo histórico, ve hacia el futuro desde su
pasado y antecedentes, en lo social aspira a satisfacer el derecho a la democracia que
sienten los pueblos de América y en lo jurídico, aunque se trata de una Resolución y
no de un Tratado, su condición es particular al entenderse como instrumento de
actualización e interpretación de la Carta fundacional de la OEA. En la Carta se les
concede a los pueblos de América el derecho a la democracia, estableciéndose en los
art. 17 a 22 un mecanismo para su imposición.93 Además, la Carta permite tomar con-
tramedidas incluso en aquellos casos en los que las instituciones democráticas queden
debilitadas, aun sin llegar a una caída forzosa del gobierno. Si bien la Carta

89 AG/Res 1080 (xxi-0/91). Véase B. Sovereignty, Collectively Defending Democracy in the Americas, The
Johns Hopkins University Press, Baltimore, 1996 (editado por Tom Farer).
90 A-56: Protocolo de Reformas a la Carta de La Organización de Los Estados Americanos “Protocolo De
Washington”, http://www.oas.org/juridico/spanish/firmas/a-56.html (Nov. 21, 2009).
91 OEA, Carta Democrática Interamericana, AG/Res.1 (XXVIII-E/01) (11.09.2001). La CID está dividida en
seis capítulos, a saber: I. la democracia y el sistema interamericano; II. La democracia y los derechos
humanos; III. Democracia, desarrollo integral y combate a la pobreza; IV. Fortalecimiento y preservación
de la institucionalidad democrática; V. la democracia y las misiones de observación electoral; y VI.
Promoción de la cultura democrática. Se señala que los tres primeros capítulos constituyen la parte dog-
mática de la Carta, mientras los tres últimos definen los mecanismos relativos a los procedimientos de la
OEA para su aplicabilidad.
92 Así lo han manifestado los líderes de la región, Véase http://www.america.gov/st/washfile-
spanish/2005/June/20050607161600ASrelliM0.734173.html .
93 Véase, N. Bellshaw-Hógg, P./C. A. Corao, “Defensa colectiva de la Democracia: definiciones y mecanismos”,
en Serie Difusión de la Carta Democrática Interamericana 5. Lima. Comisión Andina de Juristas, (2006).
http://www.cartercenter.org/documents/defensacolectivadelademocracia.pdf (21 de Julio de 2008)

187
Mariela Morales Antoniazzi

Democrática, como resolución de la Asamblea General, carece de carácter inmediata-


mente vinculante, justamente el mecanismo de imposición normado en ella es con-
siderado como precisión del art. 9 de la Carta de la OEA al invocar el art. 31 de la
Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados.94
La conexidad entre la democracia y los derechos humanos (art. 7 CID) ya ha sido
tratada por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en varios fallos,95 quedan-
do claro el valor de la Carta Interamericana Democrática como fuente de inspiración
y pilar fundamental para la interpretación del alcance de la democracia en los países
signatarios. Todas las declaraciones, informes y demás instrumentos del Derecho
Interamericano,96 en especial la Carta Democrática Interamericana, llenan de con-
tenido las cláusulas democráticas de los modelos de integración subregional, sea la
CAN,97 el Mercosur o la recién nacida Unasur.

94 E.Lagos/T.Rudy, “In defense of democracy”, The University of Miami interAmerican Law Review, 35
(2004), 283, 304.
95 CIDH, Herrera Ulloa vs. Costa Rica, del 02. 07.2004, Serie C, núm. 107, párrafo 115; Ricardo Canese vs.
Paraguay, de 31.08.2004, Serie C, núm. 111, párrafo 85; Caso Yatama vs. Nicaragua, de 23.06.2005, Serie C,
núm. 127, párrafos 193, 207 y215.
96 El contexto de la democracia y los procesos de constitucionalización juegan un papel importante en
América del Sur. Ya algunas críticas se aprecian en M. Alcántara/I. Crespo (eds.), Los Límites de la
Consolidación Democrática en América Latina, Salamanca, 1995. También M. Neves, “Symbolische
Konstitutionalisierung und faktische Entkonstitutionalisierung: Wechsel von bzw. Änderung in
Verfassungstexten und Fortbestand der realen Machtverhältnisse”, en Verfassung und Recht in Übersee,
29 (1996) 3, p. 309 ss. A. R. Brewer-Carías, “El derecho administrativo y el derecho a la democracia: una
nueva perspectiva para el necesario equilibrio entre los poderes de la Administración y los derechos del
administrado”. Videoconferencia en las Jornadas Académicas inaugurales del Departamento de Derecho
Administrativo 2008, Facultad de Derecho, Universidad Externado de Colombia, New York-Bogotá, 13
de febrero de 2008.
97 La Comunidad Andina (CAN) también aprobó en la década de los 90 el Compromiso de la Comunidad
Andina con la Democracia, con el carácter de protocolo complementario del documento constitutivo,
el Acuerdo de Cartagena (versión consolidada en ILM 28 (1989), 1165). Las Cumbres presidenciales
andinas (Quirama, 2003, Quito, 2004, Lima, 2005 y Tarija, 2007) han mencionado dentro de los ejes
para la integración la estabilidad democrática. A nivel andino se cuenta tanto con el Compromiso de
la Comunidad Andina por la Democracia del 2000 como con la Carta Andina para la Promoción y
Protección de los Derechos Humanos del 2002. El Compromiso por la Democracia se orienta a garan-
tizar la plena vigencia de la democracia en la Comunidad Andina mediante procedimientos a seguir en
caso de ruptura del orden democrático en algún país. La Carta Andina de los Derechos, que no consti-
tuye un instrumento formalmente vinculante bajo el ordenamiento jurídico de la Comunidad, con-
tiene regulaciones indicativas para los países de la subregión sobre una amplia gama de derechos, afir-
mando la universalidad, indivisibilidad e interdependencia de los mismos. Adicionalmente, en el art.
13 de la Carta de los Derechos Humanos de la CAN se establece expresamente el derecho de los pue-
blos andinos a la democracia, el cual se precisa más claramente en los arts. 14 a 18. W.
Hummer/Markus Frischhut, Derechos Humanos e integración, Colección Temas, vol. 11, Quito, 2004.
También J. M. Casal, Desafíos de los procesos de integración en materia de derechos humanos, Consejo
Consultivo Laboral Andino. Programa Laboral de Desarrollo, V Curso Regional Andino de Derechos
Humanos organizado por la Comisión Andina de Juristas, Abril 2006. La Decisión 551 que crea el
Consejo Electoral Andino como un órgano Comunitario del SAI también debe considerarse como un
paso para impulsar la transparencia y la democracia.

188
La Cláusula Democrática y el Parlamento del Mercosur.
Contextualización de su Alcance y Dimensionalidad

3. La cláusula democrática en el Mercosur como concreción

La cláusula democrática98 se incorporó como parte del Tratado de Asunción


(TA) mediante el Protocolo de Ushuaia,99 firmado en julio de 1998, y en vigor desde
enero de 2002.100 Sin embargo, es conveniente hacer referencia a su evolución. En el
Preámbulo del TA (1991) no se alude a la democracia como factor determinante y
tampoco en su texto. El art. 20, que se refiere a la entrada de nuevos miembros, sólo
dispone que el Mercosur queda abierto a la entrada a cualquier Estado Parte de la
ALADI. Es un año más tarde, cuando en los documentos políticos, en particular en la
“Declaración Presidencial de la Segunda Cúpula Presidencial del Mercosur” (1992),
que se contempla por primera vez la condicionalidad democrática, cuando los
Presidentes ratificaron que la plena vigencia de las instituciones democráticas es un
supuesto indispensable para la existencia y el desarrollo del Mercosur.
En julio de 1996, los Estados Partes reafirman la importancia del mantenimiento
del orden democrático de forma más enfática en la “Declaración Presidencial sobre el
Compromiso Democrático en el Mercosur” y aprueban una declaración de adhesión a
la democracia,101 en la cual el establecimiento y la conservación de instituciones
democráticas son consideradas como condición esencial para la cooperación en el marco
del Mercosur, previendo la suspensión de derechos de miembro como sanción.102 Al
revisar el texto de la Declaración se aprecia el amplio espectro que abarca, pues no sólo
se afirma que “la plena vigencia de las instituciones democráticas es condición esencial
para la cooperación en el ámbito del TA, sus Protocolos y demás actos subsidiarios”, sino
que prosigue destacando que “toda alteración del orden democrático constituye un
obstáculo inaceptable para la continuidad del proceso de integración en curso respecto
al Estado miembro afectado.” Justamente es en la discusión acerca del alcance de la
expresión “toda alteración”, donde se asumen distintas posturas. Algunos interpretan
que se limita a alteraciones de tipo “golpe militar”, mientras otras voces se pronuncian

98 A. Ribeiro Hoffmann, Avaliando a influência das organizações regionais de integração sobre o caráter
democrático dos regimes de seus Estados Partes: o caso do Mercosur e o Paraguai, Cena internacional (UnB),
Brasilia, v. 2, 2005; M. Morales Antoniazzi, “Federalismo supranacional y democracia: la Unión Europea
como fuente de inspiración de la CAN y el Mercosur”, en C. Tablante/ M. Morales Antoniazzi (eds.),
Descentralización versus Neocaudillismo, Anuario para la descentralización, Caracas, Venezuela, 2009.
99 Protocolo de Ushuaia sobre Compromiso Democrático en el Mercosur, la República de Bolivia y la
República de Chile (24.07.1998), 2177 UNTS 373.
100 Protocolo de Ushuaia sobre Compromiso Democrático en el Mercosur, la República de Bolivia y la
República de Chile (24.07.1998), 2177 UNTS 373.
101 Declaración Presidencial sobre Compromiso Democrático en el Mercosur, 25.06.1996, http://www.MER-
COSUR.int/msweb/portal%20intermediario/es/index.htm (21 de Julio de 2009).
102 El contexto de la democracia y los procesos de constitucionalización juegan un papel importante en
América del Sur. Ya algunas críticas se aprecian en M. Alcántara/I. Crespo (ed.), Los Límites de la
Consolidación Democrática en América Latina, Salamanca, 1995. También M. Neves, Symbolische
Konstitutionalisierung und faktische Entkonstitutionalisierung: Wechsel von bzw. Änderung in
Verfassungstexten und Fortbestand der realen Machtverhältnisse, en Verfassung und Recht in Übersee, 29
(1996) 3, p. 309 ss.

189
Mariela Morales Antoniazzi

por alteraciones de toda índole o naturaleza. Un análisis de contexto permite argumen-


tar que debe hacerse una interpretación latu sensu y no strictu sensu.
La prevalencia de la interpretación latu sensu la confirma la propia Declaración
cuando dispone que el mecanismo de consulta tenga lugar “en caso de ruptura o ame-
naza de ruptura del orden democrático en un Estado miembro”. Ya en la declaración
incluso se preveía la aplicación de medidas para el caso de que las consultas resulten
infructuosas, como, por ejemplo, la suspensión del derecho de participación en los
foros del Mercosur, llegando a la suspensión de los derechos y obligaciones emer-
gentes de las normas del Mercosur y de acuerdos celebrados entre cada una de las
Partes y el Estado donde haya ocurrido la ruptura del orden democrático. En una for-
mulación bastante vaga, esta Declaración presidencial ya daba un bosquejo de las otras
dimensiones del principio democrático, es decir, como condicionamiento del ingreso
y de la cooperación. En efecto, se contempla que “las Partes deberán incluir una
cláusula de afirmación del compromiso con los principios democráticos en los acuer-
dos del Mercosur con otros países o grupo de países.”
Sin duda, para la región significó un avance la consagración de la cláusula
democrática en el Protocolo de Ushuaia, luego de las dictaduras que habían marcado
la historia de los países del bloque.103 Cuando dicho Protocolo contempla que es parte
del Tratado de Asunción, se puede afirmar que pertenece pues al orden normativo
constitucional del Mercosur, entendido éste en sentido material.104 En este instru-
mento se postula en el art. 1 que “la plena vigencia de las instituciones democráticas
es condición esencial para el desarrollo de los procesos de integración entre los
Estados Partes del presente Protocolo”. Por su parte, el art. 2 contempla que el
Protocolo tendrá aplicabilidad “en caso de ruptura del orden democrático en alguno
de los Estados Partes”, consagrando el art. 3 que ante dicha ruptura, tendrá lugar la
aplicación de los procedimientos de sanción previstos en el mismo Protocolo. El art.
4 prevé el mecanismo de consultas y cuando éstas resulten infructuosas, el art. 5
dispone que “los demás Estados Partes del presente Protocolo, según corresponda de
conformidad con los Acuerdos de integración vigentes entre ellos, considerarán la
naturaleza y el alcance de las medidas a aplicar, teniendo en cuenta la gravedad de la
situación existente. Dichas medidas abarcarán desde la suspensión del derecho a par-
ticipar en los distintos órganos de los respectivos procesos de integración, hasta la sus-
pensión de los derechos y obligaciones emergentes de esos procesos.”
En el Mercosur, propio de los sistemas intergubernamentales, las medidas deben
adoptarse por consenso. En el caso de las sanciones, es necesario el consenso entre los
otros Estados Partes, negándose al Estado Parte afectado participar en el proceso
decisorio (art. 6 del Protocolo). Conforme al art. 7, una vez verificado el pleno

103 R. Martins, Mercosur: Der Südamerikanische Gemeinsame Markt im Überblick, Recht der Internationalen
Wirtschaft (RIW), Heft 11/1999, p. 855.
104 Al respecto, véase J. Samtleben “Der Südamerikanische gemeinsame Markt (Mercosur) und seine neue
Verfassung”, en Wertpapiermitteilungen 50, 1996, pp. 1997-2005.

190
La Cláusula Democrática y el Parlamento del Mercosur.
Contextualización de su Alcance y Dimensionalidad

restablecimiento del orden democrático, cesarán las medidas y se le notificará al


Estado Parte afectado. Ya las normas contenidas en los arts. 8 y 9 del Protocolo están
destinadas a reconocerle como parte integrante del TA y de los respectivos Acuerdos
de integración celebrados entre el Mercosur y la República del Bolivia y el Mercosur
y la República de Chile, así como su aplicabilidad a los futuros Acuerdos de inte-
gración que se celebren entre el Mercosur y Bolivia, el Mercosur y Chile, por ejem-
plo. Como el Mercosur se define a sí mismo como un proyecto de integración abier-
to,105 tiene coherencia que establezca con carácter expreso que la cláusula democráti-
ca también tendrá aplicación para los futuros Acuerdos de asociación.106
También ha significado un avance que la democracia sea un valor constitutivo en
Unasur. En el Preámbulo de su Tratado Constitutivo los Estados Partes “ratifican que
tanto la integración como la unión suramericanas se fundan en los principios rectores
de: irrestricto respeto a la soberanía, integridad e inviolabilidad territorial de los
Estados; autodeterminación de los pueblos; solidaridad; cooperación; paz; democracia;
participación ciudadana y pluralismo; derechos humanos universales, indivisibles e
interdependientes; reducción de las asimetrías y armonía con la naturaleza para un
desarrollo sostenible” (subrayado de la autora). Continúa el Preámbulo con la intención
de los países que suscriben el Acuerdo en ratificar “que la plena vigencia de las institu-
ciones democráticas y el respeto irrestricto de los derechos humanos son condiciones
esenciales para la construcción de un futuro común de paz y prosperidad económica y
social y el desarrollo de los procesos de integración entre los Estados miembros.”
En el propio articulado del Tratado se menciona como objetivo el fortalecimien-
to democrático (art. 2), en relación al diálogo político se preservarán los valores
democráticos (art. 14), y en cuanto a la participación ciudadana en el proceso de inte-
gración se alude a la interacción democrática. Incluso se deja abierta la creación de un
Parlamento en un Protocolo Adicional (art. 17), que no puede entenderse sino como
un foro para la democracia. Un dato sumamente ilustrativo: recién nacida (antes de su
cuarto mes de vida), Unasur ya se había pronunciado en dos declaraciones sobre la
trascendencia de la garantía de la democracia en sus Estados miembros.107

105 H. Barrios, „Regieren im Mercosur“, en P. Bendel (ed.), Wie erfolgreich ist der Mercosur?, Saarbrucken,
1999, p. 51 ss. Sobre las posturas del Bloque y de Brasil ver, J. Briceño Ruiz, “The New Regionalism in South
America and the South American Community of Nations”, Paper presented at the annual meeting of the
International Studies Association 48th Annual Convention, Feb 28, 2007; G. E. Reyes/J. Briceño Ruiz,
Actualidad de la integración en América Latina y el Caribe, viejos dilemas, nuevos desafíos, Mérida, 2006.
106 En 2005 se aprueba la Decisión CMC/ Nº 29/05 y el texto del “Acuerdo Marco para la Adhesión de la
República Bolivariana de Venezuela al Mercosur. Como único caso hasta el presente, para su ingreso es
absolutamente vinculante que cumpla la cláusula democrática.
107 Declaración de la Unasur, 12 de setiembre de 2008, “Las Naciones Suramericanas anhelan fervientemente
que, a la brevedad posible, se restablezca el orden y la convivencia ciudadana pacífica, y el diálogo orien-
tado a normalizar el funcionamiento de la vida democrática”; Declaración de La Moneda, Santiago de Chile,
15 de septiembre de 2008, Considerando que el tratado Constitutivo de Unasur, firmado en Brasilia el 23
de mayo de 2008, consagra los principios del irrestricto respeto a la soberanía, a la no injerencia en asuntos
internos, a la integridad e inviolabilidad territorial, a la democracia y a sus instituciones y al irrestricto
respeto a los derechos humanos.

191
Mariela Morales Antoniazzi

La democracia se fundamenta en la voluntad del pueblo, libremente expresada,


para determinar su propio régimen político, económico, social y cultural, y en su plena
participación en todos los aspectos de la vida.108 Pero en el ámbito regional interame-
ricano y, particularmente en el suramericano, la democracia,109 los derechos
humanos110 (incluyendo los económicos, sociales y culturales) y el Estado de Derecho,
se presentan como conceptos interconectados. De modo que estas reflexiones permiten
dar una respuesta categóricamente afirmativa al interrogante planteado al inicio: la
democracia es una conditio sine qua non para la integración en América del Sur. Tanto
el modelo mercosureño111 como la recién nacida Unasur, que por ser un Tratado pos-
terior permite confirmar la tendencia hasta el presente, asumen como principio estruc-
tural el respeto y la preservación de la democracia,112 dejando claro que no se trata de
una concepción simplista o minimalista. Por el contrario, se le asocia al respeto de los
derechos humanos,113 a la vigencia efectiva del Estado de Derecho y al desarrollo.
Frente a los objetivos de desarrollo del milenio no hay otra opción posible.

