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Revista Brasileira de Direito Municipal ‐ RBDM

Belo Horizonte,  ano 5,  n. 12,  abr. / jun.  2004 

A Sindicabilidade do Ato Administrativo Decorrente do Poder
Discricionário pelo Judiciário
Edimur Ferreira de Faria
 

Sumário: 1 Considerações introdutórias ­ 2 Competência vinculada e discricionariedade ­ 3
Limites do poder discricionário ­ 3.1 Teoria dos motivos determinantes ­ 3.2 Conceitos jurídicos
indeterminados ­ 3.3 Razoabilidade ­ 3.4 Proporcionalidade ­ 4 Controle do mérito do ato
administrativo pelo Judiciário ­ Referências

Sumário: 1 Considerações introdutórias ­ 2  Competência vinculada e discricionariedade ­ 3
Limites do poder discricionário ­ 3.1 Teoria dos motivos determinantes ­  3.2 Conceitos jurídicos
indeterminados ­ 3.3  Razoabilidade ­ 3.4 Proporcionalidade ­ 4  Controle do mérito do ato
administrativo pelo Judiciário ­ Referências

1 Considerações introdutórias

A discricionariedade da Administração Pública ou simplesmente discricionariedade administrativa é
tema sobre o qual muito já se escreveu e muito ainda deve ser escrito em virtude da sua
importância. Trata­se de assunto de realce para a Administração Pública e de relevante interesse
social e do cidadão. Esse realce e esses interesses justificam e reclamam permanente investigação
da discricionariedade, com vistas a adequá­la às exigências sociais compatíveis com o Estado de
Direito, e, sobretudo, com o Estado Democrático de Direito.

A discricionariedade passa por processo evolutivo tomando­se por marco inicial o Estado­Polícia.
Durante a vigência desse paradigma de Estado, a discricionariedade não se revestia de parâmetros
limitativos da liberdade do agente público no exercício de suas competências quase que ilimitadas.
Com a adoção do Estado de Direito, o poder ou faculdade em exame passa a submeter­se a
restrições contidas na ordem jurídica, explícitas ou implícitas na lei. Dentre elas a competência e a
finalidade. Esta, deve guardar perfeita coerência ou conformidade com o fim previsto na lei de
regência (QUEIRÓ, 1946).

Na medida da ampliação das regras de direito reguladoras da Administração Pública, a atividade
administrativa torna­se, na mesma medida, vinculada. A ampliação do campo do comportamento
regrado a que se submete o agente público restringe, na mesma proporção, o espaço do atuar
discricionário. Nessa moldura o administrador público, em virtude de lei ou de princípios
constitucionais, depara­se em situações concretas, com várias alternativas para o seu agir.
Contudo, deve escolher a opção que melhor atenda a vontade da regra de direito.

No início do estudo da discricionariedade, que coincide com a adoção do Estado de Direito,
entendia­se que à autoridade administrativa era conferida competência para, ante as diversas
opções que se lhe apresenta­
vam, escolher a que julgasse mais conveniente para a solução do caso concreto (LOPEZ RODO,
1955).

Entre nós, até a primeira metade do século XX os autores Pátrios sustentavam que qualquer das
opções contidas na faixa da competência discricionária atendia ao interesse público, competindo ao
agente público adotar a que melhor lhe conviesse. Nos dias atuais, esse entendimento está

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totalmente superado. Os autores que vêm se debruçando sobre o tema sustentam que não são
todas as opções que interessam, mas apenas uma. Dentre todas, somente uma atende à vontade
da lei. Essa é a solução ótima.

Ora, se no elenco de opções, somente uma deve ser adotada pelo agente ante o caso concreto, é
fácil concluir que a liberdade do agente público vincula­se a essa única opção. Qualquer outra
escolha conduz o ato decorrente à situação de viciado, sujeitando­se à declaração de nulidade pelo
Poder Judiciário, se instado. É o que se pretende demostrar neste modesto trabalho.

2 Competência vinculada e discricionariedade

O legislador, no que tange à liberdade do agente para a prática de atos administrativos, adotou
duas modalidades de condutas a serem obser­
vadas por ele: uma vinculada ou regrada e a outra discricionária. A primeira consiste na
determinação legal ao agente, para que ele adote nas condições e época próprias a conduta que a
lei explicitamente preordenou. Assim, ocorrido o fato e as condições previamente estabelecidos na
regra de direito, o administrador público deve editar o ato previsto na norma, sob pena de omissão
e desobediência à lei.