IV. El Parlamento del Mercosur y la democracia

La connotación de originalidad del proceso de integración suramericano y sus


diferentes velocidades suponen la necesidad de revisar, dentro de la estructura insti-
tucional del Mercosur,114 el rol del Parlamento del Mercosur y poder definir algunas

108 Véase entre otros J. Carpizo, Concepto de democracia y sistema de gobierno en América Latina, IIJ-UNAM,
México, 2007.
109 El caso más reciente es la suspensión de la pertenencia de Honduras a la OEA, de fecha 05/07/2009, como
consecuencia del golpe de Estado que expulsó del poder al presidente José Manuel Zelaya. Cfr.
http://scm.oas.org/doc_public/SPANISH/HIST_09/AG04682S02.doc
110 L. Burgorgue-Larsen/A. Ùbeda de Torres, Las decisiones básicas de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos. Estudio y Jurisprudencia, Thomson Reuters, 2009.
111 A. Ribeiro Hoffmann, “Political conditionality and democratic clauses in the EU and MERCOSUR”, en A.
Ribeiro Hoffmann/A. van der Vleuten (eds.), Closing or Widening the Gap? Legitimacy and Demcoracy of
Regional International Organizations, Hampshire, Ashgate Publishing Group, 2007.
112 Posturas críticas en J. Trujillo Cabrera, Sicherung der Demokratie in Südamerika: Vergleichende
Annäherung zur Andengemeinschaft und Mercosur mit der Europäischen Union, Int. Law: Rev. Colomb.
Derecho Int., Bogotá, Colombia, Nº 9, 11-43, mayo de 2007; W.Hummer, Demokratiesicherungsklauseln in
regionalen Präferenzzonen, Berlin, 2001.
113 Entre la abundante literatura sobre el tema de los DDHH en el contexto interamericano, D. Hauser, “La
protección de los derechos económicos, sociales y culturales a partir de la Declaración americana sobre los
Derechos y Deberes del hombre”, en C. Courtis,/D. Hauser /G. Rodríguez Huerta (eds.), Protección inter-
nacional de los derechos humanos. Nuevos desafíos, Porrúa-ITAM, México, 2005, pp. 123-146. Sobre el tra-
bajo de la Comisión, ver H. Faúndez Ledesma, “Los derechos económicos, sociales y culturales en el Sistema
Interamericano”, en AA.VV, El Sistema Interamericano de Protección de los Derechos Humanos: su
jurisprudencia sobre debido proceso. DESC, libertad personal y libertad de expresión, Instituto
Interamericano de Derechos Humanos, San José, T. II, 2005, pp. 91-180. En la perspectiva internacional, S.
García Ramírez, “Protección jurisdiccional internacional de los derechos económicos, sociales y culturales”,
en Cuestiones constitucionales, (2003) 9, México, 2003, pp. 127-157.
114 En el Tratado de Asunción de 1991, cuando se creó el Mercosur, se estableció solamente una estructura
institucional provisional consistente en el Consejo de Mercado Común y el Grupo Mercado Común. De

192
La Cláusula Democrática y el Parlamento del Mercosur.
Contextualización de su Alcance y Dimensionalidad

tendencias para su éxito o su fracaso en cuanto a la protección de la democracia en los


Estados Partes. En el marco de la intergubernamentalidad que caracteriza el bloque,
se afirma que este esquema ha permitido precisamente “la transición lenta, pero con-
tinua que los países de la región implementaron para obtener democracia, estabilidad
económica e inserción global”.115
La construcción del Parlamento se ha llevado paso a paso. En el Tratado consti-
tutivo de este modelo regional de integración en el Cono Sur del año 1991, no se con-
templaba la creación de un Parlamento.116 Fue en el protocolo de Ouro Preto de 1994,
referido precisamente a la estructura del Mercosur, donde se incorpora la Comisión
Parlamentaria Conjunta (CPC), concebida como órgano representativo de los
Parlamentos de los Estados Partes con la misión de procurar acelerar los procedimien-
tos internos de entrada en vigor de las normas del Mercosur. Otra atribución era
coadyuvar en la armonización de las legislaciones.117 Sin embargo, varias iniciativas

modo que la estructura orgánica ha ido configurándose a través de sucesivos actos jurídicos de distinto valor
y fuerza normativa. En efecto, la arquitectura institucional se fortalece con los Protocolos de Ouro Preto
(1994) y de Olivos (2002), dando lugar a tres órganos con poder de decisión (el Consejo del Mercado
Común, el Grupo Mercado Común y la Comisión de Comercio), un órgano de representación parlamentaria
(antes Comisión Parlamentaria Conjunta y ahora Parlamento), un órgano consultivo (Foro Consultivo
Económico y Social), un órgano de apoyo administrativo (Secretaría Administrativa del Mercosur) y final-
mente los órganos de solución de controversias (Tribunal Arbitral Ad Hoc y Tribunal permanente de
Revisión. Véase C.E. Delpiazzo, Fuentes del Derecho de la Integracion, en H. Gros Espiell, El derecho de la
Integracion del Mercosur, 1999, p. 69; A. Loschky, Mercosur und EU, Berlín, 1998, p. 28. Sobre el fuerte
papel de los Presidentes, ver A. Malamud, “Jefes de gobierno y procesos de integración: las experiencias de
Europa y América Latina”, en Philippe de Lombaerde, Shigeru Kochi/José Briceño Ruiz (eds.), Del regio-
nalismo latinoamericano a la integración interregional, Madrid, Fundación Carolina/siglo XXI, 137-62; A.
Malamud, “Presidential Diplomacy and the Institutional Underpinnings of Mercosur. An Empirical
Examination”, Latin American Research Review 40(1), 138-64. Ante la ausencia de transferencia de com-
petencias en sentido estricto se califica la estructura institucional como “minimalista”, D. Ventura, Las
asimetrías entre el MERCOSUR y la Unión Europea, los desafíos de una asociación interregional, Uruguay,
2005, p. 55 ss. Otros hallan fragilidad, Cfr. J. A. Alonso, “América Latina: las trampas del progreso”, en C.
Freres/J. A. Sanahuja (coord.), América Latina y la Unión Europea, Barcelona, 2006, p. 321-341. Véase tam-
bién M. J. Filadoro, “Eficacia de las instituciones del Mercosur. El caso de la Secretaría Técnica”, en Anuario
de Derecho Constitucional Latinoamericano, KAS, 12º año, tomo I, 667 ss; C. M. Russo Cantero, El
Mercosur ante la necesidad de organismos supranacionales, Asunción, Intercontinental, 1999. Sobre el
TPR, R. P.Ripoll, “Fuegos fatuos en Villa Rosalba. Alcance de la jurisdicción del Tribunal Permanente de
Revisión del Mercosur”, en Anuario de Derecho Constitucional Latinoamericano, KAS, 12º año, tomo I, p.
616; D. Pavón Piscitello/J. P. Schmidt, “Der EuGH als Vorbild: Erste Entscheidung des ständigen Mercosur-
Gerichts”, Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht, 17 (2006) 10, pp. 301-304; A. Dreyzin, “El
Protocolo de Olivos”, en Revista de Derecho Privado y Comunitario, Argentina, Rubinzal Culzoni, 2003-1,
pp. 579-621; .J.C. Rivera, “La opinión consultiva en el sistema de solución de controversias del Mercosur”,
en Estudios en homenaje a la doctora Berta Kaller Orchansky, Poder Judicial de la Provincia de Córdoba,
Tribunal Superior de Justicia, Córdoba, 2004.
115 M. A. Guedes de Oliveira, “Mercosur: Desarrollo político y temas comparativos con la Unión Europea”, en
F. Peña (comp.), La Unión Europea y la integración regional, Perspectivas comparadas y lecciones para las
Américas, Buenos Aires, 2005, p. 243.
116 El antecedente de un Parlamento Regional se encuentra en el Parlatino. Ver al respecto R.D. Labrano Ruíz,
Mercosur, Integración y Derecho, Buenos Aires, 1998, p. 441.
117 PO Art. 25.

193
Mariela Morales Antoniazzi

para la conformación de un Parlamento común del Mercosur han tenido lugar hasta
llegar a su configuración en el año 2006.118 Comenzó a funcionar en diciembre de
2006, pero su Protocolo Constitutivo data de 2005.119 Sin tratar de hacer un análisis
detallado de las normas de dicho Protocolo, basta resaltar que en sus propósitos (art.
2), principios (art. 3) y competencias (art.4), se pone de relieve la preservación del
régimen democrático como eje transversal de la institución.
El Parlamento del Mercosur tiene la función de promover la democracia.120
Hace ya más de dos años, el 7 de mayo de 2007, en su primera sesión, el Presidente de
Uruguay utilizó el eslogan “Queremos más y mejor Mercosur.” En esa ambiciosa agen-
da ocupa un lugar privilegiado el reforzamiento institucional. La integración ha
provocado un considerable spillover en un cierto sentido de construcción comuni-
taria, ubicando entre sus desafíos la reforma institucional. El Parlamento, como
órgano de legitimidad democrática, debe aparecer como prioridad.121
En el Preámbulo de Protocolo constitutivo del Parlamento,122 los Estados
Partes manifiestan ser conscientes “de que la instalación del Parlamento del
Mercosur, con una adecuada representación de los intereses de los ciudadanos de los
Estados Partes, significará un aporte a la calidad y equilibrio institucional del
Mercosur,123 creando un espacio común en el que se refleje el pluralismo y las diver-
sidades de la región, y que contribuya a la democracia, la participación, la represen-
tatividad, la transparencia y la legitimidad social en el desarrollo del proceso de inte-
gración y de sus normas,” así como reafirmar “los principios y objetivos del Protocolo
de Ushuaia sobre Compromiso Democrático en el Mercosur, la República de Bolivia
y la República de Chile, del 24 de julio de 1998, y la Declaración Presidencial sobre
Compromiso Democrático del Mercosur, del 25 de junio de 1996”. Sin duda, la
creación del Parlamento significa una manera de concretar el principio democrático
en la región, lo cual está clara y expresamente estipulado en el Protocolo. El art. 2
del Protocolo define como propósito del Parlamento “asumir la promoción y defen-
sa permanente de la democracia”. En el art. 3 se consagran en los números 1, 2 y 4

118 R. Correa Freitas, “Los órganos del Mercosur: hacia la conformación de un Parlamento común”, en Anuario
de Derecho Constitucional Latinoamericano, 2005, Uruguay, p. 809 ss.
119 Véase Decisión 23/05, XXIX CMC – Montevideo, 08/XII/05.
120 Para conocer en detalle los documentos que acompañaron todo el proceso, ver Hacia el Parlamento del
Mercosur, Fundación Konrad Adenauer y Comisión Parlamentaria Conjunta del Mercosur, 2ª. Edi.,
Uruguay, 2006.
121 S. Gratius (ed.), Mercosur y Nafta. Instituciones y mecanismos de decisión en procesos de integración
asimétricos, Madrid-Frankfurt am Main, 2008, 301 ss.
122 F. Farinella, “Las instituciones del Mercosur: la creación del Parlamento del Mercado Común”, Revista de
direito internacional e do MERCOSUL, 10 (2006) 1, pp. 69-77.
123 Una corriente más crítica, al referirse a los Parlamentos nacionales, destaca que en América Latina, los par-
lamentos y los tribunales nacionales han estado al margen en los procesos de integración. Así, los bloques
regionales se han caracterizado por un “magro nivel de participación de la sociedad civil y sus represen-
tantes y por un bajo grado de institucionalización”. Ver A. Malamud, “Jefes de gobierno y procesos de inte-
gración regional: las experiencias de Europa y América Latina”, en P. de Lombaerde/ S. Kochi/J. Briceño
Ruiz (eds.), Del regionalismo latinoamericano a la integración interregional. Madrid, 2008.

194
La Cláusula Democrática y el Parlamento del Mercosur.
Contextualización de su Alcance y Dimensionalidad

los principios que le dan contenido al objetivo mencionado supra, como el pluralis-
mo y la tolerancia como garantías de la diversidad de expresiones políticas, sociales
y culturales de los pueblos de la región, la transparencia de la información y de las
decisiones para crear confianza y facilitar la participación de los ciudadanos y el
respeto de los derechos humanos en todas sus expresiones respectivamente.
Absolutamente categórica es la competencia del Parlamento para “velar por la
preservación del régimen democrático en los Estados Partes, de conformidad con las
normas del Mercosur, y en particular con el Protocolo de Ushuaia sobre Compromiso
Democrático en el Mercosur, la República de Bolivia y la República de Chile”.
De lo anteriormente expuesto es interesante destacar que el Protocolo, en con-
sonancia con la doctrina del contexto interamericano (para la CorteIDH no puede
haber democracia si no hay protección efectiva de derechos humanos, del mismo
modo que sin derechos humanos no hay democracia)124 y la experiencia europea
(donde los retos del siglo XXI se centran en el respeto y garantía de los derechos
humanos, la democracia y el Estado de Derecho),125 enumera entre sus propósitos,
principios y competencias la garantía de la democracia y tiene un papel preponde-
rante en la promoción del principio democrático, tanto a nivel del Mercosur como a
nivel de los Estados miembros. Aun cuando el Parlamento del Mercosur no tiene las
funciones esenciales de un órgano legislativo en sentido estricto,126 pues no legisla
(sólo cuenta con atribuciones cuasi-legislativas)127 y no controla,128 sí puede ser
entendido como un avance al representar un foro para la democracia. Si se comparte
con Habermas su sugerencia de interpretar la democracia como un proceso histórico
de autocorrección de la Constitución,129 donde la democracia sirve para la rea-
lización y actualización de los valores constitucionales,130 resulta necesario contex-
tualizar este análisis. Por una parte, el Parlamento al no tener competencias legisla-

124 P. Carazo, “El sistema interamericano de derechos humanos: democracia y derechos humanos como fac-
tores integradores en Latinoamérica”, en A. von Bogdandy, C. Landa, M. Morales Antoniazzi (eds.),
¿Integración Sudamericana a través del Derecho? Un análisis interdisciplinario y multifocal, CEPC/Max
Planck Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht, Madrid, 2009, p. 231 ss.
125 Memorandum del Gobierno alemán sobre el Tratado de Lisboa, del 13.12.2007, http://www.auswaertiges-
amt.de/diplo/de/Europa/Downloads/Denkschrift-lissabon.pdf (25 de julio de 2009).
126 Refiriéndose a la Comisión Parlamentaria, ver D. A. Sabsay, “Federalismi e integrazioni sopranazionali. La
experiencia del Mercosur: comparación con la Unión Europea”, en P. Bilancia, Federalismi e integrazioni
sopranazionali nell’arena della globalizzazione: Unione Europea e Mercosur, Milano, 2006, p. 370. También
M. C. Drummond, “The evolution of the competence and functions of the Joint Parliamentary Committee
of Mercosur”, en PER 23 (2003), pp. 233-251.
127 Concretamente, el procedimiento preferencial previsto en el numeral 12 del art. 4 del Protocolo constitu-
tivo, así como la iniciativa legislativa contemplada en el numeral 13 ejusdem y la labor que puede cumplir
en torno a la armonización de las legislaciones nacionales le imprimen este carácter.
128 Contrastarlo con el Parlamento Europeo, S. Dreischer, Das Europäische Parlament und seine Funktionen
eine Erfolgsgeschichte aus der Perspektive von Abgeordneten, Dresden, 2004.
129 J. Habermas, Constitutional democracy. A paradoxical union of contradictory principles?. Political Theory,
Vol. 29, No. 6, 2001, p. 29.
130 C. Closa Montero, “Constitución y democracia en la Unión Europea”, en C. Closa Montero/ N. Fernández
Sola (coords.), La Constitución de la Unión Europea, Estudios constitucionales, CEPC, Madrid, 2005, p. 21.

195
Mariela Morales Antoniazzi

tivas, ni tampoco en materia de presupuesto ni de control del ejecutivo, se ve limita-


do en su actuación como órgano que cuenta con legitimidad democrática y lo con-
duce sólo a un rol político. No obstante, a pesar de estar en “minusvalía” frente a los
parlamentos nacionales o al propio Parlamento Europeo,131 se le puede comparar en
sus funciones con el Parlamento Panafricano132 y con el Parlamento
Centroamericano.133 Ahora bien, una dificultad que todavía debe afrontar el
Parlamento del Mercosur será su propia integración en el año 2014, dadas las asimetrías
en el bloque y la dificultad de encontrar consenso sobre la ponderación proporcional.
El proyecto (PL 5279/09) que reglamenta las elecciones directas para los representantes
brasileños para el Parlamento del Mercosur (PARLASUR) a partir de 2011, que deberían
ser electos en 2010, está todavía pendiente. Es necesario un consenso sobre los términos
del acuerdo en materia de la proporcionalidad de la representación.134
Como foro para el intercambio de ideas y argumentos sobre el futuro del
bloque regional, el Parlamento es una piedra fundamental para la promoción de la
democracia y el respeto y garantía de los derechos humanos, lo que en la región está
plenamente vigente y necesario. Igualmente puede valorarse como sumamente
positivo el papel que el Parlamento tiene asignado como impulsor y conductor del
rumbo del derecho de integración, en razón de su nueva competencia aquí deno-
minada “cuasi-legislativa” para facilitar la incorporación de la normativa del
Mercosur en los Estados Partes. La fuerza del derecho del Mercosur, a pesar de los

131 Aun cuando la doctrina coincide en el débil papel que ha jugado el Parlamento europeo hasta el momento.
Véase D. Ventura/A. Perotti, El proceso legislativo del Mercosur, Montevideo, 2004, p. 20 ss.
132 El Protocolo del Tratado de la Comunidad Económica Africana relativo al establecimiento del Parlamento
Panafricano fue aprobado en Sirte, Libia, en marzo de 2001. El proceso de ratificación y depósito ha pre-
sentado diversas dificultades. No obstante, el órgano tiene facultades consultivas y de asesoramiento. Entre
las funciones del Parlamento se halla la de estudiar cuestiones relacionadas con los derechos humanos, el
buen gobierno y el Estado de derecho, así como la armonización y coordinación de las leyes entre los
Estados miembros. Informe de Amnistía internacional, http://www.amnesty.org/es/library/info/
AFR01/007/2004 (21 de Julio de 2009), Sitio oficial http://www.africa-union.org/root/au/organs/Pan-
African_Parliament_en.htm (25 de Julio de 2009).
133 El Parlacen también tiene atribuida la competencia para ejercer un liderazgo eficaz orientado al
fortalecimiento de la democracia representativa. El pasado 20 de febrero de 2008 se acordó la refor-
ma al Tratado Constitutivo de este Parlamento, procurando ampliar sus competencias en cuanto a
la iniciativa legislativa, conocer de los nombramientos de altos directivos de los órganos de inte-
gración, conocer del presupuesto del Sica. Ver http://www.parlacen.org.gt/index-portada.html (25
de julio de 2009).
134 Disposiciones transitorias del Protocolo Constitutivo: la primera, relativa a las etapas: A los fines de lo
previsto en el artículo 1 del presente Protocolo se entenderá por “primera etapa de la transición”, el
período comprendido entre el 31 de diciembre de 2006 y el 31 de diciembre de 2010; en cambio, la
“segunda etapa de la transición”, es el período comprendido entre el 1 de enero de 2011 y el 31 de
diciembre de 2014. La segunda disposición transitoria acerca de la integración establece que en “la
primera etapa de la transición, el Parlamento estará integrado por dieciocho (18) parlamentarios por
cada Estado Parte. Lo previsto en el artículo 5, inciso 1, relacionado con la integración del Parlamento,
de conformidad a un criterio de representación ciudadana, aplicable a partir de la segunda etapa de la
transición, será establecido por Decisión del Consejo del Mercado Común, a propuesta del Parlamento
adoptada por mayoría calificada”.

196
La Cláusula Democrática y el Parlamento del Mercosur.
Contextualización de su Alcance y Dimensionalidad

vaivenes hasta la fecha,135 debe ir consolidando su autonomía de la mano de la


evolución de la institución parlamentaria.136 Para ello le tocará al propio
Parlamento del Mercosur137 luchar por sus reivindicaciones138 como Cámara le-
gislativa en lo que a su labor respecta.
Una señal positiva es que el Mercosur ha optado por sobrevivir y crecer. Hay
señales en el plano de la institucionalización que dan lugar para ser optimistas: la
Reunión de Altas Autoridades sobre Derechos Humanos del MERCOSUR (RAD-
DHH), el Observatorio de Políticas Públicas de Derechos Humanos en el MERCO-
SUR, el Observatorio de la Democracia del Mercosur (ODM). El Consejo del Mercado
Común aprobó en el año 2009 la creación del Instituto de Políticas Públicas de
Derechos Humanos (IPPDDHH), con el objetivo de contribuir al fortalecimiento del
Estado de Derecho en los Estados Partes mediante el diseño y seguimiento de las
políticas públicas en Derechos Humanos, y contribuir a la consolidación de los
Derechos Humanos como eje fundamental de la identidad y desarrollo del Mercosur.
Igualmente, la propuesta de creación de una Corte de Justicia del Mercosur implica
un avance en la perspectiva constitucional del bloque.139 Todas estas iniciativas deben
ser interpretadas, en el orden jurídico, como pasos hacia la consolidación del valor
democrático en el bloque.
Se constata una evolución muy positiva en el afianzamiento formal del Estado de
Derecho, los derechos humanos y la democracia como pilares de la integración en el
bloque. Un ejemplo lo constituye el art. 2 de la decisión 05/07 cuando dispone entre
los objetivos del ODM el contribuir al fortalecimiento de los objetivos del Protocolo
de Ushuaia sobre Compromiso Democrático en el Mercosur, la República de Bolivia
y la República de Chile así como su papel en el seguimiento de procesos electorales,
denotando el nivel de concreción que se alcanza con este paso. Incluso entre los obje-
tivos también figura “realizar actividades y estudios vinculados a la consolidación de
la democracia en la región”. De ello se desprende la labor de “guardián” de este

135 Basta analizar la Primera Opinión Consultiva y sus “estridencias”. Véase A. Dreyzin, “La primera Opinión
Consultiva en Mercosur. ¿Germen de cuestión prejudicial?”, Civitas, Revista Española de Derecho Europeo
Nº 23, 2007, p. 437-461.
136 Tal como ocurrió con Europa, cuando en un principio era una “Asamblea” hasta que en el año 1962 adquir-
ió el nombre de Parlamento (DO 1962, p. 1045. Ver por ejemplo E. Gómez Corona, “El Parlamento
Europeo: por fin un Poder Legislativo para la Unión Europea”, en E. Gómez Corona y otros (coord.), Una
Constitución para la ciudadanía de Europa, Navarra, 2004, p. 251 ss.
137 Entre otros aspectos, no ha sido posible todavía encontrar consenso sobre la ponderación proporcional,
porque esto daría un peso mucho mayor a los diputados brasileños en comparación a los paraguayos o
uruguayos y esto continúa abierto al debate.
138 La Eurocámara no ha cesado en esta labor, ver DO, núm. C 69, 20 de marzo de 1989 o DO núm. 371, 8 de
diciembre de 1971. Igualmente son de destacar las propuestas del Parlamento en la constitucionalización
de la Unión Europea. Para el denominado proyecto Spinelli/Bieber, “The institutions and the decision-mak-
ing procedure in the Draft Treaty establishing the European Union”, en Bieber/Jaque/Weiler, An ever clos-
er Union, 1985, p. 31 ss.
139 Véase Noticias Mercosur Nº 21/09, 03/09/09 “Especial: Corte de Justicia del MERCOSUR”, editado por
Alejandro Perotti. Cfr. http://www.cij.csjn.gov.ar/conferencia-cortes-mercosur.html.

197
Mariela Morales Antoniazzi

Observatorio, pues los análisis (políticos y académicos) que se desarrollen permiten


mantener en “alerta” al sistema frente a cualquier intento de desviación del principio
democrático. Lo confirma el art. 3 de la citada norma al estipular las funciones del
ODM en una doble dimensión: consultora y evaluadora. Y en el art. 7 categórica-
mente se contempla que el ODM contribuirá con sus trabajos a consolidar la demo-
cracia en la región, poniendo de relieve que para el cumplimiento de sus objetivos y
funciones se desempeñará con imparcialidad. Así se combina su rol en los procesos
electorales de los Estados Partes pero sin interferir en los asuntos internos, de modo
que el ODM en su labor de seguimiento puede detectar e informar los avances y retro-
cesos del cumplimiento de la cláusula democrática. Ello refuerza la función del
Parlamento, sin duda alguna. La integración regional pasa, en el órgano de legitimi-
dad democrática, a representar el centro del debate político140 y que no esté en manos
de los poderes ejecutivos de los Estados Partes. La participación de la sociedad civil
sería un gran impulso para el debate democrático en el bloque del Cono Sur.
La voluntad de los Estados Partes del Mercosur de lograr una Unión cada vez más
estrecha entre los pueblos tiene un fuerte valor simbólico a la hora de hablar de la
Constitución material del Mercosur, incluido el valor sui géneris de los derechos
humanos y la democracia. Aunque el Protocolo de derechos humanos no forme parte
todavía del Tratado de Asunción hasta su ratificación en Brasil, ello no significa
desnudez de efectos jurídicos.141 En el ámbito del Cono Sur, no sólo se deben entrelazar
las disposiciones de la Convención Americana de Derechos Humanos y las
Constituciones de los Estados, que tiene carácter vinculante, sino también la propia
Carta Democrática Interamericana (soft law) para llenar de contenido normativo las
cláusulas democráticas y de derechos humanos. Por lo pronto, el Protocolo de Ushuaia
es derecho vinculante y el Protocolo de Asunción “todavía” tiene en sentido estricto
carácter de soft law, pero como principios dirigidos a ser fuente de interpretación de los
derechos son disposiciones vinculantes y de aplicación obligatoria por los poderes públi-
cos. Tal como lo muestra la experiencia europea, los Estados constitucionales de la
Unión se encuentran frente al reto de demostrar a la comunidad internacional que la
democracia y el Estado de Derecho (incluyendo los derechos humanos), son principios
rectores que permanecen mutatis mutandi en la organización supranacional, cuando
incluso los Estados pierden el monopolio del poder en razón de la globalización.142 El
papel del sistema interamericano, que en el plano conceptual y teórico es uno de los más

140 G. L. Gardini, “Un parlamento regionale per il MERCOSUR”, en AffarInternazionali


Rivista on-line di politica, strategia ed economia, 02/08/2007.
141 Expresión tomada del contexto europeo en cuanto a los efectos de la Carta de los Derechos fundamentales.
Véase R. Alonso García/D. Sarmiento, La carta de los derechos fundamentales de la Unión Europea, Madrid,
2006, p. 16.
142 T. Giegerich, Europäische Verfassung und deutsche Verfassung im transnationalen
Konstitutionalisierungsprozeß, Beiträge zum ausländischen öffentlichen Recht und Völkerrecht; 157,
Heidelberg u. a., 2003, p. 1120.

198
La Cláusula Democrática y el Parlamento del Mercosur.
Contextualización de su Alcance y Dimensionalidad

desarrollado y protector,143 juega un papel esencial en la determinación del alcance y


dimensionalidad de las cláusulas en cuestión. Resulta imperativo acudir a él para inter-
pretar y aplicar la cláusula democrática y de derechos humanos en el Mercosur.144
No obstante, también hay razones para el pesimismo. Es difícil combinar las
agendas “profundización y ampliación”. La ampliación podría ser un obstáculo para
una integración más profunda en el Mercosur porque se puede diluir el esfuerzo al no
cumplir los compromisos en ambos sentidos. El ingreso de Venezuela145 en 2014
(fecha en la cual podría ser miembro pleno) significaría una especie de spillback, dado
que la constelación de “cuarteto” se vería alterada y la no coincidencia de objetivos
sobre la integración conllevaría inestabilidad para el bloque.146 Otro motivo poco
alentador está dado por la denominada “desinstitucionalización” que se está observan-
do en la región.147 Si bien es cierto que las dictaduras militares forman parte del pasa-
do, es igualmente cierto que se constata una recentralización y algunos gobiernos
pueden ser catalogados desde democracias participativas hasta autocracias elec-
torales.148 La situación de los derechos humanos, la independencia del poder judicial,
la inseguridad, entre otros factores, abren serios cuestionamientos en cuanto a la efec-
tividad de la democracia en algunos países, lo cual supone estar alerta para exigir el
estricto cumplimiento de la cláusula democrática.149

143 A. R. Brewer-Carías, “El derecho administrativo y el derecho a la democracia: una nueva perspectiva para
el necesario equilibrio entre los poderes de la Administración y los derechos del administrado”, Video
Conferencia en las Jornadas Académicas inaugurales del departamento de Derecho Administrativo, 2008,
Facultad de Derecho, Universidad Externado de Colombia, New York-Bogotá, 13 de febrero de 2008.
144 P. Nikken, “La Cooperación Internacional para la promoción y Defensa de la Democracia”, en Agenda para la
consolidación de la Democracia en América Latina, San José de Costa Rica, IIDH/CAPEL, 1990, pp. 493-526.
145 Entre otros, véase R. Chacón De Albuquerque, “El MERCOSUR y la adhesión de Venezuela”, Revista de
Derecho Público Nº 11/2007, pp. 43-60.
146 S. Gratius, op. cit., pp. 327, 328.
147 A. Mähler, “Wie autoritär ist Lateinamerika?”, GIGA Focus Lateinamerika, Nummer 8, 2008, pp. 1-8. Sobre
la obligatoriedad para Venezuela de cumplir con el principio democrático, véase A. Brewer-Carías,
“Reflexiones críticas sobre la Constitución de Venezuela de 1999”, en el libro de D. Valadés/ M. Carbonell
(coord.), Constitucionalismo Iberoamericano del Siglo XXI, Cámara de Diputados. LVII Legislatura,
Universidad Nacional Autónoma de México, México 2000, pp. 171-193; idem, en Revista de Derecho
Público, Nº 81, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, enero-marzo, 2000, pp. 7-21; idem, en Revista
Facultad de Derecho, Derechos y Valores, Volumen III Nº 5, Universidad Militar Nueva Granada, Santafé
de Bogotá, D.C., Colombia, julio 2000, pp. 9-26; idem, La Constitución de 1999, Biblioteca de la Academia
de Ciencias Políticas y Sociales, Serie Eventos 14, Caracas, 2000, pp. 63-88.
148 A. Hadenius/J. Teorell, „Pathways from Authoritarianism“, en Journal of Democracy, Nr. 1, 2007, p. 143-156.
149 Para el caso Venezuela, entre otros, véase CIDH, Informe anual 2006, ibid., § 211, p. 1352; CIDH, Informe
anual 2007, § 222, punto 313. Para la valoración sobre la situación del Estado de Derecho en Venezuela,
véase Rule of Law, Konrad Adenauer Foundation (Ed.), The KAF Democracy Report 2006, Berlin, 2006, p.
283 ss. Informes 2000 y 2007, Venezuela como Estado parcialmente garante de la democracia al igual que
Paraguay en el 2007, mientras Brasil, Argentina y Uruguay aparecen bien ubicados. Fuente: Freedom
House: Freedom in the World, en www.freedomhouse.org (03.11.08). Zippel (ed.), Die Bezihungen
Zwischen der EU und den Mercosur-Staaten, Baden-Baden, 2001/2002, pp. 57 ss. También más reciente, F.
Peña: Gobernabilidad e integración de espacios geográficos regionales: Una aproximación a la comparación
de las experiencias sudamericana y europea. Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF) con la
colaboración del INTAL - Buenos Aires, 13 de noviembre de 2007. http://www.felixpena.com.ar/.

199
Mariela Morales Antoniazzi

V. Conclusiones en tesis

• La democracia y el respeto de los derechos humanos constituyen principios


rectores de la integración. Esto lo ratifica el reciente Tratado de Unasur en
su Preámbulo y en el art. 2. En el Mercosur, el principio democrático forma
parte de la normativa vinculante. Presenta además la misma tridimensio-
nalidad que en Europa, pues es un principio constitucional, a la vez que es
condición de ingreso/sanción e igualmente rige para la cooperación inter-
nacional. Las tres caras del principio se deducen del artículo 1º del
Protocolo de Ushuaia, al establecer que la “plena vigencia de las institu-
ciones democráticas es condición esencial para el desarrollo de los procesos
de integración entre los Estados Partes del presente Protocolo”. En el
Mercosur, la cláusula de derechos humanos como condicionalidad del pro-
ceso, a pesar de que el Protocolo de Asunción no está incorporado al
Tratado de Asunción mientras no lo haya ratificado Brasil, debe interpre-
tarse en el mismo sentido que en Europa. Los principios en materia de dere-
chos fundamentales, conforme a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia
(TJCE), constituyen mandatos jurídicos de aplicación directa e inmediata,
self executing. No son meros derechos morales de naturaleza ética, sino que
son disposiciones vinculantes y de aplicación obligatoria por los poderes
públicos.
• La Constitución material del Mercosur contempla el principio de la demo-
cracia a pocos años de su nacimiento. Entre los instrumentos que desarro-
llan este principio se encuentran la “Declaración Presidencial de la Segunda
Cúpula Presidencial del Mercosur” de 1992, la “Declaración Presidencial
sobre el Compromiso Democrático en el Mercosur” de 1996, el “Protocolo
de Ushuaia sobre Compromiso Democrático en el Mercosur, la República
de Bolivia y la República de Chile” de 1998, el Protocolo constitutivo del
Parlamento de 2005. El Observatorio de la Democracia del Mercosur
(ODM) de 2007 también representa un avance para el fortalecimiento
democrático en la subregión. Por el contrario, el tema de los derechos
humanos como componente permanente de la agenda Mercosur puede ca-
talogarse como más reciente. Si bien dentro de la estructura institucional
del Mercosur existía un Grupo Ad Hoc sobre Derechos Humanos, es a par-
tir del año 2004 cuando se crea la Reunión de Altas Autoridades sobre
Derechos Humanos del Mercosur. El Observatorio de Políticas Públicas de
Derechos Humanos también data de 2004; el “Protocolo de Asunción sobre
Compromiso con la Promoción y Protección de los Derechos Humanos del
Mercosur” está pendiente de ratificación, pero incluye la cláusula de dere-
chos humanos en términos semejantes a la cláusula democrática. En el año
2009 se ha creado el Instituto de Políticas Públicas de Derechos Humanos

200
La Cláusula Democrática y el Parlamento del Mercosur.
Contextualización de su Alcance y Dimensionalidad

(IPPDDHH). De modo que la garantía del binomio derechos humanos-


democracia es un imperativo en el bloque.
• En su amplio espectro, el canon de los valores comunes que están detrás de
los principios de democracia, de los derechos humanos y del Estado de
Derecho colocan al hombre y la dignidad del hombre en el centro de la
estructura de integración y le deben permitir albergar los elementos esen-
ciales, así como el núcleo central de la identidad del bloque mercosureño.
• Para perfilar el alcance y la dimensionalidad en tres vías que se le asignan
a las cláusulas de democracia y derechos humanos se recomienda acudir al
Derecho Interamericano. El Protocolo de Ushuaia sólo se refiere a la apli-
cación del procedimiento de sanción en caso de “ruptura” del orden
democrático. El criterio que debe privar para interpretar el significado del
término está contenido expresamente en la Carta Democrática
Interamericana. De conformidad con el art. 3 de la Carta, “son elementos
esenciales de la democracia representativa, entre otros, el respeto a los
derechos humanos y las libertades fundamentales; el acceso al poder y su
ejercicio con sujeción al Estado de Derecho; la celebración de elecciones
periódicas, libres, justas y basadas en el sufragio universal y secreto como
expresión de la soberanía del pueblo; el régimen plural de partidos y orga-
nizaciones políticas; y la separación e independencia de los poderes públi-
cos”. Por su parte, el art. 4 define como componentes fundamentales del
ejercicio de la democracia, “la transparencia de las actividades guberna-
mentales, la probidad, la responsabilidad de los gobiernos en la gestión
pública, el respeto por los derechos sociales y la libertad de expresión y de
prensa. La subordinación constitucional de todas las instituciones del
Estado a la autoridad civil legalmente constituida y el respeto al Estado de
Derecho de todas las entidades y sectores de la sociedad son igualmente
fundamentales para la democracia”. En materia de derechos humanos, no
sólo se tiene la Convención Americana de derechos humanos sino también
el desarrollo jurisprudencial de la Corte Interamericana de derechos
humanos.
• Latu sensu, la cláusula democrática implica que la Constitución del Estado
que pretende ser Parte del Mercosur, así como su realidad constitucional,
deben garantizar la pluralidad política, las elecciones libres y secretas, así
como un sistema que facilite la alternancia del poder; debe estar asegurada
la protección de los derechos humanos y de las libertades fundamentales y
el respeto del Estado de Derecho; debe, en definitiva, procurar regirse por
la no discriminación, la tolerancia, la justicia, la solidaridad y la igualdad
entre mujeres y hombres. No es admisible interpretar la cláusula
democrática bajo una concepción formal de democracia (donde haya elec-
ciones, pero que no se cumplan los demás requisitos).