Essa vinculação, em princípio, seria a solução ideal, pois facilita o controle e reduz a margem de
erro e de abuso por parte do agente público. Acontece, que o legislador, não dispõe, em muitos
casos, de elementos suficientes para predeterminar a conduta do administrador. Nesses casos,
considerando a conveniência de melhor atender ao interesse público, o legislador prefere conferir
ao agente, faculdade para ante o caso concreto adotar a conduta que melhor se adapta à situação
fática, considerando a vontade legal. Essa faculdade é que se traduz por poder discricionário ou
dever­poder discricionário na visão de Celso Antônio Bandeira de Mello (MELLO, 1992).

Esse poder discricionário resulta do entendimento do legislador segundo o qual o administrador
público está próximo aos fatos que se afloram constantemente. A proximidade oferece­lhe
condições para a melhor escolha com vistas ao interesse público levando em consideração a conve­
niência e a oportunidade.

Com o aprimoramento do Estado de Direito, sobretudo do Estado Democrático de Direito, a
primitiva amplitude da discricionariedade vem sofrendo restrições, limitando a liberdade do agente
ao mínimo indispensável à concretização do Direito. Autores nacionais e estrangeiros questionam a
coexistência da discricionariedade e do Estado de Direito, por julgá­los incompatíveis. Queiró,
admitindo o poder discricionário, reconhece ser tarefa árdua conceituá­lo no Estado de Direito,
Entretanto, afirma: "Daí resulta que as diversas autoridades administrativas, que agem em nome
das pessoas públicas, devem tomar decisões e acionar os serviços públicos somente para realizar o
interesse público em suas diversas manifestações, ordem pública e atividade pública" (QUEIRÓ,
1946, p. 41).

O poder discricionário conferido ao administrador público pela regra de direito deve ser concebido
pelo seu destinatário como a arte de escolher o melhor para a sociedade nos limites da ordem
jurídica, diante da gama de elementos constantes no caso concreto. A escolha, no exercício desse
poder, leva em consideração a conveniência e a  oportunidade, pois os interesses sociais não
escapam à previsão legislativa. Posto que o agente administrativo, mesmo no exercício da

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discricionariedade, deve perseguir o fim querido pela regra de direito. A opção tomada pelo agente
público fora dos limites preestabelecidos não reflete a expressão da discricionariedade, mas da
arbitrariedade. Não há também exercício da discricionariedade nas situações em que, como dito
antes, o legislador consignou na regra de direito, de modo objetivo e claro, a conduta a ser
adotada pelo agente ante a situação fática. Nessa situação, a conduta do agente é inteiramente
vinculada, não comportando, por isso mesmo, margem para valoração.

O poder discricionário, como visto, não deve ser exercido com propósito de beneficiar parentes,
amigos, correligionários políticos e nem para prejudicar inimigos ou adversários. O agente público
deve sempre buscar atender ao interesse coletivo, ao bem estar social, como quer a lei,
conseqüência do Estado de Direito. A opção adotada segundo escolha pautada na vontade do
agente é arbitrária e o ato resultante eivado de nulidade, devendo, por conseguinte, ser assim
declarado pela própria Administração ou pelo Judiciário.

A discricionariedade é liberdade conferida ao agente público para determinar a noção deixada
indeterminada pela lei (STASSINOPOULOS, 1973, p. 156).

O Direito brasileiro vem acompanhando, passo a passo, a evolução da matéria verificada no Direito
estrangeiro. A Constituição de 1988 pode ser citada como exemplo dessa evolução. Ela impôs
sérias restrições ao poder discricionário. O caput do seu art. 37 arrola cinco princípios que regem a
Administração Pública direta e indireta, são eles: o da legalidade, o da impessoalidade, o da
moralidade, o da publicidade e o da eficiência. Além desses, outros permeiam a mesma
Constituição, explícita e implicitamente dentre eles o da igualdade e da razoabilidade, por exemplo.

Os resquícios autoritários remanescentes da Constituição de 1967, emendada em 1969,
sucumbiram com a restauração do pleno Estado de Direito e a nova ordem jurídica elaborados pelo
povo por intermédio da constituinte de 1987 e 1988, democraticamente eleita.

Os meios de controle da Administração Pública foram alargados e a faixa discricionária reduzida.
Em conseqüência, a vinculação ampliou­se com vistas principalmente à moralidade administrativa.
Para isso, a Lei Maior prevê sanções duras ao administrador que atuar com improbidade. A punição
compreende a perda do cargo, a suspensão dos direitos políticos, a indisponibilidade de bens, o
ressarcimento dos cofres públicos, podendo chegar à pena de perda da liberdade mediante ação
penal própria (art. 37, §4º CR/88).