201
Mariela Morales Antoniazzi

• Para evitar incoherencias y lograr pasar de lo retórico a lo práctico, el


Parlamento del Mercosur es el órgano llamado, en primera instancia, a
asumir la promoción y defensa permanente de la democracia, tal como rige
en su Protocolo de creación. Velar por la preservación del régimen
democrático en los Estados Partes, así como elaborar y publicar anualmente
un informe sobre la situación de los derechos humanos en los Estados
Partes se prevén como atribuciones específicas del órgano parlamentario.
En la medida en que lleve a cabo esta función, ganará legitimidad y con-
tribuirá a darle mayor transparencia y publicidad al proceso de integración
al acercarlo al ciudadano. Todo ello estaría en consonancia con la era de la
protección internacional de la democracia y de los derechos humanos.
• La profundización de uno de sus ejes neurálgicos de la integración, como le
es el principio democrático, es una prioridad en la región. Ante los
señalamientos doctrinarios sobre las amenazas a la institucionalidad
democrática en Suramérica, no a través de golpes militares, sino mediante
otros mecanismos (concentración del poder por parte del poder ejecutivo,
falta de independencia del poder judicial, no garantía del pluralismo políti-
co ni de la libertad de expresión, entre otros), la cláusula democrática
adquiere mayor trascendencia. Un buen signo en este sentido se nota en la
Declaración de La Moneda, firmada en septiembre de 2008 por las Jefas y
Jefes de Estado y de Gobierno de Unasur, que incluye a su vez a los Estados
Parte del Mercosur, con motivo de la crisis boliviana. Se produjo, y así debe
analizarse, una manifestación más a favor del fortalecimiento democrático
en la región, según expresa el número 2, que se rechaza enérgicamente
“cualquier situación que implique un intento de golpe civil, la ruptura del
orden institucional o que comprometan la integridad territorial”. En el
número 7 se hace “un llamado al diálogo para establecer las condiciones
que permitan superar la actual situación y concertar la búsqueda de una
solución sustentable en el marco del pleno respeto al Estado de Derecho y
al orden legal vigente”. De modo que el contenido del principio democráti-
co, sin lugar a dudas, es amplio y no restrictivo. Garantizar la existencia de
una democracia pluralista, acompañada del respeto al Estado de Derecho y
la protección de los derechos humanos constituye un reto. Al día de hoy,
por tanto, debe pasarse del ámbito dogmático-normativo al campo opera-
cional, de modo que se alcance la democracia en la realidad constitucional.
Las cláusulas democráticas y de derechos humanos se han erigido como un
símbolo de la consolidación de un “constitucionalismo regional”. En el
Mercosur representan una especie de “cláusula de corte transversal”, que
condicionan la totalidad del orden jurídico del bloque y se convierten en
uno de los criterios esenciales que también deben cumplir los países can-
didatos a la adhesión.

202
Estado Democrático de Direito
e Constitucionalismo na América do Sul1
Marcelo Neves2

Sumáárioo: I. Introdução II. Conceito de Estado Democrático de Direito III. Constitucionalismo na América do Sul
IV. Transição e Consolidação Democráticas e Constituciolização simbólica V. “Constitucionalismo Bolivariano” e seu
impacto VI. Mercosul e Desafios da Integração Supra-nacional VII. Conclusões.

When a shady businessman recently said in Argentina, “to be


powerful is to have [legal] impunity,” he expressed a presumably wides-
pread feeling that, first, to voluntarily follow the law is something that
only idiots do and, second, that to be subject to the law is not to be the
carrier of enforceable rights but rather a sure signal of social weakness

Guillermo O’Donnell3

I. Introdução

Se partirmos do pressuposto de que o êxito e a continuidade da integração supra-


nacional de Estados não podem ser desvinculados de um regime mínimo de Estado de
Direito, que, por sua vez, não pode desatrelar-se de mecanismos democráticos de par-
ticipação e controle dos cidadãos, cabe-nos indagar sobre as condições do sucesso de
um futuro supranacionalismo regional na América do Sul a partir da questão referen-
te aos empecilhos de realização prática do Estado democrático de Direito neste sub-
continente. O Estado como organização complexa tem preenchido os requisitos de
constitucionalismo que viabiliza a construção de organismos supranacionais estáveis
na América do Sul? Caso a resposta seja negativa, cabe questionar em que medida a
carência de concretização e realização constitucional do Estado democrático de
Direito prejudica o desenvolvimento do Mercosul no sentido da supranacionalidade.

1 Este artigo corresponde à palestra proferida no Seminário “El Derecho de Integración Suramericano en su
Contexto”, promovido pelo Max Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht,
Heidelberg, 6 e 7 de dezembro de 2007.
2 Professor de Teoria do Estado da Universidade de São Paulo e de Teoria do Direito da Pontifícia
Universidade Católica de São Paulo e do Instituto Brasiliense de Direito Público.
3 Polyarchies and the (Un)Rule of Law in Latin America: A Partial Conclusion, in: Juan E. Méndez/Gillermo
O’Donnell/Paulo Sérgio Pinheiro (orgs.), The Un(Rule) of Law and the Underprivileged in Latin America,
Notre Dame 1999, 303-37, 312.

203
Marcelo Neves

Esta contribuição não se destina a analisar as mais diferentes experiências cons-


titucionais da América do Sul em relação ao Estado de Direito, pois tal objetivo ultra-
passaria os limites do presente Seminário. Antes procurarei basicamente abordar
alguns traços gerais do desenvolvimento constitucional sul-americano, com ênfase na
questão da escassa realização do Estado democrático de Direito como empecilho da
integração supranacional. Com isso, não se nega a diversidade da realidade política e
jurídica sul-americana, com experiências constitucionais marcadas por certas singula-
ridade importantes, que serão consideradas secundariamente. Mas são as característi-
cas confluentes e relevantes para o fracasso da integração supranacional que ocupam
o primeiro plano de minha abordagem.
Na exposição que se segue, pretendo fixar estrategicamente o conceito de Estado
democrático de Direito a partir das noções de diferenciação funcional entre direito e
política, de Constituição como acoplamento estrutural e de uma esfera pública “forte”
universalistamente includente (II). Em seguida, passarei a tratar do fracasso histórico de
realização de um constitucionalismo na América do Sul, tendo em vista o círculo vicio-
so entre instrumentalismo e simbolismo constitucional, referindo-me em primeiro lugar
à experiência autoritária (III). A partir dessa consideração do contexto histórico, parti-
rei para caracterizar as chamadas “transição” e “consolidação” democráticas dos anos
oitenta e noventa como episódios de constitucionalização simbólica (IV). Em forma de
excurso, farei um breve comentário sobre o chamado “constitucionalismo bolivariano”
na Venezuela, com influências na Bolívia e no Equador (V). Com base nesses elemen-
tos, enfrentarei as dificuldades de integração supranacional, considerando o caso exem-
plar do Mercosul e destacando o grande abismo entre este e o seu modelo, a União
Européia; nesse passo, apontarei para o fato de que a integração no âmbito do Mercosul,
ao contrário da experiência européia, permanece quase exclusivamente intergoverna-
mental do ponto de vista da política e internacional na perspectiva do direito, não cons-
truindo até o momento um genuíno exemplo de supranacionalismo; além disso aponta-
rei para os bloqueios advindos do plano estatal para o funcionamento e legitimação do
Mercosul (VI). Por fim, afastado qualquer diagnóstico fatalista no sentido que não have-
ria qualquer possibilidade para a superação desta problemática situação, concluirei com
uma breve consideração sobre a viabilidade de uma integração supranacional da
América do Sul, enfatizando a necessidade de superação das barreiras para a realização
de um constitucionalismo fundador de efetivos Estados democráticos de Direito, aptos
a fomentar a construção e o desenvolvimento de uma supranacionalidade jurídico-polí-
tica estável, legítima e eficiente, assim como apontando para o significado do bloco na
fortificação da América Latina nas relações internacionais (VII).

II. Conceito de Estado Democrático de Direito

O Estado de Direito pode ser compreendido como o Estado em que a distinção


entre lícito e ilícito é relevante para o sistema político. Isso significa que “todas as

204
Estado Democrático de Direito e Constitucionalismo na América do Sul

decisões do sistema político estão subordinadas ao direito”.4 Não implica, porém, uma
indiferenciação do político sob o jurídico. O que resulta é uma interdependência entre
esses sistemas.5 Da presença do segundo código não decorre a superposição das prefe-
rências ‘poder’ e ‘lícito’ ou ‘não-poder’ e ‘ilícito’, mas sim que “as disjunções
poder/não-poder e lícito/ilícito referem-se reciprocamente.”6 Assim como as decisões
políticas subordinam-se ao controle jurídico, o direito positivo não pode prescindir,
por exemplo, de legislação controlada e deliberada politicamente.7 Da mesma manei-
ra, enquanto a força física no âmbito da política submete-se ao controle do direito, ela
depende, como coação jurídica, de variáveis políticas.
Portanto, o conceito sistêmico de Estado de Direito não se refere a um tipo de
relação qualquer entre o jurídico e o político. Nas formas pré-modernas de domina-
ção, assim como no absolutismo do início da era moderna e nas autocracias contem-
porâneas, configura-se a relação de subordinação do direito à política. A relevância do
jurídico para o poder é parcial, determinada pela hierarquia política dominante. O
código de preferência ‘lícito/ilícito’ só é vinculante para os que estão no pólo inferior
da relação de poder. O detentor de poder (casta, estamento, monarca, junta etc.) não
está, no caso-limite, subordinado a essa distinção. Em princípio, as suas decisões não
são avaliadas de acordo com o código jurídico, mas antes pressupostas como intrinse-
camente lícitas. A referência do direito aos súditos é unilateralmente prescritiva de
deveres, ônus e responsabilidades jurídicas perante o Estado; no que concerne ao
soberano, unilateralmente atributiva de direitos, competências e, sobretudo, prerro-
gativas. Nesse sentido, no período absolutista tinha um relevância especial o princípio
“Princeps legibus solutus est” (“o príncipe está isento da lei”). Embora na prática os
reis absolutistas não estivessem totalmente desvinculados de condicionamentos jurí-
dicos,8 esse princípio apontava para uma assimetria na relação entre soberano e súdi-
to, resultando em uma prevalência hierárquica do poder sobre o direito.
No Estado de Direito, a inserção do código de preferência ‘lícito/ilícito’ como
segundo código do poder, conduz a uma relação sinalagmática entre sistemas político
e jurídico. Se, de um lado, o direito é posto basicamente por decisões políticas, de
outro, a diferença entre lícito e ilícito passa a ser relevante para os órgãos políticos
supremos, inclusive para os procedimentos eleitorais de sua escolha. Disso resulta
também uma relação sinalagmática entre Estado como pessoa jurídica ou governantes
(em sentido amplo) e cidadãos. Por um lado, o ordenamento jurídico constitucional
confere competências, direitos e prerrogativas para o Estado ou governantes, mas

4 Niklas Luhmann, Die Codierung des Rechtssystems, in: Rechtstheorie 17 (1986), 171-203, 199.
5 Interdependência entendida como simultaneidade paradoxal de dependência e independência recíprocas;
cf. Niklas Luhmann, Machtkreislauf und Recht in Demokratien, in: Zeitschrift für Rechtssoziologie 2
(1981), 158-67, 165.
6 Niklas Luhmann, Macht, 2ª ed., Stuttgart 1988, 56.
7 Cf. Luhmann (nota 3), 165.
8 Cf. Niklas Luhmann, Das Recht der Gesellschaft, Frankfurt am Main 1993, 271.

205
Marcelo Neves

também lhes impõe deveres e responsabilidades perante os cidadãos, grupos sociais e


organizações privadas. Por outro lado, embora a ordem jurídica prescreva deveres,
ônus e responsabilidades dos indivíduos e organizações perante o Estado, também lhes
atribui direitos e garantias fundamentais de natureza individual e coletiva. Nesse sen-
tido, o direito não se apresenta simplesmente como mecanismo de justificação do
poder ou como instrumento de dominação, mas também serve à delimitação e ao con-
trole do poder. Há como que um re-entry9 da distinção entre lícito e ilícito no inte-
rior do sistema político.
Nessa perspectiva, apresenta-se a concepção da Constituição como “acoplamen-
to estrutural” entre política e direito.10 Conforme essa compreensão, a Constituição
em sentido especificamente moderno é definida não simplesmente como uma via de
prestações recíprocas, mas antes como mecanismo de interpenetração permanente e
concentrada entre dois sistemas sociais autônomos, a política e o direito. Não se trata
aqui apenas de acoplamento operativo como vínculo momentâneo entre operações do
sistema e do ambiente.11 O acoplamento estrutural importa que o sistema duradoura-
mente pressupõe e conta, no plano de suas próprias estruturas, com particularidades
do seu ambiente.12 A Constituição assume a forma de acoplamento estrutural, na
medida em que possibilita influências recíprocas permanentes entre direito e política,
filtrando-as. Como “forma de dois lados” (Zwei-Seiten-Form), inclui e exclui, limita e
facilita simultaneamente a influência entre ambos os sistemas.13 Ao excluir certos
“ruídos” intersistêmicos, inclui e fortifica outros.14 Enquanto para a política é provo-
cadora de irritações, perturbações e surpresas jurídicas, para o direito provoca irrita-
ções, perturbações e surpresas políticas.15 Nesse sentido, “possibilita uma solução jurí-
dica do problema de auto-referência do sistema político e, ao mesmo tempo, uma
solução política do problema de auto-referência do sistema jurídico”.16
Evidentemente, a noção de acoplamento estrutural não aponta para um vínculo
permanente qualquer entre o direito e a política, o que implicaria um conceito “his-
tórico-universal” de Constituição. Como já observei acima, nas sociedades pré-moder-
nas e também nos Estados autocráticos contemporâneos, a relação entre poder e direi-
to é hierárquica, caracterizando-se pela subordinação do jurídico ao político.17 Em

9 G. Spencer Brown, Laws of Form, London 1972 (reimpressão da 1.ª edição, de 1969), 56 s. e 69 ss.
10 Niklas Luhmann, Verfassung als evolutionäre Errungenschaft, in: Rechtshistorisches Journal 9 (1990), 176-
220, 193 ss.; idem (nota 6), esp. 470 ss.; idem, Die Gesellschaft der Gesellschaft, Franfurt am Main 1997,
tomo 2, 782 s.; idem, Die Politik der Gesellschaft, Frankfurt am Main 2000, 389-92. Ver também Marcelo
Neves, Zwischen Themis und Leviathan: Eine schwierige Beziehung - Eine Rekonstruktion des demokra-
tischen Rechtsstaates in Auseinandersetzung mit Luhmann und Habermas, Baden-Baden 2000, 80 ss.
11 Luhmann (nota 6), 440 s.
12 Luhmann (nota 6), 441.
13 Cf. ibidem.
14 Cf. Luhmann, Verfassung als evolutionäre Errungenschaft (nota 8), 202.
15 Cf. Luhmann (nota 6), 442.
16 Luhmann, Verfassung als evolutionäre Errungenschaft (nota 8), 202. Cf., no mesmo sentido, idem (nota 6), 478.
17 Cf. Luhmann (nota 3), 159 s.; idem, Rechtssoziologie, 3.ª ed., Opladen 1987, 168 ss.

206
Estado Democrático de Direito e Constitucionalismo na América do Sul

linguagem da teoria dos sistemas, isso significa a subordinação explícita do código de


diferença ‘lícito/ilícito’ ao código de diferença ‘poder/não-poder’; o código binário de
preferência do direito não atuaria como segundo código do sistema político.
Através da Constituição como acoplamento estrutural, as ingerências da política
no direito não mediatizadas por mecanismos especificamente jurídicos são excluídas,
e vice-versa. Configura-se um vínculo intersistêmico horizontal, típico do Estado de
Direito. A autonomia operacional de ambos os sistemas é condição e resultado da pró-
pria existência desse acoplamento. Porém, por meio dele, cresce imensamente a pos-
sibilidade de influência recíproca18 e condensam-se as “chances de aprendizado”
(capacidade cognitiva) para os sistemas participantes.19 Destarte, a Constituição serve
à interpenetração de dois sistemas auto-referenciais, o que implica, simultaneamente,
relações recíprocas de dependência e independência, que, por sua vez, só se tornam
possíveis com base na formação auto-referencial de cada um dos sistemas.20
Na perspectiva do sistema jurídico, relacionada diretamente com a questão do
Estado de Direito, pode-se observar com Luhmann que “a Constituição é a forma com
a qual o sistema jurídico reage à própria autonomia. A Constituição deve, com outras
palavras, substituir apoios externos, tais como os que foram postulados pelo direito
natural.”21 Ela impede que critérios externos de natureza valorativa, moral e política
tenham validade imediata no interior do sistema jurídico, delimitando-lhe, dessa
maneira, as fronteiras. Conforme enfatiza Luhmann, “a Constituição fecha o sistema
jurídico, enquanto o regula como um domínio no qual ela mesma reaparece. Ela cons-
titui o sistema jurídico como sistema fechado através do reingresso no sistema”.22
Mas na perspectiva do sistema político, associada diretamente à questão da
democracia, o povo constitucional fecha o sistema político.23 Isso significa que, além
do povo, não há legitimação política, mas sim os particularismos e personalismos
negadores ou corruptores da democracia. Pressupõe-se, porém, que os procedimentos
democráticos realizem-se de acordo com o modelo estabelecido constitucional e legal-
mente (“as regras do jogo”), o que vincula reciprocamente a formação da “vontade”
política e os critérios do Estado de Direito.
Dando um passo além da teoria dos sistemas, pode observar-se que, enquanto “a
Constituição fecha o sistema jurídico” e o povo fecha o sistema político, autolegiti-
mando-os, a esfera pública abre ambos os sistemas, ou melhor, é a instância de sua
heterolegitimação, pois pressupõe procedimentos políticos e jurídicos suscetíveis e
abertos às suas instigações e influências. Na esfera pública, não há apenas divergências

18 Luhmann, Verfassung als evolutionäre Errungenschaft (nota 8), 205.


19 Luhmann, Verfassung als evolutionäre Errungenschaft (nota 8), 206.
20 Luhmann, (nota 3), 165.
21 Luhmann, Verfassung als evolutionäre Errungenschaft (nota 8), 187.
22 Ibidem.
23 “O fechamento do sistema ocorre no ponto em que o público formado de indivíduos, grupos e organizações,
recebedor de ordens, importunado administrativamente, torna-se povo; no ponto em que a volonté de tous
torna-se volonté générale” (Luhmann, Die Politik der Gesellschaft [nota 8], 265).

207
Marcelo Neves

entre valores, expectativas, interesses e discursos referentes a pessoas e grupos, mas


sobretudo se afirma o dissenso entre as exigências e pretensões que emergem dos
diversos sistemas funcionais em relação aos procedimentos dos sistemas jurídico e
político. Nesse sentido, cabe dizer que a esfera pública é a arena do dissenso.24 Assim,
afasta-se aqui a concepção habermasiana de uma esfera pública que, na sua força legi-
timatória, orienta-se para o consenso.25 Os procedimentos têm o papel de absorver o
dissenso, fechando operativamente os respectivos sistemas político e jurídico, mas só
podem exercer legitimamente sua função, no Estado democrático de Direito, se per-
manecem abertos para os novos dissensos que, após a decisão seletiva, venham emer-
gir na esfera pública. Pressupõe-se que esta seja “forte”, ou seja, tenha relevância para
os procedimentos e seja universalistamente includente. Esfera pública “frágil” (sem
relevância para os procedimentos decisórios) e restrita (excludente) não tem força
legitimadora no Estado democrático de Direito.26
Em suma, o Estado democrático de Direito, que teve sua origem na experiência
européia e foi trasladado com certo êxito para a América do Norte, afirma-se na medi-
da em que fica assegurada a sua autolegitimação política e jurídica pela Constituição e
a sua heterolegimação mediante a esfera pública. Embora o modelo tenha sido impor-
tado e mesmo copiado nos textos constitucionais dos países sul-americanos, a sua con-
cretização normativa e realização social é muito escassa entre estes.

III. Constitucionalismo na América do Sul

Na história constitucional da América do Sul cristalizou-se tipicamente uma rela-


ção pendular entre autocracia e democratização na forma, respectivamente, de consti-
tuições intrumentalistas e simbólicas. Na retórica política, esse processo expressa-se
mediante o manuseio das fórmulas “restauração da ordem” e “restauração da democra-
cia”, que se alternam reciprocamente. Sobretudo entre os publicistas defensores do auto-
ritarismo, essa situação é freqüentemente apresentada como tensão ou conflito entre

24 Neves (nota 8), esp. 104 ss.


25 Cf. Jürgen Habermas, Theorie des kommunikativen Handelns, 2.ª ed., Frankfurt am Main 1982, vol. 2,
274 s. Habermas refere-se a uma “esfera pública política” (Strukturwandel der Öffentlichkeit:
Untersuchungen zu einer Kategorie der bürgerlichen Gesellschaft, Frankfurt am Main 1990, 38 ss.), cujo
potencial legitimador encontra-se na capacidade de enfrentar problemas discursivamente (isto é, racional-
mente orientado para o consenso) e, quando isso não for possível, mediante negociações reguladas por pro-
cedimentos (Faktizität und Geltung: Beiträge zur Diskurstheorie des Rechts und des demokratischen
Rechtsstaats, Frankfurt am Main 1992, 201-7).
26 Cf. Hauke Brunkhorst, Solidarität: Von der Bürgerfreundschaft zur globalen Rechtsgenossenschaft,
Frankfurt am Main 2002, 184 ss.; idem, Zwischen transnationaler Klassenherrschaft und egalitärer
Konstitutionalisierung. Europas zweite Chance”, in: Peter Niesen/Benjamin Herborth (orgs.), Anarchie der
kommunikativen Freiheit: Jürgen Habermas und die Theorie der internationalen der Politik, Frankfurt am
Main 2007, 321-49, 233 s. Na distinção entre esfera pública “forte” e “frágil”, Brunkhorst recorre a Nancy
Fraser, Rethinking the Public Sphere: A Contribution to the Critique of Actually Existing Democracy, in:
Craig Calhoun (org.), Habermas and Public Sphere, Cambridge Mass. 1992, 109-142, 132 ss.

208
Estado Democrático de Direito e Constitucionalismo na América do Sul

realismo idealismo constitucional.27 Em ambas as direções, porém, o problema está asso-


ciado, por um lado, à deficiente autonomia do direito e do Estado perante estruturas
sociais difusas desenvolvidas a partir tanto do interior quanto do exterior e caracteriza-
das por privilégios dos grupos dominantes e exclusões de amplas parcelas da população,
assim como pela força das boas relações e dos vínculos clientelistas; por outro, com a
inexistência de uma esfera pública pluralista e abrangente que sirva de base para legiti-
mação do Estado. Portanto, também no caso das experiências autoritárias, a força dos
Estado e a sua conexão com as correspondentes “realidades” ou “raízes nacionais” são
apenas aparentes. Ao contrário, nos períodos de autocracia, verifica-se uma subordina-
ção direta dos Estados aos particularismos políticos e aos interesses privados.
Partindo-se da distinção típico-ideal proposta por Loewenstein, no âmbito do
conceito genérico de autocracia, entre os conceitos de totalitarismo, que “hace refe-
rencia a todo el orden socioeconómico y moral de la dinámica estatal”, e de autorita-
rismo, que “se refiere más a la estructura gubernamental que al orden social”,28 apre-
senta-se muito claro que se pode caracterizar as autocracias sul-americanas como regi-
mes autoritários. Nestes, não se desenvolveu qualquer ideologia com pretensão à vali-
dade imediata em todos as esferas da sociedade. Não há uma orientação ou tendência
no sentido da desdiferenciação total da sociedade por um sistema político localizado
no topo da estrutura social, ao contrário do que ocorre no totalitarismo com sua pro-
pensão regressiva. Falta também consistência ideológica, de tal maneira que não é
adequado afirmar, utilizando-se de uma formulação de Luhmann29 dirigida a um
outro contexto, que se trata de “sistemas integrados ideologicamente” em contraposi-
ção aos Estados de Direito. Nos regimes autoritários da América do Sul, o governo ou
o Estado no sentido amplo está vinculado a diversas constelações políticas e entrela-
çado com diferentes estruturas sociais concretas, que não podem contribuir nem para
uma legitimação pelo procedimento nem para a identificação do indivíduo ou da
sociedade com o Estado, mas são aptas a servir como mecanismos difusos e particula-
res de apoio.30 Daí resulta uma miscelânea de influências que se reflete no plano das
cartas constitucionais e leis de exceção como inconsistências e soluções “casuísticas”.31

27 Cf. Oliveira Vianna, O Idealismo da Constituição, 2ª ed., São Paulo/Rio de Janeiro/Porto Alegre 1939, esp.
7 ss. e 303 ss.; Reale, Miguel, Momentos decisivos do constitucionalismo brasileiro, in: Revista de
Informação Legislativa, ano 20, Nº 77, Brasília 1983, 57-68; Alberto Torres, A organização nacional:
Primeira parte, A Constituição, 3ª ed., São Paulo 1978 (1ª ed. 1914), 160 ss.
28 Karl Loewenstein, Teoría de la Constitución, trad. espanhola de A. G. Anabitarte, Barcelona 1976, 76 e 78;
ou Verfassungslehre, trad. alemã de Rüdiger Boerner, 3ª ed., Tübingen 1975, 53 e 55; “En general, el régi-
men autoritario se satisface con el control político del Estado sin pretender dominar la totalidad de la vida
socioeconómica de la comunidad, o determinar su actitud espiritual de acuerdo con su propia imagen” (ibi-
dem, 76 ou 53).
29 Niklas Luhmann, Positives Recht und Ideologie, in: idem, Soziologische Aufklärung 1: Aufsätze zur
Theorie sozialer Systeme, 5ª ed., Opladen 1984, 178-203, 193 ss.
30 A respeito, cf., em outro contexto, Niklas Luhmann, Inklusion und Exklusion, in: idem, Soziologische
Aufklärung 6: Die Soziologie und der Mensch, Opladen 1995, 237-264, 255.
31 Assim, Karl Loewenstein, Brazil under Vargas, Nova York 1942, 122, caracteriza a Carta Constitucional de
1937 ironicamente de „tuttifrutti internacional” ou “coquetel constitucional”.

209
Marcelo Neves

Nos regimes militares dos anos sessenta e setenta, pode-se observar a mistura de
uma retórica nacionalista, que também se infiltrava na elaboração dos textos normati-
vos, com a política real subordinada aos interesses estratégicos da potência mais forte
na região, os Estados Unidos da América,32 e das companhias multinacionais. Além
disso, a política de eficiência econômica, apresentada no palco estatal, submete-se a
uma prática política de subsídios para grupos economicamente privilegiados que não
suportam assumir o risco da economia de mercado. Ao mesmo tempo, contudo, as
estruturas e relações sociais excludentes, combinadas com a falta de políticas socais
sérias e eficazes, impõem relações clientelistas não apenas com os grupos privilegiados,
mas também com as camadas inferiores. Sob pressão direta de “dentro” e de “fora”, de
“baixo” e “de cima”, os regimes militares surgiram e persistiram sem suficiente identi-
dade para construir um Estado forte. Ao contrário, no contexto dos regimes militares
autoritários constituídos nos anos sessenta e setenta, pode-se constatar que não houve
as condições para que fossem impostas as fronteiras entre o estatal e o privado. Mas não
se trata aqui de patrimonialismo tradicional, oriundo de representações morais abran-
gentes, mas sim de privatização difusa, dependente sobretudo de interesses concretos
dos privilegiados e, contudo também, de necessidades imediatas dos “marginalizados”.
Em um outro plano, aquele das relações entre política e direito, manifesta-se uma
hipertrofia da dominação estatal em detrimento dos direitos humanos. Isso pode ser
interpretado como sobreposição direta da política ao direito. Ela é “direta” no sentido
de que os direitos fundamentais, a “separação de poderes” e as eleições livres com sufrá-
gio igual e universal, enquanto instituições mais importantes do Estado democrático de
Direito, são prejudicados imediatamente no âmbito em que se estatui o direito (“pro-
dução do direito”). De fato, essa situação não exclui que, nos diplomas constitucionais
dos regimes autoritários, estejam contidos a declaração de direitos fundamentais, o pro-
cedimento eleitoral e o princípio da “separação de poderes”. No entanto, tendo em vista
outros preceitos constitucionais, assim como leis de exceção com força jurídico-consti-
tucional, essas instituições do Estado de Direito são tão limitadas em seu significado
prático que cabe falar de sua distorção manifesta através da legislação constitucional.
Além disso, qualquer controle juridicamente relevante ou alternância de poder fica
praticamente excluído em virtude das mutações do texto constitucional e das leis de
exceção conforme constelações concretas de interesses dos detentores do poder.
Refletindo-se precisamente, trata-se aqui de constituições semânticas no sentido de
Loewenstein, as quais denomino ‘instrumentalistas’. Nesse caso, as leis constitucionais
não servem à limitação do poder, mas antes atuam como instrumento dos detentores
fácticos do poder,33 que se apresentam personalistamente ou como “burocracia” impes-

32 Cf., com base no exemplo do golpe militar de 1964 no Brasil, com vastas provas documentais, Marcos Sá
Corrêa, 1964 visto pela Casa Branca, Porto Alegre 1977; abrangentemente sobre o golpe, ver René Armand
Dreifuss, 1964: A Conquista do Estado - Ação Política, Poder e Golpe de Classe, Petrópolis 1981.
33 Loewenstein (nota 26), 218 s. ou 153 s.; idem., Gedanken über den Wert von Verfassungen in unserem
revolutionären Zeitalter, in: Arnold J. Zurcher (org.), Verfassungen nach dem Zweiten Weltkrieg, trad.
alemã de Ebba Vockrodt, Meisenheim am Glan 1956, 223.

210
Estado Democrático de Direito e Constitucionalismo na América do Sul

soal.34 Os “donos do poder”35 usam os textos constitucionais ou as leis de exceção como


meros meios para impor sua dominação, sem se subordinarem conseqüentemente a
elas. Eles dispõem das “ferramentas” e podem reformá-las ou substituí-las sem nenhu-
ma limitação jurídica que possa ser levada a sério.36
O autoritarismo militar foi introduzido nos anos sessenta e setenta no contexto
de uma situação social conflituosa na América do Sul, nas circunstâncias em que a
transformação da ordem social encontrava-se no centro da discussão política, e sob a
forte influência da cisão ideológica do mundo que se denominou “guerra fria”. A “res-
tauração da ordem” mediante a dominação militar repressora, de conflitos e conser-
vadora do status quo social, foi apresentada com a única alternativa política pelas for-
ças dominantes no interior e no exterior. Mas os problemas conflituosos, que remon-
tam em primeiro lugar à exclusão social de amplas parcelas da população, não foram
atenuados. Ao contrário, em geral, as condições sociais e econômicas agravaram-se
durante as autocracias sul-americanas das décadas de sessenta e setenta. A rigor, os
regimes militares, ao empregarem as constituições como instrumentos, não contribuí-
ram para a restauração da ordem, mas antes para assegurar privilégios e, por conse-
guinte, para intensificar os abismos entre as camadas sociais. A isso está associado o
agravamento dos problemas sociais, que teve forte ressonância no plano político. Com
o tempo, a política manifestamente repressiva, criticada como “contrária aos interes-
ses da maioria”, levou a movimentos oposicionista contra o governo e resistências
contra a ordem social, assim como à “indignação” com as “violações dos direitos
humanos”. Sob a pressão de “dentro” e de “fora”, os regimes militares perderam o seu
apoio, afirmando-se, então, o discurso pela “restauração da democracia”, que, sem
maiores problemas, foi assumido pelas forças internas e externas que anteriormente
haviam defendido a “restauração da ordem”. Nesse contexto, ocorreu, a partir dos
anos oitenta, a transição para a “democracia” nos países sul-americanos.

IV. Transição e Consolidação Democráticas e Constitucionalização


simbólica

A “democratização” que se delineou como tendência dominante nos países sul-


americanos a partir dos anos oitenta não tem levado à construção, tampouco à reali-
zação do Estado democrático de Direito segundo o modelo europeu e norte-america-

34 Como exemplos, cabe citar, respectivamente, a autocracia chilena, fortemente vinculada à pessoa do
General Augusto Pinochet, e o regime autoritário brasileiro, tão intimamente identificado com a “burocra-
cia militar” que a alternância periódica do chefe de Estado dentro das forças armadas podia ocorrer sem
maiores dificuldades e riscos para a estrutura de poder.
35 Uma expressão marcante de Raymundo Faoro, Os donos do poder: formação do patronato político brasilei-
ro, 6ª ed., Porto Alegre 1984-1985, 2 vols.
36 Mercelo Neves, Verfassung und Positivität des Rechts in der peripheren Moderne: Eine Theoretische
Betrachtung und eine Interpretation des Falls Brasilien, Berlin 1992, 69.

211
Marcelo Neves

no.37 Trata-se antes de documentos constitucionais amplamente carentes de força


normativa. Ao discurso da “transição” do autoritarismo para a democracia e da “con-
solidação” democrática, tão em voga, respectivamente, nas década de oitenta e noven-
ta,38 cabe significativas restrições, especialmente se consideramos a necessária vincu-
lação da democracia ao Estado de Direito.
Aqui é oportuno mencionar a distinção entre texto normativo e norma jurídica,
à qual a teoria jurídica estruturante deu um tratamento especial.39 Nos termos desse
modelo teórico, verifica-se que não apenas a “norma de decisão”, mas também a
“norma jurídica” é produzida no processo de concretização. O texto constitucional
apresenta-se, por um lado, como “o mais importante dado de entrada” desse proces-
so.40 Por outro lado, a decisão concretizadora deve ser “imputável” ao texto, embora
ela possa exibir conteúdos os mais diferentes.41 Por razões referentes ao Estado de
Direito, concebe-se “o texto literal como limitação do espaço de concretização admis-
sível”.42 No caso da democratização dos Estados sul-americanos, porém, parece-me
indiscutível que os textos constitucionais elaborados e postos formalmente em vigor
conforme o modelo de Estado democrático de Direito sofrem uma ampla desfiguração
semântica no decurso do processo de concretização, principalmente no que concerne
à declaração de direitos fundamentais, a “separação de poderes” e aos procedimentos
eleitorais democráticos. A respeito da experiência brasileira, referi-me a uma concre-
tização desconstitucionalizante do texto constitucional.43 Nesse caso, não há nenhu-
ma relação normativa consistente entre texto e as atividades de concretização. O texto
constitucional é uma referência distante não apenas para as pessoas privadas em geral,
mas sobretudo para os agentes estatais, cuja prática, com freqüência, passa ao largo do

37 Fala-se de “uma outra institucionalização” (Guillermo O’Donnell, Uma outra institucionalização, in: Lua
Nova - Revista de Cultura e Política, Nº 37, São Paulo 1996, 5-31).
38 Ver, entre outros, Guillermo O’Donnell/Philippe C. Schmitter/Laurence Whitehead (orgs.), Transitions
from Authoritarian Rule: Latin America, Baltimore 1986; Scott Mainwaring/Guillermo O’Donnell/J.
Samuel Valenzuela (orgs.), Issues in Democratic Consolidation: The New South American Democracies in
Comparative Perspective, Notre Dame 1992; Manuel Alcántara/Ismael Crespo (orgs.), Los Límites de la
Consolidación Democrática en América Latina, Salamanca 1995; Guillermo O’Donnell, Illusions About
Consolidation, in: Journal of Democracy, Vol. 7, Nº 2, Abril 1996, 34-51.
39 Cf. Friedrich Müller, Juristische Methodik, 6ª ed., Berlin 1996, 122 ss.; idem, Strukturierende Rechtslehre,
2ª ed., Berlin 1994, esp. 147-67 e 234-40; idem, Die Positivität der Grundrechte: Fragen einer praktischen
Grundrechtsdogmatik, 2ª ed., Berlin 1990, 126 ss.
40 Friedrich Müller, Essais zur Theorie von Recht und Verfassung, Berlin 1990, esp. 20. Cf. ibidem, 127 e 29;
Bernd Jeand’Heur, Gemeinsame Probleme der Sprach- und Rechtswissenschaft aus der Sicht der
Strukturierenden Rechtslehre, in: Friedrich Müller (org.), Untersuchungen zur Rechtslinguistik, Berlin
1989, 17-26, esp. 22 s.
41 Müller, Friedrich, Juristische Methodik - ein Gespräch im Umkreis der Rechtstheorie, ein Interview mit
Jan Möller aus Anlaß des Erscheinens der 5. Auflage des gleichnamigen Werkes von F. Müller, in:
Verwaltungsrundschau 4 (1994), 133-36, 134.
42 Müller, Juristische Methodik (nota 37), 183 ss. e 272 s.
43 Marcelo Neves, Symbolische Konstitutionalisierung und faktische Entkonstitutionalisierung: Wechsel von
bzw. Änderung in Verfassungstexten und Fortbestand der realen Machtverhältnisse, in: Verfassung und
Recht in Übersee 29 (1996) 3, 309-23, 312 ss.