Para concluir este item cumpre ressaltar que não existe ato discricionário. Existem, sim, atos
decorrentes do poder discricionário. A discricionariedade localiza­se na norma e não no ato. Este é
inteiramente vinculado ao agente, ao objeto, à forma, ao motivo, à finalidade prevista na lei e ao
interesse público. É, portanto, equivocada a classificação dos atos administrativos quanto à
liberdade do agente: atos vinculados e atos discricionários, adotada pela doutrina. Os atos nessas
duas situações, não se distinguem. As espécies são iguais.

3 Limites do poder discricionário

A faixa da discrição é imaginária daí a dificuldade enfrentada pelos administradores públicos para,
no exercício de suas funções, delimitar os seus contornos. A doutrina, procurando solucionar a
dificuldade ou pelo menos indicar alguns parâmetros, desenvolveu teorias aceitas inclusive pelo
Judiciário, estabelecendo limites à discricionariedade. Dentre elas destacam­se em estrita síntese

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as seguintes:

3.1 Teoria dos motivos determinantes

A teoria dos motivos determinantes, desenvolvida pelos autores franceses e adotada na quase
totalidade dos Estados de Direito, consiste na idéia de que todo ato administrativo deve ser editado
com base em motivo de fato e de direito que o recomenda. Assim, o agente obriga­se a motivar o
ato que pretende praticar,  vinculando­se aos motivos apontados. A inexistência de motivação ou a
apresentação de motivos falsos levam à nulidade do ato. A motivação facilita a atuação dos meios
de controle internos e externos.

3.2 Conceitos jurídicos indeterminados

Com vistas a reduzir o campo da discricionariedade os alemães desenvolveram a teoria dos
conceitos jurídicos indeterminados, imprecisos ou abertos. Exemplos: notório saber jurídico,
interesse público e boa reputação. Esses conceitos e tantos outros foram, no passado, considerados
hipóteses de discricionariedade. Com a adoção da teoria em exame, concluiu­se que o agente
diante deles não exercita o poder de valoração, mas realiza a função intelectiva, isto é, cuida da
intelecção da lei no caso concreto.

A doutrina diverge quanto a essa questão da valoração e intelecção. Parte dela entende que
mesmo nos casos de conceitos jurídicos indetermi­
nados a competência do agente para a escolha está presente, não permitindo espaço para
intelecção. Outra entende que nesses casos é possível a intelecção da lei até certo ponto. A partir
dele o campo é o da discricionariedade. Celso Antônio Bandeira de Mello sobre o tema escreveu:

Deveras, a apresentação do significado dos conceitos indeterminados é, um ato de intelecção e ao
Judiciário assiste praticá­lo para interpretar a lei. As decisões de mérito são, induvidosamente, atos
volitivos, decididos segundo critérios de conveniência e oportunidade, que traduzem opção por um
dentre dois ou mais comportamentos pela norma a ser aplicada. Daí não se segue entretanto que
só nesta segunda hipótese está a Administração a exercer atividade discricionária. (MELLO, 1992,
p. 24)

O nosso entendimento é no sentido de que ante aos conceitos jurídicos indeterminados a hipótese
é sempre a de intelecção da lei, não havendo obrigatoriamente parte a ser utilizado o recurso da
discricionariedade, valoração. Admite­se esta, entretanto, nos casos em que o intérprete esgota o
processo de intelecção, sem chegar à solução do caso concreto, por falta de regra adequada. Nesse
caso, o processo de escolha será necessário.

3.3 Razoabilidade

O princípio da razoabilidade é modernamente importante limite ao poder discricionário. Trata­se de
conceito jurídico indeterminado, razão porque a sua aplicação no caso concreto costuma oferecer
dificuldade. É certo, entretanto, que no exame de determinada situação fática decorrente do poder
discricionário pode­se deparar com uma das três situações: zona de certeza positiva, zona de
certeza negativa ou zona cinzenta. Na primeira hipótese, tem­se certeza, sem pestanejar, que a
decisão tomada pelo agente público contém­se nos limites da razoabilidade. No caso da zona
negativa, a certeza localiza­se no sentido oposto, o ato praticado é irrazoável, por conseguinte,

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arbitrário, pois tomado fora do parâmetro da razoabilidade. A zona cinzenta, que medeia as duas
primeiras, como o próprio nome sugere, é obscura, e, por isso, oferece ao órgão de controle
dificuldade no exame da legalidade ou ilegalidade do ato ou conduta adotada pelo agente público.
Nessa situação, a escolha adotada pode estar correta, mas pode estar incorreta. Caberá ao órgão
de controle interno ou externo, com sabedoria, discernimento e bom censo, declarar o acerto ou o
desacerto da conduta adotada pelo agente público.

3.4 Proporcionalidade

A proporcionalidade é outro princípio fundamental na limitação da faculdade discricionária. No
nosso entender, ela completa o princípio da razoabilidade, com ele  se confundindo às vezes. O
agente público no exer­
cício da discricionariedade deve sopesar o meio e o fim pretendido, de modo a estabelecer entre
ambos, equilíbrio proporcional.