212
Estado Democrático de Direito e Constitucionalismo na América do Sul

modelo textual de Constituição. E isso evidencia-se nas atividades ilícitas da polícia e


na disseminada corrupção da burocracia administrativa, como também nas relações de
troca e nos financiamentos de campanha que distorcem ilegalmente o processo elei-
toral, nas negociações corruptas no parlamento e, por último, especialmente, na
subordinação do Judiciário a critérios políticos e econômicos, às boas relações etc.44
Portanto, diferentemente das experiências autoritárias, não se trata, na democratiza-
ção da América do Sul, de negação direta do Estado de Direito no nível da emissão de
textos constitucionais ou legislação de exceção, mas sim de barreiras que impedem a
sua construção e realização no decorrer do processo de concretização, levando à
deformação do conteúdo proclamado no texto constitucional no sentido daquele
modelo de Estado.
O problema semântico da distorção do sentido normativo do texto constitucio-
nal está relacionado com as condições pragmáticas (dos expectantes e atores) do pro-
cesso de concretização. O que caracteriza a democratização dos países sul-americano
é a inexistência de uma esfera pública universalista, que pressupõe ampla inclusão
social da população nos sistemas funcionais. Os privilégios de uma minoria e a exclu-
são de significativas parcelas da população atuam como fatores decisivos para o torpe-
deamento da Constituição como ordem fundamental da comunicação política e jurí-
dica. Nesse contexto, a referência à esfera pública precisa ser especificada mediante a
observação de que se trata de uma “esfera pública limitada” a determinado grupos e
organizações. Do ponto de vista da teoria dos sistemas, isso está associado à falta de
seleção adequada dos procedimentos oficiais de interpretação e aplicação jurídica em
face das expectativas políticas e jurídicas das pessoas e grupos. Não apenas essas expec-
tativas desenvolvem-se à margem da Constituição ou atuam destrutivamente em rela-
ção a ela; também os procedimentos conduzem freqüentemente à distorção “casuísti-
ca” do sentido normativo do texto constitucional. A este, no âmbito de uma práxis
destrutiva de seus possíveis conteúdos de sentido, não correspondem “expectativas
normativas de comportamento congruentemente generalizadas”.45
Essa situação relaciona-se diretamente com o problema da corrupção sistêmica
do direito, ou seja, a sobreposição imediata de outros códigos-diferença (ter/não ter,
poder/não-poder, amigo/inimigo, parente/não-parente, amor/desamor etc.) ao código
primário do direito. Cabe advertir que, no contexto sul-americano, não se trata sim-

44 Nesse contexto, não é oportuna a seguinte afirmação: “Um tribunal é neutro, desinteressado, orientado
objetivamente e obrigado somente perante o direito – se há realmente justiça terrena, então ela é de encon-
trar-se aqui” (Ulrich K. Preuß, Einleitung: Der Begriff der Verfassung und ihre Beziehung zur Politik, in:
idem, Zum Begriff der Verfassung: Die Ordnung des Politischen, Frankfurt am Main 1994, 7-33, 7).
45 Refiro-me aqui à definição de direito formulada por Luhmann (nota 15), 105: “[...] estrutura de um sistema
social baseada na generalização congruente de expectativas normativas de comportamento”. Ou simples-
mente: “expectativas normativas de comportamento congruentemente generalizadas” (ibidem, 99).
Formulando de maneira diferente, afirma-se que “o direito preenche amplas funções de generalização e
estabilização de expectativas normativas” (idem, Rechtssystem und Rechtsdogmatik, Stuttgart 1974, 24). Cf.
também idem (nota 6), 131 ss.

213
Marcelo Neves

plesmente de fenômenos localizados de “corrupção sistêmica” em detrimento dos aco-


plamentos estruturais nos âmbitos das organizações, tal como se observa em experiên-
cias do Estado democrático de Direito na Europa Ocidental e nos Estados Unidos da
América.46 A corrupção sistêmica do direito tem tendência à generalização no caso
típico da América do Sul, afetando o próprio princípio da diferenciação funcional e,
portanto, tendo efeitos contrários à autonomia operacional do direito (ilegalidade e
inconstitucionalidade na prática jurídica).47 Isso significa, por um lado, que determi-
nados setores sociais têm forte probabilidade de não sofrer as sanções previstas na
ordem jurídica, contando com a impunidade quando da prática de ilícitos penais; por
outro, que outros setores sociais são rigidamente subordinados às imposições restriti-
vas, mas não dispõem de acesso a direitos básicos.
A corrupção sistêmica associa-se, portanto, ao problema da exclusão. No contex-
to social sul-americano cabe falar de duas formas parciais de exclusão. De um lado, a
subinclusão ou subintegração significa que amplos setores sociais dependem das exi-
gências dos subsistemas da sociedade mundial complexa (ter conta no banco, educa-
ção formal, higiene e saúde etc.), mas não têm acesso aos respectivos benefícios. No
campo do direito, isso implica subordinação aos deveres impostos pela ordem jurídi-
ca, mas falta de acesso a direitos básicos. De outro lado, a sobreinclusão ou sobreinte-
gração significa que certos setores privilegiados têm acesso aos benefícios dos sistemas
sociais, mas não se subordinam às suas imposições restritivas, o que implica exercício
dos direitos sem subordinação aos deveres. É claro que não há o absolutamente subin-
cluído ou sobreincluído, mas há uma forte tendência à generalização de relações de
subinclusão e sobreinclusão no direito, intimamente vinculadas à atuação arbitraria-
mente seletiva dos agentes estatais, sobretudo da polícia e do judiciário.48 Essa situa-
ção bloqueia entre nós a partilha generalizada de direitos e deveres, conforme a alte-
ridade intrínseca da esfera jurídica. É essa a cultura jurídica e política dominante, uma
cultura da ilegalidade: em regra, contra os subincluídos, pratica-se o legalismo feti-
chista, o autismo jurídico aparente, a intolerância jurídica; para os sobreincluídos, a
permissividade jurídica, a impunidade.

46 Cf. Luhmann (nota 6), 445 e passim; idem, Organisation und Entscheidung, Opladen 2000, 295-7.
47 Cf. Marcelo Neves, Von der Autopoiesis zur Allopoiesis des Rechts, in: Rechtstheorie 34 (2003) 2, 245-68
(De la Autopoiesis a la Alopoiesis del Derecho, in: Doxa – Cuadernos de Filosofía del Derecho 19, Alicante
1996, 403-20); idem, Vom Rechtspluralismus zum sozialen Durcheinander: Der Mangel an Identität der
Rechtssphäre(n) in der peripheren Moderne und seine Implikationen in Lateinamerika, in: Hauke
Brunkhorst/Wenzel Matiaske (orgs.), Peripherie und Zentrum in der Weltgesellschaft, München/Mering
2004, 165-94. O próprio Luhmann (nota 6), 82, reconhece que, “em caso extremo” de “corrupção sistêmi-
ca”, “não se pode mais falar de fechamento autopoiético[...]”, mas não retira daí as devidas conseqüências
empíricas para a sua construção teórica, tendo em vista que insiste fortemente na tese do primado da dife-
renciação funcional na sociedade mundial do presente (ibidem, 572; idem, Die Gesellschaft der Gesellschaft
[nota: 8], 43 ss.).
48 Marcelo Neves, Zwischen Subintegration und Überintegration: Bürgerrechte nicht ernst genommen, in:
Kritische Justiz 32 (1999) 4, 557-77 (Entre Subintegração e Sobreintegração: A Cidadania Inexistente”, in:
Dados – Revista de Ciências Sociais, Vol. 37, Nº 2, Rio de Janeiro 1994, 253-75); idem (nota 34), 94 ss. e
155 ss.

214
Estado Democrático de Direito e Constitucionalismo na América do Sul

Em relação complementar com a insuficiente concretização normativo-jurídica


dos diplomas constitucionais, ou seja, com a deficiente força normativa das constitui-
ções, encontra-se o problema da função hipertroficamente simbólica das atividades
constituintes e dos textos constitucionais na América do Sul.49 Recorro aqui ao deba-
te que se desenvolveu sobre legislação simbólica na Alemanha nas últimas três déca-
das.50 Mas a constitucionalização simbólica vai diferenciar-se da legislação simbólica
pela sua maior abrangência nas dimensões social, temporal e material. Enquanto na
legislação simbólica o problema se restringe a relações jurídicas de domínios específi-
cos, não sendo envolvido o sistema jurídico como um todo, no caso da constituciona-
lização simbólica esse sistema é atingido no seu núcleo, comprometendo-se toda a sua
estrutura operacional. Aqui não se desconhece que também as “Constituições norma-
tivas” da Europa Ocidental e da América do Norte desempenham função simbólica;51
tampouco que a distinção entre “Constituição normativa” e “Constituição simbólica”
é relativa, tratando-se “antes de dois pontos extremos de uma escala do que de uma
dicotomia”.52 Porém a função simbólica das “Constituições normativas” está vincula-
da à sua relevância jurídico-instrumental, isto é, a um amplo grau de concretização
normativa generalizada das disposições constitucionais.

49 Cf. Marcelo Neves, A Constitucionalização Simbólica, 2ª ed. São Paulo 2007 (1ª ed., 1994); ou Symbolische
Konstitutionalisierung, Berlin 1998. Cf. também idem (nota 34), 61-5 e 104-6; idem (nota 41), 316; Brun-
Otto Bryde, Verfassungsentwicklung: Stabilität und Dynamik im Verfassungsrecht der Bundesrepublik
Deutschland, Baden-Baden 1982, 27-9.
50 Jens Newig, Symbolische Umweltgesetzgebung: Rechtssoziologische Untersuchungen am Beispiel des
Ozongesetzes, des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes sowie der Großfeuerungsanlagenverordnung,
Berlin 2003; Winfried Hassemer, Das Symbolische am symbolischen Strafrecht, in: Bernd Schünemann,
Festschrift für Claus Roxin zum 70. Geburtstag am 15. Mai 2001, Berlin 2001, 1001-19; Brun-Otto Bryde,
Effektivität von Recht als Rechtsproblem, Vortrag gehalten vor der Juristischen Gesellschaft zu Berlin am
17. März 1993 (Schriftenreihe der Juristischen Gesellschaft zu Berlin, H. 135), Berlin/Nova York 1993,
12 ss.; Alessandro Baratta, Jenseits der Strafe – Rechtsgüterschutz in der Risikogesellschaft: Zur
Neubewertung der Funktionen des Strafrechts”, in: Strafgerechtigkeit: Festschrift für Arthur Kaufmann
zum 70. Geburtstag, Heidelberg 1993, 393-416, 411 ss.; Monika Voß, Symbolische Gesetzgebung: Fragen
zur Rationalität von Strafgesetzgebungsakten, Ebelsbach am Main 1989; Harald Kindermann, Symbolische
Gesetzgebung, in: Dieter Grimm/Werner Maihofer (orgs.), Gesetzgebungstheorie und Rechtspolitik
(Jahrbuch für Rechtssoziologie und Rechtstheorie 13), Opladen 1988, 222-45; idem, Alibigesetzgebung als
symbolische Gesetzgebung, in: Rüdiger Voigt (Hrsg.), Symbole der Politik, Politik der Symbole, Opladen
1989, 257-73; Peter Noll, Symbolische Gesetzgebung, in: Zeitschrift für Schweizerisches Recht (N.F.) 100
(1981), 347-64; , Rainer Hegenbarth, Symbolische und instrumentelle Funktionen moderner Gesetze, in:
Zeitschrift für Politik 14 (1981), 202-4. Esse debate remonta a Joseph R. Gusfield, Symbolic Crusade: Status
Politics and the American Temperance Movement, Urbana 1963; cf. também idem., Moral Passage: The
Symbolic Process in Public Designations of Deviance, in: Social Problems, Vol. 15, Nº 2, 1967, 175-88.
51 Cf., p. ex., Georges Burdeau, Zur Auflösung des Verfassungsbegriffs, in: Der Staat 1 (1962), 389-404, 398;
Murray Edelman, The Symbolic Uses of Politics, Urbana/Chicago/London 1967, 18 s.; Massing Otwin,
Identität als Mythopoem. Zur politischen Symbolisierungsfunktion verfassungsrechtlicher
Spruchweisheiten, in: Rüdiger Voigt (org.), Politik der Symbole, Symbole der Politik, Opladen 1989, 235-
56; Jürgen Habermas, Faktizität und Geltung (nota 23) 342; André Brodocz, Die symbolische Dimension
der Verfassung: Ein Beitrag zur Institutionentheorie, Opladen 2003; Dieter Grimm, Integration durch
Verfassung: Absichten und Aussichten im europäischen Konstitutionalisierungsprozess, in: Leviathan:
Zeitschrift für Sozialwissenschaft 32 (2004) 4, pp. 448-63, 454.
52 Bryde (nota 47), 27.

215
Marcelo Neves

No caso da constitucionalização simbólica como característica da democratização


na América do Sul, às atividades constituintes e às freqüentes reformas constitucio-
nais,53 não se segue uma normatividade jurídica generalizada, uma abrangente concre-
tização normativa do texto constitucional.54 O elemento de distinção é a hipertrofia da
dimensão simbólica em detrimento da realização jurídico-instrumental dos dispositi-
vos constitucionais. O problema consiste no fato de que se transmite um modelo cuja
realização só seria possível sob condições sociais totalmente diversas. O simbolismo
constitucional implica, portanto, uma representação ilusória em relação à realidade
constitucional, servindo antes para imunizar o sistema político contra outras alternati-
vas. Através dele, não apenas podem permanecer inalterados os problemas e relações
que seriam normatizados com base nas respectivas disposições constitucionais,55 mas
também ser obstruído o caminho das mudanças sociais em direção ao proclamado
Estado Constitucional. Ao discurso do poder pertence, então, a invocação permanente
do documento constitucional como estrutura normativa garantidora dos direito funda-
mentais (civis, políticos e sociais), da “divisão” de poderes e da eleição democrática, e
o recurso retórico a essas instituições como conquistas do Estado ou do governo e pro-
vas da existência da democracia no país. A fórmula ideologicamente carregada “socie-
dade democrática” é utilizada pelos governantes (em sentido amplo) com “constitui-
ções simbólicas” tão regularmente como pelos seus colegas sob “Constituições norma-
tivas”, supondo-se que se trata da mesma realidade constitucional. Daí decorre uma
deturpação pragmática da linguagem constitucional, que, se, por um lado, diminui a
tensão social e obstrui os caminhos para a transformação da sociedade, imunizando o
sistema contra outras alternativas, pode, por outro lado, conduzir, nos casos extremos,
à desconfiança do público no sistema político e nos agentes estatais. Nesse sentido, a
própria função ideológica da constitucionalização simbólica tem os seus limites, poden-
do inverter-se, contraditoriamente, a situação, na direção de uma tomada de consciên-
cia da discrepância entre ação política e discurso constitucionalista.
Mas a constitucionalização simbólica não se refere apenas à retórica “legitimado-
ra” dos governantes ou detentores do poder. Também no discurso político dos críticos
do sistema de dominação, a invocação aos valores proclamados no texto constitucio-
nal desempenha relevante papel simbólico. Por exemplo, a retórica político-social dos
“direitos humanos”, paradoxalmente, é tanto mais intensa quanto menor o grau de
concretização normativa do texto constitucional.56 Não obstante, nos casos de consti-
tucionalização simbólica, não se trata de um jogo de soma zero na luta política pela

53 No Brasil, por exemplo, a Constituição de 1988 já passou por 53 Emendas Constitucionais.


54 Maurício García Villegas, La Constitución e su Eficacia Simbólica, in: Revista Universidad de Antiorquia,
Vol. LX, Nº 225, Medellin 1991, 4-21, 12, referindo-se à experiência colombiana.
55 Cf. Bryde (nota 47), 28 s.
56 Nesse contexto, reaparece de maneira bem mais grave o paradoxo dos direitos humanos: “Die Geltung der
Norm erweist sich an ihrer Verletzung” [“A validade da norma manifesta-se na sua violação”] (Niklas
Luhmann, “Das Paradox der Menschenrechte und drei Formen seiner Entfaltung”, in: Rechtsnorm und
Rechtswirklichkeit: Festschrift für Werner Krawietz zum 60. Geburtstag, Berlin 1993, 593-46, 544).

216
Estado Democrático de Direito e Constitucionalismo na América do Sul

construção e realização do Estado democrático de Direito, pois, ao contrário das car-


tas constitucionais ou leis de exceção autocráticas, o contexto do constitucionalismo
simbólico proporciona o surgimento de movimentos e organizações sociais envolvidos
criticamente na realização dos princípios e valores proclamados solenemente no
diploma constitucional. Sendo assim, é possível a construção de uma esfera pública
pluralista que, apesar de sua limitação, seja capaz de articular-se com sucesso em torno
dos procedimentos jurídico-constitucionais. Não se pode excluir, entretanto, a possi-
bilidade de que o cinismo das elites e a apatia do público em face da persistência de
graves problemas sociais leve ao ressurgimento de um discurso eficaz para a “restau-
ração da ordem”.

V. “Constitucionalismo Bolivariano” e seu impacto

Recentemente surgem novas experiências políticas contrárias ao modelo domi-


nante de constitucionalização simbólica, mas elas não utilizam o discurso autoritário
da restauração da ordem, senão uma retórica popular-nacionalista, apoiada em lide-
ranças de perfil carismático. Sobretudo no caso Venezuelano, com influências na
Bolívia e no Equador, há sinais de um modelo de “democracia monolítica”, sem com-
promissos maiores com o Estado de Direito. O “bolivarianismo” proposto por Hugo
Chávez contém traços de um neojacobinismo entrecortado pelo personalismo e o
apelo nacionalista.
Em grande parte, o apoio de amplas camadas da população ao “bolivarianismo”,
especialmente das classes mais pobres e da massa de excluídos, explica-se pela incapa-
cidade de realização do Estado democrático de Direito nos termos do constituições
simbólicas que surgiram na década de oitenta. A corrupção sistêmica e a exclusão
social evidenciaram cada vez mais que o modelo textual de constituição é irrelevante
para amplos setores da população, que, por não poderem esperar,57 são facilmente sus-
cetíveis aos discursos salvacionistas. As tendências contrárias ao Estado de Direito na
experiência venezuelana recente, na qual a retórica anti-imperialista assume uma
posição de destaque, podem ser atribuídas, de certa maneira, ao fato de que a oposi-
ção, associada ao status quo ante, não se apresenta como uma alternativa confiável,
pois sugere um retrocesso ao modelo de exclusão e corrupção que se consolidou na
trajetória política do país.
Com essas observações, não se pretende negar que o chamado “constitucionalis-
mo bolivariano” não tenha uma forte função simbólica em detrimento da eficácia
social da Constituição. A propósito, gostaria de chamar a atenção para um exemplo
interessante, concernente ao caso híbrido de Constituição “simbólica” e “instrumen-

57 “Der lebenswichtige Bedarf muß auf alle Fälle gedeckt sein, so daß jedermann warten kann” [“As necessi-
dades vitais precisam ser, em qualquer caso, supridas, para que cada um possa esperar”] (Niklas Luhmann,
Legitimation durch Verfahren, Frankfurt am Main 1983, 198).

217
Marcelo Neves

talista” que caracteriza o atual regime Venezuelano do presidente Hugo Chávez. O


art. 350 da Constituição venezuelana de 1999, editado em conformidade com a pre-
tensão governamental de justificar, a posteriori, a tentativa de golpe de Estado dirigi-
da por Chávez em 1992, prescreve: “El pueblo de Venezuela [...] desconocerá cual-
quier régimen, legislación o autoridad que contraríe los valores, principios y garantías
democráticos o menoscabe los derechos humanos.” Tal dispositivo, que justificaria a
desobediência civil, foi invocado em 2002 pelo General Enrique Medina Gómez, líder
de um grupo de oficiais rebeldes, justamente para convocar os venezuelanos à deso-
bediência contra o regime do presidente Chávez.58 Em tal exemplo, demonstra-se, de
forma contundente, que a força simbólica do dispositivo pode ser utilizada nos senti-
dos os mais diversos, inclusive para justificar, retoricamente, golpes de Estado e rebe-
liões militares.
A experiência “bolivariana” constitui um forte indício de que a chamada “conso-
lidação democrática”, festejada na década de noventa pelo main stream da ciência
política, não foi algo consistente, constituindo de certa maneira uma ilusão. O argu-
mento de que, na América do Sul, a democracia ter-se-ia antecipado a rule of law
(direitos políticos antes dos direitos civis), ao contrário dos países ocidentais desenvol-
vidos,59 parece-me insatisfatório. A construção das regras dos jogo democrático é
impensável sem a efetivação de um modelo de rule of law. O financiamento ilegal de
campanhas, a manipulação do voto dos necessitados e, não raramente, fraudes eleito-
rais, entre outros fenômenos de corrupção eleitoral, são fatores que descaracterizam o
procedimentos democrático na América do Sul. A falta de realização do Estado de
Direito prejudica também a própria democracia no constitucionalismo simbólico sul-
americano. E há amplas evidências de que o “constitucionalismo bolivariano” não se
apresenta como alternativa, pois caminha retoricamente para uma “democracia
monolítica”, com desprezo ao Estado de Direito. Mas ele se nutre do fracasso da demo-
cratização no âmbito de constituições simbólicas.

VI. Mercosul e Desafios da Integração Supra-nacional

Sob esse pano de fundo, cabe indagar os limites e possibilidades da integração


regional na América do Sul. Se aos Estados que estão na base da formação de uma uni-
dade político-jurídica de integração falta a estabilidade jurídica que caracteriza o
Estado de Direito, é possível contar com um modelo bem-sucedido de integração?
Parece-me que, no mínimo, os limites do Estado de Direito no plano interno atua
como um entrave para êxito da entidade regional. Vou restringir-me ao caso mais
relevante de integração regional na América do Sul, o Mercosul.

58 Marie DELCAS, “Opposition et officiers rebelles appellent à «libérer» le Venezuela”, in: Le Monde, nº 17962,
25.10.2002, 5.
59 Guillermo O’Donnell (nota 1), 324.

218
Estado Democrático de Direito e Constitucionalismo na América do Sul

O Mercosul foi criado pelo Tratado de Assunção em 1991 e obteve a sua persona-
lidade internacional com o Protocolo de Ouro Preto, de 1994, adicional ao tratado ori-
ginário. Cabe aqui apontar para as assimetrias entre os processos de integração da
União Européia e do Mercosul.60 Enquanto a União Européia pode ser caracterizada
como uma entidade jurídico-política supranacional, afastando-se dos modelos jurídicos
clássicos do direito internacional público e das meras formas políticas intergoverna-
mentais, o Mercosul ainda permanece uma organização jurídica de direito internacio-
nal e se desenvolve politicamente em termos de decisões intergovernamentais. A falta
da supranacionalidade deixa a dinâmica do Mercosul, ao contrário da européia, forte-
mente “calcada na dinâmica de seus próprios Estados”.61 Nesse sentido, Deisy Ventura
acentua que “o bloco adota uma estrutura típica das organizações internacionais de
caráter regional [...], paradoxalmente movida por uma dinâmica institucional que se
assemelha ao funcionamento de um simples entendimento intergovernamental”.62
Essa situação pode ser observada claramente quando se considera a estrutura
orgânica do Mercosul, na qual os processos decisórios ficam intimamente vinculados
aos representantes dos Estados-Membros. Conforme o Protocolo de Ouro Preto, entre
os órgãos que detêm “capacidade decisória, de natureza intergovernamental”, a saber,
o Conselho do Mercado Comum, o Grupo Mercado Comum e a Comissão de
Comércio do Mercosul (art. 2º), o primeiro é caracterizado como o “órgão superior do
Mercosul” (art. 3º) e reúne os Ministros das Relações Exteriores e da Economia dos
Estados-Membros (art. 4º), devendo os Presidentes dos Estados Partes participar de
suas reuniões pelo menos uma vez por semestre (art. 6º). As decisões desse órgão,
como de qualquer outro órgão do Mercosul, só pode ser tomada por unanimidade,
com a presença de todos os Estados-Membros (art. 37). Esse modelo intergoverna-
mental de decisão faz o Mercosul dependente das instabilidades políticas internas dos
seus Estados-Membros, com efeitos danosos ao seu desenvolvimento. Os bloqueios
casuísticos vinculados a interesses particularistas de grupos políticos e econômicos
dificultam um modelo de continuidade e de cooperação. Parece que o Mercosul apre-
senta-se muito mais como um instrumento das estratégias dos Estados Partes do que
como um modelo para a cooperação.
Isso se torna ainda mais problemático quando se considera, além da exigência
da decisão unânime em todos os níveis orgânicos, o problema da transposição de
normas, decorrente do art. 42 do protocolo de Ouro Preto: “As normas emanadas
dos órgãos do Mercosul previstos no Artigo 2 deste Protocolo terão caráter obriga-

60 A respeito, ver, de maneira abrangente, Deisy Ventura, As assimetrias entre o Mercosul e a União Européia:
Os desafios de uma associação inter-regional, São Paulo 2003.
61 Ibidem, 75.
62 Ibidem, 3. Cf. também Marcos Aurelio Guedes de Oliveira, Political Development and Comparative Issues
with EU, in: Wenzel Matiaske/Hauke Brunkhorst/Gerd Grözinger/Marcelo Neves (orgs.), The European
Union as a Model for the Development of Mercosur? Transnational Orders between Economic Efficiency
and Political Legitimacy, Hamburgo 2007, 9-17, 13.

219
Marcelo Neves

tório e deverão, quando necessário, ser incorporadas aos ordenamentos jurídicos


nacionais mediante os procedimentos previstos pela legislação de cada país” (grifo
meu). Referindo-se à prática desenvolvida a partir desse dispositivo, Deisy Ventura
fala de uma “uma transposição à la carte” das normas, pontuando que, ao contrário
da Europa, a margem de manobra dos Estados-membros do Mercosul, especialmen-
te por se tratar de regimes presidenciais (eu diria hiperpresidenciais), “é total”, não
existindo “nenhuma garantia de aplicação” do direito do Mercosul no âmbito inter-
no, “ainda menos uma garantia de sua aplicação uniforme”.63 A isso se acrescem as
reações na prática jurídica ao reconhecimentos da primazia do direito de integração
também na jurisprudência dos respectivos Estados Partes.64 A criação do Tribunal
Arbitral Permanente de Revisão, nos termos do Protocolo de Olivos, de 18 de feve-
reiro 2002, embora certamente possa “favorecer a efetividade das ações do bloco”,65
não implica as conseqüências para superação da debilidade do Mercosul perante as
ordens jurídicas nacionais dos Estados Partes, sobretudo por se tratar de um juizado
arbitral, com poder decisório muito limitado em comparação com força vinculató-
ria das decisões da Corte Européia de Justiça.
Acrescente-se que o Mercosul permanece uma organização orientada quase
exclusivamente pelas exigências econômicas, havendo apenas referências isoladas e
praticamente irrelevantes aos problemas da justiça social e das desigualdades regionais
nos preâmbulos, respectivamente, do Tratado de Assunção e do Protocolo de Ouro
Preto.66 Partindo da distinção entre eficiência econômica e legitimidade política,67 o
Mercosul, apesar de pouco eficiente, superestima a primeira em detrimento da segun-
da. Daí por que não nos parece surpreendente a falta de utilização da expressão “socie-
dade civil” nos documentos do Mercosul, que optam sobretudo por “atores privados”,
mas também emprega “setores econômicos e sociais” e “particulares”.68 A questão resi-
de exatamente no fato de que não está presente uma “sociedade civil” abrangente,
muito menos uma esfera pública, articulada em tornos dos órgãos e procedimentos do
Mercosul. A influência dos interesses particulares dos diversos grupos econômicos
(“atores privados”) que atuam perante o Mercosul transforma este, antes de tudo, em
instrumento de diversos atores estratégicos, sem qualquer apoio em uma base social
mais ampla. E, no contexto sul-americano, sequer cabe afirmar que esteja presente um

63 Ventura (nota 58), 149 ss., 152.


64 Cf. ibidem, 155 ss. Ventura aponta para um desenvolvimento no sentido contrário a partir das Constituições
do Paraguai e Argentina, diferentemente da posição das constituições do Brasil e Uruguai (ibidem, 170 ss.).
65 Gilmar Mendes, A justiça constitucional nos contextos supranacionais, in: Marcelo Neves (org.), Em torno
da transnacionalidade do direito: perspectivas dos conflitos entre ordens jurídicas, São Paulo 2008 (no
prelo).
66 Cf. Ventura (nota 58), 27 ss.
67 No caso da União Europa, esse debate remonta a Fritz Scharpf, Governing in Europe: effective or democra-
tic?, Oxford 1999. A respeito, ver, na discussão entre União Européia e Mercosul, Matiaske/Bunkhorst/
Grözinger/Neves (orgs.) (nota 60).
68 Michelle Ratton Sanchez, Civil Society Participation in Mercosur: Some Critical Points, in:
Matiaske/Bunkhorst/Grözinger/Neves (orgs.) (nota 60), 77-111, 83 ss.

220
Estado Democrático de Direito e Constitucionalismo na América do Sul

regime de “comitologia”, que pressuporia competência técnica e política deliberati-


va.69 Isso, por uma lado, porque a estrutura burocrática do Mercosul reproduz em
parte as deficiências técnicas das respectivas burocracias nacionais, sem que se possa
excluir os respectivos problemas de corrupção; por outro, porque o Mercosul pode ser
definido sobretudo como um modelo de “barganha intergovernamental” entrecortada
pelos interesses estratégicos particulares dos atores privados, indispostos a qualquer
“política deliberativa”.
Por fim, cabe observar que enquanto na União Européia o problema não se rela-
ciona diretamente com o Estado de Direito, ou seja, com a formação de um direito
interno europeu, mas sim com a democracia (déficit democrático?), ou seja, com a
legitimação de uma política interna européia, o caso do Mercosul é mais grave.
Embora interdependentes essas duas dimensões, já no plano do Estado de Direito, as
deficiências presentes nos Estados-membros, acima consideradas (itens III, IV e V),
prejudicam a formação de um direito interno sul-americano no plano do Mercosul,
além de a estrutura deste ser incompatível não só com a legitimação democrática, mas
também com a construção de uma política interna sul-americana. Não há, pois, ape-
nas um “duplo déficit democrático” no âmbito do Mercosul, problema geral presente
tanto nos Estados-membros quanto na organização regional de integração.70 Pode-se
falar também de um duplo déficit de Estado de Direito, que prejudica a limitação e o
controle jurídicos dos agentes públicos e privados tanto no plano dos Estados Partes
quanto no plano dos órgãos intergovernamentais. Neste particular, o Mercosul ainda
está mais distante da União Européia, na qual as questões referentes a rule of law já
estão relativamente superadas em ambos os planos, apesar de todos os conflitos nor-
mativos e de jurisdição.71

VII. Conclusões

Esse diagnóstico sobre os limites do Estado de Direito e, conseqüentemente, da


integração da Américo do Sul no sentido de um direito supranacional não deve ser
interpretado de maneira fatalista, pois se trata de um problema condicionado por
fatores históricos contingentes, não relacionado a uma essência antropológica dos
respectivos países. Apesar de haver fortes indícios de que a integração dos Estados
sul-americanos desenvolver-se-á, por muito tempo, no plano do direito internacio-
nal e da política intergovernamental, não existindo perspectivas favoráveis a uma
ordem rigorosamente supranacional nos moldes europeus, é evidente que o aprendi-

69 Cf. Christian Joerges/Joseph Neyer, From Intergovernmental Bargaining to Deliberative Political Processes:
The Constitutionalisation of Comitology, in: European Law Journal 3 (1997), 273-99.
70 Ventura (nota 58), 590, distinguindo, também nesse aspecto, o Mercosul da União Européia, pois, nesta, o
problema do “déficit democrático” só se apresentaria no plano da União, não dos Estados-membros.
71 Cf., p. ex., Joseph H. H. Weiler, The Constitution of Europe: “Do the New Clothes have an Emperor?” and
other Essays on European Integration, Cambridge 1999, esp. 28.

221
Marcelo Neves

zado com a experiência da União Européia pode ajudar a América Latina.72 Mas isso
não deve levar a mais um caso de transporte acrítico de modelos políticos e jurídicos
para contextos sociais nos quais não estão presentes os pressupostos mínimos para a
sua realização. A cópia ou imitação poderá significar simplesmente um supranacio-
nalismo simbólico, carente de força normativa generalizada. Mas alguns pontos
podem servir de exemplo.
Assim como ocorreu na experiência européia, impõe-se, antes de tudo, que haja
desenvolvimentos internos no caminho da concretização normativa da Constituição.
Isso exige uma luta intensiva contra a corrupção sistêmica (Estado de Direito) e um
forte esforço pela inclusão social de amplas parcelas ainda marginalizadas (direitos
fundamentais). Além disso, é fundamental a superação das desigualdades econômicas
regionais internas e entre os países, que ainda são abismais. Só sob esses pressupostos,
é possível construir um modelo de integração que se oriente pela rule of law e possa
desenvolver-se no sentido de um supranacionalismo sul-americano. Trata-se de um
caminho longo e íngreme, que implicará a confrontação com resistências culturais,
econômicas e políticas de difícil superação.
Em um aspecto, porém, pode-se vislumbrar avanços em curto prazo. Isso se refe-
re à possibilidade de uma atuação do Mercosul como bloco que venha a defender de
forma mais eficaz os interesses dos países sul-americanos perante outros blocos. Ele já
se vem construindo lentamente com um núcleo nas novas relações entre América
Latina e Europa, que é apresentado como “um aliado decisivo para a consolidação do
Mercosul”.73 Nesse particular, o Mercosul pode ter um papel decisivo na fortificação
da América Latina nas negociações e relações internacionais com a Europa e a
América do Norte, contribuindo para a redução de assimetrias que remontam ao
período colonial perduraram em formas “neocoloniais” de sua integração no mercado
mundial.

72 Agustín Gordillo, The Future of Latin America: Can EU Help?, London 2003; idem, The Future of Latin
America: Can EU Help?, in: Matiaske/Bunkhorst/Grözinger/Neves (orgs.) (nota 60), 185-200.
73 Ventura (nota 58), 325 ss. e 455 ss.

222
PARTE II
SISTEMAS REGIONAIS E PARÂMETROS SUPRANACIONAIS
DE PROTEÇÃO DOS DIREITOS HUMANOS
La Política de Minorías de la Unión Europea:
una Contribución a la Teoría Jurídica
de la Gobernanza Supraestatal

Armin von Bogdandy1

Sumarioo: I. Introducción II. Gobernanza de las minorías en el proceso de ingreso III. La gobernanza de las minorías
frente a los Estados miembros IV. Valoración final

I. Introducción

El 15 de febrero de 2007 el Consejo adoptó el Reglamento 168/2007/CE “por el


que se crea una Agencia de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea”.2 Ésta
constituye una etapa en la construcción de una política de la Unión Europea de los
derechos humanos.3 Su esfera de acción, a tenor de lo dispuesto en el considerando
décimo, abarca “los fenómenos del racismo, la xenofobia y el antisemitismo” así como
“la protección de los derechos de las personas que pertenecen a minorías”.4 Utilizando
un concepto amplio de minoría,5 las siguientes reflexiones tienen por objeto tratar la

1 Director del Max Planck Institute for Comparative Public Law and International Law (Heidelberg) y
Profesor del Derecho Publico en la Goethe-Universität (Frankfurt/Main). Presidente del OECD Nuclear
Energy Tribunal. Fue miembro del German Science Council (Wissenschaftsrat). En 2008 recibió el premio
Berlin-Brandenburgian Academy of Sciences Prize. Miembro del Scientific Committee of the European
Union Agency for Fundamental Rights (2008-2013). Fue Professor de Global Law en New York University
School of Law en 2005 y 2009.
Por las útiles discusiones y comentarios el autor agradece a Anuscheh Farahat, Stefan Kadelbach, Petra
Lancos, Maja Smrkolj, Franziska Sucker, Gabriel Toggenburg y Rüdiger Wolfrum.
Texto traducido por Federico Fernández-Crehuet, Modesto Saavedra López.
2 Reglamento 168/2007/CE del Consejo de 15 de febrero de 2007, por el que se crea una Agencia de la Unión
Europea para la protección de los derechos fundamentales. DO 2007 L 53/1.
3 Sobre este campo político, G. TOGGENBURG, Menschenrechtspolitik, en: WEIDENFELD/WESSELS (EDS.),
Jahrbuch der Europäischen Integration 2006, p. 187. Sobre la protección de las minorías como una cuestión
de derechos humanos, Art 1. del Convenio-Marco para la Protección de las Minorías Nacionales del
Consejo de Europa de 01.02.1995,BGBl, II, 1997, 1408.
4 Esta ya era la misión del Observatorio Europeo del Racismo y la Xenofobia, Reglamento (CE) 1035/97 DO.
151/1, sustituido por la Agencia para la protección de los derechos fundamentales
5 En este sentido, la Thematic Comment, núm 3. The Protection of Minorities in the European Union,
25.04.2005, CFR-CDF.ThemComm2005, ver http://ec.europa.eu/justice_home/cfr_cdf/doc/thematic_com-
ments_2006_en.pdf, consulta (02.04.2007), especialmente, pp. 20, 92 y ss.; de modo similar, Cómite de
Derechos Humanos, General Comment No. 23, Art. 27, §§ 5.1, 5.2 (UN Doc. CCPR/C/21/Rev.1/Add.5
(08.04.1994); R. WOLFRUM, The Emergence of „New Minorities“ as a Result of Migration, en: BRÖLMANN
(EDS.), Peoples and Minorities in International Law, 1993, p. 153; Para un análisis completo del tema, F.
CAPOTORTI, Study on the Rights of Persons Belonging to Ethnic, Religious and Linguistic Minorities, UN
Doc. E/CN.4/Sub.2/384/Rev.1 (1979), § 57.