Em síntese, pode­se sustentar que o agente público, no exercício no exercício de estabelecer a
proporcionalidade entre o meio e o fim almejado, não deve levar em consideração apenas a norma
contida na lei de regência, mas sobretudo a situação fática, o caso concreto, tendo sempre o direito
individual, o interesse coletivo, o custo/benefício e os demais limites do poder discricionário. A
conduta do agente público pautada nessas condicionantes será, em princípio, juridicamente correta
e insusceptível de contrariedade pelo Poder Judiciário.

4 Controle do mérito do ato administrativo pelo Judiciário

O assunto que se passa a examinar neste item é o núcleo do presente trabalho. Trata­se de
matéria complexa e polêmica. Por isso, demanda espaço para a sua adequada exposição
fundamentada na doutrina e na juris­
prudência. Entretanto, poucas linhas lhe são reservadas, em virtude da limitação do número de
página. Procurar­se­á apresentá­lo em breve síntese.

O controle da discricionariedade pelo Judiciário, passa por constante evolução. Até meados do
século XX, não se admitia o controle jurisdicional dos atos decorrentes da discricionariedade da
Administração Pública. Toma­se como marco que a partir do qual os tribunais começam a interferir
nos atos emanados da autoridade administrativa no exercício da discricio­
nariedade, o acórdão da lavra do Tribunal de Justiça do Rio Grande do Norte, no julgamento da
Apelação nº 1.422/1948 (RDA, n. 14, 1948). A doutrina e a jurisprudência a partir dessa data
passam a admitir o controle dos atos chamados discricionários.

A pesquisa demostrou que nesse processo evolutivo admitiu­se que os atos decorrentes do poder
discricionário são vinculados aos motivos determinantes, à razoabilidade, à proporcionalidade, à
finalidade, à capacidade e ao interesse público. Essa vinculação é suficiente para concluir­se que
todos os atos administrativos, independente da margem de liberdade do agente, podem ser
controlados pelo Judiciário, ressalvado, pela maioria dos autores, a sindicabilização do mérito do
ato. Esse núcleo, margem de escolha, seria livre, por conseguinte, insusceptível de controle pelo
Poder Judiciário.

Acontece que os autores, na sua maioria, já entendem que a margem de escolha conferida ao
agente público no exercício do poder discricionário não é tão ampla como se sustentou no passado.

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A posição atual sobre o assunto é no sentido de que entre as várias opções disponíveis ao agente
somente uma atende à vontade da lei. A liberdade de escolha conferida pela regra de direito ao
administrador público é para que ele, ante ao caso concreto, edite o ato que seria regrado caso o
legislador por ocasião da elaboração da regra de direito tivesse conhecimento do fato. Então, a
liberdade não é para operar qualquer escolha, mas apenas uma efetivamente querida pela lei.

Assim, se a escolha não for a melhor, o Judiciário poderá declarar a nulidade do respetivo ato, ao
fundamento de que a conduta do agente público está em desacordo com a lei. Entretanto, ao
julgador não se confere competência para dizer qual a melhor solução naquele caso. Pois se ao
contrário fosse, a autoridade administrativa estaria sendo substituída pela autoridade judiciária, o
que é impossível em virtude da independência dos poderes garantida pela Lei Maior (art. 2º).

Referências

LOPEZ RODO, Laureno. O Poder Discricionário da Administração: revolução doutrinária e
jurisprudencial. Revista Forense, Rio de Janeiro, v. 157, p. 74­80, jan./fev. 1955.

MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Discricionariedade, Fundamentos, Natureza e Limites. Revista
de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, v. 122, p.1­9, out./dez. 1975.

MELLO, Celso Antônio Bandeira de. D iscricionariedade e Controle Jurisdicional.   S ã o   P a u l o :
Malheiros, 1992.

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A Sindicabilidade do Ato Administrativo Decorrente do Poder Discricionário pelo Judiciário

R. de Dir. mun. ­ RDM, Belo Horizonte, ano 5, n. 12, p. 131­138, abr./jun. 2004

Edimur Ferreira de Faria

R. de Dir. mun. ­ RDM, Belo Horizonte, ano 5, n. 12, p. 131­138, abr./jun. 2004

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A Sindicabilidade do Ato Administrativo Decorrente do Poder Discricionário pelo Judiciário. Revista
Brasileira de Direito Municipal ­ RBDM Belo Horizonte, n. 12, ano 5 Abril / Junho 2004 Disponível
em: <http://www.bidforum.com.br/bid/PDI0006.aspx?pdiCntd=12211>. Acesso em: 19 jan. 2018.

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