225
Armin von Bogdandy

interrogante de si (y cómo) la Unión puede promover que la política estatal proteja a


las personas pertenecientes a minorías.
No sin atribuirlo en gran medida a la resistencia alemana,6 las funciones y com-
petencias de la Agencia están orientadas únicamente hacia ”el ámbito de aplicación
del Derecho comunitario”; no se contempla una vigilancia general de los Estados
miembros.7 No obstante, podría resultar errónea la concepción según la cual se
habrían fijado por esta vía límites taxativos a la política de la Unión Europea sobre
los derechos humanos en general y sobre la política de minorías en particular. Este
trabajo pretende mostrar el contexto en el que la política de la Unión en favor de las
personas pertenecientes a las minorías se ha desarrollado como un campo político
especialmente controvertido, ponderar dicha política desde la Ciencia del Derecho y,
partiendo de esta base, adoptar una posición ante la pregunta de si la Agencia puede
y debe contemplar y valorar el trato que los Estados miembros dispensan a las perso-
nas pertenecientes a las minorías.
El Derecho de la Unión posee un conjunto de disposiciones que apoyan a las per-
sonas que pertenecen a una minoría, por ejemplo, las libertades y el derecho de no dis-
criminación del mercado interior así como la ciudadanía de la Unión. Un gran núme-
ro de derechos basados en el Derecho de la Unión fortalecen la posición jurídica de los
ciudadanos de la Unión Europea que emigran internamente y, de este modo, los libe-
ra de la presión de la asimilación. Algo parecido rige respecto al creciente corpus del
derecho europeo de asilo y migración.8 De la misma manera, los actos normativos para
la protección contra la discriminación9 promulgados con fundamento en el Art. 13
TCE protegen a las personas pertenecientes a minorías.10 La prohibición de discrimi-
nación protege precisamente en esferas sensibles de la identidad, como el derecho al
nombre.11 La norma dispone un tratamiento diferenciado y, con ello, el reconocimien-

6 Véase S KUSICKE, Nicht noch ein Amt: Die EU plant die Gründung einer Grundrechteagentur, der
Bundestag will das verhindern, Frankfurter Allgemeine Zeitung (en adelante, FAZ) de 03.01.2007, p. 3;
Bauchschmerzen, Glosse in der FAZ de 05.01.2007, p. 10, S. KUSICKE, Entrevista con Matthias Wissmann
sobre la futura Agencia de Derechos Humanos: „Die Bedenken bleiben bestehen fort“, FAZ vom
06.01.2007, p. 4; M. Frank, Die Alibi-Agentur, Süddeutsche Zeitung de 05.01.2007; para la crítica de la
Agencia de Derechos y su valoración también G. TOGGENBURG, Die Grundrechteagentur der Europäischen
Union: Perspektiven, Aufgaben, Strukturen und Umfeld einer neuen Einrichtung im Europäischen
Rechtsraum, MRM 12 (2007), pp. 86, 88 y ss.
7 Considerando 8, Art. 2, apartado 3.
8 Directiva 2003/86/CE de 22 de septiembre de 2003 sobre el derecho a la reagrupación familiar, DO 2003
L251/12 y Directiva 2003/109/CE de 25 de noviembre 2003, relativa al estatuto de los nacionales de terce-
ros países residentes de larga duración, DO, 2004 L 16/44.
9 Directiva 2000/43 CE de 29 junio de 2000, relativa a la aplicación del principio de igualdad de trato de las
personas independientemente de su origen racial o étnico, DO 2000 L 180/22, así como la Directiva
2000/78/CE de 27 noviembre de 2000, relativa al establecimiento de un marco general para la igualdad de
trato en el empleo y la ocupación, DO 2000 L 303/16.
10 O. DE SHUTTERT/A VERSTICHEL, The Role of the Union in Integrating the Roma: Present and Possible Future,
Edap 2 (2005), http://www.eurac.edu/documents/edap/2005_edap02.pdf consulta (25.04.2007).
11 Por ejemplo, respecto del derecho al nombre, Rs.-148/02, García Avello, Sammlung der Rechtsprechung des
Gerichtshofes (en adelante, Slg). 2003, I-11613, número márginal. 40; esto se corresponde con la lógica nor-

226
La Política de Minorías de la Unión Europea: Una Contribución
a la Teoría Jurídica de la Gobernanza Supraestatal

to de los intereses de grupos especiales, cuando existen razones válidas para la protec-
ción de la identidad individual; el interés de los Estados miembros a favor de la inte-
gración de los inmigrantes en este caso es subsidiario. De este modo, el Tribunal de
Justicia (Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas-TJCE) se aproxima a la con-
cepción del Comité de los Derechos Humanos, según la cual el Art. 27 del Pacto
Internacional para los Derechos Civiles y Políticos12 exige medidas diferenciadas.
No obstante, por lo que se refiere a las formas del método comunitario, es decir,
con instrumentos soberanos, falta una política amplia de la Unión orientada a la pro-
tección de las personas que pertenecen a minorías. Aunque, ciertamente, existe tal
política bajo la forma de gobernanza. Esta noción describe aquí un contexto en el que
la política supraestatal opera con éxito de manera constructiva incluso sin competen-
cias soberanas.13 El presente trabajo trata, concretamente, de la conexión entre insti-
tuciones estatales y supraestatales, actores no estatales, procedimientos e instrumentos
para lograr la protección de las minorías, un campo en el que la Unión, aún sin com-
petencias soberanas, ejerce una presión considerable frente a los Estados en aras a la
consecución de este objetivo perteneciente al bien común. El derecho correspondien-
te se presenta como una parte de las estrategias políticas mediante las que la Unión
explora, a través de la protección de las minorías, dos campos políticos espinosos: la
formación de la unidad estatal y la protección general de los derechos fundamentales.

II. Gobernanza de las minorías en el proceso de ingreso

La Unión se encaminó hacia el campo de la protección de las minorías a raíz de la


caída del muro de Berlín. Los rasgos del proceso son bien conocidos: la caída de las dic-
taduras socialistas hizo reavivar conflictos étnicos en Europa Central, del Este y del
Sureste; algunos alcanzaron incluso relevancia para la política de seguridad occidental,
como, por ejemplo, las guerras en la antigua Yugoslavia, el tratamiento de los Estados bál-
ticos hacia su población rusoparlante y las tensiones en torno a las minorías húngaras.14

mativa del Art. 11 apartado 1 del Convenio-Marco para la Protección de las minorías nacionales. Con más
detalle, U. HALTERN, Europarecht und das Politische, 2005, pp. 372 y ss.
12 Comité para los Derechos Humanos, General Comment No. 23 (véase nota. 4), §§ 6.2., UN Doc.
CCPR/C/21/Rev.1/Add.5 (08.04.1994); S. van den Bogaert, State Duty Towards Minorities: Positive or
Negative? How Policies Based on Neutrality and Non-discrimination Fail, en Zeitschrift für ausländisches
öffentliches Recht und Völkerrecht (en adelante, ZaöRV) 64 (2004), p. 42.
13 A. BENZ, Governance in Mehrebenensystemen, en: SCHUPPERT (EDS.), Governance-Forschung, 2. Aufl. 2006,
p. 95; H. H. TRUTE/W. DENKHAUS/D. KÜHLERS, Governance in der Verwaltungsrechtswissenschaft, Die
Verwaltung 37 (2004), p. 451. Este concepto de la gobernanza es de naturaleza analítica y no se debe con-
fundir con el concepto normativo Good Governance. Sobre éste último, Europäische Kommission,
Europäisches Regieren – Ein Weißbuch, KOM (2001) 428.
14 Además, ha llamado continuamente la atención la dramática situación de los romaníes, para esto, R.
WOLFRUM, The legal status of Sinti and Roma in Europe; a case study concerning the shortcomings of the
protection of minorities, Annuaire européen 33 (1985), p. 75; R. GUGLIELMO, Human Rights in the
Accession Process: Roma and Muslims in an Enlarging EU, en: TOGGENBURG (ED.), Minority Protection and
the Enlarged EU: The Way Forward, 2004, p. 37.

227
Armin von Bogdandy

En un principio, fue la Conferencia sobre la Seguridad y la Cooperación en


Europa (CSCE)15 la institución central para la resolución de conflictos entre mayorías
y minorías en estos países.16 A más tardar en 1991 se hace evidente, sin embargo, que
la CSCE (a falta de suficientes estándares17 y de mecanismos de imposición eficaces),
no podía, por sí sola, crear una situación satisfactoria.18 En 1993 se ponen de acuerdo
las fuerzas decisivas de la Europa del Oeste sobre una gobernanza que reúne los recur-
sos jurídicos, organizativos y legitimadores de diversas organizaciones europeas diri-
giendo hacia el Este una extensa política de protección de los grupos correspondientes.
Dicho acuerdo se manifestó, de una parte, en la decisión del Consejo Europeo de 21 y
22 de junio de 1993 sobre la apertura de una perspectiva de adhesión para los Estados
en transformación, al amparo de los llamados criterios de Copenhague, que incluyen la
protección de las minorías;19 de otra parte, en la Declaración de Viena de los Jefes de
Estado y de Gobierno de los Estados Miembros del Consejo de Europa, de 9 de octubre
de 1993, que encarga al Comité de Ministros del Consejo de Europa el desarrollo de un
régimen jurídico propio de protección de las minorías.20 Sobre esta base, en los años
siguientes se desarrolló una gobernanza, cuyos pilares institucionales son la Unión
Europea, el Consejo de Europa y la Conferencia sobre la Seguridad y la Cooperación en
Europa o, desde 1994, la Organización para la Seguridad y Cooperación en Europa. A
pesar del cúmulo de fricciones y tensiones recíprocas, se puede entender la acción de
estas organizaciones en el sentido de que ellas expresan e implementan, mediante una
división del trabajo, las ideas europeas occidentales sobre el tratamiento de las culturas
minoritarias frente a los Estados en transformación.21

15 Acta Final de la Conferencia sobre la Seguridad y la Cooperación en Europa, Helsinki, 01.08. 1975,
http://www.osce.org/documents/mcs/1975/08/4044_de.pdf, consulta (02.04.2007).
16 El principio se marca con el documento final del encuentro de Viena de 15.01.1989 (números 18 y 19
de la parte de principios), cuyos impulsos se han desarrollado, sobre todo, en el Documento del
Encuentro de Copenague de 29.06.1990 (números. 30-40), pero también en la Carta de París de
21.11.1990, pp. 5 y ss.
17 Ninguna decisión de la CSCE o de la OSCE puede ser calificada como una obligación de derecho interna-
cional público, C. HÖHN, Zwischen Menschenrechten und Konfliktprävention: Der Minderheitenschutz im
Rahmen der Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE), 2005, pp. 211 y ss.; T.
BUERGENTHAL, The CSCE Rights System, George Washington Journal of International Law and Economics
25 (1991), pp. 333, 378. Pero contra la opinón mayoritaría S. BREITMOSER/ D. RICHTER, Die Verwirklichung
der KSZE-Grundsätze zum Schutze nationaler Minderheiten durch Organleihe beim EGMR, EuGRZ 18
(1991), p. 141, donde se califica como principio jurídico de validez general una parte del contenido rele-
vante de las decsiones de la CSCE/OSCE sobre protección de las minorías, http://www.uni-koeln.de/jur-
fak/ostrecht/minderheitenschutz/Vortraege/internationaler_minderheitenschutz_brunner.htm, consulta
(24.04.2007).
18 Conclusiones de la Presidencia, 21-22.2006 (190/193), p. 13.
19 Conclusiones de la Presidencia, 21-22.2006 (190/193), p. 13.
20 De la Declaración de Viena de 09.10. 1993.
21 En relación con la interacción de las organizaciones, G. TOGGENBURG, The Union’s Role vis-à-vis Minorities.
After the Enlargement Decade, EUI Working Papers, Law No. 2006/15, pp. 24 y ss.

228
La Política de Minorías de la Unión Europea: Una Contribución
a la Teoría Jurídica de la Gobernanza Supraestatal

a. Rasgos estructurales, instituciones, funciones e instrumentos

Esta gobernanza se puede entender con la ayuda de sus rasgos estructurales, ins-
tituciones y funciones.22 Una primera comprensión es posible a través de sus rasgos
estructurales: supraestatalidad, multilateralidad, inclusión, voluntariedad, diferencia-
ción y hegemonía colectiva. La gobernanza tiene un carácter supraestatal y multilate-
ral porque sus instituciones operativas son organizaciones supraestatales y multilate-
rales: la OSCE, el Consejo de Europa y la Unión Europea. Esto impide que ella apa-
rezca como expresión de los intereses hegemónicos de un Estado, de modo distinto,
quizá, a la gobernanza ejercida por el Banco Mundial, que, en no pocas ocasiones, se
vincula a los intereses de los Estados Unidos.23 En relación con el rasgo estructural de
la inclusión, los estándares operativos para la protección de las minorías se concretan
en instrumentos que se elaboraron en el Consejo de Europa y en la OSCE y, por tanto,
en organizaciones en las que los Estados en transformación ya eran miembros en con-
diciones de igualdad, aquí también se deja notar el contraste frente al Banco Mundial.
Este rasgo estructural de la inclusión explica también el mecanismo de implementa-
ción del Alto Comisionado para las Minorías Nacionales, diseñado como un instru-
mento de la OSCE y, por tanto, de una organización inclusiva.24 El rasgo estructural
de la voluntariedad sustenta la gobernanza en general y se muestra, especialmente, en
que el fundamento de su funcionamiento reside en una meta política auto-impuesta
por los Estados en transformación: el ingreso en la Unión Europea. Otro rasgo estruc-
tural, que condujo a mucho descontento, es la diferenciación: los Estados del
Occidente de Europa, pero también Grecia y Turquía, no se someten a la gobernanza
de la misma manera.25 En esta diferenciación se muestra un rasgo más, como es la
hegemonía colectiva de Europa Occidental. Los Estados de Europa Occidental, al
menos hasta la entrada de aquellos Estados en la Unión Europea, han dispuesto colec-
tivamente de una hegemonía política, económica y cultural frente a los Estados en
transformación, y han configurado la gobernanza sobre esa base.26
Desde un punto de vista institucional, esta gobernanza descansa sobre las tres
organizaciones supraestatales mencionadas: la Unión Europea, el Consejo de Europa
y la OSCE.27 Su operatividad se logra gracias a un conjunto de órganos e instituciones
que disponen de un grado muy distinto de autonomía frente a los gobiernos de los

22 Ciertamente esta reconstrucción no puede incluir todos los aspectos de una praxis parcialmente confusa. La
pretensión de las siguientes reflexiones es tan sólo la de desvelar la lógica básica de tal gobernanza.
23 B. BROWN, The United Stated and the Politization of the World Bank, 1992.
24 Art. 2 del Mandato del Alto Comisionado para las minorías nacionales, Documento de Helsinki, pp. 22 y ss.
25 No se ha podido imponer una propuesta temprana de recoger los estándares en un protocolo sobre el
Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades fundamentales y someterlos a l
TEDH. Véase sobre esto, el apartado 3. a.
26 R. COOPER, The breaking of Nation, 2003, p. 71 y ss.
27 Con esto no se quiere afirmar que entre las tres organizaciones no se produzcan fricciones. Particularmente,
el Consejo de Europa ha seguido con especial preocupación la construcción europea.

229
Armin von Bogdandy

Estados miembros: el espectro se extiende desde las organizaciones ocupadas por los
Estados miembros a modo de foro de las posiciones nacionales, hasta la Comisión
Europea y el Alto Comisionado para las Minorías Nacionales, cuya autonomía opera-
tiva frente a los Estados es el requisito de funcionamiento de la gobernanza. Éste es
otro ejemplo de que los Estados deben conceder una autonomía parcial a la política
supraestatal si quieren que funcione.
Para continuar reconstruyendo la gobernanza sirve de ayuda orientarse con la
teoría de las funciones convencionales del Estado,28 aunque con la modificación de
que estas funciones convencionales son ejercidas de modo no convencional en un
contexto no institucionalizado. Conforme a eso, la función legislativa se encuentra
distribuida entre diversas organizaciones e instituciones. El punto de partida norma-
tivo de esta gobernanza son los criterios de admisión a la Unión Europea del Art. O
TUE, en conformidad con los criterios materiales del Art. 6, apartado 1 TUE fijados
desde Ámsterdam, que al principio no estaban escritos. Èste fue formulado por los
Estados miembros de la Unión, saludando el principio hegemónico de esta gobernan-
za.29 Un primer nivel de concreción se obtiene, a partir de ahora de manera inclusi-
va,30 por medio del Convenio-Marco para la Protección de las Minorías Nacionales,
elaborado por el Consejo de Europa entre los años 1993 y 1995.31 Su ratificación y
transposición son una exigencia esencial para el cumplimiento de los criterios de
Copenhage y del Art. O TUE en el tema de la protección de las minorías.32 Otras con-
creciones legislativas tienen lugar por medio de instrumentos de soft law de diversos
actores. De especial importancia resulta el instrumento de soft law consistente en las
recomendaciones generales de la OSCE.33 La preponderancia de la OSCE se puede
explicar por el hecho de que los Estados en trasformación participaron desde el prin-

28 Para este aspecto, C. MÖLLERS, Gewaltengliederung, 2005, p. 253 y ss. A. V BOGDANDY, Law and Politics in
the WTO, en Max Planck Yearbook of UN Law 5 (2001), pp. 609 y ss.
29 Sin embargo, los criterios del Art. O del Tratado de la Unión Europea en relación con el Art. F del TUE
están ya recogidos en el documento CSCE de 29.06.1990, Documento de la Segunda reunión de Copenague
de 29 de junio de 1990 de la Conferencia sobre la dimensión humana de la CSCE, Punto 1.
30 A decir vedad, existen caminos de participación para terceros Estados, como muestran el Espacio
Económico Europeo y la Convención Europea (Verfassungskonvent). Sin embargo, la Unión no habría
podido asumir esta tarea